Açık (Ağ) Yönetişimi

Özgür Uçkan

DK05: Açık Yönetişim /

Open Governance

22 Haziran 2010

“Yönetişim”:Kavramsal bir haritalandırma

köken• 1970‘ler: Chicago Okulu: işletme

yönetişimi / corporate governance -şirketin tüm mekanizmalarında payları bulunan tarafların (müşteriler, yöneticiler, çalışanlar, hissedarlar vb.), yani paydaşların (stakeholders) katılımcı yönetimi

• 1960‘lar: “Özyönetim” (self-government / autogestion) - “Demokrasiyi etkinleştirmek” - “Sivil Toplum” - “Kamusallığın yeniden keşfedilmesi”

kavram• “Yönetişim” kavramı, genellikle “birlikte yönetim,”

“etkileşim içinde yönetim” tarzında konumlanmakta olup, bu açıdan, özyönetim anlayışının gelişimiyle yakından ilintilidir.

• “Yönetişim” etkileşimli bir yönetim organizasyonu olarak konumlanmaktadır. Katılımcı politikalarla toplum içerisinde en kapsamlı uzlaşıyı sağlayacak topluluk merkezli bir yönetim anlayışını temsil eden “yönetişim” kavramı; özyönetim hareketinin “demokrasinin etkinleştirilmesi” idealini, günümüzün ağ biçiminde örgütlenen sosyo-ekonomik ilişkilerine uyarlamaktadır.

kavram• Michel Foucault’nun, “yönetim” (gouvernement) ve

“zihin /anlayış” (mentalité) kavramlarını ilişkiye sokan “yönetimsellik” (governementality / gouvernementalité) kavramı ve “yönetim sanatı”nın tarihi

• “Siyasi aklı” temsil eden yönetim sanatı, ekonominin etkililik ve verimlilik hedeflerini de kapsayarak içselleştirmektedir ve bu dönüşümün temel dinamiği “bilgi”dir.

• “Yönetimsellik”, siyasi akıl ve bu akıldan türeyen yönetim teknolojileri (stratejiler, teknikler, işlemler ve süreçler) yoluyla “gerçekliği” temsil etme, çözümleme ve yeniden düzenleme, yani “yönetme” anlamını taşımaktadır.

kavram• “Yönetim sanatı”nın temelinde bilgi, özellikle de

ekonomi politika bilgisi vardır.

• Ulus-devletleri ortaya çıkaran süreçte, devletin, artık üzerini kapladığı topraktan çok, bu toprak üzerinde yaşayan nüfusun, bu nüfus içerisindeki ekonomik-politik ilişkilerin bilgisini yönetimin hizmetine vermesi önemli bir rol oynamıştır. Küreselleşme süreci içerisinde bu ekonomi politik bilgisinin giderek artan bir biçimde paylaşıma açılması ise, aynı ulus-devletlerin egemenlik alanını dönüştürmüştür.

• Bilginin paylaşımı, iktidarın paylaşımıdır.

kavram• Artık paradigma değişmiştir.• “Yer” (territory), “merkez”, “kimlik”, “uzaklık” vb. kavramlar

anlam kaymasına uğramış, akışların, bağlantıların ve hızın egemen olduğu ağ biçimi yapılanmalar ortaya çıkmıştır.

• Orduya sahip olma, para basma ve vergi salma temel nitelikleriyle konumlanan ulusal devlet egemenliği, NATO, Euro, küresel vergi işbirliği gibi oluşumlarla derin bir dönüşüm geçirmektedir.

• Mali piyasaların serbestleşmesi, uluslararası sermayenin dolaşım yeteneğinin artması, ulusaltı (subnational) yönetimlerin (bölgesel ve yerel yönetimler) giderek daha otonom hale gelmesiyle siyasal iktidarın geleneksel temelleri erozyona uğramaktadır.

kavram• Ulus-devlet tarih sahnesinden kalkmak üzere midir?

• “İktidar” kavramının kendisi dönüşüme uğramakta, “yönlendirme” (steering) ve “paylaşım” gibi kavramlarla sıkı bir bağlantı içerisine girmektedir.

