ordenamento e planejamento territorial a falta que faz o plano metropolitano

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X Coloquio Internacional de Geocrítica

DIEZ AÑOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFÍA Y EN LASCIENCIAS SOCIALES, 1999-2008

Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008

Universidad de Barcelona

ORDENAMENTO E PLANEJAMENTO TERRITORIAL: A FALTA QUE FAZ O PLANOMETROPOLITANO

Maria do Livramento Miranda Clementino-UFRN-BrasilCoordenadora do NAPP-CCHLA

Campus Universitário da UFRN, [email protected]

Ordenamento e planejamento territorial: a falta que faz o plano metropolitano (Resumo)

No Brasil, o planejamento das áreas metropolitanas, tem sido objeto recente de preocupação dosgovernos. A crise urbana vem alimentando o debate da cidade que queremos: cidade como palco depolíticas sociais compensatórias? Ou cidade como estratégicas para o desenvolvimento econômico esocial? O novo contexto das políticas neoliberais associado a herança das desigualdades sociais no Brasilresulta em ausência de um desenvolvimento com sustentabilidade e aumento da pobreza urbana. Comorealizar ordenamento e planejamento do território metropolitano de modo sustentável. A recenteexperiência de ordenamento e planejamento territorial de Natal (Nordeste do Brasil) será objeto dereflexão.

Palavras chaves: ordenamento territorial, planejamento metropolitano, metrópoles em formação, políticametropolitana, plano metropolitano sustentável

Territorial planning: the necessity for metropolitan plans (Abstract)

Planning is a good way of structuring decision making in a metropolis. It is a privileged space for socialactors to engage in negotiating, confronting and articulating their interests and drawing up alternatives forsocial development. In Brazil, planning in metropolitan areas has recently reappeared in the government’sagenda. The urban crisis has fostered a debate regarding the nature of the city. Is the city the stage forcompensatory social policies or is it strategic for social and economic development? In the wake oflong-term social inequality, recent neoliberal policies have not benefited any sort of endured developmentand so the result has been the growth of urban poverty in the country. The main issue is thus how to fostera sustainable planning system for the metropolitan scenario. A recent experience in the context of Natalcity (in the northeast of Brazil) will be more fully explored in the paper.

Key-words: planning territorial, planning metropolitan, metropolises in formation, policy metropolitan,sustainable metropolitan plan

O planejamento é fundamental para superar os desafios enfrentados pelas cidades que constituemaglomerações urbanas. É uma forma estruturada de tomar decisões para o desenvolvimento das “cidadesmetropolitanas”, de acordo com as expectativas da sociedade. O planejamento de áreas metropolitanasconstitui espaço privilegiado de negociação entre atores sociais, confrontando e articulando interesses e

Ordenamento e planejamento territorial: a falta que faz o plano metropo... http://www.ub.edu/geocrit/-xcol/252.htm

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alternativas para a sociedade. Deve assegurar a ampla mobilização e participação de todos osinteressados na discussão, na negociação e na tomada de decisões. Trata-se de alternativa política ( etambém técnica) de negociação e decisão coletiva, compartilhada sobre o futuro comum dos municípiosmetropolitanos. Nesse sentido, o ordenamento e o planejamento territorial representam contribuiçãofundamental para a capacitação e o desenvolvimento sociopolíticos da sociedade desde que seja resultantede um processo de dimensões ao mesmo tempo técnica e política.

A especificidade das diferentes realidades das áreas metropolitanas exige um planejamento específico,que leve em conta sua grande complexidade e que combine os princípios de eficiência nodesenvolvimento das atividades econômicas, de qualidade de vida adequada para seus habitantes, dequalidade de desenho urbano e controle e preservação (na medida do possível), de um meio ambientesubmetido a uma contundente ação humana. Daí, o ordenamento territorial concentrar-se em projetosestruturadores que orientem uma visão de futuro,de longo prazo, de modo a evitar o imediatismo dosgovernos e ações meramente compensatórias e reparadoras.

No Brasil, o planejamento das áreas metropolitanas, tem sido objeto recente de preocupação dos governosem todos os níveis. A própria criação do Ministério das Cidades em 2003, revela uma iniciativa dogoverno brasileiro com base na visão de que a crise urbana que se superpõe ao ajuste fiscal dos anos 80 e90 tem sido agravada sobremaneira pela nossa herança de desigualdade social nas cidades ( são grandes as nossas cidades metropolitanas) e vem alimentando o debate da cidade que queremos: cidade comopalco de políticas sociais compensatórias ? Ou cidade como estratégicas para o desenvolvimentoeconômico e social?

O novo contexto internacional e as políticas neoliberais (revolução tecnológica , financeirização daeconomia, precarização do trabalho, enfraquecimento dos Estados nacionais, valorização do poder local,guerra fiscal, competitividade entre cidades, fortalecimento do papel do mercado, recuo dos investimentospúblicos, desregulamentação dos serviços públicos) associado a herança e tradição das desigualdades (segregação territorial, ilegalidade fundiária e imobiliária, mercados legais restritos, clientelismo,privatização das valorizações decorrentes do investimento público, estruturas administrativas paroquiais,falta de informações sobre o espaço edificado e não-edificado, modernização e direitos para poucos); tudoisto, resulta em ausência de um desenvolvimento com sustentabilidade e crescente urbanização dapobreza urbana no Brasil(desemprego, favelas, imobilidade urbana, epidemias, violência).Nas áreasvulneráveis há concentração de desemprego, baixa renda, baixa escolaridade, altos índices de violência ede ilegalidade fundiária, maior número de domicílios em favelas, de negros e de mães solteiras.

A questão que se coloca é: como fazer a transição entre a situação existente e uma situação planejada?Como orientar o ordenamento territorial de acordo com a política urbana e metropolitana? Como realizaro ordenamento e planejamento do território metropolitano de modo sustentável? A crise urbana temexigido dos governantes uma política orientadora e coordenadora de esforços, planos, ações einvestimentos nos vários níveis de governo, e, também, do legislativo, do judiciário, do setor privado e dasociedade civil. O que se almeja é a equidade social, maior eficiência administrativa, ampliação dacidadania, sustentabilidade ambiental e resposta aos direitos das populações vulneráveis: no Brasil,crianças e adolescentes, idosos, pessoas com deficiências, mulheres, negros e índios.

Grande parte dessas áreas metropolitanas brasileiras não têm um perfil bem definido, nem caracterizaçãoprópria e, muito menos, identidade metropolitana. Em alguns casos, municípios nitidamente rurais sãoinseridos nas regiões metropolitanas, por pressão política dos governantes ou dos parlamentares; vaziosurbanos consideráveis são identificados entre municípios de algumas regiões metropolitanas; ausência deproblemas comuns, restritos indicadores de integração física e funcional; tudo isso, vem marcando aconstituição de regiões metropolitanas nesse país.

Essas questões serão aqui exemplificadas na recente experiência de ordenamento e planejamento


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territorial de Natal ( Nordeste do Brasil) que submetida a pressão sócio-ambiental de todos os tipos –turismo de 2ª residência; imobiliário-turístico; novas atividades terciárias (notadamente, o varejomoderno); grandes equipamentos e infra-estruturas; impulsionaram os movimentos e direcionamentos que expressam uma metrópole em formação e exigem um plano territorial nessa escala. Ou seja, umaglomerado urbano não propriamente metropolitano com visíveis sinais de um processo demetropolização definido por dois movimentos: um físico, de expansão da malha urbana configurando umespaço urbanizado interligado nucleado por Natal, mesmo com muitos vazios; outro, socioeconômico epolítico administrativo (mesmo que formal), em que se articula um conjunto de atividades que sealavancam mutuamente (produção, consumo, habitação, serviços, turismo, comunicações) atando a cidadedo Natal aos municípios do entorno e conferindo a essa área uma certa sinergia.

