orimulsión y desarrollo económico v271005socioeconómica del país11: en cuanto al empleo, en 2003...

Orimulsión y

desarrollo económico

Javier Campo Marquina

Octubre 2005

Resumen:

La Orimulsión supuso una innovación tecnológica en materia energética y ha tenido un notable éxito comercial. En 2003 el gobierno decidió paralizar el “proyecto Orimulsión” alegando que se trataba de un producto que se vendía por debajo de su valor real y que generaba pocos ingresos fiscales. Teniendo en cuenta la fuerte dependencia que tiene Venezuela del petróleo, el objetivo fundamental de este estudio ha sido analizar si la decisión de cancelar el proyecto ha sido beneficiosa o no para el desarrollo económico venezolano. Las conclusiones que se han extraído indican que el negocio sí es sostenible y que podría contribuir al desarrollo económico de la nación.

Palabras clave: Orimulsión, Venezuela, desarrollo económico, petrodependencia

petróleo, política energética, “enfermedad holandesa”, PDVSA,

cooperación, integración, América Latina y el Caribe.

Javier Campo Orimulsión y desarrollo económico

Fecha última revisión: octubre 2005

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ÍNDICE

I.- Introducción.............................................................................................. 3

II.- La petrodependencia ............................................................................... 6 Un país de contrastes .................................................................................................... 6 La “enfermedad holandesa”.......................................................................................... 8

III.- Política petrolera ..................................................................................12 Hechos históricos relevantes....................................................................................... 12 Marco jurídico e institucional de la política petrolera ................................................ 15 La nueva PDVSA y la “siembra del petróleo” ........................................................... 19 ¿Más “enfermedad holandesa”?.................................................................................. 23

IV.- Estrategia adoptada con respecto a la Orimulsión...............................26 Cronología del “proyecto Orimulsión”....................................................................... 26 Análisis del “mito de la Orimulsión”.......................................................................... 27

¿Con qué se produce la Orimulsión? ..................................................................... 28 La Orimulsión y la OPEP ....................................................................................... 30 Valorización del petróleo no convencional y régimen fiscal.................................. 32 Desempeño medioambiental y competitividad con otros combustibles.................. 35

Orimulsión y desarrollo económico............................................................................ 38

V.- Conclusiones .........................................................................................41

Referencias bibliográficas ...........................................................................42



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I.- Introducción

La Orimulsión1 es un combustible fósil compuesto por una emulsión de 70% de

bitumen2 procedente de la región de Cerro Negro3, 30% de agua y una pequeña cantidad

de surfactante (menos de un 1%), que nació en los años ochenta fruto de las

investigaciones de INTEVEP, S.A.4 Este desarrollo tecnológico tuvo un considerable

éxito comercial, especialmente como insumo de las centrales eléctricas, y fue motivo de

orgullo para los venezolanos, representando un símbolo importante de la afirmación

nacionalista (Vessuri y Canino, 2003b). Sin embargo, en el año 2003 se hizo pública la

decisión de cancelar el “proyecto Orimulsión”, lo que implicó no firmar ningún contrato

de suministro más ni construir ningún módulo adicional5. La decisión de abortar este

proyecto generó mucha polémica, debido principalmente a los motivos argüidos por los

responsables de la empresa estatal Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) y del

Ministerio de Energía y Minas (denominado ahora Ministerio de Energía y Petróleo),

quienes sostenían que la Orimulsión no era un buen negocio para la nación. En

declaraciones hechas en octubre de 2003, el Ministro de Energía y Minas, Rafael

Ramírez6, declaró que el barril de Orimulsión se vendía como una emulsión de bitumen

y agua cuando realmente era petróleo extrapesado con agua, por lo que se estaba

vendiendo petróleo (y no bitumen) por debajo de su valor real en el mercado.

Dada la gran cantidad de reservas de petróleos no convencionales con los que

cuenta el país en la Faja del Orinoco (estimación de reservas recuperables de 236

MMMB7), es indudable que la explotación de estos recursos puede ser de vital

importancia para el futuro de la República.

1 Orimulsión es una patente propiedad de la República Bolivariana de Venezuela. El nombre Orimulsión proviene de las palabras Orinoco (del río Orinoco, al norte del cual se encuentran las enormes reservas de petróleos extrapesados y bitúmenes) y emulsión. 2 Un motivo de discusión respecto al “proyecto Orimulsión” ha sido la composición de la Orimulsión. Desde el actual gobierno, el Ministerio de Energía y Petróleo y PDVSA se argumenta que Venezuela no tiene reservas de bitúmenes sino petróleo extrapesado. Por el contrario, diversas organizaciones internacionales como la Agencia Internacional de la Energía, el Instituto de Estudios Geológicos de EE.UU., o la Administración de la Información Energética (EE.UU.), entre otros, consideran que Venezuela sí posee reservas abundantes de bitúmenes naturales. No obstante, y dado que la posición del gobierno venezolano anterior al año 2003, así como del propio Ministerio de Energía y Minas y PDVSA, era considerar a la Orimulsión como una emulsión de bitumen y agua, el autor de este trabajo ha decido utilizar esta definición. 3 Esta región ha sido renombrada recientemente por la administración de Chávez como Carabobo. 4 Filial de Petróleos de Venezuela, S.A. dedicada a la investigación y el desarrollo en el campo de los hidrocarburos 5 Para entonces ya se había firmado un convenio con las empresas chinas China National Oil Development Corporation (CNODC) y Petrochina Fuel Oil para la construcción del segundo módulo de Orimulsión (MPE-4). Además, la empresa Bitúmenes del Orinoco, S.A., (BITOR), filial de PDVSA encargada de la comercialización de la Orimulsión, había sido disuelta e incorporada a la estructura de PDVSA de la División de Oriente. Por otro lado, PDVSA se comprometió posteriormente a respetar sus obligaciones contractuales vigentes. 6 Declaraciones recogidas por los diarios El Nacional y El Universal, entre otros, los días 8, 9 y 24 de octubre. 7 236.000 millones de barriles es la cifra estimada de reservas recuperables que se encuentran en la Faja del Orinoco. Esta cifra ha sido ofrecida por el Ministro de energía y Petróleo, Rafael Ramírez, en la exposición de los Planes Estratégicos de PDVSA (2005-2012) el 19 de agosto de 2005 en Caracas, Venezuela.



4

Cabe destacar que la economía venezolana es altamente dependiente de los

ingresos del petróleo, y por ende, vulnerable a la volatilidad de los precios del barril de

crudo. Esto ha supuesto el desastre económico en etapas anteriores debido a los

síntomas de la “enfermedad holandesa”8. En cambio, el negocio de la Orimulsión está

enfocado principalmente hacia el sector de la electricidad, cuyos precios son mucho

menos volátiles (Rodríguez, 2004), y en consecuencia podría suponer el desarrollo de

un modelo de negocio estable que contribuyese a ingresar divisas de forma regular y

relativamente independiente de los precios del petróleo convencional.

Por otro lado, la Orimulsión, como producto desarrollado por la industria nacional

y cuyo éxito en el mercado ha sido notable, ha representado un hecho histórico muy

relevante en la evolución de la técnica venezolana en materia de hidrocarburos,

proporcionando el reconocimiento nacional e internacional de las capacidades técnicas

de la industria petrolera venezolana.

Por los motivos expuestos, y máxime cuando se trata de un tema poco analizado

pero de gran importancia para el país9, es preciso estudiar y revisar todo lo concerniente

al “proyecto Orimulsión” con el fin de dilucidar si, en primer lugar, la estrategia de

cancelar dicho proyecto por parte del Ministerio de Energía y Minas y PDVSA ha sido

acertada, y si los motivos argumentados son sólidos desde el punto de vista del

desarrollo económico (teniendo en cuenta que el dueño del recurso es el pueblo

venezolano). En segundo lugar, y bajo el supuesto de que efectivamente la Orimulsión

no sería una buena opción para explotar los recursos de la Faja del Orinoco, habría que

analizar si existe algún modo de hacer viable la comercialización de la Orimulsión

dentro del modelo de política energética adoptado por el gobierno actual.

Con el objetivo de analizar el “proyecto Orimulsión” desde una perspectiva global,

es decir, no sólo evaluando la rentabilidad económica y fiscal que se obtiene del mismo

sino examinando también el efecto que tiene sobre el desarrollo económico del país, en

la sección II se presenta la influencia que tiene el sector energético, concretamente los

hidrocarburos, dentro del conjunto de la economía venezolana. En la siguiente sección

se analiza la política petrolera adoptada por el gobierno actual del Presidente Chávez,

8 En la sección siguiente se explica qué es y qué consecuencias tiene la denominada enfermedad holandesa y se detalla la incidencia que ha tenido en Venezuela. 9 La cancelación del proyecto Orimulsión ha generado una fuerte controversia en Venezuela, provocando un debate público amplio sobre el tema. No obstante, gran parte de este debate público ha sido realizado principalmente desde un prisma político y no académico o económico. Dada la polarización política existente en Venezuela, con frecuencia se ha incurrido en un análisis del tema poco objetivo, si bien es cierto que existen algunos artículos y trabajos de gran valor realizados desde un punto imparcial. Fuera de Venezuela este asunto casi no ha sido tratado, exceptuando lógicamente a las empresas afectadas por la cancelación del proyecto (aunque éstas, más que a estudiar el tema, se han limitado a negociar sus contratos y a valorar las alternativas).



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comentando también la influencia que ha tenido el cambio político sobre la misma. En

la cuarta sección se examina la estrategia adoptada con respecto a la Orimulsión,

centrando el análisis en los argumentos esgrimidos por los responsables de la política

petrolera venezolana con respecto a la paralización del “proyecto Orimulsión”. En la

última sección se recogen las conclusiones extraídas de la investigación.



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II.- La petrodependencia

Un país de contrastes

La República Bolivariana de Venezuela cuenta con enormes recursos energéticos10.

Comenzando por el carbón, el país posee unas reservas probadas de 479 millones de

toneladas métricas (MMT) y es el segundo mayor productor de Latinoamérica.

Asimismo, el gran río Orinoco permite que más del 60% de la energía eléctrica

producida provenga de los recursos hidrológicos, situando de nuevo al país en el

segundo puesto en cuanto a generación de hidroelectricidad en América Latina por

detrás de Brasil. En cuanto al gas natural, el país se encuentra en una posición

privilegiada al ser el séptimo país del mundo y el primero de América Latina en lo que a

reservas probadas se refiere, contando con cerca de un total de 4,2 billones de metros

cúbicos. No obstante, el recurso más importante es el petróleo, ya que las reservas

probadas ascienden a 77.800 millones de barriles (MMB); a esto hay que añadir las

reservas recuperables de petróleo no convencional de la Faja del Orinoco, que ascienden

según la última estimación ofrecida por el Ministerio de Energía y Petróleo (agosto de

2005) a 236.000 MMB. En conjunto, sumando las reservas probadas y las recuperables

de la Faja del Orinoco, la cifra asciende a 313.800 MMB, ¡51.900 MMB más que las

reservas probadas de Arabia Saudita!

La riqueza energética que posee Venezuela contrasta con la situación

socioeconómica del país11: en cuanto al empleo, en 2003 la tasa de paro fue del 18%, y

la economía informal, que además de los efectos contraproducentes es un indicador del

atraso económico, superó el 50% de la actividad económica. La dependencia de la

economía venezolana con respecto a la actividad petrolera (Tabla 1) provoca que el

crecimiento del PIB sea volátil, lo cual refleja una gran vulnerabilidad a la inestabilidad

del ingreso por exportaciones de petróleo. Asimismo, las variaciones en los precios del

crudo afectan a los otros sectores de la economía, principalmente debido al

eslabonamiento que existe entre el sector petrolero y otras actividades como los

servicios profesionales y financieros, la producción de algunas manufacturas y la

construcción (OMC, 2002). 10 Para la realización de este párrafo en el que se presentan los recursos energéticos de manera global, se han obtenidos datos del Departamento de Energía de los EE.UU., del documento Petróleo y Otros Datos Estadísticos (PODE 2002, publicado en 2003 por el Ministerio de Energía y Minas) y de la Agencia Internacional de la Energía. Los datos se refieren al año 2002. 11 Los datos socioeconómicos que se presentan han sido obtenidos del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), el Instituto Nacional de Estadística (INE – Venezuela), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).



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Tabla 1: Tasa de variación porcentual del Producto Interno Bruto y de la actividad petrolera a precios constantes.