• “Yönetişimin ortaya çıkışı, ilk bakışta sanılacağı gibi devletin çöküşünün bir kanıtı değil, daha ziyade devletin dış değişimlere uyum gösterme yeteneğinin bir sonucu olarak değerlendirilmelidir.” (Jon Pierre)

• Bilgi paylaşımı yönetebilirliğin koşulu haline gelmektedir.

Yönetişim:Teoriler ve Uygulama Alanları

formel tanım• “Küreselleşme yönetişimi yalnızca etkilememekte, onun tarafından

etkilenmektedir de. 1997-99 krizi gibi büyük finansal krizlerin sıklıkla gündeme gelmesi, karşılıklı bağımlılığı sınırlayacak ve ekonomik küreselleşmeyi tersine çevirecek eğilimlerin yaygınlaşmasına yol açabilirdi. Küreselleşme ile artan kaotik belirsizlik, daha yüksek refah düzeyine ulaşmak için ödenmesi gereken bir bedel olarak insanlara fazlasıyla yüksek gelmektedir. Küreselleşme, yol açtığı ekonomik ve sosyal sorunlar etkili bir tarzda yönetilemezse, mevcut biçimi içerisinde sürdürülebilir olmayabilir. Tam bir ‘laissez-faire’ anlayışı, uzun vadede, küreselleşmeye dar görüşlü bir cevap olacaktır. (...) Yönetişim, hem kabul edilebilir kamu davranışı standartlarının üretilmesini, hem de davranışsal düzenliliklerin bu standartlar çerçevesinde geliştirilmesini sağlayan, ilkeler, normlar, kurallar ve süreçlerin kabulüne referansta bulunur. Yönetişim, bu biçimde tanımlandığında, yalnızca hükümetler tarafından değil, uluslararası örgütler, özel sektör kuruluşları, bu kuruluşların oluşturduğu birlikler, sivil toplum kuruluşları ve sivil toplum kuruluşlarının oluşturduğu birliklerin katılımıyla hayata geçirilir.” (Robert O. Keohane - Joseph S. Nye., Jr., Governance in a Globalizing World, 2000)

sorun• Bu konumlama ve “formel” tanım, “yönetişim” kavramının

kullanımıyla ilgili sorunların da kaynağı hakkında bazı ipuçları sunmaktadır.

• Küreselleşmenin olumsuz sonuçlarının belli bir dereceye kadar (yani küçük ölçekli ama “etkili” bir tarzda) yönetilmesi gerektiği, yoksa “mevcut biçimiyle sürdürülebilir olmayacağı” vurgusu, kuşkusuz bunun “nasıl” ve “kim” tarafından yapılacağı sorusunu da akla getirmektedir.

• Geliştirilen yönetişim tanımının formel ölçütü olarak sunulan “kabul edilebilir” standartlar da, bu standartların “kim” tarafından konulacağı ve “kimler” tarafından “nasıl” kabul edileceği sorusuna yol açmakta; ayrıca sürece dahil olan “taraf”ların (hükümetler, özel sektör, uluslararası kuruluşlar ve sivil toplum kuruluşları) her birinin nitelikleri, güçleri, “katılım” tarzları ve “ne kadar” katılacakları konusunda, tam da küreselleşmenin genel atmosferi göz önüne getirildiğinde oldukça haklı kuşkular uyanmaktadır.

“yönetişim”(ler)Geliştirilen çeşitli teoriler, aynı zamanda yönetişimin farklı uygulama alanlarıyla da bağlantılıdır. Bu uygulama alanları en temelde şöyle konumlanabilir:

• İşletme yönetişimi (corporate governance)

• Uluslararası rejimler, uluslararası kuruluşlar ve ulusüstü kurumlar (dünya çevre sorunları, dünya ticaret ilişkilerinin düzenlenmesi, uluslararası uyuşturucu ticareti, küresel vergi işbirliği vb. faaliyet alanlarında “küresel politika” yönetişimi)

“yönetişim”(ler)• Ekonomik ve siyasal “iyi yönetişim” alanı

(Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı’nın (UNDP) “kalkınma ekonomisi” eksenli yaklaşımı, Dünya Bankası’nın özel sektör ve sivil toplumun güçlendirilmesi esaslı “başarı öyküleri”)

• Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management – NPM) (iş dünyasının yönetim modelleriyle kamu yönetiminin giderek iç içe girdiği, kamu sektöründe özelleştirmeler sonrası gelişen, “verimlilik” ve “etkililik” temelli kamu yönetim anlayışı)

“yönetişim”(ler)• Uzlaşıya dayalı sosyal yönetişim alanı (birlikte

yönetişim) / ağ yönetişimi (ağ biçimi yapılanmalar, ortaklıklar, paydaşlıklar ve etkileşim temelinde yatay ve gayri merkezi koordinasyon uygulamaları – kent, bölge, sektör, hukuksal düzenleme, çeşitli karar verme ve politika üretim mekanizmaları gibi alanlarda yönetişim)

• Açık (Ağ) Yönetişimi...

Bu karmaşayı anlamlandırabilmek için, farklı yönetişim anlayışlarının demokrasiyle kurdukları ilişkiyi ortaya koymak gerekir.

saptama• Kurumsal, ulusal veya uluslararası, kamu yönetimi ve

“iyi” yönetişim alanlarındaki teorilerin ortak noktası, yönetişimin kendisinden çok sonuçları üzerinde odaklanmalarıdır.

• Yönetişim “iyi”dir, çünkü ekonomik, sosyal ve siyasi kalkınmayı doğurur.

• Oysa, tümüyle formel bir açıdan bakıldığında bile, sonuçları görece “iyi” olan uygulamaların, her zaman “iyi politikalar” anlamına gelmediği, kendi başlarına doğru stratejiler geliştirmeye yetmeyeceği; değişime uyum yeteneğini abartarak değişimin niteliğini gözden kaçırdığı; ulusal yapıların farklılığını göz ardı ederek genel geçer modeller konumlamaya çalıştığı söylenebilir.

yönetişim: “iyi” mi?• “İyi yönetişim” anlayışının etkili yönetim ve

verimlilik hedefleri, yönetişimin demokratik niteliğinin önünde gelmektedir.

• Demokrasi, iyi yönetişimin meşruiyet kaynağı, önerilen ekonomik politikalara kamuoyu desteği sağlayacak bir araç olarak değer kazanmaktadır.

• “Yönetişim, eylem alanı devlet tarafından gerçekleştirme yeteneğine sahip olduğu kadarıyla sınırlandırıldığı ölçüde iyidir. Demokratik karar verme alanı, pazarın ihtiyaç ve beklentileriyle sınırlandırılır.” (Paul Hirst, Debating Governance: Authority, Steering and Democracy, 2000)

Açık (Ağ) YönetişimiDemokrasiyi Etkinleştirmek

ağ yönetişimi• Ağ biçimi yapılanmalarda gayri merkezi koordinasyon

arayışlarından doğan uzlaşıya dayalı sosyal yönetişim alanı ise, genellikle “ağ yönetişimi” (network governance) olarak adlandırılmaktadır.

• Ağ yönetişimi, ağdaki düğümleri oluşturan ortaklıklar, paydaşlıklar arasındaki iletişim yoluyla ulaşılan bir uzlaşı temelinde, gayri merkezi ve yatay koordinasyon mekanizmalarıyla işleyen bir etkileşim modelini ortaya koymaktadır.

• Paydaşlar, yönetişime konu olan ağ yapılanmasına göre (kentler, bölgeler, sektörler, karar verme mekanizmaları, politika üretim ağları, kanun yapma süreçleri vb) farklılık gösterebilir (sendikalar, sektörel ya da ticari birlikler, işletmeler, çeşitli düzeyde sivil toplum kuruluşları, yerel otorite temsilcileri, sosyal girişimciler, sosyal topluluk oluşumları, sivil inisiyatif platformları vb.).

ağ yönetişimi• Ağlar, kendini örgütleyen, dolayısıyla otonom ve özyönetime

sahip, kendi politikalarını ve çevre ilişkilerini kendileri oluşturma eğilimde olan, örgütlenmeler arasındaki karşılıklı bağımlılık ilişkisiyle karakterize edilen yapılanmalardır.