Este trabalho explicita as questões anunciadas através das articulações e contradições vistas no processode formulação do Plano Natal- Metrópole 2020. A análise apóia-se principalmente nos estudos epesquisas realizadas pelo do Núcleo da Região Metropolitana de Natal (RMNatal) da Rede Observatóriodas Metrópoles na UFRN para o plano metropolitano.

Planejamento Metropolitano: a experiência brasileira

Na década de 70 do século passado se identificava claramente no país a existência de aglomerações decaráter urbano que, pela magnitude alcançada, tornaram-se suscetíveis de apresentar problemaseconômicos e sociais justificadores da institucionalização de um mecanismo de planejamento e deordenação de sua expansão. O crescimento acelerado das grandes cidades, o rápido processo deconurbação e o aumento da intervenção do Estado nacional são responsáveis pelo surgimento das áreasmetropolitanas no Brasil.

Essa institucionalização ocorreu no auge do regime militar instaurado em 1964 quando a crença noplanejamento centralizado estava em alta[1]. A institucionalização do planejamento urbano nasadministrações municipais e nos órgãos gestores metropolitanos se disseminou a partir da década de 70,com a missão de promover o desenvolvimento integrado das cidades Embora já tenha sido prevista naConstituição de 1967, foi em 1973, que a União chamou para si a atribuição de definir quais seriam asregiões metropolitanas brasileiras[2]. A União definiu, também, a área de jurisdição das entidadesadministrativas metropolitanas; os serviços comuns de interesse metropolitano (planejamento integradodo desenvolvimento econômico e social, saneamento básico, uso do solo, transporte e sistema viário, gáscanalizado, aproveitamento de recursos hídricos, controle da poluição e outros incluídos por lei federal) eque cabe a conselhos Deliberativo e Consultivo com apoio de entidade metropolitana, a gestão dasregiões, sendo atribuição dos estados membros da federação a criação desses órgãos responsáveis pelagestão metropolitana.

Assim, não satisfeita, a União, invadiu a esfera de competência dos estados federados instituindo ummodelo único de planejamento e gestão para todas elas. Ao fazer isso, ignorou as inúmeras diferençasexistentes entre as mesmas e não assumiu a gestão única que instaurara, deixando-a aos estados. Omodelo único de planejamento e gestão muito rígido, não considerava as peculiaridades de cada região eera excessivamente dependente da figura do governador do estado. Restou pois, um vazio em termos daresponsabilidade do destino das metrópoles.

Desse modo, as regiões metropolitanas foram formadas por imposição do poder central, todos osmunicípios são obrigados a participar dela, sem nunca terem sido consultados para tal finalidade. Mesmoassim, durante os anos 70 e início dos anos 80 as Regiões metropolitanas foram objeto de debate intensoe o planejamento regional considerado importante instrumento para o seu ordenamento territorial e para aexpansão do desenvolvimento urbano brasileiro. Uma forte crença na capacidade inesgotável do Estadoem financiar o desenvolvimento urbano norteava a institucionalização do planejamento urbano-metropolitano na década de 70. È possível destacar duas visões, duas abordagens, que serviram de


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referências para os planos e instrumentos de regulação urbanística metropolitanos.

Numa primeira visão, a concepção de planejamento estava focada na questão físico territorial, em escalalocal, apontava para um projeto de cidade ideal, com fortes referências do planejamento modernista, apartir da definição de padrões adequados de organização do espaço físico previstos em instrumentos deplanejamento e de regulação de uso e ocupação do solo. Esses padrões seriam materializados por ummarco regulatório e de investimentos públicos em infra-estrutura urbana e equipamentos públicos e naregulação sobre a ação dos agentes privados.

Como todo planejamento centrado no ordenamento físico-territorial, o zoneamento se constituía no pontode partida para a articulação entre regulação e previsão de investimentos. O território era dividido entrezonas distintas sobre as quais eram aplicados parâmetros de uso e ocupação específicos, índices – comotaxas de ocupação, coeficientes de aproveitamento, recuos e afastamentos, tamanhos mínimos de lotes,etc. Vê-se que a visão sobre os interesses e conflitos na metrópole era, de fato , muito restrita.

Numa outra visão, o chamado planejamento desenvolvimentista, formulado em escala regional ounacional, se preocupava com medidas para o enfrentamento das conseqüências de uma urbanizaçãoacelerada, desordenada, não planejada, e que apontou para a perspectiva de integração econômica eurbana, metropolitana e regional, a partir dos conceitos de rede urbana, hierarquia urbana, sistema decidades, cidades polo, eixos estruturados do desenvolvimento urbano, entre outros. Logo, as políticas dedesenvolvimento urbano do período militar, assumiram caráter socialmente excludente e estiveram maiscomprometidas com o fortalecimento dos setores econômicos da economia urbana( incorporaçãoimobiliária, capital imobiliário urbano, por exemplo). Com isso aprofundaram e ampliaram os históricosprocesso de estratificação social e segregação residencial, tão característicos das grandes cidadesbrasileiras ( MIRANDA, 2007, p.72).

Os anos de 1980 foram marcados por mudanças no padrão de intervenção do Estado dsenvolvimentista.O modelo de investimento direto estatal ou de investimento privado fortemente subsidiado entra emcolapso. Uma crise fiscal e financeira do Estado, crise do endividamento público, crise da balança depagamentos agravam o problema do emprego nas grandes cidades e avolumam as necessidades deinvestimentos no urbano ( Idem, ibidem, p. 73).

A Constituição Federal de 1988 abre espaço para o estabelecimento de um novo acordo políticoinstitucional entre vários atores sociais. Os mesmos , começaram a defender uma concepçãomunicipalista na qual não havia espaço para a figura jurídica da Região Metropolitana. Na realidade, aquestão metropolitana não era vista como uma prioridade. Muito ao contrário, a Carta Magna deu umtratamento genérico à questão das regiões metropolitanas, delegando aos estados federados a maioria dasdefinições de suas atribuições, antes concentradas na União. Delegou aos estados, inclusive, a decisão deinstitucionaliza-las[3].

ABRUCIO (2000,p.418) considera que faltou uma visão compartilhada do federalismo, considerado porele, aspecto básico de qualquer Federação atualmente. SOUZA ( 1998, p.58) afirma que “A Constituiçãonão encarou a difícil tarefa de promover a chamada divisão institucional do trabalho entre esferas degoverno, sinalizando de que se trata(va) de um Estado nacional que se subdivide em governossubnacionais (...) a ênfase exagerada na competência concorrente, que se expressa em áreas hoje muitosensíveis de políticas públicas – meio ambiente, habitação, saneamento, pobreza e marginalidade social,por exemplo – pode ficar ao sabor das eternas disputas entre governos, gerando um adiamento ou umagrave omissão quanto a necessidade do imediato enfrentamento dessas questões”.

AZEVEDO e GUIA ( 2000, p.530 ) dizem que embora os governos estaduais reconheçam formalmente aimportância da questão institucional metropolitana “tendem a ver esta como um jogo de soma zero, emque a maior governança implicaria diminuição de poder para estados e/ou municípios”. Os atores políticos


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com maior cacife político “tendem a ser conservadores e arredios diante de propostas de mudança do“status quo”.

ROLNIX(2001, p.3), analisa o problema invertendo seu foco.Afirma que “a ampliação do espaço políticolocal esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do município. Talé o caso de quase todos os temas ligados à infra-estrutura urbana : tanto transportes como saneamento ouenergia dificilmente estão circunscritos a um só município”. No caso das metrópoles, a questão é,segundo ela, ainda mais grave: “a descentralização e aumento da autonomia municipal acabaramevidenciando claramente a não legitimidade e representatividade dos organismos de planejamento e gestão metropolitana, contribuindo para esvaziá-los ainda mais, quando não para extingui-los” assim, emtemas essenciais como as políticas de investimento e gestão da infra-estrutura urbana, “diante da ausênciade um espaço político regional as forças políticas locais acabam sendo sub-representadas em processosdecisórios essenciais para o desenvolvimento local, centralizados nas esferas estaduais e federal”.

