para hacer publica la educacion publica

7/23/2019 Para Hacer Publica la Educacion Publica

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Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin www.cide.cl Telfono: 889 71 00

PARA HACER PBLICA LA EDUCACIN PBLICA1

Juan Eduardo Garca-Huidobro S.2

Resumen

El propsito de este artculo es analizar la situacin de la educacin pblica en Chile yproponer alternativas a su institucionalidad.El trabajo se inicia con un esfuerzo para clarificar conceptualmente lo que se puede entenderpor educacin pblica en general y sobre la particularidad chilena, donde el Estado cumple susobligaciones en el plano de la educacin financiando tambin la educacin de iniciativa privada.Se arguye sobre la importancia del sector de educacin de propiedad pblica en Chile y sobre

las exigencias que debiera cumplir toda la educacin financiada por el Estado.Enseguida se analiza la actual crisis de la educacin municipal y se repasa las alternativas deorganizacin que se han propuesto para la educacin chilena de propiedad pblicapresentando un par como preferibles.Por ltimo, se analiza las limitaciones que introducen el financiamiento compartido y laseleccin escolar al cumplimiento de los fines pblicos de la actual educacin particularsubvencionada. Se concluye haciendo ver que sin superar esas limitaciones no es posible quelas escuelas particulares cumplan la funcin pblica que se espera de ellas y tambin que estemodo de accin del sector particular subvencionado impide el desarrollo de la educacinpblica de propiedad estatal.

Educacin pblica Educacin municipal Financiamiento compartido

Introduccin

"La municipalizacin de la educacin est en crisis", declaraba la Ministra de Educacin haceunos meses (La Tercera, 2009, Junio 11) y acercndose el inicio del ao escolar se constatabala continuacin del xodo del sistema de educacin municipal (El Mercurio, 2010, Febrero20), el cual atenda al 58% de los estudiantes a comienzos de los 90 y atendi a solo un 43%en 2008. Adems, cada vez que se entregan los puntajes del SIMCE o de la PSU se resalta elcrecimiento de la brecha entre los resultados de la educacin particular y los de la educacinmunicipal.

El propsito de este artculo es analizar esta crisis y proponer alternativas para el mejoramiento

institucional de la educacin pblica en Chile, que faciliten su superacin3.El tema se enfrentar en tres partes. La primera busca clarificar conceptualmente lo que sepuede entender por educacin pblica y la particularidad de la misma en Chile. Enseguida seanalizar la crisis de la educacin municipal y se plantear alternativas a la organizacin

1Publicado en:Martinic, Sergio y Gregory Elacqua (Eds.) (2010) Fin de ciclo? Cambios en la gobernanza delsistema educativo. UNESCO PUC, Santiago.

2Decano de la Facultad de Educacin Universidad Alberto Hurtado e investigador del CEPPE3 Lo importante es mejorar la calidad, pero ello se sostiene en la institucionalidad. Marcel y otrosexpresan: La experiencia de Chile en la ltima dcada a este respecto indica que para mejorar la calidadde la educacin no es suficiente reconocer que el corazn del aprendizaje se juega en el aula sino tambin

es necesario construir una estructura que apoye, facilite y proteja los procesos que all se desarrollan(Marcel & Raczynski, 2009, p. 310).


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descentralizada de la educacin pblica chilena. Por ltimo, se analizar desde la perspectivade la educacin pblica las limitaciones de la actual educacin particular subvencionada y sepropondr condiciones para su mejoramiento.

1. Conceptualizando la Educacin Pblica en Chile

a. Qu entender por educacin pblica?

a.1 En un sentido amplio toda la educacin, entendida sistemicamente como la institucinsocial destinada a formar a las nuevas generaciones para que se integren en la sociedad, espblica. Es esta consideracin lata, que incluye a toda la educacin cualquiera sean susparticularidades institucionales, la que justifica que en los pases en los que existe educacinprivada, ella est regulada por el Estado, en aspectos tales como su duracin, sus niveles y elcurriculum mnimo que debe ensear. Esta observacin global al sistema educativo esimportante: el modo como est organizada la educacin en un pas, en su totalidad, es temapblico muy gravitante para esa sociedad. Ella se asocia a la calidad de su democracia, a susniveles de integracin y de cohesin social. Sin embargo, hay que convenir que este no es elsentido que se le da corrientemente al trmino educacin pblica.

a.2 Un segundo sentido, ms restringido y de uso comn y extendido, reserva el apelativoeducacin pblica solo a la educacin de propiedad del Estado. En Chile esta educacin eshoy la educacin municipal.

a.3 Entre los dos significados, cabe un tercero que, aunque no es de uso comn,corresponde bien a pases, como Chile, en los cuales el Estado cumple su obligacin deproveer educacin, no solo a travs de instituciones de su propiedad, sino tambin financiandoa entidades educacionales privadas para que proporcionen educacin. En estos casos, esnecesario incluir, al considerar la educacin pblica, al conjunto de instituciones que recibenfinanciamiento estatal para entregar educacin obligatoria, sean ellas de propiedad pblica ode propiedad privada.

b. Qu entender por educacin pblica en Chile?

En Chile, por tradicin histrica, por orientacin constitucional y por el modo de funcionamientodel sistema educacional, es imposible considerar la educacin pblica solo en su sentidorestringido. Por lo tanto, al considerar el mejoramiento de la educacin pblica en sentidoestricto (educacin municipal) habr que tener en cuenta al conjunto de la educacin financiadapor el Estado (municipal y particular subvencionado), a la que se podra calificar de educacinpblica en sentido amplio.

b.1 La educacin particular ha sido un actor central en la historia de la educacin chilena4.En nuestro imaginario colectivo se ha magnificado el conflicto entre Estado Docente y Libertadde Enseanza que se vive en el siglo XIX5. Sin embargo, a lo largo de su historia la educacinchilena ha incluido a la educacin particular como parte integrante de la educacin nacional. Yaen 1813 diversas disposiciones legales sobre educacin comienzan a ser aplicables tambin ala educacin particular. Este ao se dicta un decreto, reiterado en 1821, que obliga a los

conventos a mantener una escuela de primeras letras. La misma poltica es repetida en elgobierno del Presidente Prieto (decreto de 1832), pero ahora exigiendo que el servicio fuesegratuito. A mediados del siglo XIX (Gobiernos de Bulnes y Montt) se le da un gran impulso a laeducacin fiscal, pero se promueve tambin la enseanza particular y la venida decongregaciones religiosas docentes. Se emplazan establecimientos de congregaciones y secrean liceos particulares laicos (e. g. el Liceo de Santiago de Don Andrs Bello). SegnAmanda Labarca (1939) el ao 1854, haba en Chile 4.258 alumnos de enseanza media y

4Una visin interesante que incluye aspectos histricos como jurdicos puede encontrarse en diversosartculos del libro: Educacin Popular en Chile (Brahm, Cariola y Silva (Coord.), 1971).5 Ingredientes importantes de este conflicto, que adquiri peso ideolgico, fue una ley de 1842 queentrega a la Universidad de Chile el control de los exmenes de los estudiantes lo que se extiende despusal Instituto Nacional, lo que ledo con categoras actuales puede interpretarse como el modo que seencontr para regular desde el Estado a la educacin particular.


