Estadoy Polticas EstatalesOsear Oszlaken Amrica Latina: Hacia unaGuillermoOIDonnellestrategia de investigacin.DocumentoTrabajo presentado a la Reunin 1976 de laLatnAmericanStudies Georgiat marzo de1976. Una versinprevia fue preparada parala "Conferen-ciasobre Polticas Pblicas y sus Impactos enAmrica Larealizada en Buenos agosto 1974, patrocina-da por el Social Science Research Council yel Centro deInvestigaciones enAdministracinPblica (CIAP), asocia-doal InstitutoTorcuato Di Tella. Deseamos agradecer losvaliosos aporte3 efectuados enesta conferenciaas comolas fructferasmantenidas enel seminario sobreel mismo tema que los coautores dictaron, juntamenteconPhilippe enel Institutode Desarrollo EconOmlco y Social, Buenos Aires, junio-agosto de 1974, que-en mucho contribuyeron a lapresenteversin.El presente trabajo forma parte de laserie de documentosdel CEDES preparados parael "Grupo de trabajosobreelEstado" del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales(CLACSO)eBuenos Aires, marzo de 1976.1RECIENTES TRANSfORMACIONES DELESTADO LAT:NOPl1ERICANO.Por qu estudiaro, tal vez ms precisameLpolticas estatales?1/ Por supuesto) nay mltiples respuestas vlidas)pero ennuestro caso y par deCIrlo sinmayores rodeos, el estudio de pe-lticas estatales y sus impactos parece una manera de buir al del EstdJ latnoamericano. Nuestra perspectiva aques de polltologos, ro ae advisors; el referente emprico por el estudio de Clertas poltlcas nos interesa, conrelacin a este te-ma, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento de problemas ubicadosen un planoCul es lanaturaleza de los Estadoscanos concemporneos? de qu menera y en qu grado expresany a suvezactan sobre lacistrbuci5nde recursos de sus propias sociedades y delcontexto internacional? cmo lncidenmutU&ment los cambios sociales ylos cambios al nivel del Estado? cmo se engarzan conclusiones y hallaz-gos referidos a Amrica Latina con proposiciones tericas derivads tras experiencias histricas?El pt'Jblema del Estadc ,8tno2fficricano conLemporneo, de 10:- nue-vos patrones de dominacin poltica) aunque recoge c18sicos temas de nuestras esta siendo replanteado pory tendenCiasque comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964 y que semanifes-taron con diversas modalidades en otras experienclas posteriores. Esas lendencias se manifiestan en el comn terreno de autorltarismo, de rigidecessociales, de deslgua1dad, de dependencia y de crIsis econmicas. Pero, pordistintos caminos, var10S pases de la reginhan experimentado larecien-te emergencia de sstemas de dominacin mucho ms expansivos, comprenslvosy burocratzados que los anteriormente conocidos en Amrica Latina, Dichode otramanera, el Estado lat.noamericano tiendehoyaser ms "moderno",pero enel particular sentido de pretender, y en buena medida abar-car autoritariamente numerosos elementos y relaciones anteriormente reser-vados a lasociedadcivil. Queda amplio margenpara polemizar acerca del1/ Tal como fuera sugerido por AdamPrzeworski en laConferencia de BuenosAires sobre "Polticas Pblicas y sus Impactos enAmricaLatina", referida al com1enzo.2balance de consecuencias de estos cabe poca duda que nues-tras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entreotras cosas, saber mucho ms aCE::rca de su impacto glob_.. 8ob:::: lD. situaciny sobre ladirecc10ndel cambio de nusstras sociedade&.El creciente abanico de cuestior.E'3 -ilJ'.:: ta pasado a ser "funcinpropia" del Estado latinoamericano, J.s yorterritorial de suaccinefectiva enperjuicio de autonomas legales y extrale-ga:es, laexpansindel control estataldiversos sectores sociales-de 10 que el corporativ1smo es m.dcentral pero no la emergencia de ncleos tecnoburocrtic0S con crecienteautoridad inteEna y externaal Estado, son algunos de 1 ('S plocesos de los que nuestrasdisciplinas deben dar cuenta Desde un&que privilegiaexce-sivamente la acumulacior.. de poder en Uf "centro" nacional, ellos puedenser interpretados como av&nces en la dixecci.5n del "desarrollopoltico"1/. Por otrolado, laeliminacinde fermasy la "moder-nzacin" de la economa en beneri..- _0 dE organizaciones pblicasy privadas pueden servistas como avaUl d enel desarrollo de fuerzasproductivas, cuyaslargo plazo permitendejar de ladoaspectos ms evidentes y menos Estas visiones noscen demasiadoy a 10 que argumentan tavoces ybeneficiarios de las nuevascomo para no someter-las a un detenido crtico. No es estalaocasinparaintentar-los pero es posible mencionar algunod que nos parecentilesraubicar el tema de las polticas astdtales.Los cambios observados aldel F.stado, y de la dominacinpoltica de la que este es componente tienen que ser vistos ensuestrechavinculacin conotros procesos, ffi8S o menos vsbles sms omenos avanzados en cada uno de nuestrospero operantes enel con-2/ La literaturasobre desarrollo ha terminado por recalcar esteaspecto y por adquirir un tono marcajamente "hobbesiano"; ver sobretodo Samuel Huntington,ln ChangingSocieties, YaleUniversityPress, 1968syel volumen de Leonard et al., Crisesand Sequences of Political PrincetonUniversityPress,1971.3junto de la regi5n. Por una pares)hacia la emergencia deuna nueva coalicin i.ntegrada PO''C bv,.lroc'c,at.lcos "'-12 ivlesymili-tares-, por el capital interrtC -,.;:-;.4..l1 radie 1.:' en. 'nueSLl','aS sociedades ypor las capas ms dinmicas, ag'- arias y urbana.s, de la burguesa nac.io-nal. Este "tro" 1/ inc'Grpora subordinadamente a. sectores medios y a al.