• Ağlar, bürokrasi tarzı hiyerarşik örgütlenmelere ya da pazar koşullarına tabi çıkar temelli örgütlenmelere alternatif oluşturan bir sosyal koordinasyon biçimidir.

• Ağ biçimi yapılanmalar arasındaki yatay koordinasyon, ilgili tarafların katılımını kolaylaştırmakta ve sosyal yarar katsayısını artırmaktadır.

• Ağlar, özyönetim yeteneğinin hayata geçirilebilmesi için bir yakınsama (convergence) noktası olarak önemli bir işlev yüklenmektedir.

ağ yönetişimi• Ağ yönetişiminin baskın yönelimi koordine edilmesi

gereken birbirine bağlı çıkarlar etrafında buluşmak, etkileşim biçimi ise kamu aktörleri, özel sektör ve sivil toplum paydaşlarının çoktaraflı anlaşmalarıdır.

• Ağ yönetişimi özü gereği gayri merkezi, yatay koordinasyona dayalı, esnek ve katılımcı bir yönetsel modeldir.

• Bir ağın ancak onu oluşturan düğümler arasındaki karşılıklı ilişki ve etkileşim imkanı sayesinde mümkün olabilmesi gibi, ağ yönetişimi de ancak onu oluşturan paydaşlara sunduğu demokratik katılım ve işbirliği imkanları ölçüsünde hayat bulabilir.

ağ yönetişimi: sorunlar• Ağ biçimi yapılanmaların çeşitliliği ve değişkenliği, hızlı

oluşum ve dönüşüm yetenekleri, sosyal öğrenme süreçlerini güçleştirerek demokrasi açısından bazı sorunlar da ortaya çıkarabilmektedir.

• Ağ biçimi yapılanmaların genellikle yerel ölçekte etkili olması ve üyeleri dışındaki katılımlara pek izin vermemesi, bir başka sorun kaynağı olarak ortaya çıkmaktadır.

• Bu sorunlara, pazar koşullarının ağ biçimi yapılanmalara egemen olmasının güven, işbirliği ve karşılıklı bağımlılık ilişkisinin altını oyma tehlikesi taşıması da eklenebilir.

• Ancak, burada incelediğimiz yönetişim tarzları arasında demokrasi açısından en geliştirilebilir olanının ağ yönetişimi olduğu da açıktır.

açık ağ yönetişimi• Bu sorunların çözümü, “açık sistemler”de

yatmaktadır.

• Yani “ağ yönetişimi”, açıklık ve şeffaflık, sorumluluk ve hesap verebilirlik temelinde konumlandığında, demokrasiyi etkinleştirebilir.

• Burada açık olması gereken, yönetsel mekanizmanın kendisidir; katılımcılar değil. Yani ağ yönetişimi, katılımcı vatandaşları dinlemenin, gözetlemenin, denetlemenin aracı kılınmamalıdır.

• Tersine, kamu yönetiminin kendisi ve yönetsel mekanizma vatandaşlara şeffaf olmaldır. Bu şeffaflık etkin katılımın garantisini sağlayacaktır.

açık ağ yönetişimi: birleşimsel demokrasi

• Artık ne tek bir bütünsel “yönetim” ne de yönetilecek tek bir bütünsel “halk” (demos) olmadığı gerçeğinden hareketle, devlet egemenliği ve halk egemenliğinin aynı siyasi mekan içerisinde gerçekleşebileceği fikrine doğru ilerlemek yerinde olacaktır.

• Paul Hirst, bu yeni demokrasi anlayışını “birleşimsel demokrasi” (associative democracy) olarak adlandırmaktadır.

• Demokratik yönetişimin görevi, bir yandan yönetimi demokratik katılımı meşru temellerde konumlayacak bir tarzda yeniden yapılandırmak, diğer yandan sivil toplumu siyasallaştırarak anayasal hukuk düzeninde açık seçik bir biçimde tanımlanmış demokratik özyönetim birliklerine dönüştürmektir.

Açık Ağ YönetişimiBilgi Edinme Hakkı ve Mahremiyet

bilgi edinme hakkı • Bilginin, yani iktidarın paylaşımı, katılımcı demokrasinin de

temellerinden birini oluşturmaktadır.

