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Costos y beneficios de las concesiones de transporte

en Colombia

Marcela Meléndez Investigadora Asociada

Fedesarrollo [email protected]

Bogotá, Agosto 25, 2009

Provisión pública versus privada

•  Construcción de vías en la era pre-concesiones •  Demoras en los tiempos de construcción: clima / orden

público / atraso en pagos del estado / predios / cambios en diseño

•  Costos finales varias veces por encima de lo previsto •  Negociaciones a precios unitarios para items no considerados

inicialmente, restando transparencia a concursos iniciales •  Ausencia de estudios: concursos iniciales mal acotados

2 Fuente: Pablo Roda, 2008

El promedio histórico de pavimentación de nuevas carreteras en Colombia no superaba 200 km/año


•  Construcción de vías a costo global fijo (Plan 2500) •  Objeto: pavimentar 3125 km en 182 proyectos. •  Licitación adjudica a los menores precios unitarios y sin

estudios previos, sujetando pago a hitos construidos. •  870 km pavimentados en 2 años, a un costo razonable por

km. •  Sistema de gerencia para gestionar gran número de

proyectos. •  Pero…

•  Más de 2/3 de proyectos sobre vías de bajo tráfico.

•  Necesidad de revisiones de alcance en número importante de proyectos tras realización de estudios.

•  Adjudicaciones a propuestas bajas (50% de costo), que han reajustado su valor tras realización de estudios.

•  Compromiso de aproximadamente USD 1000 MM en vigencias futuras

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•  Mantenimiento de vías: •  Sin solución bajo esquemas tradicionales de

financiación y contratación. •  Menos valor que la construcción como transacción

política.

•  Escasez de recursos impide adoptar decisiones técnicas e invita a atomizar obras y centrase en emergencias.

•  Mayores costos para el estado en reconstrucción y rehabilitación.

•  Mayores costos de operación de los vehículos para la sociedad (ahorros superarían con creces costos de programas óptimos de mantenimiento)

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•  Construcción y mantenimiento de vías a través de contratos de concesión •  La primera generación (11 concesiones):

•  4 concesiones adjudicadas por licitación y en 2 licitaciones sólo un oferente.

•  1,527 kilómetros (200 construcción nueva).

•  204 reclamaciones (20 en promedio por contrato)

•  Tráficos sobredimensionados

•  Ausencia de estudios (incertidumbre de costos)

•  Predios y licencia ambiental (incertidumbre en cronograma)

•  Plazos promedio ampliados de 17 a 22 años.

•  Inversiones de 2.5 billones frente a 2.4 billones programados.

•  Costo promedio por kilómetro: 1,630 millones ($ 2008). 5


Pero tenemos vías !!


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VPN US $384.63 millones



•  Y no es evidente que el balance sea negativo…

Notas: 1) La financiación de obra pública se realizo con TES a 10 años amortizado al final del plazo 2) La tasa de descuento para el VPN es de IPC + 8 (Tasa de bonos del mercado)

Fuente: DNP

Provisión pública versus privada •  Construcción y mantenimiento de vías a través de contratos de

concesión •  Segunda (2 concesiones, 1 activa) y tercera generación (4 concesiones

activas):

•  1.985 kilómetros (sin Pasto – Rumichaca y Cúcuta)

•  Contratos adjudicados mediante licitación

•  Esquema de ingreso mínimo (pesos corrientes) y plazo variable.

•  Proyectos estructurados por bancas de inversión con diseños definitivos fase III.

•  Tercera generación contempla gradualidad en las inversiones.

.

8 Fuente: INCO y cálculos de Pablo Roda


Y el mapa vial va quedando así:

Provisión pública versus privada •  Pero…

•  En un lapso muy corto tras la adjudicación en todas se han renegociado las inversiones y el ingreso esperado: •  77 renegociaciones (13 en promedio por contrato)

•  Las inversiones se han multiplicado por 1.5

•  El ingreso esperado se ha multiplicado por 3.4.

•  Aproximadamente USD 10.000 millones comprometidos en este paquete.

•  Iniciativa de la renegociación del gobierno (Ej. Briceño – Sogamoso y Girardot – Cajamarca)

•  Y los conflictos han dilatado la realización de obras prioritarias: se calcula que el desplazamiento hasta el 2015 de la entrada en operación de Tobia Grande-Puerto Salgar representa un sacrificio en ahorros de costos de operación de los vehículos de 3.5 billones de pesos.

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•  Concesiones de mantenimiento y nuevos proyectos •  Contratos de mantenimiento:

•  2000 km de mayor tráfico de la red no concesionada entregada en contratos con las siguientes características:

•  Plazo: 5-6 años. Con ciclo de los mantenimientos periódicos.

