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Nota orientativa 2

El espectro de programaspúblicos de empleo (PPE)

Hacia el derechoal trabajoUNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DEPROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

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OficinaInternacionaldel Trabajo

ISBN: 978-92-2-326771-1

9 789223 267711

Agradecimientos

El Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE), de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT),ha sido el responsable de preparar el material de orientación Hacia el derecho al trabajo: Una guíapara la elaboración de programas públicos de empleo innovadores. Como complemento de esta guía,se llevó a cabo un curso internacional, con el apoyo del Centro Internacional de Formación de la OITen Turín (CIF-Turín), que estuvo dirigido a un público diverso, entre otros, responsables de formularpolíticas, actores sociales, planificadores y funcionarios de categoría superior e intermedia dediferentes ministerios nacionales y organismos y programas para el desarrollo interesados.

La elaboración de la guía y el diseño del curso se realizaron bajo la dirección de Mito Tsukamoto,Especialista Principal del PIIE. Los principales responsables de preparar el curso fueron MaikelLieuw-Kie-Song y Kate Philip, quienes trabajaron en calidad de consultores internacionales. Para ladefinición de la estructura del curso y de los métodos de enseñanza se contó con la colaboración deValter Nebuloni, Director del Programa de Políticas de Empleo y Desarrollo de Competencias delCIF-Turín. Mito Tsukamoto y Marc Van Imschoot, ambos Especialistas Principales del PIIE,examinaron todo el material y formularon las correspondientes observaciones. La traducción alespañol desde la versión inglesa estuvo a cargo de Valentina Poggio, y la revisión y la edición delmaterial corrieron por cuenta de Eric de Vries.

El PIIE quisiera también expresar su agradecimiento a los autores principales de las siguientes Notasorientativas: Steven Miller, de The New School, Nueva York, Estados Unidos de América (Empleojuvenil y zonas urbanas); Rania Antonopoulos, del Levy Economics Institute of Bard College, NuevaYork, Estados Unidos de América (Género); Radhika Lal, del Centro Internacional de Políticas para elCrecimiento Inclusivo del PNUD, Brasil (Sistemas de pago); y Pinaki Chakraborty del NationalInstitute on Public Finance and Policy, India, por su contribución inicial en una serie de módulos.

Las Notas orientativas preliminares también fueron revisadas por otros expertos, a saber: SuktiDasgupta, Chris Donnges, Geoff Edmonds, Natan Elkin, Christoph Ernst, Mukesh Gupta, María TeresaGutiérrez, Carla Henry, Bjorn Johannessen, Sangheon Lee, Marja Kuiper, Philippe Marcadent, StevenOates, Naoko Otobe, Susana Puerto González, Diego Rei, Gianni Rosas, Catherine Saget, TerjeTessem y Edmundo Werna.

Por último, el PIIE quisiera dar las gracias a todos quienes participaron en el taller de validaciónrealizado en mayo de 2010 por sus valiosas contribuciones y comentarios que ayudaron a mejorar engran medida la calidad del curso.

Nota orientativa 2

El espectro de programas públicosde empleo (PPE)

Oficina Internacional del Trabajo

UNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

Hacia el derecho al trabajo

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2014

Primera edición 2014

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos depropiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derechos deAutor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sinautorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccióno de traducción deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones(Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o porcorreo electrónico a: [email protected], solicitudes que serán bien acogidas.

Las bibliotecas, las instituciones y otros usuarios registrados ante una organización de derechos dereproducción pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que les hayan expedido con ese fin. Enwww.ifrro.org puede encontrar la organización de derechos de reproducción de su país.

Hacia el derecho al trabajo: Una guía para la elaboración de programas públicos de empleo innovadores

ISBN: 978-92-2-326771-1 (versión impresa)ISBN: 978-92-2-326772-8 (versión electrónica)

Datos de catalogación en publicación de la OIT

Hacia el derecho al trabajo : una guía para la elaboración de programas públicos de empleo innovadores/ Oficina Internacional del Trabajo. - Ginebra: OIT, 2014

ISBN 9789223267711; 9789223267728 (web pdf)

International Labour Office

obras públicas / creación de empleos / empleo de jóvenes / derecho al trabajo / elaboración de proyectos

04.03.7

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y laforma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio algunopor parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países,zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboracionesfirmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione.

Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por laOficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productoscomerciales no implica desaprobación alguna.

Las publicaciones y los productos electrónicos de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías oen oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolos a Publicaciones de la OIT, OficinaInternacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listasde nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: [email protected]

Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns

Diseñado e impreso por el Centro Internacional de Formación de la OIT, Turín (Italia)

Nota orientativa 2

El espectro de programas públicos deempleo (PPE)

Objetivo

Esta nota tiene como objetivo proporcionar a los profesionales yresponsables de formular políticas un panorama general de los diversostipos de programas públicos de empleo (PPE)1 y sus características –abarcando un espectro que va desde los programas de obras públicas a lossistemas de garantía del empleo (SGE) –, y presentar algunos de susaspectos fundamentales junto con orientaciones sobre cómo analizarlos.

Aspectos fundamentales de los programas

Los programas públicos de empleo y los de garantía del empleo varíanconsiderablemente de un país a otro e incluso entre regiones de un mismopaís. Para analizar los distintos tipos de programas conviene consideraralgunos de sus aspectos fundamentales, en particular a la hora de compararprogramas diferentes y extraer enseñanzas de otros programas existentes.

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1 Lieuw-Kie-Song, M., K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot: Hacia el derecho al trabajo:Innovaciones en programas públicos de empleo (IPPE), OIT, Sector del Empleo, Documentode Trabajo núm. 69 (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, 2011).

Recuadro 1. El conjunto de los programas: definición de términos

En este documento se utilizan tres términos para hacer referencia a losprogramas analizados.

Los programas de obras públicas (POP) designan a los programas máscomunes y tradicionales, y si bien pueden constituir una respuestatemporal a perturbaciones y crisis específicas, también pueden tener unenfoque a largo plazo.

Los sistemas de garantía del empleo (SGE) son programas a largo plazo,basados en los derechos, que otorgan un determinado nivel de derecho altrabajo. En la presente nota se explican más en profundidad.

Los programas públicos de empleo (PPE) incluyen a los dos anterioresademás de a una amplia gama de opciones entre ellos. El término se utilizapara designar cualquier tipo de creación directa de empleo por parte delgobierno mediante un programa de empleo, como alternativa a la ampliaciónde la administración pública.

Escala

El primer aspecto está relacionado con la escala del programa. Tanto losprogramas públicos de empleo (PPE) como los sistemas de garantía delempleo (SGE) pueden adoptar prácticamente cualquier escala: algunospueden tener un alcance muy reducido y centrarse en una zona enparticular, mientras que otros pueden ser muy amplios, tener alcancenacional y producir un importante impacto macroeconómico.


Nota orientativa 2 • El espectro de programas públicos de empleo (PPE)

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La escala del programa puede medirse o expresarse de diferentes maneras,aunque suele ser útil emplear medidas absolutas y relativas, en particularcuando se comparan programas de diferentes países.

Medidas absolutas

� Cantidad de oportunidades de empleo creadas durante un determinadoperíodo de tiempo (mes, año, vigencia del programa).

� Cantidad de días de trabajo o años de trabajo por persona creados.

� Presupuesto del programa en moneda nacional o dólares de los EstadosUnidos.

Medidas relativas

� Presupuesto/gastos del programa como porcentaje del producto internobruto (PIB).

� Presupuesto/gastos del programa como porcentaje del gasto público.

� Cantidad de oportunidades de empleo o años de trabajo por personacreados como porcentaje del número de desempleados, del posiblegrupo meta o de la fuerza de trabajo.



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Las medidas relativas permiten comparar programas de países de distintotamaño. En el cuadro a continuación se ofrecen ejemplos de diversosprogramas en términos absolutos y relativos, y se demuestra claramente que sibien algunos programas pueden parecer pequeños en términos absolutos, puespertenecen a países pequeños, pueden ser muy amplios en términos relativos.

Cuadro 1. Ejemplos de programas por país y su alcance en términos relativos yabsolutos

Nombre delprograma

País Fecha Gasto(millones dedólaresEE.UU.)para un añodeterminado

Gasto comoporcentaje delPIB

Cantidad deoportuni-dades detrabajo

Oportuni-dades detrabajo comoporcentajede la fuerzade trabajo

PETDpT1 Liberia2 2009 1,5 0,17 8 500 0,82

PAOP3 Sudáfrica 2008/2009 2 830 1,0 570 000 2,8

FAIMO4 Cabo Verde 1998 10,8 2 15 000

-20 000 ...

