PANORAMA COMPARADO SOBRE LOS RETOS Y ALTERNATIVAS PARA LA

REGULACIÓN E INSTRUMENTACIÓN DEL VOTO EN EL EXTRANJERO

ASUNCIÓN, AGOSTO 2011

CARLOS NAVARRO

CONTENIDO GENERAL

I. SOBRE LA ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DEL TEMA

II. ALGUNOS RETOS QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN

III. ALTERNATIVAS BÁSICAS DE DISEÑO E INSTRUMENTACIÓN

IV. RETOS ADICIONALES Y LECCIONES APRENDIDAS

ACTUALIDAD Y RELEVANCIA

PRIMER REGISTRO RELEVANTE:

ES UNA PRÁCTICA AMPLIAMENTE EXTENDIDA. MÁS DE 100 PAÍSES CUENTAN CON REGULACIONES EXPRESAS Y APLICACIONES PRÁCTICAS.

EL UNIVERSO ES MUY HETEROGÉNEO Y NO PERMITE ESTABLECER CORRELACIONES SIGNIFICATIVAS ENTRE DISTINTAS VARIABLES.

I. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA (107)

NO ES UN TEMA NOVEDOSO, LAS PRIMERAS PREVISIIONES LEGALES DATAN DE FINALES DEL SIGLO XIX. SU ACTUALIDAD Y RELEVANCIA SE EXPLICAN, EN BUENA MEDIDA, POR LA PRESENCIA E INTERRELACIÓN DE DOS FACTORES FUNDAMENTALES:

CONTINENTE

NO. PAISES

PORCENTAJE

EJEMPLOS

ÁFRICA 27 25.4%

ARGELIA, GHANA, MALÍ, SENEGAL, SUDÁFRICA

AMÉRICA 16 14.2%

BOLIVIA, BRASIL, COLOMBIA, MÉXICO, PERÚ, PANAMÁ, R.D.

ASIA 20 18.9%

FILIPINAS, INDIA, INDONESIA, JAPÓN, TAILANDIA

EUROPA 36 34.0%

BOSNIA, CROACIA,ESPAÑA, ESTONIA, RUSIA, SUECIA

OCEANÍA 8 7.5%

AUSTRALIA, FIJI, ISLAS COOK, NAURU,NUEVA ZELANDIA

ACTUALIDAD Y RELEVANCIA

NO ES UN TEMA NOVEDOSO. SU ACTUALIDAD Y RELEVANCIA SE EXPLICAN, EN BUENA MEDIDA, POR LA PRESENCIA E INTERRELACIÓN DE DOS FACTORES FUNDAMENTALES:1.EXTENSIÓN Y REVALORACIÓN SIN

PRECEDENTE DE INSTITUCIONES Y PRÁCTICAS ELECTORALES.

2.IMPORTANTE REPUNTE DE FLUJOS MIGRATORIOS INTERNACIONALES.

ACTUALIDAD Y RELEVANCIA

• SE CREA UN FUERTE CONTEXTO DE EXIGENCIA EN FAVOR DE LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO QUE LOGRA UNA MAYOR PROYECCIÓN Y VISIBILIDAD EN UN MUNDO CADA VEZ MÁS “GLOBALIZADO”.

• SIN EMBARGO, LAS RAZONES QUE EXPLICAN SU ADOPCIÓN REMITEN, EN ÚLTIMA INSTANCIA, A CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS PROPIOS DE CADA CONTEXTO EN LO PARTICULAR.

LA COMPLEJIDAD DEL TEMA

• EL NIVEL DE COMPLEJIDAD DEL DEBATE Y DEL PROCESO DE TOMA DE DECISIÓN GUARDAN RELACIÓN CON LAS CONDICIONES Y EXIGENCIAS PROPIAS DE CADA CONTEXTO.

• COMO REGLA GENERAL, EL MAYOR GRADO DE COMPLEJIDAD SE PRESENTA EN LOS PAÍSES CON FUERTES FLUJOS DE MIGRACIÓN INTERNACIONAL (EN ESPECIAL LABORAL) Y CON UN GRAN VOLUMEN DE POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTERIOR: PAÍSES EN DESARROLLO.

