STEFANY RIVERO NARANJO.

"La suerte de una ciudad depende de tres factores claves: Planeación territorial, consenso con

las entidades territoriales de orden superior y participación ciudadana" (Foro Mundial de

Ciudades, Colombia, 2014).

RESUMEN

El Ordenamiento Territorial OT a lo largo del mundo ha sido objeto de diferentes

definiciones e interpretaciones, en cuanto al objeto todos llevan de manera directa o

indirecta esa idea de organizar, de regular el uso del territorio, teniendo en cuenta la

ocupación y la transformación que ha tenido a favor de su aprovechamiento óptimo y

girando así hacia un uso sustentable de todos los recursos naturales. El OT es al mismo

tiempo un orden territorial resultante de acciones económicas, tanto públicas como

privadas, también el OT se puede concretar en planes que expresan el modelo territorial

de largo plazo que se pretende lograr y las estrategias mediante las cuales se actuara

sobre la situación actual para evolucionar hacia dicho modelo.

Palabras clave: OT, planificación, organizar, planes y estrategias.

ABSTRACT

Land Use Planning has been subject to different definitions and interpretations

throughout the world, in terms of its object, all definitions lead directly or indirectly to

the idea of organizing, regulating land use, taking into account the occupation and the

transformation that Land Use has taken in favor of their optimum utilization and thus

turning towards a sustainable use of all natural resources. The Land Use is a resultant

territorial order of economic actions, both public and private; also, Land Use can be

expressed in plans for a long-term territorial model to be achieved, and the strategies to

be executed over the current situation of the territory in order to evolve into this model.

Keywords: Land Use Planning, organization, plans, and strategies.

1. ¿QUÉ ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL?

El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las

entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de

manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una

adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio. Para facilitar el

desarrollo institucional. El fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo

territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo. Socialmente

justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente

pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. (Banco

de la República)

Carta europea de Ordenación del territorio (1983): “Es a la vez una disciplina científica,

una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario

y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización

física del espacio según un concepto rector”.

Ley orgánica de Ordenación del territorio Venezuela: “regulación y promoción de la

localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de

la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr un armonía entre

el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los

recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos

fundamentales del desarrollo integral” (Congreso de la república de Venezuela, 1983)

Domingo Gómez Orea, Madrid (1994): función pública que responde a la necesidad de

controlar el crecimiento espontaneo de las actividades humanas y los problemas y

desequilibrios que este crecimiento provoca, en la búsqueda de una “justicia

socioespacial” y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento económico. El

proceso de OT regula la distribución de actividades en el espacio de acuerdo con un

conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación territorial;

pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial.

Grupo interinstitucional de OT (GIOT), México (2000): “estrategia de desarrollo

socioeconómico que, mediante la adecuada articulación funcional y espacial de las

políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y

aprovechamiento del territorio”.

El ordenamiento territorial puede definirse como “una política de Estado y un

instrumento de planificación del desarrollo, desde una perspectiva sistémica,

prospectiva, democrática y participativa, que orienta la apropiada organización político

administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales,

económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel de vida

adecuado para la población y la conservación del ambiente, tanto para las actuales

generaciones, como para las del futuro” (Lücke, 1999)

Los puntos centrales que definen la naturaleza del ordenamiento territorial como una

política pública se establecen en:

Se trata de una política de Estado

Está contemplado como política a largo plazo.

Es un instrumento de planificación.

Debe conciliar el proceso de desarrollo económico con la forma de ocupación

territorial a la que se aspira.

Tiene como fin último elevar el nivel de vida de la población (Massiris, 1991)

Como política de estado, el ordenamiento territorial concierne a toda la sociedad, al

conjunto de las actividades económicas y las actuaciones públicas y privadas. Como

política de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupación

del territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado.

Como instrumento de planeación está sujeto a los procedimientos técnicos, políticos y

administrativos de la planeación que incluyen actividades de diagnóstico y prospectiva

territorial, formulación de objetivos, elaboración de los lineamientos estratégicos y

determinación de las acciones por realizar. (Ver Figura 1)

La conciliación del desarrollo económico con la forma de ocupación territorial a la que

aspira subyace una búsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de producción y

la articulación del espacio.