A questão do planejamento das áreas metropolitanas no Brasil continua sendo um problema à serenfrentado. A correção do distorcido pacto federativo brasileiro tem necessariamente de passar pelodevido reconhecimento da natureza e identidade das áreas metropolitanas – o que somente pode se dar demaneira firme. Apesar de não haver receita pronta para a superação desses limites, sugerimos que opressuposto básico para a mudança desta situação está num mínimo de um consenso em torno de umplano de desenvolvimento regional e urbano - desenvolvimento metropolitano. Para urge pensar umanova forma de ordenamento e planejamento territorial.

Por onde passam as “soluções” do planejamento territorial no Brasil

Dois ideários de planejamento influenciaram os planos e as políticas de desenvolvimento urbano no Brasila partir do final dos anos 80: O conceito de planejamento estratégico de cidades e a noção de desenvolvimento sustentável.

O conceito de planejamento estratégico de cidades

No cenário internacional de globalização, de reestruturação produtiva e de financeirização e sob umaagenda internacional de reformas liberais, surge um tipo de planejamento “empresarialista” que nega asvisões tradicionais de planejamento do regulatório e desenvolvimentista.

A idéia do planejamento estratégico visa uma cidade eficiente, competitiva,, que acompanhe as tendênciasde desregulamentação da economia e diminuição da presença dos Estados que passariam a ter umapostura de coordenação flexível e aberta ao desenvolvimento das cidades, assumindo um papel dearticulador de iniciativas privadas para aproveitamento de oportunidades do mercado , ampliando aconcentração de investimentos apoiada numa idéia de integração competitiva.

Os planos estratégicos se multiplicaram na década de 90. inspirados principalmente na experiência doPlanejamento Estratégico de Barcelona. São apresentados como inovações capazes de romper com umatradição de planejamento tecnocrático e normativo e com a relativa distância com que os Planos Diretorestratavam planejamento e gestão. Sentimentos positivos são realçados através de “imagens construídas dacidade” num crescente marketing territorial. De modo a criar as sinergias necessárias às iniciativas dosagentes econômicos. As parcerias públicos-privadas são difundidas como forma de viabilizar asintervenções consideradas prioritárias e as desigualdades sócio-territoriais ficam ao largo de uma análisemais profunda da realidade social e espacial urbana.

Segundo Foxà ( 2005, p 139-144) tem ocorrido uma espécie de banalização acerca da experiência deBarcelona, extrapolando a visão integral do território contida na concepção do planejamento estratégicode cidades. Ou seja, o planejamento estratégico tem se prestado a todo tipo de planificação setorial e sidoconvertido em um instrumento de participação generalizada sobre todo tipo de temas que afetam um


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território e não de transformação e adaptação territorial no novo entorno que se perfila a cidade , queevolui com muita velocidade e que cada vez mais necessita novos paradigmas de gestão e política urbana.

O Banco Mundial alertando, pelo menos em parte, para o problema das desigualdades sociais nas cidadesdo chamado capitalismo periférico, se propôs a apoiar no Brasil os planos estratégicos para a construçãode uma agenda de mitigação da pobreza, particularmente, da pobreza urbana.

A noção “desenvolvimento sustentável”

Reside na idéia de que o desenvolvimento seja desenvolvido respeitando a cultura local, o meio ambientee o lugar. De modo abrangente, a relação sociedade natureza vem sendo discutida faz algum tempo. Massomente a partir dos anos 70 do século passado os enfoques sobre a relação entre o desenvolvimento e aquestão ambiental vem se multiplicando: dos “limites do crescimento” ( tese do Clube de Roma ,em1972); passando pelos princípios do eco-desenvolvimento ( formulados por Ignacy Sachs em 1974:satisfação de necessidades básicas, solidariedade intergeracional, participação, preservação dos recursos,sistema social mais justo e respeito às diferenças e programas de educação) até a construção da noção desustentabilidade dos anos 80 (entendida como crescimento econômico com inclusão social e proteçãoambiental.).

Essa noção de sustentabilidade entendida como “ degradação ambiental mitigada” foi consagrada pelaComissão Brundtland em 1987 no relatório “ Nosso Futuro Comum”, que “considera o desenvolvimentosustentável como aquele satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraçõesfuturas de satisfazer as suas próprias necessidades”( CMMDA,1987, apud MIRANDA, 2007,p 86).Orelatório conferiu um novo tratamento político às questões ambientais no mundo, colocando no centro dodebate a insustentabilidade do padrão de desenvolvimento econômico capitalista, que com sua dinâmicadesmedidamente exploratória , impunha limites à própria possibilidade de desenvolvimento sócioeconômico no futuro. Nessa lógica, o relatório enfatiza o impricamento das questões ambientais com aseconômicas, através do qual a preocupação principal passou a ser a dos impactos da destruição gradual domeio amboente sobre o crescimento da própria economia. ( idem, Ibidem, p86). Durante a Eco 92 (no Riode Janeiro ) multiplicam-se as interpretações e as imprecisões teóricas com a popularização desseconceito. A partir de então o mesmo passou a integrar as agendas governamentais, discursos políticos eestudos acadêmicos em todo o mundo[4].

Não obstante a importância do conceito em si, controvérsias são identificadas já na combinação dostermos “desenvolvimento” e “sustentável”, pois são baseados em pressupostos distintos e por vezesincompatíveis. BANERJEE (2003, p.90), por exemplo considera o desenvolvimento sustentável mais umaespécie de slogan do que um conceito. Na mesma direção CARVALHO apud OLIVEIRA, 2006, p23)afirma que o desenvolvimento sustentável é um conceito sem teoria, cuja definição é assaz, evasiva. Hámesmo quem afirme que o desenvolvimento sustentável mostra-se como uma cortina de fumaça quedistrai os desatentos e/ou ilude a sociedade desinformada .Nos parece que a necessidade de umaconstrução teórica capaz de embasar a aplicabilidade do conceito vem atrelada à carência de umarcabouço metodológico apto a promover a conexão entre as ciências sociais e as ciências da natureza,uma vez que o desenvolvimento sustentável pretende a integração de múltiplas dimensões.

Os esforços relativos ao planejamento na perspectiva do desenvolvimento sustentável que deveriamintegrar as dimensões ambiental, econômica e social apontaram no Brasil para uma mistura contraditóriaque, na maioria dos planos e projetos, vem combinando a regulação para a proteção ambiental com osinteresses dos agentes econômicos, não escapando á hegemonia do mercado, dentro de uma conjuntura dereferências neoliberais.

A falta que faz o Plano Metropolitano: o caso de Natal


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No Brasil, uma questão que necessita ser urgentemente problematizada, diz respeito às formas espaciaisassumidas pelas metrópoles na fase recente. Às nove regiões metropolitanas criadas durante o períodomilitar somam-se na década de 1990 mais 18 novas regiões metropolitanas. O Brasil tem hoje 27 Regiõesmetropolitanas institucionalizadas, congregando 453 Municípios e 70 milhões de habitantes. Delas, 11metrópoles concentram 1/3 do déficit habitacional brasileiro e mais de 80% dos domicílios em favela . Asmetrópoles são hoje a expressão da complexidade que a rede urbana vem assumindo nos últimos anos. Opadrão “modernidade-pobreza” que historicamente caracterizou a urbanização brasileira promoveuaglomerações urbanas densas e polarizadas. O avanço desse processo de urbanização, o crescimento dapopulação urbana e a crise social alojada nas áreas metropolitanas, tudo isso, sugere a falta que faz ,noBrasil, o planejamento metropolitano. Esse contexto parece mais grave no caso das metrópolesnordestinas, que apresentam uma herança de pobreza relativamente mais extensiva em relação à outras .

