oszlak- la formacion del estado argentino cap 1, 3 y 5red

OSCAR OSZLAK

CesP , -3

La formacin del Estado argentino Orden, progreso y organizacin nacional

Ariel

1

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

El propsito de este captulo introductorio es desarrollar brevemente algunos conceptos y referencias empricas sobre la formacin del Estado. El anlisis trata de ubicar las coor-denadas tericas e histricas del tema, que luego servirn para enmarcar la experiencia argentina. Como marco con-ceptual, no tiene en consecuencia un propsito interpretati-vo sino meramente heurstico. En la primera parte se trata-rn algunos aspectos conceptuales, para luego introducir ciertos parmetros histricos comunes a la experiencia ar-gentina y latinoamericana.

ESTADO, NACIN, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECISIONES

La formacin del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construccin social. De un proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes que es-tructuran la vida social organizada. En conjunto, estos pla-nos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los re-cursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de produc-cin establecidas, la estructura de clases resultante o la in-sercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su confor-macin.

Sin embargo, este orden social no es simplemente el re- ejo o resu ta o e la yuxtaposicin de elementos qe con-

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fluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca. Por el contrario, el patrn resultante depende tambin de los problemas y desafos que el propio proceso de construc-cin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los di-ferentes actores incluido el Estado para resolverlos Si el determinismo y el voluntarismo han dominado las inter-pretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de captar este simultneo y dialcti-co juego de fuerzas entre factores estructurales y superes-tructurales.

En parte, la dificultad deriva del hecho de que las catego-ras analticas que habitualmente empleamos para designar diferentes componentes o dimensiones de una sociedad com-pleja (v.g. nacin, Estado, mercado, relaciones de produc-cin, clases) suponen que stos se hallan plenamente desa-rrollados. Cmo proceder entonces cuando nuestro tema de estudio es el proceso a travs del cual alguno de estos com-ponentes fue adquiriendo los atributos con que lo definimos ex-post? No se trata de preguntarse tan slo cundo una na-cin (o un mercado, o un Estado) se convierte en tal, sino adems qu otra cosa va siendo a lo largo de su proceso cons-titutivo. Tampoco se trata nicamente de un problema se-mntico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema analtico.

Dentro de este proceso de construccin social, la confor-macin del Estado nacional supone a la vez la conformacin de la instancia poltica que articula la dominacin en la so-ciedad, y la materializacin de esa instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del Estado se verificara entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "esta-tdad" la condicin de "ser Estado", es decir, el surgi-miento de una instancia de organizacin del poder y de ejer-cicio de la dominacin poltica. El Estado es, de este modo, relacin social y aparato institucional.

Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por parte de esta entidad en formacin, de una serie de propie-dades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo re-

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ti ento como unidad soberana dentro de un sistema de ones interestatales; 2) capacidad de institucionalizar

atoridad, imponiendo una estructura de relaciones de que garantice su monopolio sobre los medios organiza- coercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a tra-la creacin de un conjunto funcionalmente diferencia-

instituciones pblicas con reconocida legitimidad para r establemente recursos de la sociedad civil, con cier-do de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta a de control centralizado sobre sus variadas activida-

y 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva, ante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos rtenencia y solidaridad social y permiten, en conse-

cia, el control ideolgico como mecanismo de domina- 2

Conviene aclarar que estos atributos no definen a cual- tipo de Estado sino a un Estado nacional. La domina-

colonial o el control poltico de las situaciones provincia- dentro del propio mbito local, son formas alternativas articular la vida de una comunidad, pero no representan

as de transicin hacia una dominacin nacional. En es-antido, el surgimiento del Estado nacional es el resulta- e un proceso de lucha por la redefinicin del marco ins-cional considerado apropiado para el desenvolvimiento

la vida social organizada. Esto implica que el Estado na- surge en relacin con una sociedad civil que tampoco

adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter resultado de un proceso de mutuas determinaciones en-

ambas esferas. l tema de la estatidad no puede entonces desvincularse tema del surgimiento de la nacin, como otro de los as-

s del proceso de construccin social. En este sentido, el e carcter del Estado abstracto y material a la vez-

ntra un cierto paralelismo en el concepto de nacin. En , en la idea de nacin tambin se conjugan elementos

riales e ideales. Los primeros se vinculan con el desa-o de intereses resultantes de la diferenciacin e integra- de la actividad econmica dentro de un espacio territo-ente delimitado. En las experiencias europeas "clsi-

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cas" esto supuso la formacin de un mercado y una clase bur-guesa nacionales. Los segundos implican la difusin de sm-bolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comuni-dad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje y otros factores de integracin, que configuran una identidad colec-tiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el desarrollo histrico. 3

Una opinin generalizada sostiene que la construccin de las naciones europeas se produjo despus de la formacin de estados fuertes. 4

Sin duda, esta afirmacin alude ms al componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato ma-terial. Definido el Estado como instancia de articulacin de relaciones sociales, es dificil pensar en relaciones ms nece-sitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las implicadas en una economa de mercado plenamente desa-rrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista. La existencia del Estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que posibiliten la expansin e in-tegracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de produccin e intercambio crecientemente complejas me-diante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto significa que la formacin de una economa capitalista y de un Estado nacional son aspectos de un proceso nico, aun-que cronolgica y espacialmente desigual. Pero adems im-plica que esa economa en formacin va definiendo un m-bito territorial, diferenciando estructuras productivas y ho-mogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento material de la nacin, contribuyen a otorgar al Estado un carcter nacional.

En este punto la experiencia latinoamericana no se apar-ta del "clsico" patrn europeo. Es decir, el surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la conformacin de un mercado nacional es condicin necesaria para la constitu-cin de un Estado nacional. Pero ms all de esta semejan-za, la historia de Amrica Latina plantea diversos interro-gantes cuya respuesta contribuira a explicar la especifici-dad de sus estados. Cul es el carcter de los estados surgi-dos del proceso e emancipad]. n naciona ue sigm ica-

cin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos hereda-dos de la colonia y en qu sentido podran considerarse obje-tivacin institucional del Estado? Qu clase de orden econ-mico o modalidades productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantacin de un Esta-do nacional? Respecto de qu patrn de relaciones sociales se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afec-t su proceso constitutivo?