-gunas capas relativamente privilegiadas de la c.. ob:cera, en gra.dos variables de acuerdo con especificidades nacionales que no nos preocupadistinguirLa expansill de la ecol1omL slg:lje flIndarnentalmente ladireccinmarcada po:: los int.ereses de los lO.tnueva alianza, hacia la fcrmaci5n y expansl6nt. ipales de a;,.dades rc.d.uctivas y de servicios -pblica.:::) priv'adas de1 l::i,-LIlterllacional y ndcional, y variadas combinaciones de unas yParalelamente, observ,lncsla tendencia haciael pe"-.!'2,ct::ic;:amiento de mec.enislncs de control estatalsobreel sector popular, sobre todo de laobrera y delmediante variadas combinaciones de ccoptacin y organizacincorporativa.i/Seraerrneo ol"'J'idar l.as XiStf:'::es de uno a otrocaso nacional, pero tambinn.ecesarioadvertir que en conjunto losprocesos recinmen.cionados se relacionan con lanece;idadde "poner en forma" las economas de un capitalismo dependiente de exten--dida pero tardaindustrializaci6n, a partir de las crisis que acompafia-ron -endiferentes momentos y con diferentes caractersticas-los lmitesque choc6el perodo de expansi5n delinterno y veloz susti-de A partir de entonces los temas de "eficiencia","modern.izacin econmica" y Hor-ganizacin" de la socie,dad comerlzaron a resealando los dilemas y ladireecinla que toda,ova podrahallaralgn punto de equilibrio uria economa basada erl la a.cumulacin pri'\1ada1/ El trmino "tro" es intencl.onadamente genet'l:.o., Las tende.ncias qlle expresa se hanmanifestado con importantes Ctdct,er-5ticas diferencialesen cada uno de nuestros pases, y deben SEt en un nivelde anlisis ms especfico que el qlle debemos manejar aqu. i/ Para unadiscusionde estos temas nos reml.. t .LinOS a Gtlillermo O'DOIl!lell"Reflexiones sobre las Tendt2'O.cias Gerlerales de Carnbio en. el Estado Bu-rocrtico-Autoritario", Doc '.1"..Le ser pasivoni irrelevante,ni parece serlo para losenel proceso; por el con-trario, suele importar y tanto que altededor del contenido de sutoma de po-sicinse tejebuena parte de las interacc:ones de cada tramo del proceso. Las definiciones sociales de"De qu setrata" la cuestln es parte de lacuestinmisma. Dif-cilmente encontraremos casos en los q,le "C:Jd...JB los actores, includoel Esta-do, coincidanenla percepcin y valor&cinproblema social que se haen cuestin. En qu ejemplo, la cuestin de ladistribucindel ingreso enLa:_na' Cules son los "verdaderos" tr-!:1./ D1.cho de otra manera, las dirnens::,.oney J.d11t::.icas implicadas a uno yottOnivel son reconoe ibles E::n ambC,f, AUT1que lo que sepamos de un\). ..\ 1-cso (o conjunto de casos) no puedBgeneralizado,estamos aqu ante una de las Ill.nterSe(C1JneS" en las que hemos argu-mentado que ambos niveles pueden mtuamente.27minos del problema, cmo se conecta con otros problemas y cuestiones, ques una resolucin"satisfactoria" del mismo, inclusosi es ono un prob1.e-ma, son temas fundamentales en lasde posicin, en los conflictos yenlas coaliciones entreel Estado y los actores sociales. Seguimos en unproceso interactivo enel que, adems de laposicinde cadaactor, impor-talapercepcinde cada uno acerca de lamanera en que los restantes (ysobre todoel Estado) handafinidolacuestin. Convergensobreeste puntonumerosos aspectos desarrollados enlaliteraturarelacionada conel tema.Los "estilos" que ha estudiado Albert Hirschman olos "filtros ideolgi-cos" a los que. ee refierePhilippe Schmi.:ter son obviamente importantes a-qu!. A elloagregaramos los problemas resultantes del "ruido" enlas co-municacionesactores sociales y de estos recprocamente conel Esta-do, delas diferentes "teoras causales" que suelenestar implicadas endiferentes definiciones de la cuestin-diversas concepciones sobre comopuede ser resuelta y con qu consecuencias otros p:oblema&ocuestio-nes-, del grado de rigidez o de las pteferencias de los ac-tores y de otrastales comosi es definidao no como "suma ce:r:o", s i los Lic.:i:Js resultantes de cal o cual modo deresolucinsondivisibles ono y si existenono antecedentes que puedenser recODocidos como "similares" a la cuestin en juego.7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso 30/.Ya sea que el Estado inicie ono una cuestin, sus tomas de posi-einsuelenser factor de decisiva importancia para que otros adoptenore-definanposiciones sobrelamisma; hemos aludido enel punto 4 a estapartedel proceso social. Pero las polticas estatales tambin generan procesosinternos al Estadomismo. Para reconocerlos debemos abandonar laterminolo-gaexcesivamente genrica que hemos usado hasta ahora respectodel Estadoyempezar a referirnos a "unidades" y procesos "burocrticos" internos alEstado 31/. Dada una cuestin, la toma de posicinrespectodeellapor 30/ Agradecemos a Philippe Schmitter una discusinenla que enmucho contribuy a precisar nuestras ideas sobre el tema que tratamos enesteConel trmino "unidad" burocrtica oestatal aludimos a ladiferencia-cignestructural internaal Estado, que puede o no institucionalizarseenorganizaciones legalmente 1dentificables.I28te de cierta unidad que tiene atribuciones parahacerlo ennombre del Esta-do suele generar repercusiones "horizontales" -tomas y reajustes de posi-cinde otras unidades- y "verticales". lt1.mas consistenprincipal-mente enlaatribucin de competencia y n laasignacin de recursos (tiem-po, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente dependientes de la queadoptlapol.tica. Estos efectos vertiC4.t.es suelenproducir "cristalizaciones