1992 19,7 5 ...

2000 ... ... ... 11,5

Jefes5 Argentina 2003 3 056 0,9 2 210 000 13,0

KKV6 Kenya 2009 43 0,12 300 000 ...

LNMGGER7 India 2008/2009 5 461 0,45 45 500 000

9,7

Proyectado Kosovo 2010 3 0,1 5 000 0,6

PRSP8 Etiopía 2006/2007 280 2,0 1 500 000 4,8

1 PETDpT (CfWTEP en inglés), Proyecto de Empleo Temporal de Dinero por Trabajo.2 Estimaciones, pues no se dispone de censos o datos fiables sobre la fuerza de trabajo en

Liberia.3 PAOP (EPWP en inglés), Programa Ampliado de Obras Públicas.4 FAIMO, Frentes de Alta Intensidade de Mão-de-obra (Equipo de trabajo contratado por el

Estado para la construcción de obras de infraestructura).5 Jefes, Plan Jefes de Hogar Desocupados (Programa para jefes y jefas de hogar desempleados).6 KKV,Kazikwa Vijana (Trabajo para jóvenes).7 LNMGGER (MGNREGA en inglés), Ley Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del

Empleo Rural.8 PRSP (PSNP en inglés), Programa de redes de seguridad productivas.... = sin datos disponibles.

Fuentes: NationMaster.com. 2011. Statistics. Disponible en:http://www.nationmaster.com/index.php [28 de marzo 2011]; Gobierno de Sudáfrica.Ministerio de Obras Públicas, 2010. EPWP 5-year report.Disponible en: http://www.epwp.gov.za [5 de diciembre de 2011]; y en las referenciasbibliográficas véase: Kostzer, 2009; McCord, 2009 y Banco Mundial, 2009.



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Cuando un programa es relativamente pequeño en proporción al PIB, elgasto público o la fuerza de trabajo del país, sus repercusiones en laeconomía en su conjunto son limitadas, aunque sigan siendo significativasa nivel local. En cambio, si un programa es amplio y abarca una granproporción del PIB, el gasto público o la fuerza de trabajo, sus efectosgenerales son significativos y se deberá procurar que sean los deseados.Puede que los grandes programas tengan, por un lado, efectos negativos,como excluir del gasto público otras esferas importantes, por ejemplo, laeducación; pero puede que tengan, por otro lado, repercusiones positivas,como mejorar las infraestructuras educativas y sanitarias, o ayudar a losparticipantes a costear los gastos en salud y educación. También es posibleque influyan en el mercado de trabajo y, en particular, en las tasassalariales, ya sea impulsando aumentos salariales en ciertos sectores oprivando a determinados sectores o regiones de mano de obra. Si bien elaumento de las tasas salariales es deseable cuando los trabajadores sufrenexplotación y perciben un salario inferior al mínimo oficial, un incrementoexcesivo también puede significar que actividades económicas locales sequeden sin mano de obra.

Reglas para participar en un programa

Otro aspecto fundamental de estos programas son las reglas que se aplicanrespecto de la participación de los trabajadores. Una de ellas tiene que vercon ofrecer oportunidades de trabajo rotativo si la escala del programa esdemasiado pequeña para proporcionar empleo a todos aquellos que deseentrabajar por el salario establecido. Los participantes deben esperar su turnopara volver a inscribirse, y es la propiacomunidad, o los encargados de la ejecucióndel proyecto (pues llevan un registro de laspersonas que ya han participado), quienesdeberán vigilar que esto se cumpla. Esteenfoque es más común en los programas deemergencia o los programas temporalesrelativamente pequeños, y el fundamento dela rotación o la limitación de la participaciónsuele ser el distribuir las oportunidades demanera equitativa, y no basarlas en lasnecesidades de ingresos de los participantes.

Otra regla es que los programas más ampliosadmiten que las personas participen enreiteradas ocasiones y, en ciertos casos, nohay límite a la cantidad de veces que sepuede participar, pues el objetivo es dartrabajo a los participantes cuando lonecesiten. En algunos programas puede



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haber un tope a la cantidad de trabajo que se ofrece, por ejemplo, en laIndia, el LNMGGER establece ese tope en 100 días por año por hogar,mientras que, en Etiopía, el PRSP proporciona a los hogares 30 días detrabajo por miembro del hogar por año2.