• NO DA LO MISMO DISEÑAR UN DISPOSITIVO PARA ATENDER A QUIENES DESEMPEÑAN UNA FUNCIÓN OFICIAL; QUE UNO PARA INCORPORAR A TRABAJADORES MIGRANTES O REFUGIADOS (AUSENCIA OBLIGADA O PROLONGADA).

• ASÍ, LOS CASOS DE EMIGRACIÓN “FORZADA” Y MASIVA PUEDEN PLANTEAR MAYORES CONTROVERSIAS Y DESAFÍOS DE CARÁCTER JURÍDICO-CONCEPTUAL, POLÍTICO-INSTITUCIONAL Y TÉCNICO-OPERATIVO.

LA COMPLEJIDAD DEL TEMA

• SIN EMBARGO, CUALQUIER DISPOSITIVO DEMANDA TANTO ESFUERZOS ORGANIZATIVOS Y LOGÍSTICOS SIN PRECEDENTE, COMO UNA PREVISIÓN PRESUPUESTAL ADICIONAL.

• EN ÚLTIMO ANÁLISIS, EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO AL VOTO EN EL EXTRANJERO ES UNA RESPUESTA INSTITUCIONAL A CONDICIONES Y EXIGENCIAS VINCULADAS A LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO Y A LA LEGITIMIDAD DE LOS PROCESOS ELECTORALES.

LA COMPLEJIDAD DEL TEMA

• GENERAR UNA BASE DE CONSENSO SOBRE LOS DERECHOS DE LOS MIGRANTES: SU CONDICIÓN CIUDADANA

• LAS ESTIMACIONES SOBRE EL PERFIL, EL VOLUMEN Y LA DISTRIBUCIÓN DE LOS POTENCIALES ELECTORES

• LOS CÁLCULOS SOBRE SU PESO E INFLUENCIA ELECTORAL

II. RETOS Y COMPLEJIDADES QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN

• LA POSIBILIDAD DE REPLICAR EN EL EXTRANJERO ATRIBUTOS BÁSICOS DEL REGÍMEN ELECTORAL NACIONAL Y/O EL MARGEN PARA INCORPORAR INNOVACIONES

• LAS CAPACIDADES Y RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS Y FINANCIERAS

II. RETOS Y COMPLEJIDADES QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN

SEGUNDO REGISTRO RELEVANTE:

SUELE MEDIAR UNA DISTANCIA SIGNIFICATIVA, EN OCASIONES ABISMAL, ENTRE EL UNIVERSO DE POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTRANJERO Y LOS ÍNDICES DE AQUELLOS QUE EFECTIVAMENTE SE REGISTRAN Y VOTAN

II. RETOS Y COMPLEJIDADES

COMPARATIVO ÍNDICES DE REGISTRO

PAIS UNIVERSO ESTIMADO

ELECTORES REGISTRADOS

%

BRASIL 1,367,000 200,392 14.6%COLOMBIA 2,122,000 415,118 19.5%HONDURAS 569,000 11,590 2.0%MÉXICO 11,859,000 40,876 0.3%PERÚ 1,090,000 402,563 36.9%R.D. 1,035,000 154,789 14.9%VENEZUELA 521,000 57,325 11.0%FILIPINAS 4,275,000 359,297 8.4%IRAQ 1,545,000 280,303 18.1%ITALIA 3,481,000 2,423,340 69.6%MOZAMBIQUE 1,178,000 46,966 3.9%PORTUGAL 2,230,000 162,412 7.2%RUSIA 11,055,000 1,326,000 11.9%

III. ALTERNATIVAS BÁSICAS DEDISEÑO E INSTRUMENTACIÓN

EN LA NATURALEZA, COBERTURA Y ALCANCE DE CUALQUIER DISPOSITIVO GRAVITA DE MANERA IMPORTANTE LA FORMA EN QUE SE RESUELVAN LOS SIGUIENTES DILEMAS:

1. ¿HASTA DÓNDE SE EXTIENDE EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS?