institucionales": creacin de aparat.os burocrticos o adjudicacindenuevas funciones a organismos preexistences, que quedan formalmente encargados del tratamlento y de laeventual resolucin de la cuestin o de algunosde sus aspectos, superponindose generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacinambigua y frecuentemente conflictiva) conotras burocraciasformalmente especializadas en otros aspectos ae lacuestino enotras euestiones cercanamente ligadas a la que incumbeal primero. El procesoburocrtico implicado por estas repercusiones horizontales y verticales es ana1ticamentedistintodel procesosocial antes referido pero se entrecruza complejamente conl. Lo que ocurreal interior del Estado es en parte ejecucin("implementacin") de laenpatte l.aCLOr causal para la adopcindenuevas polticas y en tambin, generacinde estructuras burocr-ticas especializadas dotadas a veces de atrib!ciones formales y siempre concapacidad de hecho para redefinir lapolticainicial y, por lo tanto, decambiar la toma de posicindel Estado frente a lacuestin. Cada uno de es-tos aspectos es un punto de acceso para actores sociales movilizados alrede-dor delacuestiny seala, por lo tanto, otras tantas reas de posible in-terpenetracinentreel Estado y la sociedad. Estas reas se agregana ladelainstancia mas formal (pero no necesariamente ms efectivapara indicarnoscul ser realmente el contenido de la toma de posicindel Estado) enlaque seanuncia una poltica y se lanza el procesoburocrtico de que nos es-tamos ocupando.8. Los cambiantes actores del proceso social tejidoalrededor de una cuestinLa pblica toma de posicindel Estado acerca de una cuestintien-de a generar respueStas de actores sociales y de unidades estatales. Pero notodas las respuestas relevantes parael tratamiento y resolucin de la cues-tinocurrensimultneamente. Algunos actores semovilizanalrededor de ellams otros pueden "retirarse" y otros, por fin, puedenser exclu..29doso Esto se relaciona tambin conla cambiante ae los actoresa lo largodel proceso de resolucin de unaEn otrasa0como se van redefiniendo los trminos de undtambin se vanmodi-ficavdo LOS atributos y formas de agregacln y represEntacin de los acto-restlo cual planteael problema de especificar los criteriosemplee.dos para definirlos. No es igual la "burgue&" nacional" argentina re-presentada por laGneral Econmica, artes y despusstaincorporara a la Un1n Argentir.aG Ni esel PartiQoJusticialistacon y sin PernoS1mtric&nente, las c:istalizaciones nstltuclonales a nivel esta-tal no solo expre6an una creciente diferenciacin internadel Estado al com-ps delde cuestiones, sino tambln cambiante naturaleza delas un1dades en el proceso de resoluc:n de las mismaso Ensn-lad1mensin temporal intrnseca a nuestro tema tambin semanifiestaen qUt lapropia composicin y naturaleza del ccnjur.:o de actsres suele va-riar a lo largo del tiempo.9. Recapitulacin.Conviene que nos detengamos aqu luego ete l-aber abierto diversos temas Posiblemente le ma:; importante, al menos COffiu ?rlmeraaproximacin a-,"_problema de cmo estudlar nuestro tema, sea la necPsldadde considerar las estatales en elde cuestiones. ES25 cuestiones tienen una toria, que comienza en un perodo en el que no erar. tales, sigue en los pro-ce.sos que llevan ::i su surgimiento, conr.ina durante suvigencia y eventualmente concluye con su resolucin. Esa historia de la C'Jeslin es parte de nues-tro tema, es desde ella que las polticasadquieren sentidoy pueden ser explIcadas Adems, esahistoria es la de un proceso social alque concurrendivetsas polticas -las de actores privados y los nudos dos por las del Estado- y procesos cruciales para la determinacl.n real del contenido de laposicin del Estado ante lacuestin. Esto resume la ViSlu de un complejo proceso, tejido por interacciones a lolargo del tempo) llevadas a cabo por un conjunto de actores que puede -y suele-ir cambIando conel cursodel tlempOt Esas interaccJ.ones no sloson"objeti-vas", en el sentidc de que SJ estud10 pueda limltarseal registro de30mientes; incluyen tambirL una dimens in subj eti va) referente a como codaactor define (y redefine) la cuestin j percibe la toma de posicin de o-tros actores.Lo recin dicho formula TlUes""r0 "protomodelo" que, nos gustarapensar, potenclalmente el tipo de modelo dinmico de procesos que1 \nos parece r2querldo por las caractersticas de nuestro tema.Es claro que entraa un grado del complejidad (al que deberemos todava a-gregar otros aspectos) que no sabram0s tratar con un modelo riguroso yplenamente cuantificable, peroservir paraalertarnos sobre ciertosaspectos o dimensiones ceLtrales para el estudio de polticas estatales,\alrededor de los cuales parecera 'particularmente promisorio centrar es-fuerzos de investigacin.No sabremos "todo" pero podremos haber empezadoa saber "algo" sobre aspectos que, si nuestra vision general del problemano es demasiado errnea, sern puntos de partida para futuras yms ambiciosas incursiones. Esas dimensiones no son suflcentemente cono-cidas) ni ens mismas ni en sus como para referirnos aellas en trmlnos de hiptesis. en cambio, plantearlas en trmi-nos de una batera de preguntas cuya klucidacin en relacin con diferen-tes cuestiones y contextos puede a precisar tericamente esasdimens iones. B./En qu momento de lahistoria de la cuestin se produce lapri-mera toma de posicin identificable por parte del Estado?Qu podemos decir acerca de Id definicin de la cuestinporparte del Estado en ese