osnove uprave moja skripta

of 41 /41
UVODNO O PRAVNOJ ZNANOSTI UPRAVA = prijeko potreban instrument za regulaciju privrednih i drugih društvenih procesa. RAZVOJ UPRAVNOG SUSTAVA = preduvjet općeg ekonomsko-društvenog rasta Integralni pristup proučavanja uprave ima 3 razine: 1. problemi zajednički svim upravnim sustavima 2. problemi pojedinih tipova upravnih sistema 3. specifični problemi pojedinih upravnih službi Mogućnosti moderne uprave: 1. POZITIVNE - preuzimanje i ostvarivanje društvenih zadataka (kulturni i ekonomski procvat) 2. NEGATIVNE - sredstvo za vladanje nad ljudima (instrument moći) koje uključuje: fizičku silu velike snage (monopol fizičke sile) sredstva ekonomske kontrole (financijska moć) sredstva komunikacijskog utjecaja (formiranje mišljenja ljudi) Politički zahtjev suvremenog društva = integracija uprave kao instrumenta koordinacije društvenih poslova bez dominacije (koncentracije vlasti) 1

Upload: krunoslav-tekavcic

Post on 02-Jul-2015

2.042 views

Category:

Documents


6 download

TRANSCRIPT

Page 1: Osnove Uprave Moja Skripta

UVODNO O PRAVNOJ ZNANOSTI

UPRAVA = prijeko potreban instrument za regulaciju privrednih i drugih društvenih procesa.RAZVOJ UPRAVNOG SUSTAVA = preduvjet općeg ekonomsko-društvenog rasta

Integralni pristup proučavanja uprave ima 3 razine:1. problemi zajednički svim upravnim sustavima2. problemi pojedinih tipova upravnih sistema3. specifični problemi pojedinih upravnih službi

Mogućnosti moderne uprave:1. POZITIVNE - preuzimanje i ostvarivanje društvenih zadataka (kulturni i ekonomski procvat)2. NEGATIVNE - sredstvo za vladanje nad ljudima (instrument moći) koje uključuje:

fizičku silu velike snage (monopol fizičke sile) sredstva ekonomske kontrole (financijska moć) sredstva komunikacijskog utjecaja (formiranje mišljenja ljudi)

Politički zahtjev suvremenog društva = integracija uprave kao instrumenta koordinacije društvenih poslova bez dominacije (koncentracije vlasti)

PREDMET, GRAĐA I METODA NAUKE O UPRAVI

UPRAVA je (više značenja):

1

Page 2: Osnove Uprave Moja Skripta

1. SKUP UPRAVNIH ORGANIZACIJA

UPRAVNA ORGANIZACIJA = organizacija (skupina ljudi) u kojoj ljudi kao svoje trajno zanimanje obavljaju društvene poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti (da bi ostvarili neki zajednički cilj).

Specifična obilježja upravnih organizacija:1. Društveni karakter poslova - misli se na one poslove (javni poslovi)za koje društvena zajednica drži da ih treba obavljati, a ne

obavlja ih (ne može ili ne može dovoljno dobro)pojedinac svaki za sebe 2. Trajna podjela dužnosti i ovlasti – radni zadaci svakog pojedinca su u isti mah njegove dužnosti i sadrže u sebi

određene ovlasti kojima se osigurava izvršenje zadatka3. Profesionalizam pripadnika – pojedinci koji rade u upravnim organizacijama su profesionalci (rade za plaću koja je temelj

njihove materijalne egzistencije)

2. ODREĐENA DJELATNOST (UPRAVLJANJE)

UPRAVLJANJE = kontinuirana djelatnost povezivanja ljudi u akciji na obavljanju nekih društvenih poslova. Djelatnost upravljanja odvija se u okviru sustava pravila kojima su definirani postupci, metode i interesi kojima treba služiti. Predmet upravljanja je akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju ciljeve organizacije.

Osnovne značajke djelatnosti upravljanja:1. Transmisijski karakter – upravljanje je posrednik (transmisija) između postavljenih ciljeva (političkom odlukom) i njihova

ostvarenja (akcijom ljudi: upravljanje i stručni poslovi).2. Dinamičnost – upravljanje povezuje zajednički rad (koji je predmet upravljanja) i njegove nositelje (ljude koji ga obavljaju, koji su u

akciji koja se ni jednog časa ne zaustavlja)

3. Dvojaki karakter pravila koja reguliraju djelatnost upravljanja:a) tehnička pravila (lex artis, zakoni umijeća) – odgovaraju na pitanje kako raditi (koje ciljeve postići kojim sredstvima), proizlaze

iz stručnog karaktera same djelatnosti, vrijede bez obzira jesu li formalno propisana (napisana)b) interesne norme – odgovaraju na pitanje kojim interesima treba služiti djelatnost kojom se upravlja, vrijede zbog toga što su

izrijekom donesene. Rješavanje interesnih pitanja u društvu je sadržaj politike. Same interesne norme su politički okvir upravljanja.

4. Kontinuitet – proizlazi iz:a) trajnosti potreba koje se zadovoljavaju djelatnošću upravnih organizacijab) trajnog karaktera sustava normi (tehničkih i interesnih) u okviru upravne djelatnosti

PREDMET NAUKE O UPRAVI = ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upravnim organizacijama i djelatnošću upravljanja.

GRAĐA NAUKE O UPRAVI = upravne organizacije i sve druge društvene institucije (tijela koja donose političke i društvene odluke za djelovanje upravnih organizacija) u vezi s njezinim predmetom

METODA NAUKE O UPRAVI = kao znanstvene metode uopće – opis i klasifikacija građe na kojoj se stalno proučavaju pravilnosti u pojavama i njihovo tumačenje

IZVOR MATERIJALA ZA NAUKU O UPRAVI = sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, njihovu ulogu u drušvu i ponašanje ljudi u njima i prema njima (povijesni dokumenti, statistički podaci, pravni propisi, izvještaji, ankete, arhivski materijali, upravni slučajevi)

ULOGA UPRAVE U DRUŠTVUUprava u suvremenom smislu počinje u zemljama razvijene Europe u 17./18. stoljeću uspostavljanjem političkog sustava centraliziranih monarhija/prosvijećenog apsolutizma. Uprava je izvorno državna uprava i mijenja se zajedno s evolucijom države (političkog sustava) pod utjecajem transformacija društva u cjelini i tendencija u društvenom razvoju.

TENDENCIJE U RAZVOJU UPRAVE:

2

Page 3: Osnove Uprave Moja Skripta

1. TENDENCIJA PORASTA UPRAVNIH ORGANIZACIJA – sve više poslova dobiva obilježje društvenih poslova, pa se povećava broj i opseg upravnih organizacijaUzroci tendencije:

urbanizacija gradova (rast društvene gustoće – težnja prema rastu uprave) veličina zadataka koje određene zajednice trebaju svladati sve veća povezanost ljudi u svijetu (međunarodna suradnja, povezanost i napredak prometa) zahtijevaju nove

odgovarajuće upravne organizacije, npr. međunarodne UO u UN nagli razvoj unutarnjih upravnih funkcija (personalne službe, financijanje, evidencije…) zbog povećanja i razvedenosti

upravnih organizacija

RAZVOJ UPRAVE je:a) APSOLUTAN – upravni sustavi razvojem obuhvaćaju sve veći broj ljudi i sve više organizacijab) RELATIVAN – upravni sustavi razvojem angažiraju sve veći postotak radne snage i materijalnih sredstava

Proces povećavanja upravnih organizacija s vremenom se kumulira i ubrzava (ali to ne znači da je taj rast u svako doba neograničen i da nema opadanja broja i opsega upravnih organizacija u pojedinim razdobljima iz određenih razloga).

2. TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJACIJI UPRAVNIH ORGANIZACIJA – iz zadataka koji su u početku jedinstveni i obavlja ih jedinstvena upravna organizaicija, izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vrše posebne upravne organizacije (poseban slučaj razvoja društvene diobe rada).

a) HORIZONTALNA DIFERENCIJACIJA = stvaranje novih dijelova upravnog sistema na istom teritorijalnom stupnju različitih po vrsti posla (npr. nove grane centralne državne uprave)

b) VERTIKALNA DIFERENCIJACIJA = stvaranje novih teritorijalnih stupnjeva upravnih sustava koji se razlikuju po širini teritorija na kojem djeluju (npr. novi stupanj regionalne/lokalne uprave). Uzroci tog procesa su: povećanje područja na kojem se obavlja djelatnost i snaženje upravne djelatnosti. No, razvoj prometa i veza smanjuje udaljenosti i tako neutralizira djelovanje povećanja područja.

Najvažniji rezultat tendencije prema diferencijaciji upravnih organizacija = nastajanje dviju glavnih upravnih grana (resora):

1. OBRANA, VANJSKI POSLOVI, UNUTARNJI POSLOVI, PRAVOSUĐE, FINANCIJE = 5 resora koji čine klasičnu državnu upravu (u njima je država nositelj monopola sredstva fizičke prisile, tj. vlasti)

2. Skupine resora/novi resori koji se osamostaljuju potonjom diferencijacijom (državna uprava kao nosilac društveno korisnih poslova koji ne ovise nužno o monopolu prinude):a) PRIVREDA (Privredni poslovi države = opći naziv za sve oblike djelatnosti ili intervencije državnih organizacija u privrednom

životu zajednice koji se s vremenom diferenciraju po pojedinim privrednim granama.)b) DRUŠTVENE SLUŽBE (obuhvaćaju poslove: prosvjete, javnog zdravstva, socijalne zaštite i socijalnog osiguranja, rada i

radnih odnosa, kao i niz državnih ustanova za razne kulturne zadatke – kazališta, scenske i muzičke organizacije, akademije i naučni instituti, muzeji, arhivi povijesnih dokumenata, javne knjižnice itd.)

c) TEHNIČKE SLUŽBE (željeznički, motorni, brodski i zračni promet, pošta, brzojav, telefon, radio i druge službe veza, opskrba energijom -plinom, elektrikom, itd.)

d) KOMUNALNE SLUŽBE (odnose se na specifične potrebe lokalnih zajednica i upravno –teritorijalnih jedinica, kao što su: vodovod, kanalizacija, čistoća, javni nasadi, opskrba hranom, stambena politika i izgradnja, urbanističko planiranje, itd.)

e) INFORMACIJSKE SLUŽBE (zajednička značajka im je prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od općeg interesa: statistička služba, meteorološka služba, katastar, služba za opće informacije, različite javne evidencije, itd.)

3. TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE – više informacija i znanja u društvu zahtijeva profesionalniju upravu, 2 glavna obilježja obavljanja poslova u upravnim organizacijama: stalna skupina zadataka i trajno zanimanje

Dvije komponente tendencije prema profesionalizaciji: Postupno ustaljivanje položaja u upravnim organizacijama (kako zadataka vezanih uz položaj tako i stabilnosti osobnog

položaja njihovih nositelja) Prijelaz od laika na stručne službenike u upravi - komponenta vezana uz prvu komponentu (da bi se isplatilo stručno

školovanje mora postojati vjerojatnost da će kandidat školovanjem stečeno znanje primijeniti na poslu koji će mu u dužem razdoblju osigurati materijalnu egzistenciju)

Četiri sustava u razvoju načina uzdržavanja upravnih službenika (u kojima se očituje tendencija prema profesionalizaciji rada u upravnim organizacijama):

3

Page 4: Osnove Uprave Moja Skripta

1. uzdržavanje službenika na dvoru vladara2. plaćanje u naravi (polja, šume, dobra)3. dodjeljivanje izvora prihoda (ili zemlje ili prihoda od stanovništva)4. plaćanje u novcu

Dva aspekta nagrađivanja službenika (da bi rad u upravi mogao postati profesijom):1. EKONOMSKI – rad u upravi mora predstavljati izvor prihoda za egzistenciju službenika i njegove obitelji2. UPRAVNI – izvor prihoda mora zadovoljiti dva proturječna zahtjeva:

a) s jedne strane zbog veličine i razvedenosti upravnih organizacija službenici moraju biti operativno neovisni o bilo kakvom centru

b) s druge strane zbog jedinstvenog funkcioniranja upravnog aparata i njegove podređenosti političkim centrima vlasti službenici moraju biti ekonomski vezani za svoju službu i ovisni o svojim poslodavcima

4. TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI PRINUDA = svjesno djelovanje radi nametanja određenog ponašanja drugome koje on ne bi izabrao svojevoljno:a) primjenom fizičke sileb) indirektnim oblicima prinude - psihičkom prinudom (npr religijske sankcije)

Dvostruka uloga prinude u upravi:1. Primjenjuju je upravne organizacije (u obavljanju svojih zadataka) PREMA ČLANOVIMA ZAJEDNICE (prisutnija je u upravnim

resorima specijaliziranim za primjenu prinude: vojska, policija)2. Primjenjuje se UNUTAR SAME UPRAVNE ORGANIZACIJE radi održavanja jedinstva i organizacijske povezanosti

Uloga prinude u počecima upravnog razvoja naglašena je slijedećim čimbenicima: svaka uprava u početku bila je isključivo policijska ili vojna (ubiranje državnih prihoda/vojna operacija, javno zdravstvo/sanitetska

policija, upravni funkcionari/naoružani poljari i lugari) zbog niskog razvoja tehnike i društvene podjele rada, upravne organizacije primjenjuju prinudu kao ekonomski i tehnički

jednostavniju metodu (npr. prisilna gradnja i održavanje cesta i putova)i radi savladavanja otpora što ga članovi zajednice pružaju prema općekorisnim društvenim akcijama (cijepljenje protiv bolesti, obvezno školovanje, zaštita okoliša)

prvi razlog uporabe prinude u metodama rada upravnih organizacija bila je njihova povezanost s državom i njezinom uporabom sile

OGRANIČAVANJE PRINUDE = rezultat razvoja države u smjeru većeg poštovanja i djelotvornije zaštite osnovnih ljudskih prava (svaka kriza koja ugrožava državu ili izrazitiji ideološki angažman vlastodržaca vodi prema snaženju prinude)Širenje društveno legitimnih interesa djeluje na humanizaciju odnosa uprave prema građanima, kao i odnosa unutar same uprave (ograničavanje primjene sile)Uloga prinude opada:

- razvojem civiliziranosti- razvojem općekulturne razina članova zajednice- rastom razine potreba (besplatno školovanje, socijalno osiguranje, opća zdravstvena zaštita)

5. TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE – razvitak informatičke tehnologije omogućuje brže i obuhvatnije komuniciranje u uprave. Potiče stvaranje vodoravno koordiniranih mreža radnih skupina (timova) uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom, a s

vremenom umjesto nje. Možemo očekivati da će se informatizacija javne uprave odraziti na njezinoj strukturi i metodama rada (obrada podataka,

primjena znanja, razmjena informacija – skraćenje vremena za kolanje informacija, veća gustoća komuniciranja u javnoj upravi).