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casi la mitad 2.100 asistan a colegios particulares; ms an de esos estudiantes 1.101 eranmujeres y 969 de ellas asistan a colegios particulares (p. 122).

Ahora bien, la educacin particular no slo ha existido en Chile desde el nacimiento de laRepblica, tambin ha gozado de subsidios del Estado. Por ejemplo6, promediando el siglo XX,la Ley N 9.864 (1951) otorga subvencin a la educacin particular gratuita en educacinprimaria, secundaria, profesional y normal. Ms an, ha habido momentos en los que se le diouna subvencin ms baja (25% del costo de un alumno fiscal) a la educacin pagada, paraevitar un alza de sus pensiones (Ley N 10.343 de 1952). Tambin ha existido, en el pasado(Ley Herrera, de 1954), prstamos a particulares por un plazo de 10 aos para laconstruccin o ampliacin de establecimientos.

b.2 La perspectiva de los derechos bsicos incluye el derecho de los padres para escogerla educacin de sus hijos, lo que supone que no hay un solo tipo de educacin. El artculo 26de la Declaracin de los Derechos Humanos relativo al derecho a la educacin, tiene trespuntos: uno relativo al derecho a la educacin, otro que insiste en que la educacin debebuscar el pleno desarrollo de la persona y un tercero que seala textualmente que los padresde familia tienen derecho preferente a escoger el tipo de educacin que habr de darse a sushijos. Esta perspectiva est presente en la Constitucin: Los padres tienen el derechopreferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponder al Estado otorgar especial

proteccin al ejercicio de este derecho (Art.19, n.10). Ms recientemente, el Consejo AsesorPresidencial, observa que la libertad de enseanza entendida como el derecho de losparticulares a fundar establecimientos de enseanza con proyectos educativos diversos y delos padres a escoger el tipo de educacin que prefieren para sus hijos-, es un derechoindispensable en una sociedad plural y democrtica. La libertad de enseanza asegura comolo muestra nuestra experiencia histrica- que las diversas formas de vida, y en especial las quese encuentran ms arraigadas en nuestra historia, puedan transmitir su cultura y sus creenciasa las nuevas generaciones. Todo ello hace ms rica la vida social, enriquece el patrimoniopblico y favorece la bsqueda de significado o de sentido que es consustancial a la condicinhumana. La libertad de enseanza permite tambin que los padres puedan elegir el tipo deeducacin que quieren para sus hijos, ejerciendo as el derecho prioritario que les asiste deeducarlos y de guiar su vida (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin,2006, p. 63).

b.3 En consecuencia en Chile, el Estado debe ser garante del derecho de todos a unaeducacin que los incorpore equitativamente en la sociedad y del derecho de los padres aelegir la educacin de sus hijos, lo que supone la existencia de un sistema educativo mixto. Lareforma constitucional de 1970 (Estatuto de garantas democrticas), verbalizaba esta dobleobligacin sealando que el Estado cumple su funcin educativa a travs de un sistemanacional de educacin que no solamente incluye a los establecimientos privados sino quecontribuye a su financiamiento7. Frmula que expresa bien, por una parte, la amplitud con laque hay que examinar la obligacin educacional del Estado y, por otra parte, la necesidad deconsiderar, cuando se examina la educacin pblica (en sentido estricto) tambin a laeducacin particular financiada por el Estado, ya que forma parte del servicio educacional quesuministra el Estado.

6Ver, para estos ejemplos: Brahm et al. (1971, p. 61).7La educacin es una funcin primordial del Estado que se cumple a travs de un sistema nacional delcual forman parte las instituciones oficiales de enseanza y las privadas que colaboren a su ejecucin,ajustndose a los planes y programas establecidos por las autoridades educacionales.La organizacin administrativa y la designacin del personal de los establecimientos privados deenseanza sern determinadas por los particulares que los establezcan con sujecin a las normas legales.Slo la educacin privada gratuita y que no persiga fines de lucro recibir del Estado una contribucin

econmica que garantice su financiamiento, de acuerdo a las normas que establezca la ley (Art.10,nmero 7).


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c. Qu justifica que el Estado d un apoyo financiero a la educacin particularsubvencionada que es de propiedad privada y constituye adems un negocioprivado8?

Est pregunta ha recibido dos respuestas.

c.1 Primera: para crear un mercado educativo. El proceso de cambio del sistema de

financiamiento creando la subvencin por estudiante asistente fue explcita en su voluntad decrear un mercado de servicios donde las familias pudiesen elegir lo que considerasen mejor, loque tendra como consecuencia una presin al perfeccionamiento de las propuestas paracaptar la preferencia de las familias; esta competencia o emulacin se dara entre diferentesofertas privadas y obligara tambin a un mejoramiento de la educacin de propiedad pblicapara seguir siendo elegida.

c.2 La segunda respuesta entronca con la historia y tiene un referente constitucional: sejustifica el apoyo a la educacin particular para respetar la pluralidad valrica, la diversidad y elpluralismo de la sociedad. De hecho, es normal y legtimo que en una sociedad democrticacoexistan distintas visiones acerca de lo que es una buena educacin (diferentes metodologaseducativas, distinto peso dado al dominio de lenguas extranjeras, preservar identidades yculturas provenientes de diversas inmigraciones, etc.), as como formas diversas de interpretarla vida buena, que se expresan, por ejemplo, en los distintos credos religiosos y que reclamanlegtimamente el derecho a educar a los hijos en concordancia con ellos.

c.3 Al momento de evaluar el peso relativo que deben tener las dos justificaciones recinexpuestas, se advierte que la primera argumentacin es prudencial o de conveniencia y habraque estar evaluando si el efecto buscado se produce y los efectos no deseados que estacompetencia produce. Sin entrar ac a una evaluacin acabada del mercado educacional, s esposible sealar que despus de casi treinta aos de instaurado en Chile, sus resultados no sonhalageos. Es ms fcil constatar sus secuelas en trminos de segregacin y diferenciacinsocial del sistema educativo, que sus eventuales logros en materia de mejoramiento de lacalidad. Las explicaciones las dan algunos en trminos valricos, sealando que la educacines una empresa de cooperacin y no de competencia; otros analizando las particularesrigideces y las proverbiales deficiencias de informacin del mercado educativo.

La segunda respuesta tiene ms peso valrico o tico-poltico y remite a las formas posibles deentender y compatibilizar igualdad y diferencia en la sociedad y en la educacin. Se trata depermitir, a los distintos grupos religiosos, culturales, etc. desarrollar sus diferencias,asegurando, al mismo tiempo, a todos una educacin que dote de las destrezas culturalesnecesarias para vivir, convivir y producir en la sociedad y que comunique la cultura nacionalcomn y evite la segregacin social.

d. Por qu el Estado mantiene y debe mantener escuelas propias?

En el prrafo anterior se argument la importancia de la educacin particular y la convenienciade que sea apoyada por el Estado. Ahora, se va a exponer tres razones que justifican lanecesidad de que el Estado mantenga un subsistema de educacin pblica en sentido estricto,esto es de propiedad y administracin pblica:

d.1 Sobre el Estado pesa el deber de garantizar el acceso a la educacin gratuita a todosen todo el territorio y en cualquier circunstancia, superando situaciones de aislamientogeogrfico y de extrema pobreza.