2. ¿QUIÉNES CALIFICAN COMO ELECTORES?3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN?4. ¿CUÁNDO Y CÓMO SE REGISTRAN?5. ¿CÓMO EMITEN SU VOTO?

1. ¿QUÉ DERECHOS POLÍTICOS?

• LA CONCESIÓN DEL VOTO ACTIVO ES LA SOLUCIÓN CONVENCIONAL A LA REIVINDICACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS DE MIGRANTES/ELECTORES EN EL EXTRANJERO

• SE ADVIERTE UNA TENDENCIA GRADUAL PERO ASCENDENTE A GARANTIZAR SU REPRESENTACIÓN POLÍTICA VÍA ESCAÑOS RESERVADOS EN LA LEGISLATURA NACIONAL

TRECE PAÍSES GARANTIZAN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE SUS MIGRANTES EN EL PARLAMENTO

NACIONAL:

PAÍS TÉRMINOS DE REPRESENTACIÓN

ARGELIA OCHO DE 349 ESCAÑOS EN LA CÁMARA BAJA

CABO VERDE SEIS DE 72 EN LA ASAMBLEA NACIONAL

COLOMBIA UNO DE 166 EN LA CÁMARA BAJA

CROACIA HASTA SEIS DE 152 EN LA ASAMBLEA NACIONAL

ECUADOR SEIS DE 132 EN LA ASAMBLEA NACIONAL

FRANCIA INFLUENCIA EN LA ELECCIÓN DE 12 SENADORES

ITALIA DOCE EN LA CÁMARA BAJA Y SEIS EN EL SENADO

MACEDONIA TRES DE 123 EN LA ASAMBLEA NACIONAL

MOZAMBIQUE DOS DE 150 EN LA ASAMBLEA NACIONAL

PORTUGAL HASTA CUATRO DE 250 EN LA CÁMARA BAJA

R.D. SIETE DE190 EN LA CÁMARA BAJA

RUMANIA DOS EN LA CÁMARA BAJA Y DOS EN LA ALTA

2. ¿QUIENES CALIFICAN COMO ELECTORES?

• PRIMER INDICADOR DEL GRADO DE INCLUSIVIDAD DE UN DISPOSITIVO LEGAL.

• LO USUAL ES QUE SE REPLICAN LOS REQUISITOS INTERNOS: LA CONDICIÓN CIUDADANA ES GENERALIZADA, PERO PUEDE DIFERIR DE UN CONTEXTO A OTRO.

• EN OCASIONES SE IMPONEN REQUISITOS ADICIONALES (CONDICIONANTES): EL MOTIVO Y LA TEMPORALIDAD DE LA AUSENCIA DEL PAÍS SON LOS PRINCIPALES.

TERCER DATO SIGNIFICATIVO:

• NINGUN DISPOSITIVO LEGAL SE HA ESTRUCTURADO, AL MENOS FORMALMENTE, SOBRE LA BASE DE LA CONDICIÓN O CALIDAD MIGRATORIA DE LOS ELECTORES EN EL EXTRANJERO. SIN EMBARGO, ESTE REGISTRO MIGRATORIO PUEDE INFLUIR DE MANERA SIGNIFICATIVA EN ASPECTOS IMPORTANTES DE SU INSTRUMENTACIÓN

¿QUIÉNES CALIFICAN COMO ELECTORES?

REQUISITOS PARA CALIFICAR COMO ELECTOR

• EN 24 PAÍSES SE IMPONEN REQUISITOS LEGALES ADICIONALES (RESTRICTIVOS) PARA ACCEDER A LA CONDICIÓN DE ELECTOR EN EL EXTRANJERO

• EN 14 CASOS LOS REQUISITOS SE REFIEREN AL TIPO DE ACTIVIDAD QUE SE DESEMPEÑA EN EL EXTRANJERO (INDIA, IRLANDA, ISRAEL, SUDÁFRICA)

• EN 10, A ALGÚN REQUISITO VINCULADO CON LA TEMPORALIDAD DE LA ESTANCIA FUERA DEL PAÍS (ALEMANIA, AUSTRALIA, CANADÁ, SENEGAL, REINO UNIDO)

3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN?