UPRAVA U POLITIČKOM SUSTAVU

UPRAVA = dio političkog sustava/dio državeDRŽAVA U SUVREMENOM SMISLU nastaje kroz pojavu PROFESIONALNE DRŽAVNE UPRAVEZa razliko od linearnih tendencijau razvoju društva, politički se sustavi kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije društvene moći u utjecaja u državi (koncentracija-dekoncentracija).

U okviru tih kretanja - četiri osnovna zadatka državne uprave:1. osiguranje stabilne državne vlasti2. reguliranje osnovnih društvenih procesa3. proizvodnja usluga i dobara za zadovoljenje interesa državljana4. preuzimanje odgovornosti za minimum materijalne i socijalne sigurnosti državljana5. (sprječavanje oštećenja prirodnog okoliša nuzefektimanašeg života i ispravljanje tih oštećenja)

Razvoj demokratskog političkog sustava:

4

Page 5: Osnove Uprave Moja Skripta

U razdoblju feudalizma, u Europi nastaju suvremene države u kojima je politička vlast koncentrirana u rukama monarha, a glavni instrument koncentracije vlasti je državna uprava čiji je temelj vojska neposredno podređena vladaru i razni aspekti vezani uz nju– govorimo o stvarnom monopolu legitimne fizičke sile u rukama apsolutističkih vladara kao definitornoj značajci države.

Koncentracija državne vlasti u rukama apsolutnog monarha znači prevlast monarhije i njezinih interesa nad svim drugim interesima, pa nositelji drugih, zapostavljenih interesa (bankari, trgovci, obrtnici) osiguravaju druge izvore moći u prvom redu ekonomsku moć koja postaje temelj za suprotstavljanje apsolutizmu i ostvarenju težnje za neovisnošću i dekoncentraciju vlasti.

Opozicija je vremenom uspjela proklamirati ljudska prava kao temelj političkog sustava, te se vlast monarha zamjenjuje vlašću izabranog predstavništva građana, uvodi vezanost svih državnih organa pravnim propisima što iz donosi predstavničko tijelo, a državna se vlast dijeli na tri funkcije: zakonodavnu, izvršnu i sudsku, te uspostavlja sustav nadzora državnog aparata - državna uprava postaje podsustav države politički odgovoran predstavničkom tijelu putem vlade kao skupa politički imenovanih i politički smjenjivih šefova pojedinih upravnih resora.

Društveni razvoj u drugoj polovini 19. stoljeća obilježava industrijalizacija i urbanizacija, a život u gradu stvara nove potrebe i nove nositelje djelatnosti (na selu su to bili pojedinci tj. obitelji svaka za sebe): te poslove preuzima centralna i lokalna državna uprava (klasični upravni resori, koji raspolažu monopolom fizičke prisile) a uz njih se razvijaju i resori uprave koji ne koriste državni monopol sile (glavna sankcija je uskraćivanje službe koju

obavljaju) kao:- službe u privredi- društvene službe u obrazovanju, zdravstvu i socijalnoj zaštiti- tehničke službe u transportu, energetici i komunikacijama- komunalne službe za razne potrebe građana- informacijske službe u meteorologiji, statistici, geologiji...

Razlozi za prijelaz ovih djelatnosti u javni sektor (u državne ruke):a) EKONOMSKI – aktivnosti koje iziskuju velike početne intervencije (npr. željeznice, komunikacijske mreže) ili djelatnosti od kojih se

ne može očekivati prihod (npr. muzeji)b) PSIHOLOŠKI – korisnici društveno korisnih djelatnosti od kojih se ne mogu isključiti nastoje svesti na minimum svoj doprinos tim

djelatnostima (npr. javna rasvjeta)c) MORALNI – bilo bi nemoralno da djelatnosti monopolnog karaktera obavljaju pojedini poduzetnici motivirani profitom (npr.

zdravstvo ili socijalna zaštita)

Birokracija

INSTITUCIJE POLITIČKOG SUSTAVA (osnovne skupine):1. One u kojima se legitimno stvara politička volja zajednice (donose političke odluke)2. One u kojima se te odluke izvršavaju (izvršna organizacija političkog sustava = UPRAVA)

Problemi uprave kao izvršne organizacije:

1. Razgraničenje uprave kao izvršne organizacije od politički odlučujućih tijela:a) pripadnici gornjeg sloja upravnog sustava teže sudjelovanje u političkom odlučivanju b) politički odlučujuća skupina nastoji u vodeći sloj upravnog sustava uključiti svoje članove radi transmisije svojih odluka

na upravne organizacijec) između njih postoji prijelazno mješovito područje u kojem se donose i izvršavaju odluke političkog značaja

2. Refleksni utjecaj uprave na odlučujuća tijela i način na koji ta tijela obnašaju vlast:a) odlučujuća tijela za ostvarivanje svojih odluka u pravilu nemaju drugog instrumenta do upraveb) uloga uprave u pripremanju složenih političkih odluka i provedbi političkih odluka (neprestani radni kontakt

između uprave i političkih odlučujućih tijela)

Patološke promjene u odnosu odlučujućih i izvršnih institucija = BIROKRATSKA VLAST

5

Page 6: Osnove Uprave Moja Skripta

(u kojoj su upravne organizacije glavni ili isključivi oslonac vlasti, tj. odlučujuća skupina nema vezu s političkom podlogom/biračima, već vlada putem upravnih organizacija)

BIROKRATIZAM = način provođenja vlasti*BIROKRATSKA VLAST NIJE VLAST UPRAVE, VEĆ VLAST NA TEMELJU UPRAVE (uprava = instrument vlasti)

Posljedice birokratske vlasti (povećavaju se proporcionalno): Brojnost i društveni utjecaj upravnih organizacija Izolacija uprave unutar društva Zatvaranje u sebe rukovodećeg sloja (rijetke promjene sastava) Prisilna pasivizacija stanovništva u političkom životu („otuđenje čovjeka od političke vlasti“)

OSNOVNA OPASNOST BIROKRATIZACIJE POLITIČKE VLASTI = samo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omogućuje odlučujućoj skupini provođenje vlasti i na dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu političku podlogu.

SREDSTVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE = sredstva kojima je cilj da utječu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u političkom sustavu

NADZOR znači:1. PROVJERAVANJE – uspoređivanje ustanovljenog stanja s očekivanim stanjem, djeluje li uprava u skladu s političkim, tehničkim i

pravnim kriterijima (naglašenije u fazama dekoncentracije)2. USMJERAVANJE – utjecaj legitimnih nositelja nadzornih ovlasti na upravu /usmjeravanje prema djelotvornom ostvarivanju ciljeva

na optimalan način (naglašenije u fazama koncentracije)

NOSITELJI POLITIČKOG NADZORA UPRAVE:1. POLITIČKA TIJELA2. POLITIČKI FUNKCIONARI (legitimno ovlašteni na primjenu sredstava političkog nadzora)

SREDSTVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE:1. INSTITUCIJE2. POSTUPCI (koji služe provjeravanju upravnih organizacija i upravnog djelovanja i utjecaju na njih)

OSNOVNE SKUPINE SREDSTAVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE:

1. ORGANIZACIJSKA SREDSTVA - svoj cilj (politički nadzor uprave) ostvaruju POSREDNO, raznim oblicima dekoncentracije koji ne stvaraju posebna nadzorna tijela već samo olakšavaju nadzor.

a) DECENTRALIZACIJA = svako slabljenje utjecaja centra nekog sustava na njegove dijelove

6

Page 7: Osnove Uprave Moja Skripta

podijeljena suverenost (federacije, konfederacije, drugi oblici složenih država)

teritorijalna decentralizacija(regionalna i lokalna samouprava/regionalne i lokalne upravne organizacije ograničenog opsega koje obavljaju poslove od lokalnog značaja i podliježu posebnom političkom utjecaju/nadzoru, npr. općina - posebno izabrana općinska skupština)

stvarna decentralizacija(prenošenje upravnih poslova sa centralnog organizacijskog sustava, obično državne uprave, na pojedine organizacije izvan tog sustava s određenim stupnjem autonomije, obuhvaća različite organizacijske oblike kojima je zajedničko obilježje stvaranje više upravnih organizacija prema kriteriju različitih skupina upravnih poslova)

b) ODVAJANJE FUNKCIJA – poseban slučaj stvarne decentralizacije u vrhu političke vlasti (tropodjela na zakonodavnu, upravnu/izvršnu i sudsku funkciju i njihov međusobni utjecaj)

c) KOLEKTIVNOST – povjeravanje određenih odluka ili odlučivanja uopće u upravnim organizacijama istodobno dvojici ili više funkcionara

višestrukost (težište na svakom pojedinom od više funkcionara):- 2 ili više nositelja iste funkcije koji se izmjenjuju- paralelizam – podjela između sebe obnašanja jedinstvene funkcije- stupnjevanje – jedan funkcionar djeluje kao nadzorna ili žalbena instanca prema drugome

kolegijalnost (težište na kolektivu kao takvom):- homogeni kolegij – uloge svih članova i formalno izjednačene (npr. upravna komisija)- stupnjevani kolegij – formalna nejednakost u ulogama (npr. predsjednik i članovi Vlade)

2. FUNKCIONALNA SREDSTVA – svoj cilj (politički nadzor uprave)ostvaruju NEPOSREDNO, vanjskim formama utjecaja

a) ODLUČIVANJE GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima

konzultiranje građana – kod kojeg ne postoje trajni organizacijski oblici(referendum o ustavnim i zakonskim propisima, plebiscit o teritorijalnim promjenama)

zborovi građana – koji su trajnog organizacijskog oblika(dijele se na izborne/sudjeluju u postupku izbora i izborno – upravne/donose i druge odluke)

b) PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju tijela sastavljena od izabranih predstavnika građana

Glavne metode utjecaja predstavničkih tijela na upravne organizacije:- osnivanje i ukidanje upravnih organizacija- utvrđivanje programa rada i granica ovlasti upravnih organizacija- postavljanje i smjenjivanje upravnih funkcionara- odobravanje/uskraćivanje materijalni sredstava- sudjelovanje u pojedinim upravnim odlukama- nadzor nad radom upravnih organizacija (putem interpelacija ili anketa)- pravo pokretanja parlamentarne istrage osnivanjem posebnog odbora- posebni skupštinski funkcionari (ombudsman)

Sankcije skupštinskog nadzora nad upravom: političke sankcije – izricanje nepovjerenja i gubitak funkcije

(odgovornog člana ili cijele Vlade) one ne isključuju utvrđivanje individualne odgovornosti – krivične,

prekršajne i disciplinske

c) SUDJELOVANJE GRAĐANA – građani neposredno sudjeluju u radu uprave ili neposredno utječu na taj rad

unutarnji oblici (sudjelovanje) – građani izabrani u organe upravljanja ustanovama vanjski oblici (utjecaj) – interesne zajednice korisnika neke upravne službe koje utječu na njezin rad

d) OGRANIČENJE UPRAVE PRAVILIMA – postojanje pravila koja određuju djelovanja upravnih organizacija a ljudi u njima ih shvaćaju kao obvezna (uz postojanje mehanizma sankcija)

prema načinu djelovanja:

7

Page 8: Osnove Uprave Moja Skripta

a) vanjska – upravni službenici ih ne doživljavaju kao vlastita načela djelovanja, već kao propise donesene od drugog, a zaštićene institucionaliziranim sankcijama

b) internalizirana – u svijesti upravnih službenika pojavljuju se kao njihova vlastita prema stupnju općenitosti:

a) opća – postavljaju načelna djelovanja za sve situacije i sve djelatnosti u upravi (načelo zakonitosti, načelo odgovornosti)b) posebna – djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti (teritorij, funkcija, upravna grana)

prema normativnom sustavu kojem pripadaju: a) pravna – iza kojih stoji prijetnja monopolom prinudeb) moralna/internalizirana – pojedinci ih doživljavaju kao izraz prihvaćenih vrijednostic) konvencionalna – koja pojedincu nameće pritisak društvene okoline (bez sankcija)d) stručna – proizlaze iz objektivnih zakonitosti u pojavama nekog stručnog posla

PRIMJENA SREDSTAVA POLITIČKOG NADZORA pretpostavlja:1. pravodobnu i pouzdanu informiranost nositelja nadzora o stanju stvari2. odgovornost uprave za djelovanje u skladu s postavljenim kriterijima (uključujući mogućnost primjene sankcija prema

funkcionarima i službenicima)

KVALITETA POLITIČKOG NADZORA može se poboljšati:1. povećanjem ovlasti i sredstava kojima raspolažu nositelji nadzora2. postavljanjem jasnijih kriterija3. usavršavanjem nadzornih postupaka4. jačanjem svijesti kod nositelja nadzora i upravnih službenika o nužnosti političkog nadzora uprave

UPRAVA KAO LJUDSKA DJELATNOST

1. Makroproblematika uprave = propitivanje značaja upravnih organizacija (širih društvenih veza i odnosa i ulogu upravnih organizacija u njima – od užeg na šire).

