i  

 

 

 

SSRRII  LLAANNKKAA  PPOOVVEERRTTYY  AASSSSEESSSSMMEENNTT  Background Paper for the Country Partnership Strategy  2012 ‐ 2016  Asian Development Bank Colombo, Sri Lanka  June 2011 

   

ii  

Contents  1. Introduction ..................................................................................................................................... 1 2. A Review of Background Documents ................................................................................................ 2 2.1 Changes in Policy Direction after 2005 ............................................................................................... 2 2.2 ADB’s Country Partnership Strategy 2009‐2011 ................................................................................. 3 2.3 Country Poverty Assessment Report 2007 ......................................................................................... 4 2.4 The World Bank Study 2007 ................................................................................................................ 4 2.5 Millennium Development Goals: Mid‐Term Progress ........................................................................ 5 2.6 Human Development Report 2010 ..................................................................................................... 6 

3. Poverty and Inequality ..................................................................................................................... 7 3.1 Poverty Status and Trends .................................................................................................................. 7 3.2 Inequality Status and Trends ............................................................................................................ 11 3.3 Spatial Inequality ............................................................................................................................... 12 3.4 Poverty and Economic Activity ......................................................................................................... 14 3.5 Poverty and Individual Attributes ..................................................................................................... 16 3.6 Poverty and Infrastructure ................................................................................................................ 18 3.7 Poverty and Remittance Inflows ....................................................................................................... 20 3.8 Poverty in the Conflict‐Affected Region ........................................................................................... 22 3.9 Poverty against Global Financial Crisis .............................................................................................. 24 

4. Poverty Reduction Policies ............................................................................................................. 26 4.1 Poverty Alleviation Programme: Samurdhi ...................................................................................... 26 4.2 Assistance to Rural Farmers: Fertilizer Subsidy ................................................................................ 27 4.3 General Welfare Programmes .......................................................................................................... 28 

Free Health and Free Education ...................................................................................................... 29 Subsidized and Regulated Prices ..................................................................................................... 29 

4.4 Pro‐poor and Pro‐rural Growth Strategy .......................................................................................... 30 5. Conclusions and Policy Guidelines .................................................................................................. 31 5.1 Findings and Conclusions .................................................................................................................. 32 5.2 Policy Guidelines ............................................................................................................................... 33 

Poverty Reduction and Social Welfare ............................................................................................ 33 Inclusive Growth and Sustainable Growth ...................................................................................... 34 

References ......................................................................................................................................... 36  

iii  

Tables 

Table 1: Poverty, Inequality and Human Development 2010 ....................................................................... 6 Table 2: Population below Official Poverty Line ........................................................................................... 8 Table 3: Population and poor persons by sector .......................................................................................... 8 Table 4: Poverty Gap Index (%) ..................................................................................................................... 9 Table 5: Change in Official Poverty Line and Rate of Inflation (%) ............................................................. 10 Table 6: Gini Coefficient of Household Income .......................................................................................... 11 Table 7: Household Income Shares of Poor and Rich (%) ........................................................................... 12 Table 8: Per Capita Mean Income and Poverty by Province ....................................................................... 13 Table 9: Poverty Incidence and Poor Households by Industry 2006/07 ..................................................... 14 Table 10: Provincial Agriculture and GDP, 2004 and 2007 ......................................................................... 15 Table 11: Main Sources of Household Income by Province (%) 2006/07 ................................................... 15 Table 12: Poverty and Education of the Household Head 2006/2007 ....................................................... 18 Table 13: Poor's Accessibility to Services and Facilities 2006/07 ............................................................... 19 Table 14: Basic Socio Economic Indicators of North and East, 2003/2004 ................................................ 22 Table 15: Expenditure on Samurdhi and Fertilizer Subsidy ........................................................................ 27 

  

Figures 

Figure 1: Change in Colombo Consumer Price Index 2003‐2009 ............................................................... 10 Figure 2: Gini Coefficient by Province, 2006/07 and 2009/10 .................................................................... 13 Figure 3: Poverty (2009/10) and Unemployment (2010) by District .......................................................... 17 Figure 4: Poverty and Education of People 2006/07 .................................................................................. 18 Figure 5: Poverty and the Availability of Electricity for Lighting 2006/07 .................................................. 20 Figure 6: Private Remittance and Export of Garments 2001‐2010 ............................................................. 20 Figure 7: Migrant Workers as % of Population by District 2009 ................................................................. 21 Figure 8: Mean Household Income by District 2009/10 ............................................................................. 23 Figure 9: Quarterly Rates of GDP Growth (%) 2007‐2010 .......................................................................... 25 Figure 10: Beneficiaries of Samurdhi Relief Programme 2001‐2010 .......................................................... 26 Figure 11: Labour Force in Agriculture Sector 2002‐2009 .......................................................................... 31     

1  

1. INTRODUCTION 

A  fresh  look  at  the poverty  status  at  the  current  juncture of  the development process of  Sri Lanka is imperative for few reasons. Firstly, the country is free from its three‐decades of internal conflict which came to an end in May 2009. The conflict had not only prevented the country from achieving its development potential, but also made  its own  contribution  to poverty and  vulnerability. Second,  the country is also free from the economic suppression caused by the transmission of adverse effects of the global financial crisis in 2008‐2009. The crisis hit the real and financial sectors and trickled down to the social  sector,  affecting  lives  and  living  standards  of  the  poor  and  the  vulnerable  groups  (Abeyratne 2010).  Being  free  from  both  the  internal  and  external  suppressive  factors,  as  the  policy  documents highlighted  (Mahinda  Chintana  2010;  Budget  Speech  2011),  there  is  widespread  optimism  about achieving ‘medium‐term economic prosperity’. 

Thirdly, on the part of policy making too there was a substantial change in development ideology in the second half of the 2000s. The newly elected government that continued to be in power to date diverted its  development  strategy  and  economic  policy  in  new  directions  since  2005.  In  the  context  of  new development  ideology,  the  government  placed  special  emphasis  on  social  development,  distributive policies,  extensive  government  intervention  and  the  ‘domestic’  economic  activities  of  the  rural populations.    Although  there  is  concern  about  the  long‐term  sustainability  of  the  new  directions  in development  strategy  and  macroeconomic  policy,  they  were  important  in  coping  with  short‐term adverse effects of economic suppression at the time. 

The purpose of  this study  is  to provide a  fresh assessment of poverty  in Sri Lanka. The assessment of current poverty status and trends in the context of policy changes and shocks, apart from its own policy relevance,  is  intended  to  guide  the  formulation  of  the  country  partnership  strategy  of  the  Asian Development Bank (ADB).  

The  study  is based on data and  information on  current poverty  status and  trends obtained  from  the official statistical reports. The most recent data on poverty are available in the recent Household Income and  Expenditure  Survey  (HIES)  reports of  the Department of Census  and  Statistics  (DCS 2009/10  and 2006/07). However,  at  the  time  of  preparing  this  study,  the DCS  has  published  only  the  Preliminary Report  of  the most  recent  survey  for  2009/10, which  does  not  provide  the  detailed  information  on poverty.   Therefore, part of  the analysis on  some aspects of poverty  is based on  the previous  survey report for 2006/07. Supplementary data on the issue were obtained from other local and international secondary data sources and studies. There is a limitation due to the lack of data and information about the  conflict‐affected  region  in  the  Northern  and  Eastern  provinces  of  the  country,  as  the  national surveys are yet to be conducted after the end of the conflict. On the basis of available information, the study also attempts to focus on the poverty implications of this internal conflict as well as the country’s exposure to the global financial crisis (2008‐2009). 

2  

The study  is organized  in  five sections:  Introduction  is  followed by a review of  the poverty status and trends in Sri Lanka in Section 2, as appeared in the recent studies of the ADB, World Bank and the UNDP. Current  status  and  trends  of  poverty  and  related  socio  economic  developments  are  examined  and analyzed in Section 3. The existing policies and programmes to address the poverty issue are reviewed in Section 4. Finally, Section 5 presents the conclusions and  inferences of the analysis, followed by policy guidelines to formulate country partnership strategy and to streamline the poverty reduction strategies. 

 

2. A REVIEW OF BACKGROUND DOCUMENTS 

The most recent poverty assessment study of the ADB has been carried out at least 3 years ago (Gunatilaka 2007) in providing background information to ADB’s Country Partnership Strategy, Sri Lanka 2009‐2011  (ADB 2008). Both the poverty assessment study and  the country partnership strategy have been  prepared  in  the  backdrop  of  Sri  Lanka’s  internal  political  conflict,  taking  it  as  a  given  factor. Moreover the Sri Lankan economy was not yet experienced the US financial crisis that started to reflect its global  implications since mid‐2008. Therefore, the economic and poverty  implications of the end of the internal conflict and the global financial crisis were obviously beyond the scope of any study carried out by that time. 

The new government’s development ideology and policy directions were, however, clear as reflected by the government’s policy documents and election manifestos (Ten Year Development Framework (2006‐2016), Mahinda Chintana 2005, Budget Speech 2005). The economy had already moved forward within the context of new development strategy and policy framework following the changes  in power at the Parliamentary and Presidential elections  in 2004 and 2005 respectively. The poverty assessment study and the country partnership strategy have also categorically referred to the changes in policy directions and the development initiatives of the new government. 

2.1 Changes in Policy Direction after 2005 

Poverty and inequality, including regional development imbalances, were some of the important issues that received much attention  in the early 2000s (CBSL 2005, Mutaliph et. al. 2001‐2002). These  issues were also emphasized at the parliamentary election  in 2004 and the presidential election  in 2005. The United People’s Freedom Alliance (UPFA) which resorted to these issues at its political campaign at the elections formed the new government and the new presidency and, continued to remain  in power to‐date. 

As  revealed  in  the  Ten  Year  Horizon  Development  Framework  2006‐2016  and  in  Sri  Lanka  New Development  Strategy:  Framework  for  Economic  Growth  and  Poverty  Reduction,  published  by  the Ministry  of  Finance  and  Planning,  undated)  as  well  as  in  the  UPFA  election manifesto  – Mahinda Chintana 2005 , the government attempted a ‘new national economic policy’ by integrating the positive attributes of  free market economy with domestic aspirations. The policy documents stressed  the  fact 

3  

that as higher growth alone does not reduce poverty, the major policy approach of the government was based on pro‐poor pro‐growth and distribution strategies. 

Under  the new economic policy  framework,  the  rural  and peripheral economies, domestic  economic activities  and,  small  and  medium  industries  received  policy  priority.  While  the  focus  on  social development  was  heightened,  the  government  transfers  to  the  needy  sectors  too  increased. Simultaneously, the government expanded  its  intervention  in the economy and, played the key role  in the  job  creation  too.  The  policies were  directed  basically  at  establishing  conditions  for  a  rapid  and equitable  growth with  increased  government  intervention during  the period  after 2005. Although  all forms of reforms were within the existing market‐oriented policy framework, the policy reform process came  to  a  virtual  standstill.  The  government’s  new  economic  policy  was  continued  in  spite  of  the subsequent deterioration of the macroeconomic stability. 

The new national economic policy had vital elements which addressed the  issue of  ‘equitable growth’ either  directly  or  indirectly.  This was  further  supported  by  the  then  popular  sentiments  against  the ‘open  economy’  due  to  its  negative  form  of  distributive  outcome.  Although  the  statistical  evidence hardly  suggested  an  increase  in  national  poverty  levels  in  the  open  economy model,  the  social  and regional inequality appeared to have widened.  The most importantly the popular sentiments provided the required political support for policy changes. 