2003/2002 2002/2001 2001/2000 2000/99 1999/98 1998/97 1997/96Total -9,4 -8,9 2,8 3,2 -6,1 0,2 6,4Actividades Petroleras -10,7 -12,6 -0,9 3,2 -7,4 2 9,4Coeficiente de correlación: 91,6%

Fuente: datos del Instituto Nacional de Estadística – Venezuela. Cálculo del Coeficiente de correlación: elaboración propia.

Una muestra de esa dependencia sobre los hidrocarburos es que el sector petrolero

representa aproximadamente un cuarto del PIB, más del 80% de los ingresos por

exportaciones totales y alrededor de un tercio de los ingresos fiscales.

En Venezuela se está produciendo un empobrecimiento rural (Machado-Allison,

2002) y un masivo movimiento migratorio del campo a las ciudades, provocando los

denominados “cinturones de miseria urbana”. En 2002, el número de personas que se

encontraban en situación de pobreza crítica era del 48,6%, mientras que el número de

personas en situación de pobreza extrema ascendía al 22,2%12. Con todo, en 2003 el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sitúa a Venezuela en el puesto

número 69 de países en el ranking del Índice de Desarrollo Humano (IDH) con un valor

de 0,775 (desarrollo humano medio).

¿Por qué un país que cuenta con unos recursos energéticos tan sobresalientes tiene

unos indicadores de pobreza tan altos? ¿Por qué un sector energético tan poderoso no ha

promovido un mejor desempeño económico y social? Los ingresos procedentes del

petróleo han permitido que Venezuela conociese en el pasado unos índices de

crecimiento económico muy elevados, especialmente cuando se produjeron las dos

tensiones alcistas de los precios del petróleo en los años setenta. Los dos boom del

petróleo acentuaron aún más el carácter petrodependiente de la economía venezolana, y

fue tras ellos cuando más se ha dejado sentir la “enfermedad holandesa”.

12 Fuente: “Anuario estadístico para América Latina y el Caribe”, CEPAL, 2004.



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La “enfermedad holandesa”

En 1982, Corden y Neary13 mostraron el modelo básico acerca de la teoría

económica de la “enfermedad holandesa” a partir de modelos estáticos simples,

explicando los efectos de una fuerte y repentina expansión de los recursos de un país

sobre el resto de la economía. El boom de los recursos puede venir dado por los

inesperados descubrimientos de petróleo, por la subida de los precios internacionales de

la energía, por el progreso tecnológico, etc. Los autores establecen un marco teórico con

una economía abierta de tamaño pequeño en el que existen tres sectores; a saber, el

sector servicios (bienes no comerciables), el energético y el manufacturero (bienes sí

comerciables). En su modelo simple, el boom produce dos efectos principales sobre el

resto de la economía: el efecto gasto y el efecto desplazamiento de los recursos.

- Efecto gasto: el impacto del boom en el sector energético conlleva un

aumento considerable de los ingresos del país, y por consiguiente, un

incremento de la demanda de bienes comerciables y no comerciables. Como

los precios de los bienes comerciables están fijados por los mercados

internacionales, se produce un aumento en el precio de los bienes no

comerciables en relación al de los comerciables, lo que equivale a decir que

se produce una apreciación real del tipo de cambio. Esto conlleva un

desplazamiento de los factores de producción del sector de los bienes

comerciables al sector de los bienes no comerciables y del sector energético,

lo que significa que se produce una contracción del sector de los bienes

comerciables.

- Efecto desplazamiento de los recursos: el boom genera un desplazamiento

del factor trabajo desde el sector de los bienes comerciables y del de los no

comerciables al sector energético, debido al aumento del producto marginal

del trabajo en este último sector. Como resultado se obtiene una contracción

13 Corden y Neary analizan tres modelos, en el primero de ellos consideran que cada sector (energético, manufacturero y servicios) utiliza un factor específico móvil, el trabajo, y otro que no se desplaza, el capital. En este primer modelo, observan que el trabajo se desplaza desde el sector manufacturero al sector energético, consecuencia de los efectos gasto y desplazamiento de recursos, provocando un declive en la producción de este sector (desindustrialización directa). A su vez, los efectos sobre el sector energético provocan un aumento de la producción; provocando un resultado ambiguo sobre el sector servicios debido a que los dos efectos tienen consecuencias opuestas, a saber, el efecto gasto produce una expansión del sector y el desplazamiento una contracción. El desplazamiento del trabajo fuera del sector servicios, unido al incremento de la demanda de bienes de ese sector, provoca un desplazamiento adicional del trabajo desde el sector de las manufacturas al sector servicios (desindustrialización indirecta). En los otros dos modelos, los autores juegan con la movilidad del capital; primero permitiendo el desplazamiento del mismo entre el sector manufacturero y el de servicios, y posteriormente permitiendo el desplazamiento entre los tres sectores. Son modelos aplicables al medio plazo en los que se obtienen resultados variables dependiendo de los valores de los parámetros de los modelos.



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del sector de los bienes comerciables provocado por una disminución en la

disponibilidad de recursos de producción en ese sector.

¿Qué incidencia ha tenido la “enfermedad holandesa” en el desarrollo económico

venezolano? Los síntomas de la “enfermedad holandesa” no son únicamente padecidos

por los países dependientes de los ingresos petroleros; Noruega no lo es, y sin embargo

en 1975 la economía de aquel país registró un fuerte aumento del déficit por cuenta

corriente, de la deuda externa y de la inflación, y fue entonces cuando los síntomas de la

“enfermedad holandesa” se dejaron sentir: el porcentaje de participación en el PIB de la

agricultura y del sector manufacturero descendieron bruscamente. No obstante, la

petrodependencia acentúa y prolonga dichos síntomas.

Tal y como apunta Karl (1997), en el momento en que Venezuela comenzó a

explotar sus recursos petrolíferos a principios del siglo XX, se produjo un cambio en su

economía y se alteró la formación del Estado. A partir de entonces, todo proceso de

desarrollo en Venezuela estuvo marcado por la dependencia de la industria petrolera.

Los petrodólares sustituyeron en gran medida a los ingresos fiscales (tradicionalmente,

Venezuela se ha caracterizado por unos ingresos fiscales no petroleros muy bajos,

especialmente en el impuesto sobre la renta), aumentó el poder y la centralización del

Estado así como el gasto público, y se produjo una industrialización basada en los

recursos energéticos. Bajo el modelo económico rentista se crean instituciones débiles,

ineficientes y totalmente dependientes de los ingresos del petróleo, y la ausencia de

gravámenes a la riqueza o las ganancias de la población reduce las necesidades de

reformas liberales y democráticas (Noreng, 2002). Fue durante la segunda Guerra

Mundial cuando empezaron a percibirse los problemas de la dependencia del petróleo

en Venezuela, cuando al caer la demanda de crudo, y por tanto los ingresos, el pueblo

venezolano seguía solicitando más y mejores servicios.

Tras la primera tensión alcista de los precios del petróleo en 1973-1974 (casi se

cuadruplicaron)14, en 1974 los ingresos del gobierno venezolano se incrementaron un

83%, lo que produjo un aumento espectacular del gasto público (entorno al 75%) debido

al ingreso de petrodólares y al endeudamiento externo. El gasto público provocó un

14 Durante el período 1950-1957, se produjo un boom petrolero en Venezuela, resultado de un incremento brusco de la demanda de crudo tras la segunda Guerra Mundial, la crisis de Irán en 1954 y el cierre del Canal de Suez, provocando un incremento muy alto de las reservas internacionales de Venezuela, así como de las exportaciones y de la producción de petróleo. Los efectos de este boom fueron muy nocivos para la economía del país. No obstante, el autor de este trabajo considera de mayor relevancia lo sucedido durante la década de los setenta y ochenta debido a que las consecuencias políticas y económicas de lo sucedido entonces perduran en la actualidad.



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efecto multiplicador sobre el consumo privado. Aumentó la población, los salarios se

elevaron por encima de la productividad y el mercado se saturó con productos

importados; en poco tiempo los ingresos del sector público se vieron superados por los

gastos. En ese momento los síntomas de la “enfermedad holandesa” exacerbaron todos

los problemas: las importaciones crecieron debido a que la producción doméstica no

pudo atender la demanda interna; el tipo de cambio real sobrevaluado incentivó las

importaciones y desincentivó la producción doméstica, socavando la ventaja

competitiva de productos con una gran tradición exportadora como el cacao (Campo,

2005a). Asimismo, el déficit público se acrecentó, consecuencia de las grandes

inversiones públicas a largo plazo y de la ineficiencia del sector público. El resultado

fue una elevada tasa de inflación y un incremento en las transferencias públicas;

además, como se esperaba que el precio del petróleo siguiera subiendo, el Estado se

endeudó aún más, quedando atrapados en la espiral de la deuda externa. A finales de la

década de los setenta Venezuela estaba sumida en una profunda crisis económica:

inflación, déficit público, deuda externa, sector público ineficiente, cuellos de botella en

la producción, etc.

El segundo choque petrolero, durante el cual los precios del petróleo se duplicaron

en el período 1978-1980 y continuaron subiendo hasta 1982, provocó de nuevo un

aumento del gasto público que retrasó los ajustes estructurales que necesitaba la

economía, potenció la desorganización estatal y la actitud de “búsqueda de las rentas”

del petróleo (rent seeking) y sentó las bases de los agudos problemas económicos y de

la crisis del sistema político que Venezuela ha sufrido desde entonces (Karl, 1997).

Estudiar lo sucedido en el pasado nos demuestra que efectivamente Venezuela es

un país con una dependencia muy acusada de los ingresos generados por las

exportaciones de petróleo y cómo los síntomas de la “enfermedad holandesa” pueden

provocar efectos perversos sobre la economía e incluso desestabilizar a un Estado. Esto

es muy relevante dado que los precios del petróleo venezolano se han duplicado en el

período comprendido entre el año 2002 y el primer trimestre de 2005, y que desde enero

a julio de 2005 se ha incrementado el precio del barril venezolano en 13,79$15. Isbell

(2005c) afirma que estamos ante el tercer choque petrolero, pero que la economía

15 Fuente: Ministerio de Energía y Petróleo. Los precios del crudo venezolano desde el segundo trimestre de 2005 corresponden a cifras preliminares sujetas a revisión. En cualquier caso, el incremento del precio del barril de Brent para ese mismo período ha sido de 13,72$, lo que demuestra el más que notable crecimiento de los precios del petróleo en dicho período.



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mundial está mejor preparada para afrontar este boom de precios que cuando ocurrieron

los dos anteriores. Esto no está tan claro en el caso de Venezuela16.

Al incremento de los precios del petróleo hay que añadir la tensión política que se

vive en Venezuela en la actualidad, que queda reflejada en el intento de golpe de Estado

en abril de 200217, en el paro petrolero que se prolongó desde diciembre de 2002 hasta

febrero de 2003, en el proceso revocatorio del mandato presidencial iniciado a finales de

200318 y en la acusada polarización política y civil existente. Este conjunto de factores,

precios del petróleo elevados e inestabilidad política, tienen vinculación con el negocio

de la Orimulsión. De un parte, la Orimulsión como modelo empresarial podría

contribuir al desarrollo económico del país al proporcionar un ingreso estable de

divisas desmarcándose relativamente de la volatilidad de los precios del petróleo, y

contribuyendo por tanto a reducir la dependencia del país con respecto a los ingresos

por exportaciones de crudo. De otra parte, la Orimulsión ha sido motivo de

enfrentamiento directo entre los opositores al gobierno de Chávez y los que le apoyan.

El establecimiento de un debate público y político para determinar la idoneidad del

negocio de la Orimulsión podría contribuir a sofocar (o podría haberlo hecho) la tensión

política y civil.

16 Isbell no hace referencia al caso venezolano, sino que realiza un análisis del precio del petróleo actual y futuro y su impacto sobre la economía mundial. 17 El 11 de abril de 2002, se ejecutó el golpe de estado contra el presidente Hugo Chávez. Tuvo lugar en un contexto de fuertes protestas contra el gobierno, una huelga general que se prolongó por más de tres días y un vacío de poder ante la supuesta renuncia de Chávez. Los militares ejecutaron un golpe de estado que colocó en la presidencia al entonces jefe de la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción De Venezuela (Fedecámaras), Pedro Carmona. Después de masivas protestas por parte de la población que apoyaba a Chávez, y algunas presiones internacionales, los militares allegados al oficialismo retoman el poder y Chávez vuelve a la Presidencia el 15 de abril de 2002. 18 La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en su Artículo Nº 72 establece la posibilidad de iniciar un proceso revocatorio por medio de referéndum a cualquier funcionario una vez haya ocupado su cargo por más de la mitad del período para el que fue elegido. Los opositores al gobierno reunieron suficientes firmas y se celebró el referéndum revocatorio presidencial, cuyo resultado fue muy favorable a Hugo Chávez al recibir el apoyo del 59,1% de los votantes.