• NACIONALES: TOTAL O PARCIALMENTE

• SUBNACIONALES/SUPRANACIONALES

• INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA

• ESTADOS FEDERALES

• LA RESPUESTA NO SÓLO TIENE QUE VER CON DEFINICIONES Y VALORACIONES DE CARÁCTER POLÍTICO-INSTITUCIONAL.

• TAMBIÉN TIENE QUE CONSIDERAR FACTORES DE CARÁCTER TÉCNICO Y LOGÍSTICO.

• EL SISTEMA ELECTORAL Y LA CAPACIDAD OPERATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL SON ALGUNOS ELEMENTOS CLAVE.

3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN?

3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN?

TIPO DE ELECCIÓN PAÍSES

SOLO NACIONALES 59

NACIONALES Y CONSULTAS DIRECTAS 26

NACIONALES Y SUBNACIONALES

9

TODAS 12

4. ¿CÓMO Y CUÁNDO SE REGISTRAN?

LOS REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS DE REGISTRO TAMBIÉN PUEDEN TERMINAR IMPONIENDO SERIAS RESTRICCIONES PARA EL EJERCICIO DEL DERECHO AL VOTO:

• DOCUMENTOS DE IDENTIFICACIÓN REQUERIDOS• LUGARES • PLAZOS • UMBRAL MÍNIMO

5. MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO

• PRESENCIAL: DENTRO Y/O FUERA DE RECINTOS OFICIALES Y DE FORMAL MANUAL O ELECTRÓNICA

• A DISTANCIA: POSTAL, FAX, INTERNET

• POR DELEGACIÓN DE PODER O MANDATO

• TODA ALTERNATIVA COMPORTA VENTAJAS Y DESVENTAJAS

5. MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO

• LA PRESENCIAL IMPLICA UN MAYOR CONTROL Y SEGURIDAD PERO CONDICIONA O LIMITA EL ACCESO EFECTIVO.

• LA POSTAL SUPONE UNA MAYOR COBERTURA PERO SUELE OBJETARSE POR RAZONES DE SEGURIDAD Y DEPENDE DE LA CALIDAD DE UN SERVICIO AJENO A LA AUTORIDAD ELECTORAL.

• LA ELECTRÓNICA A DISTANCIA YA ESTÁ AL ALCANCE Y HA PROBADO SER SEGURA, PERO DEMANDA UN ALTO GRADO DE CONFIANZA.

• LA VALORACIÓN DE LA MEJOR ALTERNATIVA TIENE QUE HACERSE CARGO DE LA NECESIDAD DE ENCONTRAR PUNTOS DE EQUILIBRIO ENTRE PRINCIPIOS (Y EXPECTATIVAS) QUE NO SIEMPRE SON COMPATIBLES: COBERTURA VERSUS SEGURIDAD, POR EJEMPLO.

• PARA GARANTIZAR UN MAYOR CONTROL Y CERTIDUMBRE, VARIOS PAÍSES HAN OPTADO POR ENFOQUES GRADUALES Y FLEXIBLES EN EL DESARROLLO DE SU DISPOSITIVO.

MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO

MODALIDADES DE VOTACIÓN EMPLEADAS

MODALIDAD PAÍSES

PRESENCIAL 56

POSTAL 20

DELEGACIÓN DE PODER 4

MIXTA 26

PANORAMA DE AMÉRICA LATINA

PAIS ADOPCIÓNAPLICACIÓN

MODALIDAD ELECCIONES

ARGENTINA 1991/1993 PRESENCIAL PRES Y LEG

BOLIVIA 2008/2008 PRESENCIAL (CUATRO PAÍSES)

PRES

BRASIL 1965/1989 PRESENCIAL* PRES

COLOMBIA 1961/1962 PRESENCIAL PRES Y LEG

COSTA RICA 2009/2014 PRESENCIAL P Y C

ECUADOR 2002/2006 PRESENCIAL P, L Y C

HONDURAS 2001/2001 PRESENCIAL(SOLO EU)