Algunos de estos interrogantes sern explorados en los prximos captulos de este trabajo. Entre tanto, quisiera re-sumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin del Estado nacional es el resultado de un proceso convergen-te, aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un sistema de dominacin. La constitucin de la nacin supone en un plano material el surgimiento y desarrollo, dentro de un mbito territorialmente delimitado, de intereses dife-renciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores genera-dores de sentimiento de pertenencia que para usar la feliz imagen de O'Donnell tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antagnicos intereses de la socie-dad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidarida-des proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento diferencador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitu-cin del sistema de dominacin que denominamos Estado, supone la creacin de una instancia y de un mecanismo ca-paz de articular y reproducir el conjunto de relaciones socia-les establecidas dentro del mbito material y simblicamen-te delimitado por la nacin.

El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado deviene de un proceso formativo a travs del cual va adqui-riendo un complejo de atributos que en cada momento hist-rico presenta distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido

a. amos e es a i. a par


un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un Estado. 5

Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del Estado es un gradual proceso de adquisicin de los atributos de la dominacin poltica los que suponen la capacidad de articulacin y reproduccin de cierto patrn de relaciones so-ciales la pregunta que surge naturalmente es: qu facto-res confluyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes sociales de la formacin del Estado.

Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este proceso. 6

Sintticamente, el acento ha si-do colocado alternativamente en el legado colonial, la rela-cin dependiente establecida en la etapa de "expansin ha-cia afuera" y la dinmica interna propia del Estado mismo. Sin duda, estos factores explican, parcial pero concurrente-mente, buena parte de las caractersticas que fue asumien-do el Estado en los pases de la regin. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y establecer en qu sentido las variables identificadas por cada enfoque in-fluyeron en el proceso que estamos analizando, cmo se afec-taron mutuamente y de qu manera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias econmicas, geogrficas, demogrficas, culturales especficas a cada sociedad. Este es el enfoque que intentar desarrollar en es-te libro.

Quizs el plano material del Estado nos proporcione una clave para adentramos en el anlisis de sus determinantes sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del Es-tado se manifiesta como un actor social, diferenciado y com-plejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instan-cias de decisin y accin traducen una presencia estatal di-fundida y a veces contradictoria en el conjunto de rela-ciones sociales. El referente comn de su diversificado com-portamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea presencia es la legtima invocacin de una autoridad supre-ma que, en su formalizacin institucional, pretende encar-nar el inters general de la sociedad.

El mbito de competencia y accin del Estado puede ob-

servarse entonces como una arena de negociacin y conflic-to, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, ex-pansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales resultaran de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad.

A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las ins-tituciones estatales tienden a apropiarse de mbitos y mate-rias de actuacin creados por el propio proceso de diferencia-cin social que tiene lugar paralelamente. En otras pala-bras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropia-cin y conversin de intereses "civiles", "comunes", en objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad que le otorga su contraposicin a la sociedad como inters general. Adems, este proceso conlleva como contraparte material la apropiacin de los recursos que consolidarn las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en ins-tituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansin del aparato estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan po-siciones respaldadas por recursos de dominacin.

El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende de la particular combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se ha-llan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el Estado cumple como articulador de relacio-nes sociales, como garante de un orden social que su activi-dad tiende a reproducir. No taxation without representation, la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva del Estado al reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la representacin y eventual conversin en "inters gene-ral" de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu in-tereses resultan representados y satisfechos depende, obvia-mente, del contenido de la agenda de cuestiones socialmen-te problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin influye, la particular estructura de dominacin impuesta en

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 23 22 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta estructura de dominacin y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cues-tiones que integran la agenda, el aparato institucional del Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el an-lisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales es inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su intervencin mediante polticas o tomas de posicin. La me-tamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolu-cin de tales cuestiones.?

Estas reflexiones suministran el marco conceptual mni-mo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de inter-narnos en el estudio de la experiencia argentina, sera con-veniente discutir brevemente los procesos de formacin esta-tal en Amrica Latina, a fin de que nuestro posterior anli-sis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histrica propia de la regin.

EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA LATINA

Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histricos, se nos plantea la dificultad de precisar un momento a partir del cual podamos advertir la existencia, an embrio- naria, de un Estado nacional. Si bien seal que nuestro referente analtico presume la condicin independiente de la nacin, sera posible llamar estados nacionales a los preca- rios sistemas de dominacin establecidos durante los primeros aos del perodo independentista?8 Ciertamente, el proceso de emancipacin constituye un punto comn de arran- que en la experiencia nacional de Amrica Latina, pero el ac- to de ruptura con l poder imperial no signific la automti- ca suplantacin del Estado colonial por un Estado nacional. 9

En parte, ello se debi a que en su origen, la mayora de los movimientos emancipadores tuvieron un carcter munici- pal, limitados generalmente a la localidad de residencia de las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en

se eron exteridieMo

hasta adquirir un carcter nacional. 10 Los dbiles aparatos estatales del perodo independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de instituciones administrativas y judiciales locales. 11 A este primitivo aparato se fueron superponiendo rganos polticos (v.g. juntas, triunviratos, directorios), con los que se intent sustituir el sistema de do-minacin colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un Estado nacional. Estos intentos no siem-pre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en lar-gos perodos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones polticas, en los que la existencia del Estado na-cional se fundaba, de hecho, en slo uno de sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.

No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de la precariedad de los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja me- trpoli. La integracin poltica de las colonias con la metr- poli que el proceso emancipador interrumpi haba sido una condicin necesaria de su explotacin econmica. 12 Con la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los anti- guos ejes dinmicos de la economa colonial (v.g. los centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que dificult el desarrollo e integracin de nuevos circuitos econmicos. 13

El perodo independentista se caracteriz as por tendencias secesionistas que desmembraron los virrei- natos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Am- rica Latina. En tales circunstancias como seala Furta- do la estructuracin de los nuevos estados se vio condicio- nada por dos factores: la inexistencia de interdependencia real entre seores de la tierra, que se ligaran unos a otros o se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por el poder; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra con- tactos con el exterior y explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al cual se iran vinculando seg- mentos del sector rural. As, en la medida en que surgan posibilidades para una u otra lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se inte-

n a gun su grupo rural, crendose de ese modo con- II .

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS

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diciones para la estructuracin de un efectivo sistema de po-der. 14

Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructura-do o sea, la concreta posibilidad de constitucin de un Es-tado dependi fundamentalmente del grado de articula-cin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes pa-ra la integracin econmica del espacio territorial. La relati-va homogeneidad regional de los valles centrales de los ac-tuales Chile y Costa Rica a cuyo mbito se reducan prc-ticamente las manifestaciones de vida social organizada podra explicar as la temprana consolidacin de un Estado nacional en esos pases. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada economa y la acomodacin de los grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del poder centralizado del Estado, evitando la anarqua y el cau-dillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.