2.2 ADB’s Country Partnership Strategy 2009­2011 

The ADB’s Country Partnership  Strategy 2009‐2011  is based on 2 pillars, named  stronger  investment climate  and  socially  inclusive  growth. While  the  former  is  concerned with  creating  an  environment conducive  to  long‐term growth,  the  latter entails delivering economic and social services  to  the poor. The  ADB was  to  enhance  the  investment  climate  by  extending  its  assistance  in  the  areas  of macro economy,  infrastructure,  resource  management  and  regulatory  framework.  Though  indirectly,  it  is related to poverty alleviation through wealth creation and employment generation. The second pillar is essentially  and  directly  related  to  poverty  alleviation  through  capacity  building  among  the  poor, improving the service delivery to the poor and, focusing on targeted pro‐poor programmes. 

The  Country  Partnership  Strategy  2009‐2011  has  been  based  on  the  government’s  development framework  that  emphasized  achieving  rapid  and  equitable  growth.  Therefore,  the  ADB  strategic priorities, outlined  in the CPS are  in  line with the government’s development agenda.   The consistency between the government’s development agenda and the donor assistance programmes is necessary to improve the programme performance.   

An  important  feature of  the government’s development  framework, as acknowledged  in  the Country Partnership  Strategy  2009‐2011   was  “the  focus  on  poverty  reduction  through  a mix  of  large‐scale infrastructure  investment and  village development” –    the mix  that appeared  to have  ignored  in  the past. Yet  it was highlighted  that  the achievement of  the growth  targets depends on  the public sector efficiency, private  investment and  the  cessation of  the  conflict. The political  conflict came  to an end, 

4  

satisfying one of the critical conditions of growth performance, but the improvements in other areas of concern were yet to be seen through reform programmes. 

The ADB has  identified that the basic challenge for enhancing socially  inclusive growth as the need for substantial  investments and policy changes. In  implementing the projects, the ADB has focused on the areas outside the Western Province with special reference to the conflict‐affected Northern and Eastern provinces.  The  spatial  concern  with  respect  to  socially  inclusive  growth  was  also  justifiable  due  to important regional disparities of poverty and vulnerability.  

2.3 Country Poverty Assessment Report 2007 

The  report on country poverty assessment by Gunatilaka  (2007) provided background  information on poverty trends, correlates and policies  in Sri Lanka needed for the ADB’s Country Partnership Strategy 2009‐2011. The analysis is based on the HIES reports up to the year 2002, along with the supplementary data and analyses provided by other sources. 

As  the  country poverty assessment  confirms, according  to  the national poverty  line over one‐fifth of people in Sri Lanka remained poor by 2002, while there has been a disproportionately modest decline in poverty  rates  during  1990‐2002.  The  study  has  also  focused  on  sectoral  and  regional  differences  in poverty with reference to the poverty implications of the political conflict and the tsunami in 2004. 

The report on country poverty assessment also provides an analysis on the  issue of  income  inequality which  supports  the  widely  held  claim  that  the  income  inequality  has  increased  in  the  post‐1977 liberalized  trade  regime.  More  importantly,  as  the  report  recognized,  the  significant  increase  in inequality has been the main reason for slower progress in poverty reduction. 

Poverty and  inequality are two different concepts. Nevertheless,  it  is clear that some are able to open up opportunities to climb up to higher income brackets while others continue to remain locked‐in in the same  low  income brackets. Inequality can grow with or without an  improvement  in poverty reduction. An  important contribution made by the country poverty assessment  is  its attempt to  identify the main drivers of poverty and  inequality  in  Sri  Lanka. As  the  report analyzes,  the differences  in poverty and inequality  are  associated  with  spatial  disparities  in  infrastructure,  health,  education,  transport  and electricity. Moreover, they are also associated with sector‐specific and growth‐related factors. Normally the poor do not have an access to the above factors at satisfactory standards. Therefore, there  is also high probability for the poor to continue to remain poor without an incentive for a breakthrough.  

2.4 The World Bank Study 2007 

The  study  on  an  assessment  of  poverty  in  Sri  Lanka  by  the World  Bank  (2007)  provides  a  detailed account of many aspects of the poverty issue in the country till the early 2000s. According to the study, while the developmental achievements  in the country are one of mixed success, consumption  income poverty persists and the poor continue to face basic welfare challenges. In consistent with the poverty analysis  in  other  studies,  the World  Bank  study  also  gives  an  account  of  the  ‘modest’  reduction  in poverty along with increased inequality from HIES years 1990/91 to 2002. In particular, there has been a 

5  

growing urban‐rural gap due  to concentrated growth  in  the Western province against  the  rest of  the country.  Colombo and Gampaha districts in the Western province which have reported low incidence of poverty have also recorded the largest reduction in poverty. 

The slow pace of poverty reduction in the country is linked to the growing inequality. For instance, the richest consumption quintile has  improved  its average per capita consumption by 50 percent whereas the poorest quintile has  improved  it only by 2 percent during the period of 12 years  from 1990‐2002. The rising inequality has also been seen through the Gini coefficient which has reported an increase by 2 percent per annum – a rate much higher than many other countries in Asia. Therefore, the reduction in poverty in response to real GDP growth is much lower in Sri Lanka than in other Asian countries such as South Korea, Vietnam and Thailand. 

The  World  Bank  study  raises  some  policy  issues  regarding  the  performance  of  targeted  welfare programmes, which  lies much below their potentials  in terms of reaching the poor and the vulnerable groups. While the study guides the  improvements  in the targeted welfare programmes,  its analysis on the correlates of poverty reveals the areas in which the government should focus on. According to this analysis, poverty  is strongly associated with the household and  individual attributes such as education and occupation as well as a range of spatial factors such as regional growth, employment opportunities and the availability of basic  infrastructure. Therefore, as the policy guidelines of the World Bank study reveal, the policies aimed at poverty reduction must address the multiple dimensions simultaneously. In this  respect,  the study also acknowledges  the government’s  focus on  infrastructure and development needs in the regions and areas lagging behind. 

2.5 Millennium Development Goals: Mid­Term Progress 

According  to mid‐term progress of  reaching  the Millennium Development Goals  (MDGs),  the  country had ensured the achievement of most of the MDG targets including those related to poverty, education and, health (DCS 2009, UNDP 2010). In fact, Sri Lanka has achieved and sustained impressive social and human  development  standards  related  to  the  MDGs  through  its  long‐standing  extensive  welfare policies. As a result, when the MDGs shaped the future development vision of the developing countries in 1990 with MDG  targets  to be achieved by 2015, Sri Lanka had an easier path  to  follow. During  the period of  first 15  years,  the proportion of people  living below  the national poverty  line has declined from 26.1 percent  in 1990/91 to 15.2 percent  in 2006/07,  indicating a faster reduction  in poverty than what was expected by its MDG target (UNDP 2010a:1). The sharp decline in poverty gap and the share of underweight children has also  indicated that Sri Lanka was on the track of achieving the MDG  targets fast. 

As was  analyzed  in many  other  studies  on  the  issue,  the  progress  reports  of  the MDG  targets  also acknowledged  the  increase  in  spatial  inequality,  in  spite  of  the  overall  reduction  in  poverty  level. Although urban and rural poverty have declined significantly, poverty in the estate sector has risen and is now more than twice the national average (UNDP 2010a). On the basis of the mid‐term performance, the  reports have  revealed some of  the MDG  targets  that are unlikely  to achieve by 2015  (DCS 2009). 

6  

Among these the poverty‐related indicators are the income share of the poorest quintile and the share of population below minimum level of dietary consumption.  

MDG goals related mostly to education, health, mortality and nutrition also reflect among other things the poverty levels of the country at least indirectly. Even in the case of the MDG targets in most of these areas,  Sri  Lanka  has  shown  a  considerable  progress,  according  to  the mid‐term  progress  review.  Sri Lanka had already achieved  its historical success  in providing universal primary education and gender equality in education. The same applies to the success in achieving maternal health and child mortality. 

In  this  context Sri  Lanka  is much ahead of many developing  countries  in achieving most of  the MDG targets due to  its pro‐poor growth strategies and extensive welfare policies. As the mid‐term progress review also indicates, most importantly the growth and welfare policies should be directed at reducing inequality and improving quality. 

2.6 Human Development Report 2010 

According  to  the  innovative measurements  of  poverty  and  inequality  adjusted  human  development indices  presented  in  the Human Development  Report  2010  (UNDP  2010b),  Sri  Lanka  stands  to  be  a distinguished case among  the developing countries. Sri Lanka exhibits  lower poverty and  inequality  in human development among most of  the Asian  countries with medium and  low human development standards.  

Table 1: Poverty, Inequality and Human Development 2010 Inequality  Poverty 

Country  HDIa  IHDIb  Loss (%)c  MPId 

China  0.663  0.511  23.0  0.056 

Sri Lanka  0.658  0.546  17.1  0.021 

Thailand  0.654  0.516  21.2  0.006 

Philippines  0.638  0.518  18.9  0.067 

Vietnam  0.572  0.478  16.4  0.075 

India  0.519  0.365  29.6  0.296 

Cambodia  0.494  0.351  28.8  0.263 

Pakistan  0.490  0.336  31.5  0.275 

Bangladesh  0.469  0.331  29.4  0.291 

Nepal  0.428  0.292  31.9  0.350 

a: HDI ‐ Human Development Index b: IHDI ‐ Inequality‐adjusted Human Development Index c: Percentage difference between HDI and IHDI as the ‘loss in human development’ due to inequality d: MPI ‐ Multidimensional Poverty Index 

Source: UNDP (2010b) 

 

As  poverty  implications  spread  well  beyond  household  income  levels,  poverty  is  considered  to  be multidimensional affecting all areas of human development. Thus Multidimensional Poverty Index (MPI) 

7  

quantifies the  levels of deprivation  in all 3 dimensions of human development – health, education and living  standards.  Similarly,  the  Inequality‐adjusted  Human  Development  Index  (IHDI)  accounts  for inequalities  in the 3 dimensions of human development. The greater the  inequality the  lower the  IHDI value and vice versa, as  the case of  ‘no  inequality’ across people  is  represented by  the condition HDI equals  IHDI. Therefore, the percentage difference between the two  indices shows the  ‘loss’ of human development due to inequality. 

Among  the  Asian  countries  listed  in  Table  1,  Sri  Lanka  shows  the  ‘lowest’  degree  of  loss  in  human development due to inequality, as the difference between HDI and IHDI is 17.1 percent. In fact, unlike in many  other  countries  inequality  in  Sri  Lanka  is  associated more with  income  than with  health  and education.  Even  though  countries with  higher  human  development  standards  exhibit  lower  levels  of poverty, Sri Lanka is one of the few countries with medium HDI (0.658) combined with low MPI (0.021). Even with a  lower per capita  income, Sri Lanka has sustained  its medium HDI due to better health and education standards. This point equally applies to the multidimensional poverty as well, because if there is  ‘severe deprivation’  in Sri  Lanka,  it  is  reflected by  living  standards and, not by health or education standards.  

Apparently,  all  indicators  related  to  human  development,  inequality  and  poverty  in  Sri  Lanka  are consistent with  the  particular  pattern  of  the  country’s  development  process  –  lower  output  growth combined with greater achievements in social development due to extensive welfare system. It needs to be  noted  that,  however,  the  numbers  which  are  widely  used  to  demonstrate  social  and  human development standards do not necessarily capture the qualitative performance. 

3. POVERTY AND INEQUALITY 

As the official statistical reports, Household Income and Expenditure Surveys (HIES) of the Department of Census  and  Statistics  (DCS  2009/10,  2006/07)  reveals,  Sri  Lanka’s  absolute  income  poverty  and inequality have declined over  the  second half of  the 2000s. This  is a clear change  from  the country’s experience  in poverty  status and  trends prior  to mid‐2000s, as discussed  in  the previous  section. The performance in the reduction of both poverty and inequality appears to be impressive as reported in the HIES for 2006/07 and 2009/10. While the poverty reduction appeared to be a result of policy changes after 2005, methodological adjustments  in poverty measurements  in 2007 also seem to have reduced the numbers. 