momento?Cmo influye esa toma de iniclal por parte del Estadorespecto de las de 0crSsoclales? (redefiniciones y to-ma de posicinrespecte C2 :acuestinsegn los casos)Qu actores sociales y cundo semovilizanbuscando influir enel modo de resolucin de la cuestin? qu recursos ponet'1 en juego para ello? qu nos ensea esto acerca de supoder relativo,-de su grado y de accesoal Estado y de los estilos/preferencas trasuntados en sus polticas? -32/ Las preguntas que siguen presuponen a la cuestin ya vigente. En p-ginas anteriores ya hemos planteado las que nos parecenmstes para el perodo de surgimiento de la cuestin.31Qu procesos burocrticos horlzontales y vertlca1es gene;a latoma inicial de posicinpor partedel Estado? cul es la dife-renciacininternaal Estado en de quena manera se ocupan de lacuestin? qu cristalizaciones insti-tucionales se producen? qu consecuencias tiene estorespectode futuras tomas de posicinpor parte del Estado?Qu lneas de conflictc, y coalicioll se van generando alrededorde lacuestin y de las respuestas iniciales de actores socialesy unidades estatales? qudel procesoburocrticoo-frecen puntos de entrada para ejerciciode influencia por te de qu actores "prlvados"?Suelen l&s patroneb de conflicto, coalicin y negociacin cen-trarse en algn tipo de arena pblica? 33/ existe algn modominante mediante el cual se intentaresolver la cuestin? 34/ .como vara esto respecto de quign inici y quinmantiene-Vigente a la cuestin?Existen ciclos de atencin prestada a la cestin? qu factorescontribuyen a posibles picos y baches de atencin?Qu cambios sociales e internos al Estado lliismo sonatribublesa estos procesos?Presuponemos que una tante consecuencia de 102- procesos queestas preguntas intentandelimitar ser la redefinlcinde lacuestin porparte del p=opio Estado. Poresto puede ocurrir por numerosas ra-zones: una toma de posicin inicialmente vaga se especifica (o a la inver-sa)) camblO de definiciones especficas, defnlciones entre diversas unidades estatales que concurrenal tratamiento de la cuestin condiferentes especializaciones,burocrticas y vinculaciones conres sociales. Esos cambios son cambios enel contenido real de lapolticaestatal, en el contenido -ms o menus ambiguo y ms o menos conflictivo dentro del Estadomismo-, de su toma de posicin frente a la cuestin. Estoscambios son nuevos "nudos", algunos de los cuales sernrpidamente eviden-tes para actores y observadores. Otros, en cambio, slo sern reconocibles33/ Usamos aqu el termino para referirnos a reasdelEstado.34/ Nos referimos aqu a condiciones de suma cero o no enlaposiblere-solucinde la cuestin, divisibilldad o no de sus resultados, utili-zacinpreferencial de coercin,de ventajas econmicas, de gratifica-ciones simblicas o de polticas de bloqueo para resolverla.32como el resultado de redefinicionesespectaculares acumuladas, porejemplo, en etapas destinadas "slo" a l.mplemel1tacin o enlas rutinas eintereses especializados que suelen gene18L las cristalizaciones institu- Qu actores, cuanto demoran en reconocer esos cambios y qu consecuencias tieneesto para la rigidez o flexibilidadde sus polticas) espor supuesto, otro de los temas que debe interesarnos. A partir de cada nudo seextiende un nuevo tramo de la de la cuestin y de las pol-ticas a ella sobre laque deberamos volver connuestrabaterade preguntasQ Aqu, sinembargo) corresponaera agregar algo que es conse-cuencia de la111.s:.oricidadde nuestro tema:Qu se ha aprendl.do por parte de las unidades del Estado y de losactores sociales elahisto3:ia pasada de lacuestin, que "lecciones" se hande esa historia y cmo influyenellas so--brelas de la cuestiny sobre laestrategia de losactores? 351Estamos tratando de trazar los contornos de unmapa. In-sistl.mos que con l no tenemos un "mc:lelollni. un sistemade hiptesis a verificar, Se tratapor ahora de empezar.'cender acerca de aspectos y re-laciones que hoy vl.slumbramos como import..I: eL parael estudio de las po1ticas estatales ens IDl.SmaS y payacon las inquietudes teri-cas ms generales enunciadas en la de este trabajo.35/ Para argumentos de que las polticas estatales implican una importantedimensin de aprendizajepUde. verse LenLindberg, "Are-searchperspectve on the future of industrial societies", Universdadde Wisconsin, mimeo, 1973 y Hugh RecIo, "The variabi1ityof pO-licydynamics", trabajo presentado a 1&Conferencia sobre Dinmica de -Polticas Pblicas, Wndson,mayo 1974.11LOS CNTEX[C_ J[hE:.ulOSq.lE cna PO!.Ll.c..a estd.t.. no debera. sel estudia-da con prescindencia de la(5)quereaolver, n1 de las.. de surgimiento de la.lOCU... -:-;:.J..CG, de las polticas adCpLaO&5...por actores sociales "prlvados ". HL.:nos resumida estc,s aspectos enel cene eEto d,_ procesosocial tejalrededor dl surgimiento, tratamientoy eventualresolucin de la cuestiono EsteSOCl21 es un primer e indispensableNIVEL DE CONTEXTO para ei est .... d::.. de la l'-rtlLd estatal que en particLllarnos lnLsresa. Sinadecuadamente no tendramos posibilidadde com-prender ni explicar eSa poltica tincluyendo, por supuesto, sus cambios a lolargodel tlempo;. Tampoco habramnchas posib... lidades de que nuestros estu-dios iluminaranl)s prob"" amas anpllo.s pl:'lteadoa en laprimera aeccinde este traDaJo. En otrad p abras, si nos l:mitcamos a polticbestatdles con prescindenciadel que son parte, tenE..1': e:dtudios mucho ms "malE:]a. ..d.eE11 y pero el costo dt"_ estaopc:.on sera eldt.:. dU irt{ _rs e.