12

III.- Política petrolera

Hechos históricos relevantes

Fue en el año fiscal 1929-1930 cuando en Venezuela, por primera vez la historia,

los ingresos procedentes de la explotación petrolera superaron al resto de ingresos

estatales. Si bien este dato refleja la prontitud con la que el petróleo se convirtió en un

factor determinante en la estructura económica del país, existen cuatro hechos muy

significativos que han marcado la política energética venezolana en materia de

hidrocarburos:

1.- La Ley de Hidrocarburos de 1943.

Esta Ley, promulgada bajo el mandato del Presidente Isaías Medina, estableció que

ninguna compañía petrolera podría obtener mayores ingresos por explotación que los

que percibiera el Estado (lo que se conoce como el principio del 50-50). Para alcanzar

este objetivo se introdujeron diversas modificaciones en la estructura fiscal petrolera

(modificaciones en los royalties, en el impuesto a la exploración y en el impuesto

superficial), que como era de esperar proporcionaron al Estado una mayor cantidad de

ingresos (se multiplicaron por más de dos veces durante el período 1943-1945). Con

esta nueva Ley, Venezuela confirmó que era el país pionero en cuanto a la

maximización de ingresos fiscales obtenidos de la explotación petrolera que realizaban

las compañías foráneas (Karl, 1997). Si bien esta tendencia de maximización de los

ingresos petroleros continuó en años posteriores, esta Ley supuso un punto de inflexión

muy representativo en la relación comercial entre el Estado y las compañías petroleras.

2.- La nacionalización de la industria petrolera venezolana.

La Ley de Nacionalización se promulgó en 1975 durante el período presidencial de

Carlos Andrés Pérez. Como consecuencia de la misma, el 1 de enero del año siguiente

todas las instalaciones, equipos y plantas propiedad hasta ese momento de las

compañías petroleras extranjeras (y algunos pocos activos de las concesionarias

privadas nacionales) pasaron a pertenecer al Estado. A partir de ese momento, la

República sería la encargada no sólo de maximizar, recibir y distribuir los ingresos

procedentes del petróleo, sino que, además, recaía bajo su responsabilidad la obligación

de administrar, producir y comercializar el recurso más importante de la nación.



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3.- Creación de la OPEP.

La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) es una organización

intergubernamental creada en 1960 por Irán, Irak, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela.

Sin duda la República fue uno de los catalizadores de la creación de esta organización,

cuya influencia en el mercado petrolero internacional ha sido determinante al mostrarse

como una organización capaz de defender exitosamente los intereses de un grupo de

exportadores de materia prima, que son a su vez países en desarrollo (Noreng, 2002).

Las cuotas de producción auto-impuestas por la OPEP a los países miembros de la

organización con el fin de estabilizar los precios del recurso han influenciado la política

petrolera venezolana. Históricamente la República no ha sido uno de los socios más

fieles de la OPEP al exceder regularmente la cuota de producción establecida, si bien

desde que Chávez llegó al poder, el país ha sido un socio leal a las directrices de la

organización19.

4.- Internacionalización y “apertura petrolera”.

El programa de internacionalización de la compañía petrolera estatal venezolana

comenzó a finales de 1982 con la creación de una nueva empresa llamada Ruhr Oel

GMBH, de la que PDVSA era socio al 50% junto con la empresa alemana Veba Oel20.

Desde entonces y hasta 1999, se adquirieron un total de 23 refinerías y 3 terminales de

almacenamiento, situadas en Alemania, Bélgica, las Antillas Holandesas, Reino Unido,

Suecia, Islas Vírgenes Americanas, las Bahamas y Estados Unidos. Además, se creó

una compleja estructura empresarial a escala internacional con más de cien empresas

cuyas sedes estaban situadas en diversos países del mundo (incluyendo paraísos

fiscales). Tal y como han demostrado otras compañías en el pasado (Standard Oil, por

ejemplo), la estrategia de integración vertical puede resultar muy provechosa en el

negocio petrolero (García-Verdugo, 2000). No obstante, el rendimiento de las

inversiones internacionales de PDVSA durante el período 1990-1998 fue únicamente

del 2%, una cifra bastante mediocre (Larotta, 2004).

Por su parte, la denominada “apertura petrolera” tuvo su mayor énfasis en la década

de los noventa, cuando se permitió la entrada de inversores privados en el mercado de

19 Fuente: “Country Analysis Brief – Venezuela”, Administración de la Información de la Energía (EIA), junio de 2004. 20 Fuente: PDVSA.



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hidrocarburos venezolano. En relación al petróleo, se adoptaron tres modalidades de

participación21:

a) Los convenios operativos: el objetivo consistía en reanudar la producción

de petróleo en algunos campos inactivos o que requerían de nuevas

inversiones para elevar el volumen de extracción de crudo que luego se

entregaría a PDVSA para que ésta lo comercializase o transformara. Desde

1992 se han firmado un total de 36 convenios operativos licitados en tres

rondas.

b) Exploración a riesgo y ganancias compartidas: debido a los grandes costes

de exploración y al gran riesgo en el que se incurre haciéndolo, se permitió

que las empresas privadas pudieran realizar actividades de exploración en

áreas nuevas asumiendo todos los riesgos. Si la exploración resultaba

exitosa, PDVSA se reservaba el derecho a participar a través de su filial

Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) hasta en un 25% de la empresa

que se constituyese para explotar el yacimiento.

c) Asociaciones estratégicas para crudos de la Faja del Orinoco: el objetivo

perseguido con estas asociaciones es el aprovechamiento de las cuantiosas

reservas de hidrocarburos no convencionales de la Faja del Orinoco. Por

ello, se promocionaron asociaciones verticalmente integradas para la

explotación, producción y refinación de los petróleos no convencionales.

En la siguiente tabla se presentan los cuatro proyectos de asociación de la

Faja del Orinoco.

Tabla 2: Proyectos de Asociación Estratégica

Proyecto Participación de PDVSA Socio inversor Coste estimado

del proyecto (MMUS$) Petrozuata 49,90 % Conoco 3.000

Cerro Negro 41,66 % Exxon/Mobil – Veba Oel 2.000

Sincor 38,00 % Total – Statoil 4.200

Hamaca 30,00 % Phillips Texaco – Petroleum 3.400

Fuente: Asociación Venezolana de Hidrocarburos (AVHI) y PDVSA.

21 Fuente: Informe del Comisario de PDVSA (ejercicio 2000) y Asociación Venezolana de Hidrocarburos (AVHI).



15

La importancia de la internacionalización radica en la propia magnitud adquirida

por PDVSA, al convertirse en una de las diez compañías petroleras más grandes del

mundo y la más grande de América Latina22, permitiendo a la empresa estatal contar

con un modelo de negocio integrado verticalmente y con presencia a escala planetaria.

No obstante, el proceso de internacionalización, así como la “apertura petrolera” han

sido objeto de fuerte discusión política en los últimos años debido a que desde el

gobierno actual se mantiene que la internacionalización ha supuesto un mecanismo de

importación de costes y de transferencias de ganancias al exterior (Boué, 2004).

Asimismo, desde la administración actual se culpa a los gerentes de PDVSA

anteriores de tratar de evadir las obligaciones fiscales de la empresa estatal y del mal

negocio que ha supuesto la “apertura petrolera” en algunos casos 23.

Marco jurídico e institucional de la política petrolera

Desde que Hugo R. Chávez asumió el poder en diciembre de 1998, en Venezuela

se han producido cambios muy importantes que afectan a la política energética del país,

y más concretamente a la política petrolera. El primer hito importante fue la aprobación

de un nuevo texto Constitucional en 199924, el cual no ha estado exento de críticas.

Sirvan como ejemplo las palabras de Joaquín Marta Sosa25: “en [la Constitución] 1999

observamos el diseño de una democracia intervenida, con fuerte impronta de estatismo

presidencialista, lo cual provoca un altísimo potencial de desequilibrio entre los

poderes, con una significativa reducción del espacio partidista y la ampliación de

sedicentes formas de participación directa que pueden llegar a asfixiar la práctica de la

democracia representativa mediante una que se nutra del refrendarismo-plebiscitario”.

Tanto Marta como Álvarez (2002) coinciden en que la nueva Constitución supone un

aumento de poder para el presidente y la marginación de los partidos políticos. Lo cierto

es que desde la adopción de la nueva Constitución han sido aprobadas un gran número

22 Fuente: “An energy overview of Venezuela”, U.S. Department of Energy, 2003. 23 Tanto el Presidente Chávez, como el Ministro de Energía y Petróleo, Rafael Ramírez, entre otros, han criticado públicamente en repetidas ocasiones tanto la gestión del programa de internacionalización como la política de “apertura petrolera”. Véanse por ejemplo los discursos de presentación de los Planes Estratégicos de PDVSA 2005-2012, en Caracas, los días 18 y 19 de agosto de 2005. 24 Un aspecto destacable de la nueva Constitución en relación con la política petrolera es que prohíbe la privatización de la compañía estatal PDVSA. 25 Marta, J. en “Venezuela: rupturas y continuidades del sistema político (1999-2001), Ediciones Universidad de Salamanca, 2002.



16

de leyes al amparo de Leyes Habilitantes26, que otorgan al Presidente el derecho de

legislar en diferentes materias económicas.

En 2001, sobre la base de la Ley Habilitante de noviembre de 2000, se aprobaron

49 nuevas leyes relativas a una amplia gama de actividades económicas27. Una de las 49

leyes aprobadas en noviembre del año 2001 fue la Ley Orgánica de Hidrocarburos,

cuyas aspectos más relevantes son:

1.- Sobre la base de los principios establecidos en la Constitución de 1999, la Ley

Orgánica de Hidrocarburos establece que los yacimientos de hidrocarburos pertenecen a

la República, son bienes de dominio público y por lo tanto son inalienables e

imprescriptibles. La Ley declara las actividades relativas a hidrocarburos de utilidad

pública, dirigidas al desarrollo nacional y al beneficio colectivo, que han de realizarse

atendiendo a la defensa y uso nacional del recurso y a la conservación del medio

ambiente.

2.- Las actividades primarias (exploración, extracción, recolección, transporte y

almacenamiento inicial) deben ser realizadas por el Estado, ya sea directamente por el

Ejecutivo o mediante empresas de su exclusiva propiedad. No obstante, la Ley permite

establecer empresas mixtas en las que el Estado tenga una participación mayor del 50%

del capital social (a diferencia de la Ley anterior, que permitía a PDVSA participar en

empresas mixtas como socio minoritario28).

3.- El Ministerio de Energía y Petróleo es el encargado de formular y ejecutar la

política y la planificación de las actividades en materia de hidrocarburos. En la

actualidad, el Ministro de Energía y Petróleo es Rafael Ramírez, Presidente al mismo

tiempo de PDVSA.

26 Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio. (Artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). 27 Dichas leyes legislaron principalmente los siguientes ámbitos: Financiero Económico y Social, Infraestructura, Transporte y Servicios, Seguridad Ciudadana y Jurídica, Ciencia y Tecnología, Organización y Funcionamiento del Estado. “Guía país – Venezuela”, ICEX, 2004, Caracas. 28 Como por ejemplo en los cuatro casos de las asociaciones estratégicas de la Faja del Orinoco.



17

4.- Si bien la Ley reserva al Estado todo lo relativo a refinerías existentes y al

transporte principal de productos y gas, las nuevas actividades de refinación, así como

las de comercialización, están abiertas al sector privado.

5.- El Estado tiene derecho a una participación del 30% como regalía, comparada

con una regalía del 16 2/3% bajo la Ley anterior. El Ejecutivo está facultado para

reducir temporalmente el monto de la regalía al 20% para los yacimientos maduros o de

petróleo no convencional de la Faja del Orinoco si se demuestra que no son

económicamente explotables con la regalía del 30%. Asimismo, en el caso de proyectos

para mezclas de bitúmenes procedentes de la Faja del Orinoco la regalía puede reducirse

temporalmente del 30% hasta un límite del 16 2/3%.