Se trata de un deber fuerte, que no admite excepciones, ya que su contratara es el derechohumano universal a la educacin, por lo cual el Estado debe tener plena seguridad de podercumplirlo a todo evento, lo que se logra con la existencia de un subsistema de educacin depropiedad y administracin pblica. As lo entienden todas las democracias modernas; dehecho no existe ningn pas avanzado que no cuente con un sistema de educacin pblica(Marcel & Raczynski, 2009, p. 282).

8Se utiliza el trmino negocio sin sentido peyorativo atenindose a una de las acepciones que la palabra

tiene en el diccionario de la RAE: Aquello que es objeto o materia de una ocupacin lucrativa o deinters.


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d.2 Es responsabilidad del Estado regular la calidad del sistema educativo. En la prctica,la existencia de una educacin de gestin estatal de excelencia en su desempeo es unprincipio activo de regulacin de la calidad del sistema. No solo porque de este modo puedeasegurar directamente la aplicacin de las orientaciones normativas del sistema (Marcel &Raczynski, 2009, p. 284), sino tambin porque un buen sistema de educacin pblica fija de unmodo concreto el estndar de base sobre el cual (y nunca bajo el cual) funcionar el resto del

sistema. En efecto, en el supuesto que en Chile la familia seguir eligiendo la educacin de sushijos, un buen sistema de educacin pblica abierto a todos, torna improbable que se elijaescuelas particulares peores.

d.3 Tambin se ha argido que la educacin de propiedad pblica representa unaalternativa educacional plural, laica y con alta integracin y mixtura social que tiene un valor ens misma y que si es de calidad- podra interesar a muchos padres, lo que permitira ampliar elrango de alternativas para que los padres ejerzan su derecho a elegir (Marcel & Raczynski,2009, p. 284).

e. Cules son las exigencias a las que debe responder la educacin pblica?

Antes, identificamos a la educacin pblica como aquella que el Estado se compromete aproveer. Los mismos instrumentos que instauran esta obligacin9, establecen algunascaractersticas de esta educacin. Entre otras:

- Que sea gratuita a nivel de la educacin obligatoria (en Chile hasta el cuarto ao medio);

- Que sea de igual calidad para todos: del derecho entendido como la asistencia a laescuela se ha pasado al derecho a aprender entendido como el logro con lascapacidades y conocimientos para asumir su condicin de ciudadano: capacidadeslaborales, herramientas para participar informados, destrezas culturales para seguiraprendiendo10.

- Adems, los textos aludidos subrayan que debe tratarse de una educacin que promuevela igualdad entre las personas, el respeto a la diversidad, la tolerancia y no discriminacin,

valores que se han asociado tradicionalmente a una educacin inclusiva, no segregada ycon mixtura social.

- Se agrega a las caractersticas anteriores la prohibicin de seleccionar estudiantes porparte de los establecimientos, ya que la seleccin quiebra los principios de igualdad yrespeto y restringe la posibilidad de los padres de elegir el establecimiento que prefierenpara sus hijos.

2. Qu cambios deben darse en la educacin municipal para que cumpla con estos

propsitos?

9 Ver artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948). Otros instrumentosnormativos internacionales que han ratificado este derecho son, entre otros: la Convencin relativa a laLucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseanza, de la UNESCO (1960); la Convencinde 1979 sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (en especial losartculos 10 y 14); la Convencin sobre los Derechos del Nio, de 1989 (especialmente los artculos 28 y29); la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratoriosy de sus familiares, de 1990 (en particular el artculo 45); la Convencin sobre los derechos de laspersonas con discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de2006 (especialmente el artculo 24); y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de losPueblos Indgenas, aprobada por la Asamblea General en septiembre de 2007 (particularmente el artculo14).10 El punto es documentado con observaciones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales yCulturales de la UNESCO en un artculo reciente de Pablo Latap (2009)


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a. Cul es la situacin actual de la educacin municipal?

Se habla de una situacin de crisis principalmente por tres motivos: por una disminucinprogresiva y significativa de la matrcula, por su transformacin en una opcin elegida (yelegible) solo por los ms pobres y por una clara prdida de prestigio de la educacinmunicipal.

a.1 El peso de la matrcula municipal en la matrcula total viene bajando desde el inicio dela municipalizacin. En 1982 la matrcula de las escuelas municipales representaba el 75.3%de la matricula total del sistema escolar. Con la instauracin del sistema de pago porsubvencin a la demanda, se produce en los aos ochenta un aumento importante de laeducacin particular subvencionada y, en 1990, la ponderacin de la matrcula municipal yarepresentaba el 58.4 % de la matrcula escolar. Durante los noventa pierde peso en formaconstante, pero lenta y en el 2000 equivale al 54.2% de la matrcula. Desde entonces eldescenso se acelera y en 2004, por primera vez, baja del 50% y aunque no hay todava datosconfirmados el 2009 habra bajado del 40% y es esperable un descenso mayor el 2010.

Hasta el 2000, pese al cambio de peso de la matrcula municipal en la matrcula total, laeducacin municipal sigue creciendo, fenmeno que se revierte en los ltimos aos. Entre1992 y 2000 el sector particular subvencionado crece ms que el municipal, pero amboscrecen: el particular en alrededor de 250.000 alumnos y el sistema municipal en 171.000estudiantes; en contraste entre el 2000 -2005 el sistema particular subvencionado siguecreciendo (aumenta en ms de 200.000 alumnos), mientras el sistema municipal llega a tener136.000 alumnos menos. Esta dinmica se expresa tambin en el nmero de establecimientospor dependencia: entre 2004-2009 se crean 1050 establecimientos particulares y losmunicipales disminuyen en 353 establecimientos.

Los antecedentes anteriores son nacionales, pero esta situacin se desarrolla de modo diversoen las distintas regiones y en los diversos municipios. Por ejemplo, mientras la matrculamunicipal ha bajado a un 32,3% en la Regin Metropolitana y a un 37,2 en la Primera Regin,hay cuatro regiones donde sigue superando el 60%. Hay municipios en los que el porcentaje deestablecimientos municipal es menor al 15% (como Puente Alto, La Florida, La Cisterna, LaReina, Maip, Vitacura, Las Condes, Alto Hospicio) siguen existiendo 61 comunas de sectoresrurales en los que la totalidad de sus escuelas son municipales. En 2009, de las 15 comunas

menos pobladas (que son tambin alejadas, con mucha pobreza y ruralidad) no hay ningunaque tenga educacin particular subvencionada; en el otro extremo, en las 15 comunas mspobladas solo en Puerto Montt hay ms matrcula municipal que particular subvencionada (45.9contra 42), en 12 comunas la educacin municipal no llega al tercio de la matrcula y en las tresms pobladas (Maip, Puente Alto y La Florida) la matrcula municipal no alcanza al 15%.

a.2 Este cambio en el peso relativo de los diferentes oferentes de educacin se ha dado enparalelo con un cambio en la composicin social del alumnado de los diversos subsistemas,llegndose a que los establecimientos municipales atienden preferentemente a los sectoresms pobres (Ver Cuadro 1)11.