3.1 Poverty Status and Trends 

According to the MDG targets, though Sri Lanka was to reduce the share of population below poverty line (Poverty Headcount Index) to 13 percent by 2015, the country has been able to record a 8.9 percent in 2009/10  after  achieving 15.2 percent  in 2006/07  (Table 2). Although  the  reduction  in  the Poverty Headcount Index was only 13 percent during the period of over a decade from 1990/91 – 2002, during the subsequent period of  less than 8 years (2002 – 2009/10),  it has declined by 60.8 percent.  In other words, this  is a reduction of the number of poor from 4.3 million  in 2002 to 1.8 million  in 2009/10.  In 

8  

fact, it is difficult to provide a plausible explanation to all the underlying causes of such an extraordinary reduction  in poverty. However,  it  is worthwhile noting some of  the contributory  factors by  taking  the sectoral and regional disparities as well as methodological issues into account. 

Table 2: Population below Official Poverty Line    1990/91  1995/96  2002  2006/07  2009/10* 

Poverty Headcount Index (%)   

All Island  26.1  28.8  22.7  15.2  8.9 

    Urban   16.3  14.0  7.9  6.7  5.3 

    Rural  29.5  30.9  24.7  15.7  9.4 

    Estate   20.5  38.4  30.0  32.0  11.4 

Number of poor (million)  4.5  5.3  4.3  2.8  1.8 

Source: DCS (2011, 2009/10) * Note: The initial estimates of the shares of population below poverty line for 2009/10 by the  DCS  (2009/10)  are  different  from  the  those  estimates  reported  in  DCS  (2011):  7.6 percent  for All  island, 6.5 percent  for Urban sector, 7.7 percent  for Rural sector and, 9.2 percent for Estate sector. According to these shares, the total number of poor is estimated to be 1.5 million.  

Historically, poverty incidence was lower in the urban sector than in the rural and estate sectors. During the period after 2002, poverty  in  the  rural and estate sectors has declined  remarkably with a narrow down in the sectoral disparities by 2009/10. Even by 2006/07, the percentage share of poor in the rural and estate sectors were 15.7 and 32.0 percent compared to 6.7 percent  in the urban sector. The most recent poverty data  for 2009/10  reveal  that  the  share of poor  in  the  rural  sector has declined  to 9.4 percent (by over 40 percent) and, that in the estate sector to 11.4 percent (by over 64 percent).  

Table 3: Population and poor persons by sector

 Population in 

2006/07 Population in 

2009/10 Number of poor

2009/10 Sector  Millions  %  Millions  %  Millions  % 

All Island  18.4  100.0  19.7  100.0  1.753  100.0 

   Urban  2.7  14.7  2.8  14.2  0.148  8.5 

   Rural  14.7  79.9  15.8  80.2  1.485  84.7 

   Estate  1.0  5.4  1.1  5.6  0.125  7.2 

DCS (2006/07, 2009/10) 

 

Poverty  is  largely a  rural phenomenon as 84.7 percent of  the  country’s poor are  concentrated  in  the rural  sector  (Table  3),  engaging  mostly  in  domestic  agriculture.  Interestingly,  during  the  period  of 2006/07 – 2009/10  the rural as well as estate population shares have  increased with a corresponding reduction of  the population share  in  the urban sector  (Table 3).1 Out of 1.8 million poor  in Sri Lanka, 

                                                            1 This  information needs to be treated cautiously because  it reflects the classification of administrative divisions between  rural  and  urban  sectors.  Local  administrative  divisions  covered  by Municipal  and Urban  Councils  are 

9  

over 1.5 million  live  in the rural sector. The urban and estate sectors account for 148,000 and 125,000 poor, respectively.  

The depth of poverty  indicates that the urban poor are not as poor as the rural poor, while the estate poor are much poorer  than  the  rural poor. Depth of poverty as measured by  the Poverty Gap  Index shows that how far are the poor distant from the poverty  line or the severity of poverty. The poverty gap is lower in the urban sector and, higher in the estate sector according to the Poverty Gap Indices for 2006/07  (Table  4).  The  depth  of  poverty  in  the  rural  sector,  as  given  by  the  Poverty Gap  Index  3.2 percent is just above its national average of 3.1, confirming that poverty is mainly a rural phenomenon. The depth of poverty in the rural sector has also shown a significant decline after 2002, although there has been an increase in poverty gap in the estate sector.  

Table 4: Poverty Gap Index (%) Sector  1990/91  1995/96 2002 2006/07All Island  5.6  6.6 5.1 3.1Urban   2.9  2.9 1.7 1.3Rural   6.3  7.2 5.6 3.2Estate   3.3  7.9 6.0 6.2Source: DCS (2006/07)  

Pro‐poor  and  pro‐rural  policy  focus  appears  to  have  made  a  significant  contribution  to  poverty reduction. The post‐2005  changes  in  the development  strategy  and  the government’s policy  focus  in favour of the rural sector and domestic agriculture, as outlined  in the government’s policy documents, appear to have a positive impact on the reduction in rural poverty. In addition, the government’s focus on the rural infrastructure, water supply, electricity supply and increased government transfers were of importance in reducing the rural poverty. 

Through collective agreements between the employers and workers, the daily wages in the estate sector were also increased by 40 percent in 2009. Besides, the growing labour shortage in the plantation sector has raised the average household income, while improving the bargaining power of the workers at the collective  agreements  as well.2  All  these  factors  seem  to  have  contributed  to  a  sharp  reduction  in poverty in the rural and estate sectors than in the urban sector. 

                                                                                                                                                                                                classified as ‘urban’ and, the Pradeshiya Sabha divisions as ‘rural’. The estate sector which consists of  large‐scale plantation  activity  is  a  special  category within  the  rural  sector.  In  1981,  the  shares  of  urban,  rural  and  estate population were 21.5 percent, 72.2 percent  and 6.4 percent  respectively.  The  sectoral population  shares  as  at present show that the above classification adopted in 1987 has led to a significant under‐estimation of the urban population and an over‐estimation of the rural population, since Pradeshiya Sabha combined the Town Councils (part of the former urban sector) with the Village Councils (former rural sector).  2 According to the information from the Employers Federation of Ceylon (EFC), there was acute labour shortage of about 100,000 workers  in the plantation sector as well as  in the Free Trade Zone (Sunday Times, June 28, 2009). Market mechanism does not appear to be capable of making short‐term adjustments to the problem due to both economic and social factors. In a situation where the prices and, hence the profit margins in the plantation sector are  governed  by  the  competitive world market  conditions,  frequent wage  hikes  are  not  easy.  Apart  from  the 

10  

Figure 1: Change in Colombo Consumer Price Index 2003-2009

 

 

Table 5: Change in Official Poverty Line and Rate of Inflation (%)  Year 

 Official poverty line 

Change in consumer price index (%) 

  LKR  Change (%)  1952 2002

2005  1817  11.6  11.6 11.0

2006  2066  13.7  13.7 10.0

2007  2427  17.5  17.5 15.8

2008  2845  17.2  ‐ 22.6

2009  2942  3.4  ‐ 3.4

2010  3117  5.9  ‐ 5.9

Source: CBSL and DCS data   

 

Inflation  is one of the main  factors that push the people  into poverty and extreme poverty. However, ‘food  inflation’  affects  different  people  differently  so  that  the  rural  poor  in domestic  agriculture  are likely to benefit from ‘food inflation’. In general, an increase in nominal income against lower inflation in 2009  appeared  to have helped  the poor  to  sustain  their  real  income  level  and  to  remain  above  the poverty  line.  The  rate  of  inflation  based  on  the  Colombo  Consumer  Price  Index  (CCPI,  2002  =  100) recorded double‐digit figures since 2005 reaching the peak point of 22.6 percent in 2008 (Figure 1). Yet due  to  the decline  in aggregate demand against global  financial crisis and  the domestic policy  factors and  the  increase  in  domestic  food  supply,  inflation  rate  declined  sharply  to  3.5  percent  in  2009.  In general, the lower inflation appears to have slowdown the deterioration of real income. 

The methodological  alterations  in  the  computation of  the official poverty  line have pushed  the poor above  and  closer  to  the  poverty  line  in  2009/10.  The  official  poverty  line,  representing  the monthly 

                                                                                                                                                                                                economic  factors,  the  young  generations  with  increased  levels  of  education  have  a  tendency  to  seek  job opportunities outside the plantation sector.  

0

5

10

15

20

25

30

35

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

% change

All items

Food and beverages

11  

expenditure required  for maintaining  the minimum basic needs of a person  is based on the CCPI. The change  in CCPI methodology  in 2007 with an expansion  in the commodity basket and a change  in the base  year  from  1952  to  2002  has  resulted  in  a  lower  rate  of  inflation  (Table  5).3 By  implication  the increase in official poverty line in 2009/10 was also lower resulting in a methodology‐induced reduction in  poverty  as well  as  depth  of  poverty.  By  implication,  the  pre‐2007  poverty  incidence must  be  an overestimation or, if not the post‐2007 poverty incidence must be an underestimation. 

Moreover,  it  is worthwhile noting that the value of the CCPI can also be  influenced by price subsidies and overvalued exchange  rates. The government  transfers  to  rural  sectors and  the price  subsidies on essential goods and  services have  increased  in  the new policy  regime after 2005. Similarly, exchange rate depreciation has also slowed down during this period, in spite of growing budget deficit, mounting inflation  and  finally  the  spread  of  the  adverse  effects  of  the  global  financial  crisis.  Given  these developments during the period of 2005‐09, the exchange rate (LKR/USD) has depreciated on average by 2.6 percent a year, compared to 7.7 percent depreciation during the previous period of 2000‐04. The value  judgments  related  to government  intervention and policy  responses  to shocks are an  issue  in a different  context. What  is  important  in  the present  context  is  that poverty  reduction has, no doubt, speeded up intentionally or effectively in the post‐2005 policy regime. 

3.2 Inequality Status and Trends 

Inequality in household income distribution in 2009/10 remains as same as in 2006/07 at national level, although  there  has  been  a  slight  increase  from  2002  to  2006/07.  The  value  of  Gini  coefficient  of household income is 0.49 in 2006/07 and in 2009/10, which was 0.47 in 2002 (Table 6). However, there are some notable changes  in  inequality among different sectors.  Inequality  in  the urban sector, which was  the highest  among  the  sectors  in  the past, has declined  to  its  lowest  level  in  two decades.  The estate sector has the  lowest  inequality  in the past, but  it has  increased to  its highest  level. With these changes, thus, the sectoral differences in income inequality appeared to have been narrowed down. The Gini coefficients  in 2009/10 are  reported  to be 0.45  in  the urban sector, 0.46  in  the  rural sector and, 0.44 in the estate sector. 

Table 6: Gini Coefficient of Household Income Sector  1990/91  1995/96  2002 2006/07 2009/10

National  0.43  0.46  0.47 0.49 0.49

   Urban  0.62  0.47  0.48 0.54 0.45

   Rural  0.42  0.46  0.45 0.46 0.46

   Estate  0.25  0.34  0.34 0.41 0.44

Source: DCS (2011, 2009/10, 2006/07) 

 

                                                            3 The commodity basket of  the old CCPI  (1952 = 100) consists of 5 categories of consumer goods and  services, while ‘food’ category was given the highest weight of 61.9 percent. The new CCPI (2002 = 100) is based on a basket of 10 categories of goods and services, while the weight of the category of ‘food and non‐alcoholic beverages’  is reduced  to 46.7 percent.  (CBSL 2007: 77‐78). As  far as  the  ‘poor’ particularly  in the rural and estate sectors are concerned, the reduction in the weight of ‘food’ can also hide actual poverty behind statistics. 