6.- La Ley establece además los siguientes impuestos:

a) Impuesto Superficial: se aplica sobre la parte de las concesiones que no

están en explotación y se incrementa con el tiempo. El impuesto es de

100 unidades tributarias (U.T.) por cada km² o fracción del mismo por

cada año transcurrido sin explotar la superficie, incrementándose en un

2% durante los primeros cinco años y en un 5% en los años siguientes.

b) Impuesto de Consumo Propio: grava el uso de hidrocarburos

venezolanos como insumos. Este impuesto es del 10% del valor de

cada metro cúbico de productos derivados de los hidrocarburos

producidos y consumidos como combustible en operaciones propias de

las empresas del sector petrolero, calculado sobre el precio de venta al

consumidor final.

c) Impuestos de Consumo General: es el pagado por el consumidor final

y se aplica sobre cada litro de producto derivado de los hidrocarburos

vendido en el mercado interno. La alícuota se sitúa entre el 30 y el

50% del precio pagado por el consumidor final y es fijada anualmente

en la Ley del Presupuesto.

Además, la Ley del Impuesto sobre la Renta de 12 de septiembre de 1999 grava la

producción petrolera a una tasa del 50% (a diferencia de la tasa anterior, que se situaba

en el 67,7%). El aumento de la regalía ha sido acompañado por una disminución en la



18

tasa del Impuesto sobre la Renta con el objeto de mantener el promedio de participación

fiscal nacional de los últimos 24 años, el cual ha sido del 54%.

Tras valorar la nueva Ley de Hidrocarburos queda patente que el objetivo del

Estado es mantener bajo su control sobre todos los proyectos de la actividad primaria

petrolera que se realicen en la República. Esto es significativo, ya que la Ley permite la

entrada del capital privado para participar en dichas actividades pero obliga a que los

inversores estén bajo el control de PDVSA, y por tanto del Ejecutivo Nacional. Esta

condición, unida a la nueva situación fiscal, se ha percibido como un cambio que no

beneficia a la inversión privada (Departamento de Energía de los EE.UU., 2003). El

hecho de que el Ejecutivo Nacional tenga el control absoluto sobre la industria petrolera

puede crear situaciones problemáticas; los objetivos e intereses de los políticos y

funcionarios que componen el gobierno pueden no basarse tanto en elecciones

racionales que contribuyan al desarrollo económico del país como un sus propios

intereses (actitud rentista, intereses partidistas y electorales, etc.). De la misma manera,

al estar las empresas operadoras bajo el dominio del Ejecutivo Nacional se pueden crear

conflictos de intereses entre las compañías asociadas y el gobierno. En el supuesto de

que el gobierno cambiase su política con respecto a la Orimulsión y dejase el negocio en

manos de una empresa operadora (y por tanto bajo el control estatal), es posible que la

condición de estabilidad del negocio de la Orimulsión se pudiese ver afectada debido a

que el gobierno, en épocas de descenso del ingreso petrolero o de elecciones, podría

requerir el aumento de divisas y alterar el equilibrio del negocio (por ejemplo,

presionando a los clientes con los que ha firmado un acuerdo de suministro de

Orimulsión a largo plazo para subir los precios de manera inmediata y de esa forma

obtener mayores ingresos).

Analizando la nueva legislación en materia de hidrocarburos desde la perspectiva

fiscal, cabe destacar que algunas organizaciones como la Asociación Venezolana de

Hidrocarburos (AVHI) han criticado que la Ley sea tan rígida en el tratamiento fiscal de

los proyectos, argumentando que Venezuela tiene una composición de reservas de

petróleos mucho más pesados que las de los otros países de la OPEP, por lo que los

costes de explotación y refinación son más elevados. En este sentido, reclaman un

tratamiento fiscal más flexible que el que se propone en la Ley de Hidrocarburos para

aquellos proyectos cuya rentabilidad sea inviable bajo las tarifas fiscales establecidas.

En cualquier caso, la Ley sí recoge expresamente una rebaja del 10% en la regalía para

los yacimientos de petróleo no convencional de la Faja del Orinoco si se demuestra que



19

no son explotables con la regalía del 30%, y una rebaja de la regalía hasta el 16 2/3%

para proyectos de mezclas de bitúmenes (unos cuantos meses más tarde desde la

promulgación de esta nueva Ley se aseguraría desde el Ejecutivo que en Venezuela no

hay bitúmenes).

Por otro lado, González (2002e) argumenta que al no diferenciar por el tipo de

crudo al que se grava, el aumento de la regalía y la disminución del ISLR contemplados

en la nueva Ley de Hidrocarburos perjudica a los petróleos de menor renta, es decir, los

pesados y no convencionales (menos cotizados y cuyos costes de extracción y

refinación son mayores), justo los tipos de petróleo de los cuales Venezuela tiene

mayores reservas. Al respecto, y con el fin de poder explotar todos los recursos de la

Faja del Orinoco antes de que se deprecie el valor de los mismos, una opción a tener en

cuenta podría ser la de flexibilizar en mayor grado las obligaciones fiscales de las

actividades primarias desarrolladas en dicha región.

La nueva PDVSA y la “siembra del petróleo”

Al poco tiempo de tomar el poder, el gobierno de Chávez, a través del entonces

Ministerio de Energía y Minas, comenzó a revisar la gestión de PDVSA hasta la fecha.

Desde el gobierno actual se acusa a la gerencia de la antigua PDVSA, a la que

denominan meritocracia, de haber empleado una estrategia enfocada a arrebatar el

control de los recursos petrolíferos al pueblo, de adoptar una actitud antinacionalista y

de estafar a la República29. Se les acusa de diversos casos de corrupción, de falta de

transparencia y de perseguir sus propios intereses. De ser ciertas estas afirmaciones, se

cumpliría lo que Noreng (2002) afirmaba: “las compañías estatales pueden ser

selectivas en la retroalimentación de la información y tienen el potencial para mantener

al gobierno apenas informado y perseguir intereses estratégicos distintos”.

Entre tanto, y desde que en 2001 fueron aprobadas 49 leyes que afectaban a un

amplio sector de la economía, la situación política del país se deterioró gravemente. Una

de las situaciones más lamentables tuvo lugar en diciembre de 2002, cuando se produjo

la huelga en la industria petrolera que se prolongaría hasta febrero de 2003. Este hecho

afectó gravemente a la producción petrolera, que disminuyó desde 3,3 millones de

barriles diarios (MMBD) en noviembre de 2002 a 0,7 MMBD en enero de 2003, y cuyo 29 Fuente: discurso del Ministro Rafael Ramírez ante la Asamblea Nacional el 25 de mayo de 2005.



20

volumen de producción ha costado mucho restaurar hasta los niveles anteriores a la

huelga30, aunque sin duda lo más grave fue el despido por parte del gobierno de 18.000

trabajadores de la industria que habían participado en la huelga. Estos hechos

acentuaron en mayor medida la fractura civil y política en Venezuela.

Con todo, el gobierno ha emprendido una serie de medidas para que, según

afirman, “PDVSA vuelva a estar al servicio del pueblo”. El Ministerio de Energía y

Petróleo es ahora el encargado planificar, ejecutar y controlar exhaustivamente toda la

industria del petróleo. Al respecto, los responsables de este Ministerio y de la estatal

petrolera presentaron en agosto de 2005 los Planes Estratégicos de PDVSA para el

período 2005-2030, bautizados por el Presidente Chávez como “siembra petrolera”31, y

cuyo presupuesto de inversiones hasta 2012 asciende a 56.000 millones de dólares. Los

lineamientos básicos del plan en materia petrolera hasta 2012 se dividen en 5 ejes32:

1.- Cuantificación y certificación de las reservas: se pretende llevar a cabo un

estudio integrado de la geología con el objetivo de administrar el recurso natural que se

agota. Se ha planteado reconocer y demostrar que en la Faja del Orinoco no hay

bitumen sino petróleo.

2.- Proyecto Orinoco, desarrollo de la Faja: se harán desarrollos de servicios y

viviendas para garantizar una explotación petrolera adecuada. Se han cambiado los

nombres de los campos de la Faja existentes a Boyacá, Junín, Ayacucho y Carabobo

(antiguos regiones de Machete, Zuata, Hamaca y Cerro Negro, respectivamente).

Además, se han seleccionado 27 bloques que se desarrollarán por parte de PDVSA y

empresas de capital privado.

3.- Refinación: en 2005 entró en vigencia una resolución que prohíbe el uso del

tetraetilo de plomo en todo el país. El aditivo será sustituido por el alcohol etanol que se

obtendrá a través de la caña de azúcar, arroz y yuca. Para ello se ejecutará un Plan

Agroenergético a desarrollar en siete años. Asimismo, se tiene previsto fortalecer el 30 Algunos ex-trabajadores de PDVSA aseguran que a día de hoy la producción no se ha recuperado, debido principalmente a la escasez de mano de obra cualificada motivada por el despido de 18.000 trabajadores de la industria. Asimismo, en junio de 2004 todavía no estaba claro cual era el volumen real de producción de PDVSA según indica la Agencia de Información Energética (EE.UU.) 31 En honor al Dr. Úslar Pietri, autor del famoso artículo “Sembrar el petróleo”, publicado en el diario Ahora en el año 1936. 32 Fuente: notas de prensa de PDVSA, Discurso de presentación de los Planes Estratégicos de PDVSA por parte del Ministro de Energía y Petróleo en Caracas, el día 19 de agosto de 2005. Otro de los ejes del Plan llamado “Siembra Petrolera” corresponde al Proyecto Delta-Caribe de gas natural: 50% de los 196 trillones de pies cúbicos se encuentra costa afuera y se van a explotar, con lo que se pretende incorporar el gas a la oferta energética del país.



21

complejo de refinación existente, particularmente las plantas de Puerto La Cruz y El

Palito, que serán ampliadas. Se prevé también la construcción de tres nuevas refinerías

para sumar una capacidad de procesamiento de 0,7 MMBD.

4.- Infraestructura: se habilitarán mejores mecanismos de transporte para garantizar

el suministro de combustibles en todo el territorio nacional. También se planea construir

un gasoducto que cruce la frontera entre Venezuela y Colombia.

5.- Integración energética: también en 2005 se ha suscrito Petrosur, por lo que se

avanza en la planificación de proyectos. Venezuela suplirá de forma directa volúmenes

de crudo y productos al Caribe a través de la firma de Petrocaribe, que también prevé la

ampliación de la capacidad de refinación en esa zona. Además, se fabricarán 40 nuevos

buques para lograr que al menos el 45% de las exportaciones venezolanas de crudo sean

transportadas por la flota de PDVSA.

La estrategia de PDVSA está orientada fundamentalmente a explotar los enormes

recursos de la Faja del Orinoco, hasta tal punto que se prevé la creación de una nueva

ciudad cerca de la Faja para poder explotarlos. Sin embargo, tal y como se ha explicado

anteriormente, la política de valorizar y explotar los recursos de la Faja es algo

contradictoria con respecto a la política fiscal de la Ley de Hidrocarburos en referencia

a los petróleos no convencionales. En este sentido, quizá se debería flexibilizar más

dicha Ley con el objetivo de animar a los inversores privados a participar en el negocio,

de manera que se compense, en la medida de lo posible, la inestabilidad política que

reina en el país (y que supone un factor decisivo en los planes de inversión de los

agentes privados internacionales). Los responsables de PDVSA y del gobierno saben

que sin la inversión privada tardarían muchos más años en explotar los yacimientos,

debido principalmente a las limitaciones financieras de la empresa estatal y a que los

proyectos a realizar son altamente intensivos en capital.

En cuanto a la orientación comercial de la industria, se están produciendo avances

en materia comercial con China, mientras que las relaciones con Estados Unidos han

empeorado desde que Chávez asumió la presidencia. Tal y como afirma Oliveros

(2005e), efectivamente la diversificación de la cartera de clientes, incluyendo al

segundo mayor consumidor de petróleo del planeta, China, es una estrategia que puede

dar grandes frutos a medio y largo plazo. No obstante, ha de tenerse en cuenta que

transportar el petróleo desde Venezuela hasta China es más caro que hacerlo desde



22

Oriente Medio (desde donde además se suministra un petróleo más liviano), por lo que a

priori los chinos pueden tener un menor incentivo a comprar petróleo venezolano.

