市政府关于印发南京市国民经济和

社会发展第十三个五年规划纲要的通知

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已

经市十五届人大四次会议审议通过，现印发给你们，请结合实

际认真贯彻执行。

南京市人民政府

2016年 4月 27日

南京市国民经济和社会发展

第十三个五年规划纲要

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目 录

序 言............................................................................................. 13第一篇 率先全面建成小康社会 着力建设经济强、百姓富、环

境美、 社会文明程度高的新南京............................................... 14第一章 发展基础..................................................................14第二章 机遇挑战..................................................................19第三章 总体要求..................................................................21

第一节 指导思想.......................................................... 21第二节 发展战略.......................................................... 22第三节 发展目标.......................................................... 24

第二篇 深入实施创新驱动战略 加快经济增长动力转换.......29第四章 建设江苏全球有影响力产业科技创新中心的重要

基地..........................................................................................29第一节 加快培育创新型企业集群..............................29第二节 构建新型产业研发体系..................................30第三节 突破产业核心新技术......................................31第四节 强化创新平台建设..........................................32

第五章 优化区域创新布局................................................. 32第一节 加快建设南京高新技术产业开发区..............33第二节 整合提升东南科技创新示范带......................33第三节 提高创新国际化水平......................................34

第六章 打造产业科技人才高地......................................... 35第一节 推动人才结构战略性调整..............................35第二节 深化人才管理改革..........................................37第三节 完善人才创业创新支持体系..........................37

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第七章 推进大众创业万众创新......................................... 38第一节 激发全社会创业创新活力..............................38第二节 建设知识产权强市..........................................40第三节 深化国家科技体制综合改革试点..................40

第三篇 加快经济转型升级 推动经济 保持中高速增长、产业

迈向中高端水平............................................................................. 42第八章 加快构建产业新体系............................................. 42

第一节 提升服务型经济发展水平..............................42第二节 培育壮大战略性新兴产业..............................44第三节 提升先进制造业国际竞争力..........................46第四节 优化产业发展布局..........................................47第五节 提升企业综合竞争力......................................48

第九章 拓展经济发展新空间............................................. 49第一节 释放新需求创造新供给..................................50第二节 加快发展枢纽经济..........................................51第三节 建设“畅游南京”..........................................52第四节 推进军民融合发展..........................................53第五节 推进供给侧结构性改革..................................54

第十章 建设智慧南京..........................................................54第一节 建设新一代信息基础设施..............................55第二节 实施“互联网＋”行动计划..........................56第三节 强化大数据深度应用......................................57

第十一章 强化现代基础设施支撑..................................... 58第一节 完善现代综合交通运输体系..........................58第二节 构建安全水利保障体系..................................62第三节 构建高效现代能源体系..................................62

第四篇 转变农业发展方式 加快农业现代化步伐...................64第十二章 大力发展都市型现代农业................................. 64

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第一节 培育新型农业经营主体..................................64第二节 构建现代农业产业体系..................................65第三节 推进农村一二三产业融合发展......................67

第十三章 强化农业发展支撑保障..................................... 68第一节 提高农业技术装备水平..................................68第二节 健全农业社会化服务体系..............................69第三节 完善农业支持保护政策..................................70

第五篇 优化城市功能空间布局 促进城乡区域协调发展.......72第十四章 构建集约高效的城市空间布局......................... 72

第一节 推进主体功能区建设......................................72第二节 完善空间开发体制机制..................................74

第十五章 提升新型城镇化和城乡发展一体化水平......... 75第一节 推进城市现代化.............................................. 75第二节 深入推进城乡发展一体化..............................77第三节 加快建设美丽乡村..........................................78第四节 全面开展国家新型城镇化综合试点..............78

第十六章 提升城市管理科学化水平................................. 79第一节 建设公交都市.................................................. 79第二节 提升市容品质.................................................. 81第三节 建设平安南京.................................................. 82

第十七章 在更高层次上推进区域协调发展..................... 84第一节 融入长江经济带建设大局..............................84第二节 合作共建长三角世界级城市群......................85第三节 推进南京都市圈一体化..................................86

第六篇 深入推进经济国际化 增创开放型经济新优势...........88第十八章 积极参与“一带一路”建设............................. 88