La búsqueda de la elevación de las condiciones de vida constituye el fin último de las

políticas de ordenamiento territorial, al menos así se establece en las normas que

regulan sus acciones. Tal objetivo hace que esta política deba realizarse en estrecha

coordinación con las políticas de desarrollo socioeconómico, con las que también se

pretende lograr este objetivo. En tal sentido, el OT orientara la espacialidad de las

inversiones socioeconómicas en consonancia con el modelo de uso y ocupación a l que

se aspira.

FIGURA 1. Relación del OT en el medio y la sociedad.

Fuente: ELABORACIÓN PROPIA

En la figura se puede apreciar como el OT se desarrolla con todo lo referente a las

actividades económicas, sociales, y la protección al medio físico, en donde la

interrelación de estos 3 elementos genera un desarrollo territorial, mejorando la calidad

de vida, un mejor nivel de vida y un uso racional de todos los recursos naturales.

1.2.Enfoques del Ordenamiento Territorial

Paralelo a lo anterior el OT ha sido concebido de diversas maneras. En un contexto

europeo se destaca Hildenbrand (1996) quien identifica dos enfoques : una que se

entiende como planificación física a escala regional, subregional y local haciendo

énfasis en el uso y ocupación del territorio mediante la coordinación de ciertos aspectos

territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico

municipal. La otra vinculada a la planificación económica y social con el objeto de

garantizar el equilibrio en el desarrollo regional.

Según Zoido (1998), existen dos enfoques; uno más centralizado y economicista que

está basado en la territorialización de los presupuestos e inversiones públicas, y otro

más descentralizado y de planificación física, consistente en definir y realizar modelos

concretos de ordenación territorial subestatales. También podemos mencionar otros

enfoques que sirven para orientar la planificación del territorio: enfoque ruralista,

enfoque economista, enfoque urbanista y enfoque conservacionista.

Figura 2. Enfoques y contenidos del OT.

Fuente: ELABORACION PROPIA.

En la figura se muestran los enfoques que tiene el OT dependiendo del punto de vista de

los diferentes especialistas y el contenido que cada uno posee dentro de esta temática.

- Los economistas suelen vincular el OT con la localización espacial de las

inversiones destinadas a corregir desequilibrios territoriales, dándole prioridad al

diagnóstico socioeconómico, propiciando patrones homogéneos de desarrollo.

- Por otro lado los urbanistas señalan que el OT es la regulación del uso del suelo

urbano.

- Los ruralistas lo asimilan como la transformación física del espacio para mejorar

las condiciones de productividad primaria y a la dotación de infraestructura y

equipamientos a los núcleos de asentamientos.

- Por último los conservacionistas lo plantean en términos de vincular al OT a una

planificación y gestión del espacio que garantice el uso racional de los recursos

naturales. (Ver Figura 2)

Es importante tener en cuenta estos enfoques:

El enfoque integral es en términos de beneficios, éste representa al ideal porque busca

en el ordenamiento territorial una estrategia de desarrollo integrado del territorio en el

que se compatibilizan los objetivos económicos, ambientales y sociales, pretendiendo

un desarrollo económicamente competitivo, que sea social y culturalmente justo,

ecológicamente sustentable y regionalmente armónico y equilibrado.

Enfoque sistémico que los elementos y las funciones del territorio sean incorporados en

sus diversas dinámicas y vinculaciones.

Enfoque de cuenca que el proceso de planificación considere a la cuenca como una

unidad territorial.

Enfoque ecológico que pretende el desarrollo de un determinado territorio considerando

siempre el uso sostenible de los recursos naturales con que se cuenta. Considera al

ordenamiento territorial como un instrumento para lograr el desarrollo sostenible a

partir de la conservación, protección y recuperación tanto de los recursos naturales

como del patrimonio histórico-cultural, también se le denomina Ambientalista.

(Santana, 2004)

El enfoque socia es también conocido como Humanista; y pretende mejorar las

condiciones de vida de la población a través del ordenamiento territorial. En el

entendido de que las condiciones de manejo, uso y conservación del ambiente

repercuten en las buenas condiciones de bienestar de la gente, se deduce que es

compatible con el enfoque ecológico o ambientalista.

2. CUALIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

De acuerdo a Massiris (1993) las cualidades que deben caracterizar a las políticas de

Ordenamiento Territorial, básicamente son:

El carácter integral de la política de ordenamiento

Carácter planificado y coordinado de la gestión

Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación del plan.

Carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar

Carácter democrático

En el carácter integral busca una articulación entre las actuac iones sectoriales

(económicas, sociales y ambientales) y las actuaciones del territorio.

El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante

planes, los cuales constituyen su principal instrumento. El carácter planificado hace del

ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación que

involucran a muchas instituciones y actores sociales. Este carácter más el integral hacen

que sea necesario contar con una organización institucional que haga visible la

ejecución de planes y proyectos.

Todos los espacios geográficos o entidades territoriales de una Nación presentan

diferencias en sus cualidades naturales y culturales; diferentes potencialidades,

limitaciones y problemas. Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales

diversos: territorios indígenas, espacios de comunidades mineras, pescadoras, espacios

de minifundios, zonas de colonos, etc. También se presenta diversidad desde el punto de

vista de las condiciones naturales del territorio: unos con alta diversidad biológica y

riquezas naturales; Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su

organización y funcionamiento, en su posición en el sistema económico, en la visión del

mundo de sus gentes, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en

consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando

aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones o resolver los

problemas. El Ordenamiento Territorial al dar un marco territorial a los planes

sectoriales indicará a éstos las estrategias y proyectos más apropiados para cada unidad

territorial particular.

Ello plantea la necesidad de que realice o adopte una zonificación del territorio que le

permita a las políticas de vivienda, de servicios públicos domiciliarios, de servicios

sociales, de infraestructura de transporte, así como las políticas de manejo ambiental,

saber que usos dar al territorio, donde localizar los equipamientos, cuáles son los

problemas más críticos y prioritarios, así como la naturaleza y dimensiones de la

infraestructura.

El carácter prospectivo estratégico deja ver la importancia de largo plazo y caracteriza a

los planes que se actuaran en tiempo presente en relación al futuro, esto implica un

esfuerzo por elaborar los escenarios futuros deseados y prepararlos desde el presente.

Los procesos de Ordenamiento Territorial deban estar soportados en propuestas

concertadas de futuro, una imagen objetivo de largo plazo y un proyecto político de

nación que indique el rumbo.

Una reflexión prospectiva también implica ubicar al territorio en estudio dentro de los

procesos globales que lo afecta (aprovechando fortalezas y oportunidades o superando

las debilidades y desventajas y formular objetivos y proyectos estratégicos mediante los

cuales se dirijan hacia la situación deseada).

Ya por ultimo tenemos el carácter democrático en donde estas políticas de

Ordenamiento territorial se dan en la mayor parte de los países, en donde la

participación de la sociedad en la elaboración de los planes se da en grado y forma

diferente. Corresponde a las administraciones públicas establecer los instrumentos de

participación social (foros, mesas de concertación, talleres de participació n) así como

los participantes y procedimientos (grupo sociales/instituciones participantes,

estrategias de sensibilización y participación, tiempo de discusión), también estimular la

participación social mediante campañas de información y formación ciudada na que

busquen sensibilizar a la comunidad frente al plan de ordenamiento

3. OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

SEGÚN LA ESCALA

En un contexto más latinoamericano el OT se ha concentrado en los siguientes

objetivos:

- Optimizar el suelo, tanto urbano como rural, con el fin de revertir los procesos

de deterioro de los recursos naturales, como son bosques, suelo y agua en el caso

rural y control de la expansión urbana desorganizada y la organización caótica

de las ciudades.

- Establecer áreas sujetas a un manejo especial por su valor ecológico, cultural e

histórico, a partir de lo cual el OT incorpora criterios, políticas y estrategias

relacionadas con las áreas protegidas.

- Dar un manejo especial a las áreas sujetas a riesgos por fenómenos na turales y

sociales que eviten ocurrencia de desastres.

Estos objetivos contenidos en las políticas y planes de ordenamiento varían en función

de la escala.

En la escala internacional el ordenamiento involucra a varios países que comparten

problemas u objetivos comunes y se expresa en políticas internacionales de integración

territorial. Sus decisiones se adoptan mediante documentos compromisorios que todos

los países miembro deben cumplir, su escala por lo general es inferior de 1:2.000.000.