• Bilgi paylaşımı, bilginin sınır tanımadan, özgürce yayılmasını gerekli kılmaktadır.

• Ağ yönetişimi, bilgi ve iletişim teknolojilerinin sunduğu olanakları kullanarak yeni toplumsal ağ yapılanmalarına en uygun katılım platformunu oluşturmaktadır.

• Ağ yönetişimini demokratik bir temelde konumlayacak, gerçek bir kamusal uzlaşıyla güçlendirecek olan, teknolojik ya da kurumsal altyapı değil, öncelikle demokratik hukuk devleti ilke ve normlarına uygun bir hukuksal altyapıdır. Bu hukuksal altyapının ilkesel önceliği ise, “bilgiye erişim hakkı”dır.

• Vatandaşlara ve sivil toplum kuruluşlarına kamu bilgilerine erişim hakkı tanınmaksızın, ne demokratik katılımdan, ne de kamu yönetiminin şeffaflığından söz edilemez.

mahremiyet• “Bilginin sınır tanımadan paylaşılması” ilkesine dayanan bilgi

ve iletişim özgürlüğü kavramı, özellikle bilgi ve iletişim teknolojilerinin hızlı gelişimiyle, “özel hayatın gizliliği” anlamında “mahremiyet” kavramıyla belli bir çatışma yaratmıştır.

• Özel hayat, bireylerin tüm dış etkilerden ve baskılardan uzak, kendi başına özgürce faaliyetlerini sürdürdüğü ve dokunulmazlığı bulunan yaşamsal bir alandır.

• Bilgi ekonomisi ve bilgi toplumunun gelişimi için zorunlu koşul ve aynı zamanda temel bir insan hakkı olan bilgi ve iletişim özgürlüğü, bireysel mahremiyetin güvencesi olarak kişisel verilerin korunması ve gerek kişi gerekse kamu güvenliği için zorunlu olan bilgi güvenliği kavramlarının hukuk devleti ilke ve kuralları uyarınca dengeli bir biçimde düzenlenmesi şarttır. Bu üç kavramın herhangi birini abartan veya azımsayan bir düzenleme anlayışı temel hak ve özgürlüklerin tümünü tehlikeye sokacaktır.

denge• Devletin yurttaşlarıyla kulluk temelinde bir ilişkiyi dayatmasının ve

kendini yüceltmesinin bir göstergesi olan gizlilik tavrı, genellikle “ulusal güvenlik” gibi “hassas” gerekçelerle meşrulaştırılmaya çalışılmakta ve aslında “yurttaşlara duyulan güvensizliğin” en temel ifadelerinden biri olmaktadır.

• Bilgi özgürlüğü ile ilgili hukuksal çerçeve, ulusal bilgi güvenliği konusunda açık bir hukuksal yaklaşımla dengelenmelidir.

• Ancak, bu noktada ulusal egemenliğin koruma altına alınması amacı temel gerekçeyi oluşturmalı ve ulusal bilgi güvenliği ile ilgili düzenlemeler, aslında ulusal güvenlikle ilgili hassas bilgilerin uluslararası standartlarda ve çağdaş dünyanın gereklerine uygun olarak sınıflandırıldığı bir yasal çerçeve sunmalı, yurttaşlardan bilgi kaçırmanın, devleti kapalı bir devreye dönüştürmenin ya da onları fişleyerek, denetleyerek, izleyerek temel hak ve özgürlükleri ortadan kaldırmanın aracı kılınmamalıdır.

soru / cevap• “Bilgi toplama ve dağıtma altyapıları bireylerin

mahremiyetini delerken yönetimlerin veya "sistemlerin" mahremiyetine dokunmuyor. Bir yönetim kendi kendine şeffaflaşabilir mi? Şu anda şeffaflaşması için neler yapılıyor, gelecek için neler yapılabilir?”

• Hiç bir yönetim “kendi kendine” şeffaflaşmaz; bu, ancak yönetimlerin kendi içine kapanma eğilimi demokratik katılım zoruyla aşındırılarak yapılabilir. Demokratik zor kullanılarak... Ağ yapıları bu yolda önemli imkanlar sunabilir...

teşekkürlerÖzgür Uçkan