-J.::c ErL el I.lSO ;ue propo-nemos) un llcontexto" conSl.ste de aq'..l:';l conjt",nto dE:. factcrr.;:s ext:rnaecos alobjetoms especfic:._ de in.est1;aCtOn (fl p.. lticas estatales") que es pe.:1:.able pai:ade qlJ.elysus ere/.ts sao!'; :Jtra.& vB,:,iabl.l;;sEn estl..:las "preguntas" quehemos frffiu1.ado apuntan 8un "tema de el rea emp-rica y aoalftica que delimlta lo v ende lo cual re-cogemos y procesamos inform:t:-:.6n. Con esto st..gerirnocJ un rea en la que valela pena :[l.tar de aprox::'IT'lOrs. 51 l.deal de obter.er lnformacin detallada yde manejarla con un ma,::,co de anlL:'1.8 propiamente- dinml.co: las secuenciasde tomas de p8sicin por parte del Estado y desectores socla1.es, elcambio impllcado por la diferenclac:Gn interna 81 Est2do y por la cin/desmovllizaci5nde actcIPS 30clales enhl.stricos delacuestin. las redefini.::1')ne.d de l.d cuestl.n y demodos dominantes dePara anlogas reflex1.ones ?'J.cde VE":'::...e Kenn..:..th Dolbeare) Op.Clt.El Sobre lade esps'.:iIlC.:-:'C -" -:lel contexto o sistema de relacio-nes como condicln de --alidez d eonceptos y propos1.cones vale la penaconsultar ladiscuslnen Aclaro Przeworski y Henry Teune, TheLogic or Comparat.lvE;; Social1971.34resolucin, constituyena nuestro el tema propio de estudio de po-lticas estatales.Pero este primer contexto es nsufcLente. Tenemos que insertarloa suvez enotros aunque, afcLtunddamente, aqu no necesitamos saber tantoy podemos manejarnos con matees msTal vez aqu lamejor analo-gaseala de alguien que quierelo ms exactamente posible cuantotiempo ha transcurrido en un corto lapso. SIl centro de atencinserel se-gundero, quemarca el ritmo)'del tiempo "presente".Debe-.:-a sin embargolaposicin del minutero y de lahora, siguiendo de cuando en cuando al primero y dando por prcticamente fijada la segun-da; suproblema se cuenta en segundGs, pero para saber 10 que deseanecesita gruesa y esttica, acerca de las otros parmetros. Nos ocu-paremos brevemente de los "m1.nutos" y de la "hora" de nuestra analoga.l. Un segundo nivel de contexto: la de cuestiones.Que problemas "merecen" ser cuest:Lones? Quines y como decidencul es en cada momento el conjunto de cuestiones (la "agenda" o el "espacioproblemtico" de UL sociedad) socialment.e v:=.gentes? Vista cada cuestin ladamente, el problema poltico se plantea en torno a si ESAcuestinmereceserlo, como debe ser definida y con qu se respaldanlas posicionestomadas por losen conjunto, el problema es el conflicto y lascoaliciones que se generan alrededor de las cestiones que deben integrar laagenda. Esto es consecuenca, en parte, de limltaciones individuales y colec-tivas paraprestar atencina todas las cuestiones "suscitables" y en parte,de diferentes intereses, concepciones y recursos de actores dispuestos aner, social y polticamente, agendas slo parcialmente superpuestas. En esteplanoms agregado ya no slo se tratadel proceso que ocurre alrededor de c-mo debe ser resuelta UNAcuestin, sino tambin del que determina qu cuestiones se intentar resolver. Ante qu problemas puede y debe el Estado inter-venir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como cuestin? qu complejafuncin compone, a partir de las agendas de actor, aqulla que estativamente vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrarantems omenos cuestiones que le han s1do impuestas por otros y ante lasque no puede dejar de tomar posicin (aunque slo fuere para tratar de resol-verlamediante susupresin).Esque a esteOpitr" L!:;.'"er 1':::" i\...i.U-ciande decisinde cada actor: ln_apaclda p relevan_e respectodel conJunto de de illuchas delas conexiones entre unas v lmposlbilldad de decir elde ottvSactores ) "J de una de las cues-ti.)nes Pero anen 5 te mundo de "::, a '. otras palabras) que movi sus recursos, puedede surelativoEstosashemos Enunciado los quenos parecen r.o ser lnvesLLgacin en los es-de polticas estatales que015 _t_endo, al menos no enelparte del unIverso 8Jbrerecogeremos datos. Peromucho ayudara a nuestradel casJeconocer madamente lade la dge.ldd y l e lu :.gurac l.on de confll.C'tos ycOliciones en que 105 actores de "nuE.otra" , ..A::::-il:5n se hallan involucrados.Precisand un poco ms el denivel de contextosuele serpara expllcar las polt1 .5que estudiemos especrficamente. Lo dicho arr1ba acerca de lafunci5n deque) para cada actor y para cada cuesLL,.ralaagenda como conJunto38/ Ver espec1.almenteHerbert Simon y Jam12s_h, Organizat1..ons, Wiley,1958.36de cuestiones, vale obviamente parael Estado" Cul es el entramado de apo-yos yoposiciones, cul es laconf6uracinde cuestiones enlas que se hainterpenetrado con dominantes, pueden ser importantes factores ex-plicativos de las polticasadop4 e respecto de cada cuestin en lar. 39/2. La estructura come contexto de la agenda.En qu sE:n:1.... o pode..1'Js por ejemplo, el estudio de"la cuestinde la prJpiedadagraria" y de las polticas estatales a ellareferida enPer y en Argentina? por qu hay tannotorias diferencias enlos ciclos de atencior que _oncita en uno y otro caso? en qu sentidopo-dem0s realmente decir que en ambos casos es una cuestin? cul es lalis-tay el poder relativo de los actores potenclal y realmentemovilizados a!rededor deella en uno y caso? En trminos ms generales, quines sonlos actoresrespecto de una cuestin, que recursos puedenmovilizar, cul e&suslgnificado1rnportancia, reconocimientomo tal) para esos actc.es, cules son los patrones mas probables de suemeLgencia, tratamiento y resolucin, son tambln funcion de fac:ores ubicadosal nivel ms agregado de laestructurasoclal .