2. Mikroproblematika uprave = pitanja koja se odnose na glavne čimbenike strukture i funkcioniranja pojedine upravne organizacije (od čega je sastavljena, koje je građe, koje joj je osnovno počelo – od šireg na uže)

Svaka upravna organizacija predstavlja skup ljudi, pa je zato glavni element strukture i funkioniranje organizacije PONAŠANJE LJUDI.

PONAŠANJE LJUDI u upravnim organizacijama ili prema njima = svako djelovanje ili propuštanje djelovanja kojemu subjekt daje smisao povezan sa svojim članstvom u upravnoj organizaciji ili svojim trajnim ili trenutačnim odnosom s njome.Ljudsko ponašanje općenito ovisi o

1. objektivnim čimbenicima društveno ekonomskog uređenja2. načinu odražavanja tih čimbenika u ljudskoj svijesti3. mehanizmu motivacije.

Zadatak nauke o upravi nije da protumači/predvidi ponašanje pojedinog upravnog službenika, već ponašanje upravnih službenika odnosno građana u mnoštvu, u određenoj situaciji.

Osnovni teoretski problem u istraživanju ljudske djelatnosti = redukcija velikog mnoštva zamislivog ponašanja na manji broj alternativa povezanih u sustav koji omogućuje klasifikaciju, tumačenje i predviđanje postupaka ljudi u određenim situacijama.

Prijelaz od promatranja općih zakonitosti ponašanja ljudi na ispitivanje posebne društvene situacije ljudi u upravnim organizacijama omogućuju pojmovi:

1. DRUŠTVENA ULOGA = skup očekivanih postupaka pojedinca koji (sa stajališta ukupnosti društvenih normi i zahtijeva) odgovaraju određenoj društvenoj situaciji u kojoj se pojedinac nalazi*Postupci pojedinca mogu se u uzvjesnoj mjeri sistematizirati pomoću društvene uloge.

Ponašanje ljudi u upravnim organizacijama rezultat je dinamike suprotnosti: ovisnosti i neovisnosti

8

Page 9: Osnove Uprave Moja Skripta

suradnje i sukobazato društvena uloga ima veliku važnost kao INSTRUMENT PREDVIĐANJA.

2. ORGANIZACIJSKA ULOGA = skup očekivanih postupaka koji (u smislu konkretnog normativnog sustava) odgovaraju činjenici da pojedinac pripada određenoj organizaciji (vrsta društvene uloge kojoj je svojstveno postojanje većeg broja podrobnih, izričitih i dorađenih pravila pa se može reći da je organizacijska uloga redukcija ljudskog ponašanja drugog stupnja) *Postupci članova organizacije u izvjesnoj mjeri mogu se sistematizirati pomoću organizacijske uloge.

Stvarno ponašanje nositelja organizacijskih uloga u upravnoj organizaciji rezultat je suprotnosti između društvenih normi (kojima je određena organizacijska uloga) i normi koje su istim ljudima upućene kao nositeljima drugih društvenih uloga.

Ponašanje ljudi u upravnim organizacijama rezultat je dinamike suprotnosti: ovisnosti (imperativ uloge) i neovisnosti (osobne želje i težnje), suradnje (u ostvarenju interesa) i sukoba (oko oskudnih sredstava zadovoljavanja interese).

ORGANIZACIJSKA STRUKTURA UPRAVE – predstavlja najopćenitiji raspored ljudske akcije u upravi.

ORGANIZACIJA = proces diobe rada i istodobnog sustavnog povezivanja radnih operacija podijeljenih među različite ljude opremljene materijalnim sredstvima radi obavljanja određenog zadatka.

Organizaciju možemo promatrati s 3 stajališta:1. STRUKTURNOG – kao relativno trajni plan rasporeda poslova i sastav međusobnih veza među ljudima koji obavljaju te poslove2. MATERIJALNOG – kao skup ljudi i materijalnih sredstava3. TELEOLOŠKOG (grč. telos=cilj) – kao sredstvo zapostizanje određenog cilja

I. ORGANIZACIJA SA STRUKTURNOG STAJALIŠTA

ORGANIZACIJA = proces, stalni pokret i međusobno djelovanje osnovnih suprotnosti u njoj – diobe i povezivanja.(FORMALNA) ORGANIZACIJSKA STRUKTURA = relativno trajni plan rasporeda poslova i sustav međusobnih veza među ljudima koji obavljaju poslove u organizaciji (u neku ruku umjetno zaustavljanje procesa, snimka/odraz procesa u slici strukturne sheme u određenom trenutku)

U prikazivanju organizacije relativno su značajni GRAFIČKI PRIKAZI (organizacijske sheme):1. SHEMATSKI PRIKAZI – pojednostavnjeni prikaz raspodjele poslova i međusobnih veza u organizaciji2. FUNKCIONALNI PRIKAZI – shematski prikaz upotpunjen opisom radnih dužnosti svakog pojedinog radnog mjesta, odnosno

organizacijske jedinice3. PERSONALNI PRIKAZI – shematski prikaz upotpunjen klasifikacijskim iznakama službenika koji rade upojedinim

organizacijskim jedinicamaNjihova je prednost da na lako uočljiv način ističu bitno na organizacijskoj strukturi: linije povezanosti, stupnjeve diobe, raspon, broj stupnjeva u vertikali, itd.

Osnovne značajke organizacije = dinamično jedinstvo suprotnih elemenata (dinamičan pojam PROCESA – statičan pojam ORGANIZACIJSKE STRUKTURE KAO TRAJNOG PLANA I SUSTAVA)GLAVNI PAR SUPROTNOSTI U POJMU ORGANIZACIJE su : dioba i povezivanje.

GLAVNE SUPROTNOSTI ORGANIZACIJSKE STRUKTURE:

1. DIOBA I POVEZIVANJE – glavni par suprotnosti u pojmu organizacijeDIOBA ILI PODJELA RADA = postupak kojim se ukupni rad koji treba izvršiti rastavlja na niz radnih operacija, a svaka od tih operacija povjerava se drugoj osobi (koje su povezane kroz odnos međusobne podređenosti i nadređenosti).

9

Page 10: Osnove Uprave Moja Skripta

ORGANIZACIJSKA STRUKTURA je ujedno plan rasporeda poslova i shema međusobnih veza (u izgradnji organizacije samim utvrđivanjem diobe zadataka na poslove/radne operacije određujemo već i međusobne odnose i veze ljudi koji će ih obavljati.

2. HIJERARHIJA I FUNKCIJA - unutarnja suprotnost između hijerarhije i funkcije proizlazi iz nužne slobode funkcije da se prilagodi novim okolnostima i njezine nužne ograničenosti (vezanosti) da pri tome ne prijeđe granice općenitije funkcije koje je i sama dio.

Dioba rada rastavlja cjeloviti zadatak na dijelove, uže podzadatke, a ove opet na dijelove i tako dalje sve do određene granice iza koje daljnja dioba više nije svrsishodna – svaki od tih podzadataka (uži, širi ili skupina) čini FUNKCIJU u organizaciji.

Nositelj funkcije obavlja dio općeg zadatka koji sadrže manje općenite, specijalnije zadatke/funkcije (moraju se kretati u granicama općenitijih funkcija) i određuje granice djelovanja nositeljima specijalnih funkcija (to nije jednokratni čin već relativno trajni proces zbog stalnog mijenjanja okolnosti). Djelatnost određivanja granica specijalnim funkcijama = FUNKCIJA VODSTVA

HIJERARHIJA = odnos između općenitijih i specijalnijih funkcija obzirom na funkciju vodstva (kao i odgovarajući odnose između nositelja)*Zbog informatizacije i veće uloge znanja u ljudskom radu okomitu hijerarhiju u organizaciji dopunjuje i zamjenjuje sve više vodoravna povezanost u radnim skupinama (timovima) i mrežama organiziranim oko projekata i skladišta podataka.

3. CENTRALIZACIJA I DECENTRALIZACIJA

Centralizacija = svaka tendencija k jačanju nadzora iz jednog mjesta u organizaciji nad nekom djelatnošću ili djelatnostima.Decentralizacija = svaka tendencija k slabljenju takva nadzora prema diobi nadzora na više mjesta.

Na liniji od centralizacije prema decentralizaciji mogu postojati 3 stupnja (po sadržaju prenesenih funkcija):1. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA – prenošenje izvršenje nekog posla na specijalnije centre tako da općenitiji centar zadrži

pravo odlučivanja i nadzora2. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA I ODLUČIVANJA – tako da općenitiji centar zadržava pravo nadzora3. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA, ODLUČIVANJA I DIJELA NADZORA – tako da općenitiji centar zadržava samo neke

nadzorne funkcije.

Tri stupnja u smjeru decentralizacije (obzirom na organizacijske posljedice centralizacije ili decentralizacije):1. DELEGACIJA – prijenos zadataka s općenitijeg centra na specijalniji, a da organizacijska struktura u cijelosti ostane

nepromijenjena2. ORGANIZACIJSKA DECENTRALIZACIJA – prijenos zadataka na specijalniji centar i istodobno stvaranje novih

organizacija/organizacijskih jedinica oko tog specijalnijeg centra/centara3. POLITIČKA DECENTRALIZACIJA – prijenos zadataka, organizacijsko proširenje specijalnijeg centra/centara i stvaranje

posebnih političkih nadzornih mehanizama nad užim centrima Nadzor nad nekom djelatnošću s jednog mjesta najpotpuniji je kad se cjelokupna djelatnost (od početka do kraja) obavlja na

jednome mjestu. Budući da organizacija po svojoj biti znači podjelu rada – potpuno centralizirana organizacija ne može postojati (svaka dioba rada ujedno je i decentralizacija).

Proces decentralizacije može ići sve dotle dok postoji neki organizacijski centar, koliko god bio udaljen (teritorijalno, stvarno ili pravno) i koliko god nadzor što ga taj centar provodi bio slab i neizravan. Budući da je organizacija znači i jedinstvo svrhe – potpuna decentralizacija (posvemašnji prestanak nadzora iz centra) je jednako nemoguća kao i potpuna centralizacija.

4. POJEDINAČNO I SKUPNO DJELOVANJE

Djelovanje organizacije (kao skupine ljudi) možemo promatrati istodobno kao:a) SKUP POJEDINAČNIH AKTIVNOSTI NJEZINIH ČLANOVA (pripadnika organizacije) – dobiva smisao samo uklapanjem u

opći zadatak i cilj cjelovite organizacije b) KOLEKTIVNO DJELOVANJE SKUPINE (organizacije) KAO CJELINE – sastoji se od niza pojedinačnih aktivnosti

*U tom je smislu svaka akcija u organizaciji i pojedinačna i kolektivna.Ako je težište na konkretnim radnim operacijama ili koordinaciji više operacija preko jednog rukovodioca u prvom planu je pojedinačna djelatnost. Ako se propituje način trajne suradnje u organizaciji ili pojedine metode rada u skupinama (sastanci i sl.) ispituje se kolektivni rad. Ali treba imati na umu povezanost pojedinačnog i kolektivnog aspekta rada u organizaciji (njihovo jedinstvo).

ORGANIZACIJSKE JEDINICE koje čine pojedinu organizaciju dijele se na:

1. VANJSKE ORGANIZACIJSKE JEDINICE– usmjerene na izvršavanje vanjskog zadatka organizacije (postizanje cilja zbog kojeg organizacija i postoji)

Svojstvena im je tendencija prema funkionalnoj samostalnosti (autonomiji) njihovih specijalnih centara u odnosu na općenitiji centar organizacije kao cjeline.

2. UNUTARNJE ORGANIZACIJSKE JEDINICE– služe samom funkcioniranju organizacije i održanju reda u njoj (obavljanju onih poslova koji su nužni da bi organizacija kao takva uopće mogla postojati i djelovati, npr. arhiv, personalni odjel, računovodstvo i sl.) Svojstvena im je težnja prema povezivanju – one su prirodni instrumenti hijerarhijski općenitijih centara u vođenju koordinacije i

očuvanju organizacijske cjeline.

10

Page 11: Osnove Uprave Moja Skripta

Unutarnje organizacijske jedinice bave se više tipiziranim i standardiziranim poslovima, lakši je premještaj kadrova između različitih organizacija, lakše je davati opće upute za sve organizacije i voditi programe obrazovanja stručnih kadrova, bez obzira na resore – to često ima za posljedicu DVOSTRUKU VEZANOST tih jedinica (npr. računovodstva odgovorna resornom šefu i ujedno organu nadležnom zaposlove financija).

NEFORMALNA STRUKTURA ORGANIZACIJE = skup svih relativno trajnih odnosa među ljudima u organizaciji koji su se razvili tijekom njihova zajedničkog rada, a koji djeluju na formalne ciljeve organizacije.