Se puede también ofrecer empleo de forma regular, por ejemplo, algunosdías a la semana, a determinadas horas del día o incluso durante ciertosmeses del año. Si se consulta a los participantes antes de programar eltrabajo, es más fácil dar empleo en los períodos en que más se necesita, yno tanto según la demanda, que resulta más difícil de gestionar. El PRSPofrece trabajo con regularidad y se programa para los períodos de menoractividad agrícola.

En este sentido, resulta conveniente distinguir entre los conceptos departicipación universal y focalización específica. En un programa universalno suele haber restricciones a la participación, y se ofrece empleo a todoaquel que desee trabajar. En la India, el Programa Nacional MahatmaGandhi de Garantía del Empleo Rural es esencialmente universal en laszonas rurales. Diferente es el enfoque de los programas que aplican unproceso de selección de grupos meta, en que se define una serie de criteriosque los beneficiarios deben cumplir, y solo quienes los reúnan podránparticipar en el programa. Dentro de este grupo meta definido, algunosprogramas pueden abarcar la totalidad del grupo, como es el caso delPRSP, mientras que otros solo abarcan a una parte.



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2 Se ofrecen cinco días de trabajo por miembro del hogar durante un período de seis meses enun año, lo que supone 30 días por miembro del hogar al año. De este modo, un hogar concinco miembros podría tener derecho a 150 días de trabajo anuales.

Medida de emergencia o intervención a largo plazo

Otra distinción importante es el período de vigencia que tendrá el programa.Los programas de corta duración responden a una situación o crisisespecífica y por lo general se finalizan o suspenden una vez recuperada lanormalidad. Suelen ser programas con objetivos que buscan directamentealiviar los problemas ocasionados por la crisis. Los programas de largaduración abordan los problemas estructurales o a largo plazo del desempleoy el subempleo, así como los déficits de infraestructura y otras necesidades.

La formulación de unos y otros suele ser muy diferente. Cuando su duraciónes corta, los programas deben ser capaces de responder rápidamente a lacrisis que ha causado la pérdida repentina de los ingresos, los activos o losmedios de subsistencia de determinados grupos meta; como resultado,estos programas de emergencia proponen actividades más simples, quepueden comenzar sin que se haya dedicado demasiado tiempo al diseño y laplanificación.

Como regla general, los programas de larga duración tienen objetivos queprocuran abordar o solucionar los problemas estructurales derivados de lapobreza y el desempleo. Muchos de ellos también se centranprimordialmente en la productividad del trabajo, pues es importante que losbeneficios de estos programas se extiendan más allá del ingreso que seproporciona a sus participantes. Si el trabajo se percibe fundamentalmentecomo una oportunidad de crear empleo pero con pocos o escasos activoscomo resultados de valor, es probable que el programa sea objeto de críticao pierda apoyo político. En muchos casos, no pueden mantenerse en eltiempo debido a la presión política al gobierno para que financie otrasprioridades.

Asimismo, los programas de larga duración tienen arreglos institucionalesque abarcan una gama más amplia de ministerios y niveles de gobierno, porlo que conviene que estén situados adecuadamente dentro del entramadodel Estado. En una situación de crisis, se suele tolerar que los programas deemergencia invadan el mandato de otros ministerios o niveles de gobierno,pero en el caso de programas de larga duración, esta invasión suele causardificultades y es más importante que el programa se integre correctamenteen los mandatos y las responsabilidades del entramado estatal en suconjunto.

Beneficios para los participantes

Hay programas que, además de proporcionar ingresos, intentan reportarotros beneficios a sus participantes, como el desarrollo de lascalificaciones, el fomento de las pequeñas empresas o la prestación deservicios de empleo. Este tipo de programas procura ayudar a losparticipantes a graduarse o egresar del programa y proporcionarles, por



ejemplo, instancias de capacitación o pasantías, a fin de que puedanemprender otras formas de empleo o de actividad económica. Si bien soneficaces, a menudo resultan bastante costosos, y pueden estarencaminados a crear empleo que esté relacionado con determinadosámbitos de capacitación, de manera que los trabajadores también obtenganexperiencia práctica y mejoren así su empleabilidad.