-(0/. Aqu podremos engeneralmanejarnos con un lnformado de esas caracters-ticas y considerarlas como bsicamente "congeladas" para los propsitos denuestrade polticas Pero no podemos prescindir39/ En estenivel de contexto sigue teniendo sentido tener presentelas interseCClcnes con otrc5 enfoquesLos entrecruzamientos conotras cueSClones remiten dJreccamenteal problema ms general de las ca-ractersticas del Estado (en particular de sus zonas de penetracin e interpenetracin con la sociedadcivil) y de las alianzas (incluyendoalanzas de clase y de dlferentes dctores con unldades o segmentos del Estado.40 Designamos genricamente con este trmillo a un trazado de laestructuraprOdUc.tlva) del rgimen poltlCO, de la estl:uctura de clases y del gradodemovillzaclon y organizacin de clases eX1stente en un momento dado.411 Con una importante excepcin: partede nuestro lnters puede ser pregun-tarnos qu conoecuencias ha cie!tapolticaestatal sobre una de-terminada caractersticaestruLtural deen cuyo caso trataremos de obtener informacin detalladasobreel "antes" y -"despues" de estacaracterstica que encuadrael horl.zonte temporal denuestra investigacin, en este plano no se trata en rigor de un parametro estructural 5lno de una variable dependiente del proceso que estu-diarnos.37de una gruesa de este contexto sincorrer el riesgo de parar y formular proposiciones sobre "!lombres" en lugar de conceptos que designen con especificidadel tema de estudioQuedan sealados los diferentes niveles que nos parece deben ser en cuenta enestudios de pol:icas estatales. Nuestro ejemplo delos segundos tminutos y horas apuntaba enrealidad a sucesivas capas con quedebeser organizadonuestro tema: (i) las polticas estatales mismas; (ii)la cuestin a la que aqullas seentendida como generando un pro-ceso socal que contiene 2as polticas estatales y las polticas privadasreferidas a la cuestin; estas dos primeras capas constituyen lo que hemosllamado el tema propio de nuestras investigaciones yel mbito emprico enel en generaltnos corresponder recoger informacin; (iii) laagendade cuestiones y (iv) laestructurasocial, como el ms esttico y agregadocontexto global de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no sernobjeto de nuestra investigacin; deberanser suficientes las fuentessecundarias disponibles.42/ Supongamos por ejemplo que la actual reforma agraria peruana pueda serexplicada como una respuesta preventiva a altas tasas de movilizacindel campesinado peruano. La conclusin"descontextualizada" respecto dela carencia de reforma agraria en laArgentina tendera a centrarse enbajas o nulas tasas deEsta "exp1icacin"t sin embargoseravaca y posiblemente conducira a conclusiones comparativas e-rrneas; para llegar a una explicacin (y tambin para poder compararuno y otro caso) es menester incorporar algunos factores estructurales:distribucinde latierra en la Argentinattipo de explotacin en laregin pampeana, carencia de campesinado enella y concentracindelcampesinado en regiones econmica y polticamentemucho ms marginales.Sobre estos temas nos remitirnos nuevamente a AdamPrzeworski y HenryTeune, opGcit.vIMPACTOS DEESTATALESEstamos ya iej)S los q4e brevemente en lasegundade este Si por un momento a la Figura 2advertiremos que aceptarpremisas-11a implicadas resultara conpensar en lmpactos de polticas estatales.El:'os seranlos camb1.os :>perabs las "''Jf.r.:ables dependientes" por efec-tI) de"va:,iable la pOJ ticaestatal. Peronuestra ha sido un esfuerzo por demOSLrar lainadecuacinde esteti-po d esquema y por maneras tericamente disciplinadas de llegar a unmayor rivel desin perdernos el1 Id r-ecesidad de "saberlo todo" para peder dec1r algo sobre nuestro tema. Sipolticas estatales sonpartede un procese ttJidoalrededor de CStLOnes, y si a l concurren po-lticas de actores p!' que pueden teTCr c..n peso sobreel curso segui-do por los even_osel temaImpactos se complica te. Dado XenJqu proporcin de ese cambiot0demoscaUSa..l-I"h:.nte a.2t:-td.e le , . polticas privadas ya otros factores aJena a unas y a Este :nte.crogant ha s:...oo..i C'J:.IE:t"ldamente en laliteraturasobre el tema, !!.2.! sealndose dl.fic:uJ.tades ':._Hito del lado de la identifica-ciny de les como GEl de laatribucin de los mis-mos .& unt determlnadd.:ausa':". !1Qu; irr.pdcto?t1 e "impacto de qu?"son preguntas a las qUt::: lesS'-'': l' e t'\,J iit.lcas no siempre brindanres-puestas satisfactor1.,s En el pr1.me: case., d .... ;:,s arduos problemas de identi-43/ Decimos "conceptualmente" pOlque aCn df''flt 1 .... de este simple esquema sueleser difCl.l )Iv- II mpactos" que se atribuyen alas polt1.cas.44/45/Por eJemplo, t'dtu"talessobre los resultadosde una poltica e de terceros no actores (pro-duc.tores petrolero3) por eJerrplolur.. polticade estabilizacindelabalanza de pagcs,Adems de los trabajos deRose y Schmitter ya citados,puede consultarseWanderle)dos Santos, tvComparative PublicPolicyAnalysis: A non-exhallsti'Je ... y of queries", trabajo prese!!..tado a lade A1res al comienzo.39ficacin y delimitacin de impactos seIss correlativas difi-cultades de categorizacin por la caei tGLaL aUG2n-ciade sobre polticas estatales y sus impactos Tambin de-ben computarse 106 problemas de'medicin derivados en buena medida del nivelde agregacin de los datos, de su de lacasi impcsi-bilidad de manejar estadsticamente fluJos no monetarios y de las diferenciasno de los