12  

 

Table 7: Household Income Shares of Poor and Rich (%) Sector  2006/07  2009/10

Poorest quintile (%)   

   National  4.4  4.5

   Urban  4.2  5.3

   Rural  4.8  4.7

   Estate  4.5  5.7

Richest quintile (%)   

   National  55.1  54.1

   Urban  59.5  51.1

   Rural  51.8  51.7

   Estate  61.7  49.6

Source: DCS (2011, 2009/10, 2006/07) 

 

At national level, there has been a slight improvement in the share of household income of the poorest quintile, with a decline in that of the richest quintile by 1 percentage point (Table 7). This implies that it is  the  “middle  income  groups”  that  have  improved  the  respective  income  shares  significantly;  for instance, as  the HIES  reports show  (DCS 2009/10, 2006/07),  the middle 60 percent of  the households have experienced an  increase  in  their  income  share  from 40.7 percent  in 2006/07  to 43.2 percent  in 2009/10. 

At sectoral level, the poorest quintile has improved their income share in the urban and estate sectors, but not  in  the rural sector. The urban and estate sectors also account  for a remarkable decline  in the income share of the richest quintile.  As was already discussed, poverty incidence has declined more in the  rural  than  in  urban  and  estate  sectors.  Yet  this  income  change  has  not  necessarily  changed  the income shares of either poor or the rich quintiles, but in the middle quintiles. The poverty implications of the sectoral changes in income shares are important.  As these finding suggest, although rural poverty has declined it was not accompanied by a significant change in income of the poorest segments. 

3.3 Spatial Inequality 

As  the  Provincial  Gini  coefficients  show,  income  inequality  in  the  Central,  North  western  and, Sabaragamuwa provinces  is greater  than  its national average  (Figure 2).  In  contrast,  inequality  in  the Eastern, North central and, Uva provinces  is much  lower than the national average.   Although national inequality has declined during  the period of 2006/07 – 2009/10,  it has  increased  for many provinces including the Western province. 

Regional development disparities  in Sri Lanka have received much attention  in  the policy and political spheres particularly after 2004. Provincial per capita income per month is a simple indicator of the issue of  regional  development  as  well  as  poverty  differences.  The Western  province  which  continued  to record  the highest per capita  income shows LKR 11,239  in 2009/10  (Table 8).  In contrast,  the Eastern 

13  

province shows the lowest per capita income of only 40 percent of that of the Western province (in the absence  of  data  for  the Northern  province which  has  the  lowest  contribution  to GDP).  The  Eastern province has also reported a substantial decline  in nominal per capita  income during the 3‐year period of 2006/07 – 2009/10 most probably due to the  intensification of the  internal conflict and the military operations during the same period. 

 

Figure 2: Gini Coefficient by Province, 2006/07 and 2009/10

 

 

Table 8: Per Capita Mean Income and Poverty by Province   Province 

Per Capita Mean Income 

(LKR/month) 

Poverty Headcount Index (%) 

Poor households 

(%)   2009/10  2006/07 2006/07 2006/07

Western province  11239  8235 8.2 6.5

Central province  9000  5874 22.3 18.2

Southern province  7985  5806 13.8 11.0

Eastern province  4480  4919 10.8 9.0

North western province  8453  5782 14.6 12.2

North central province  9523  6585 14.2 11.8

Uva province  6766  5220 27.0 23.8

Sabaragamuwa province  8683  5153 24.2 20.2

Sri Lanka  8874  6463 15.2 12.6

Source: DCS (2006/07, 2009/10) 

 

The Western province with  the highest per capita  income  in 2006/07 also  records  the  lowest poverty incidence of 8.2 percent. Interestingly,  in the Eastern province the poverty incidence of 10.8 percent is 

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

Western province

Central province

Southern province

Eastern province

Northwestern province

Northcentral province

Uva province

Sabaragamuwa province

Gini coefficient

2009/102006/07

14  

only  the  second  lowest among  the provinces  in  the  list. This  could be explained  largely by  the  lower share  of  poor  households  (9.0  percent)  in  the  province.  It  is  noteworthy  that  this  does  not mean  a greater inequality because, as we have already seen, the Eastern province has the lowest Gini coefficient as well. The Central, Uva and Sabaragamuwa provinces share a higher number of poor households as well  as  a  higher  poverty  incidence.  While  all  three  provinces  share  a  large  part  of  the  country’s plantation economy, the  latter  two provinces have often been referred  to be  ‘poor’  in terms of many socioeconomic indicators. 

3.4 Poverty and Economic Activity 

Poverty is greater in the rural and estate sectors than in the urban sector and, associated more with the agricultural sector than with the  industry and service sectors. At national  level, 21.6 percent of people who live in the agriculture sector are poor, compared to 15.4 percent in all the sectors (Table 9). Even at disaggregated  levels,  in  all  urban,  rural  and  estate  sectors  poverty  incidence  is  lower  in  the  service sectors than in the agricultural sector. At national level, poor households are concentrated more in the agriculture sector  than  in other sectors.  In  the agriculture sector, 45 percent of households are poor, compared  to  23.2  percent  and  31.8  percent  in  industry  and  service  sectors  respectively.  Given  the dominance  of  non‐agriculture  in  the  urban  sector,  most  of  the  poor  households  appear  to  be concentrated  in  industrial  and  service  sectors.  In  the  rural  and  estate  sectors,  agricultural  sector accounts for an overwhelming majority of poor households. 

As  the  provincial  differences  in  development  are  associated with  the  economic  activity  and  income earning at provincial  level, they could also explain the spatial differences  in poverty to a great extent. The Western province, being home to over 30 percent of the country’s population and producing more than half of the country’s GDP has emerged as the most dynamic growth centre in Sri Lanka. 

Table 9: Poverty Incidence and Poor Households by Industry 2006/07 Sector  Agriculture Industry Services Total 

Poverty Headcount index (%) 

   Urban  8.3 8.3 6.5 7.1 

   Rural  20.8 16.0 12.1 16.0 

   Estate  29.4 29.2 26.4 28.8 

   National  21.6 15.1 11.3 15.4 

Share of poor households (%) 

   Urban  6.4 28.2 65.3 100.0 

   Rural  44.4 24.4 31.1 100.0 

   Estate  73.2 9.1 17.7 100.0 

   National  45.0 23.2 31.8 100.0 

Source: DCS (2006/07) 

 

Given the ‘pro‐rural growth strategy’ of the government the contribution of the Western province to the national GDP has declined from 51.4 percent in 2004 to 46.5 percent in 2007 (Table 10) and, continued to  be  so. However,  an  important  feature  of  the Western  province  is  that  it  accounts  for  the  lowest 

15  

agricultural share of the provincial output, amounting to 2.9 percent. Interestingly, this does not mean that  its agricultural output  is smaller  in absolute terms, as the Western province contributes nearly 12 percent  of  the  country’s  total  agricultural  output  and  it  is  bigger  than  the  agricultural  output  of agricultural provinces – Eastern, North Central and Sabaragamuwa provinces. The key point  is that the Western province is a ‘large economy’ based mostly on industry and services sectors so that it also has a lower incidence of poverty. 

With  the decline  in economic dominance of  the Western province,  the  corresponding  shares of GDP have  been  improved  by many  other  provinces.  The  greatest  improvement  could  be  observed  in  the Southern province, while  the Northern and Sabaragamuwa provinces have not  shown a change  in  its contribution to GDP.   

 

Table 10: Provincial Agriculture and GDP, 2004 and 2007   Province 

  

Provincial share of GDP (%) 

Agriculture share of 

provincial GDP (%) 

Provincial share of 

agriculture output (%) 

  2004  2007 2007 2007

Western province  51.4  46.5 2.9 11.6

Central province  9.2  9.6 16.9 13.9

Southern province  8.9  10.5 16.9 15.2

Eastern province  4.9  5.2 15.3 6.8

Northern province  2.9  2.9 17.9 4.5

North western province  8.5  9.9 16.6 14.0

North central province  3.6  4.0 20.2 6.9

Uva province  4.3  4.9 38.2 16.2

Sabaragamuwa province  6.4  6.4 19.8 10.9

Sri Lanka  100.0  100.0 11.7 100.0

Source: CBSL (2009) 

 

Table 11: Main Sources of Household Income by Province (%) 2006/07  Province 

Wages and salaries  Agriculture 

Non‐agriculture 

Western province  40.4 4.5 17.9

Central province  33.8 18.9 13.9

Southern province  34.5 15.7 14.0

Eastern province  39.7 5.3 13.6

North western province  32.8 14.7 20.1

North central province  24.6 13.6 24.2

Uva province  28.9 24.0 13.6

Sabaragamuwa province  35.0 22.4 17.4

Sri Lanka  35.8 12.1 17.1

16  

Source: DCS (2006/07) 

 

The  fact  that agriculture  is  less  rewarding  in contributing  to higher poverty  incidence  in  the  rural and estate  sectors  in  Sri  Lanka  needs  to  be  examined  in  the  context  as,  there  are  deviations  from  the normalcy too. As the source of household income also indicates, only 12.1 percent of total income in Sri Lanka  emanates  from  agriculture,  compared  to  35.8  percent  and  17.1  percent  come  respectively  as wages and salaries and, non‐agriculture sources (Table 11). In the Western province, agriculture income accounts for only 4.5 percent of total household  income, where as the wages and salaries account for over  40 percent. Although  the  income  shares of  the  Eastern  province  is  also  similar  to  the Western province with  a  small  share  in  agriculture  income  and  a  large  share  in wages  and  salaries, we  have already  seen  that  in  absolute  terms  the Eastern province has  a  tiny economy. However,  the poverty rates are lower in the Western and Eastern provinces than in other provinces. 

Evidently,  economic  diversification  as  well  as  the  size  of  the  economy  seems  to  be  important  in determining the provincial differences in household income and poverty incidence. The higher shares of household  income  from agriculture  could be  found  in  the Central, Uva and Sabaragamuwa provinces which report higher poverty incidence among the provinces. Even though the North western and North central provinces account  for a  large domestic agriculture sector,  their non‐agriculture  income shares remain  high  and  poverty  incidence  remain  just  below  the  national  average.  In  general,  the overwhelming dependence on agriculture is associated with higher incidence of poverty, but the size of household incomes from agriculture sector is determined by a combination of many factors. 

3.5 Poverty and Individual Attributes 

In general, poverty does not reflect a strong relationship with unemployment level of the country, as is confirmed by some other studies as well  (World Bank 2007). The presence of the public sector as the main  job  provider  along  with  government’s  extensive  support  to  rural  agriculture  has  sustained employment  even  in  the midst  of worsening  internal  and  external  conditions  in  the  second  half  of 2000s. The policy seems to have positive effect on both employment and poverty reduction. In fact, Sri Lanka’s unemployment rate declined rapidly so did the poverty rate. Yet this does not mean that with respect to the spatial disparities the two variables moved together.   The three districts in the Western province and Anuradhapura district show lower unemployment rates as well as  lower poverty headcount ratios. At  the same  time,  there are some districts showing higher unemployment  rates  together  with  lower  poverty  ratios  and,  some  other  districts  showing  lower unemployment rates together with higher poverty ratios.  In examining the correlation between poverty and unemployment, it is necessary to stress on the spatial differences  in  income  and  productivity  that  matter  in  either  case.  In  addition,  the  methodologies adopted  in calculating  the unemployment  rate and poverty can also be sources of spatial differences. The national poverty  line varies across  the districts  from  lowest LKR 2996  in Matara and LKR 3339  in Colombo, whereas the national poverty line was LKR 3177. In usual practice of labour force surveys, the 

17  

economically active persons who are above 10 years of age and who have worked minimum 35 hours during  the  reference  period  of  1  week  are  considered  to  be  employed.  Given  the  two  types  of methodologies adopted in enumerations, it is not unusual to observe spatial disparities among districts between unemployment and poverty.   Figure 3: Poverty (2009/10) and Unemployment (2010) by District

 

 

 

The differences in poverty across the districts are associated significantly with the level of education of population  as well  as  that  of  the  household  heads.  The  share  of  population with  education  below secondary level (no‐schooling and schooling up to Grade 5) is lower in Colombo, Gampaha and Kalutara where poverty  ratios are also  lower and, higher  in Nuwara Eliya, Moneragala, Ratnapura and Badulla where  poverty  ratios  are  also  higher.  The  districts  that  report  highest  shares  of  population  with education below secondary level appear to be either remote rural areas or plantation‐dominated areas. Perhaps, Ampara and Batticaloa could be exceptions due to lower poverty ratios accompanied by higher shares of population with education below secondary level. It is noted that presumably education alone does not reflect  income and productivity differences across the districts, but these differences account for the spatial differences in poverty. 