PROCES ORGANIZIRANJA

IZGRADNJA KONKRETNE ORGANIZACIJE započinje ORGANIZACIJSKIM PLANOM kod kojeg treba uzeti u obzir slijedeće momente:

ZADATAK ORGANIZACIJE (specificiran i s naznakom predvidljivih budućih promjena) POTREBNI LJUDI I MATERIJALNA SREDSTVA (osobito ključni stručnjaci i organizatori) RASPOLOŽIVI IZVORI LJUDI I MATRIJALNIH SREDSTAVA PRAVNI PROPISI (koji sadže potrebne ovlasti u vezi s osnivanjem i radom organizacije) OPSEG ORGANIZACIJE (u glavnim pokazateljima) MJESTO/LOKACIJA organizacije i njezinih dijelova POTREBNA MJERA POLITIČKOG NADZORA nad organizacijom POŽELJNA MJERA SUDJELOVANJA GRAĐANA u radu organizacije

NAJMANJI DIJELOVI od kojih je organizacija sastavljena ovisi o aspektu u kojem je promatramo:

1. u teleološkom aspektu (kao sredstvo za postizanje određenog cilja) najmanji dio je POSAO (ukupnost radnih operacija koje službe obavljanju najmanjeg pojedinog još cjelovitog zadatka na koji je svrsishodno podijeliti ukupni zadatak organizacije)

2. u materijalnom aspektu (kao skup ljudi i materijalnih sredstava) najmanji dio je RADNO MJESTO (ukupnost radnih dužnosti/poslova koje treba obaviti jedan čovjek opremljen potrebnim sredstvima)

3. sa strukturnog aspekta (kao sustav diobe i povezivanja) najmanji dio je RADNA JEDINICA (najmanja formalna skupina u hijerarhiji organizacijskih jedinica unutar organizacije)

Osnivanje radnih jedinica kao formalnih skupina radnih mjesta (tj. organizacijskih jedinica kao složenijih dijelova organizacije) obavlja se grupiranjem:

po srodnosti zadatka po sličnosti radnih operacija po teritoriju odnosno po krugu ljudi za koje se obavljaju poslovi

OSNOVE ORGANIZACIJSKE PODJELE = kriteriji za stvaranje formalnih organizacijski definiranih skupina unutar organizacije (odnosno dodjeljivanje pojedinih zadataka takvim skupinama)

Starija teorija uprave i upravnog prava poznaje (na europskom kontinentu):1. REALNO NAČELO ORGANIZACIJE UPRAVE – prema ovom načelu stvaraju se skupine upravnih organizacija koje se

međusobno razlikuju po svom zadatku/onome što rade, obavljaju određenu vrstu posla ali za cijeli teritorij (npr. teritorij države).

2. TERITORIJALNO NAČELO ORGANIZACIJE UPRAVE – organizacije osnovane po ovom načelu obuhvaćaju sve zadatke, rade sve poslove ali samo za ograničeni teritorij.

KLASIČNA TEORIJA UPRAVE RAZLIKUJE 4 OSNOVE ORGANIZACIJSKE PODJELE:1. SVRHA (ZADATAK)2. VRSTA RADA3. TERITORIJ4. SKUPINA KORISNIKA

TRI IDEALNA CILJA koja treba nastojati postići pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica:

1. jasnoću razgraničenja između djelokruga radnih jedinica odnosno radnih mjesta (kako se ne bi isti posao obavljao na više mjesta u sustavu odnosno da se neki posao ne bi nigdje obavljao)

2. jasnoću linija veze između općenitijih i specijalnih centara u organizaciji (koja je pretpostavka uspješnog funkcioniranja hijerarhijskog povezivanja)

3. razmjernost zadataka koji su pojedinom radnom mjestu/jedinici stavljeni u nadležnost odnosno sredstava potrebnih za obavljanje postavljenih zadataka

RASPON KONTAKTA se sastoji u pitanju koliko neposredno podređenih jedan šef može nadzirati i voditi (granica opsega pojedine radne/organizacijske jedinice određena je mogućnošću rukovodioca jedinice da održava radni kontakt sa svim mjestima koja su u organizaciji neposredno s njim povezana).

11

Page 12: Osnove Uprave Moja Skripta

RASPON VERTIKALNE VEZE = granica broja stupnjeva općenitijih odnosno specijalnih centara u pojedinoj organizaciji određena je mogućnošću da se održava efektivna vertikalna veza kroz organizaciju (ne mimoilazeći u procesu povezivanja ni jedan stupanj)

Problem koordinacije u hijerarhijskoj organizaciji proizlazi iz suprotnosti između raspona kontakta i raspona vertikalne veze (jedan se može smanjiti samo tako da se drugi poveća).

U upravi RH (prema Uredbi o načelima unutarnjeg ustrojstva tijela državne uprave) pri formiranju unutarnjih jedinica primjenjuju se slijedeći kriteriji:

1. vrsta poslova2. srodnost poslova

- odnose se na osnove organizacijske podjele3. opseg poslova4. međusobna povezanost poslova

- odnose se na probleme koordinacije (uravnoteženje raspona kontakta i raspona vertikalne veze)

Organizacija kao proces podliježe stalnim promjenama, a uvjetuju ih mahom slijedeći razlozi: povećanje opsega djelatnosti organizacije razvoj tehnike rada promjena zadatka djelovanje suprotnosti u organizacijskoj strukturi personalne promjene

REORGANIZACIJA (mijenjanje formalne organizacijske strukture) = jedan od načina prilagođavanja organizacije promjenama.

GRANICE EKONOMIČNOSTI mijenjanja organizacijske strukture određene su nužnim NEGATIVNIM POSLJEDICAMA (koje rastu s opsegom reorganizacije):

1. GUBITAK RADNOG TEMPA U ORGANIZACIJI2. GUBITAK OSJEĆAJA SIGURNOSTI KOD LJUDI KOJI RADE U ORGANIZACIJI

MJERE ZA OLAKŠAVANJE PROCESA PRILAGODBE organizacije promjenama (djelomičnu neutralizaciju negativnih posljedica reorganizacije): organizacijske mjere za povećanje elastičnosti organizacije:

- alternativni organizacijski plan - predviđanje mogućnosti određenih promjena (više organizacijskih rješenja) s namjerom da se upotrijebi svako od njih u određeno vrijeme (pod određenim okolnostima)

- kombinacija oprečnih organizacijskih rješenja – predstavlja povećanje elastičnosti organizacije po cijenu odstupanja od dosljedne primjene istog organizacijskog kriterija (npr. ured za prijepis – tajnica šefa)

- organizacijska izolacija – koristi se kad unaprijed vidimo da u određenoj skupini poslova postoji podskupina koja ce biti naročito izložena promjenama (npr. odjel za mirovine – pododsjek za rješavanje mirovina istarskih optanata/bivših talijanskih državljana)

obavještavanje i odgoj kadrova - suzbijanje psihologije učmalosti i „stečenih prava“ koji dovode do automatskog vršenja zadataka i nenaprezanja- obavještavanje ljudi u organizaciji o predstojećim promjenama (potpuno i iskreno)

12

Page 13: Osnove Uprave Moja Skripta

II. ORGANIZACIJA S MATERIJALNOG STAJALIŠTA

LJUDI U UPRAVI – nositelji akcije u upravi

U upravnim organizacijama rade:1. UPRAVNI SLUŽBENICI – prevladavajuća skupina u upravnim organizacijama, ljudi koji u tim organizacijama obavljaju rad

(intelektualni ili manualni) kao svoje trajno i glavno zanimanje2. POLITIČKI FUNKIONARI – ljudi koji su na formalno utvrđeni način predstavnici politički odlučujućih tijela (politički predstavnici

relevantnog sloja stanovništva) kojima funkcija u konkretnoj upravnoj organizaciji nije profesija:- članovi predstavničkih skupština- članovi odlučujućih kolegijalnih organa građana u upravi- funkcionari koje neposredno biraju birači

3. PRIVREMENI SURADNICI – ljudi koji u upravnim organizacijama rade privremeno:- honorarni ili kontraktualni službenici- građani na vojnoj izobrazbi u stalnom kadru i dr.

Upravnu službu možemo promatrati s 3 aspekta:1. vršenje službe smatra se istovjetnim sa obnašanjem političke vlasti, a upravni službenik se smatra osobnim nosiocem cijela

državnog monopola prinude2. upravna služba smatra se beneficijom (povlasticom) koja pruža svom nositelju koristi i stavlja ga u povoljniji položaj prema drugim

članovima zajednice3. najnovije shvaćanje upravne službe kao društvene funkcije, kao obavljanje određenog društvu korisnog i potrebnog posla

U današnjem shvaćanju upravne službe mogu se naći sva tri aspekta – uprava se danas shvaća i kao vlast i kao povlastica i kao društveno korisna funkcija.

Osnovni problemi u vezi s ljudima u upravnim organizacijama koje obuhvaća nauka o upravi mogu se svrstati u ove skupine:

1. SLUŽBENIČKI SUSTAV 2. POLITIKA OSOBLJA 3. ETIKA JAVNE SLUŽBE 4. ORGANIZACIJA PERSONALNE SLUŽBE

__________________________________________________________________________________________________________

SLUŽBENIČKI SUSTAV = cjeloviti skup logički povezanih kategorija u koje se radna mjesta (upravni službenici razvrstavaju prema unaprijed određenim kriterijima koji su temelj za njihovo nagrađivanje i okvir za kretanje u službi.

Svrha službeničkog sustava je da osigura:1. maksimum svrsishodnosti sa stajališta cjeline upravnih organizacija2. maksimum pravednosti prema pojedinom službeniku

Službenički sustav obuhvaća:

1. SUSTAV KLASIFIKACIJE

Klasifikacija se može provoditi:1. VERTIKALNO - kada između klasa postoje razlike u stupnju (rangu)2. HORIZONTALNO – kada takve razlike nema

Skup kategorija na koje se provodi razvrstavanje (klasifikacija) službenika treba sadržavati:

13

Page 14: Osnove Uprave Moja Skripta

a) naziv i definicije pojedinih kategorija (klasa)b) sustav klasa koji povezuje klase u jednu neproturječnu i potpunu cjelinuc) pravila za ravrstavanje (koja primjenjuju slijedno, logički i praktički prihvatljive kriterije za uvrštavanje

službenika/radnih mjesta u pojedine klase)

KLASIFIKACIJSKI SUSTAVI (prema načinu određivanja kategorija/klasa) mogu se podijeliti na 2 osnovne skupine:1. KLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA – pojedina klasa obuhvaća sva radna mjesta s jednakim ili sličnim radnim dužnostima i

drugim obilježjima2. KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA – pojedina klasa obuhvaća sve službenike s istim određenim svojstvima (školska sprema,

vrijeme provedeno u upravi/radni staž)

2. PLATNI SUSTAV

Plaća što je upravni službenici primaju za svoj rad u upravnim organizacijama ovisi: ili o rangu radnog mjesta na kojemu službenik radi ili o stupnju razvrstanja samog službenika ili o kombinaciji tih dvaju kriterija

OSNOVNI UVJETI koje treba ispuniti platni sustav: da plaća bude dovoljna ekonomska osnova za egzistenciju službenika da razlike u plaći odgovaraju što bolje razlici u vrijednosti službenika za službu da razlike u plaći potiču službenike na veće zalaganje na radu i daljnje stručno usavršavanje da sam platni sustav ne bude diskriminatoran u usporedbi s drugim platnim sustavima (npr. u privredi)

3. SUSTAV NAPREDOVANJANapredovanje = redovno kretanje službenika u službi (postupno prelaženje na sve odgovornije položaje na ljestvici radnih mjesta i postizanje sve povoljnije situacije u osobnom razvrstanju i odgovarajućem stupnju plaće)

Postoje 2 sustava napredovanja:1. Otvoreni sustav napredovanja - službenik napreduje ponajprije na temelju ocjene njegovih sposobnosti za odgovorniji položaj,

odnosno uvjeta za povoljnije osobno razvrstavanje, od strane pojedinca ili tijela ovlaštenih da donesu odgovarajuće odluke. Ovaj sustav prilagođen je sustavu klasifikacije radnih mjesta.

2. Automatski sustav napredovanja - službenik napreduje prema određenim objektivnim kriterijima (npr. vrijeme provedeno u službi, stjecanje više kvalifikacije). Primjena tih kriterija je uglavnom neovisna o volji pojedinaca ili tijela ovlaštenih da donesu odgovarajuća formalna rješenja. Ovaj sustav prilagođen je sustavu klasifikacije službenika.

Svrha pojedinog sustava napredovanja:1. da potakne službenike na što bolji radni učinak i vlastito usavršavanja (ovoj svrsi odgovara otvoreni sustav napredovanja)2. da im pruži stanovitu sigurnost u pogledu njihova napredovanja u službi (za postizanje ove svrhe pogodniji je automatski sustav)

Karakteristika sustava napredovanja: NAPREDOVANJE JEDNOG OMOGUĆUJE NAPREDOVANJE DRUGIH (osobito ako se radi o višim položajima u upravnoj organizaciji.Za put kretanja i napredovanja službenika u službi stvoren je izraz –KARIJERA. Ako zanemarimo negativan prizvuk te riječi (karijerizam/karijerist) karijeru možemo shvatiti kao proces osobnog razvoja naporedno s promjenama nabolje.

Hrvatski sustav primjenjuje klasifikaciju radnih mjesta i prema tome otvoreni sustav napredovanja.