En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional, dando conte-nido a un Estado dbilmente asentado en los sectores pro-ductivos. 15

La alianza de este estamento burocrtico militar con la surgente burguesa paulista del caf, soporte de la Re-pblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin re-lativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigi mecanismos equilibradores y polti-cas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares al rgimen oligrquico instituido. En otros pases donde la extensin territorial tambin cre dificultades para la arti-culacin interregional (v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera, predominante desde la poca colo-nial, suministr en general una base de poder suficiente co-mo para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas contestatarias. Naturalmente, es-to no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico, estas condiciones recin comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o

menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la existencia misma de una nacin y un Estado nacional. 16 En Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30 puede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.

Estas breves referencias histricas, por su misma insufi-ciencia, sealan que cualquier intento de interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente variables tales co-mo el grado de diversificacin del sistema productivo, en tr-minos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustitu-ciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el con-trol nacional del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un apa-rato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilida-des de concentracin y centralizacin del poder.

Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creacin de una economa ms integrada y compleja, sumada en algunos casos a la pre-servacin de ciertas instituciones coloniales como instru-mentos de control poltico, suministraron el cemento que amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional. Esto explicara por qu, en casos como los de la Argentina o Colombia, la precariedad de las economas regionales, la ex-tensin territorial, las dificultades de comunicacin y trans-porte, el desmantelamiento del aparato burocrtico colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una regin o de un sector de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal amalgama se producira. En la experiencia latinoamericana, los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron en-tre la independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden visualizarse as como aquella etapa en la que se fue-ron superando las contradicciones subyacentes en la articu-lacin de los tres componentes economa, nacin y sistema de dominacin que conformaran el Estado nacional. Eco-noma regional versus economa abierta; mbito local versus mbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de domi-nacin localista versus centralizacin del poder en un siste-


ma de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trmi-nos de los antagonismos que los profundos cambios produci-dos en la economa internacional de mediados de siglo con-tribuiran a resolver.

CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa

profundas transformaciones sociales. El continente viva la era de las nacionalidades. La integracin de mercados en es-pacios territoriales ms amplios haba sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades na-cionales. Simultneamente, se producan la extensin de la revolucin industrial, la revolucin en los transportes y el al-za continuada de la demanda de bienes primarios, tanto pa-ra alimentar el proceso productivo de una economa crecien-temente capitalista como para satisfacer las necesidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto es suficientemente conocido.

Tambin se han estudiado extensamente las consecuen-cias de estos procesos sobre el desarrollo de las economas y sociedades latinoamericanas. 17

La extraordinaria expansin del comercio mundial y la disponibilidad e internacionaliza-cin del flujo de capitales financieros, abrieron en Amrica Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha correlacin entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las inversiones en infraestructura y el au-ge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia norteamericana y europea generaba en la regin.

Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos esta-dos nacionales desempearon frente a estas transformacio-nes; bajo qu condiciones y empleando qu mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es indudable que la propia existencia de dichos estad-os as

como el nuevo sentido que la misma adquirira estuvo li-gada a la aparicin de condiciones en el mbito internacio-nal que modificaron profundamente la extensin y calidad del abanico de oportunidades de actividad econmica poten-cialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nue-vas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal moviliza-cin encontraba prontamente lmites objetivos. Con merca-dos muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mer-cado financiero y vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior creciente terreno de convergencia para la homogeneizacin de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba por la institucin de un orden estable y la promocin de un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del cre-do positivista, condensaba as las preocupaciones centrales de una poca: aquella en la que comenzaban a difundirse en Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La ga-ranta de expansin y reproduccin de estas relaciones no poda quedar librada a las propias fuerzas sociales que las engendraban. La dominacin celular 18

ejercida en el mbito de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente "nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmi-ca. Ante los sectores dominantes de la poca, el Estado na-cional apareca como la nica instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, ne-cesariamente, consolidar el "pacto de dominacin" de la inci-piente burguesa y reforzar el precario aparato institucional del Estado nacional.

Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno de los aspectos ms notables de la etapa histrica que esta-

mosacionesconsiderando es la diversidad y simultaneidad de mani-

es e esor en que e sta o naciona eba


afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de enfren-tamiento armado, que en las distintas experiencias naciona-les se expresaron en levantamientos de caudillos locales, re-beliones campesinas, incursiones indgenas, intentos sece-sionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determi-nado esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos instrumentos de control social: registro de las personas, apa-rato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, depar-tamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares pro-pias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas internas o administrando justicia sobre la base de normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden impli-caba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos.

El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una drstica modificacin del marco habitual de relaciones socia-les. No implicaba el retorno a un patrn normal de conviven-cia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el de-sarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y de dominacin social.

En consecuencia, durante la primera etapa del perodo in-dependentista los esfuerzos de los incipientes estados estu-vieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestata-rio, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios sobre los que reivindicaban soberana. La reiterada y mani-fiesta capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de un inte-rs superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo patrn de relaciones sociales, es lo que defina justamente el carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea ja-queada por el enfrentamiento con intereses regionales, con tradiciones de administracin localista, con formas caudillis-tas de ejercicio del poder local y con variables proyectos fe-derativos y tendencias disolventes que amenazaban la inte-gridad de los territorios pretendidamente acotados por la na-cin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados

exteriorizaran su presencia fundamentalmente como apara-tos de represin y control social, lo cual se reflejaba en el ma-yor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la consolidacin y legitimacin del poder central (v.g. constitu-cin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones y meca-nismos jurdicos de regulacin social).

Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y privilegiada por sectores dominantes de la sociedad que al mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la atencin y recursos del Estado nacional desde el momento de su constitucin. "Resolverla" representaba para el Estado una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin. Pero adems, constitua una premisa elemental para el es-tablecimiento de formas estables de relacin social, compati-bles con las oportunidades y expectativas que surgan con la lenta pero creciente integracin de las economas latinoame-ricanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del "progre-so" surgi como contracara del "orden", como su natural co-rolario. 19

La frmula que las reuna sealaba un orden de prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria pa-ra la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progre-so, pero primero orden, luego progreso. 20

Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Es-tado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por definicin, un Estado que haba adquirido como atri-butos la capacidad de institucionalizar su autoridad, dife-renciar su control e internalizar una identidad colectiva. Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos pla-nos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos recur-sos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra par-te, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones mate-


riales para impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin, aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los trminos de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el Estado se convirti en eje para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de estas cuestiones represent para el Estado el medio de ad-quirir "estatidad". Este es el sentido de la simbitica consti-tucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un nico y nuevo orden social capitalista.

Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la ex-pansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy di-ferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un parti-cular sistema de instituciones estatales estuvieron estrecha-mente asociados al tipo de produccin econmica predomi-nante, a la forma de insercin en los nuevos mercados inter-nacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del proceso de interna-cionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento ex-terno, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mer-cado interno, la consolidacin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnol-gicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primario- exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las ca-ractersticas de un sistema productivo y un orden social su-bordinado frente a los centros del capitalismo mundial.

Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bie-nes primarios exportables que constituyeron la base de in-sercin en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de produccin e intercambio que condicionaron las modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones que favorecieran1a expansia economia exportadora y mer-

cantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, mo-dificndola, una dinmica de explotacin econmica que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modali-dad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Du-rante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importan-tes obras de infraestructura fsica caminos, puentes, ferro-carriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y tele-grficos, especialmente en aquellos pases cuya produc-cin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansin econmica se produjo un acentuado incremento en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, banca-rias, de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccio-namiento de la legislacin y la regulacin de las transaccio-nes. La accin del Estado result crucial para la materiali-zacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades admi-nistrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bie-nes y transacciones, facilit las condiciones para el estable-cimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar el territorio y a suministrar medios de coaccin extraecon-mica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a me-nudo escasa.

Las observaciones efectuadas sugieren que los estados la-tinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones institucionales en forma de legislacin, organismos pbli-cos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de recursos-- reflejaron las diversas combinaciones a travs de las cuales el Estado procur resolver los problemas del "or-den" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos. Es decir, el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad ex-tractiva y un

aparato de recaudacin y administracin fi-nanciera que aseguraran su propia reproduccin, de modo


de consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansin econmica.

Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrtico se ajustaron, en ca-da caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes y al tipo de mecanismos re-querido para su apropiacin. Sin embargo, es posible obser-var ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilizacin generalmente empleada, resultantes de la subordinada in-corporacin de los pases latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de una economa abierta, cuyas actividades productivas e inter-mediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente el excedente econmico, imponan parmetros bastante rgi-dos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para superar los apre-mios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economa dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos.

La fuerte expansin de los mercados financieros en Euro-pa especialmente en Inglaterra que tuvo lugar despus de mediados de siglo, aument extraordinariamente la dis-ponibilidad de capitales vidos por encontrar colocaciones ms rentables que las que podan hallarse localmente. 21 Es-ta circunstancia proporcion el eslabn necesario para com-pletar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin direc-ta en obras de infraestructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los em-prstitos contrados por el mismo, suministraron los recur-sos adicionales necesarios para asegurar el funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulacin, el Estado pudo dinamizar los circuitos econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De este modo, consigui apropiarse de una moderada (aunque creciente) proporcin de este excedente a medida que se ex-panda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansin, afian-zando sus posibilidades de un nuevo endeudamiento exter-

no. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y creci-miento del aparato estatal.

CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL ESTADO

A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin efectuado en la seccin anterior cumple al menos con dos condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en re-flexiones que, desde la investigacin en profundidad de un caso nacional, busca establecer similitudes y diferencias con otros casos; y (2) se refiere a un perodo en el que el grado de complejidad de la estructura social y del aparato estatal de los pases es suficientemente bajo como para captar con po-cas dificultades sus procesos y cuestiones ms salientes. En cambio, un intento similar para el perodo de consolidacin del Estado, coincidente con la larga etapa histrica que se extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros das, enfrenta problemas no superables en un trabajo como el pre-sente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben en-tenderse como ilustracin de una modalidad de anlisis y no como el planteamiento de una rigurosa interpretacin hist-rica.

En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado hasta ahora, no es casual que "orden" y "progreso" hayan aparecido como las cuestiones centrales del perodo formati-vo del Estado. En cierto modo, ni los problemas del "orden" ni los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fue-ron slo en el estricto sentido de que con la intervencin protagnica del Estado durante una crucial etapa histri-ca se eliminaron las diversas fuentes de contestacin a la implantacin de un sistema capitalista, se regularizaron y garantizaron las condiciones para que las relaciones impli-cadas en este sistema se desarrollaran y se asignaron recur-sos a la creacin del contexto material que facilitara el pro-ceso de acumulacin. No lo fueron en el ms amplio sentido de que la reproduccin del capitalismo como sistema impli-c, recurrentemente, nuevas "intervenciones"22 estatales pa-ra resolver otros tantos aspectos problemticos de las mis-mas cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo


de ese sistema. Sucesivamente rebautizadas, estas cuestio-nes reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expre-sando la vigencia de aquellas dos condiciones de reproduc-cin admitidamente metamorfoseada de un mismo or-den social.

Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la lla-mada "cuestin social", cuando dcadas ms tarde el redis-tribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de los sectores econmicos dominantes, o cuando ms reciente-mente los movimientos subversivos amenazaron la propia continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del "orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de esta-bilizar el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmi-co, interponer lmites negativos a las consecuencias social-mente destructivas del propio patrn de reproduccin de las relaciones sociales capitalistas. 23

A su vez, cuando la Gran Depresin oblig a acelerar el ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego del boom de la posguerra, los signos de una nueva crisis alentaron frmulas desarrollistas que postulaban una profundizacin de la in-dustrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad se de-baten las consecuencias de la transnacionalizacin del capi-tal sobre las economas locales, lo que est en juego nueva-mente es la cuestin del "progreso"; lo que en ltima instan-cia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la bsqueda de frmulas que superen las profundas contradic-ciones generadas tanto en su desarrollo a escala mundial co-mo en el mbito ms acotado de las economas nacionales. Seguridad-desarrollo, estabilidad-crecimiento, nuevos rtu-los entre otros tantos que condensan un mismo y viejo problema: garantizar y sostener las condiciones de funciona-miento y reproduccin del capitalismo a travs de su desplie-gue histrico.

En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y pro-greso" no seran ms que eufemsticas versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de un orden social que ve amenazada su continuidad por las

mismas tensiones y antagonismos que genera. Pero su utili- zacin en el discurso poltico est expresando, adems de su necesidad, el carcter recurrentemente problemtico que tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no pa- rece desatinado erigirlas en cuestiones sociales dominantes tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales en Amrica Latina.

Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentes del sistema capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas como para que en el anlisis de situaciones histricas concretas puedan utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir, los suce- dneos de "orden" o "progreso" son categoras demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de proceso histrico del que suponemos puede emerger una explicacin que vincule la formacin del Estado a la constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es darle, analticamente, un sentido uni- ficador que trasciende la motivacin puntual, a subconjun- tos de acciones caracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer en un crudo reduccio- nismo y recuperar la especificidad histrica de las diferentes experiencias nacionales, la investigacin emprica exigira concentrar esfuerzos en la desagregacin de esas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos histricos concretos seran la modalidad particular que en cada caso nacional adopt el desarrollo capitalista; y la desagregacin analtica e histrica de dichas cuestiones, vistas ahora s como ejes de procesos que convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado), permitira explicar en qu medida y a travs de qu mecanismos se consigui, en cada caso, articular y reproducir ese orden social.

Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado es el principal garante y articulador de las relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos esta- ran ntimamente ligadas a las vicisitudes de los procesos desarrollados en torno a las cuestiones ms desagregadas, ya que stas expresaran las modalidades concretas que asu- mensas tensiones estructurales del capitalismo. Las inicia-


tivas y respuestas del Estado sus polticas en el amplio sentido de tomas de posicin frente a las cuestiones social-mente problematizadas manifestaran, en un sentido in-mediato, intentos de resolucin de las cuestiones plantea-das, y en otro plano, intentos renovados de superacin de las tensiones ms profundas del orden social vigente. Pero ini-ciativas y respuestas son, a su vez, una forma de alusin ge-nrica a las mltiples modalidades de accin estatal, un mo-do de englobar las distintas manifestaciones de su presencia institucional, que se expresan en el desarrollo de una capa-cidad extractiva, en una estructura orgnica diferenciada, en funciones especializadas, en tendencias sistemticas en la asignacin de recursos, en ciertos comportamientos ruti-nizados o en una determinada capacidad de produccin de smbolos. Todos stos no son otra cosa que los atributos de la "estatidad", adquiridos o consolidados como consecuencia pero tambin como condicin necesaria de los procesos enhebrados alrededor de la agenda de cuestiones socialmen-te vigentes. Es en este sentido como el aparato estatal es un producto contradictorio del desarrollo de un patrn, tambin contradictorio, de relaciones sociales.

Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas partes, tampoco los aparatos institu-cionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn ni-co. La especificidad de estos aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena conciencia de sus riesgos) de la especifici-dad de los respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de produccin, apropiacin y dominacin; de las clases y secto-res surgidos de estas relaciones; de sus respectivas bases de recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y enfren-tamientos, en torno a las cuestiones suscitadas por el contra-dictorio desarrollo de ese complejo sistema.

Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes observables en la evolucin histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la corresponden-cia entre el tipo de cuestin social suscitada y el tipo de me-canismo institucional apropiado para resolverla. 24 Los orga-nismos de seguridad social surgieron como intentos de resol-

ver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organis-mos de expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como unidades especializadas para atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria, arancela-ria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron for-mas de paliar los efectos locales de la crisis mundial. Otro rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del aparato estatal a travs de tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte seala la vi-gencia alternada de cuestiones de determinado signo y espe-cie. No casualmente hay "pocas" en que se crean masiva-mente empresas pblicas de servicios, organismos de inteli-gencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o apa-ratos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el papel "iniciador" del Estado en la problemati-zacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posi-cin se traduce muchas veces en la creacin o apropiacin de nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el ca-rcter conflictivo que adquiere el propio proceso de expan-sin estatal, como consecuencia de la constitucin de su apa-rato en arena de negociacin y enfrentamiento. Es habitual que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones incon-gruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su ac-cin se expresa a travs de mltiples unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar intereses mu-chas veces encontrados. 25 Este fenmeno est en el origen de las "dificultades" en los "procesos de implementacin", de las repetidamente sealadas "superposiciones" institucionales, y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamien-to burocrtico presuntamente patolgicas.

RECAPITULACIN Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar

algunos de los puntos planteados. En su origen, la formacin de los estados nacionales latinoamericanos implic la susti-tucin de la autoridad centralizada del Estado colonial y la subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosiona-ron, luego de la independencia, como consecuencia de las


fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador. La identificacin con la lucha emancipadora, precario com-ponente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables de integracin nacional. La ba-se material de la nacin recin comenz a conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las economas locales al sistema capitalista mundial y el conse-cuente desarrollo de intereses diferenciados e interdepen-dientes generados por tales oportunidades.

Al margen de las complejas mediaciones que intervinie-ron en cada caso nacional, la articulacin de los mercados in-ternos y su eslabonamiento con la economa internacional, se vieron acompaados por la consolidacin del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de produccin y circulacin de bienes en que se ba-s la expansin de la economa exportadora. Pero las nuevas formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consoli-daban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.

Este sistema de dominacin el Estado nacional fue a la vez determinante y consecuencia del proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internacionalizacin de las economas de la regin. Determinante, en tanto cre las con-diciones, facilit los recursos, y hasta promovi la constitu-cin de los agentes sociales, que favoreceran el proceso de acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas ml-tiples formas de intervencin se fueron diferenciando su con-trol, afirmando su autoridad y, en ltima instancia, confor-mando sus atributos.

Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso cons-titutivo podran discernirse a partir del anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagoniStas ci-viles y estatales centrales de aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y acciones. Los problemas relativos al "orden" y al "progreso" concentraron la atencin de estos actores, resumiendo la

-agenda-da

rmativa del Estado. Las modalidades que histricamente umi su resolucin, fueron definiendo la naturaleza y sig-

'ficacin de los sectores sociales y de las instituciones esta-tales generados por el propio proceso de resolucin. La iden-'ficacin en la experiencia argentina de las cuestiones ms

desagregadas, permitir entonces circunscribir un campo analtico e histrico en el que, recrear el proceso de resolu-cin de las mismas, servir a la vez para reconstruir los hi-tos fundamentales y las modalidades especficas del proceso formativo del Estado.

Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente vo-lumen desarrolla, en otros tantos ensayos, tres aspectos fun-damentales de este proceso: la organizacin nacional, la ins-titucionalizacin del Estado y la poltica de recursos que per-miti su viabilizacin. Aunque no se establecen lmites cro-nolgicos precisos, los trabajos se concentran en el perodo histrico que se inicia con la batalla de Pavn episodio mi-litar que allan el camino para la definitiva organizacin na-cional y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubie-ra resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tu-vieron lugar durante ese perodo sin antes aclarar qu alian-zas y enfrentamientos haban producido este desemboque en la nueva etapa institucionalizadora, qu antecedentes doc-trinarios e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el Estado, qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre to-do, qu circunstancias confluan para producir la definitiva eclosin de un Estado nacional. A esclarecer alguno de estos aspectos est dedicado el primer captulo.

En el segundo se examina la cuestin del "orden", enten- dido como la institucionalizacin de patrones de organizacin social que crearon condiciones favorables al desarrollo de relaciones de produccin y dominacin capitalistas. Cobra aqu especial relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y burocrtico, la creacin y apropiacin por el Estado de mbitos operativos, las modalidades con que se manifiesta la penetracin estatal en la nueva trama de relaciones sociales que paralelamente se estaba conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y

se-ti bi cA en


la etapa posterior a Pavn que culmin alrededor de 1880 con el afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de una dominacin oligrquica y la decantacin de la frmula poltica que aseguraba la continuidad del rgimen. Esos die-ciocho aos uno de los perodos quiz menos estudiados de la historia argentina 26 encierran las claves para interpre-tar la dimensin y el significado de la problemtica del orden en la formacin de una sociedad y un Estado nacionales.

En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin del "progreso", vinculndola a los mecanismos de reproduc-cin del propio Estado. Es decir, en relacin con la extraordi-naria movilizacin de recursos que tuvo lugar en la Argenti-na durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta esta-blecer cules fueron las modalidades de participacin y apro-piacin de excedentes por parte del Estado nacional, y de qu manera asegurada su viabilidad ste se constituy en acelerador del progreso. Tambin en este caso se incluyen referencias a la etapa anterior a la organizacin nacional, con el fin de comprender los condicionamientos polticos y fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su etapa for-mativa.

Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son suficientemente desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el proceso de construccin de la sociedad argentina: la cuestin nacional, las resistencias enfrentadas en el proceso de orga-nizacin nacional y la relacin entre la formacin del Estado y la estructura de clases.

NOTAS 1 Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a indi-

viduos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible imputar comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el cambiante y crecientemente complejo escenario de una estructura social en formacin.

2 Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Lati-

na: elementos terico-metodolgicos para su estudio", Estudios CE-DES, vol. 1, N' 3, 1978.

3 Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.-

dic., 1975.

4 Cf. Charles Tilly, "Reflections on the History of European State-1VIaking", en su compilacin The Formation of the Western European States, Princeton, Princeton University Press, 1975.

5 Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Varia-ble", World Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559-592. Este enfoque tambin est implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la formacin del Estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit.

6 Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Prze-worski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the Uni-versity of Chicago, 1976-1977", mimeo.

7 Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Os-car Oszlak, "Notas crticas para una teora de la burocracia estatal", Desarrollo Econmico, N2 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, pp. 211-250; tambin publicado en Revista Mexicana de Sociologa, N2 60:30, julio-setiembre 1978, pp. 881-926.

8 Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas en Amrica Latina y la iniciacin del proceso de mundializacin del Es-tado, vase Henry Lefebvre, De l'tat dans le Monde Moderne, Pars, Union General d'Editions, 1976.

9 Debo reconocer que la expresin "Estado colonial" puede resultar equvoca. Para una interpretacin que considera al imperio espaol co-mo una simple extensin del Estado monrquico, vase Arnaldo Cr-doba, "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", CELA, cuaderno N2 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.

10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculacin con los problemas de integracin nacional y formacin del Estado, vase Tulio Halperin Donghi, The aftermath of Revolu-tion in Latin America, New York, Harper and Row Publishers, 1973; Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Am-rica Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema con re-lacin a casos nacionales especficos, puede consultarse Edelberto To-rres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la experiencia centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979, mimeo; Tulio Halperin Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI Argentina, 1972 (hay versin inglesa de Cambridge Uni-versity Press); Fernando Uricoechea, "A formacao do Estado Brazilei-ro no Seculo XIX", Dados, N2 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del go-bierno constitucional en Mxico: 1808-1820, Mxico, SepSetentas, 1973; y Carlos M. Viles, "Notas para el estudio de la formacin his-trica del Estado en la Repblica Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo.

11 La misin de estas instituciones en su mayora heredadas del perodo colonial consista en asegurar el abasto a las ciudades, la se-guridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad

e higiene, las obras pblicas, la recaudacin aduanera, la administra-cin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.

12 Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contem-

pornea de Amrica Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969; y Celso Furtado, La economa latinoamericana desde la Conquista ibrica has-ta la Revolucin cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969.

13 Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. Para el caso ar-gentino, vase Roberto Corts Conde y Ezequiel Gallo, La formacin de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paids, 1967. Sobre el aisla-miento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de J. B. Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.

14 Furtado, op. cit., p. 38. 15

Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1977. Tambin, del mismo autor, Estado y socie-dad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972, pp. 236-37. Una interpretacin sistemtica de la experiencia brasilea puede ha-llarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratiza-qcto do estado patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel, 1978 (hay versin inglesa de University of California Press, 1980).

16 Cotler, op. cit., passim. 17

En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los pioneros trabajos de Cardoso y Faletto, Sunkel, Dos San-tos, Frank y otros. Para una reciente crtica a esta literatura, que cues-tiona su valor interpretativo, vase D. C. M. Platt, "Dependency in Ni-neteenth-Century Latin America: An historian objects", Latin Ameri-can Research Review, vol. XV, N2

1, 1980. 18

El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry An-derson, Lineages of the Absolutist State, London, New Laft Review Books, 1975. Una interesante contraposicin con el de dominacin es-tatal, en relacin con una experiencia histrica latinoamericana, pue-de hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la domina-cin burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLACSO/N 7, Bue-nos Aires, 1977.

19 Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no

fue un hecho casual, sino que correspondi a una definida etapa del de-sarrollo histrico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vi-da social organizada aparece planteado ya en la obra de Platn, la idea de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la difusin del capitalismo Sobre este punto, vase J. B. Bury, The Idea of Progress, New York, Dover Publications, 1932. Tambin puede con-sultarse el clsico ensayo de Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon Press, 1957.