The  level of education of  the household head  is also associated with poverty. According  to provincial statistics,  lower poverty headcount ratios are reported by the provinces where the education  levels of the household head is higher. In contrast, education level of the household head is lower in the Uva and Sabaragamuwa provinces where highest level of poverty persists. 

 

Anuradhapura

Puttlam

Colombo

Kalutara

Gampaha

Ratnapura

BadullaAmpara

KegalleMatale

Polonnaruwa

Kurunegala

Batticaloa

Galle

Hambantota

Matara

Kandy

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

2 3 4 5 6 7 8 9 10

Poverty he

adcoun

t ind

ex (%

)

Unemployment rate (%)

18  

 

Figure 4: Poverty and Education of People 2006/07

 

 

Table 12: Poverty and Education of the Household Head 2006/2007  

Poverty headcount index (%)

Share of household heads by education (%) 

No schooling

Up to Grade 5

Passed Grade6 ‐ 10

Passed GCE 

(O.L.) 

Passed GCE (A.L.)

Western province  8.2 2.3 17.5 43.1 22.4  14.8Central province  22.3 8.7 31.6 38.8 11.3  9.6Southern province  13.8 6.7 30.8 40.9 14.1  7.5Eastern province  10.8 7.9 39.0 35.7 10.5  6.9North western province  14.6 4.3 29.4 46.6 11.5  8.2North central province  14.2 4.6 28.0 46.9 12.7  7.8Uva province  27.0 9.8 36.1 37.6 9.7  6.7Sabaragamuwa province  24.2 7.8 29.8 44.4 11.8  6.3Sri Lanka  15.2 5.5 27.2 42.3 15.1  9.9Source: DCS (2006/07)             

 

3.6 Poverty and Infrastructure 

The  availability  of  physical  infrastructure  allows  people’s  accessibility  to  basic  facilities  and  services which could explain  the spatial differences  in poverty across  the districts. The accessibility  to services and facilities can be explained partly as the determinants of poverty and partly as the characteristics of poverty. As  the determinants of poverty,  the  accessibility  to  services  and  facilities  could  enlarge  the choices and opportunities for the people to gain from their economic activities. As the characteristics of 

ColomboGampaha Batticaloa

AmparaHambantotaPolonnaruwa

Kalutara PuttlamGalle

MataraAnuradhapuraKurunegala

Kandy MataleKegalle

BadullaRatnapura

MoneragalaNuwara Eliya

0

5

10

15

20

25

30

35

40

20 25 30 35 40 45 50

Poverty he

adcoun

t ind

ex (%

)

Population below secodary education (%)

19  

poverty, the poor appeared to have been pushed towards the  ‘under‐privileged’ areas  in terms of the availability of services and  facilities.  In both cases, however,  the poor become  less‐productive so  that they could be locked‐in poverty by the infrastructure constraints. 

In most of the cases, the poor traveled  longer distance than the non‐poor to reach,  for  instance as  in Table 13,  the bus halt,  school, hospital, Divisional Secretariat, Post office, Bank and  local government office  (Municipal Council, Urban Council and Pradeshiya Sabha). Urban‐rual differences  in distance  to the places of services and facilities are not unusual due to differences in population dispersion between the two sectors. Nevertheless, the poor’s household location in the far remote areas in the rural sector as well as their scattered dispersion within a large area in the rural sector in Sri Lanka have made them even  more  disadvantageous  than  the  rest  of  the  population.  These  particular  features  of  rural household  location have made not only  the  rural poor more unproductive, but  also  the provision of infrastructure more costly and less‐effective, in contributing to sustained poverty. It is also noteworthy that the statistical data reported do not reflect the quality differences in services and facilities across the sectors. 

Table 13: Poor's Accessibility to Services and Facilities 2006/07   Bus halt  School Hospital Divisional 

Secretariat Post office Bank  Local 

government Distance to poor households (km)           Urban  0.3  1.0 3.6 3.2 0.7 1.1  2.8Rural  0.7  3.5 7.9 9.9 2.2 5.2  9.7Estate  1.0  5.0 8.8 19.5 3.6 5.7  17.4All island  0.7  3.5 7.7 10.1 2.2 5.0  10.1Ratio of distance to poor/non‐poor households         Urban  3.0  1.1 1.2 1.1 1.2 1.1  1.1Rural  1.4  1.3 1.1 1.3 1.4 1.4  1.3Estate  1.1  1.1 0.9 1.0 1.0 1.0  1.0All island  1.4  1.4 1.2 1.3 1.4 1.4  1.4Source: DCS (2006/07)              

While on average 80 percent of the total number of households in Sri Lanka had electricity in 2006/07, this  has  increased  to  85  percent  by  2009.  In  consistent with  the  government’s  policy  emphasis,  the fastest  growth  of  electrification  has  been  in  the  estate  and  rural  sectors.  The  differences  in  the availability of electricity  to households across the districts appear to have associated with  the  level of poverty.  Even  in  this  case  the  direction  of  causation  exists  in  both  ways.  In  general,  the  poverty headcount  index  and  the  share  of  households  with  electricity  across  the  districts  show  an  inverse relationship. As  somewhat exceptional  cases Ampara, Puttlam, Anuradhapura  and Batticaloa districts show  a  lower  distribution  of  household  electricity,  but  the  poverty  levels  are  also  lower  than anticipated.  In  contrast, Nuwara Eliya  also  shows a deviation  from  the normal pattern due  to higher levels of poverty than anticipated. In both cases electricity appears to less important in explaining status poverty. 

20  

 

Figure 5: Poverty and the Availability of Electricity for Lighting 2006/07

 

 

3.7 Poverty and Remittance Inflows 

Sri  Lanka’s  fastest  growing  foreign  exchange  earning  sector  in  the past decade has been  the private remittance originating mainly from the foreign migrant workers. While foreign remittance  inflows play an  important  role  in  alleviating  poverty,  the  growth  of  foreign  remittance  inflows  has  also  been  a ‘poverty‐driven’ phenomenon. 

Over the past 10 years (2001‐2010), in Sri Lankan rupee terms private remittances have grown annually on average by 18 percent compared to that of total export earnings by 8.6 percent and, earnings of the country’s major export commodity – garments, by 6.3 percent  (CBSL 2010). As a share of total export earnings, exports of garments have declined 48.5 percent in 2001 to 40 percent in 2010 (Figure 6). Yet during  the  same period of 10 years private  remittance  inflows have  increased  from 24 percent  to 50 percent. 

According  to  the  statistical  evidence  from  the  SLBFE  (2009), while  there  are  about  250,000 migrant workers  annually  depart  from  Sri  Lanka,  around  90  percent  of  them  destined  to  the  Middle  East countries. The share of males accounts for about half of the total number of migrants by 2009, although it was about one‐third  in  the early 2000s and, one‐fourth  in  the mid‐1990s. About 90 percent of  the female  workers  constitute  ‘housemaids’  only. Moreover,  housemaid  and  unskilled  labour migration which is strongly related to poverty account for two‐third of the total number of migrant workers. 

Figure 6: Private Remittance and Export of Garments 2001-2010

ColomboGampaha

Kalutara

KandyMatale

Nuwara Eliya

Galle

MataraHambantota

BatticaloaAmpara

KurunegalaPuttlam

Anuradhapura

Polonnaruwa

Badulla

Moneragala

Ratnapura

Kegalle

0

5

10

15

20

25

30

35

40

50 60 70 80 90 100

Poverty he

adcoun

t ind

ex (%

)

Households with electricity (%)

21  

 

 

Figure 7: Migrant Workers as % of Population by District 2009

 

Poverty is, on the one hand, a determinant of labour migration so that people migrate for earning better incomes. On  the other hand, poverty  is a hindrance  to migration  so  that people  tend  to give up  this option  due  to  extreme  poverty. Moreover,  the  share  of  housemaid  and  unskilled workers  can  also accounts  for a  relatively higher percentage when poverty becomes an  important underlying  factor of labour migration. 

According  to  the  spatial  distribution  of migrant  workers,  Colombo,  Gampaha  and  Kalutara  districts where  poverty  is  relatively  low,  migrant  workers  account  for  2.0  –  2.5  percent  of  the  district populations, while  the  share of housemaids and unskilled workers  is also  relatively  low. The  share of migrant workers is lower in the districts such as Nuwara Eliya, Moneragala, Ratnapura and Badulla – the districts with the highest poverty levels in the country. These districts also account for the higher shares 

20

25

30

35

40

45

50

55

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% of total exports

Private remittancesExport of Garments

0102030405060708090

0.00.51.01.52.02.53.03.54.04.5

Colombo

Gam

paha

Kalutara

Kand

yMatale

Nuw

ara Eliya

Galle

Matara

Ham

bantota

Batticaloa

Ampara

Trincomalee

Kurune

gala

Puttlam

Anu

radh

apura

Polonn

aruw

aBa

dulla

Mon

eragala

Ratnapura

Kegalle

% of total dep

artures

% of d

istrict p

opulation

Total departures (% of district population)Unskilled and Housemaid (% of total departures)

22  

of housemaid and unskilled labour migration. The highest shares of migration are reported in Batticaloa, Ampara and, Puttlam in which both economic and cultural factors might be important in explaining the phenomenon.  

3.8 Poverty in the Conflict­Affected Region 

Northern province and part of the Eastern province in Sri Lanka, affected by three‐decades long conflict present a special case of poverty after the end of the war  in May 2009. Post‐war economic and social recovery  in  the  conflict‐affected  region  has  economic  and  social  implications  in  the  areas  related  to livelihood,  economic  growth,  employment  and  the  exceptionally  higher  number  of  people  in  the marginalized and vulnerable groups. However, an  important problem of  the conflict‐affected region  is the  lack  of  information  on  poverty  and  other  socioeconomic  conditions  in  the  national  surveys conducted after 1983. Although the most recent HIES (DCS 2009/10) extended to cover all 3 districts in the Eastern province and, 2 out of 5 districts in the Northern province,4 most of the indicators related to poverty,  inequality and other  socio economic conditions are yet  to be enumerated and/or published. During the 3‐year period of truce from 2002‐2004, for the first time after 20 years the Central Bank of Sri Lanka was also able to carry out the enumeration of  its Consumer Finance and Socio Economic Survey (CFS), covering the same 5 districts of the two provinces (CBSL 2003/04).5 

The Northern and Eastern provinces which occupy 30 percent of the country’s total  land area are  the home  for 2.6 million people or 13 percent of  the country’s  total population. As we have already seen earlier,  the Northern  province  contributed  2.9  percent  and,  the  Eastern  province  5.2  percent  to  the national GDP. The economy of  the region which was based  largely on  traditional domestic agriculture and fishing industry,6 did not have an adequate time span to derive the benefits of trade liberalization in 1977 due to the eruption of conflict in 1983. During the period of conflict, a large part of the region lost not only the  livelihood activities of the people, but also the prerequisites of growth and development such  as  human  resources  and  skilled  labour,  investment  and  investor  class,  physical  assets  and institutions. As a result, at the time of the end of the conflict in May 2009 the region remained lagging far  behind  the  rest  of  the  country  in  terms  of  not  only  the  development  standards,  but  also  the development pre‐requisites. 