Essa condição que alimenta o quadro de desigualdades socais se reflete entre as metrópoles e entre osespaços intra-metropolitanos. Grande parte dessas áreas metropolitanas não têm um perfil bem definido,nem caracterização urbana própria e, muito menos, identidade metropolitana. Em alguns casos,municípios nitidamente rurais são inseridos nas regiões metropolitanas, por pressão política dosgovernantes ou dos parlamentares; vazios urbanos consideráveis são identificados entre municípios dealgumas regiões metropolitanas; ausência de problemas comuns, restritos indicadores de integração físicae funcional, tudo isso vem marcando a constituição de regiões metropolitanas no Brasil. Há regiõesmetropolitanas, cuja população total é inferior ao que tradicionalmente designava-se de “cidade de médioporte”, alçadas, agora, à condição de aglomerados metropolitanos.

Nos últimos 20 anos o que assistimos foi uma crescente ampliação o papel dos municípios noplanejamento e na gestão urbana; a tentativa de implantação de mecanismos para fazer avançar osprocessos de descentralização das políticas públicas e da participação social no planejamento municipal; eo crescimento da questão ambiental. Ao mesmo tempo, mantiveram-se questões estruturais quecomprometem as formas convencionais de tratamento da urbanização metropolitana como a seletividadedo acesso ao solo, a crescente irregularidade fundiária, a manutenção de uma visão fragmentada doterritório, a valorização desigual do solo promovida por práticas especulativas muito abusivas, aapropriação privada de investimentos públicos e a expansão urbana desordenada e periférica quecompromete cada vez mais os recursos naturais. Assim, as experiências de planejamento mais recentesnão têm produzido diretrizes que integram o desenvolvimento regional e o desenvolvimento urbano (MIRANDA, 2007, p 1).

Desde a década de 80, a base para a efetividade das propostas e instrumentos preconizados pela reformaurbana tem sido a instituição da gestão democrática da cidade. Tendo como pressuposto de que a cidade éproduzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter suas ações coordenadas a partir de um pactocoletivo que expresse seus interesses , esse pacto seria materializado pelo Plano Diretor, instrumentobásico da política municipal - já preconizado na Constituição de 1988 ( artigo 182, inciso 1º ) econfirmado pelo Estatuto da Cidade ( lei 10.257, de 10 de julho de 2001). A nova legislação prevê umasérie de inovações nos instrumentos urbanísticos para induzir formas equilibradas de uso e ocupação dosolo, para ampliar as possibilidades de regularização fundiária considerando que mais da metade denossas cidades é constituída por assentamentos irregulares e melhorar as formas de gestão incorporando aidéia de participação direta do cidadão nos processos decisórios sobre o destino da cidade.

Mesmo assim, algumas tentativas de planejamento metropolitano foram encaminhadas dentro de um novomodelo de pensar a realidade e a prospecção da “cidade metropolitana” inspirada ao mesmo tempo ( etalvez, antagonicamente) no ideário da Reforma Urbana e na concepção do desenvolvimento sustentável.Ou seja, entendendo que no Brasil a política urbana deveria abranger :universalização do direito àcidade; políticas redistributivas; regulação do uso do território; articulação territorial das políticas; e, planos metropolitanos.


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A construção de uma política urbano-metropolitana vem sendo retomada desde o primeiro governo Lula(2003) com a implementação de uma política urbana que visa relacionar o desenvolvimento regional como desenvolvimento urbano. Ou seja:

a)Orientar o uso e a ocupação do solo na definição, por meio de um macrozoneamento, de áreasdestinadas a distritos industriais metropolitanos, habitação social e áreas de proteção ambiental;

b) Orientar as políticas de drenagem urbana, coleta de lixo, abastecimento de água e esgotamentosanitário;

c)Orientar a gestão, os investimentos e a integração dos transportes coletivos;

d)Mapear as áreas socialmente vulneráveis e integrar as ações locais e estratégicas com as ações dosdiversos ministérios do governo federal.

Nesse sentido, os planos metropolitanos devem dialogar com os Planos Diretores municipais e é desejávelque, a médio prazo, eles orientem os investimentos públicos nas áreas metropolitanas (BRASIL,MINISTÉRIO DA CIDADES, 2004, Vol 1).

Tratando especificamente do planejamento urbano de caráter metropolitano, ou seja, aquele quenecessariamente envolve interesses comuns e ações integradas no território por parte dos governos e dasociedade, BUARQUE E LIMA ( 2005, p 24) sugerem sete diretrizes para orientar o enfrentamento doproblema urbano e metropolitano na concepção do desenvolvimento sustentável:1- participação earticulação institucional; 2- articulação técnica e política; 3-abordagem integrada e multidisciplinar;4-visão global e corte territorial;5-visão estratégica e capacidade operacional; 6-integração da metrópolecom o contexto externo; e, 7-perspectiva de longo prazo.

O Plano Natal -Metrópole 2020

A Região Metropolitana de Natal (localizada no Nordeste brasileiro), apresenta significativatransformação espacial e funcional de Natal, a Capital do estado do Rio Grande do Norte, nos anos maisrecentes, onde os movimentos e direcionamentos já expressam uma metrópole em formação.Ou seja, umaglomerado urbano não propriamente metropolitano com visíveis sinais de um processo demetropolização definido por dois movimentos: um físico, de expansão da malha urbana configurando umespaço urbanizado interligado nucleado por Natal, mesmo com muitos vazios; outro, socioeconômico epolítico administrativo (mesmo que formal), em que se articula um conjunto de atividades que sealavancam mutuamente (produção, consumo, habitação, serviços, turismo, comunicações) atando a cidadedo Natal aos municípios do entorno e conferindo a essa área uma certa sinergia. Nesse movimento, oturismo tem papel de destaque. A metrópole apresenta, pois, sinteticamente, as seguintes características:a) dinâmica demográfica com grandes desequilíbrios;b)grande fragilidade ambiental;c) na dinâmicasócio-habitacional ocorre grande pressão pela ocupação no entorno do pólo; no geral, a conurbação éincipiente sendo mais acentuada pela orla marítima; ocorrência de áreas onde é grande a vulnerabilidadesocial;e, grandes diferenças no grau de integração dos Municípios da Área Metropolitana

O diagnóstico para compreensão da realidade atual apresentado pelo Plano dentro de uma proposta deplanejamento estratégico participativo para regiões metropolitanas, pode ser sintetizado da seguintemaneira:

• dimensão ambiental : um ambiente muito especial

• dimensão físico –territorial : uma metrópole em formação

• dimensão econômica : uma metrópole dinâmica e em plena transformação


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• dimensão social: uma metrópole desigual

• dimensão político-institucional : uma frágil institucionalidade

Desse modo, constata a existência de uma aglomeração urbana metropolizada; de um Pólo fortementeconcentrador –Natal; um entorno de 08 Municípios vinculados ao pólo; enfim, uma metrópole, ainda, emformação. Evidenciando a necessidade de que através de um ordenamento territorial na perpectiva de seudesenvolvimento sócio-espacial a “cidade metropolitana” possa , no horizonte de um “cenário desejado”para 2020 ser considerada sustentável.

O Plano da RMNatal elaborado em 2007 procurou estar em sintonia com a Política Nacional deDesenvolvimento Urbano (PNDU) formulada pelo governo Lula e fundamentou-se na visão dodesenvolvimento sustentável conforme tratado por BUARQUE e LIMA. Ou seja, adotou a metodologiada multidimensionalidade na abordagem do problema metropolitano e adotou como fundamentos doplano:

Dimensão sócio ambiental como conceito estratégico primaz na visão de futuro.

Sustentabilidade entendida como crescimento econômico com inclusão social e proteção ambiental.

Ações de promoção econômica e de desenvolvimento territorial necessariamente articuladas com açõesnas áreas de vulnerabilidade social e ambiental.

Expansão urbana condicionada à implantação da infra-estrutura, sobretudo de saneamento,associada à disponibilidade hídrica da região

Nesse sentido o plano se propôs: formular diretrizes para o ordenamento físico-territorial; Indicar ProjetosEstratégicos (transportes, saneamento, intervenções urbanísticas); e, apresentar proposta de Modelo deGestão e Indicadores de Acompanhamento para a área metropolitana obedecendo à sequência lógica deatividades que articulam a análise técnica com a reflexão coletiva da sociedade e das lideranças regionais,utilizando vários métodos e recursos técnicos e diferentes mecanismos e meios de envolvimento dosatores.( BUARQUE e LIMA, 2005, p.28).