impactosiI/&Por ltimo, an cuandolos inconvenientes recinmencionados sean resueltos, todava queda en pie elproblema de decidir qu criterios emplearnpatala definicin de los im-pactos. emplear el punto de listade quen adoptlapoltica,el de lapcb1acicnafectada, el del anallsta?En cuanto a laatribucin de los impactos, el problema fundamentalradica en la 6randificultadde establecer rigurosas causales en-tre una pelfticay un conjunto de impactos. Se ha logrado algnxito, pocejemplo, enevaluar los impactos de una estructura tributaria total sobre ladistribucin dEl ingreso, pero ha sido muchodifcil aisla1 las relacio-nes de causaliaad conoes?ecficos deltributa-rioFrecuentemente se tropiez. aqu con un problemi. anlogo al de multi...colinea:idad: podemos ccnoce1. el impactr" (_' al de un conjunto de va-riables,pero no tenemos medio de desentraar qu proporcin de ese cambio ES atribu-ble a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades, se ha sugerido la conveniencia deimpactos, productos (outputs) yconsecuencias (outcomes) de unapoltica49/. Estas y otras propuestas, sinembargo, no han resuelto el problema comolos impactos de unapolticade los imputables a otros factores causales operantes, ni parecenser, tampoco, una va que nos conduza a lade las cuestiones46/ Entrelas escasas excepciones vase Theodore"Four Systems ofPolicy, Polit.1.CS and Choice", mimeografiado, Universidad de Chicago, 1971.iZ/ Cf. Dos Santos, op.cito48/ Vase Thomas E, Skl.dmore, "Suggestions for Research: ACommentary on Al-bert Policy-Maklngand Poll.cy Analysis inLatinAmerica: Areturn journey", trabajo preparado paralade Buenos Airescitadaal comienzo.Schmitter (19/2), op.cit., propone estadistincin a partir de una ideaoriginariamente desarrollada por Easton.40tericas ms generales qJe nemas planceado en ia 1 de estetrabajo.Esto nos induce a agregarnos al de agnstic0S que seaLa la escasa u-tilidadaetanto los esfuerzos Id cuantificada y puntualde impactos de Una posible alcernativa -que tampu.c compartimos- consistira enpresuponer que lat:ma de del es tanobjeti-vamente y en la -e?c :n otros que las tomas de posicin queestos adoptan son e:ntE, .:unente "rE...tpuestas" a .la polticaestatal. En estesentido se podrapensar en terminos dl de una variable indepen-diente (la estatal) y varlables :nt ':'lrientes (polticas privadasque responden a aqul'a) qUe provocan efer4Js (impactos) susceptibles de ser.'tribudos totalmente, "enJ dnl ".."> a la"aria.ble que generelcomportamiento global deL Desgraciadamente, podemos pen-sar en pocosen los que eqtaparezcarazonable; enlamayorade ellos los actores privadosde autonoma r2specto del Es-tado que hace imposible considerarlos :l.E'Cas "Jar.:ables inter' inientes" .50/De todasno creemos GL- es:justifiquende-sentenderse de algo tan obv:lamente c.ome lapregunta que en realidad se plantea en todoes son las principales cas sociales de acciones desacrolladas la invocacin del Estado,contando Ct'Uel respdldo del.dad de coercin e Desde estaper.pectiva no es tancrucial la mencionada medlcincuantitativa y puntual delefecto especfico de ciertHemos una seccin del presen-te trabajo a sealar algunas modalldades jque parecensegurlas recientes transformacl0nes operadas eL el y la sociedad civil enAmrica Latinde En cierto sentid, estas pueden ser interpretadas como losimpactos globales de unaforma de Estado, posicin que tiene uncercano parentesco :onlaalternativadiscutlda en el anterior en50/ La "solucl.n" sl.metrica de laanteri0X atribur todo el cambio a losactores sociales, bajo laprerrisa de que el Estado es slo un espaciode procesamiento de demandas e inl.c.iat'l":.1.S externas a l; enotras pa-labras, a lo sumo unaLente respecto de variables in-dependientes excius1.vamente operantes a nivel de lasociedad. Esto m-plicarala "desestatlzada" qU ;'0. hemos crlxicado.41tanto imputa a se Estado, o a un sistema de domnacin, el conjur'tc ..le J.8vriacinobservada. De algunos estudios han lntentado establoce""entre una determinada "forma" de Esta.do y ciertas caracl..ersticas globales de su "desempeo" ende impactos o consecuenciasde sus polticassinemoargo, qeel problema estos trminos existenesperanias d obtener lnferencias vlidas dadoel altonivel agregaclon de los datos que habla que Por eso,si aprender de lasdel Estao latlnoameri-cano y de sus modos de iut y vlHculacion con ] a sociedadcivil,pareC2 convenienteel empleo de una de investigacinms induc-tiva y menos globaly _n los datos que maneje.Al menor nivel de agregacin caraccecJsticodel enfoque que ciamos, es posibleadvertlr de la problemticadel Estado y la sociedad que permiten tegmodificaciones en los par!me'::ros que def.lnen a la sociedad Allas polticas esta-tales como parte d eun proceso socialneCE.E:3.C iam,tehistrico, nuestroenfoqUE: no se tanto por la medlCl.nde ciet"tos impactos enun punto de ese tiempo h.lstorlco. E3Gb y otros impactos integran, como he-. mos inslstido, un proceso m& comp} .j'.