 

Table 14: Basic Socio Economic Indicators of North and East, 2003/2004

                                                            4  The  Eastern  province  consists  of  3  districts  as  Ampara,  Batticaloa,  and  Trincomalee.  The Northern  province consists of 5 districts as Jaffna, Vavunia, Mulaithive, Kilinochchi and, Mannar, while the HIES 2009/10 has covered the first 2 districts.  5 The CBSL  (2003/04) claimed that the under‐coverage enumeration resulting from the exclusion of 3 districts  in the Northern province was only about 2 percent of the total estimated housing units in the country.  6  Prior  to  the  conflict,  the Northern  and  Eastern  provinces  as  a  percentage  of  the  country’s  total  agricultural produce contributed over 20 percent of rice, over 60 percent of red onion, over 25 percent of chili and over 60 percent of fish catch (Sarvananthan 2008) 

23  

  Northern Province 

Eastern Province 

Sri Lanka

Per capita monthly income (LKR)  3208 2905 3968Per capita food expenditure share (%)  42.9 42.4 34.4

Gini Coefficient of household income  0.44 0.51 0.46

Income share of the poorest 20 percent (%) 2.3 2.3 3.6

Income share of the richest 20 percent (%) 54.8 58.6 55.1

Internal migration within past 12 months  91.7 82.6 29.0

Source: CBSL (2003/04) 

 

Provided  that  the  normalcy  returned  to  the  conflict‐affected  region, what  could  be  envisaged  is  the revival  of  its  traditional  agricultural  and  fishing  activities which  provided  the main  livelihood  of  the people.  In  addition,  the  reconstruction  activities  undertaken  largely  by  the  government  and  the resurgence  of  defunct  service  activities  are  likely  to  provide  avenues  for  output  growth,  income generation and job creation in the short‐run.  

As the CFS (CBSL 2003/04) reported, in many areas related to socio‐economic development, the position of the Northern and Eastern provinces remained below the national averages, but par with that of the relatively  underdeveloped  regions  such  as  Uva  and  Sabaragamuwa  provinces.  Per  capita  monthly income  is  lower  in  the  two  provinces  than  the  national  average.  The  exceptionally  high  internal migration figures in the two provinces also seem to have a bearing impact on the indicators of poverty and  unemployment  levels.  Furthermore,  the  under‐coverage  of  the  region  by  the  CFS  excluding  the worst‐affected  3  districts  (Kilinochchi, Mannar  and Mullaitivu)  would  have  undermined  the  reality. According to the DCS (HIES 2009/10), Jaffna district – the capital of the Northern province, appears to be the poorest district  in  terms of per  capita household  income  (Chart 3). At  the  same  time,  the other district in the North covered enumerated at the survey, Vavuniya reports to be the 4th largest district in the country. All 3 districts in the Eastern province – Trincomalee, Batticaloa and Ampara, (together with Moneragala) report to be among the ‘poorest’ districts in the country. 

Conflict‐affected  region presents a special case of attention and care due  to not only  its high poverty incidence, but also its vulnerable and marginalized social groups. In addition to the problems associated with displacement, usually the vulnerable groups in the conflict‐affected region include widows who lost the spouse, children who lost one or both parents, injured and disabled persons, mothers who were too young to bear children, and malnourished children, women and elderly persons. 

 

Figure 8: Mean Household Income by District 2009/10

24  

 

 

3.9 Poverty against Global Financial Crisis 

In general, the poor are venerable to economic crises although economic crises start in the spheres well beyond the poor’s sight, because the crises ultimately reach the ‘bottom of the pyramid’.  According to the World Bank (2007), even a small shock can push a large number of households, who remained just above the poverty line into poverty and, who remained poor into extreme poverty. The process leads to an increase or at least to a slowdown in the improvement in the poverty incidence and poverty depth.  

The official sources of poverty data in Sri Lanka as reported in DCS (2009/10), however, show a deviation from the normalcy and, in fact, a paradox. Poverty has declined remarkably in the backdrop of the global financial  crisis  in  2008‐2009.  Part  of  the  explanation  is  related,  as  we  have  already  seen,  to methodological changes. The rest of the explanation is related to the changes in development strategy and the policy framework after 2004 (Abeyratne 2010), which is discussed below. 

As a result of the transmission of the adverse effects of the global financial crisis into Sri Lanka, the real GDP growth declined  in the 2nd half of 2008 and the 1st half of 2009 (Chart 4). The output of all three sectors – agriculture,  industry and  service  sectors declined, but  the downturn was more acute  in  the sectors  that are  integrated with  the global economy  such as  the export  sectors  than  in  the domestic economic activities such as domestic agriculture (Abeyratne 2010). The contraction in output translated into a loss of income and employment, resulting in an increase in incidence and depth of poverty. 

0 10 20 30 40 50 60

ColomboGampahaKalutaraKandyMatale

Nuwara EliyaGalle

MataraHambantota

JaffnaVavuniyaBatticaloaAmpara

TrincomaleeKurunegala

PuttlamAnuradhapuraPolonnaruwa

BadullaMoneragalaRatnapura

Kegalle

WP

CPSP

NP*

EPNW

NC

UP

SB

LKR 1000s / month* NP, excluding Mullaitivu, Kilinochchi and Mannar. 

25  

 

Figure 9: Quarterly Rates of GDP Growth (%) 2007-2010

 

 

The  government  had  already  placed  emphasis  on  domestic  agriculture  and  increased  government intervention  in  the economy during  the past  few years before  the  crisis. The  change  in development strategy prior to the crisis, as outlined in the government’s policy documents (Mahinda Chintana 2005), had compensated for the losses occurred in the sectors contracted against the crisis. 

The government which believed  in an  intensive role of  the state,  increased public sector employment and raised expenditure on transfer payments to households and on welfare expenditure.  According to official  labour  force surveys, while  the  industrial and service sectors were  losing  the  jobs  in 2009,  the agriculture sector had created new jobs in compensating for the employment  losses (Abeyratne 2010). Although the service sector had lost jobs in net terms, the government has been the main job provider which had increased public sector employment to over 1.3 million by 20 percent during 2004‐2009 (CBSL 2009:91, 2006:65). 

In  spite  of  rising  budget  deficits,  the  government  expanded  the  size  of  the  government,  increased transfer payments to the households and undertook massive public  investment drive. According to the government  finances reported  in  the Annual Reports of  the CBSL  , government expenditure exceeded LKR 1.2  trillion by 2009 – a 2.5  times  increase over  its 2004  level. Expenditure on public  investment increased 3.4 times during the same period and reached LKR 330 billion by 2009. Moreover, the public investment  included  large‐scale  investment  such  as  ports,  airports,  highways,  coal  power  and  hydro power, irrigation schemes as well as a series of rural infrastructure development projects. 

These  changes  in  the  development  strategy  and  policy  framework  of  the  country,  though  not sustainable in the long‐run, has mitigated at least to a certain extent the crisis impact on the economy. While other countries  in  the world – both developed and developing countries were stimulating  their crisis‐stricken  economies  through  expansionary  policies,  government  transfers  and,  sometimes  even 

‐202468

101214

2007

‐Q1

2007

‐Q2

2007

‐Q3

2007

‐Q4

2008

‐Q1

2008

‐Q2

2008

‐Q3

2008

‐Q4

2009

‐Q1

2009

‐Q2

2009

‐Q3

2009

‐Q4

2010

‐Q1

2010

‐Q2

2010

‐Q3

2010

‐Q4

% change

GDP Agriculture Industry Services

26  

protectionist measures, Sri Lanka could be seen implementing them already since few years before the crisis.  In effect,  the post‐2004  fiscal expansion not only  sustained  income  and employment, but  also averted the crisis impact on poverty. 

 

4. POVERTY REDUCTION POLICIES 

Sri Lanka has an extensive targeted poverty alleviation programme and a wide range of general welfare programmes which were the main underlying  factors of the achievements of better social and human development  standards.  Despite  frequent  changes  within  the  overall  welfare  and  safety  net programmes, on average  they  continued  to  remain during  the post‐independent era as an  important expenditure  component  of  the  government  budget.  Apart  from  the  poverty  alleviation  and welfare programmes,  the  changes  in  development  strategy  and  the macroeconomic  policy  framework  after 2004 also appear to have a bearing impact on poverty reduction in the country. 

4.1 Poverty Alleviation Programme: Samurdhi 

The Samurdhi Relief Programme in Sri Lanka is considered to be the most extensive poverty alleviation programme  in South Asia  (CBSL 2008). The programme was  initiated  in 1989  (under a different title – Janasaviya) following the withdrawal of most of the former consumer subsidy schemes implemented for decades  in  the past.  In spite of  frequent changes within  the programme,  it continued  to be  the  large single safety net of the country. The programme has a dual objective of protecting the poor from further deteriorating their present living standards and of raising the income of the poor above the poverty line. 

The  Samurdhi  Relief  Programme  is  basically  an  income  supplement  programme  targeting  the  poor households.  In addition, however, this  includes various components aimed at other aspects of poverty such as  food and nutrition,  social  security,  income generation,  self‐employment  support, and  savings and  credits.  In order  to  cover  these elements of poverty alleviation,  the  Samurdhi Relief Programme includes  sub‐components  such  as  dry  ration  programme,  nutrition  programme,  social  security  fund, compulsory savings, voluntary savings, and credits to the poor. The implementation of the programme is assigned to a statutory body – Samurdhi Authority – of the government under the Ministry of Samurdhi and  Poverty  Alleviation.  Various  other  government  agencies  such  as  the  Department  of  the Commissioner Genral  of  Samurdhi,  Rural Development  Training  and  Research  Institute,  International Centre of Training of Rural Leaders and the Samurdhi Bank with  its widespread branch network  in the country  assist  in  implementing  the  programme.  At  grass  root  level,  the  programme  is  linked  to  the communities through Samurdhi officers. 

Figure 10: Beneficiaries of Samurdhi Relief Programme 2001-2010

27  

 

The poor targeting of this major poverty alleviation programme of the country and the problems arising out  of  poor  targeting  have  been  discussed  and  debated  extensively  over  the  past  few  decades.  The Samurdhi  Relief  Programme  still  covers  over  1.57 million  families which  consist  of  about  6.3 million population  (Figure  5).  As  a  share  of  the  total  population,  Samurdhi  reciepients  account  for  over  30 percent, whereas the share of poor in the country accounts for only 7.6 percent of the total population. In  fact,  the  Samurdhi  programme  should  cover  less  than  400,000  families,  comprising  of  about  1.6 million population. As  the actual Samurdhi  reciepients are nearly 4  times  the number of poor of  the country, by  implication Samurdhi benefits have  spread  too  thinly  to make a  substantial difference  to living standards of an average poor household. 

Table 15: Expenditure on Samurdhi and Fertilizer Subsidy    

LKR billion % of government 

expenditure 

  Samurdhi  Fertilizer  Samurdhi  Fertilizer 2004  8.5  3.6  1.8 0.7

2005  9.2  6.8  1.6 1.2

2006  10.8  11.9  1.5 1.7

2007  9.2  11.0  1.1 1.3

2008  10.0  26.5  1.0 2.7

2009  9.3  26.9  0.8 2.2

Source: CBSL (various issues) Annual Reports

 

4.2 Assistance to Rural Farmers: Fertilizer Subsidy 

Fertilizer subsidy in Sri Lanka is a targeted producer subsidy programme covering paddy farmers in the rural sector. This programme, by reducing the cost of paddy production  is  intended to help the paddy farmers  to maintain  a  reasonable profit margin  and  the  consumers  to purchase  the  staple  food  at  a reasonably  low price. More  importantly, the fertilizer subsidy helps to sustain the country’s  inefficient paddy production which a large part of the rural farmers depend on. However, it is difficult to anticipate 

25

27

29

31

33

35

37

39

41

43

45

1.50

1.55

1.60

1.65

1.70

1.75

1.80

1.85

1.90

1.95

2.00

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Share of pop

ulation (%

)

No. of fam

ilies (m

illion)

No. of families (million)Share of population (%)

28  

an improvement in productive efficiency and commercial viability in the paddy sector through fertilizer subsidy, though  it helps the farmers to sustain paddy production and their  living conditions. As part of the government’s development strategy that favours domestic agriculture, the government envisages to extend the fertilizer subsidy to cover other food crops as well (Budget Speech 2011). 