Na perspectiva da interdisciplinaridade com a qual o conceito de desenvolvimento sustentável é abordado trata do ordenamento territorial (dimensão Físico Territorial) a partir das múltiplas e interdependentesrelações entre o espaço fisico da metrópole ─ modo de crescimento, produção e apropriação do solo ─ efatores condicionantes relacionados principalmente às características ambiental, sócio cultural, econômicae demográfica.

As temáticas abordadas incorporaram metodologias especificas (a exemplo da morfologia urbana,demografia, dinâmica do mercado imobiliário, e outros), porém, todas as análises foram articuladas emtorno dessa metodologia e do acumulado de estudos e pesquisas do Observatório das Metrópoles –Núcleo da Região Metropolitana de Natal (RMNatal)[5].

Inicialmente, buscou-se explicitar o papel historicamente desempenhado pela capital e pelos municípiosque na atualidade configuram a RMNatal, no processo de formação e expansão da rede urbana do RioGrande do Norte. Destacam-se aí, os elementos naturais que condicionam,e se redefinem, no processo econômico e social de ocupação urbana e territorial da RMNatal.

O diagnóstico identificou os três eixos ou zonas que definem o macrozoneamento econômico do espaçometropolitano: (i) a Zona 1 do eixo central dos serviços, (ii) a Zona 2 do turismo; (iii) Zona 3 dasatividades rurais e interiorizadas (figura 1).


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Figura 1Zoneamento macroeconômico da Região Metropolitana de Natal, Brasil

A Zona 1 do eixo central dos serviços: especialização no Comércio e Serviços - A Zona 2, do Turismo: do litoral ao limite com a Br 101- AZona 3: Zonas interiorizadas e sua diversidade

Nesse contexto, aponta-se as principais tendências de ocupação e expansão da RMN, especialmentequanto a habitação, turismo e instalação de grandes equipamentos. Na configuração do atual espaçolitorâneo da Região Metropolitana de Natal (RMN), ao mesmo tempo em que o turismo articula zonas depredominância, também concorre para reforçar a centralidade da capital e a fragmentação entre osmunicípios que integram a RMN.

A leitura territorial, análise do processo de formação e crescimento da mancha metropolitana, foi feitaatravés de imagens de satélite. A evolução do período 1970 a 2006 foi possível ser feita em setedatas:1977, 1984,1989,1992, 2001,2004 e 2006. Explicita as expressões e tendências futuras docrescimento da metrópole, com identificação dos vetores de crescimento, relacionando-os as dinâmicas deintegração física e funcional da metrópole. Dois movimentos de ocupação e expansão urbana foram vistoscom destaque: (i) a ocupação extensiva – para onde se estende a moradia precária – do loteamentoirregular aos conjuntos residenciais – além dos equipamentos e redes de infra estrutura que articulam econferem especificidades ao processo de periferização na RMNatal; (ii) o movimento de ocupaçãointensiva, que evidencia as áreas estratégicas do mercado imobiliário, evidenciando-se as áreas deadensamento e verticalização.


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A partir da mancha metropolitana atual ( com imagens aerofotogramétricas de 2006) desenvolveu-se aleitura do uso e ocupação do espaço metropolitano, que explicitou-se no zoneamento da ocupação urbanaexistente, sinalizando-se: (i) Áreas Especiais de Proteção Ambiental, Moradia e Patrimônio Histórico eCultural que exigem medidas e instrumentos especiais de planejamento e gestão; (ii) Áreas ResidenciaisConsolidadas, ou seja, que apresentam pouca tendência de transformação, vistas na relação entre tipologia(conjuntos habitacionais, edifícios verticalizados) e dinâmica do mercado imobiliário; (iii) Áreaspotenciais para expansão urbana, visualizadas na escala metropolitana e portanto necessárias deaprofundamento na escala do município; (iv) Áreas de Interesse Econômico, destacando-se as de interesseturístico, de comércio e serviços e industriais; (v) e por fim destaca-se a diversidade das áreas rurais. Aexemplificação pelas figuras 2 , 3 e 4 a continuação.

Figura 2Uso Restrito do Solo e Áreas Protegidas

FONTE: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

Figura 3Ocupação extensiva do território metropolitano de Natal, Brasil


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FONTE: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

Figura 4Ocupação intensiva do Território (adensamento e dinâmica imobiliária)


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Fonte: Plano Natal Metrópole 2020, Natal, 2007

Buscando compreender o suporte da infra estrutura instalada na RMN, a análise territorial fez aidentificação dos problemas e apontou soluções para a rede viária e sistema de transporte regional, redede esgotamento sanitário e de abastecimento d’água, rede de drenagem e sistema de coleta e tratamentode resíduos sólidos. Diferentemente de como sugerem PUJADAS E FONT (1998, p 35-36) o plano nãotratou de outros elementos á exemplo de um setor de logística e da rede de telecomunicações.

Concluindo a leitura do território metropolitano potencialidades e fragilidades são identificadas nadimensão físico territorial, visando a formulação de diretrizes e propostas de ocupação e expansão urbanasustentáveis na RMNatal .

As potencialidades do desenvolvimento da região estão expressas na sua história, no contexto dopresente, nos estrangulamentos e nas potencialidades de seu desenvolvimento enquanto tal. Decorrem dahistória do RN, da evolução recente da economia estadual que criam as bases portadoras de seu futuro .Será uma resultante da combinação de impactos espaciais prováveis que interferirão no aproveitamentodas potencialidades turísticas principalmente ou no enfrentamento dos estrangulamentos endógenos daprópria economia estadual, particularmente do setor industrial que projeta a implantação de unidadesindustriais no litoral oriental- Pólo da Petrobrás em Guamaré- mas que certamente modificará a demandano setor serviços da RMN. O projeto do Aeroporto e sua associação com uma “Área de Livre Comércio”exigirá novos padrões de competitividade e crescimento das exigências de qualidade ambiental. A


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expansão do turismo em direção ao litoral Norte e a mudança no perfil do turista – turista estrangeiro -fazem parte dos condicionantes endógenos de um novo cenário para a RMN nos próximos 15 anos[6].

As principais potencialidades Potencialidades da RMN são a posição estratégica em relação ao continenteeuropeu, a paisagem natural, as reservas ambientais (mananciais e água), a liderança estadual na pesquisacientífica e espacial e em escolaridade, na liderança estadual de capacidade instalada no setor terciário. Deforma mais detalhada, destacam-se as potencialidades regionais diretamente relacionadas à dimensãofísico territorial:

a) riqueza do patrimônio natural – apesar da deterioração do passado, a RMN conta com reservasambientais e mananciais expressivos, com importantes bacias hidrográficas e lagoas, potencializadoras denovas centralidades;

b) riqueza da paisagem – que associada ao espaço litorâneo (dunas, falésias e praias com coqueirais eparques naturais urbanos como o Parque das Dunas e o San Vale ) são propícios ao turismo, ao lazer e aoentretenimento;

c) riqueza do patrimônio histórico e ambiente construído – pouco recuperado com características marcantes nos bairros históricos (da Ribeira e da Cidade Alta);

d) diversidade e riqueza cultural – expressa nas manifestações culturais, evidenciando uma grandecriatividade na mistura de um folclore urbano com as “coisas do sertão”, que se exprimem na música, nadança e nas iniciativas empresariais formais e informais, particularmente, a vaquejada. Ressalta-se que osequipamentos culturais não têm acompanhado a dinâmica desse setor.

e) liderança estadual em pesquisa – existem cinco instituições de ensino superior na RMN sendo duasuniversidades e poucos, porém importantes às necessidades estaduais, centros de pesquisas. Há iniciativasrecentes de centros de excelência em pesquisa: o Núcleo do petróleo e gás natural na UFRN, o CT-Gás e oInstituto Internacional de Neurociências (centro em implantação reunindo pesquisadores de universidadesestrangeiras e nacionais)

f) densidade de recursos humanos qualificados-mesmo com as limitações educacionais, a RMN, sedestaca no estado pela qualidade dos recursos humanos, especialmente os mais qualificados, uma vez quesedia as principais instituições de ensino de terceiro grau e de pesquisa.

g) integração metropolitana – a existência de uma complementaridade funcional dos municípios queconstituem a RMN, já comprovada em estudo de âmbito nacional (Observatório das Metrópoles, 2004).Reforçando a integração das redes de conexão metropolitana e construindo o sentimento metropolitano nasociedade e nos governos.