La escala nacional se centra en estrategias, planes o programas encaminados a orientar

las relaciones ciudad-campo, equilibrio demográfico y económico entre regiones

(Massiris 1993)

La escala regional es considerada el nivel fundamental del OT debido a que confluyen

intereses muy diversos a nivel nacional, regional y local, aquí la comunidad tiene cierta

participación en la discusión de los planes, es similar al de nivel nacional pero este es

ajustado al ámbito regional.

En la escala local el OT involucra un ordenamiento urbano y rural, en el ámbito

municipal o comarcal; los planes se realizan con una amplia participación social, esta

escala es donde existe una mayor sensibilidad social frente a las decisiones del OT,

haciendo que los procesos de ordenamiento local sean muy complejos en cuanto a los

planes participantes.

4. FUNDAMENTOS METODOLÓGICOS DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

Las políticas de Ordenamiento Territorial se concretan en planes y programas, cuya

ejecución requiere de esfuerzos institucionales y sociales y de recursos económicos. Es

por eso que los países que adoptan estas políticas deberán acompañarlos por unas guías

metodológicas.

4.2. Modelo general de ordenamiento territorial.

Son tres los momentos claves del proceso de OT del territorio: el momento técnico-

científico o de conocimiento, el momento técnico-político o de planificación y el

técnico-administrativo o de gestión.

El momento técnico-científico es liderado por los expertos como investigadores,

científicos y académicos; que van acompañados de entidades gubernamentales para así

orientar a una toma de decisiones documentada.

El momento técnico-político es el de las discusiones, consensos y decisiones, liderado

por la entidad gubernamental encargada del proceso.

El momento técnico- administrativo es liderado por la entidad responsable y en el que

las demás fuerzas sociales actúan como vigilantes organizadas en comités de

seguimiento.

Cada uno de estos momentos es diferente pero estrechamente relacionados puesto que

en cada uno siempre estarán presentes cinco tipos de actores: actores gubernamentales,

académicos o científicos (expertos), los gremios económicos, organizaciones

ambientales y la comunidad a través de sus distintas organizaciones sociales.

4.3.Diagnóstico territorial

Es un momento en el cual se busca un conocimiento integran del territorio y su

proyección futura a partir de la detección de elementos, funciones, procesos y

fenómenos que expliquen la situación actual, permitiendo la valoración de las

potencialidades, limitaciones y problemas existentes.

4.4.Enfoque del diagnóstico y conceptos claves.

Este diagnóstico debe concebirse en términos estructurales y funcionales, de manera

integral. Esto supone que en el análisis, la síntesis y la valoración de los fenómenos se

privilegia el estudio de las funciones, relaciones y procesos internos y externos. La

integridad del diagnóstico exige por ejemplo, un trabajo articulado entre los miembros

del equipo de investigación y apoyo técnico con una organización de trabajo que facilite

la información.

4.5. Prospectiva territorial.

Se trata de diseñar el futuro deseado y deseable estableciendo estrategias para

aproximarse a él.

Según Miklos y Tello (1997) la prospectiva además de permitir el diseño del futuro,

aporta elementos importantes al proceso de planeación que son aplicables al

Ordenamiento Territorial referidos a:

*Generar visiones alternativas de futuros deseados.

*Proporcionar impulsos para la acción.

*Promover información relevante bajo un enfoque a largo plazo.

*Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro.

Consideraciones Finales

Dada la importancia que ha tenido la ordenación del territorio en los últimos años, los

gobiernos municipales han implementado planes que les permitan en cierto modo

ordenar, planificar y organizar su espacio implementado para ello los llamados Planes

de Ordenamiento Territorial o POT, que son una herramienta técnica que poseen

los municipios para ordenar su territorio y que como objetivo integrar la planificación

física y socioeconómica, así como el respeto al medio ambiente: estos documentos

pueden incluir estudios sobre temas como la población, las etnias, el nivel educativo, así

como los lugares donde se presentan fenómenos meteorológicos y tectónicos como

lluvias, sequías y derrumbes. Estableciéndose como un instrumento que debe formar

parte de las políticas de estado, con el fin de propiciar desarrollos sostenibles,

contribuyendo a que los gobiernos orienten la regulación y promoción de ubicación y

desarrollo de los asentamientos humanos.

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