Although the government expenditure on fertilizer subsidy was much lower than the expenditure on the Samurdhi relief, it has recorded a massive increase from LKR 3.6 billion to 26.9 billion during the period 2004‐2009.  This was  basically  a  result  of  the  government’s  attempt  to maintain  a  constant  fertilizer subsidy  to  the  farmers  against  the  rising  oil  prices  in  the world market.  In  effect  the  accumulated fertilizer subsidy accounted for 96 percent of the market price of fertilizer in 2008 (Budget Speech 2009).  

The expenditure on fertilizer subsidy is likely to respond to the highly volatile oil price in the world and its  long‐term upward  trend. Given  the  lack of policy measures  to address  the  fundamental  structural weaknesses  in domestic agricultural  sector  related mainly  to  the  small‐scale  farm‐holding  system and poorly defined property rights in the rural agriculture sector, the importance of government subsidies to domestic agriculture is likely to rise. Whatever the cost of the programme may be, it has mitigated rural poverty and vulnerability against the market shocks and the problems of structural weaknesses in rural agriculture. 

4.3 General Welfare Programmes 

If a discussion on policies and programmes for poverty reduction  in Sri Lanka  is aimed at the targeted safety net programmes, it leads to a serious underestimation of the government assistance to the poor because there is a wide range of welfare programmes. In fact, these general welfare programmes which include mainly  the  free  health  system,  free  education  system  and,  consumer  subsidies  covering  the island and the entire population provide benefits not only to the poor but also to other social groups. 

General welfare programmes 

I. Free health system a. Curative health care b. Preventive health care 

II. Free education system alone with: a. free textbooks and uniforms for school children and, b. cash transfers and subsidized accommodation for 

students in tertiary education III. Subsidized and regulated prices 

a. Essential food items (rice, milk, other food stuff) b. Fuel (diesel and kerosene) c. Public transport (bus and train fares) 

 

29  

Free Health and Free Education 

Free  health  system  covers  both  curative  and  preventive  health  care.  Free  education  ensures  both primary and  secondary education  for all  the  children, alone with  the provision of  free  textbooks and uniforms.  Although  University  education  for  undergraduate  studies was  also  free  together with  the provision of  cash  subsidies  and  subsidized  accommodation,  admission was  severely  restricted due  to inadequate capacity and  resources.  In  the  recent past,  the expenditure on both health and education was in the range of 15‐20 percent of the total government expenditure. However, the total expenditure on  both  free  health  care  and  free  education  at  national  level  should  include  the  supplementary expenses incurred by the households as well. 

Free  health  care  and  free  education  system  in  Sri  Lanka  have  been  the  underlying  factors  of  the country’s higher human development standards as well as  the  lower poverty and  inequality  in human development,  as  discussed  earlier.  As  confirmed  by  the  DCS  (HIES  2006/07),  poverty  incidence  is negatively  associated  with  education  so  that  the  greater  the  level  of  education  the  smaller  the probability to be poor. 

The  relationship  between  poverty  and  education  or  health  care  is,  however,  not  unidirectional,  as poverty is a main determinant of access to better education and health care. This leads to an important question whether  the poor and  the  rich both have equal access  to  the same  level of health care and education. Another dimension of the issue is, though the ‘numbers’ representing health and education standards remain high in the national context, these indicators do not reflect the quality at competitive world  standards.  Therefore,  the  government  expenditure  on  health  care  and  education  does  not necessarily show the government’s success at delivery of the services reaching the people in general and poor in particular. 

Subsidized and Regulated Prices 

Sri  Lanka has a  long history of price  subsidies and administered prices,  covering mainly  the essential food  items such as rice, dry rations and milk powder,  fuel and public  transport. Although most of  the price  subsidies were withdrawn  during  the  post‐1977  liberalized  trade  regime,  the  new  government appears to prefer them bring back into effect after 2004. Some of them, including price ceilings on rice also  came  into  effect  against  the  adverse  impact  of  the  global  food  and  energy  crisis. As  far  as  the energy prices are concerned, particularly the diesel and kerosene prices were subsidized with a view of containing the transport and production costs and of averting the adverse  impact of oil price hikes on the poor. 

Even though the poor is benefitted from the subsidized and regulated prices as well, an important issue in question  is whether  it  is the poor or the others who benefitted most  from  ‘lower’ prices as well as from  free health care and  free education.  In addition,  the  lack of commercial viability of most of  the state‐owned enterprises has resulted in a misallocation of public funds contributing to the growing fiscal deficit of the country. 

30  

Some of the goods and services that come under subsidized and regulated prices are supplied by public enterprises. Ministry  of  Finance  and  Planning  (2008:140)  reported  that  there  are  137  government’s commercial enterprises monitored by the Department of Public Enterprises and highlighted their major problems: 

(a) Heavy reliance on the government budget for recurrent expenditure (b) Non‐payment of dividends to the government (c) Heavy public enterprise debts to the banks (d) Unusual accumulation of ‘circular debt’ – debts to one another 

 Apart from the problems of mismanagement  leading to high cost of production and  inefficiencies, the issues are related to their pricing practices as well. 

4.4 Pro­poor and Pro­rural Growth Strategy 

The  post‐2005  changes  in  development  strategies,  policy  priorities  and  macroeconomic  policy framework  have  emphasized  an  inclusive  growth  with  more  equitable  distribution.    These  policy changes  contributed  to  the  reduction  of  poverty  and  inequality.  At  the  same  time,  however,  these changes have  raised  important questions of  ‘cost and benefits’  in many areas of such changes on  the one hand and, their long‐term ‘stability and sustainability’ on the other hand.  

Inclusive growth strategy, as a concept refers to a ‘broad‐based’ growth strategy that allows the poor to participate  in and benefit  from the growth process.  In other words, as means and ends of growth the majority  of  the  labour  force  could  share  the  growth  process.  As  the  lower  income  strata  of  the population has the capacity and opportunity to participate  in and to derive the benefits  from growth, pro‐poor and pro‐rural growth strategy adopted by the Sri Lankan government could be considered as one of the  inclusive growth model. However, even  inclusive growth process can also be  ‘intervention‐driven  and  fiscal‐driven’  –  a  strategy  that  could  distort  the market  incentive  structure  and  impose additional  fiscal burden. Moreover, a  strategy as  such  can  lead  to gain  little benefit  from exhausting large amount of resources, raising the issues of sustainability in the long‐run. 

The  government’s  Ten  Year  Development  Framework  2006‐2016  as well  as  the  election manifestos (Mahinda  Chintana  2005,  Mahinda  Chintana  2010)  reflected  a  pro‐poor  and  pro‐rural  focus  of development  strategy with  policy  emphasis  on  ‘domestic  economic  activities’.  The  policies  included government assistance, market interventions, transfer payments and infrastructure development in the areas of rural roads, electricity supply, water supply, irrigation and other. In fact, the diversion of policy priorities and allocation of budgetary resources under the new development strategy appears to have enabled  the  rural population  to  increase  their participation  in and,  to derive more benefits  from  the inclusive growth strategy. Employment in agriculture has also increased from 2.1 million in 2005 to 2.3 million in 2009; as a share of the total employment this is an increase from 30.3 to 32.5 percent (Figure 5).  It  is  noted  that  these  figures  refer  to  the  total  agriculture  sector, which  includes  both  domestic agriculture and plantation agriculture.  If  the plantation  sector which has  faced with a growing  labour 

31  

shortage  is  excluded, presumably  the  employment  changes  in  the domestic  agriculture  sector would have been even more dramatic than what is explained by the figures above. 

Figure 11: Labour Force in Agriculture Sector 2002-2009

 

 

There are important issues in question that require attention of the policy circles. The dominant feature of the domestic agriculture sector  in Sri Lanka as elsewhere  in a developing country has been the fact that ‘too many people are producing too  little for too small average  income’ and, hence rural poverty. The normal pattern of  change  in employment  composition with  rapid economic growth  should be  in reality  in  the opposite direction since growth  results  in a  labour  flight away  from  the  traditional  rural agriculture for the benefit of both agriculture itself and non‐agriculture. In the same line of development thinking, the World Bank (2009) in its World Development Report 2009 on Economics Geography argues for more equitable development with spatial balance through ‘urban concentration without congestion’. 

Although  a  strategy  for  inclusive  growth  should  take  policy  priority,  the  above  strategy  that  favours domestic agriculture  is most  likely  to make  the  rural poor survive at  its best outcome, but unlikely  to make a substantial contribution to sustainable  income and employment growth.  In fact, since the  late 1980s the growth of GDP in Sri Lanka started to move closely with that of the dominant non‐agricultural activities and not agriculture  (Abeyratne and Rodrigo 2006). Given this turning point  in the Sri Lankan economy about 25 years ago, the rural agriculture that dependent on government transfers to make a small contribution to the GDP will not sustain a higher rate of GDP growth. 

5. CONCLUSIONS AND POLICY GUIDELINES 

The preceding analysis was aimed at providing an up  to date assessment of  the  status and  trends of poverty  in  Sri  Lanka.    This was  intended  to  reveal  the  background  information  on  the  issue  for  the 

2.00

2.05

2.10

2.15

2.20

2.25

2.30

2.35

2.40

30.0

30.5

31.0

31.5

32.0

32.5

33.0

33.5

34.0

34.5

35.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

No. of e

mployed

 (million)

Share of employmen

t (%)

Employment (million) Employment share (%)

32  

formulation of ADB’s Country Partnership Strategy 2012‐2016. The analysis was based on the available official data reports and poverty studies. 

A fresh assessment of the current poverty status and trends of Sri Lanka at the current juncture of the country’s development process is important for a number of reasons: Firstly, the new government that continued to be in power after 2004 introduced substantial changes to the post‐1977 liberalized policy regime;  it re‐directed the development strategy with an  increased emphasis on pro‐poor and pro‐rural policy  focus  and  re‐defined  the  role  of  the  government  by  altering  the  macroeconomic  policy framework.  Secondly,  the  government  succeeded  by  ending  the  country’s  3  decades  long  internal political  conflict with  a military  success  in May  2009.  Finally,  Sri  Lanka  also  has  to  face  the  global transmission effects of  the US  financial crisis  in 2008‐2009. While  the policies and shocks had bearing impact on the economy at national level, this impact would have ultimately reached the grass roots level affecting lives and living standards of the people. 

5.1 Findings and Conclusions 

The poverty indicators based on the Household Income and Expenditure Surveys (DCS 2009/10, 2006/07) reveal a clear change in poverty status and trends of the country, compared to those poverty records in the  1990s  and  early  2000s.  While  the  country’s  historical  achievements  in  human  development continued  to  progress, most  of  the  recent  studies  on  poverty  had  revealed  a  ‘modest’  reduction  in poverty with an increase in inequality. Contrary to that, the most recent surveys show a rapid decline in poverty incidence, poverty depth and improved equality in the second half of 2000s. 

While the methodological changes in Colombo Consumer Price Index in 2007, which the computation of the Official Poverty Line is based on appear to have pushed the poor towards and/or above the poverty line, the policy changes have also clearly contributed to poverty reduction. The urban‐rural –estate and regional gaps in poverty incidence have declined along with an improvement in the income shares of the poorest  income  quintile  and  poorer  provinces.  As  far  as  the  sectoral  and  regional  differences  are concerned, poverty  is higher  in agriculture  sector  than  in non‐agricultural  sectors and,  in agricultural regions  than  in  the other  regions. The economic dominance of  the Western province, which has  the lowest poverty incidence, has declined with a corresponding increase in the share of GDP in many other provinces. 

Detailed  information  on  the  socio  economic  status  of  the  conflict‐affected  region  are  yet  to  come. However,  the  available  information  show  that  the  economic  status  of  the  Northern  and  Eastern provinces, which dominated the country’s agriculture and fishery sector prior to the conflict, remained far behind  that of  the  rest of  the  country. The  region which did not have an adequate  time  span  to derive the benefits of 1977 trade liberalization had lost not only its potential development but also the ‘prerequisites’ of development. Given  the end of  the conflict, most probably  the poverty  issue  in  the region is related to its high level of poverty incidence as well as that of vulnerability. 