Fragilidades

A RMN padece de grandes e diversos problemas e estrangulamentos que prejudicam a qualidade de vidae comprometem o seu desenvolvimento, entre os quais se destacam a pobreza e a exclusão social degrande parcela da população e as baixas condições de habitabilidade, notadamente a inadequaçãohabitacional por infraestrutura. Isso termina por reduzir a competitividade de sua economia, da economiado turismo, do turismo de origem internacional, principalmente. Mais diretamente relacionado ao aspectofísico territorial destacamos:

A fragilidade na gestão ambiental: Verifica-se avanços na gestão ambiental em nível estadual, mas nãoexistem estruturas adequadas no plano municipal e sobretudo, inexistem ações integradas em nívelregional. Considerando que a regulação do uso do solo é competência municipal, as ações de proteçãoambiental definidas em Plano Estadual (APAs,por ex..) tem desdobramentos muito frágeis em nível local.


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Decorrem desse problema inúmeros conflitos socioambientais. Da ocupação orientada pelo mercadoimobiliário e imobiliário turístico à informalidade da habitação precária que se estende pelas margens derios, dunas e linhas férreas, as áreas protegidas na RMN encontram-se fortemente pressionadas e jácomprometidos em larga escala, a exemplo do Morro de Genipabu, das Dunas de Búzios, das Lagoas deExtremoz e Nísia Floresta e manguezais do Rio Potengi.

A precariedade dos serviços de infra estrutura urbana:

a) Embora a RMN esteja provida do serviço de água, a gestão do serviço apresenta enormes dificuldades.Mais de uma empresa atuando em um município, de forma desarticulada, sem que se verifique açõesintegradas de planejamento e de investimentos.;

b) Baixos níveis de investimentos em esgotamento sanitário, mesmo na capital, com forte impacto sobre omeio ambiente, em especial sobre os aqüíferos estratégicos para o abastecimento de água da RMN. Essasituação é agravada pelo lançamento de esgotos domésticos in natura e efluentes industriais nosmananciais.

c) A desatualização do traçado da rede viária que não vem acompanhando as transformações do espaçometropolitano nos últimos anos, sobretudo a partir dos anos de 1980, quando se inicia o fenômenometropolitano. Somente o turismo atraiu investimento para o sistema viário, que no entanto estádirecionado para as áreas de interesse turístico.

A Fragilidade da Política de Habitação de Interesse Social

A RMN apresenta um alto nível de pobreza urbana ( figura 5). Verifica-se que 48,4% dos domicíliospossuem renda familiar de até 3 SM, inserindo-se no universo da habitação de interesse social. Coloca-sea urgência de integrar a problemática habitacional nas agendas governamentais na perspectivametropolitana. Programas setoriais, fragmentados e sem articulação com outras políticas públicas. Asrespostas institucionais não se apresentam adequadas do ponto de vista da escala e do conteúdo.

A descontinuidade e fragmentação espacial, particularmente das sedes municipais – apesar de constituirum todo territorial integrado institucionalmente, a RMN apresenta grandes desigualdades internas emtermos sociais, econômicos além de descontinuidade e fragmentação pontual . Ressalta-se a recentepolinucleação dos núcleos costeiros em detrimento da sedes municipais, sobretudo no que se refere áinstalação da infra estrutura urbana.

Figura 5

Percentual dos Rendimentos em Salário Mínimos dos Domicílios Particulares Permanentes -RMNatal, AEDs-2000 ( intra- urbano)

AEDsRendimentos dos domicílios particulares permanentes10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10%

Ceará-Mirim_ URBANACeará - Mirim_ RuralParnamirim - Centro-ANTIGO-AEROPORTO/CatreParnamirim - Centro-Clbi-Pium-PirangiParnamirim - Centro-DistritoIndustrialParnamirim - Centro-Br 101


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Parnamirim - Centro- ÁREACOMERCIALExtremozMacaíba_URBANAMacaíba_RURALMonte AlegrePotengiSalinas_IgapóNossa Senhora da ApresentaçãoLagoa AzulPajuçara/RedinhaLagoa Nova/Nova DescobertaParque das Dunas-Capim MacioPonta NegraNeópolisPitimbuCandeláriaCidade Alta/Ribeira/RocasSantos Reis/Praia do Meio/AreiaPreta/Mãe LuízaPetrópolis/TirolBarro Vermelho/LagoaSeca/AlecrimCidade da EsperançaCidade Nova/Guarapes/PlanaltoFelipe CamarãoBom PastorNordeste/QuintasDix Sept Rosado/NazaréNísia FlorestaDistrito São Gonçalo do AmaranteAgregado de Distritos SãoGonçalo do AmaranteSão José do Mipibu

0 a 3 S.M 3 a 5 S.M 5 a 10 S.MAcima de10 S.M.

Fonte: GEAU/UFRN com base nos dados do IBGE-Censo Demográficos 2000.

A limitada competitividade – as poucas vantagens competitivas estão em segmentos industriais leves ouem setores econômicos cujo emprego formal é de baixa remuneração ou de forte apelo à informalidade,como o turismo e mesmo a carcinicultura. Decorre também da baixa habitabilidade, das condições deinsuficiência do sistema viário e da insuficiente capacitação e escolaridade da população.

Ordenamento físico territorial: uma tarefa complexa

No processo de desenvolvimento metropolitano, as recomendações para o (re)ordenamento territorial sãoessenciais uma vez que têm repercussões no processo de ocupação do solo e, também, na distribuição das


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atividades no território e, em extensão, podem contribuir para o processo de eqüidade socioeconômica ede preservação cultural e ambiental.

PUJADAS E FONT (1998, p 35-36) afirmam que a grande complexidade das dinâmicas metropolitanasimpõe que o planejamento territorial, urbanístico ou setorial apresente uma diversidade enorme desituações à serem matizadas. Os autores recorrem a 4 grandes temas , dizem, presentes em praticamenteem todas as experiências de ordenamento metropolitano: a distribuição adequada dos assentamentosurbanos, a modernização da base produtiva, as intervenções em matéria de infra-estrutura e equipamentos,destinadas tanto a garantir uma adequada qualidade de vida como o funcionamento adequado da atividadeprodutiva e, finalmente, a preservação do espaço não urbanizável e o tratamento dos temas do meioambiente.

Convém ressaltar que qualquer proposta de (re)ordenamento territorial deve ser respaldada não apenasnos diagnóstico ambiental, projetos estruturadores implantados e a serem implantados, projeçõesdemográficas e tendências de uso e ocupação do solo, mas também em marcos conceituais quefundamentem as suas recomendações.