20 Como

su e E. Bradford destilaron una visin filosfica que aprobaba el 'progreso' europeo en

trminos latinoamericanos. Polticamente, requirieron orden para im-plementarlo. Econmicamente, adoptaron el capitalismo...". Vase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American Historiography", The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N2

3, agosto 1978. Como veremos enseguida, la consolidacin del capita-lismo replante reiteradamente, con otros apelativos y manifestacio-nes, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto mo-do tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organizacin social.

21 H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968.

22 El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su in-suficiencia para caracterizar las formas de accin del Estado y, sobre todo, la errnea connotacin de respuesta o accin reactiva que sugie-re. Como en el contexto de esta discusin no me resulta fcil reempla-zarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.

23 Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit. 24 Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza

de los mecanismos utilizados puede depender, desde el grado de pro-blematicidad de la cuestin, la ndole de los intereses afectados y la po-sicin del Estado hacia los mismos, hasta consideraciones menos sus-tantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y recursos dis-ponibles, etc.

26 Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado por Fernando H. Cardoso, Cf. Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.

26 Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periods-tico con particular referencia al tema de este trabajo, Clarn, Buenos Aires, 10-4-80.

yo o


94 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucin pro-vincial. El gobierno nacional garantiz a la provincia el presupuesto de 1859 hasta 1866 y se hizo cargo, adems, de las deudas de la Confede-racin, de las provinciales y de las nacionales emprstito Baring-- atendidas hasta entonces por Buenos Aires.

69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdiccin al Banco de la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de na-cionalizacin. Control de ese modo el crdito interno y la emisin y circulacin monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la provincia durante los veinte aos anteriores a la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. En 1866 debi reintegrar la jurisdiccin sobre el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y qued virtualmente en calidad de husped de las autoridades provinciales. Asimismo, durante los primeros aos las principales obras pblicas fueron realizadas por el gobierno provincial.

3

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

War made the State, and the State made war.

CHARLES TILLY

INTRODUCCIN "El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan haber

sido stas las palabras del vencedor de Pavn, luego de que su triunfo produjera el derrumbe de la Confederacin Argen-tina y despejara el camino para la definitiva organizacin nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.' La promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso haca auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de cons-truccin del Estado nacional. Un ave fnix pareca renacer de las cenizas de la guerra civil.

Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea so-bre el resto del territorio nacional argentino, no signific la resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que desembocaron en la nueva situacin institucional tenan una lgica propia, inexorable, predeterminada, independien-te de los actores como afirmaba el general Mitre en su pri-mer mensaje al Congreso, esta lgica no poda asegurar la vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 97 96 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

Buenos Aires la "revolucin liberal" requera la centrali-zacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso or-denarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de dominacin que haran posible el someti-miento de los diversos planos de interaccin social a las exi-gencias de un sistema de produccin que se insinuaba con fuerza avasalladora.

Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin precedentes en la historia institucional del pas. A partir de entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones dife-rentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha entre caudillos como en la larga etapa de la anarqua o entre bloques formados por efmeras alianzas como ocu-rriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin Argentina y el Estado de Buenos Aires), se pas a una con-frontacin "vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "re-belin interior". Al carcter seginentario de la organizacin social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Des-de un Estado que se eriga como forma dominante de inte-gracin social y poltica, como instancia que abarcaba y coro-naba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemnicas pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control poltico del pas.

Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regio-nes, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una tarea que socilogos e historiadores an tienen pendiente. 2

Convengamos al menos que el centro de la escena poltica fue ocupado por una coalicin de fracciones de una burgue-sa en formacin, implantada fundamentalmente en las acti-vidades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y hetero-gneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional burocrtico y militar de la pro-

uia una au -n ica c ase poi ica; y

por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Li-toral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecien-temente promovidos a travs de esta asociacin.

Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o esta-ble. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenza-ran a manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo inicial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo pro-ceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos ras-gos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su n-cleo liberal nacionalista 3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a travs de la gradual incorporacin de las burgue-sas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consoli-dando los atributos materiales del Estado, es decir, un siste-ma institucional con alcances nacionales. El presente cap-tulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante ese lapso histrico.

MBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia

y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el sentido de que su creacin y expansin implica la conversin de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inte-rs general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va per-diendo competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta entonces haba resuelto a travs de diferentes instancias y mecanismos las cuestiones que requieren decisiones colec-tivas de la comunidad.

Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin. Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "p-

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98 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 99 gunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asocia-ciones voluntarias. La construccin del Estado supona ena-jenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropian-do mbitos funcionales que constituiran en el futuro su le-gtimo dominium. A su vez, esta apropiacin implicaba una profunda transformacin del marco de referencia de la acti-vidad social.

Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde ha-ca una dcada, continu proporcionando un esquema insti-tucional y normativo imprescindible para la organizacin del Estado nacional, su desagregacin e implementacin esta-ban todava pendientes. Ello supona materializar en accin lo que hasta entonces era una formal declaracin de inten-ciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de cier-tas formas de intervencin social reservadas, hasta ese mo-mento, a la jurisdiccin de las provincias, aun cuando su ejercicio por stas contraviniera expresas disposiciones cons-titucionales. En parte, tambin, de una invasin por el Esta-do nacional de mbitos de accin propios "particulares", con-virtiendo sus intereses en objeto de atencin e inters "pbli-co". En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos m-bitos operativos que ningn otro sector de la sociedad esta-ba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la ac-tividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia del Estado nacional exiga replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la actividad social de un mbito local- privado a un mbito nacional-pblico. Pero al mismo tiempo, esa misma existencia del Estado implicaba una concentra-cin de recursos materiales y de poder a partir de los cuales resultaba posible resolver mediante novedosas formas de intervencin algunos de los desafos que planteaba el inci-piente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar pa-ralelamente.

Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristaliza-ciones burocrticas a travs de las que se manifest la accin del Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas que asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fun-

cional. Sin duda, la transferencia forzada o no de funcio-nes ejercidas de hecho por las provincias, concentr los ma-yores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato re-caudador verdaderamente nacionales. 4

Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas milita-res de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferir-se al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspeccin y Comandancia General de Armas de la provincia de Buenos Aires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito regular en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuye-ron estratgicamente por el interior del pas. Sin embargo, transcurriran todava muchos aos hasta que la institucin militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos es-tables. A las dificultades inherentes a la organizacin de sus cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos ma-nifestados en diversas formas de enfrentamiento con el go-bierno nacional. 6

Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Ai-res. No obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar diversas actividades, tales como adquirir el con-trol de las aduanas interiores que an se hallaban en manos de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impo-sitivas de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes.?