PRES

MÉXICO 2005/2006 POSTAL PRESPANAMÁ 2007/2009 POSTAL PRES

PERÚ 1979/1980 PRESENCIAL P, L Y C PUERTO RICO 1977/1978 POSTAL TODAS

REPÚBLICA DOMINICANA

1997/2004 PRESENCIAL(ONCE PAISES)

PRES Y LEG

VENEZUELA 1993/1998 PRESENCIAL P Y C

IV. DESAFIOS ADICIONALES

• DIFICULTAD DE REPLICAR EN EL EXTRANJERO ATRIBUTOS ESENCIALES O DESEABLES DE LA ORGANIZACIÓN Y LA COMPETENCIA ELECTORAL.

• REGULACIÓN DE ACTIVIDADES DE CAMPAÑA, INCLUYENDO SU FINANCIAMIENTO Y FISCALIZACIÓN.

• COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL: DESDE GESTIONES DIPLOMÁTICAS HASTA DESPLIEGUE LOGÍSTICO.

• EL APOYO INTERSINTITUCIONAL, SOBRE TODO DE LA CANCILLERÍA, ES MÁS RELEVANTE BAJO LA MODALIDAD PRESENCIAL.

• LOS ACUERDOS FORMALES CON LOS GOBIERNOS HUÉSPED SÓLO SON NECESARIOS EN CASOS EXCEPCIONALES.

• EL USO DE RECINTOS OFICIALES PARA LA MODALIDAD PRESENCIAL PUEDE DIFICULTARSE U OBJETARSE POR RAZONES DE CAPACIDAD OPERATIVA O ALEGATOS DE PARCIALIDAD.

LECCIONES APRENDIDAS

• EL PERFIL Y LOS PATRONES DE DISTRIBUCIÓN DE LOS POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTRANJERO PLANTEAN RETOS ESPECIALMENTE IMPORTANTES EN TÉRMINOS DE INFORMACIÓN Y PROMOCIÓN DEL VOTO.

• POR DEFINICIÓN, EL VOTO EN EL EXTRANJERO IMPLICA ESFUERZOS Y COSTOS ADICIONALES, PERO SU MAGNITUD PUEDE VARIAR SIGNIFICATIVAMENTE DEPENDIENDO DEL MODELO SELECCIONADO.

LECCIONES APRENDIDAS

• CAMPAÑAS

IMPACTO DEL VOTO DEL EXTRANJEROPAISES DE AMÉRICA LATINA

PAÍS AÑO REGISTRO PARTICI-PACIÓN

%/TOTAL REGISTRO

%/TOTALPARTICIP

BOLIVIA

BRASIL

2009

2010

169,096

200,392

125,101

88.977

3.29

0.14

2.57

0.08

COLOMBIA 2010 415,118 105,312 1.38 0.71

ECUADOR 2006 143,352 84,110 1.60 1.27

MÉXICO 2006 40,876 33,131 0.06 0.08

PANAMÁ 2009 1,706 530 0.07 0.03

PERÚ 2011 754,154 402,563 3.78 2.41

R.D. 2008 154,789 76,713 2.70 1.88

VENEZUELA

2006 57,325 34,216 0.36 0.29

• CAMPAÑAS

IMPACTO DEL VOTO DEL EXTRANJEROOTROS CASOS ILUSTRATIVOS

PAÍS AÑO REGISTRO PARTICI-PACIÓN

%/TOTAL REGISTRO

%/TOTALPARTICIP

BOTSWANA

2004 2,436 1,214 0.44 0.29

CANADÁ 2006 106,433 40,116 0.71 0.42

ESPAÑA 2008 1´205,132 382,479 3.44 1.48

FILIPINAS 2004 359,297 233,092 0.83 0.72

IRAQ 2005 280,303 265,148 1.87 2.14

ITALIA 2006 2´432,340 962,107 2.53

RUSIA 2004 1´326,000 288,641 1.22 0.27

RWANDA 2008 19,946 16,688 0.42 0.36

SUDÁFRICA

2009 9,857 0.06