__________________________________________________________________________________________________________

KADROVSKA POLITIKA (POLITIKA OSOBLJA) = sustavna djelatnost oko popunjavanja radnih mjesta službenicima u upravnoj organizaciji i stvaranja odgovarajućih uvjeta rada za njih s dvostrukim ciljem: 1. postizanje maksimalne djelotvornosti organizacije2. optimalni razvoj i osobno zadovoljstvo ljudi koji u njoj rade

Kadrovsku politiku možemo podijeliti na 3 OSNOVNE SKUPINE POSLOVA:poslovi u vezi s primanjem i razmještajem službenika na pojedina radna mjestaposlovi u vezi sa stručnom obukom i pomoći u osobnoj izgradnji službenika u službiposlovi u vezi sa stvaranjem optimalnih uvjeta za rad službenika u upravnoj organizaciji

Upravna se organizacija popunjava službenicima ponajprije radi:a) Isključenja nesposobnih i nedostojnih kandidata za pojedina radna mjesta/službeničke položajeb) Privlačenja što sposobnijih pojedinaca u službu upravnih organizacija (takav razmještaj svih službenika da na svako radno

mjesto dođe čovjek koji je za poslove toga radnog mjesta najprikladniji)

14

Page 15: Osnove Uprave Moja Skripta

Radi ispravnog razmještaja i isključenja nepotrebnih i negativnih službenik sustav politike osoblja obuhvaća i POSTUPAK PREMJEŠTAJA i POSTUPAK PREKIDANJA SLUŽBENIČKOG ODNOSA koji su obično potanko regulirani pravnim propisima.U svim današnjim sustavima politike osoblja postoji element selekcije u uvjetima za primanje službenika, koji se odnose na:1. POTREBE POJEDINE UPRAVNE ORGANIZACIJE ZALJUDIMA ODREĐENE STRUKE I SPOSOBNOSTI (potrebe izražene u

tzv. sistematizaciji)2. SVOJSTVA SAMIH KANDIDATA ZA PRIMANJE U SLUŽBU

Dvije osobne skupine osobnih svojstava kandidata:1. Pripadnost kandidata zajednici

a) ili formalno (državljanstvo, boravak za određeno vrijeme i sl.) b) ili na temelju stajališta kandidata (problem političke lojalnosti)

2. Sposobnost kandidata za službu/radno mjesto o kojem se radi a) fizičkab) intelektualnac) karakternad) moralna e) politička (obzirom na propisani inkompatibilitet određenih političkih funkcija i profesionalne službe u upravi)

U RH opći uvjeti za prijam u službu su: punoljetnost, hrvatsko državljanstvo i odgovarajuća stručna sprema. Posebni uvjeti se odnose na posebnu spremu, vještine i znanja, radni staž, državni stručni ispit, posebnu zdravstvenu sposobnost i dr. Propisuje se podzakonskim aktima za pojedinu vrstu upravnih organizacija. Ne mogu se primiti u državnu službu osobe osuđene za kaznena djela, ni osobe s interesima u sukobu s ciljevima upravne organizacije za koju se kandidiraju.

Upravni sustav se popunjava službenicima na temelju JAVNOG NATJEČAJA (temeljem etičkog zahtjeva iste dostupnosti upravnih službi svim građanima u jednakim uvjetima).

U pogledu NADZORA UVJETA može se primijeniti:1. NADZOR UVJETA OSTVARENIH PRIJE TRENUTKA KANDIDIRANJA – temeljem dokumenata o postojanju određenih uvjeta

(kod državljanstva, te svjedodžbe ili kakva druga školska kvalifikacija)2. NADZOR U TRENUTKU KANDIDIRANJA (ispiti znanja, sposobnosti i drugih osobnih svojstava)3. NADZOR NAKON STUPANJA NA POSAO (primanje u službu na pokus, pripravnički staž – obavljanje dužnosti nekog radnog

mjesta prije definitivnog imenovanja na tu funkciju)

FORMIRANJE LJUDI za službu u upravnim organizacijama = autonoman, svjestan proces stjecanja znanja, sakopljanja iskustava i vlastite izgradnje koji pokreće i provodi pojedinac u namjeri da njegov budući ili sadašnji rad bude na što višoj razini.Može se promatrati sa slijedećih stajališta: Prema prvotnom cilju pojedine akcije formiranja razlikujemo:

a) OBUKU (učenje) - kojim se predaje i stječe određena vrsta i količina znanjab) ODGOJ – kojim se razvijaju odeđeni stavovi, radne navike i osobna svojstva

Prema tome kada se provodi:a) FORMIRANJE PRIJE stupanja u upravnu organizacijub) FORMIRANJE NAKON stupanja u upravnu organizaciju

Prema tome gdje se provodi:a) FORMIRANJE NA RADUb) FORMIRANJE IZVAN RADNOG MJESTA

SADRŽAJ FORMIRANJA = znanja koja se stječu i stavovi koji se izgrađuju.

Metode formiranja mogu se podijeliti na ove skupine: ŠKOLOVANJE u općim ili specijalnim školama i drugim nastavnim ustanovama (koristeći se predavanjima, seminarima, diskusijskim

sastancima, praktičnim pokazivanjem, nastavnim obilascima i ostalim nastavnim metodama i pomagalima) TEČAJEVI koji predstavljaju prijelazni oblik između organizirane nastavne ustanove i slobodnog učenja (primjenjuju se u svim

prilikama kad opseg, trajanje ili druge okolnosti akcije ne dopuštaju složenije oblike formiranja) FORMIRANJE U PRAKSI koje obuhvaća rad na radnom mjestu pod nadzorom i vodstvom iskusnijeg službenika, rotaciju kroz

različite dužnosti, upućivanje u drugu sličnu ustanovu i pripravnički staž (formiranje u službi ima prednosti pred isključivim oslanjanjem na školski sustav – može se mnogo bolje prilagoditi specijalnim potrebama pojedine upravne organizacije ili službe)

POJEDINAČNO ILI ZAJEDNIČKO UČENJE I IZGRADNJA čitanjem, diskusijom i drugim oblicima u kojima sudjeluju neposredno pojedinci koji rade na vlastitom formiranju.

Prva upravna škola u Hrvatskoj osnovana je u Varaždinu 1769. godine.U hrvatskom službeničkom sustavu prema ZODSIN „Službenici su obvezni za vrijeme trajanja državne službe stručno se usavršavati za obavljanje poslova odgovarajuće struke, odnosno službe“.

15

Page 16: Osnove Uprave Moja Skripta

Popunjavanje radnih mjesta ljudima pretpostavlja ODGOVORNOST ZA STVARANJE UVJETA RADA koji će omogućiti da se sposobnosti pojedinca najbolje izraze i da se njegov radni ulog najpovoljnije iskoristi. Nigdje odgovornost kolektiva nije tako velika kao na tom području gdje pojedinac može svojim vlastitim sredstvima i vlastitom inicijativom učiniti relativno malo. Glavni je cilj održanje i razvijanje radne sposobnosti službenika.Glavni problemi u tom pogledu odnose se na: FIZIČKE UVJETE RADNE SREDINE (raspored prostorija, uredski namještaj, grijanje, zračenje, rasvjeta, izolacija od buke,

sanitarni uređaji) RADNO VRIJEME (pitanje neprekidnog rada - jednokratno ili dvokratno, odmor, dopust i odsutnost s posla, prekovremeni sati) –

radno vrijeme je čimbenik koji utječe na pojavu umora, iscrpljenosti radne snage, sposobnosti stoga ga je bitno urediti propisima. ZAŠTITU NA RADU (higijensko-tehnička zaštita od opasnosti po život i zdravlje, socijalno zdravstveno osiguranje, zaštita od

požara)

ETIKA JAVNOG SLUŽBENIKA = skup društvenih pravila koje je službenik usvojio kao svoj osobni kriterija ponašanja s obzirom na svojstvo javnog službenika.

ETIČKA PRAVILA = odraz društvene stvarnosti u svijesti pojedinaca. Utvrđuju se procesom internalizacije tijekom kojega se vanjska društvena pravila preobražavaju u vlastita načela (pojedinac ih

doživljava kao autonomna, kao mjerila vrijednosti što ih on sam postavlja). Vrijede za pojedinca općenito (ne samo dok vrši funkciju javnog službenika već u svakoj životnoj situaciji u kojoj se pojedinac nađe).

Glavni društveni odnosi na koje se odnose pravila službeničke etike su:

ODNOS SLUŽBENIKA PREMA GRAĐANIMA KAO POJEDINCIMA – određen je pretpostavkom da javni službenici obavljaju stručan posao potreban zajednici/njezinim članovima, iz tog slijedi da upravni službenici prema građanima:

a) ne bi smjeli doći u položaj onih koji upravljaju ili vladaju (ne treba ih u ničem bitnom izdvajati od običnih građana, a oni sami ne bi trebali svoj položaj gledati kao nešto posebno među društvenim djelatnostima)

b) svoj odnos trebaju temeljiti na načelu ravnopravnosti i jednakosti i biti spremni da pomognu svakom na području svoje djelatnosti ne dajući prednost nikome i krećući se unutar pravila svoje struke i službe.

KORUPCIJA = svako odstupanje od načela jednakosti u odnosu javnih službenika prema građanima. Svaki sustav s jakim naglaskom na materijalnim, novčanim mjerilima društvene vrijednosti čovjeka, prirodno je izloženiji korupciji javnih službenika.Jedna od pretpostavki ispravnih odnosa između javnih službenika i građana je INFORMIRANOST JAVNOSTI o ciljevima i metodama rada upravnih organizacija.

ODNOS SLUŽBENIKA PREMA POLITICI I DRUŠTVU – temelji se na privrženosti čovjeka zajednici u kojoj živi i radi.Obuhvaća i odnos službenika prema političkim čelnicima u društvu (izabranim političkim funkcionarima) koji donose odluke pojedinačno ili kolektivno (u najširim granicama utvrđuju što će se u upravi raditi i da se to zaista i radi) unutar kojih službenici u upravnim organizacijama rade i provode politički nadzor nad upravom, ali nisu stručnjaci za pojedini upravni posao.

ODNOS SLUŽBENIKA PREMA UPRAVNOJ ORGANIZACIJI – koji ima 2 aspekta:1. USVAJANJE (u sklopu općih ciljeva i mjerila vrijednosti) POSEBNIH CILJEVA, ZADATAKA I METODA RADA konkretne

organizacije ili službe2. PRIJATELJSKI ODNOS prema članovima radnog kolektiva organizacije

ODNOS SLUŽBENIKA PREMA RADU – određuje (u idealnom slučaju) snažno zanimanje službenika za područje svoje stručnosti, radost zbog djelovanja i razvijanja svojih snaga, te stjecanje vještina u slobodno odabranom zanimanju.Glavna zapreka postojanju takva odnosa je rascjepkana i rutinska priroda mnogih poslova u upravnim organizacijama koji ne omogućuju upravnom službeniku pregled cjeline zadatka i ne potiču dovoljno razvoj njegovih sposobnosti.U tu svrhu se primjenjuju:

b) STIMULATIVNA SREDSTVA (odlikovanja, pohvale, isticanja)c) SANKCIJE na temelju različitih oblika odgovornosti (disciplinske, kaznene, administrativne)

OSNOVNI PROBLEM SLUŽBENIČKE ETIKE = način odražavanja društvenog značaja javnih službi u svijesti službenika, njihovo uklapanje na temelju jednakosti u sklop svih društvenih djelatnosti.

Organizacija personalne službe

Personalna služba načelno obuhvaća 2 skupine zadataka:

1. POSLOVE U VEZI SA UNAPRJEĐIVANJEM KADROVSKIH PRILIKA u upravnoj organizaciji:- stvaranje i usavršavanje klasifikacijskog i platnog sustava- popunjavanja uprave najpogodnijim ljudima uključujući politiku napredovanja- stručno uzdizanje službenika

16

Page 17: Osnove Uprave Moja Skripta

- stvaranje povoljnih uvjeta rada i uvjeta za stvaranje i održavanje visokog radnog morala

2. POSLOVE PERSONALNE ADMINISTRACIJE- uredno vođenje propisanih formalnih postupaka- donošenje upravnih akata u vezi sa službeničkim odnosima- vođenje personalne evidencije

U pogledu ORGANIZACIJE PERSONALNE SLUŽBE tri su osnovne mogućnosti (alternative):1. Ne postoji posebna personalna služba, već personalne poslove obavljaju vodeći funkcionari upravnih organizacija kao dio

funkcije vodstva2. Personalne poslove obavljaju specijalizirane stručne organizacijske jedinice unutar svake upravne organizacije (personalni

odjeli, odsjeci i dr.)3. Osim specijaliziranih jedinica za personalne poslove, unutar upravnog sustava postoji posebna upravna organizacija za

personalne poslove koja koordinira rad personalnih jedinica u svim upravnim organizacijama u sustavu i povezuje ih u cjelovitu personalnu službu

MATERIJALNA SREDSTVA UPRAVE = ekonomska dobra kojima se službe upravne organizacije radi postizanja svojih ciljeva. Predstavljaju ekonomsku granicu djelovanja upravnih organizacija. Ona su pretpostavka akcije, ali i sama pretpostavljaju ljude koji se njima služe.Materijalna sredstva služe ostvarenju ciljeva uprave:1. NEPOSREDNO – u samoj osnovnoj djelatnosti radi koje je pojedina upravna organizacija i osnovana.2. POSREDNO – održavanjem egzistencije upravne organizacije i trošenjem u njezinim unutrašnjim funkcijama.

*Ekonomski oblik materijalnih sredstava uprave ovisi o dosegnutom stupnju ekonomskog razvoja (u novčanoj privredi opći izražajni oblik različitih materijalnih sredstava = NOVAC, a proces financiranja upravnih organizacija i njihove djelatnosti „EKONOMSKI METABOLIZAM“)

RAZVOJNA TENDENCIJA REŽIMA RASPOLAGANJA MATERIJALNIM SREDSTVIMA ide od pojedinačnog raspolaganja (od strane vladara ili pojedinih upravnih funkcionara) – preko koncentracije sredstava u državnom vlasništvu – prema dekoncentraciji (društvenoj imovini pod upravom različitih upravnih organizacija):

1. POJEDINAČNO RASPOLAGANJE UPRAVNIM SREDSTVIMA = stadij u razvoju upravljanja u kojem ekonomski i politički oblici vlasti nisu deferencirani, već čine cjelinu u rukama istih nosilaca (vladar je ujedno vlasnik zemlje kojom vlada I provodi političku vlast nad stanovništvom).