Los programas que ofrecen servicios de empleo suelen registrar a todos losparticipantes y clasificarlos según su perfil profesional, con el propósito deencontrar puestos de trabajo en la economía que se adecúen a ellos.

Objetivo primordial: programas de asistencia socialfrente a programas de prestación de servicios /creación de infraestructura

Otra distinción importante entre programas es la que se relaciona con suobjetivo primordial, es decir, si buscan prestar asistencia o protecciónsocial, o crear infraestructuras o servicios, en cuyo caso la creación deempleo/ingresos es solo un objetivo secundario – un resultado de laprestación de servicios o de la creación de infraestructura –.

En términos generales, los programas cuyo objetivo primordial es brindarprotección social, asistencia social o ingresos están organizados para seguirpagando los salarios incluso si se produce un revés organizativo. Con ello sepretende que los resultados en materia de protección social no se veancomprometidos por problemas relacionados con la puesta en marcha de lasactividades de trabajo. En estos programas también se tiende a invertir másen los procesos de selección de grupos meta, con miras a asegurar lainclusión de quienes más protección necesitan. En este sentido, suelentener un proceso centralizado de registro, selección y contratación en quese ubica a los participantes en proyectos pertinentes. Tanto el LNMGGER(India) como el PRSP (Etiopía) tienen registros centralizados a partir de loscuales se asigna la mano de obra a los proyectos.

Por el contrario, los programas cuyo objetivo primordial es la prestación deservicios o la creación de infraestructuras frecuentemente invierten menosen el proceso de selección y suelen contratar a los trabajadores para cumplirel cometido concreto del proyecto. La intensidad de empleo en esosprogramas es mucho menor, pues depende en gran medida de lascaracterísticas de la infraestructura o los servicios requeridos. En efecto,puede necesitarse muy poca mano de obra si la creación de infraestructuraexige importantes insumos materiales. Ejemplo de ello es el programaPAOP de Sudáfrica, que cuenta con un sector específico cuyo objetivoprimordial es crear infraestructura (véase el recuadro 2).



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Recuadro 2. Cómo influyen las distintas premisas políticas en el modo de aplicarlos proyectos

Considérese una situación bastante típica en que se producen demoras enun determinado proyecto debido a la falta de supervisión de una terceraparte y no hay trabajo disponible para los participantes.

� En un programa cuyo objetivo primordial es la protección social, la política seríacontinuar pagando el salario de los participantes, pues el principal cometido delproyecto es transferir ingresos.

� En un programa que tiene como principal objetivo la creación de activos, lapolítica sería dejar de pagar a los participantes, ya que de lo contrarioaumentarían los costos y las probabilidades de que no se cree el activo o elservicio al concluir el proyecto.

� Un programa que tiene como objetivo central el empleo puede requerir quese transfiera a los participantes a otras actividades para asegurarse de quesigan trabajando.

Es habitual que solo se lleve registro de las personas empleadas en el ámbitode los proyectos, lo que dificulta a veces hacer un seguimiento de losparticipantes o controlar si han participado más de una vez en un programa.En el PAOP (Sudáfrica), por ejemplo, el reclutamiento se realiza a nivel delproyecto y no existe una base de datos central de los participantes.

En los casos en que lo primordial es la prestación de un servicio o lacreación de un activo, estos determinan normalmente la duración delempleo o el servicio, por lo que apenas deberán preverse medidas paragarantizar la duración del empleo.

Enfoques diferentes

Los diferentes enfoques del diseño y el análisis de los PPE se relacionan conla prioridad política relativa que se asigna a sus tres resultados básicos:empleo, ingresos, y activos y/o servicios. En la base teórica de estosenfoques se encuentra el dar prioridad, ya sea implícita o explícitamente, auno de esos resultados por encima de los otros. Los enfoques más comunesse inspiran en las siguientes perspectivas:

� del empleador de última instancia (EUI), que considera que lo másimportante es obtener resultados en materia de empleo y, en algunoscasos, aplicar una garantía del empleo3;



3 Véanse las siguientes publicaciones:Randall Wray, L.: The employer of last resort programme: Could it work for developingcountries? (Ginebra, OIT, Documentos sobre los Mercados Económicos y Laborales, 2007).Mitchell, W. y W. Mosler: Fiscal policy and the job guarantee, Working Paper No. 01-09(Newcastle, NSW, Centre of Full Employment and Equity, The University of Newcastle,2001). Disponible en: http://e1.newcastle.edu.au/coffee [6 de diciembre de 2011].Minsky, H.: Stabilizing an unstable economy (New Haven, CT, Yale University Press, 1986).