Esse caminho percorrido no planejamento do território metropolitano potiguar permitiu concluir pelasdiretrizes essenciais que devem orientar as políticas, programas e projetos. No caso do Plano NatalMetrópole 2020, as macro diretrizes foram orientadas para:

Preservar e valorizar o rico e frágil ambiente natural onde se constroe a metrópole

Organizar a ocupação e crescimento da mancha urbana principal pensando uma Natal socialmentesustentável (reduzindo a vulnerabilidade dos mais pobres e elevando seu padrão de habitabilidade)

Construir um novo padrão de acessibilidade à e na metrópole

Estruturar o espaço rural na perspectiva do desenvolvimento metropolitano

Fortalecer a integração dos núcleos urbanos das sedes municipais à e na metrópole, valorizando suaspotencialidades

Redefinir a institucionalidade metropolitana

De certo modo os 4 temas propostos por PUJADAS e FONT, sintetizam as principais linhas seguidaspelo Plano Natal metrópole 2020 no ordenamento territorial:

a) Assentamentos urbanos com o objetivo de dar re-equilíbrio metropolitano.Ou seja, novas centralidades,cinturões verdes e espaços abertos e reabilitação e renovação de áreas antigas

b) Atividade econômica com o objetivo de diversificar e modernizar a base econômica metropolitana. Ouseja, manutenção e modernização industrial, fomento ao terciário avançado e à atividadestecnologicamente inovadoras

c) Infra-estrutura e equipamentos visando a qualidade de vida e as vantagens comparativas. Ou seja,re-ordenamento da rede viária, transporte público intermodal, e equipamentos especializados. O setorlogístico, e a rede de comunicações não foi tratado.

d) Solo não urbanizado com o objetivo de preservar o máximo o solo não urbanizado possível. Ou seja,preservação da atividade agrária, solo florestal dedicado ao lazer e ao turismo.

Constatou-se a existência de fortes contrastes entre áreas centrais e periféricas no que concerne àscondições sócio-econômicas (renda, trabalho,educação, habitação e família) e de acesso aos serviços de


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saneamento (água, esgoto, e lixo), e tendências à segmentação da estrutura social e segregaçãoresidencial. Por outro lado, essas tendências sócio-territoriais parecem gerar obstáculos à construção deum sistema de atores sociais e políticos com um campo de interesses mais amplo do que o estritamentelocal. E o Plano propõe que essa tendência precisa ser revertida nos próximos anos, face a urgência colocada pelos projetos ( públicos e privados) já anunciados para a área metropolitana.

A estratégia proposta para “Natal 2020” expressa o conjunto articulado de ações e iniciativas capaz deconstituir um cenário desejado, combinado com investimentos voltados para a melhoria da habitabilidadee da competitividade metropolitana com a regulação e uso do solo e do ambiente natural e construído.Dessa forma deve enfrentar e contornar os problemas metropolitanos já visíveis e aproveitar a suapotencialidade, e entre elas, a ausência desses problemas como vantagem para lidar com os desafios eoportunidades da cidade metropolitana contemporânea.

Para ocupar espaços na rede mundial, possibilitando uma inserção competitiva na globalização, as cidadesdevem apresentar determinadas condições socioeconômicas e institucionais e uma estrutura produtivaformada por setores típicos da nova economia encontrados em maior ou menos intensidade em quasetodas as cidades do mundo.[7] Para assumir alguma posição como nó desta rede mundial a regiãometropolitana de Natal deve reunir certas condições mínimas em termos econômicos e sociais ,particularmente construindo um ambiente de inovação e criando condições de habitabilidade de formaa assegurar o contrato social e a interação de atores e empreendedores com base na inovação e noconhecimento. Melhor dizendo, prece ser impossível uma cidade ser competitiva com violência, pobrezae degradação do ambiente natural e construído. Fatores, esses, que comprometem a atmosfera deinovação e a atratividade dos investimentos. Desta forma, além dos objetivos de desenvolvimento e doscompromissos éticos e sociais, é necessário uma ação arrojada, corajosa e consistente de inclusão socialde modo a propiciar a integração econômica, social e ambiental como resultado do enfrentamento dapobreza e das desigualdades.

Dada a ênfase a questão sócio ambiental, o Rio Potengi, tem papel estratégico no ordenamento territorial.Tratando-se de um espaço central na mancha principal todas as bacias hidrográficas convergem para ele.Se naturalmente é um ambiente frágil, sua ocupação tem se dado de forma pouco ordenada. Suare-inserção como espaço central num cenário de futuro está orientado não somente pelas preocupaçõesmundiais com o meio ambiente e com a idéia de “naturalização dos rios” como com as prerrogativas davida local, particularmente à de garantia da aeração e da drenagem da cidade.

Para Natal, a organização físico territorial da mancha principal está orientada pela articulação de trêseixos :

a) O eixo da globalização da economia metropolitana, tendo o futuro Aeroporto de São Gonçalo doAmarante como referência de estruturação territorial associado a idéia de implantação de um novo distritoindustrial ( concebida como área de livre comércio) e de um setor de logística vinculado as atividades decarga do aeroporto.

b) O eixo do conhecimento e da inovação, tendo o Instituto Internacional de Neuro-Ciências comoreferência de estruturação territorial

c) O eixo do meio ambiente, tendo o rio Potengi em sua dimensão metropolitana, o parque dunar e aslagoas, como referência de estruturação territorial.

A articulação entre estes 3 eixos, associadas ao novo sistema viário e as novas condições de acessibilidadeinter-metropolitana, intrametropolina e intraurbana na mancha principal têm o sentido de reverter atendência de forte centralidade e mesmo de macrocefalia urbana de Natal; melhor dizendo reverter suaconfiguração pelo transbordamento de arcos sucessivos construídos no tempo pela integração funcional e


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urbana com sustentabilidade ambiental, social e econômica.

A ocupação sustentável do espaço metropolitano, como já o dissemos, está organizada nos vetorescompetitividade e habitabilidade, e retratada no âmbito do cidadão, do território, da economia e da gestão.Nesse sentido, fortalecer a região, integrar as sedes municipais, minimizar as diferenças regionais,combater a pobreza, e, ainda, no caso do seu hinterland rural promover o empoderamento local.

O estudo para o reordenamento físico territorial da RMNatal, como apontado na Figura 1 estabeleceu umMacrozoneamento definido por três zonas com características específicas no espaço metropolintano.Entre elas, a Zona Interiorizada, definindo o espaço rural metropolitano, com atividades representadaspela agricultura familiar, carcinicultura, pesca, agroindústria açucareira, fruticultura e agropecuáriaextensiva. Esse mapeamento permite o estabelecimento de estratégias com base em aglomeradosterritoriais envolvendo áreas homogêneas com maior vulnerabilidade social e econômica que poderão serdestinatárias de planos (ou programas) territoriais específicos.

Com base nas necessidades regionais, o estudo para o reordenamento da infraestrurua aponta para anecessidade de requalificação do sistema viário e de transportes . Os indicadores sociais apontam para aextrema necessidade de promover sua reversão face à situação de vulnerabilidade social e pobreza que aspopulações mais interiorizadas estão sujeitas. O diagnóstico ambiental aponta a urgência de estratégias deconservação e uso sustentável do patrimônio natural e construído. Como base para uma vida saudável nomeio rural.

Na leitura do território, faz-se necessário, ainda, destacar no hinterland rural o papel estratégico dahidrografia da região representada pelas bacias dos rios Maxaranguape, Ceará-Mirim, Doce, Potengi,Pirangi e Trairi e pela faixa litorânea leste de escoamento difuso. Essas bacias são as principaisresponsáveis pelo abastecimento de água da população residente urbana e rural dos municípios da RegiãoMetropolitana de Natal. Na unidade do tabuleiro costeiro ocorre a predominância de formas tabulares derelevos, de topo plano, com diferentes ordens de grandeza e de aprofundamento de drenagem, separadosgeralmente por vales de fundo plano.Outra variante ambiental importante vai ser determinada pelo solo epelo clima quente e chuvoso e é formada por duas unidades morfológicas como a planície litorânea e otabuleiro costeiro, então a vegetação será representada pelos Campos Dunares, Mangues e resquícios deMata Atlântica ao longo dos cursos dos rios, conhecida como Mata Galeria, isso para a planície litorânea.No tabuleiro costeiro, “a vegetação primitiva encontra-se em acelerada degradação, devido a umacrescente ocupação do solo com culturas de coqueiro, cajueiro e abacaxi” (NUNES, 2000, p.24).