Tabla 1

Distribucin de alumnos segn NSE y dependencia.

NSE

Porcentaje de alumnos segn tipo establecimiento

MunicipalesParticular

SubvencionadosPagados

Bajo y

Medio Bajo80% 20%

11En promedio los estudiantes del sector municipal pertenecen en mayor proporcin a familias de menornivel socioeconmico que los del sector particular subvencionado (en 2006, en bsica el 71,2% de lamatricula municipal era socialmente vulnerable y en particular subvencionado el 46,9%; en media estascifras son 62,8% y 47,9% respectivamente) (Larraaga et al., 2009, p.57).


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Medio 39% 61%

Medio Alto 10% 90%

Alto 12% 88%

Fuente:Cuarto Bsico (SIMCE, 2008).

La concentracin del alumnado cuyos progenitores poseen menor escolaridad en el sectormunicipal lleva a que los rendimientos promedio de estos establecimientos en las pruebasestandarizadas (SIMCE) sean sistemticamente menores, lo que genera un desprestigio y elestigma de ser una educacin pobre para pobres.

a.3 Hay una clara y creciente prdida de prestigio de la educacin municipal. Se hainstalado en la sociedad la percepcin de que la educacin municipal es mala o, al menos, peorque la privada12. Los ms pobres eligen mayoritariamente la educacin municipal y lo hacenconsiderando principalmente su gratuidad. Los sectores medios eligen mayoritariamente laeducacin particular subvencionada y dicen hacerlo considerando su calidad. Los mismosmotivos se arguyen cuando se pregunta por qu no se considera un tipo de educacin: no se

escoge la educacin municipal porque se la considera de mala calidad (44%) y no se elige laparticular subvencionada (o la pagada) por su costo (49% y 84% respectivamente).

En trminos generales, lo que coincide con varios otros estudios, los chilenos estn conformescon la calidad del establecimiento al que asisten sus hijos (83%). Pero, en este contexto deopinin positiva, es siempre peor el juicio en relacin a la educacin municipal. Por ejemplo, un76% considera buena la educacin particular de su comuna y solo el 45% tiene la mismaopinin sobre la educacin municipal de su comuna. Cuando los entrevistados se refieren a loscolegios de sus hijos, son pocos los que sealan que es peor de lo que esperaba (solo el9%), pero este grupo de insatisfechos se ensancha en el caso de los municipales y llega al15%. Sucede algo parecido en relacin a la confianza en las instituciones: el 80% dice tenermucha confianza en la educacin particular subvencionada, cifra que desciende a 52% para losmunicipales. Ms de dos tercios de los chilenos (69%) sealan que los establecimientos deeducacin municipal deben depender del Ministerio de Educacin, contra solo el 12% que

prefiere que sigan dependiendo del municipio13.

b. Qu explica la crisis de la educacin municipal?

Existe una larga lista de antecedentes que explican la crisis, algunos vienen de la reforma delos 80 y de las caractersticas del sistema educacional que se instala en Chile, desde entonces;otros tienen que ver con caractersticas de los municipios chilenos que limitan su capacidad degestin de la educacin y con dificultades administrativas para competir por matrcula con laeducacin particular.

b.1 Estamos en una sociedad de mercado y las polticas en curso desde los ochenta hanincluido mecanismos mercantiles, como el financiamiento compartido y la seleccin de alumnospor parte de los establecimientos educacionales, en la distribucin de la educacin. Laconsecuencia ha sido una creciente segmentacin social de la educacin, ya que la poblacinest eligiendo educacin por bienes asociados a ella como el prestigio que puede dar laeducacin (distincin) y el capital social al que se accede en unos establecimientos y no enotros. En este esquema lo normal es que se produzca un xodo de la educacin municipalgratuita y que las familias que pueden opten por la mejor educacin que alcanzan a pagar

12Tomados los antecedentes que siguen pertenecen a la presentacin (no publicada) de MORI (2010).13Hay resultados semejantes en estudios anteriores, como las encuestas del CEP y del CIDE, que hanmostrado esta prdida de prestigio de la educacin municipal y la amplia mayora que prefiere que lasescuelas sean administradas por el MINEDUC. El estudio del CEP trae un dato muy fuerte en susconsecuencias humanas y escolares: el 44% de los padres que lleva a sus hijos a la educacin municipal,lo hace pese a que no es lo que preferira para sus hijos si realmente pudiese elegir. (ver, Tema especial de

Educacin de Encuesta CEP, Junio-Julio 2006).


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(privada pagada o particular subvencionada con financiamiento compartido)14. Objetivamente laasistencia a uno u otro sistema clasifica a los alumnos. La diferenciacin existente entreestablecimientos educativos (pblico, privado) no solo distribuye a la poblacin en diferentesdependencias sino que se constituye en principio de clasificacin y de organizacin de lasrepresentaciones sobre la calidad de la educacin15

Desde otro ngulo, puede sealarse que la valoracin histrica a la educacin pblica(promocin social, interclasismo, pluralismo ideolgico) no se traslad en los hechos a laeducacin municipal16 y probablemente cuando la gente opina que sera mejor volver alMinisterio, estara apelando a un valor perdido, que permanece de algn modo en la concienciacolectiva.

Por ltimo, las eventuales ventajas de la educacin municipal, tales como ser un proveedor deeducacin cercano, lo que podra permitir adecuar mejor el proceso de enseanza -aprendizaje a la realidad sta (pertinencia local) o lograr sinergia entre programas sociales y laformacin de los estudiantes, no se han dado o, al menos, no han sido apreciados por lapoblacin.

b.2 Hay caractersticas de los municipios chilenos que complican su aptitud para gestionarbien la educacin. Por una parte, hay factores polticos: falta de estabilidad, ya que laselecciones municipales son cada cuatro aos y el plazo que requiere el cambio educacionalpara consolidarse es largo; el poder del alcalde en las decisiones en educacin agregainestabilidad al sistema: si el alcalde se interesa y lidera, el sistema funciona bien, de locontrario se entorpece. Por otra parte, los ms de 340 municipios son fuertementeheterogneos. Hay entre ellos grandes diferencias en tamao; los municipios chicos suelentener tambin mayores niveles de pobreza y ser ms aislados. Estas caractersticas impidenen muchos casos una gestin tecnificada. Hay 345 administradores para 1.5 millones dealumnos (4.480 alumnos en promedio), esta dispersin hace que sean muy pocos losmunicipios que pueden contar con equipos tcnicos para administrar la educacin. En unextremo hay 12 municipios que no llegan a los 1.000 habitantes y que administran sistemaseducativos que normalmente poseen menos de 100 alumnos; en el otro, los 12 con mayorpoblacin se mueven entre los 250 y los 750 mil habitantes con sistemas educativos, queexceptuado un caso, superan los 12 mil alumnos y llegan hasta los 45 mil. En el decil decomunas ms pequeas el promedio de estudiantes en la enseanza municipal es de 445,mientras que en el decil de comunas ms pobladas se llega a 21.300 alumnos (Larraaga etal., 2009, p. 78).