2. DRŽAVNO VLASNIŠTVO UPRAVNIH SREDSTAVA = iduća razvojna faza koja prevladava kada se politička vlast odvaja od vlasništva proizvodnih sredstava (PROIZVODNA SREDSTVA su u vlasništvu državljana/privatno vlasništvo pojedinca, pod općim jamstvom političkog poretka, a UPRAVNA SREDSTVA su pod isključivim nadzorom politički odlučujuće skupina a taj nadzor se određuje kao DRŽAVNO VLASNIŠTVO).

3. DEKONCENTRACIJA UPRAVNIH SREDSTAVA do koje dolazi DIFERENCIJACIJOM UPRAVE NA UPRAVNE ORGANE (oruđe vlasti) I ORGANIZACIJE JAVNE SLUŽBE (kojima vlast nije neophodna pretpostavka funkcioniranja) = najnovija razvojna faza. Ta nova kategorija teži autonomiji od sustava državne vlasti i uprave u svakom pogledu, pa i u pogledu sredstava. Svaka organizacija služi se sredstvima potrebnim da bi obavljala svoju funkcIju pod općim društvenim nadzorom. Državno vlasništvo ustupa mjesto pojmu društvene imovine.*Dekoncentracija sustava financiranju upravnih organizacija je sastavni dio borbe za upravnu i političku decentralizaciju i demokratizaciju.

Uloga materijalnih sredstava uprave postaje sve veća uporedo s općom tendencijom rasta značaja upravnih organizacija u ljudskim zajednicama i proizlazi iz slijedećih razloga:

upravne organizacije troše sve veći dio nacionalnog dohotka modaliteti trošenja sredstava upravnih organizacija sve više utječu na narodno gospodarstvo u cjelini

Istodobno, sve značajniji postaje POLITIČKI NADZOR IZVORA MATERIJALNIH SREDSTAVA UPRAVE (koncentracija tog nadzora znači i koncentraciju političke vlasti).

Unutar sustava upravnih organizacija težište problema pribavljanja i trošenja materijalnih sredstava premješta se vremenom:

od OSIGURANJA DRUŠTVENOG KARAKTERA TIH SREDSTAVA U ranijim fazama razvoja upravnog sustava nastoji se jasno razgraničiti upravna sredstva od osobne imovine pojedinaca u upravnim organizacijama prikladnim instrumentima financiranja i financijsko-imovinskim nadzorom (sustav oporezivanja, budžetiranja i javnog računovodstva koji omogućuju uvid u rukovanje materijalnim sredstvima uprave, te osobna odgovornost za to rukovanje).Klasični mehanizam proračuna omogućuje nadzor trošenja javnih sredstava, ali je manje primjeren svrsishodnosti i ekonomičnosti utroška tih sredstava.

17

Page 18: Osnove Uprave Moja Skripta

na PITANJE EKONOMIČNOSTI UPRAVNIH PROGRAMA I AKCIJA S povećanjem ukupne visine materijalnih sredstava uprave sve je naglašenije pitanje najveće društvene koristi odnosno najmanjeg društvenog utroška u vezi s tim sredstvima – razvijaju se kriteriji ekonomičnosti koji omogućuju uspoređivanje različitih upravnih programa sa stajališta bilance koristi i troškova.Instrumenti financiranja nastoje se prilagoditi novom zadatku: razni oblici budžeta po programima i drugim funkcionalnim proračunima vođenje odgovarajućeg knjigovodstva po troškovima (radi utvrđivanja stvarne cijene upravnog programa i prilagodbe

gospodarenja materijalnim sredstvima uprave)

Zahtjev za novim elastičnijim metodama raspodjele unutar uprave proizlazi iz:a) težnje za većom operativnom neovisnosti pojedinih upravnih organizacijab) težnje za ravnopravnijim položajem ljudi koji rade u njima.

Specifična upravna sredstva za rad (materijalna sredstva kojim se služe upravne organizacije u procesu upravljanja bez obzira na vanjski cilj svoje djelatnosti) možemo svrstati u slijedeće skupine: Upravne zgrade Namještaj i pribor Strojevi za pisanje i umnožavanje Uređaji za prijenos i vezu Računski i knjigovodstveni strojeve Uređaji za sortiranje i klasifikaciju Uređaji za evidenciju i dokumentaciju Knjižnice Vizualna pomoćna sredstva

PROCES RACIONALIZACIJE = proces koji prolaze upravna sredstva za rad - sve potpunije prilagođavanja pojedinog sredstva svrsi koja se njime želi postići.

Također. pojedini upravni poslovi sve se više mehaniziraju ( ljudsku radnu snagu sve više zamjenjuju strojevi).PROCES MEHANIZACIJE zahvaća naročito djelatnosti u upravnim organizacijama koje se sastoje u RUKOVANJU PODACIMA (u svih pet faza radnih procesa ove vrste):1. Prikupljanje podataka2. Prenošenje podataka3. Klasifikacija podataka4. Analiza podataka5. Bilježenje podataka

PROCES MEHANIZACIJE polazi od RUČNE OBRADE i razvija se preko JEDNOSTAVNE STROJNE OBRADE prema AUTOMATIZACIJI pojedinog radnog procesa ili skupine radnih procesa.Informatizacijom uprave nastaje kvalitativno nova situacija obzirom na upravna sredstva za rad. Računalo (kompjutor) postaje sve važnije sredstvo (od pojedinog radnog mjesta do mreže informatičke i telekomunikacijske povezanosti unutar upravnog sustava pa i šire (Internet).

III. ORGANIZACIJA S TELEOLOŠKOG STAJALIŠTA

PREDVIĐANJE U UPRAVI – PLANIRANJE (predstavlja početak akcije u upravi)

Predviđanje CILJEVA UPRAVNE DJELATNOSTI i NAČINA NJIHOVA OSTVARENJA = jedno od osnovnih obilježja uprave kao djelatnosti u suvremenim upravnim organizacijama.

PLANIRANJE = stalan proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada kao i prethodnog utvrđivanja kriterija za nadzor i ocjenjivanje rada (planiranje kao konkretno utvrđivanje ciljeva usko je povezano s interesnim odlukama i normama koje reguliraju upravljanje).

Planiranje (kao samostalnu, sustavnu djelatnost u upravnim organizacijama) dijelimo prema:1. STUPNJU

planiranje programa (težište na okvirnom utvrđivanju ciljeva i načina njihova ostvarenja) – STRATEŠKO PLANIRANJE planiranje rada (težište na podrobnom predviđanju pojedinih radnih postupaka) – TAKTIČKO PLANIRANJE

2. PODRUČJU ekonomsko planiranje

18

Page 19: Osnove Uprave Moja Skripta

urbanističko planiranje financijsko planiranje planiranje društvenih službi planiranje unutarnjih funkcija

3. VREMENU kratkoročno dugoročno

4. ORGANIZACIJSKOM OBLIKU centralno decentralizirano

*Ova 4 kriterija diobe obuhvaćaju praktično najvažnije, ali ne i sve moguće aspekte planiranja.

PLANIRANJE PROGRAMA djelatnosti upravnih organizacija obuhvaća:1. ODABIR OPĆIH CILJEVA (odlučivanje za područja i pravce djelatnosti koji u određenom razdoblju predstavljaju maksimalni

društveni interes)2. UTVRĐIVANJ POSTOJEĆE SITUACIJE (mjerenje svim raspoloživim metodama istraživanja razlike između sadašnjeg stanja i

onog koje je postavljeno kao cilj)3. RAZRADA CILJEVA U KONKRETNE ZADATKE (fiksiranje poslova upravnih organizacija koji trebaju dovesti do ostvarenja

postavljenih ciljeva)4. ODREĐIVANJE SREDSTAVA (uspoređivanje postavljenih ciljeva s raspoloživim izvorima, ljudima i materijalnim sredstvima

potrebnim za ostvarenje ciljeva, te izvođenje zaključaka na osnovu te poredbe)5. UTVRĐIVANJE OPĆIH UVJETA DJELOVANJA

a) utvrđivanje prioriteta među različitim poslovima obzirom na prethodnu analizub) utvrđivanje sadržaja i načina zaštite društvenih vrijednosti koje su okvir za upravnu akciju (npr. prava građana)c) utvrđivanje metoda rada kako bi se postavljeni ciljevi ostvarili što ekonomičnije

6. POSTAVLJANJE MJERILA ZA NADZOR REZULTATA (postavljanje standarda pomoću kojih će se u svakoj fazi upravne akcije moći objektivno prosuditi kvaliteta, kvantiteta i ekonomičnost obavljenog posla)

*Planiranje programa u upravi mora imati na umu postojeći upravni sustav s određenim mogućnostima i svojstvima koji su granica onoga što se može odabrati kao cilj i preporučiti kao sredstvo za njegovo ostvarenje.

Utvrđivanje općih ciljeva i odobravanje sredstava za rad upravnih organizacija zadatak je DRUŠTVENIH MEHANIZAMA KROZ KOJE SE IZRAŽAVAJU PREVLADAVAJUĆI INTERESI DRUŠTVA i to:

a) POSREDNO (predstavnička tijela)b) NEPOSREDNO (skupovi građana, konzultacije građana)

Zadatak je LJUDI KOJI SU NA ČELU UPRAVNIH ORGANIZACIJA:1. razrada općeg plana na konkretna programe2. utvrđivanje uvjeta izvršenja3. postavljanje mjerila za nadzor rezultata

Odabir najopćenitijih ciljeva pojedinog sustava upravljanja STVAR JE POLITIČKE ODLUKE.Pretvaranje ciljeva u zadatke (niz namjeravanih djelatnosti za ostvarenje ciljeva) i razrada zadataka do operacionalizacije predmet su UPRAVNOG PLANIRANJA U UŽEM SMISLU.Ta dva tradicionalno odvojena aspekta planiranja sve se više povezuju u cjelovit kompleks PLANIRANJA U ŠIREM SMISLU.PLANIRATI TIJEK RADA znači predvidjeti odvijanje pojedinih radnih operacija i njihovo međusobno povezivanje kako bi se postigli najbolji rezultati u pogledu kvalitete, brzine i ekonomičnosti obavljanja cijelog posla.Planiranje tijeka rada razlikuje se od planiranja programa kvantitativnim čimbenicima: planiranje programa odgovara na pitanje ŠTO TREBA RADITI (naglasak na pitanju cilja i sadržaja) planiranje tijeka rada odgovara na pitanje KAKO TREBA RADITI (naglasak na načinu i metodi rada)

Planiranje tijeka rada obuhvaća ove djelatnosti:1. prikupljanje potrebnih podataka2. analiza radnih operacija3. raspored rada na radna mjesta4. utvrđivanje redoslijeda radnih operacija

*Kada se planira tijek rada treba imati na umu da planirati znači izabrati jednu alternativu od mnogih mogućih čime se smanjuje funkcionalnost planirane upravne djelatnosti i mogućnost njezinih nositelja da se prilagode neočekivanim događajima tijekom akcije, pa im treba ostaviti određenu slobodu da se ponašaju prema reagiranju okoline na njihovu akciju.

VOĐENJE U UPRAVI = tradicionalna metoda usmjeravanja akcije koja se tijekom razvoja sve više ograničava (prelazi u funkciju inicijative i integriranja)

19

Page 20: Osnove Uprave Moja Skripta

FUNKCIJA VODSTVA (na svim razinama u upravi) = pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica (na temelju pravno regulirane ovlasti a uz odgovornost vodećeg službenika za cjelokupni uspjeh organizacije kojoj je na čelu). Sankcija za takvu odgovornost je samo gubitak vodeće funkcije, odnosno negativna ocjena sposobnosti za vodeće funkcije.

Vlast zapovijedanja omeđena je FUNKCIONALNIM RADNIM ODNOSOM između članova radne organizacije i ne može se proširiti izvan kruga tih odnosa.FUNKCIONALNI RADNI ODNOS = područje u kojem je koordinacija potrebna da bi se izvršili zadaci, a mora biti utvrđeno pravilima (ovisi o normativnom sustavu kojim je uprava regulirana).

METODE VOĐENJA mijenjaju se uporedo s promjenom načina POSTIZANJA KOHEZIJE u upravnim organizacijama i s promjenom NAČINA DONOŠENJA ODLUKE tijekom upravljanja.

KOHEZIJA UPRAVNIH ORGANIZACIJA počiva na suprotnosti između VLASTI I AUTORITETA: VLAST unutar uprave = mogućnost nositelja pojedinih organizacijskih uloga da provedu neke svoje odluke u upravnoj organizaciji

i bez obzira na volju drugih. AUTORITET = odnos u kojem nositelj jedne organizacijske uloge prihvaća svjesno i dobrovoljno odluke nositelja druge uloge,

odnosno prihvaća pravilo a donositelj mu nije poznat.

*OMJER ELEMENATA VLASTI I AUTORITETA nije jednak u svim upravnim organizacijama i nije uvijek stalan – s vremenom se smanjuju elementi vlasti a povećavaju elementi autoriteta. Težište funkcije vodstva prelazi s ODLUČIVANJA na ODNOSE MEĐU LJUDIMA U RADU.

Funkcija vodstva u upravnim organizacijama postupno gubi atribute vlasti za donošenje jednostranih interesnih odluka, već prelazi na povezivanje, i koordinaciju organizacijskih jedinica (sve važniji postaje odnos prema suradnicima, olakšavanje suradnje, rješavanje sukoba, pomoć u osobnom razvoju).U najnovije vrijeme u javnu upravu prodiru težnje za primjenu operativnih, brzih, elastičnih metoda vođenja koje su se razvile primjenom informatičke i telekomunikacijske tehnologije – u javnoj upravi ta orijentacija se naziva JAVNIM MANAGEMENTOM koji primjenjuje metode poslovnog upravljanja (orijentacija na tržište i tržišna utakmica).