Considerações Finais

A leitura do território metropolitano de Natal nos leva a concluir pela importância da questão sócio-ambiental e da conservação urbana, entendida esta última como controle das mudanças dos padrões deuso e ocupação do território e cujas diretrizes essenciais –presentes em quase todas as áreas identificadas–são a ampliação e a (re)qualificação dos espaços públicos.

Sendo assim, o plano corretamente recomenda como estratégia central a potencialização das áreas jáurbanizadas e o aproveitamento daquelas propícias à urbanização, sem ampliar significativamente operímetro urbano atual. Isso significa que as glebas periféricas não-parceladas, correspondentes àquelasparcelas territoriais dos municípios metropolitanos que não estão parceladas, mas que são consideradaspelos zoneamentos municipais como zonas de expansão urbana– representam grandes porções de terracujas respectivas localizações não recomendam a promoção de urbanização, devendo ocorrer gestões,junto às municipalidades, para sugerir alterações quando do processo de revisão dos seus respectivosplanos diretores.

Na perspectiva de integrar à região ao seu hinterland (rural) através de uma adequada provisão de


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acessibilidade metropolitana e criação de um ambiente de inovação e competitividade de âmbito regional,foram estabelecidos como estratégias específicas: o aproveitamento das potencialidades econômicas, ocuidado com os recursos naturais estratégicos, como a água, a prioridade à infra-estrutura, a ampliação darede de proteção social e programas focados no combate a pobreza. No intuito de compensar a ausênciade elos econômicos e institucionais consolidados nos municípios mais interiorizados e/ou pobres.

Como corolário dessa assertiva, constitui-se em pressuposto estratégico para a superação dos desafios àintegração metropolitana de Natal:

a) Articulação entre as sedes municipais

b) A preservação ambiental, particularmente das várzeas dos rios que banham a região

c) O adequado aproveitamento das áreas disponíveis á agricultura sustentável

d) A escolha de atividades agrícolas e não agrícolas ( pluriativas) compatíveis com a cultura local ecom capacidade de absorção de mercado

e) O aproveitamento de terras aráveis à atividades direcionadas a produção de bioenergia , como amamona, o pião manso, entre outras.

f) A preocupação com o reflorestamento da área

g) A valorização da vida local

Não faz sentido reunir diferentes atores de uma região para elaboração de um plano estratégicoparticipativo, e limitar-se à repetição de velhas lamúrias, em detrimento da busca de alternativas paramelhorar a infra-estrutura local, promover a capacitação profissional ou elevar a escolaridade dapopulação.

Em primeiro lugar, entende-se o meio rural como locus de oportunidades e lugar de viver para apopulação metropolitana. Por conseguinte, o hinterland rural metropolitano deve ser entendido como umespaço de oportunidades das quais um habitante metropolitano não deve ser excluído. Mas, se o acesso aessas oportunidades é, no fundo, uma questão social e econômica, é certo também que a infra-estruturapode ser entendida como meio que venha a proporcionar o desfrute das oportunidades que a cidademetropolitana oferece, potencialmente, a seus cidadãos. Logo, a necessidade de orientar as ações pelanoção de prioridades integradas de desenvolvimento metropolitano e local

Em segundo lugar, desenvolver o conceito de obras como ações ancoras de caráter inovador, pode ser, defato, uma saída. Por exemplo, a combinação de um projeto de estrada com um plano de qualificaçãoprofissional, aliados a uma maior exposição externa de um arranjo produtivo local pode traduzir ganhosde produtividade que seguramente elevam o patamar de sustentabilidade de todo um novo arranjoprodutivo.

A ausência de uma complementaridade funcional-urbana dos municípios requer esforços de integraçãometropolitana. È preciso reforçar a integração das redes de conexão metropolitana e ampliar o sentimentometropolitano na sociedade e nos governos.

Notas

[1] A região metropolitana surgiu no cenário jurídico a partir de 1967, com a Constituição imposta peloregime militar que se instalou no país em 1964, seguida das alterações que resultaram do ato de força quegerou a emenda Constitucional número 1, de 1969.


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[2] A Lei Complementar federal número 14 de 08/06/1973, estabeleceu oito regiões metropolitanas ( SãoPaulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Bele'm, e Fortaleza ) e a Leicomplementar número 20 de 10/03/74 instituiu a do Rio de Janeiro.

[3] Em seu artigo 25 a Constituição Federal estabelece que “os estados poderão, mediante leicomplementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões constituídas poragrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução defunções públicas de interesse comum” ( BRASIL, CF, 1988)

[4] A Conferência do Rio ( Eco 92) construiu uma agenda de compromissos para mudança do padrão dedesenvolvimento do século XXI. Na chamada “Cúpula da Terra” - 178 países ,100 chefes de estado, oFórum Global das ONG (4.000 entidades) – foram aprovados 27 princípios que ampliaram a Declaraçãode Estocolmo: respeito aos interesses das minorias e meio ambiente; convenção sobre mudançasclimáticas – critérios para controle de “emissão responsável” pelo efeito- estufa; declaração de princípiossobre florestas ; mecanismos de controle à exploração de florestas;convenção sobre biodiversidade;identificação e monitoramento da diversidade biológica para conservação e uso sustentável, e a Agenda21 – uma espécie de plano de ação voltado para o desenvolvimento sustentável em quatro seções(dimensões sociais e dimensões ambientais do desenvolvimento sustentável, principais grupos sociais,meios para implantar os programas e atividades recomendadas).

[5] O Núcleo da RMNatal vinculado à Rede Nacional “Observatório das Metrópoles”, coordenada peloIPPUR/UFRJ, articula pesquisadores dos Departamentos e Programas de Pós Graduação em CiênciasSociais (Coord.), Arquitetura e Urbanismo, Geografia e Demografia da Universidade Federal do RioGrande do Norte, tendo como parceiro o Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (INPE). Aproveitamospara registrar que muitas das idéias aqui formuladas e apresentadas são fruto de trabalho coletivo,debatidas e formuladas nos “seminários de imersão” da equipe técnica do Plano e nos momentos dediálogo com atores políticos e sociais preconizados pela metodologia com que o mesmo foi elaborado. Há créditos especiais à equipe da “dimensão físico territorial “: Dulce Bentes, Marcelo Tinoco, EnilsonSantos, Rita de Cássia Gomes, Alexsandro Cardoso, Flávio Henrique Freire com quem debati e ,juntos,elaboramos muitas das idéias aqui colocadas. A experiência de associação com o grupo de Recife-TâniaBacelar, Norma Lacerda, Jean Bitourn , Leonardo Guimarães e Francisco Cartaxo - na formulação doPlano Natal-Metrópole 2020 contribuiu sobremaneira para sedimentou nossas reflexões.

[6] Vale lembrar que uma das características importantes da economia do RN é o relevante papeldesempenhado pelo setor público e que a RMN e particularmente a capital tem se beneficiado porinvestimentos patrocinados pelo Estado que tem promovido fortemente o crescimento econômicoestadual.Essa é uma tendência, que na ausência de outras, tenderá a se perpetuar. Num passado recenteimportantes movimentos da economia brasileira tiveram fortes repercussões no Rio Grande do Norte.Tendências da acumulação privada, reforçadas pela sempre presente ação estatal fizeram surgir edesenvolver no RN diversos sub-espaços dotados de estruturas econômicas modernas e ativas, focos dedinamismo em grande parte responsável pelos elevados índices apresentados pela economia potiguar e dacapital nas últimas três décadas.

[7] ANTIER, (2005, p.25) afirma que as metrópoles precisam ser classificadas sobre uma base“plurifuncional”. Segundo o autor há necessidade de incorporar novos critérios econômicos e financeirospara qualificar uma metrópole ( sua atividade às bolsas, a capacidade de inovação tecnológica), e que issodeve ser absolutamente completado por fatores infra-estruturais ( linhas de metro,fluxos aeroportuários) ede atratividade (congressos, grandes eventos internacionais, patrimônio...). Tradução livre, feita pelaautora.

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ordenamento e planejamento territorial a falta que faz o plano metropolitano

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