� de la protección social, según la cual prevalecen la seguridad de losingresos y las transferencias4;

� de un enfoque de inversiones intensivas en mano de obra, que hacehincapié en la calidad y la naturaleza de la infraestructura creada o losservicios prestados5.

Estos tres enfoques también se resumen en el cuadro 2 a continuación,junto con el elemento que impulsa la obtención del resultado para cada unode ellos. En este contexto, ese elemento puede verse como el principiogeneral que impulsa la adopción de determinado enfoque por parte delgobierno, y es muy importante comprender sus características y la maneraen que influye en el diseño y los objetivos del programa6. Cuando no existeuna clara alineación entre el enfoque, los objetivos y el diseño del programa,es posible que surjan problemas en la evaluación de los programas. Porejemplo, si el diseño está basado en un enfoque de protección social, losobjetivos del programa en materia de creación y mantenimiento deinfraestructuras suelen ser más modestos.



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4 Véanse las siguientes publicaciones:McCord, A.: Recognising heterogeneity: A proposed typology for public works programmes,SALDRU Working Paper 26 (Ciudad del Cabo, University of Cape Town, 2009).Subbarao, K.: Perturbaciones sistémicas y protección social: función y eficacia de losprogramas públicos de empleo. Serie de Documentos de Discusión sobre la Protección Socialnúm. 0302 (Washington, D.C., Instituto del Banco Mundial, 2003).Devereux, S. y C. Solomon: Employment creation programmes: The international experience,Issues in Employment and Poverty, Documento de información núm. 24 (Ginebra, Departamentode Análisis Económico y del Mercado de Trabajo, Oficina Internacional del Trabajo, 2007).McCutcheon, 2004.

5 Islam, R. y otros: Employment-intensive growth for poverty reduction: what can labour-basedtechnology in infrastructure contribute?, First International Conference on EmploymentCreation in Development, Actas de la conferencia, Johannesburgo, 2 a 5 de abril de 2001(Johannesburgo, Research Centre for Employment Creation in Construction, University of theWitwatersrand, 2001).Edmonds, G.: A strategy for a Public Works Programme as part of a Social Safety Net - issuesand approach, Asesor de la OIT en materia de redes de protección social y programas de obraspúblicas (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, 2009), documento no publicado.

6 En el examen y análisis del PAOP (EPWP) en Sudáfrica se ilustra el tipo de dificultades quepueden surgir cuando no se articulan con exactitud los objetivos de un programa. Si bien searticulaban una serie de objetivos, como la creación de empleo y el desarrollo de lascompetencias profesionales, también había un objetivo cuantitativo muy específico de generaral menos un millón de oportunidades de empleo en un ciclo de cinco años. Pese a alcanzareste objetivo en un plazo de cuatro años, algunos analistas siguen considerando que elprograma fue un fracaso porque no cumplió con todos los objetivos que se planteó. Al mismotiempo, el Gobierno de Sudáfrica lo considera un éxito, pese a reconocer varios defectos queel programa intentará solucionar en su segunda fase.

Cuadro 2. Enfoques y objetivos para el diseño y el análisis de los PPE

Objetivos Empleo Protección social Creación deinfraestructura/servicios

Objetivomacro

Movilizar elexcedente demano de obrahacia actividadesproductivas

Proporcionar unatransferencia oseguridad delingreso mínimasa quienes lonecesitan

Inversión públicaen infraestructurao prestación deservicios

Objetivomicro

Ofrecer un nivelmínimo deingresos medianteun empleoremunerado

Brindar una redde seguridad quepermita un nivelmínimo deconsumo / Evitarla venta deactivos pornecesidad