第一节 拓展对外开放新空间......................................88第二节 深化与沿线城市交流合作..............................89

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第十九章 加快开放型经济转型升级................................. 89第一节 转变外贸发展方式..........................................90第二节 提升利用外资质量和水平..............................91第三节 推进投资贸易便利化......................................91

第二十章 加快“走出去”步伐......................................... 92第一节 培育壮大本土跨国公司..................................92第二节 健全“走出去”综合服务体系......................92

第二十一章 提升对外开放载体功能................................. 93第一节 促进开发区转型升级......................................93第二节 构建开放合作新载体......................................94

第七篇 建设国家级江北新区 打造经济发展重要增长极.......95第二十二章 建设自主创新先导区..................................... 95第二十三章 建设长三角地区现代产业集聚区................. 96第二十四章 建设新型城镇化示范区................................. 97第二十五章 建设长江经济带对外开放合作重要平台..... 98

第八篇 深入实施民生幸福工程 共建共享富裕美好生活.....100第二十六章 千方百计增加居民收入............................... 100

第一节 拓展富民增收渠道........................................100第二节 合理调整收入分配结构................................101

第二十七章 完善保障民生制度安排............................... 102第一节 办好人民满意的教育....................................102第二节 实现更加充分更高质量的就业....................105第三节 提高社会保障水平........................................107第四节 建设健康南京................................................ 110第五节 加大住房保障力度........................................ 112

第二十八章 加强和改进人口管理服务........................... 114第一节 促进人口长期均衡发展................................ 114第二节 积极应对人口老龄化.................................... 115

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第三节 保障重点人群合法权益................................ 116第二十九章 推进基本公共服务均等化........................... 117

第一节 明确基本公共服务范围和标准....................117第二节 提升基本公共服务保障能力........................119

第三十章 提高扶贫开发水平............................................119第一节 推进精准扶贫精准脱贫................................120第二节 完善扶贫开发长效机制................................121

第九篇 坚持绿色发展理念 建设生态宜居美丽家园.............123第三十一章 加强生态空间源头管控............................... 123

第一节 严守生态红线................................................ 123第二节 保护修复自然生态系统................................125

第三十二章 促进资源集约高效利用............................... 126第一节 加强资源能源节约........................................126第二节 发展生态型经济............................................128第三节 倡导绿色低碳生活方式................................130

第三十三章 持续改善生态环境质量............................... 131第一节 强化主要污染物减排....................................131第二节 着力解决突出环境问题................................132第三节 有效防范环境风险........................................133

第三十四章 完善生态文明制度体系............................... 134第一节 强化生态环境保护监管体系........................134第二节 完善生态保护机制........................................135第三节 健全绿色发展考评体系和问责机制............136

第十篇 提升文化软实力 全面增强 公民文明素质和社会文

明程度........................................................................................... 137第三十五章 构筑思想文化建设高地和道德风尚建设高地

................................................................................................ 137第一节 深入推进思想理论建设................................137

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第二节 培育和践行社会主义核心价值观................138第三节 壮大主流思想舆论........................................138第四节 保护和传承优秀传统文化............................139第五节 塑造现代南京人文精神................................140

第三十六章 提高文化事业文化产业同步发展水平....... 140第一节 深化文化体制改革........................................141第二节 完善公共文化服务体系................................141第三节 繁荣文化创作生产........................................142第四节 提升文化产业竞争力....................................143第五节 增强文化国际传播力和影响力....................144

第十一篇 全面深化改革 增强发展动力活力......................... 146第三十七章 加快转变政府职能....................................... 146

第一节 深化行政管理体制改革................................146第二节 完善现代财政制度........................................148

第三十八章 激发市场活力潜能....................................... 149第一节 维护市场竞争秩序........................................149第二节 健全社会信用体系........................................150第三节 增强市场主体活力........................................151第四节 促进要素自由流动........................................152

第三十九章 创新社会治理方式....................................... 154第一节 加强社会治理创新........................................154第二节 增强社区服务功能........................................155

第十二篇 推进依法治市 提升法治建设水平........................ 157第四十章 推进科学民主立法........................................... 157第四十一章 提高司法公信力........................................... 158第四十二章 加快建设法治政府....................................... 159第四十三章 推进法治社会建设....................................... 160