El trabajo de Raczynski & Salinas (2009, p.174-75) que analiza la gestin de las comunas lasordena en tres grupos. El tercer grupo es el ms precario en los tres mbitos de gestinconsiderados (administrativo-financiero, tcnico-pedaggico y trabajo en redes) y estcompuesto por comunas pequeas (normalmente con alta poblacin rural y vulnerable). Encontraste el grupo con mejores resultados en los tres mbitos corresponde a comunas grandes(con ms establecimientos urbanos y un alumnado menos vulnerable). Ms an, en lascomunas del grupo 1 logra darse una poltica local de educacin y hacer un seguimiento de ellay logran poseer una jefatura de educacin con una voz tcnica considerada por el alcalde.Difcil no concluir que el tamao de la comuna importa y que para lograr una buena gestin serequiere una base de matrcula que la soporte.

Pero la heterogeneidad no es slo de tamao, tambin lo es de medios econmicos, de nivelcultural de su poblacin y de la cantidad y preparacin de los funcionarios que puedencontratar. El 20% de los municipios no tiene un jefe de Educacin con dedicacin exclusiva alcargo y el 39% de los DAEM o corporaciones no tiene personal contratado en el rea tcnico-14No hay estudios sobre la poblacin que elige particular subvencionada gratuita, sin embargo el hechode que a los ms pobres les vaya peor cuando van a la educacin particular subvencionada parecieraindicar que esta categora es la de menor calidad.15Ver artculo de Sergio Martinic en este libro.16Ms an Larraaga et al. (2009, p. 97) sealan, a partir de las diferencias de resultados de la enseanzaentre los establecimientos educacionales del mismo municipio, que la educacin municipal no pareceoperar con objetivos de equidad interna, lo que es inconsistente con las aspiraciones de igualacin de

oportunidades que abundan en el discurso de la educacin pblica.


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pedaggica (Raczynski & Salinas, 2009, p.145-46); logran poseer un equipo tcnico-pedaggico menos del 10% de los municipios.

b.3 Los municipios para afianzar sus sistemas educativos deben competir con losparticulares subvencionados y estn mal situados para ello, puesto que las reglas del juegoexistentes son muy desequilibradas.

En lo econmico se ha propiciado una igualdad de trato entre todos los establecimientos, peroexiste una desigualdad de obligaciones. La obligacin de asegurar educacin a todos recaeslo sobre los municipios, quienes terminan de hecho hacindose cargo de los ms alejados,de la poblacin urbana en extrema pobreza, de los nios y nias excluidos, porque no losaceptaron o porque los despidieron, de otras escuelas. Los municipios deben pagar a susdocentes de acuerdo al Estatuto Docente que salvaguarda la profesin docente, pero que losobliga a asumir remuneraciones un 30% ms altas que en el subsistema particularsubvencionado, con una subvencin de similar valor.

Adems existen trabas administrativas que agravan solo a la educacin municipal: estnimpedidos de endeudarse y el proceso para conseguir financiamiento pblico para creacin denuevos establecimientos es lento y no exento de dificultades.

Trabajan en un territorio acotado que tiene que servir a todo evento, mientras los particulares

van donde es rentable ir; adems muchas veces los municipios deben asumir mayores costospor su localizacin (reas rurales; reas urbanas de alta vulnerabilidad). No existe regulacinde mecanismos de entrada a diversos proveedores, esto lleva a un problema financiero para laeducacin municipal y a un desequilibrio en la competencia. Ms escuelas, para los mismosalumnos significar una baja en la matricula que impide lograr el nivel de financiamiento (40alumnos por curso). Los particulares pueden compensar este desequilibrio aumentando elcobro del financiamiento compartido, posibilidad que no est en manos de los municipios(Valenzuela, 2008).

c. Qu cambios hay que introducir para superar la crisis de la educacin municipal?

En este prrafo, en coherencia con el diagnstico, se argumenta la necesidad de

desmunicipalizar, esto es de reemplazar la institucionalidad actual y traspasar laadministracin de las actuales escuelas municipales a otra entidad pblica que tengacondiciones para hacerlo mejor. Esta propuesta debe entenderse indisolublemente unida a lapropuesta de reforma de la educacin particular subvencionada (punto 3, ms adelante), yaque sin esos cambios no parece viable.

Los pasos que se siguen para plantear esta alternativa son los siguientes. En primer lugar, seexplica la razn de optar por una institucionalidad distinta siendo aparentemente ms simplereformar la administracin municipal de la educacin existente. Enseguida, se presentan lascondiciones que deben cumplir las alternativas y se analizan alternativas posibles. En laseccin siguiente, se propone algunos cambios a la educacin particular subvencionada, losque junto con pretender que este tipo de educacin cumpla con la misin pblica que se esperade ella al subvencionarla, instaurar el contexto necesario para el buen desarrollo de laeducacin pblica en sentido estricto.

c.1 Por qu optar por desmunicipalizar? Mario Marcel & Raczynski (2009, p. 289)sealan con razn que los beneficios de un traspaso de los establecimientos municipalespblicos estn determinados no por sus potenciales mejoras respecto de la situacin vigente,sino respecto de la alternativa de dedicar similares esfuerzos y recursos a mejorar el propiosistema municipal. Siendo coherentes con este planteamiento solo tiene sentido optar por ladesmunicipalizacin si hay argumentos importantes para sostener que el sistema municipal notiene arreglo durable y que, por tanto, el trabajo y el dinero que se invierta en corregirlo sermejor empleado en la construccin de una alternativa.

Qu argumentos pueden darse? En primer lugar hay un problema de marca, de percepcinsocial. Como se seal, est instalada en el sentido comn de las familias chilenas larepresentacin de que la educacin municipal es mala. Adicionalmente la mayora de losdocentes del sector municipal, preferiran la desmunicipalizacin del sector. Ms an, almenos un 30% de los jefes de DAEM y Corporacin estn tambin por la desmunicipalizacin(Raczynski & Salinas 2009, p. 139).


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Lograr mejorar el sistema municipal es una empresa compleja que, como condicin de base,supone el compromiso socioafectivo de muchos actores. El cambio slo sera posible si lasfamilias, los profesores de aula, los directivos y sostenedores se sintiesen parte del proceso yque este fuese percibido por ellos como creble y posible. Lo que se observa es ms bien locontrario: un conjunto de actores desesperanzados de un mejoramiento de la educacinmunicipal y que ambicionan su traspaso a una entidad en la que el gobierno sea ms

responsable.En segundo lugar, hay que sealar que, casi treinta aos de administracin municipal de laeducacin, han mostrado con creces que la mayora de los municipios no tiene ni puede tenerlas condiciones requeridas para desempear con calidad esta tarea. La administracin de laeducacin supone capacidades de gestin administrativo -financiera y tambin capacidadestcnico - pedaggicas para dar a las escuelas el apoyo y acompaamiento que requieren, loque la mayora de los municipios no pueden asegurar. Esto hace que una condicin bsica dela educacin pblica, cual es ofrecer una educacin de calidad a todos, prescindiendo del lugardonde viva, no pueda cumplirse17.