--) tin nlad(, a una deterntinada cues-tin, al que concurren actores "privados" y en el que suelen en diferentes momentos tomas de poslcl.n del Estado. Cada una deellas geneIa mla compleja gama de que a su vez realimentanaqulproceso y contribuyen a llevarlo haCl.d nuevc& "nudos" o promontorios enlos que tiene lugar la de auevas polcicas estatales. De maneraque, aunque no deja de ser tl.l conoce: COl! 1&mayor precl.sin posible losimpactos de las polt.lcas surgldas de cada uno de esos nudos decisorios,es utpico pretender conocer conprecls10nla contribucinconJun-ta de esas suceSlvas y frecuentemente varianres tomas de posicinestatales51/ Por en James Q.Wllson (compildor), Polltics and PublicPo1iey (NewYork: JohnWiley & Sons,1968), varios trabajos ana-lizandatos sobre impactos vinculndolos a diferentes formas de gobierno local. Tambin Schmitter, (1972),op.cit., busca establecernes entre tipos de rgimen polt1.CO-definidos por "grado de interven-cinmilitar" y"grado de competenCiapartidos"- yproductos oconsecuencias de polticas asocladas a une ti otro tipo.42sobreel conjunto del procesohistrico-social originado en torno a lae-mergencia, planteamiEnto y evencual reso)ucin de una cuestin. Menos po- an es estimar en qu se hanmodificado los parmetros gene-rales de la sociedadglobal.y esto es 10 que en realidadinteresaLos entrelazamientosa largo del de po:ticas estatales y privadas, junto con las modificaciones decontextuales, sonetapas o procesos de cam social (enamplio) en los que el Estado, como hemos sealado,a"E):ece "en. accin" y desagregado en susucsivas tomas de posicin. Ade -corresponde subrayar- si bienlos impact03 de sus polticas no puedensercuantificables en cada momento, pueden en cambio contri-buir a entender y ponderar los aspectos que mas interesanpara una teori-sobre ese Estado y, en definitiva, sobre sus polticas e impactos.Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y conflic-tos conotros los variables grados de autonoma/8bbordinacin esos actcres y ely las c0nsecuencias generales de esas venciones para el rumbo futJro de procesos vinculados a la cuestinsobrela que se enfocanempricay analticamente estos aspectos y los que conmayor detalle hemos l.do enunciado a 10 largo de este trabajo. "Impactosde polticas estatales" son en realidad"contribuciones" -imputables alEstado- a complejos patrones de cambio de la sociedadglobal. Por estomismo no puedenser ignorados pero, tambin por estomismo, no pueden serestudiados ni evaluados con criterios mecanclstas que cercenantanto esacomplejidad como el caracter intrnslcamentehistrico de aqullos proce-sos.52/ En ltimoanlisis, no slo en funcin de las preocupaciones tericasque hemos puntuallzado en lal. Si se trata "nada ms" quede un estudio para evaluar los impactos de ciertas polticas, consti-tuye falso rigor cerrar el campo de anlisis en forma similar a la dela. Figura 2. y, por 10 tanto, ignorar las importantes "complicacio-nes" que venimos sealando" An desde el punto de vistamas estrecha-mente tecnocratico, una estimacin de impactos omite demasiado (y porlo tanto falla en esa estimacin) si se cie a criterios e instrumen-tos estrictamente cuantificables, aplicados a unemprico queignora tanto surelacin con los diversos contextos como conel pro-ceso histrico sobre los que lnsistimos en este trabajo.vIHACIA UNA ESTRP.TEGIA AB1ERT"'- GE INVESTIGACIONDado .",;, '. escaso g.tad::> de formal1.zac n de las reflexiones efectua-das, este trabajodifcilmente pod a deS:'.1l0"-u._r en un conjunto coherentede proposic1.ones. Pero vale la pena recap j e...La! y desarrollar un poco msalgunos de los principales aspectos 1) Son muchas las razoneslas q....Jno puede estar interesadoenel estudio de las polfticas2nLatina contempornea.Como cualquiera de ellas tiene importar.ts sobre qu y cmose nos ha parecid0 explcitas las"nuestras, pleno (,'Jnocimiento de que abrimos un tema pe'mJ.J"o2) Del engarce que Pl&UJ2s:ro tema con intereses te-ricos ms generales se0byienente- lainconveniencia deestudiar las polticasy sus.. 03 como fenmenos discretosaislables de suAqu resurgeque no es intrnseco anuestro tema que es func':.n de nuesti . >(- .lal insuficiencia de co; .JC1-mientes: enel corto plazo 12 pretensln de yde nuestros 81stemas 3xpllcativos es de la relevanciateorlca de eStudLoS. Dich:los intentos en la cindel primer trmino del dilema ser;:an plrnaturos y, aunque admitidamen-te incierto, el camino hacia ese rigor pasa ro] por es'Cudios abiertos y ex-mucho ms preocupados porque por verificar.3) El "contexto" n("J es un "obJeto--:i}(..>-est-ah" Es una creaclnanalt1.ca que busca con la mayor f,l' Jble "situar" el tema "espec-fico" estudiado, respecto del c.::.,njunto detores indispen&ables para com-prenderlo) deSCrlb1.r10 y event;.almente expl t'_irlo, Hemos sugerido desagre-gar estos referentes en tres nlveles, deespecificidady dina-mismo: el de la cuestin, el de la agenda , Je lastructurasocial.4) Nuestro objeto proplo de investigacinestaraeonstitudo porlaCs) poltic.as(s) estatal(es) y Id cuestin a la qne ella(s) se 44como partede un proceso social al que CQt1.cur:..;;n ott't,ls polticas, "privadas".Como tal nuestro tema es histrico o dinmico en sentido propio; implicainteracciones a 10 largodel tiempo por parte de unvariable conjunto de ac-tores.5) Enel estadoactual de conocimientos pareceposible-dentificar ciertas dimensiones o aspectos las polticas estatales, suscontextos e impactos! que hemos ido seala1.Jj a 10 largo de este trabajo yque prometenser tiles en un doble sentido. Uno, para unamejor comprensiny teorizacindel tema mismo; yotro, no menos importante, para que los re-sultados de estos estudios puedan iluminarse ymtuamente conlos que, desde otros enfoques yniveles de anlisis, se ei8ctansobre elEstado latinoamericano y sus vinculaciones C0n la sociedadcivil. Este inte-res terico es el punto de partida y de llegada del tipo de estudio de pol-ticas estatales que hemos delineade