No menores fueron los obstculos que hall la creacin de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las dems reas que el gobierno nacional co-menzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopo-lio. Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas

100 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 101

reas se trataba de que las provincias consintieran en trans-ferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la emisin de moneda o la administracin de justicia de ltima instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transfe-rencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El proble-ma ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino a apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio des-credo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incor-porando como premisa una total anarqua monetaria; supe-rar las resistencias de los comerciantes y hacendados porte-os, que no consentan en perder el frreo control que ejer-can sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, princi-pal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algu-nos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas ms tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y aun-que la Guardia Nacional de las provincias especialmente la de Buenos Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacin la que llev adelante la campaa y suministr el grueso de los recursos.

Pero conquistar el orden tambin supona para el gobier-no nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regula-cin social hasta entonces impuestos por la tradicin, lega-dos por la colonia o asumidos por instituciones como la Igle-sia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar cier-tas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin de reas funcionales bajo control provincial, no haba en es-tos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de m-bitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatis-

ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de fondo.

Las heterogneas disposiciones, costumbres, institucio-nes y prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsisten-te, fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Ins-pirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimien-tos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minuciosamente los ms diversos aspectos de la vida civil y la actividad econmica. 9

A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el Estado tom a su cargo el registro de las personas, la celebra-cin del matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 19 Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particu-lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu-cacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una cre-ciente participacin y se reservara prerrogativas de superin-tendencia y legislacin general. El caso de los ferrocarriles tambin representa un tpico campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma de joint ventures. Mencionemos, adems, las reas de colo-nizacin, negocios bancarios y construccin de obras pbli-cas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menu-do el gobierno nacional utiliz la frmula de concesin con o sin garanta para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y socios del Estado frecuentemente im-plantada adems en otros sectores de la produccin y la in-termediacin.11

Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades pro-ductivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el

mo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionis- e an o ecno ogico, en re o ros ac ores, eron


creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En esta categora se inscriben actividades tan varia-das como la organizacin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, el control sanitario, la formacin de docentes y el registro esta-dstico del comercio y la navegacin.

En general, el Estado se apropi de las actividades hasta ahora mencionadas sustituyendo en su ejecucin a otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumu-lacin, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definan como sistema de do-minacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalida-des de relacin que lentamente se incorporaban a la con-ciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las insti-tuciones.

Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operati-vos comenz a llenar de contenido la formal existencia del Estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda en sus races formas tradicionales de organizacin social y ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pro-nunciamientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situa-ciones provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen, as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer ao de su perodo presidencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias haban adherido al nuevo orden, se haba hecho necesario prever cualquier reaccin distribuyendo es-tratgicamente las fuerzas militares bajo su mando. Al mis-mo tiempo, sealaba que hallndose la sede del gobierno na-cional en Buenos Aires y siendo sta centro de todos los re-

cursos, podan resolverse rpidamente las situaciones de de-sorden o rebelin.

En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue-nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la rpida movilizacin de su ejrcito el argumento ms contun-dente para "ganar la adhesin" de las provincias. La centra-lizacin del poder y los recursos resultaban insuficientes. Para ser efectiva, deba ir acompaada por una descentrali-zacin del control, es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado na-cional.

Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva. Los largos aos de guerra civil haban demostrado la invia-bilidad de varios experimentos de creacin del Estado, fun-dados en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la or-ganizacin del Estado nacional haba tenido un claro senti-do poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido econmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora un carcter diferente. Si la represin su faz coercitiva apa-reca como condicin necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control territorial, la creacin de bases con-sensuales de dominacin apareca tambin como atributo esencial de la "estatidad". Ello supona no solamente la cons-titucin de una alianza poltica estable, sino adems una presencia articuladora material e ideolgica que soldara relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionali-dad. De aqu el carcter multifactico que deba asumir la presencia estatal, y la variedad de formas de penetracin que la haran posible.

A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas modalidades con que se manifest esta penetracin podran ser objeto de una categorizacin analtica. Una primera mo-dalidad, que llamar represiva, supuso la organizacin de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin


del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda, que denominar cooptativa, incluy la captacin de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a tra-vs de la formacin de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recprocas. Una tercera, que de-signar como material, presupuso diversas formas de avan-ce del Estado nacional, a travs de la localizacin en territo-rio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensa-bles para su progreso econmico. Una cuarta y ltima, que llamar ideolgica, consisti en la creciente capacidad de creacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos re-forzadores de sentimientos de nacionalidad que tendan a le-gitimar el sistema de dominacin establecido.

Las prximas secciones ilustrarn los mecanismos espec-ficos a travs de los cuales se expresaron estas distintas for-mas de penetracin. Es conveniente advertir, sin embargo, que tratndose de categoras analticas excluyentes, su exa-men separado no debe hacer perder de vista la simultanei-dad y compleja imbricacin con que se manifestaron en la experiencia histrica concreta.

PENETRACIN REPRESIVA Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o

amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resis-tencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instru-mento clave empleado por el Estado para imponer esta for-ma de control coercitivo fue la institucionalizacin de un ejrcito nacional.

Puede parecer extrao que medio siglo despus de inicia-do el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la orga-nizacin del ejrcito se planteara an como tarea pendiente. Hubo sin duda ejrcitos: expedicionarios, libertadores, de l-nea, custodios de fronteras interiores. Hubo tambin inten-tos orgnicos de establecer una institucin militar perma-nente, como ocurri bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del

exten~odo df-ti.erras civiles, U con ucci n e apara-

to represivo fue un atributo compartido por el gobierno na-cional y las provincias. 12

Estas mantenan una guardia per-manente sobre cuya base se constituan ejrcitos locales, muchas veces coaligados con los de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejrcitos provinciales.

Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito de reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms op-timistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de la poblacin una gran proporcin de la poblacin mas-culina adulta poda ser movilizada para el servicio activo. Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya que las provincias tendan a ocultar informacin sobre sus efec-tivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requera el re-clutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta prctica, que continuara vigente luego de la definitiva orga-nizacin nacional, manifestaba la renuencia de las provin-cias a ceder el privilegio de la conduccin de las fuerzas mi-litares radicadas en su territorio, base de la defensa de su autonoma pero a la vez escollo para la formacin de un ejr-cito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose a la necesidad de esta

oszlak- la formacion del estado argentino cap 1, 3 y 5red

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