Un tercer punto, a destacar es el enorme peso que tienen en la educacin municipal losalcaldes y la importancia que le da o no a la educacin en su administracin, lo que introduceuna gran inestabilidad en el sistema. Si bien existen casos de alcaldes que han sido notables

por su preocupacin por la educacin y han logrado xitos, es demasiado dbil un sistemaque depende del inters y liderazgo que una autoridad edilicia pueda tener (o no tener) eneducacin.

c.2 Descrita esta situacin cabe una segunda pregunta no sera posible, como lo hanpropuesto algunos, que los municipios que lo hacen bien sigan solos y que los ms chicos ycon problemas de recursos se asocien? Puede ser una opcin que mejore la situacin actual,pero tiene limitaciones. Se estara dejando a los ms grandes y tambin ms ricos y msdotados de recursos profesionales y de experiencias exitosas, separados de los ms chicos ycon menos recursos, cuando todo indica que sera ms productivo y ms justo mezclar, paraque los municipios, donde el sector educacin se ha desempeado mejor, transfieran suexperiencia a otros. Una de las falencias del sistema municipal es que ha replicado, en laeducacin, las enormes desigualdades econmicas y culturales que poseen los distintosmunicipios. Un nuevo sistema debera no solo igualar los recursos, sino compensar.

c.3 Para presentar las caractersticas de la propuesta se recurre al Informe Final delConsejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (2006).

El Consejo logr consensuar un conjunto de exigencias que deban cumplir las entidadesadministradoras de las escuelas y liceos de propiedad del Estado, hoy administrados por lasmunicipalidades. Los criterios que se refieren directamente a las caractersticas institucionalesde estas entidades son18:

- Deben ser instituciones descentralizadas y con un grado alto de autonoma, cuya nicafuncin sea la gestin de establecimientos educacionales de propiedad del Estado, en unadeterminada unidad geogrfica, responsabilizndose del desempeo de losestablecimientos a su cargo.

- Estas unidades geogrficas deben coincidir con el diseo administrativo del pas (unidadmnima la comuna, unidad mxima la regin; sin dividir municipios, ni provincias, niregiones) y su tamao tendr en cuenta la poblacin de educandos, para lograr

17Se suele dar ejemplos externos (e. g. Suecia, Holanda) donde la administracin de la educacin por losmunicipios es exitosa. Es claro que se trata de experiencias no comparables dado el nivel cultural yeconmico de estos pases y de las respectivas comunas. En Amrica Latina la evidencia va en un sentidodistinto y tiende a asociar una excesiva descentralizacin y desigualdad. Ver por ejemplo, Alanz (2008)para el caso de Mxico, Andrade (2008) para Brasil y Ansion & Villacorta (2008) para Per. El problemaen Amrica Latina, y en esto Chile no es excepcin, es que las capacidades profesionales estn muycentralizadas en unas pocas ciudades.18A continuacin se resume los criterios. La versin completa se encuentra en las pp.119-123 delInformeFinaldel Consejo.


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economas de escala y contar con equipos profesionales potentes en todas laslocalidades19.

- Las entidades administradoras integrarn las funciones de gestin administrativo-financieracon las de gestin tcnico-pedaggica20y tendrn la capacidad de dar un adecuado apoyoa los establecimientos a su cargo para fortalecer sus capacidades y autonomapedaggica.

- Sus directivos se seleccionarn a travs del sistema de Alta Direccin Pblica y su equipoa travs de concursos pblicos.

- Estas administradoras debern conjugar un alto nivel tcnico, con la participacin de lacomunidad en el control de su gestin y en la definicin de ciertos aspectos del proyectoeducativo territorial. Adems estarn sujetas al control del sistema de aseguramiento de lacalidad en lo que respecta al desempeo educacional.

- Este reordenamiento institucional debe ir acompaado de un financiamiento suficiente paraasegurar un adecuado funcionamiento de los establecimientos educacionales, el cual debeser mayor para los estudiantes ms vulnerables.

El Informe Final del Consejo Asesor tambin enumera posibles alternativas. Sin embargo, peseal acuerdo que existi en el Consejo en los criterios generales que debe cumplir lainstitucionalidad del sistema de educacin pblica, no se logr concordar una visin sobre laforma de constituir estos organismos administradores, ni sobre su futura dependencia. Lasopciones propuestas fueron cuatro:

(1) Crear estas nuevas entidades administradoras de Educacin Pblica a partir de lasmunicipalidades; seran corporaciones de derecho pblico que coincidiran con el territorio deuna comuna o de varias comunas colindantes. Al interior de esta primera opcin se da unadiferencia de opiniones, que divide esta opcin en dos propuestas: (1.a) Una plantea entregar alos alcaldes la iniciativa para constituir estas corporaciones21.

(1.b) Otra postula que la creacin de estas corporaciones y, por tanto, la decisin del territorioque abarcara cada una debe ser materia de ley.

(2) Los Gobiernos Regionales, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, crearan

corporaciones de derecho pblico autnomas, las que mantendran una vinculacin, por definir,con ambos. En cada regin se podra crear ms de una corporacin.

(3) El Ministerio de Educacin instaurara uno o ms servicios descentralizados de educacinen cada regin, articulados a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales de Educacin ycon los Gobiernos Regionales. Cada servicio de educacin tendra a su cargo un territoriocorrespondiente a una o ms comunas, agrupando un nmero equivalente de alumnos/as,docentes y establecimientos.

(4) Fundar un Servicio Nacional de Educacin Pblica dependiente del Ministerio deEducacin, que actuara descentralizadamente, abriendo espacios de participacin a losmunicipios y gobiernos regionales y a sus usuarios y trabajadores.

Al analizar estas opciones a partir del diagnstico de la crisis de la educacin municipal es

notorio que habra que descartar la opcin 1.a, ya que ella no se hace cargo de la crisis ypropone un proceso que no posee la distancia y diferencia con lo actual, como para ser vistocomo una refundacin de la educacin pblica, que permita cambiar su imagen social. Ademses una solucin aleatoria, ya que deja el problema en manos de los alcaldes, los que pueden o

19Es importante notar que el tema de fondo no es el tamao en s, sino el tamao suficiente para poderfinanciar y asegurar un equipo tcnico de muy buen nivel en lo educacional y en lo administrativo. Pareceposible encontrar o atraer a las personas suficientes para formar equipos de gran calidad en todo el pas sise est hablando de 40 o 50 equipos, pero es impensable si se trata de constituir 350 equipos.20Marcel & Raczynski (2009, p. 331) agregan, con razn, a estas dos funciones la funcin de planeacin,que debera ver los planes de mediano plazo y ser contraparte de convenios de desempeo con losestablecimientos.21En esta alternativa debe entenderse que la administracin en cada municipio satisface los criterios que

se expusieron antes.


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no tener voluntad de enfrentarlo. Por ltimo, se mantiene la falta de continuidad en la gestin,producto del inevitable cambio de alcaldes cada cuatro aos22.

En relacin a las otras cuatro opciones (1.b, 2, 3 y 4) parecen ser alternativas elegibles,siempre que en su puesta en prctica cumplan las condiciones detalladas como consenso en elConsejo Asesor y adems las siguientes23:

- Que puedan ser percibidas por la ciudadana como una refundacin de la educacinpblica.

- Que en todos los casos, las entidades administradoras sean autnomas, pero mantenganuna relacin fuerte (por ejemplo, a nivel de Consejo de Direccin) tanto con el Ministerio deEducacin para superar la fractura actual que confunde a los establecimientos y es causade prdidas de energa. Adicionalmente hay que cuidar las relaciones con los entesregionales, provinciales y municipales.