Amenazar a Estados Unidos con no venderle más petróleo no parece que sea una

estrategia acertada33, más aún cuando poseen las refinerías adecuadas para procesar el

crudo venezolano, más pesado y con mayor contenido de azufre que los de Oriente

Medio.

Por otra parte, en materia de cooperación energética la política petrolera del

gobierno actual se ha caracterizado por el cumplimiento de no producir por encima de la

cuota establecida por la OPEP (con gobiernos anteriores esto no fue así34), y por la

integración y cooperación energética con América Latina y el Caribe (ALC). Con

respecto a las cuotas de la OPEP, es posible que el objetivo de reclasificar las reservas

de la Faja del Orinoco tenga en parte que ver con el aumento de la cuota de producción

de la OPEP, ya que al aumentar las reservas de Venezuela, aumentaría la cuota y la

nación podría vender más barriles de petróleo. Por otra parte, Venezuela ha suscrito

acuerdos diferentes de cooperación energética con varios países para el suministro de

petróleo. A través del Acuerdo de Cooperación Energética para Países de Centroamérica

y el Caribe (Acuerdo de San José), firmado el 3 de agosto de 1980 en San José, Costa

Rica, México y Venezuela suministran 160.000 barriles de crudo y productos (80.000

cada país) a Barbados, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras,

Jamaica, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana. En 2000, se firmaron dos

acuerdos más, el Convenio Integral de Cooperación entre Venezuela y Cuba35 y el

Acuerdo Energético de Caracas con países del Caribe36. Asimismo, dignatarios del

Caribe decidieron en 2005 la creación de Petrocaribe, un órgano habilitador de políticas

y planes energéticos, dirigido a la integración de los pueblos caribeños mediante el uso

soberano de los recursos naturales energéticos en beneficio directo de sus pueblos. En

definitiva, Venezuela, con el Presidente Chávez a la cabeza, está potenciando y

liderando un movimiento de cooperación energética en ALC, proporcionando petróleo

en condiciones ventajosas a un gran número de países de la región. Sin dudar de las

33 En diversas declaraciones a lo largo de agosto de 2005, el Presidente Chávez ha declarado que “si Venezuela le deja de vender petróleo a Estados Unidos ya tiene un cliente sustituto”. ABC, España, 2005. 34 Sirva como ejemplo la década de los noventa, cuando en una disputa comercial con Arabia Saudita por el mercado estadounidense, Venezuela incumplió en repetidas ocasiones su compromiso de respetar las cuotas impuestas por la OPEP. 35 Al amparo de este acuerdo firmado en el año 2000 Venezuela se comprometió a proveer a Cuba de bienes y servicios que comprenden asistencia y asesoría técnica proveniente de entes públicos y privados, así como a suministrar crudo y derivados de petróleo hasta por un total de 53 mil barriles diarios. 36 El Acuerdo Energético de Caracas consiste en la colocación de 80 mil barriles de crudos, productos o gas licuado de petróleo, en condiciones de financiación especial con un período de gracia de un año, 2% de tasa de interés y una plazo de hasta 15 años de amortización.



23

buenas intenciones del gobierno bolivariano ni de las de su Presidente, cabe destacar

que este impulso reciente del “paternalismo estatal a escala regional” se produce en un

contexto de precios elevados del petróleo.

La conclusión principal que se extrae de los Planes Estratégicos de PDVSA para

los próximos años es que Venezuela va a seguir concentrando todos sus esfuerzos en

materia de desarrollo económico en la industria petrolera. No se observa ninguna

política definida en materia de investigación y desarrollo, ni tampoco se vislumbra la

posibilidad a corto plazo de que PDVSA diversifique su negocio, por ejemplo hacia el

campo de las energías limpias (como por ejemplo está haciendo BP, empresa que ha

diversificado sus actividades desarrollando nuevos negocios en el campo de las energías

limpias37). Por tanto, los esfuerzos se aglutinan una vez más en el petróleo

principalmente y en menor medida en el gas, con las nocivas consecuencias que esto

puede seguir teniendo sobre la industria manufacturera y sobre el sector agrario. De

momento, PDVSA y Venezuela, tal y como afirmaba en agosto de 2005 el propio

Presidente Chávez en el discurso de presentación del plan “siembra petrolera”, el

petróleo será el eje fundamental del desarrollo de la República. Sin duda, Venezuela

seguirá siendo un país petrodependiente por muchos años.

¿Más “enfermedad holandesa”?

En 1998, cuando Rafael Caldera todavía era Presidente de la República, se

introdujo un mecanismo de estabilización macroeconómica con el fin de evitar en la

medida de lo posible las turbulencias fiscales, monetarias y cambiarias provocadas por

la volatilidad de los ingresos procedentes del petróleo. De esta manera se creó el Fondo

de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), sin personalidad jurídica y

adscrito al Banco Central de Venezuela. Como se puede observar en la tabla 3, las

aportaciones en el año 2003 han sido nulas, en el año 2002 sólo PDVSA aportó fondos

(y menos de los que tendría que haber aportado en un período normal) y en 2001 tan

sólo se aportaron los fondos correspondientes a los tres primeros trimestres del año.

37 Sirva como ejemplo que a mediados de 2005 la filial española de BP anunció la inversión de 28 millones de euros en proyectos de energía solar.



24

Tabla 3: Flujos de entrada del FIEM

TOTAL 2003 b/ 2002 2001 2000 1999 a/

I FLUJOSAPORTACIONES 7.180 - 419 2.300 4.246 215 EJECUTIVO NACIONAL 1.812 - - 154 1.658 - PDVSA 4.307 - 419 1.542 2.131 215 ENTIDADES ESTADALES 1.061 - - 604 457 -

CONCEPTO

Fuente: Banco Central de Venezuela

La explicación de por qué no se han aportado los debidos fondos se debe a las

sucesivas modificaciones en la Ley del FIEM, alegando motivos de necesidad

presupuestaria o con el “fin de proveer a la aplicación de las nuevas reglas

contempladas en dicha Ley”38. Desde su promulgación en noviembre de 1998 la Ley del

FIEM ha sufrido cinco modificaciones (la última en abril de 2003). En 2001 se produjo

la segunda modificación del fondo, la cual establecía entre otras cosas que no se

aportaría dinero al FIEM en el último trimestre de 2001 ni durante el ejercicio fiscal

2002. Una reforma posterior de 2002 estableció que tampoco se ahorraría en 2003. La

esterilización de saldos es un mecanismo de lucha contra los síntomas la “enfermedad

holandesa”. El FIEM bien podría ser un buen instrumento esterilizador de saldos para

reducir la vulnerabilidad de la economía ante los vaivenes de los ingresos petroleros, sin

embargo, tal y como afirma Tulio (2002c), no es de ningún modo aceptable que cada

vez que el gobierno tenga que cubrir necesidades presupuestarias se lleve a cabo una

modificación del FIEM para evitar aportar fondos. Por tanto, si Venezuela quiere contar

con un mecanismo de defensa efectivo ante futuras perturbaciones en el ingreso

petrolero, debería cumplir con las obligaciones impuestas por el FIEM año tras año y

sin efectuar modificaciones, de manera que se promueva la estabilidad y se recupere la

credibilidad del mismo.

Puesto que se sigue apostando por una economía mono-productiva, la dependencia

del petróleo por parte de Venezuela seguirá siendo muy elevada e incluso es posible que

aumente debido a los efectos del tercer choque de precios que estamos viviendo.

Otro aspecto preocupante es la concentración de poder. Autores como Marta y

Álvarez (2002) sostienen que el gobierno y la figura de su Presidente gozan de mucho

poder político. La realidad es que en la actualidad el Ministerio de Energía y Petróleo

tiene el control absoluto sobre la industria de la cual depende el país. Es significativo

que el Presidente de Petróleos de Venezuela, S.A. sea al mismo tiempo el Ministro de 38 Modificación de la Ley del FIEM de 07/01/03 (Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 1.478 publicado en la Gaceta Oficial N° 37.604 del 07 de enero de 2003).



25

Energía y Petróleo. Como ya se ha indicado en párrafos anteriores, los intereses del

Ejecutivo en un momento dado pueden no ser los mismos que los de una empresa que

compite en el mercado internacional. La clase política en Venezuela a lo largo del

siglo XX adoptó tradicionalmente una actitud de perseguir las rentas del petróleo, y a

medida que aumentaba la dependencia sobre los ingresos petroleros los incentivos al

cambio y las posibles elecciones en materia de desarrollo económico se reducían (Karl,

1997). El camino seguido por la actual administración venezolana es continuar

centrando el desarrollo del país en el petróleo (aumentando cada año la

petrodependencia), por lo que no parece que a corto plazo exista ningún incentivo al

cambio de esta política, por lo que cada vez más se limitan las opciones para tomar una

senda de desarrollo diferente. La Orimulsión parece ser un buen ejemplo de la realidad

actual, puesto que a pesar de ser un negocio rentable, se considera que no genera

suficientes rendimientos fiscales (no maximiza el ingreso). Quizá habría que remontarse

al pasado, hasta 1973, cuando se comenzó a promover la nacionalización de la industria

petrolera y existía un cierto consenso de aislar a la actividad petrolera de cualquier

interferencia política39. Al respecto, cabría plantearse si sería más conveniente para la

nación que PDVSA fuese una empresa pública pero independiente de la política

(actualmente es obvio que no lo es), esto es, que actuase como una empresa privada que

compite en los mercados internacionales y que busca la mayor rentabilidad posible

colaborando al mismo tiempo con el desarrollo económico venezolano.

Simultáneamente, PDVSA podría estar sometida a un control estricto por parte del

gobierno mediante auditorías (tanto de entidades públicas como independientes) con el

fin de evitar la corrupción, el clientelismo, etc., pero actuando libremente en los

mercados. Adicionalmente, el Estado venezolano podría recibir los ingresos del petróleo

y esterilizar los saldos, evitando por Ley que el exceso de ingresos del petróleo pueda

ser utilizado ante coyunturas políticas.

39 “El petróleo en Venezuela, 1974-1989”, Chávez, C., Caracas, 1990. Este libro es una compilación de artículos publicados en los diarios más importantes de Venezuela durante el transcurso del período comprendido entre 1974 y 1989. En diversos artículos se hace referencia a la mentalidad existente en 1973-75 de no politizar la industria petrolera una vez nacionalizada.



26

IV.- Estrategia adoptada con respecto a la Orimulsión

Cronología del “proyecto Orimulsión”

Uno de los objetivos del instituto tecnológico venezolano (INTEVEP) consistió en

encontrar la manera de transportar los crudos de alta viscosidad (no convencionales) de

la Faja del Orinoco con el fin de poder comercializarlos. Sin embargo, los

investigadores dieron con un nuevo combustible al darse cuenta de que la emulsión de

bitumen con agua podría quemarse directamente y servir como carburante para las

centrales eléctricas y otros sectores industriales40. Después de diversas pruebas y

proyectos piloto en diferentes plantas, PDVSA decidió iniciar la comercialización de la

Orimulsión en 1988, creando para ello una empresa subsidiaria: Bitúmenes del Orinoco,

S.A. (BITOR). En 1991 ya había tres centrales térmicas utilizando la Orimulsión como

combustible, dos en Reino Unido y una en Japón. Fue en 1993 cuando se terminó el

primer módulo para la manufactura de Orimulsión (MPE-1), con una capacidad inicial

de producción de 5,2 millones de toneladas métricas anuales (MMTA)41. Lentamente, y

no sin grandes esfuerzos tanto comerciales como técnicos, el novedoso combustible fue

penetrando en el mercado energético mundial, despertando el interés de un buen número

de operadores del sector de la energía eléctrica en todo el mundo. En 1996, siete

centrales eléctricas utilizaban la Orimulsión como combustible y se estaban realizando

pruebas en otras cuatro42. Se proyectó construir un total de cuatro módulos y expandir la

producción hasta 20 MMTA para el año 200643.