NOSITELJ FUNKCIJE VODSTVA = aktivni čimbenik veze među ljudima na organiziranom radu.

Njegova organizacijska uloga obuhvaća slijedeće zadatke i poslove:

1. Poslovi koji se tiču odnosa unutar organizacije: a) S OBZIROM NA POSAO

davanje inicijative za preuzimanje i razradu zadataka te pokretanje procesa zajedničkog radadonošenje odluka (obavljanje potrebnog izbora između alternativa za koje je ovlašten)uvođenje novih sadržaja i metoda rada u organizaciji (inovacije) i preuzimanje odgovornosti za novonadzor rada i rezultata rada u organizaciji (gdje god je potrebno nadopuniti redovni sustav nadzora)

b) S OBZIROM NA OSOBE donošenje formalnih personalnih odluka (kad je za to ovlašten) poduzimanje mjera koje doprinose stvaranju optimalne radne atmosfere i razvijanje osjećaja sigurnosti kod ljudi u

organizaciji pomaganje ljudima u organizaciji da prošire znanje, razviju radne sposobnosti i steknu pozitivna ljudska i radna svojstva

2. Poslovi koji se tiču odnosa među organizacijama: upoznavanje općenitijih centara u organizacijskom sustavu i izvan njega s rezultatima rada i prenošenje primljenih uputa

na organizaciju u kojoj obavlja funkciju vodstva uspostavljanje i održavanje trajnog kontakta i suradnje s drugim organizacijama unutar sustava održavanje kontakta s predstavničkim i drugim političkim tijelima kojima je upravna organizacija odgovorna u svom radu

(opće olakšavanje funkcioniranja mehanizma političkog nadzora nad organizacijom) ostvarivanje načela javnosti u radu upravne organizacije

NAJBOLJE METODE u popunjavanju upravnih organzacija potrebnim rukovodećim osobljem (utvrđene iskustvom):1. ANALIZA konkretnih potreba organizacije (u pogledu vodećeg osoblja) tijekom određenog vremenskog razdoblja i

specifičnih osobina što ih iziskuje pojedina vodeća funkcija2. sustavno promatranje, ocjenjivanje i klasificiranje službenika sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema

pojedinim vodećim funkcijama3. rad na usavršavanju eventualnih kandidata za pojedine vodeće funkcije (razvijanjem potrebnih svojstava i ispravljanjem

nedostataka koji mu smetaju u razvoju)4. uspostavljanje i vođenje kadrovskog plana koji će bit podloga za donošenje odluka o postavljanju vodećeg osoblja u

najkraćem vremenskom roku*Svrha svih metoda odabira i razvoja vodećeg osoblja = pravi čovjek u pravo vrijeme na pravom mjestu.

20

Page 21: Osnove Uprave Moja Skripta

KOMUNIKACIJE U UPRAVI = ukupnost sredstava i metoda kojima se prenose informacije radi utjecanja na ponašanje ljudi u njihovim organizacijskim ulogama. Upućuju u perspektivi na upravu kao sustav za obradu informacija.

INFORMACIJA (OBAVJEŠTENJE) = smisleno poredani niz signala koji se mogu prenositi preko postojećih veza između upravnih centara (tako da na osnovi sustava kodifikacije svaki signal ili skup signala zamjenjuje određeni sadržaj).

KOMUNIKACIJSKI SUSTAV čine relativno trajne strukture povezanosti ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija u upravnoj organizaciji te između organizacije i okoline.

BITNI ELEMENTI komunikacijskog sustava:1. DAVATELJ (INICIJATOR) INFORMACIJE – onaj tko daje neku obavijest, signal, informaciju da bi potaknuo određenu reakciju u

upravnoj organizaciji2. PRIMATELJ (ADRESAT) INFORMACIJE – onaj na čije se ponašanje želi utjecati3. SADRŽAJ INFORMACIJE – značenje što ga davatelj želi priopćiti primatelju4. SREDSTVA KOMUNIKACIJE – fizički medij pomoću kojeg se informacija prenosi5. TIJEK KOMUNIKACIJE – krug svih osoba preko kojih prelazi informacija tijekom poslovanja organizacije

*Upravna organizacija predstavlja mrežu centara odlučivanja međusobno spojenih vezama. Da bi se odluke mogle pripremati, donositi, provoditi a njihovo provođenje provjeravati treba osigurati neprestan, nesmetan, ekonomičan i primjereni tijek obavještenja/informacija. Tendencija prema informatizaciji uprave (elektronička automatska obrada podataka) mijenja način i značenje komuniciranja u upravi (skraćuje se vrijeme, a povećava doseg prenošenja obavijesti – to omogućuje primjenu elastičnijih metoda upravljanja obuhvaćenih pojmom managementa).

IDEALNI CILJEVI komunikacijskog sustava:1. Da komunikacijski sustav služi kao FILTAR INFORMACIJA (odabir samo relevantnih informacija iz njihove ukupnosti - onih koje

su bitne za obavljanje zadatka i održavanje unutarnjih funkcija upravne organizacije)2. SPRJEČAVANJE da se informacija iskrivi i izgubi na sadržaju te ispravljanje mogućih iskrivljenja3. STVARANJE ZALIHA INFORMACIJA koje mogu poslužiti (kad ustreba) kritičkom preispitivanju svih elemenata strukture i funkcije

organizacije (i njihovu mijenjanju)

Do iskrivljenja i gubitka sadržaja informacija dolazi zbog toga što je: Organizacija preopterećena informacijama Zbog teškoća u vezi s davateljem ili primaocem Manjkavosti u sredstvima Nedostataka u toku informacije

Iskrivljene informacije se ispravljaju: Ponavljanjem obavijesti Provjeravanjem da li je sadržaj ispravno prenesen

KVALITETA ODREĐENOG KOMUNIKACIJSKOG SUSTAVA prosuđuje se prema slijedećim čimbenicima:1. SELEKTIVNOST (komunikacijski sustav koji može osigurati maksimum informacija potrebnih organizaciji, a ujedno izbjeći njenu

preopterećenost informacijama)2. OTPORNOST prema iskrivljavanju I BRZINA u ispravljanju iskrivljenih sadržaja informacija3. MJERA UTJECAJA OBAVIJESTI na ponašanje primatelja4. EKONOMIČNOST SREDSTAVA I TOKA KOMUNIKACIJA (što manji troškovi komunikacijskog sustava po jedinici prenesenog

sadržaja)

SASTANAK = zajednički misaoni rad više ljudi radi postizanja nekog neposrednog cilja. (Sve važnije sredstvo komunikacije u upravi tijekom razvoja prema smanjenju prinude unutar upravnih organizacija, a naročito povodom nastajanja oblika nedržavnog upravljanja)

Sastanci se dijele: S OBZIROM NA SVRHU

a) informativni (glavna svrha mu je informiranje sudionika)b) odlučujući (glavni cilj mu je donošenje zajedničke odluke)

S OBZIROM NA ORGANIZACIJU SASTANKAa) monocentrički (s naglašenom ulogom rukovoditelja sastanka)b) policentički (s prevladavajućom ulogom kolektiva sudionika)

S OBZIROM NA NAČIN RADA NA SASTANKUa) formalni (s propisanim formalnostima – kvorum, podjeljivanje riječi i sl.)b) neformalni (bez propisanih formalnosti)

Da bi postigao svoj cilj (kao oblik kolektivnog rada) sastanak mora riješiti 2 vrste problema:

1. PSIHOLOŠKI (koji se javljaju u ljudskim skupinama koje su u neposrednom kontaktu)Psihološki problemi sastanka odnose se na:

Tipske i specijalne osobine sudionika (ekstraveriranost/infrovertiranost, inteligencija, agresivnost, kooperativnost)

21

Page 22: Osnove Uprave Moja Skripta

Trenutno stanje sudionika sastanka koje utječe na njihov rad i način reagiranja (fiziološke posljedice situacije u okolini, temperatura, vlaga, buka, svjetlo, umor, dosada..)

Stajališta sudionika kao relativno trajnije dispozicije reagiranja Mehanizam motivacije sudionika u ponašanju na sastanku Napetosti i sukobe koji nastaju između sudionika tijekom sastanka Pogreške u mišljenju i diskutiranju na sastanku (zbog sugestije i imitacije, emocionalnih čimbenika, bojažljivosti..) Odnos sudionika prema zaključcima donesenim na sastanku i njihovu provođenju

2. TEHNIČKI (u vezi s maksimalnim iskorištenjem radnog vremena sudionika na sastanku) Tehnička pitanja sastanka obuhvaćaju pripremu sastanka od strane predviđenog voditelja sastanka, a koja se sastoji od:

1. pripremnih radnji: odrediti cilj, prikupiti podatke koji će biti potrebni na sastanku utvrditi glavna pitanja i potpitanja koja treba obraditi da bi se postigla svrha sastanka pripremiti uvodnu izjavu, izraditi formalni prijedlog dnevnog reda

2. tehničkih priprema : poziv na sastanak, prilozi i materijali za sastanak prostorija u kojoj će se održati sastanak namještaj i pomagala zapisnik

Vođenje sastanka dijeli se na:1. uvodni dio (otvaranje, uvodna izjava voditelja sastanka i provjeravanje eventualnih formalnih uvjeta)2. iznošenje činjenica3. diskusija4. donošenje zaključka

Sastanak u isti mah postiže nekoliko ciljeva: koordinaciju djelovanja više pojedinaca koncentraciju različitog znanja i specijalnosti na rješavanje istog problema maksimalnu komunikaciju među sudionicima izlaganje pojedinih mišljenja i prijedloga kritici i ocjeni drugih sudionika

SUSTAV KOMUNIKACIJA u upravi razvijenih zemalja obuhvaća AUTOMATSKU OBRADU PODATAKA – AOP (proces se odvija automatizirano/pomoću programa) odnosno ELEKTRONSKU OBRADU PODATAKA – EOP (proces se odvija pomoću elektronske tehnike) = rukovanje informacijama pomoću sustava strojeva čije je središte elektronsko računalo

AOP (EOP) u širem smislu znači:1. izradu programa akcije pribavljanja, obrade i korištenja informacije2. prikupljanje podataka3. unos podataka u strojni sustav4. obrada podataka u strojnom sustavu5. izlaz rezultata obrade

SAM STROJNI SUSTAV sastoji se od ulaznih elemenata (čitača podataka) centara za obradu:

- skladišta podataka (radno, glavno, vanjsko)- računala koje izvodi operacije uspoređivanja i računanja- upravljača koji upravlja operacijama računala

izlaznih elemenata (ekrana na koji se projeciraju rezultati ili štampača)

CILJEVI SUSTAVA AOP (EOP) su POVEĆANJE EFIKASNOSTI I EKONOMIČNOSTI rukovanja informacijama u upravi.Ti ciljevi se ostvaruju:1. AUTOMATIZMOM (odvijanjem nizova operacija u kojima strojevi zamjenjuju ljude) – ušteda osoblja2. BRZINOM OPERACIJA (uslijed brzine električnih kontakata u računalu) – ušteda vremena

PODRUČJE PRIMJENE AOP (EOP): Poslovi koji se sastoje od brojnih mahom rutinskih operacija Složene analize kod kojih valja uzeti u obzir istodobno velik broj informacija

Organizacija AOP (EOP) u sklopu upravnog sustava proteže se na sve razine teritorijalnog upravljanja (centralnu, regionalnu, lokalnu).Sustav strojeva u pravilu je koncentriran u posebnim računskim centrima izdvojenima i strukture uprave i djelomično autonomnima. Oni su s upravnim organizacijama (korisnicima njihovih usluga) povezani:

22

Page 23: Osnove Uprave Moja Skripta

1. TEHNIČKI – terminalima pomoću kojih one mogu unositi podatke i primati rezultate obrade ili informacije koje se čuvaju u njima2. UPRAVNO – unutar teritorijalnih jedinica osniva se niz tijela za koordinaciju poslova AOP (EOP) te pravni i politički nadzor nad

računskim centrima

*POSEBNI ZADATAK u vezi sa sustavom AOP (EOP) = osiguranje podataka od gubitka, oštećenja ili zlouporabe, kao i zaštita prava građana (njihovih udruženja i organizacija) na koje se ti podaci odnose od neopravdana zadiranja javnog informacijskog sustava u njihovu osobnu odnosno zaštićenu sferu.

Posljedice uvođenja AOP u javnoj upravi prema dosadašnjem iskustvu su: Veće djelotvornost, iako ne uvijek i ekonomičnost uprave poslovanja Veća količina informacija kojima uprava raspolaže i može ih upotrijebiti Tendencija prema koncentraciji podataka (vertikalnoj i horizontalnoj) radi velikog kapaciteta strojeva koje valja do kraja iskoristiti Određeni stupanj neelastičnosti uslijed cijene mijenjanja složenih programa strojne obrade Potreba za novim specijalizacijama osoblja i tendencija prema diferencijaciji osoblja na:

a) višu kategoriju - koja izrađuje programe strojevab) nižu kategoriju - koja strojeve poslužuje sirovim podacima

Ubrzanje usluga i drugih transakcija uprave i građana, ali i manja mogućnost individualizacije u postupanju

POSTUPAK U UPRAVI = načina rada kod kojeg je propisano ili uobičajeno da se određene radne operacije ili elementi radnih operacija obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima. Prijeko potrebna metoda standardizacije operacija u masovnim akcijama duljeg trajanja.SVRHA POSTUPKA:1. da poveća efikasnost rada upravnim organizacijama2. da pridonese zaštiti pojedinih društveno važnih interesa

jednakim postupanjem s jednakima uvođenjem pojedinih radnih operacija kojima je svrha zaštita povećanjem predvidljivosti u radu uprave neutralizacijom subjektivnih motiva službenika olakšanjem utvrđivanja odgovornosti, itd.