- Que en todos los casos exista mecanismos que aseguren que la calidad del servicio de laeducacin pblica es uniforme a lo largo del pas, lo que supone financiamientodiferenciado a las entidades administradoras para que puedan dar ms apoyo y gastar msdonde ms se necesita.

Dicho lo anterior, es posible destacar algunas posibles ventajas de las distintas opciones quesera necesario sopesar al momento de elegir una de ellas:

- La opcin 1.b posee dos ventajas. Podra tener el mrito de la mayor facilidadadministrativa, ya que si bien las corporaciones de derecho pblico que se proponen debentener autonoma y un consejo de direccin, ellas estn conformadas por una o variasmunicipalidades, por lo que no cambia la propiedad de los establecimientos. Tambinpodra lograr ms consenso, lo que es otro facilitador.

- Las opciones 2, 3 y 4 aseguran ms unidad en el sistema y mejor coordinacin con elMINEDUC, que la opcin 1b. Este no es un aspecto menor. Marcel (2009, p.34) planteabien la cuestin central en juego: La pregunta clave en este contexto es cmo asegura elgobierno (el principal) el logro de ciertos objetivos y metas en materia educacional cuandolas escuelas son administradas por los municipios y sostenedores privados (los agentes).

Detrs de este planteamiento hay dos supuestos importantes. El primero es que elGobierno posee una responsabilidad central en la educacin cual es asegurar el derechode todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas a la educacin. El segundo es queesta responsabilidad la asume a travs de determinados agentes, los sostenedoresmunicipales y privados, y que, por tanto, el Gobierno debe poder gobernar (valga laredundancia) a los sostenedores.

- La opcin 2tiene claras ventajas en cuanto a los contenidos de la educacin, ya que esten mejores condiciones para fortalecer la identidad regional y velar por la pertinencia de laeducacin de acuerdo a las caractersticas econmicas y culturales de cada regin.Adicionalmente aparece congruente con el proceso de regionalizacin del pas que es unapromesa de futuro abierta.

- Las opciones 3 y 4pueden ser vistas como ms centralistas y ser rechazadas por ello.

Las consideraciones anteriores permiten reducir la discusin a los pro y contra y a las mayoresy menores viabilidades de las alternativos 1.b y 2, teniendo una al parecer- mejoresperspectivas de viabilidad y la otra una consecucin ms ajustada de los que es dable esperarde la educacin pblica de propiedad estatal.

22Lo anterior, de ninguna manera puede significar que al momento de agrupar municipios, lo que en laprctica se har en cualquiera de las otras alternativas (1.b, 2, 3 y 4), los alcaldes actuales (y los consejoscomunales) no deban ser consultados sobre la mejor forma de mancomunar a los municipios paragestionar la educacin, pero la resolucin ltima debe expresar un acuerdo nacional que se materialice enuna ley.23

Algunas estn en el Informe como ventajas de una alternativa, pero pueden extenderse a las cuatro.


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3. Qu cambios deben darse en la educacin particular subvencionada para respetarsu sentido pblico?

Se expuso que la educacin particular era necesaria para que el Estado pueda cumplir acabalidad sus obligaciones de proveer educacin y de garantizar el derecho de los padres aelegir la educacin de sus hijos, lo que justifica que perciba financiamiento pblico. Alaceptarse la provisin mixta con financiamiento estatal, se est incorporando de hecho laeducacin particular subvencionada en el servicio pblico (o nacional) de educacin, provistopor el Estado y, por tanto, es forzoso extender a ella las caractersticas de gratuidad, igualdad,inclusin y no seleccin de la educacin pblica. Adicionalmente la educacin particular confinanciamiento pblico debe hacer sistema con la educacin de propiedad estatal y no ser unimpedimento para su desarrollo.

En este prrafo se argumentar que la autorizacin a los establecimientos particularsubvencionados para cobrar una cuota adicional (financiamiento compartido) y paraseleccionar a los alumnos que atienden, les impide cumplir a cabalidad la misin social que lescorresponde. Adicionalmente se concluir que estas dos prcticas, autorizadas legalmente,generan un tipo de regulacin del sistema educativo que tambin perjudica el buen desarrollode la educacin de administracin y propiedad pblica.

a. El financiamiento compartido impide hoy a la educacin particularsubvencionada ofrecer lo que se espera de ella

a.1 El financiamiento compartido consistente en permitir que establecimientos financiados porel Estado aumenten sus fondos cobrando una cuota adicional a las familias. Se trata de unamodalidad que exista desde 1988, pero que no se utilizaba porque el aporte de los padresestaba asociado a un recorte muy importante del monto de la subvencin que el sostenedorperciba. En 1993 (ley No 19.247) el financiamiento compartido se reformula y se bajasignificativamente el descuento a la subvencin24. Adems, se extiende, aunque conrestricciones, a la educacin media municipal. Lo anterior produce un crecimiento sostenido dela modalidad en el tiempo como se observa en el Cuadro 2.

Puede apreciarse que, al modificarse la ley en 1993, el crecimiento del financiamiento

compartido en los establecimientos particulares subvencionados fue muy rpido y haproseguido constante en el tiempo, tanto en nmero de establecimientos como en matrcula.No se observa el mismo comportamiento en el caso de la educacin media municipal la cualllega a 110.498 estudiantes en 2004 , pero desde entonces decrece, hasta tener 15.00alumnos menos en 2009.

Tabla 2Evolucin financiamiento compartido 1993-2009

ablecimientos 1993 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2009

ticular S.nicipalesal

2320232

85728885

1.090621.152

1.292951.392

1.4261041.530

1.6521101.762

1.8221151.937

2.0201232.143

2.1761232.299

2.2111242.335

trculaticular S.nicipalal

142.7320

142.732

516.47417.787534.261

696.97448.315745.289

819.594103.494923.088

881.73493.273975.007

978.531104.929

1.083.460

1.085.381110.498

1.195.879

1.145.072109.608

1.254.680

1.187.00799.793

1.286.800

1.200.62595.164

1.295.789

24En cifras actuales (2010) los establecimientos que cobran menos de $8.720, no tienen descuentos en lasubvencin que perciben; los establecimientos que cobran el monto promedio $17.000 (aprox.) tienen undescuento de $870 en la subvencin; para los que cobran el mximo permitido $69.830 el descuento es de$16.585 y por tanto podr acrecentar su cobro con la subvencin en otros $22.650 (clculos consubvencin de bsica con JEC). La Ley de Subvenciones y sus montos pueden verse en:

http://www.comunidadescolar.cl/subvenciones/subv_03.html


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bro mensual$ticular S.nicipal

2.5640

2.5251.036

4.0281.156

5.9711.208

8.1271.840

10.2821.957

12.3292.325

14.0332.410

15.9392.675

(*) En el sector municipal solo pueden tener financiamiento compartido los establecimientos demedia (Fuente:MINEDUC)

La matrcula particular subvencionada con financiamiento compartido (1.295.789 estudiantes)ha llegado a ser mayoritaria en este tipo de establecimientos y representa las dos terceraspartes de la matrcula del sector particular subvencionado. En el caso de la media municipal sellega en 1998 a un tercio de la matrcula y despus baja para estabilizarse en poco menos del25%.