En los primeros años del gobierno de Chávez, concretamente en 1999 y 2000, el

Presidente promocionó internacionalmente la Orimulsión como un combustible

revolucionario producto de la tecnología venezolana44. Fue también en 1999 cuando se

desarrolló la nueva generación del combustible Orimulsión (en ocasiones denominado

Orimulsión 400), más limpio y eficiente45. En el año 2001 se firmó un acuerdo con las

empresas chinas China National Oil Development Corporation (CNODC) y Petrochina

40 A pesar de que la Orimulsión efectivamente puede servir como insumo en otras industrias, como por ejemplo la fabricación de cemento, en la práctica las ventas de la Orimulsión tuvieron como destino mayoritario la industria de generación de electricidad. Es por esto por lo que este trabajo se centra en la utilización de la Orimulsión como combustible para las centrales eléctricas. 41 La capacidad de producción fue incrementada en 1998 a 6 MMTA debido al incremento de la demanda de este combustible. 42 En el documento “Orimulsión at Dailhouse” realizado por Telesz, R.W. y Sanabria, J. para la 11ª Conferencia CEPSI (octubre de 1996), se presenta la Orimulsión, sus usos comerciales (con detalle de plantas en activo y plantas en las que se estaban llevando a cabo pruebas) y características medioambientales. 43 Expectativas de producción de la empresa BITOR, S.A. en el año 2000. 44 Como por ejemplo, la gira europea del Presidente en enero de 1999, cuando Chávez mostró la disposición de su gobierno a apoyar la internacionalización de la comercialización de la Orimulsión. Fuente: diario El Universal, 1999. 45 Fuente: BITOR-PDVSA.



27

Fuel Oil, por el que se creaba la Asociación Orifuel Sinovensa para la construcción del

segundo módulo de Orimulsión (MPE-4), que produciría 6,5 MMTA para el mercado

doméstico chino. Un año más tarde, el Ministerio de Energía y Minas dio un gran

impulso a la Orimulsión al establecer un plan de promoción del combustible en el

mercado eléctrico nacional, afirmando que Venezuela es poseedora de las mayores

reservas de bitumen del mundo y que el uso de la Orimulsión en las centrales eléctricas

beneficiará a los consumidores. En mayo de 2003, BITOR firma un contrato de

suministro de Orimulsión a Corea al precio de 45 dólares por tonelada métrica ($/TM).

Posteriormente, en agosto de ese mismo año se disuelve BITOR y se anuncia la

cancelación del “proyecto Orimulsión”. A partir de entonces se generó una gran

polémica en Venezuela; además, PDVSA fue demandada por 1.700 millones de dólares

por incumplimiento de contrato por parte de la planta NB Power (New Brunswick,

Canadá). Hasta la fecha, ni desde PDVSA ni del Ministerio de Energía y Petróleo se ha

vuelto a valorar la opción de retomar el proyecto, más bien lo contrario, ya que incluso

en 2004 se tomó en consideración vender el módulo existente (MPE-1) de BITOR-

PDVSA a la Asociación Orifuel Sinovensa.

Análisis del “mito de la Orimulsión”

El único documento oficial en el que se exponen las razones por las cuales se ha

cancelado el “proyecto Orimulsión” es un estudio realizado por el Dr. Bernard

Mommer, Director-Gerente de PDVSA en el Reino Unido, a petición del entonces

Ministerio de Energía y Minas. El documento, titulado “El mito de la Orimulsión”, fue

publicado en 2004 y en el mismo se detallan las opciones existentes para valorizar los

hidrocarburos de la Faja del Orinoco, concluyendo que la decisión de paralizar el

“proyecto Orimulsión” se debe a que había que “optar por fórmulas más rentables”46.

Asimismo, los responsables de la política energética, así como el Presidente de la

República, han manifestado su apoyo incondicional al estudio realizado por Mommer,

y, además, en todas las ocasiones en las que han sido consultados por los medios de

información acerca del tema de la Orimulsión las argumentaciones han coincidido con

el contenido del trabajo del Director-Gerente de PDV (UK) S.A.

46 Palabras de Alí Rodríguez Araque, Presidente de PDVSA, en el prólogo del documento “El mito de la Orimulsión”. Caracas, 2004.



28

En definitiva, dado que se trata de la única publicación oficial al respecto, el

presente trabajo de investigación analizará las razones esgrimidas por Mommer para

cancelar el proyecto Orimulsión, las cuales pueden agruparse en cuatro argumentos

básicos: el tipo de hidrocarburo que se utiliza en la fabricación de la Orimulsión, la

concordancia con las políticas de la OPEP, la rentabilidad y el régimen fiscal aplicado y

la competitividad del producto respecto de otros combustibles y su desempeño

medioambiental.

¿Con qué se produce la Orimulsión?

Mommer defiende que la Orimulsión se produce a partir de la extracción de

petróleo extrapesado y no de bitumen, y que la diferencia entre uno y otro mineral es

que el crudo extrapesado es un líquido mientras que el bitumen natural no lo es. Por

tanto, al vender la Orimulsión como una emulsión de bitumen con agua, y no como

petróleo, se estaba detrayendo valor de los recursos petroleros de Venezuela. La Faja

del Orinoco, añade, sólo contiene petróleos extrapesados y no bitúmenes.

Este argumento quizá ha sido el más discutido de todos debido principalmente a

que desde las agencias internacionales, instituciones, y hasta 2003, desde el propio

gobierno venezolano, se ha mantenido que Venezuela sí tenía reservas de hidrocarburos

bituminosos en la Faja del Orinoco. Por ejemplo, la Agencia Internacional de la Energía

(AIE) establece que Venezuela es un país con grandes reservas de bitumen, que la

Orimulsión se produce con bitúmenes naturales de la Faja del Orinoco y que el bitumen

es un hidrocarburo sólido, semi-sólido o viscoso con una estructura coloidal47. Entre

otras muchas instituciones, la Agencia de Protección Medioambiental de los Estados

Unidos (EPA)48, la Organización Mundial del Comercio49, el antiguo Ministerio de

Energía y Minas50 o el Instituto Geológico de Estados Unidos51, también coinciden con

la definición que hace la AIE. Montiel (1999), venezolano especialista en materia

petrolera, afirmaba hace seis años (antes de que se cancelara el “proyecto Orimulsión)

que el bitumen es un hidrocarburo altamente viscoso con una densidad menor de

10ºAPI52, y que la Orimulsión se elaboraba a partir de este mineral. Estos son sólo

47 Véase “Oil Market Report”, Agencia Internacional de la Energía, Francia, 2003. 48 Véase “Environmental Impacts of the use of Orimulsión”, Agencia de Protección Medioambiental (EPA), EE.UU., 2001. 49 Véase “Exámen de las políticas comerciales – Venezuela”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2002. 50 Véase “Petróleo y otros datos estadísticos – PODE 2002”, Ministerio de Energía y Minas, Caracas, 2003. 51 Véase “Natural bitumen and extra-heavy crude oil”, Instituto Geológico de Estados Unidos, 2001. 52 Los grados API (American Petroleum Institute) forman una escala de medida donde 10º API corresponde a la densidad física del agua.



29

algunas referencias de las muchas que contradicen los argumentos expuestos por el

autor del estudio “El mito de la Orimulsión”. Sin embargo, Mommer afirma que en los

años ochenta la antigua PDVSA convenció al gobierno de que la Orimulsión se

elaboraba a partir de bitumen, y que, al mismo tiempo, se llegó a un acuerdo con los

países consumidores para que aceptaran el combustible como un “carbón líquido” como

excepción de las políticas “anti-OPEP” que dichos países aplicaban. En definitiva,

Mommer señala que PDVSA y BITOR mintieron tanto al gobierno como a las agencias

internacionales con el objetivo de vender petróleo como bitumen y practicar una política

antinacionalista y en contra de los lineamientos de la OPEP. Resulta difícil aceptar que

organizaciones internacionales de reconocido prestigio definan la Orimulsión como una

emulsión de bitumen con agua simplemente porque PDVSA y BITOR ejercieron

presión para que clasificaran al combustible de dicha manera.

Por otra parte, como ya se indicó anteriormente, Mommer asevera que el bitumen

es exactamente igual que el petróleo extrapesado con la única diferencia de que es

sólido. Según las instituciones energéticas mundiales, esa definición no es válida ya que

definen al bitumen como un hidrocarburo que puede ser sólido, semi-sólido o viscoso, y

con una estructura coloidal. De nuevo Mommer contradice lo establecido por las

agencias internacionales.

Existen tres alternativas para explotar los hidrocarburos de la Faja del Orinoco: las

mezclas, la Orimulsión y los petróleos sintéticos o mejorados (el análisis de

valorización y fiscalidad de cada uno se realiza en un apartado posterior). Desde el

gobierno se mantiene que la Orimulsión no es una buena opción porque no es lo

suficientemente rentable, y por lo tanto es mejor optar por las otras dos fórmulas de

explotación (producción de crudos sintéticos y mezclas). Si se tiene en cuenta que las

reservas estimadas de hidrocarburos de la Faja del Orinoco se sitúan en 1,2 billones de

barriles de los cuales se estiman recuperables con la tecnología actual 236.000 MMB53,

y que en la actualidad sólo existen cuatro proyectos de mejoramiento de crudos en la

Faja y dos de conversión profunda (con lo que el ritmo de explotación es muy lento),

justificar la cancelación del negocio de la Orimulsión no parece tener mucho sentido.

Realizar pronósticos acerca de cuándo es el mejor momento para explotar los recursos

petrolíferos es siempre una tarea difícil (Pierce, 1996), pero dados las extraordinarias

reservas que posee Venezuela en la Faja del Orinoco aplicar una política de

53 Fuente: Ministerio de Energía y Petróleo, 2005.



30

conservación de las mismas no parece la mejor estrategia debido a que es muy posible

que el valor del recurso en el futuro (cuando todavía queden muchas reservas) sea nulo

o muy reducido. Desde el punto de vista de la magnitud del recurso, los tres proyectos

de explotación de los hidrocarburos de la Faja del Orinoco podrían haber estado

produciendo durante muchas décadas. Adicionalmente, la Orimulsión tiene un mercado

muy delimitado en el que los precios son menos volátiles (Rodríguez, 2004), y por lo

tanto, a diferencia de los otros crudos transformados de la Faja, podría resultar un

negocio estable que contribuyese a reducir la vulnerabilidad de la economía ante los

choques de precios.

La Orimulsión y la OPEP

En palabras de Mommer: “[el “proyecto Orimulsión”] es un proyecto

inherentemente anti-OPEP, y más generalmente hostil a todos los países exportadores,

en su afán de atar los precios del petróleo, por la vía del crudo extrapesado, a los del

carbón”. Mommer apunta que la Orimulsión reduce el precio internacional del petróleo

al tener unos precios más bajos que el fuel oil pesado, que sirve también como

combustible para centrales eléctricas, y que por lo tanto, el “proyecto orimulsión” es

hostil a todos los países exportadores de petróleo. Si se compara la producción de

Orimulsión (71,45 MBD54) con la producción mundial de petróleo (84,59 MMBD55) se

obtiene que la producción de Orimulsión representa tan sólo un 0,08% sobre el total de

la producción mundial de petróleo. Con esta participación en el mercado es complicado

que pueda influir en los precios del petróleo, incluso si se triplicase la producción de

Orimulsión sería muy difícil que tuviese influencia alguna sobre ellos. Por otro lado, el

mercado de la Orimulsión es diferente al de los hidrocarburos de la OPEP, ya que éstos

últimos tienen como destino principal las refinerías, si bien es cierto que de la operación

física primaria de los crudos que se hace en las refinerías se obtienen residuales como el

fuel oil pesado, que, entre otros usos, puede utilizarse como combustible en la

generación de electricidad. Sin embargo, la producción de fuel oil pesado es una

fracción pequeña (residual) del uso que se hace de un barril de petróleo, por lo que la

Orimulsión no supone un riesgo real para el precio del petróleo. En cualquier caso, las

estimaciones de demanda de electricidad elaboradas por la Agencia de Información

54 Dato para el año 2000. Fuente: OMC, 2002. 55 Dato de abril de 2005. Fuente: Agencia de Información Energética, EE.UU.



31

Energética de Estados Unidos sitúan el incremento de la misma en un 2,6% anual hasta

el año 2025; esto es, el mercado de la electricidad va a seguir creciendo y más aún en

los países menos desarrollados (estimación de crecimiento de la demanda del 4,0%),

como es el caso de muchos países de ALC a los que Venezuela podría suministrar un

combustible eficiente y a precios razonables. Adicionalmente, dado el progresivo

aumento de las restricciones medioambientales la Orimulsión podría ser una opción a

tener en cuenta a la hora de sustituir las centrales térmicas que utilizan carbón, un

combustible más contaminante y menos eficiente.