Mejorar el accesoa infraestructuraso servicios a losmiembros de lacomunidad

Elementoque impulsael resultado

Reducir eldesempleo

Mejorar laprotección social/red de seguridadsocial

Maximizar losbeneficios de lainversión pública

Tipos de programas

Existe una amplia gama de términos para describir a estos programas,aunque no se utilizan de manera rigurosa. No solo varían en el planoregional, sino también en los círculos académicos y entre diferentesorganismos especializados de las Naciones Unidas. En lo que respecta a losprogramas de infraestructura, la OIT utiliza los términos “intensivos enmano de obra” y “basados en mano de obra” para referirse a programasdiferentes. Los programas intensivos en mano de obra son similares a losprogramas de dinero o alimentos por trabajo descritos en el cuadro 3, peroinsisten en la necesidad de que la inversión sea rentable, de buena calidady durable, y también en que haya gran disponibilidad de mano de obra. Losprogramas basados en mano de obra optimizan el empleo y deben tener unacalidad y unos costos por lo menos iguales a aquellos obtenidos con lastecnologías basadas en el capital. En la construcción de las obras, tambiénbuscan ser eficaces y rentables, y así se asemejan a los programas deinversión clásicos, pero basándose en tecnologías que combinan yoptimizan el empleo y los equipos de manera de asegurar la eficacia.



Cuadro 3. Características principales de los programas de dinero o alimentos portrabajo y los programas de empleo y creación de activos

Elementosdel diseño delprograma

Características principales del programa

Dinero o alimentos portrabajo

Empleo y creación deactivos

Descripción Creación de la mayorcantidad de empleo con undeterminado nivel derecursos.

Óptima creación de empleomediante una combinaciónadecuada de mano de obray equipos pequeños paraproducir activos de calidadaceptable.

Recursosasignados ysusrepercusiones

La cantidad de puestos detrabajo creados depende delpresupuesto y la tasasalarial.

Exigen un nivel adecuadode insumos técnicos en loque respecta al personal,los materiales y los equipossencillos.

Repercusionesde la tasasalarialadoptada

En general, la tasa salarialse fija en un nivel algoinferior al salario corriente yal costo de oportunidad dela mano de obra.

Las necesidades sedeterminan en relación conel salario corriente y loscostos de oportunidad de lamano de obra.

Métodos defocalizaciónpara laselección debeneficiarios

Si la tasa salarial es losuficientemente baja, elproceso es autoselectivo; senecesitan criteriosadicionales para laselección de losbeneficiarios.

Autoselección. Sinembargo, la aplicación delsalario corriente puedesuponer una selección delos beneficiarios.

Eficacia en lacreación deactivos

Por lo general, baja.Dificultades para prestarapoyo y supervisióntécnicos adecuados.

Muy eficaces si se disponede apoyo técnico y un nivelde gestión y supervisiónsuficientes.

Fuente: G. Edmonds, A strategy for a Public Works Programme as part of a Social SafetyNet - issues and approach, Asesor de la OIT en materia de redes de protección social yprogramas de obras públicas (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, 2009),documento no publicado.



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Otros términos frecuentemente empleados para describir estos programasson:

� creación de empleo

� generación de empleo

� creación de puestos de trabajo

� obras públicas

� transferencias en efectivo condicionadas a la realización de un trabajo

� red de seguridad basada en el empleo

Referencias bibliográficas

� Banco Mundial. 2009. PSNP Project Appraisal Document(Washington, D.C., Banco Mundial).

� Devereux, S. y C. Solomon. 2006. Employment creation programmes:The international experience, Issues in Employment and Poverty,Documento de información núm. 24 (Ginebra, Departamento deAnálisis Económico y del Mercado de Trabajo, Oficina Internacionaldel Trabajo).

� Edmonds, G. 2009. A strategy for a Public Works Programme as part ofa Social Safety Net – issues and approach, Asesor de la OIT en materiade redes de protección social y programas de obras públicas (Ginebra,Organización Internacional del Trabajo); documento no publicado.



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� Gobierno de Sudáfrica. Ministerio de Obras Públicas. 2010. EPWP5-year report. Disponible en: http://www.epwp.gov.za [5 de diciembrede 2011].

� Islam, R. y otros. 2001. Employment-intensive growth for povertyreduction: what can labour-based technology in infrastructurecontribute?, First International Conference on Employment Creation inDevelopment, actas de la conferencia, Johannesburgo, 2 a 5 de abrilde 2001 (Johannesburgo, Research Centre for Employment Creation inConstruction, University of the Witwatersrand).

� Kostzer, D. 2008. Argentina: A Case Study on the Plan Jefes y Jefas deHogar Desocupados, or the Employment Road to Economic Recovery,documento de trabajo núm. 534, Levy Economics Institute(Annandale-on-Hudson, NY, Levy Economics Institute of BardCollege).