El cobro promedio ha subido cada ao, con una leve baja en el caso de los establecimientosmunicipales los aos 2006 y 2007. El monto del cobro de los particulares subvencionados seha multiplicado por seis en los 16 aos y el de los municipales por dos y medio. Mientras elaumento de matrcula ha sido de 9 veces desde 1993 el aumento de ingresos ha sido de casi48 veces.

a.2 Son mltiples y visibles las consecuencias de esta expansin del financiamientocompartido. Contribuye a acentuar la desigualdad y la educacin refleja con total fidelidad ladesigualdad econmica. Las escuelas se segmentan de acuerdo a precio con una importantedisminucin de la diversidad social en su interior; tema documentado por Valenzuela, Bellei &De los Ros (2008) mostrando la fuerte y creciente segregacin en la educacin chilena.Tambin se ha analizado el tema desde el punto de vista del derecho para revelar que laexpansin del financiamiento compartido ha significado el abandono de criterios ciudadanospara distribuir la educacin y su reemplazo por mecanismos de mercado (Atria, 2007).

a.3 Adicionalmente, el financiamiento compartido impide que la educacin particularsubvencionada cumpla los propsitos que justifican que reciba fondos pblicos para educar. Alcobrar cierra sus puertas a los que no pueden pagar y deja de contribuir al ensanchamiento dela educacin gratuita que el Estado debe ofrecer. Tambin impide la contribucin ms propiaque la educacin particular debe hacer en una democracia, cual es ofrecer la oportunidad a las

familias de elegir la educacin de sus hijos. Es evidente que si esta eleccin est supeditada aun pago deja de ser universal y pasa a ser un privilegio y no un derecho.

La interpretacin anterior no es antojadiza. De hecho en todos los pases desarrollados dondehay financiamiento publico a la educacin particular la gratuidad escolar se entiende como unacontrapartida necesaria del aporte estatal (Marcel & Raczynski, 2009, p.316)25.

b. La seleccin de estudiantes por parte de las escuelas es otra limitacin a la funcinsocial de la educacin particular subvencionada

b.1 Se agrega al financiamiento compartido, como limitante al cumplimiento de la funcinsocial de la educacin particular subvencionada, la facultad de los establecimientos particularsubvencionados de seleccionar estudiantes a partir de sptimo ao bsico (Ley General deEducacin, Art. 11). Si bien esta facultad no distingue entre establecimientos particulares ypblicos, en la prctica es de ms amplia ocurrencia en los establecimientos particularessubvencionados, ya que de otra parte recae sobre el subsistema de educacin de propiedaddel Estado la obligacin de asegurar la educacin a todos.

Se trata de una facultad que se utiliza. La ocurrencia de la seleccin es alta: el 55% de losestudiantes de la educacin particular subvencionada debi someterse a un proceso deseleccin para ingresar26Por su parte, datos del SIMCE muestran que mientras mayor es elnivel socioeconmico del alumnado, mayor es la seleccin llegndose a ms de un 85% de losalumnos en los establecimientos que educan a los hijos de las familias con ms recursos.

25Ver algunos casos en Delannnoy & Guzmn (2009).26

Cifra de entrevista a Dante Contreras (La Tercera, 4 de marzo de 2007).


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b.2 Las consecuencias de la seleccin son semejantes a la del financiamiento compartido:aumento de la desigualdad y de la segregacin. Por supuesto que, como actan en formaconjunta el efecto se agrava, lo que explica que Chile posea un nivel superior de segregacinque el del resto de Amrica Latina y muy superior al de los pases de la OCDE; as, mientrasen los pases de la OCDE en las comunidades escolares con mayora de estudiantes deestrato social alto, cada 5 alumnos de ese estrato hay 1 de un estrato social ms bajo, en

Amrica Latina esta razn es de 10 a 1 y en Chile de 20 a 1 (CEPAL, 2007). Ahora bien, sesuele argumentar que esta es una segregacin refleja y que el problema bsico est en lasociedad, fuera del sistema escolar. Lo grave del financiamiento compartido sumado a laseleccin de alumnos por parte de los establecimientos es que la escuela en vez disminuir aunque sea levemente- la segregacin, la amplifica. La segregacin escolar es mayor que lasegregacin geogrfica y ha ido en aumento en los ltimos aos, en paralelo con la expansindel financiamiento compartido27.

Adems, la accin conjunta del financiamiento compartido y de la seleccin hace que lasegregacin penetre en todo el sistema. Ya no se trata solo de que los estudiantes de unacomuna rica van a encontrarse menos probablemente con compaeros y compaeras pobres,sino que an en comunas pobres habr colegios para los menos pobres, entre los pobres, quepueden pagar algo y para los ms pobres que no pueden contribuir con nada.

c. Conclusin: el actual modo de regulacin del sistema nacional de educacin noslo impide que las escuelas particulares cumplan la funcin pblica que se esperade ellas tambin impide el desarrollo de la educacin pblica de propiedad estatal.

La gran consecuencia de los antecedentes anteriores es que la lgica que ordena y regula elsistema escolar chileno no es la de la inclusin sino la de la distincin. No se busca incluir atodos los estudiantes y a todas las estudiantes, prescindiendo de su nivel social y econmico,en un mismo sistema que los trate como iguales y al cual se accede por el slo mrito de serciudadano, esto es miembro de la sociedad. Por el contrario, el modo de regulacin del sistemadistingue y marca las diferencias de origen social y econmico. Cada quien accede a lo quepuede pagar, siendo la educacin pblica, por definicin, un mnimo que el Estado asegura alos desheredados, que no pueden darle a sus hijos nada mejor28.

Es claro que, en este esquema, la educacin pblica en sentido estricto deja de ser una opcindeseable y elegible por las familias por sus cualidades propias: mayor pluralismo e integracinsocial y pasa a ser un lugar indeseable del que hay que sacar a los hijos e hijas en cuanto setenga los medios para hacerlo.

En estas condiciones no habr destino para una educacin de propiedad y administracin delestado, cuya importancia y necesidad ya se expuso, si no se suprime el financiamientocompartido y la seleccin para toda la educacin subvencionada (de propiedad yadministracin pblica y privada)29.

27 Ver datos en el artculo de Valenzuela et al. (2008) en este mismo libro. Ver tambin en Garca-Huidobro (2007) ms consideraciones sobre las consecuencias de la seleccin escolar.28Puede verse un desarrollo terico de esta doble lgica, ciudadana y mercantil, de distribucin de laeducacin en Atria (2007).29Es obvio como se ha desarrollado en otros textos que terminar con el financiamiento compartido es unproceso que solo puede hacerse ligado al progresivo mejoramiento de la subvencin.


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Extrado de:

http://www.opech.cl/bibliografico/Doc_Financiamiento/evolucion_segregacion_chilena.pdf

Para citar texto:

GARCA- HUIDOBRO, Juan Eduardo (2010). En: Martinic, Sergio y Elacqua,Gregory (Eds.) (2010) Fin de ciclo? Cambios en la gobernanza del sistemaeducativo. UNESCO PUC, Santiago. Pp. 81- 100

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