•  Indices de servicio establecidos en el contrato

•  Remuneración por resultados (pagos fijos con descuento por incumplimiento de indicadores).

•  Esquema de concertación para plan anual de inversiones.

•  Interventoría: firma o persona natural con capacidad de modelar paquetes de optimización técnico-económica. El interventor juzga los planes anuales de intervención y mide con un proceso aleatorio el cumplimiento de los índices de servicio. Autoriza los descuentos por incumplimiento.

•  Nuevos proyectos: Ruta del Sol, Autopista de las Américas, Concesión de la Corporación.

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•  Puertos •  Antecedente: Colpuertos •  Se entregan los puertos en concesión a la Sociedades

Portuarias sin que medie un proceso de competencia. •  Importantes ganancias en eficiencia, a pesar de la

ausencia de una infraestructura vial y ferrovial que apoye los puertos como estaba planeado.

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•  Puertos •  Pero..

•  Los contratos se han renegociado bilateralmente extendiendo los plazos para asegurar la inversión.

•  La reglamentación de las contraprestaciones portuarias ha sido problemática

•  Se percibe que los contratos favorecen en exceso a los concesionarios

•  El desarrollo del sector no es planificado centralmente por el estado.

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•  Ferrocarriles •  Cadena de fracasos:

•  Ferrocarriles Nacionales de Colombia

•  Ferrovías •  Concesiones del Atlántico y el Pacífico (concesionadas en

2000 sin estudios de demanda, ni viabilidad y ante evidencia de estudios en contra).

•  Ante el fracaso se transfirió tramo norte de la concesión del Atlántico a la industria de carbón

•  Se planea concesionar el resto de la línea Atlántica (Ferrocarril Central – Documento CONPES 3512 de 2008) y las redes de la Sabana, construir el Ferrocarril del Carare, renegociar el contrato del Pacífico y construir nueva línea entre Buga y Buenaventura.

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Algunas reflexiones sobre el esquema de provisión adoptado •  Las concesiones son un negocio financiero que sirve para

adelantar obras en contextos de restricción presupuestal.

•  No son por definición mejores ni peores que los contratos de obra pública.

•  Sus costos y beneficios dependen de la calidad de su diseño y de la manera en la que se gestionan: •  De la manera en la que encajan dentro de un “plan de

desarrollo” del sector

•  De la manera en que se asignan los riesgos

•  De la manera en que se adjudican los contratos

•  De la manera en la que se rompe y restablece el equilibrio

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De la manera en la que encajan dentro de un “plan de desarrollo” del sector…

•  El problema de la planeación: los retos de un sistema integrado de transporte multi-modal que considere las restricciones de la geografía y los flujos de carga. •  Por ejemplo, qué sentido tiene la concesión del Ferrocarril Central

para la rehabilitación en trocha angosta de la red (mismo objeto de la concesión inicial que fracasó) en ausencia de un esquema que integre la operación de la red ferroviaria a los puertos? No será que Colombia debe pensar en la creación de puertos secos en el centro del país y vincular a los puertos a su operación y la de los ferrocarriles? Tiene sentido concesionar (de nuevo) la rehabilitación ferroviaria sin vincular al concesionario a la operación? Hemos aprendido algo del tramo transferido a la industria de carbón?

•  La necesidad de priorizar proyectos en un contexto de restricción presupuestal. •  Toda la red vial en doble calzada… pero dónde se empieza?

•  Cuantas concesiones son razonables? 16

De la manera en que se asignan los riesgos…

•  Riesgos exógenos (políticos, legales, de entorno económico, condiciones financieras)

•  Riesgos endógenos circunscritos al proyecto y su desarrollo (tráfico, diseño, construcción, terreno, proveedores, materiales)

•  Riesgos endógenos asociados a las características de los agentes involucrados (aspectos relacionados con el manejo de los contratos y las estrategias de las partes).

•  Una parte importante del riesgo en los proyectos de infraestructura se deriva de las complejidades en los arreglos involucrados en la estructuración de proyectos

•  La ausencia de estudios es una fuente de incertidumbre (y de costos)

•  Los errores de planeación constituyen un componente de riesgo 17

De la manera en la que se adjudican los contratos...

•  Las bondades de la competencia

•  Los costos de las negociaciones bilaterales

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De la manera en que se rompe y restablece el equilibrio…

•  La necesidad de mecanismos flexibles para restablecer el equilibrio cuando se rompe por contingencias no contempladas en los contratos, de modo que las obras no se dilaten. •  El instrumento del plazo flexible

•  Mecanismos de conciliación

•  Los costos de renegociar el objeto de los contratos (la gradualidad mal entendida) •  Incentivos perversos al momento de competir

•  Y cuál es el precio justo?

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Muchas gracias

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