A diferencia de estrategias pasadas, la política energética del gobierno actual

consiste en respetar las cuotas de la OPEP, lo que supone que Venezuela tiene la

producción de petróleo restringida a un volumen máximo de 3,165 MMBD56. Esto es un

aspecto importante debido a que la Orimulsión no entra dentro de las cuotas de la OPEP

porque no es petróleo convencional. Un barril de mezclas o de crudo sintético tiene un

valor nulo si Venezuela supera la cuota de producción, mientras que el barril de

Orimulsión no tiene tales límites, por lo que puede seguir generando ingresos si se

supera la cuota (Guerrero et al, 2004).

Mommer sí admite que los crudos de la Faja no son convencionales debido a que

no fluyen ni se pueden transportar como los petróleos que sí lo son. Si los petróleos no

convencionales no se contabilizan en la cuota OPEP, entonces está justificado que la

Orimulsión tampoco se contabilice debido a que es una emulsión de agua con

hidrocarburos no convencionales que no han sufrido ninguna transformación.

Venezuela es el único país exportador de la OPEP que cuenta con unas reservas de

petróleos no convencionales tan extraordinarias (las reservas de Oriente Medio se

componen básicamente de crudos livianos y medianos). Además, cuando Venezuela ha

tenido que recortar la producción de petróleo, tradicionalmente ha disminuido los

volúmenes de producción de los tipos de crudos que más tiene, los pesados y no

convencionales (Montiel, 1999), debido a que las rentas generadas por los petróleos más

ligeros son superiores (sin embargo, los crudos livianos y medianos representan tan sólo

un tercio de las reservas de la nación, y el ritmo de extracción de éstos es más alto que

el de los pesados y no convencionales). En este sentido, quizá los responsables de la

política energética debieran plantearse afrontar su situación con la OPEP de manera

diferente, negociando la posible salida de los hidrocarburos no convencionales

56 Datos a 28 de agosto de 2005. Fuente: OPEP.



32

(transformados o no) de la cuota OPEP. Una opción para valorizar los petróleos no

convencionales de la Faja sin tener que limitarse al techo de producción impuesto por

las cuotas podría ser crear una alianza de países exportadores de petróleos no

convencionales con Canadá, EE.UU. y Rusia, países que cuentan con abundantes

reservas de esta clase de petróleo. Esta estrategia podría resultar incómoda para la

OPEP, aunque muy beneficiosa para la República si quiere explotar los todos los

recursos petroleros que tiene. Si Venezuela no revisa su modelo de política petrolera,

cabe la posibilidad de que en el futuro se encuentren con ingentes reservas de

hidrocarburos sin valor alguno en el subsuelo.

Valorización del petróleo no convencional y régimen fiscal

Como ya se indicó, la explotación de los recursos de la Faja del Orinoco se basan

en tres posibilidades: mezclar el petróleo no convencional con otro más ligero, producir

Orimulsión y mejorar la calidad del petróleo (producir petróleos sintéticos).

La causa principal de que se haya detenido el negocio de la Orimulsión ha sido la

baja rentabilidad y el escaso aporte fiscal que generaba para la República. En primer

lugar se analizará la rentabilidad de la Orimulsión. Según Mommer, desde el punto de

vista económico es más ventajoso producir un barril de mezcla o de crudo sintético que

de Orimulsión. Hasta ahora nadie ha puesto en duda esta afirmación. Lo que sí ha

generado mucha polémica han sido las cifras que Mommer ha utilizado para

demostrarlo. Mommer afirma que en 2002 un barril de Merey 16, una mezcla de crudo

no convencional y un Mesa 30, se vendía a 21,07$, y que el precio del Mesa 30 era de

29,95$/B, con lo que se podía calcular el precio del barril de petróleo no convencional a

partir de esos dos precios de mercado: el valor del barril de crudo no convencional fue

de 16,31$. Mommer añade que dado que 2002 fue un año muy favorable para las

mezclas, se calcularía el precio del petróleo no convencional para el período 1998-2002,

resultando un precio por barril de 13,76$. Por otra parte, calcula el valor net-back del

barril de petróleo no convencional cuando se mejora en la refinería (de 8,5º a 30ºAPI),

que queda en 13,95$/B. Por último, Mommer afirma que el valor net-back del barril no

convencional en la producción de la Orimulsión es de 5,07$/B, cifra que resulta de

restar 2$/B de costes de producción al valor promedio del crudo contenido en un barril

de Orimulsión y que en 2002 fue de 7,07$/B.



33

Tabla 4: Valorización del petróleo no convencional (2002) Tipo producto MEZCLA CRUDO SINTÉTICO ORIMULSIÓN

VALOR CRUDO EXTRAPESADO ($/B) 16,31 / 13,76* 13,95 5,07

Diferencia respecto a la Orimulsión ($/B) 11,25 / 9,13* 8,88

Fuente: El mito de la Orimulsión

*Media para el período 1998-2002

Ahora bien, ex-dirigentes de la empresa BITOR y PDVSA han afirmado en

repetidas ocasiones que esas cifras no reflejaban la realidad57, que en diciembre de 2002

el 85% de los contratos firmados para el suministro de Orimulsión ofrecía un valor de

10$/B de petróleo no convencional. Esta cifra fue confirmada para el caso del

suministro a Italia por el Ministro de Energía y Petróleo en marzo de 200458, cuando

afirmó que (para la italiana ENEL Produzione, S.p.A.) se estaba vendiendo la tonelada

de Orimulsión por 46$, lo que significa que el precio del barril de petróleo no

convencional es de 10,46$. Por otra parte, Quiroz (2004) afirma que en 2003 se

suscribió un contrato de suministro con Corea por 45$/T (aproximadamente 10$/B de

crudo no convencional), y que la empresa Petrochina Internacional ofreció en abril de

2004 60$/T.

En cualquier caso, incluso manejando la cifra de 10,46$/B, el valor del barril

petróleo no convencional cuando se produce Orimulsión es inferior al de las otras dos

alternativas. Sin embargo, el objetivo de valorizar los hidrocarburos de la Faja del

Orinoco mediante la supresión de la Orimulsión no resulta justificable en un contexto

de cuotas impuestas por la OPEP debido a que Venezuela cuenta con reservas de

petróleos no convencionales para más de 200 años a un ritmo de producción de

2MMBD. El resultado de esta estrategia puede ser que en el largo plazo, la República

cuente con un recurso de valor cero.

En cuanto a la participación fiscal (Tabla 5) de las tres opciones de explotación de

la Faja, Mommer aclara que tanto la Orimulsión como el mejoramiento obtienen

ventajas fiscales al pagar un ISLR del 34%, es decir, a la tasa no petrolera (mientras que

la tasa para las mezclas era del 50%), y, además, que la regalía pagada por ambos se

situaba en el 16 2/3% (para el mejoramiento, la regalía del 16 2/3% se reducía al 1% en

los nueve primeros años de operación). La importancia de la definición de la

57 Véase “The optimal use of Venezuela’s hydrocarbon reserves: a critical análisis”, Guerrero et al, Caracas, 2004. 58 Fuente: El Universal, 20 marzo 2004.



34

composición de la Orimulsión tiene su reflejo en el ISLR. Si se considera que es una

emulsión de bitumen y agua, entonces es perfectamente legal que sólo se le aplique una

tasa del 34% (no petrolera); en caso contrario, se estaría aplicando una tasa de actividad

no petrolera a un negocio que sí lo es.

Tabla 5: Participación fiscal (2002)

CRUDO SINTÉTICO

Tipo producto Participación fiscal ($/B)

MEZCLA 9 primeros años de operaciones

Producción temprana y resto de años de

operación

ORIMULSIÓN

Regalía 4,89 0,16 2,72 0,21 ISLR 8,80 3,63 6,12 0,64

Fuente: El mito de la Orimulsión

El hecho de que la regalía fuese tan reducida en el caso de la Orimulsión se debe a

que el precio se calculaba en base a un convenio establecido entre el Ministerio de

energía y Minas y Bitor en 1996. Como es lógico, si Mommer hubiese utilizado el

precio de 10$/B de petróleo no convencional, el aporte fiscal (ISLR y regalía) hubiese

supuesto el doble.

Tanto en la valorización del petróleo de la Faja como en el régimen fiscal, está

claro que la Orimulsión es menos conveniente que la opción de mezclar o mejorar. No

obstante, hay algunas consideraciones importantes que deben tomarse en cuenta. La

primera de ellas es que la Orimulsión es un modelo de negocio no tan intensivo en

capital como las otras opciones; a saber, un módulo de Orimulsión supone una inversión

de aproximadamente 350 millones de dólares, a lo que hay que añadir otros 280

millones de dólares para poder operar durante treinta años (Rodríguez, 2004). La

diferencia con los más de 2.000 millones de dólares de inversión (en el mejor de los

casos) que cuesta una planta mejoradora es bastante notable. Esto es importante porque

en Venezuela se quiere potenciar la entrada de inversores privados nacionales (así viene

reflejado en la Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001), y en principio resultará más

sencillo atraer capital al negocio de la Orimulsión ya que los requerimientos de

inversión son menores. El gobierno podría incrementar la regalía hasta el 30% y cobrar

una tasa del ISLR del 50% (tasa petrolera) y esperar a ver si los inversores privados se

interesan por el negocio. En caso afirmativo, la República obtendría ingresos fiscales y

al mismo tiempo estaría fomentando el desarrollo endógeno de la nación al permitir que

el sector privado venezolano manejase una empresa con una tecnología única en el



35

mundo, desarrollada por la República, que fomenta el empleo59 y que tiene efectos

positivos sobre las industrias conexas (como las de proveedores de equipos y servicios).

Merece la pena resaltar que al ser tecnología nacional el negocio estaría exento de pagar

royalties por patentes y modelos de utilidad.

Por otro lado, Mommer no afirma que BITOR haya arrojado pérdidas, y esto se

debe a que la empresa obtuvo ganancias desde 199960 hasta 2002. Saúl Guerrero, ex-

dirigente de comercio y suministro de BITOR afirma que desde 2002 la empresa obtuvo

unas ganancias de 200 millones de dólares anuales (esto no ha sido desmentido por

parte de ningún dirigente de PDVSA ni del Ministerio de Energía y Petróleo). Esto es

un hecho muy importante, ya que si bien la Orimulsión no genera tantos ingresos

fiscales para la nación, el 100% de las ganancias que obtiene del negocio pertenecen

enteramente a la República, a diferencia de las asociaciones estratégicas, en las cuales

PDVSA tiene una participación minoritaria (ver tabla 2). Además, teniendo en cuenta el

interés despertado por este combustible, no parece que hubiera sido muy difícil

renegociar los precios de los contratos de suministro al alza, de manera que se pudiera

aumentar la participación fiscal.

Mommer sin duda tiene muy claro que la opción de la Orimulsión es inaceptable, y

así lo refleja en el documento “El mito de la Orimulsión”. Con una contundencia y

sencillez explica los motivos por los cuales el negocio no es válido: que se vende como

bitumen cuando no lo es, que aporta pocos ingresos fiscales, etc. Lo sorprendente es lo

mucho que han tardado en darse cuenta de algo que ellos consideran tan sencillo y

contundente (en diciembre de 1998 Chávez toma el poder y es en 2003 cuando se

paralizó el “proyecto orimulsión”).

Desempeño medioambiental y competitividad con otros combustibles

En julio de 2001 la Agencia de Protección del Medioambiente (EPA) elaboró un

informe a petición del Congreso de los Estados Unidos con el objetivo de proveer más y

mejores datos científicos acerca de la Orimulsión y su impacto medioambiental como

combustible. Las principales conclusiones que la EPA obtuvo de la investigación se

resumían en cuatro puntos61:

59 En la construcción del segundo módulo el 90% de la mano de obra utilizada es venezolana. 60En un artículo publicado en el diario El Universal, Saúl Guerrero, ex – dirigente de comercio y suministro de BITOR, publica las ganancias de BITOR del período 1999-2002. 61 “Environmental impacts of the use of orimulsión”, Environmental Protection Agency, Washington, D.C., Julio 2001.