Although the adverse effects of the global financial crisis were to penetrate deep into the poor and the vulnerable, unlike in most of the other countries these effects appear to have been averted by changes 

33  

in development strategy and macroeconomic policy,  initiated prior to the crisis. Within the spheres of re‐directed development strategy and the re‐defined role of the government prior to the global financial crisis, were seen as adopted by most of the other countries to stimulate their crisis‐ridden economies. However, the long‐term sustainability of these policy changes continued to remain as an important issue to answer because they appear to have led to short‐term benefits at long‐term higher costs. 

The poverty reduction policies of Sri Lanka cover a targeted safety net programme, known as Samurdhi, a  fertilizer  subsidy  to paddy  farmers,  and  the  country’s  general welfare  system.  The  general welfare programme covers the country’s long‐standing free health, free education and the system of subsidized and administered prices of essential goods and services.  In addition, most of the elements  in the pro‐poor and pro‐rural development strategy and fiscal expansion after 2004 have added new dimensions in addressing the poverty issue.  

5.2 Policy Guidelines 

The Sri  Lankan policy  focus on poverty has been extensive,  covering a wide  range of poverty‐related policy areas directly and  indirectly. Therefore, the main policy  issue  is not the  lack of policy focus, but the inadequacy of efficiency and effectiveness on the one hand and, the discrepancy between the short‐term  benefits  and  long‐term  costs  on  the  other  hand.  The  government  transfers  are  unlikely  to  be sustainable means of poverty reduction, as they do not address the causes of poverty, but most  likely the symptoms of poverty. Therefore,  income and employment generation  is the sustainable means of poverty  reduction.  In  this  respect,  an  important  requirement  is  an  establishment  of  conditions conducive  to achieve growth momentum at national  level as well as  in  the areas where poverty  is a critical issue. 

The following guidelines reflect a pragmatic and feasible poverty reduction approach which incorporates simultaneous  policy measures  in  different  spheres  of  policy making  and  partnership  strategy.  These guidelines  fall  under  different  categories  as  direct  poverty  reduction  strategies,  social  development strategies and, growth strategies. 

Poverty Reduction and Social Welfare 

(a) Improving poor‐targeting Samurdhi programme could be made more effective than  it used to be by  improving  its targeting. The  targeting methodology can also be  linked,  firstly, to the  frequent socio economic surveys and population census conducted by the government agencies. Apparently, this would reduce the size of the  target group which would make the  individual Samurdhi benefits more effective at household level.  Since  poverty  cannot  be  a  permanent  status  of  a  household,  Samurdhi  benefit  should essentially  be  a  time‐bound  grant  to  a  household.  Secondly,  targeting  can  be  improved with  a household and  individual  tax base system which records  incomes and wealth ownership of all  the citizens.  This  would  reveal  not  only  the  ‘actual  poor’  who  should  be  covered  by  the  poverty alleviation programme, but also ‘actual income earners’ who should be in the direct tax system.  

34  

(b) Streamlining welfare Although  the  universal  welfare  systems  are  easy  to  administer,  they  exhibit  the  problems  of effective  delivery  and  fair  distribution.  As  far  as  free  health  and  free  education  systems  are concerned,  politically  feasible  suggestions would  include  an  improvement  in  spatial  distribution, more  effective  means  of  decentralization,  and  private  sector  involvement.  As  far  as  the  price subsidization  and  price  regulation  are  concerned,  their  need  would  be  redundant  with  the improvement  in proper targeting of the poor. Besides, they  lead to market distortions on the one hand and, continuation of their fiscal burden on the other hand. 

(c) Improving global competitiveness As  high  social  development  indicators  alone  do  not  reflect  the  country’s  international competitiveness  in  health  and  education,  Sri  Lanka  should  now  look  into  an  upgrading  itself  to international  standards  in  terms  of  its  social  development.  This  is,  in  fact,  in  line  with  the government’s own policy vision of creating a  ‘global hub’ status  in Sri Lanka  in the areas of naval, aviation,  commerce,  energy  and  knowledge.  This  transformation  requires  globally  competitive human resources which in turn multiply social development at home. 

(d) Special care There is a need for ‘special care’ in poverty reduction and in social development at community and spatial  levels  to  reach  the more  vulnerable  social  groups.  These  could  be  found mainly  in  the conflict‐affected  areas  in  the Northern  and  Eastern  provinces,  but  not  limited  to.  Even  in  highly developed  and  urbanized  areas  of  the  country,  there  are  vulnerable  social  groups  including homeless  families,  helpless  elderly,  sick  and  disabled  and,  street  children.  An  effective  poverty reduction strategy should have a special place to accommodate the more vulnerable social groups that require special care. 

Inclusive Growth and Sustainable Growth 

(a) Infrastructure and regional development In the context of an inclusive growth strategy, as the government has focused on, infrastructure and regional  development  should  continue  to  receive  priority.  Part  of  the  explanation  to  the  spatial differences in poverty and social development is related to the existing infrastructure bottlenecks. In this  respect  the  recent  developments  in  the  regional  development  policies  and  investment  in infrastructure are commendable. However, the regional development issue needs to be understood with  caution,  as  an  issue  separated  from  the  issues  of  ‘agriculture  development’  and  ‘rural development’ as discussed below. 

(b) Concentration without congestion Given  the  freedom  and  incentives,  the  concentration  of  people  in more  urbanized  centres  is  a natural process, but  it can often  leads to congestion too. In many ways,  it would be development‐oriented and cost‐effective  if concentration without congestion  is accepted as part of the national policy. Regional development does not mean at all providing  infrastructure, development services and facilities to all corners of the country, which would never be an achievable development goal. 

35  

Besides, Sri Lanka as one of the  few countries  in the world with  land‐scarcity and high population density  does  not  have  room  for  thin‐spatial  distribution  of  people.    Increased  concentration  of population  in more urbanized centres  in the regional economies, avoiding congestion would be of importance in accelerating regional growth as well as reducing costs. And apparently, it would also lead to a reduction in regional poverty and to provide an incentive for a regionally balanced growth.  

(c) Rural development strategy There  is  no  effective means  of  poverty  alleviation  unless  it  is  based  on  income  generation  and employment creation. The domestic agriculture is the least important in both cases by its nature as well as structural problems. Therefore, it is unlikely that the agriculture sector would reduce poverty through  income  generation  and  job  creation  on  the  one  hand  and,  would  make  a  significant contribution to accelerate the country’s economic growth on the other hand.  It  is also noteworthy that the scope for expansion in agricultural land is very limited in Sri Lanka as a land‐scare country. Rural  development  strategy  is,  however,  an  integral  part  of  the  development  of  non‐agriculture sector. Even  in  this  case,  addressing  the  structural problems  in  agriculture  is  far more  important than an  increase  in  the budgetary allocations  for  little gain.  In  fact, people’s urban concentration without congestion is also related to the same issue, because through this process there is a labour flight from rural agriculture benefitting both rural agriculture and non‐agriculture sectors. 

(d) Fiscal consolidation A fundamental policy issue, as inferred from the preceding analysis is that an overwhelming part of the  poverty  reduction  in  the  recent  past  is  based  on  the  aggravation  of  the  government’s  fiscal burden. The gains are short‐term  in nature, but  the  fiscal costs of  the strategy have  to be carried forward  damaging  the macroeconomic  stability.  This  in  turn  could  hit  back  the  poor  too  in  the medium‐term  as  it would nullify  any  short‐term  gains of  subsidies.  Therefore,  ‘how  stable  is  the stability’  is  an  important  issue  in  a  sustainable  poverty  reduction  strategy  as well,  because  the macroeconomic  instability not only affects the macro economy but also attack the poor. This  issue points to the importance of long‐term poverty reduction through growth rather than grants on the one hand. It also reveals, on the other hand, the importance of a ‘tax data base system’ which would improve the government revenue as well as the fairness of tax distribution. 

The government’s development approach that is based on ‘inclusive’ growth strategies on the one hand and, pro‐distributive strategies on  the other hand  is commendable  in accelerating  the  rate of poverty reduction.  In spite of that, the policy  focus on short‐term outcome seems taking precedence over the long‐term outcome. The negative effects of the former particularly on growth and stability at national level seem to override the positive gains of the development approach. The policy guidelines presented here are directed in addressing this issue in enhancing the economic capacity of the country to sustain poverty reduction within a stronger macroeconomic framework.   

36  

REFERENCES 

Abeyratne, Sirimal (2010), The Economic and Social Impact of the Global Financial Crisis in Sri Lanka, Colombo: UNDP Regional Centre for Asia Pacific 

Abeyratne, Sirimal and Rodrigo, Chandra (2006), ‘Economic Growth in Sri Lanka, 1950‐2000’ in K.S. Parikh (ed), Explaining Growth in South Asia, New Delhi: Oxford University Press 

ADB (2008), Country Partnership Strategy, Sri Lanka 2009‐2011, Colombo: Asian Development Bank 

CBSL (2003/04), Consumer Finance and Socioeconomic Survey 2003/04, Colombo: Central Bank of Sri Lanka 

CBSL (annual issues), Annual Report, Colombo: Central Bank of Sri Lanka 

DCS (2011a), Household Income and Expenditure Survey 2009/10 – Final Results, Volume II (March 2011), Colombo: Department of Census and Statistics 

DCS (2011b), Poverty Indicators, Household Income and Expenditure Survey – 2009/10, Colombo: Department of Census and Statistics 

DCS (2010), Labour Force Survey, Annual Bulletin 2010, Colombo: Department of Census and Statistics 

DCS (2009/10), Household Income and Expenditure Survey 2009/10 – Preliminary Report, Colombo: Department of Census and Statistics 

DCS (2009), Sri Lanka Labour Force Survey: Annual Report 2009, Colombo: Department of Census and Statistics 

DCS (2006/07), Household Income and Expenditure Survey 2006/07 – Final Report, Colombo: Department of Census and Statistics 

Gunatilaka, Ramani (2007), Poverty Trends, Correlates and Policies in Sri Lanka, Background Paper for the Country Poverty Assessment of the Asian Development Bank, Colombo: Asian Development Bank 

Ministry of Finance and Planning (2008), Annual Report, Colombo: Ministry of Finance and Planning 

Ministry of Finance and Planning (2005), Ten Year Development Framework (2006‐2016), Colombo: Ministry of Finance and Planning 

Ministry of Finance and Planning (2005), Budget Speech 2005, Colombo: Ministry of Finance and Planning 

Mutaliph, T.M.Z., Wasantha, D. and Bandaranaike, A.D. (2001‐2002), ‘A Provisional Estimation and Analysis of Regional Economic Activity in Sri Lanka (1996‐2000)’, Staff Studies, Vol .31‐32, Colombo: Central Bank of Sri Lanka 

Rajapaksha, Mahinda (2010), Mahinda Chintana 2010, Presidential Election Manifesto, Colombo 

Rajapaksha, Mahinda (2005), Mahinda Chintana 2005, Presidential Election Manifesto, Colombo 

Sarvananthan, Muttukrishna (2007), Economy of the Conflict Region in Sri Lanka: From Embargo to Repression, Policy Studies No.44, Washington DC: East‐West Center 

37  

SLBFE (2009), Annual Statistical Report of Foreign Employment 2009, Colombo: Sri Lanka Bureau of Foreign Employment 

World Bank (2009), World Development Report 2009, Washington DC: World Bank 

World Bank (2007): Sri Lanka Poverty Assessment – engendering Growth with Equity: Opportunities and Challenges, Report No. 36568‐LK (January 23) 

UNDP (2010a), Millennium Development Goals Country Report 2008/09: Sri Lanka, Colombo: Institute of Policy Studies 

UNDP (2010b), Human Development Report 2010, New York: United Nations Development Programmes