Podjela postupaka u upravi:

1. STRUČNI – standardizacija radnih operacija proizlazi iz pravila svojstvenih određenoj stručnoj djelatnosti koju obavlja pojedina upravna organizacija/njezinim vanjskim zadacima (zdravstvo, građevinarstvo)

2. UPRAVNI - standardizacija radnih operacija proizlazi iz pravila koja se odnose na njezine specifične upravne funkcije, na unutarnje službe (organizacija,osoblje, materijalna sredstva, vođenje, komunikacija, donošenje upravnih akata)

*I stručni i upravni postupci primjenjuju se u istim organizacijama samo na različite djelatnosti.

1. FORMALNO UTVRĐENI – standardizacija radnih operacija izvršena je pravnim propisima (formalnim internim instrukcijama)2. NEFORMALNO UTVRĐENI - standardizacija radnih operacija proizlazi iz nepisanog običaja/drugih neformalnih izvora (interni

dogovor, usmena instrukcija)

1. JAVNI – postupci koji su objavljeni i građani imaju pravo da se na njih pozivaju u svom kontaktu s upravnim organizacijama2. INTERNI – postupci na koje se osobe izvan uprave ne mogu pozivati

Okvir unutar kojeg se mora kretati regulacija (formalna i neformalna) upravnog postupanja obilježava slijedeće: Pravni propisi višeg ranga koji se odnose na cijeli upravni sustav ili na pojedinu upravnu organizaciju Ciljevi, karakter i opseg upravnih organizacija u kojima će se postupak provoditi

Osnovni faktori (činitelji) samog postupka su odgovori koje treba dati (tijekom izrade pravila za postupanja) na ova pitanja:1. Koji je sadržaj djelatnosti kod koje se pojedine radne operacije standardiziraju?2. Koji je cilj standardizacije?3. Kojim redom treba izvoditi standardizirane radne operacije?4. Na kojem mjestu (prostorno i organiazcijski) treba izvoditi pojedine standardizirane radne operacije?5. Na koji način treba izvoditi standardizirane radne operacije?6. Koje su glavne uloge u postupku?

Pokazatelji kvalitete svakog upravnog postupka mogu se svesti na 3 skupine: U kojoj su mjeri propisi postupka in abstracto (kao program za postupanje u budućim slučajevima) pogodni za postizanje

postavljenog tehničkog ili zaštitnog cilja?To će ovisiti o tome jesu li uzeti u obzir svi osnovni čimbenici i koliko su povezani u skladnu cjelinu. Kod postupaka sa zaštitnim ciljem treba ocijeniti usporava li se formom postupka djelovanje uprave i nameću li se interesentima posebne dužnosti i opterećenja.

U kojoj se mjeri propisi o postupanju zaista primjenjuju i koji su rezultati postupka u konkretnoj praksi?Postupak koji zadovoljava idealne kriterije kao apstraktni dokument može biti promašen ako je npr. previše složen za stupanj obrazovanja radnika u upravi, zahtijeva prevelika sredstva ili je u sukobu s vladajućim vrijednostima - tada se jednostavno neće primjenjivati.

23

Page 24: Osnove Uprave Moja Skripta

U kojoj je mjeri postupak elastičan (koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođavanja promjenama u vanjskoj situaciji)?Standardizacija određenih radnih operacija, svojstvena postupku, povećava stalnost i predvidljivost u djelovanju uprave. Tu se javlja i opasnost gubitka elastičnosti - djelovanje koje je fiksirano u obliku postupka teže se mijenja kad promjena vanjske situacije to zahtijeva. Stoga dobar postupak mora održavati ravnotežu između određenosti i elastičnosti (sačuvati sposobnost stalne prilagodbe općem razvoju i promjenjivim posebnim okolnostima svog područja).

*Standardizirati znači utvrditi izvjesne jednake dijelove, elemente u nekoj cjelini. Ona je nužna posljedica diobe rada.

NADZOR U UPRAVI – uspoređivanje stvarne djelatnosti upravnih organizacija, odnosno rezultata te djelatnosti s djelatnošću odnosno rezultatima koje smo očekivali na temelju unaprijed utvrđenih kriterija. Logički završetak jednog ciklusa upravne akcije i uvod u novi.Posredni cilj nadzora je neprestano usavršavanje rada upravnih organizacija u kojima se nadzor provodi.

Nadzor upravnih organizacija može biti: NADZOR REZULTATA RADA I NADZOR NAČINA RADA – prema tome da li se

a) s unaprijed postavljenim kriterijima uspoređuju postignuti rezultati (DIREKTNO) b) ili uspoređuju primijenjene metode s metodama koje su bila propisane (INDIREKTNO)

NADZOR SADRŽAJA I NADZOR EKONOMIČNOSTI – prema tome da li se pri uspoređivanju stvarnih rezultata i primijenjenih metoda s očekivanim rezultatima i propisanim metodama

a) uzima u obzir OMJER IZMEĐU VRIJEDNOSTI UPOTRIJEBLJENIH SREDSTAVA I VRIJEDNOSTI POSTIGNUTOG UČINKA

b) ili se taj omjer NE UZIMA U OBZIR OPĆI NADZOR I SPECIJALNI NADZOR – prema tome da li su nadzornim procesom obuhvaćeni

a) SVI ASPEKTI NEKE UPRAVNE DJELATNOSTI b) ili SAMO NEKI ASPEKTI (neke faze dotične djelatnosti)

UNUTARNJI NADZOR I VANJSKI NADZOR – prema tome da li su nositelji nadzorne djelatnosti a) U SASTAVU UPRAVNE ORGANIZACIJEb) ili su IZVAN NJEZINA SASTAVA (politički nadzor, sudski nadzor, nadzor specijaliziranih stručnih organizacija izvan

uprave, masovni nadzor) PRETHODNI NADZOR I NAKNADNI NADZOR – prema tome da li se pojedina upravna djelatnost nadzire

a) U SVOJIM PRETHODNIM FAZAMA (nacrta, prijedloga), osobito prije nego je donesena određena formalna odlukab) ili se NADZORNI PROCES POKREĆE U KASNIJIM FAZAMA (nakon donošenja neke formalne odluke)

NADZOR AKATA I NADZOR RADA – prema tome da li su predmet nadzoraa) SAMO FORMALNI AKTI (formalne odluke) koje donosi upravna organizacijab) ili I DRUGA NJEZINA DJELATNOST

NADZOR ZAKONITOSTI I SVRSISHODNOSTI – prema tome da li kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacijea) JEST PRAVNI PROPISb) ili NIJE PRAVNI PROPIS

SADRŽAJ FUNKCIJE NADZORA mijenja se promjenama odnosa u upravi tijekom vremena:1. IZVORNO nadzor u upravi = primjena vlasti u sklopu unutarnjih odnosa u upravnim organizacijama (nadzor ljudi nad ljudima)2. S VREMENOM nadzor se pretvara u stručnu djelatnost određivanja:

a) kriterija uspješnostib) mjerenja odstupanja tih kriterijac) ispravljanja tih odstupanja

i nije više nadzor nad drugim ljudima koliko nad OBJEKTIVNIM TOKOVIMA i RADNIM PROCESIMA.

Sustav nadzora u upravi obuhvaća:1. Utvrđivanje mjerila za ocjenjivanje rezultata, odnosno djelatnosti u usporedbi s ciljem i propisima2. Utvrđivanje osobnih zaduženja i vlastite odgovornosti za rezultat (djelatnost)3. Utvrđivanje načina prikupljanja podataka potrebnih za nadzor i način njihove usporedbe s postavljenim mjerilima4. Ispravljanje nedostataka utvrđenih nadzorom

Pokazatelji kvalitete sustava nadzora su: PRAVODOBNOST NADZORA (nadzorni proces prije nastupa štetnih posljedica) EKONOMIČNOST NADZORA (što niži troškovi nadzornog procesa i da ni u kojem slučaju ne prijeđu korisnost nadzora) OBUHVAT NADZORA (da nadzorni proces obuhvaća što više relevantnih elemenata nadzirane djelatnosti) URAVNOTEŽENOST NADZORA (da nadzorni proces ne uzrokuje posredno zapuštanje nekih aspekata upravne djelatnosti

koncentrirajući se samo na pojedine od njih)

24

Page 25: Osnove Uprave Moja Skripta

OPSEG NADZORNE DJELATNOSTI u pojedinoj upravnoj organizaciji ili u određenom upravnom sustavu ovisi o veličini organizacije/sustava. Kad opseg nadzora prijeđe određenu granicu trebat će nadzor povjeriti posebnim organizacijskim jedinicama, odnosno NADZORNIM ORGANIZACIJAMA.

UPRAVNI PREGLED = okviru unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada.

Upravni pregled obuhvaća:1. Utvrđivanje problema2. Prikupljanje podataka3. Analizu4. Dijagnozu teškoća5. Prijedlog rješenja6. Konačni izvještaj7. Sudjelovanje u provođenju prihvaćenih zaključaka

Postoje različite vrste pregleda: ORIJENTACIJSKI - kojemu je cilj samo prikupljanje općih podataka o upravnoj organizaciji OPĆI – koji obuhvaća sve aspekte rada SPECIJALNI – kojemu je zadatak ograničen na jedan ili nekoliko aspekata (npr pregled pravnih propisa ili financijski pregled)

Upravni pregled dijeli se na stadije:

1. ORIJENTACIJA = obavještavanje o općoj situaciji u upravnoj organizaciji, o okvirima njezina djelovanja i o glavnim problemima (ovaj stadij potreban je samo pri opsežnim pregledima velikih organizacija).Cilj toga stadija je realistično planiranje glavnog pregleda, da upozori na vjerojatne teškoće (koje izviru iz sposobnosti ljudi u organizaciji ili iz drugih specijalnih okolnosti koje su nepoznate onima koje ne rade u toj organizaciji).

2. PLANIRANJE PREGLEDA – plan pregleda treba biti korektan i predvidjeti vremenske rokove za izvršenje pojedinih zadataka, te potrebno osoblje i materijalna sredstva. Treba ga odobriti funkcionar ili tijelo nadležno za pregled i s njim se moraju upoznati službenici organizacije koju treba pregledati.

3. PREGLED PISANOM MATERIJALA – njime obično počinje glavni pregled. Pregled pisanog materijala obuhvaća čitanje propisa, organizacijskih shema i spisa što je ujedno i najjeftiniji način obavljanja pregleda i zato treba prikupiti tim načinom sve dostupne informacije. No pisani materijal ništa ne govori o neformalnim vezama, ustaljenim običajima u organizaciji, osobnim odnosima i problemima. Te se informacije mogu dobiti samo u neposrednom kontaktu.Sredstva neposrednog kontakta su: Upitnici (upotrebljavaju se kad se želi dobiti odgovor većeg broja ljudi na ista pitanja) Kontrolne liste (upotrebljavaju se kao podsjetnici pri intervjuu, usmjerenom razgovoru – na njima su zabilježena sva pitanja koja

želimo postaviti) Intervju ili usmjereni razgovor Promatranje operacija (potrebno je uvijek kad je težište problema na odvijanju tijeka rada)

Može se promatrati:a) kontinuirano (kroz neprekinuto vremensko razdobljeb) na preskok (od vremena na vrijeme, u različito doba i u različitim situacijama)

Jedan od glavnih problema u sklopu upravnog pregleda su metode mjerenja rada.Tehnički postupci o kojima se najčešće govori u vezi s mjerenjem rada (broj ili izraz svodljiv na broj) su: TABLICA RASPOREDA RADA u kojoj su radni zadaci upravne organizacije razlučeni u pojedine radne operacije i pokazano na kojem

se radnom mjestu obavlja pojedina radna operacije (pokazuje neravnomjerna opterećenja, neiskorištenost pojedinih službenika ili dupliciranje poslova)

GRAFIKON POSTUPAKA je prikaz odvijanja određenog postupka u upravnoj organizaciji, detaljno (operacija po operacija). Pokazuje nepotrebna otezanja, uska grla, suvišne formalnosti, nespretno organizirani rad.

MJERENJE RADNOG UČINKA obuhvaća sve postupke pomoću kojih se rezultat rada dade kvantitativno izraziti (npr. brojenje riješenih spisa ili izdanih potvrda, mjerenje standardiziranih jedinica u postupanju).

Analiza prikupljenih podataka tijekom upravnog pregleda obavlja se posebno za svaku radnu operaciju i sastoji se od odgovora na ova pitanja; Koji je sadržaj radne operacije i kako je taj sadržaj povezan sa zadacima upravne organizacije kao cjeline? Je li radna operacija nužan preduvjet za obavljanje zadatka ili bi se mogla izostaviti? Tko sudjeluje u izvođenju radne operacije (na osnovi čega je provedena podjela)? Kakvo opterećenje za organizaciju predstavlja radna operacija (koliko radnog vremena i kakvu kvalitetu službenika zahtijeva)? Jesu li dijelovi radne operacije međusobno povezani na najlogičniji i najuspješniji način?

IZVJEŠTAJ = završna faza upravnog pregleda.

25

Page 26: Osnove Uprave Moja Skripta

On sadrži:1. POVEZANI PRIKAZ ČINJENIČNOG STANJA2. DIJAGNOZU (utvrđivanje problema, slabosti i teškoće postojećeg stanja)3. PRIJEDLOGE kako da se postavljeni problemi riješeTvrdnje treba potkrijepiti konkretnim podacima, a prijedloge izraziti gdje god je moguće shemama i grafičkim prikazima.

26