第十三篇 加强组织实施 谱写好中国梦南京新篇章.............163

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第四十四章 建立健全规划体系....................................... 163第四十五章 创新引导调控机制....................................... 164第四十六章 科学实施监督评估....................................... 166

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序 言

“十三五”时期，是南京全面贯彻党的十八大和十八届三

中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲

话特别是视察江苏重要讲话精神，全面推动“迈上新台阶、建

设新南京”取得重大新进展的关键时期，是率先全面建成小康

社会和探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段。根据

《中共南京市委关于制定南京市国民经济和社会发展第十三个

五年规划的建议》，编制《南京市国民经济和社会发展第十三个

五年规划纲要》。本规划主要阐明“十三五”时期的战略目标、

主要任务和重大举措，是今后五年南京经济社会发展的宏伟蓝

图，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是

全市人民共同奋斗的行动纲领。

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第一篇 率先全面建成小康社会

着力建设经济强、百姓富、环境美、

社会文明程度高的新南京

第一章 发展基础

“十二五”时期，是南京经济社会发展质量最高、国际影

响力提升最快、城乡区域面貌改善最大、人民群众得到实惠最

多的时期之一。面对错综复杂的宏观经济环境和艰巨繁重的改

革发展稳定任务，在党中央、国务院和省委、省政府的正确领

导下，我市成功举办 2014 年夏季青年奥林匹克运动会，有效保

障南京大屠杀死难者国家公祭日活动，统筹推进稳增长、促改

革、调结构、重生态、惠民生、防风险各项工作，胜利完成了

“十二五”规划确定的主要目标和任务。

经济发展实现跨越。地区生产总值年均增长 10.8%，总量达

到 9720.77 亿元，在副省级城市中的排名由 2010 年的第 10 位

跃升到第 6 位，在省辖市中的排名由第 3 位前移到第 2 位。人

均地区生产总值由 2010 年的 9420 美元提高到 18973 美元，达

到中上等收入国家和地区水平。一般公共预算收入实现翻一番，

迈上千亿元台阶，达到 1020.03 亿元。

结构转型成效显著。三次产业比例由 2010 年的 2.7∶45.4∶

51.9 优化为 2.4∶40.3∶57.3，金融业、文化产业、旅游业成

为国民经济支柱产业，六类九大战略性新兴产业占全市工业总

产值比重超过石化、钢铁、建材等三大传统产业之和，软件与

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信息服务、新型显示、下一代信息网络、智能电网产业规模均

达到千亿级以上，“六谷二十一园”为主要载体的产业区域化布

局基本形成，现代农业发展水平达到 85%。市场主体活力增强，

民营经济占地区生产总值比重由 2010 年的 39.6%提高到 44%。

城乡发展更趋协调，雨花台、栖霞、江宁、浦口、六合、溧水、

高淳七个郊区地区生产总值占全市的比重由 2010 年的 48%提高

到 55.1%。消费对经济增长拉动作用更加显著，社会消费品零售

总额年均增长 14.9%。投资结构持续优化，服务业投资占固定资

产投资的比重由 2010 年的 50.6%提高到 61.1%。

科技创新实力增强。国家创新型城市建设迈出重要步伐，

拥有国家火炬计划特色产业基地 10 家、国家级孵化器 20 家、

国家级大学科技园 5 家，南京高新技术产业开发区纳入苏南国

家自主创新示范区。先后实施了“科技九条”、“创业七策”、“创

业南京”人才计划等政策举措，以科技人才创业特别社区为重

点的创业创新载体累计建成 710 万平方米，集聚“321 计划”人

才1599名。研发经费支出占地区生产总值比重由2010年的2.9%

提高到 3%，每万人发明专利拥有量由 2010 年的 11 件提高到

33.13 件，均保持全省第一。科技进步贡献率达到 61%以上，年

均提升 1.2 个百分点。加强创业创新地方立法，探索实施《南

京市紫金科技人才创业特别社区条例》。

城市功能品质提升。空间布局进一步优化，江北新区获批

国家级新区，完成新中国成立以来规模最大的一轮行政区划调

整，大校场机场顺利搬迁。国家新型城镇化综合试点全面推开，

组织实施近期建设九大工程，老城更新有序推进，新城、新市

镇和美丽乡村建设取得突破性进展，城乡面貌焕然一新，常住

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人口城镇化率达到 81.4%。综合枢纽地位进一步提升，京沪高铁、