36

1.- Las emisiones de contaminantes producidas por la combustión de la Orimulsión

son similares a las de otros combustibles fósiles, con el distintivo de que las emisiones

de plomo y mercurio son menores en la Orimulsión que en el fuel oil y en el carbón,

siendo estos dos metales dos de los más peligrosos para la salud y el medio ambiente, si

bien estos valores están basados en mediciones de emisiones no controladas, y que con

el uso de métodos de control se reducen en gran medida los contaminantes producidos

en la combustión. Donde la Orimulsión presenta desventaja es en la emisión de trióxido

de sulfuro, debido a que contiene más cantidad de sulfuro y de vanadio, pero ésta se

puede controlar con métodos convencionales de control de polución.

2.- Los resultados de los experimentos realizados indician que las emisiones de la

combustión de la Orimulsión pueden ser reducidas utilizando tecnologías de control de

contaminación del aire disponibles en el mercado. Nada indica que deban desarrollarse

nuevas tecnologías específicas para asegurar un rendimiento adecuado.

3.-El combustible Orimulsión se comporta de manera diferente ante un posible

vertido del mismo (la Orimulsión se transporta en buques de doble armazón). Cuando la

emulsión entra en contacto con agua se rompe y el bitumen se separa. La Orimulsión se

dispersa formando columnas dentro del agua, a diferencia de otros hidrocarburos que

suelen flotar en el agua formando manchas. Esto hace que los métodos de limpieza que

existen no sean aplicables. En cuanto al surfactante, éste tiende a disolverse en el agua,

pero este puede ser descompuesto por bacteria hasta desaparecer.

4.- Una variable que cuyo comportamiento habrá que estudiar en el futuro será la

contaminación de partículas finas procedentes de la combustión de la Orimulsión.

Cuando la combustión no es controlada este combustible produce una mayor cantidad

de partículas finas en comparación con el fuel oil. Usando mecanismos existentes de

control de emisiones se pueden reducir las emisiones por debajo de los niveles del fuel

oil. Por otro lado, el agua que compone la emulsión (30%) sirve de reguladora de la

producción de gases de óxido de nitrógeno, presentando una menor cantidad de

compuestos de nitrógeno en los gases de combustión.

Mommer afirma que el gobierno estatal de Florida negó los permisos ambientales

para quemar Orimulsión en la planta Florida Power & Light debido a que éste



37

combustible iba a sustituir al fue oil, sobre el cual la Orimulsión no tiene ventaje desde

un punto de vista medioambiental. La EPA contradice la afirmación de que la

Orimulsión es más contaminante que el fuel oil, ya que usando los controles de

emisiones disponibles en el mercado el desempeño medioambiental de la Orimulsión es

básicamente el mismo que el del fuel oil, mucho mejor que el del carbón e inferior al del

gas natural (con diferencia el combustible más limpio de todos). Ramírez (2003) apunta

que la presión social y política ejercida por los grupos ambientalistas de EE.UU. y por

la Asociación Americana del Carbón (más de la mitad de las centrales eléctricas de

EE.UU. utilizan carbón como combustible y, además, este país es el segundo mayor

productor del mundo por detrás de China62) obstaculizaron la introducción de la

Orimulsión en este país. Los resultados obtenidos por la EPA acerca de las emisiones

generadas por la combustión de Orimulsión son claros, además, este combustible ha

sido utilizado en otros países cuya reglamentación ambiental es estricta, tales como

Canadá, Dinamarca o el Reino Unido (todos ellos firmantes del protocolo de Kyoto).

En el “Mito de la Orimulsión” su autor asegura que la Orimulsión no compite con

el carbón, más contaminante pero a su vez mucho más barato, ni con el gas, más caro

pero limpio y eficiente en plantas de ciclo combinado), sino con el fuel oil. Mommer

asevera que “en la mayoría de los casos la Orimulsión vino a sustituir el consumo del

combustible pesado y en otros el consumo de gas natural, pero muy rara vez el consumo

de carbón.” Documentación de la EPA63 y de PDVSA-BITOR64 reflejan que, de las

catorce centrales térmicas que quemaban Orimulsión a diciembre del año 2000, cuatro

de ellas operaban previamente con carbón, seis con fuel oil, dos quemaban ambos

combustibles (carbón y fuel oil) y las dos restantes se diseñaron originalmente para

utilizar Orimulsión. Mommer tiene razón al afirmar que en la mayoría de los casos la

Orimulsión suplantó al fuel oil en la generación de energía eléctrica, pero no al decir

que “muy rara vez sustituyó al carbón”. En cualquier caso, el hecho de que la

Orimulsión desplazase al fuel oil en la generación de electricidad en seis centrales (8 si

se cuentan las dos que quemaban carbón y fuel oil) difícilmente tendrá influencia en los

precios del petróleo (devaluando el valor del crudo a escala internacional),

especialmente en los de la OPEP. De todas formas, si lo que se desea es impedir que la

62 Fuente: Administración de Información Energética, EE.UU., datos de 2003. 63 “Environmental impacts of the use of orimulsión”, Environmental Protection Agency, Washington, D.C., Julio 2001. 64 “Orimulsión new generation, new comercial tests results”, Documento de PDVSA-BITOR, julio de 2000.



38

Orimulsión sustituya al fuel oil, una opción podría ser restringir la venta de Orimulsión

a aquéllas centrales de nueva construcción o que utilicen carbón.

Orimulsión y desarrollo económico

Desde un punto de vista económico, los crudos sintéticos y las mezclas son mejores

estrategias de valorización del petróleo no convencional que la Orimulsión. Sin

embargo, a la hora de juzgar el “proyecto Orimulsión” deben evaluarse otros aspectos

de gran importancia. Para realizar esa evaluación hay que tener presente que la

Orimulsión es un combustible mucho más limpio que el carbón y que las reservas de

petróleos no convencionales de Venezuela son prácticamente ilimitadas.

La cooperación e integración energética en ALC es un asunto al cual el Presidente

Chávez está dando una gran importancia. Mediante acuerdos de cooperación en materia

energética Venezuela está suministrando petróleo en condiciones preferentes de

financiación a varios países. En este sentido, la contribución del país al desarrollo

económico de ALC podría ser mayor mediante el suministro de la Orimulsión.

La electricidad promociona y es necesaria para el crecimiento económico. A su vez

el crecimiento del consumo de electricidad en ALC ha sido constante incluso en etapas

de económicas desfavorables, sin embargo, en países como Honduras, Haití o

Nicaragua, los índices de electrificación están muy por debajo de niveles satisfactorios

(especialmente preocupante en las regiones rurales y marginales de las grandes

ciudades, donde muchos países carecen de cobertura eléctrica)65. Herrera (2001) afirma

que en ALC el consumo de energía eléctrica es a escala general poco eficiente y muy

contaminante (sirva como ejemplo que en Venezuela, de las 36 centrales térmicas con

las que cuentan, no hay ninguna planta de ciclo combinado66). Por otro lado, el consumo

de energía eléctrica eficiente y limpia hace posible un mayor desarrollo económico67.

El mercado de la Orimulsión, al estar orientado hacia la generación de electricidad,

puede mantener precios estables. Las centrales eléctricas son transformadoras de

energía que dependen de otros combustibles (carbón, gas, orimulsión, HFO), y por tanto

de los precios de éstos. Al ser Venezuela el único productor de Orimulsión el precio de

este combustible no depende de los mercados sino del que se establezca en los contratos 65 Fuente: “Anuario estadístico de América Latina y el Caribe”, CEPAL, 2004. 66 Fuente: Departamento de Energía de los EE.UU., 2003. 67 Véase “Simposio hemisférico energético: promoción de las tecnologías limpias en los mercados de energía eléctrica”, 1996.



39

de suministro. Por ello la República podría suministrar Orimulsión a los países de ALC

de manera estable y a precios asequibles con el objetivo de proporcionar un combustible

con un buen rendimiento medioambiental y muy eficiente en la generación de

electricidad. Venezuela tiene grandes reservas de gas natural, combustible con el cual

también podría cooperar en la integración energética y en la ayuda al desarrollo

económico (Campo, 2005b), sin embargo, el gas presenta mayores dificultades de

transporte y suministro debido a que debe hacerse por gasoductos o licuándolo (en

ambos casos la inversión en capital es muy elevada). La Orimulsión se presenta como

una alternativa interesante para contribuir al desarrollo del sistema eléctrico de ALC, y

consiguientemente, al desarrollo económico de la región.

Si bien la Orimulsión permitió el reconocimiento nacional e internacional de de la

industria venezolana de hidrocarburos, el hecho de haber cancelado repentinamente el

“proyecto orimulsión” puede haber debilitado la confianza por parte de los mercados y

sus clientes en Venezuela, un país que tradicionalmente ha sido un suministrador seguro

y confiable de petróleo (Rivas, 1995). Las demandas internacionales (NB Power) no

ayudan a promover la confianza de los inversores, lo cual unido a la inestabilidad

política que caracteriza a la República, puede hacer que la atracción de inversión directa

extranjera sea más complicada. En el caso de la Orimulsión la confianza de inversores y

clientes es básica puesto que se trata de un combustible producido en exclusiva por la

industria venezolana, lo que hace que la probabilidad de un corte de suministro o el

cambio de estrategia repentino por parte del suministrador aumenten notablemente el

riesgo del negocio. En este sentido, quizá los clientes potenciales se sintieran más

confiados si el control del negocio de la Orimulsión estuviese en manos privadas.

El abandono del “proyecto Orimulsión” ha sido motivado principalmente por las

escasas contribuciones fiscales que aportaba y por que se consideraba que no valorizaba

lo suficiente los recursos de la Faja. No se ha observado sin embargo la importancia que

este negocio tiene para PDVSA en lo que a diversificación se refiere. Empresas de todo

el mundo y que operan en todos los sectores tienden a la diversificación como forma de

evitar el riesgo. PDVSA y la nación están expuestos a la volubilidad de los precios del

barril de petróleo; si caen o se elevan en exceso se puede producir una situación de

crisis. Por ello, la Orimulsión, como modelo de negocio independiente de los precios

del petróleo, puede generar ingresos estables para la nación. Otro aspecto interesante

puede ser la integración vertical de PDVSA en el mercado de la energía eléctrica. Al

respecto, el recurso abundante y eficiente de la Orimulsión podría suponer un



40

combustible barato para PDVSA si optase por introducirse en el mercado de generación

de energía eléctrica, de modo que podría valorizar aún más los recursos de la Faja al

vender energía de más valor añadido.

Si desde PDVSA se considera que, dados los recursos financieros de la empresa, es

preferible destinar los fondos que se invierten en la Orimulsión a otras operaciones,

siempre es factible ofrecer el negocio al sector privado nacional (es muy probable que

con una rentabilidad de 200 millones de dólares anuales los inversores mostrasen

interés).



41

V.- Conclusiones

En la introducción de este documento se indicaba que la investigación acerca de lo

sucedido con el “proyecto Orimulsión” se iba a enfocar desde la perspectiva del

desarrollo económico. A tal efecto, se planteaban dos hipótesis con el objetivo principal

de contrastar si la decisión de abortar el negocio de la Orimulsión fue un acierto o no.

Las conclusiones que se han extraído del estudio apuntan a que la Orimulsión sí es un

negocio rentable para la República si se observan todos los factores y no únicamente los

económicos.

El aporte fiscal y el valor del petróleo convencional en la Orimulsión es menor que

en el caso de las mezclas o de los crudos sintéticos. No obstante, dados los enormes

recursos de petróleo no convencional que tiene Venezuela, la Orimulsión no es un

negocio excluyente de los otros dos.

La Orimulsión es un combustible eficiente que contamina igual que el fuel oil y

mucho menos que el carbón, que tiene su propio mercado y que no se ve afectado por

las variaciones en los precios del petróleo, lo cual podría ayudar a reducir la

vulnerabilidad de Venezuela ante variaciones en los ingresos petroleros y a evitar los

síntomas de la “enfermedad holandesa”. Además, la contribución del combustible

venezolano en el proceso de integración y cooperación energética en América Latina y

el Caribe pude ser muy beneficiosa.

No parece sin embargo que en la política energética seguida por el gobierno de

Chávez tenga cabida la Orimulsión debido al lineamiento con las políticas de la OPEP y

al objetivo de reclasificar de todos los recursos de la Faja del Orinoco como petróleo y

no bitumen, ya que entonces la producción de Orimulsión podría estar sujeta a las

cuotas de la organización, y entonces sí que sería más eficiente aprovechar los recursos

mediante mezclas y crudos sintéticos. Como alternativa a esta situación se propone que

PDVSA privatice el negocio de la Orimulsión y que se revise la estrategia de

colaboración con la OPEP.



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