� Lieuw-Kie-Song, M., K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot.2011. Hacia el derecho al trabajo: Innovaciones en programaspúblicos de empleo (IPPE), OIT, Sector del Empleo, Documento deTrabajo núm. 69 (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo).

� McCord, A. 2009. Recognising heterogeneity: A proposed typology forpublic works programmes, Documento de trabajo núm. 26, SALDRU(Ciudad del Cabo, University of Cape Town).

� McCutcheon, R. y F. Taylor-Parkins (eds.). 2003. Employment andhigh standard infrastructure (Johannesburgo, Research Centre forEmployment Creation in Construction, University of theWitwatersrand).

� Minsky, H. 1986. Stabilizing an unstable economy (New Haven, CT,Yale University Press).

� Mitchell, W. y W. Mosler. 2001. Fiscal policy and the job guarantee,Documento de trabajo núm. 01-09 (Newcastle, NSW, Centre of FullEmployment and Equity The University of Newcastle). Disponible en:http://e1.newcastle.edu.au/coffee [6 de diciembre de 2011].

� Subbarao, K. 2003. Perturbaciones sistémicas y protección social:función y eficacia de los programas públicos de empleo. Serie deDocumentos de Discusión sobre la Protección Social núm. 0302(Washington, D.C., Instituto del Banco Mundial).

� Wray, R. 2007. The Employer of Last Resort Programme: Could it workfor developing countries? Documentos sobre los Mercados Económicosy Laborales núm. 5 (Ginebra, Departamento de Análisis Económico ydel Mercado de Trabajo, Organización Internacional del Trabajo).



16

Lista de verificación

EL ESPECTRO DE PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO

Responda las siguientes preguntas �

Muchos PPE son polifacéticos, pero ¿cuál es su prioridad principal,sus prioridades secundarias, etc. (p. ej. aumentar el contenido deempleo, ampliar la cobertura de la protección social y la seguridad delos ingresos, crear activos o ajustarse al presupuesto)?

¿Cuáles son las razones para elaborar un PPE (p. ej. ser parte de unaestrategia a favor del empleo o la protección social, complementar eintensificar el componente de empleo de los programas nacionales deinversión pública (PIP), responder mejor a las crisis recurrentes, alcambio climático y proteger el medio ambiente)?

¿Qué cambio / modificación espera alcanzar (p. ej. crear más empleo,mejorar la seguridad de los ingresos, crear más activos, obrascomunitarias y sociales, promover la rehabilitación y la protección delmedio ambiente, mejorar los medios de subsistencia)?

¿Tendrá el programa una duración limitada o será permanente? Si suduración es limitada, ¿cuál será? ¿Qué plazos prevé?

PPE elaborado como parte de una iniciativa de protección social

Fundamentado en una garantía basada en los derechos (p. ej. seofrece un ingreso estable y previsible durante un período detiempo mientras no se perciben prestaciones de desempleo,Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima),1952 (núm. 102)).

¿Se basará en una garantía implícita o será parte de una red deprotección social (p. ej. podría incluir programas comunitarios ode obras públicas de corta duración)?

PPE elaborado como parte de una estrategia a favor del empleo

Sustentado en una garantía basada en los derechos (p. ej. se ofrecetrabajo estable y previsible durante un período de tiempo, Conveniode la OIT sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122))

¿Se basará en una garantía implícita o será parte de una red deprotección social (p. ej. respuesta a una crisis mediante unprograma de obras públicas o comunitario de corta duración)?



EL ESPECTRO DE PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO

Responda las siguientes preguntas �

¿Se elaborará el PPE como parte de un programa de creación deinfraestructura?

¿Buscará complementar o aumentar el contenido de empleo delos PIP existentes?

¿Qué alcance tendrá (p. ej.: nacional, regional, comunitario, porhogar, nivel individual)?

¿El PPE se centrará en un sector o será multisectorial?

¿Las prioridades se fijarán a nivel nacional, regional o comunitario?



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Notas

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Nota orientativa 2

El espectro de programaspúblicos de empleo (PPE)

Hacia el derechoal trabajoUNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DEPROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

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ISBN: 978-92-2-326771-1

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oficina hacia el derecho del trabajo al trabajo...isbn: 978-92-2-326771-1 (versión impresa) isbn:...

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