沪宁城际、宁杭城际正式运营，南京南站、南京站北广场、禄

口机场二期、小红山汽车客运站建成使用，58 公里滨江码头资

源顺利整合，长江南京以下12.5米深水航道二期工程全面推进。

城市基础设施建设实现跨越式发展，机场高速扩建、江东路快

速化改造、江北大道快速化改造、城西干道改造、扬子江隧道

建设等相继完成，城市轨道交通运营里程由 2010 年的 85 公里

提高到 225.4 公里，位列全国第四，初步实现网络化运营。推

行公交换乘优惠政策，实施分区域分时段停车收费管理，主城

区公共交通分担率由 2010 年的 31%提高到 50%，城区拥堵难题

得到缓解，南京荣获联合国巴黎气候大会全球城市交通领袖奖。

推进历史文化名城保护和建设，打造老城南等一批重点历史文

化街区，牛首山文化旅游区、金陵大报恩寺遗址公园开放运行，

汤山温泉旅游度假区成功创建国家级旅游度假区。

社会民生持续改善。城乡居民人均可支配收入年均增幅分

别达到 10.2%和 11.9%，收入差距比由 2010 年的 2.54∶1 缩小

到 2.37∶1，人均纯收入低于 6500 元低收入农户全部脱贫，城

镇登记失业率始终控制在 3%以内。在全国最早出台学前教育惠

民举措，开展大规模教育布局调整，成为第一批国家级义务教

育均衡发展省辖市。市公共卫生医疗中心、河西儿童医院、中

大医院江北院区启用，15 分钟健康服务圈基本形成。城乡低保

和城乡居民养老保险基础养老金实现统一标准，被征地农民社

会保障实现全覆盖，城乡基本养老、基本医疗、失业保障、医

疗救助制度实现全覆盖。公共文化体育设施更加完善，人均拥

有公共文化体育设施面积达到 2.8 平方米。实施南京历史上规

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模最大的安居工程，累计新增保障性住房面积达到 2416.9 万平

方米。基层民主得到加强，法治建设满意度持续提升，公共安

全应急机制、食品药品安全保障机制和社会治安防控体系进一

步完善。

改革开放深入推进。全面实施综合改革工程，基本完成两

轮重点改革任务，简政放权、国有企业、公共资源管理、户籍

制度等重点领域和关键环节改革取得历史性突破，在全国率先

取消部分街镇经济指标考核。深化落实“一带一路”和长江经

济带战略，企业、城市、人才国际化水平显著提升，累计实际

利用外资 183.55 亿美元，境外投资 58 亿美元，对外贸易进出

口总额 2788.27 亿美元，服务外包执行额 444.8 亿美元，新增

外商投资地区总部、投资性公司、结算和物流中心、研发机构

80 家。口岸功能和通关效率全面提升，南京综合保税区实质性

运作，金陵海关开关运行，跨境贸易电子商务试点深入开展。

开发园区载体功能增强，省级以上开发区地区生产总值占全市

的比重由 2010 年的 19.2%提高到 33.2%。区域协同发展体制机

制不断完善，成立南京都市圈发展联盟，加速推进宁镇扬同城

化，宁淮挂钩、对口帮扶、援藏、援疆工作成效显著。

生态环境逐步优化。成功创建国家森林城市，在全国率先

划定生态红线区域，建立区域排污权交易机制，实施城建重大

项目绿评制度，生态环境保护机制进一步健全。大厂等四大片

区工业布局调整有序推进，长江以南、绕城公路以内主城区工

业生产企业基本实现“退城入园”，完成 609 家“三高两低”企

业整治，绕城公路以内全面实现“零化工生产企业”。资源节约

利用水平显著提高，单位地区生产总值能源消耗累计降低

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25.5%，超额完成省下达任务，主要污染物化学需氧量、二氧化

硫、氨氮和氮氧化物排放分别累计下降 16.55%、18.81%、17.26%

和 21.2%。主要集中式饮用水源水质达标率持续保持 100%，城

镇生活污水收集处理实现全覆盖。建成全市首座餐厨垃圾处理

厂，江南、江北生活垃圾焚烧发电项目建成运营，生活垃圾分

类收集覆盖率达到 80%以上，“垃圾围城”难题得到实质性缓解。

推进绿道和游园绿地建设，林木覆盖率达到 29%。

表 1 “十二五”经济社会发展主要指标完成情况分类 指标 2015 年（规划目标） 2015 年（实现情况）

经济发展

地区生产总值（亿元） ＞10000 9720.77

人均地区生产总值（常住，元） 110000 左右 118171

地方一般预算收入（亿元） ＞1000 1020.03

服务业增加值占地区生产总值比重（%） ＞56 57.3

高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重（%） 50 50.1

城镇化率（%） 83 81.4

科技创新

全社会研发经费支出占地区生产总值比重（%） 4.5 3

人力资本投资占地区生产总值比重（%） 16.8 17

百亿元地区生产总值专利授权数（件） 350 410

科技进步贡献率（%） 60 ＞61

公共服务

城乡公共服务支出占财政支出比重（%） 68 77.7

城乡基本社会保险覆盖率（%） ＞99 ＞99

公共交通分担率（%） 40 50

信息化指数（分） 86 94

新增保障性住房面积（万平方米） [2000] [2416.9]

人民生活

城镇居民人均可支配收入（元） ＞50000 46104

农村居民人均可支配收入（元） ＞22000 19483

城镇登记失业率（%） <4 1.9

城区人均公园绿地面积（平方米） 14.3 14.98

居民平均预期寿命（岁） 77.2 82.5

人口资源环境

人口自然增长率（‰） <3 <3

单位地区生产总值能源消耗降低（%） [20] [25.5]

单位地区生产总值二氧化碳排放减少（%） [20] [20]以上

主要污染物排放

减少

化学需氧量（%） [16.55] [16.55]

二氧化硫（%） [18.81] [18.81]

氨氮（%） [17.26] [17.26]

氮氧化物（%） [21.2] [21.2]

环境质量综合指数（分） ＞88 —

耕地保有量（万公顷） 23.6034 23.7

注：[ ]内为 2011 年起的累计数；环境质量综合指数 2013 年指标调整后不统计。

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第二章 机遇挑战

“十三五”时期，南京发展既处于可以大有作为的重要战

略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。

从国际来看，和平与发展的时代主题没有变，世界经济在

深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革正蓄势待发。

同时，全球经济贸易增长乏力，外部环境中不确定不稳定因素

增多。

从国内来看，我国经济长期向好的基本面没有变，新常态

下的全国经济呈现出速度变化、结构优化、动力转换的新特点，

正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。江

苏转型创新发展的前进态势没有变，综合经济实力和发展水平

有了一个大提升，在多重国家战略叠加之下，全省的发展动力

正在加快转换，发展空间不断拓展优化，发展路径越来越清晰。

这既为南京新一轮发展提供了重要契机，也形成了倒逼压力。

从我市来看，南京发展也正进入转型升级的关键阶段。面

向“十三五”，科教与人才资源丰富、综合交通体系发达、历史

文化底蕴深厚、生态环境优美的禀赋优势，为南京提供了重要

资源依托。“一带一路”、长江经济带、长三角区域发展一体化

等国家重大战略的实施，为南京提供了全新的时代机遇。国家

级江北新区、苏南现代化建设示范区、苏南国家自主创新示范

区的建设，为南京开辟了更大发展空间。同时，南京发展也面

临一些突出问题和严峻挑战，主要是：产业结构仍然偏重，新

增长点支撑能力不足，创新驱动发展动力还不够强，经济风险

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隐患有所凸显；城乡区域发展不平衡，特别是六合、溧水和高

淳发展水平亟需提升；居民收入增长和经济发展水平不够同步，

城乡居民收入差距较大，人口老龄化形势严峻，民生保障压力

依然较大；市民文明素质和社会文明程度有待提高；资源约束

趋紧，生态环境质量尚未根本好转；制约发展的体制机制障碍

仍然存在，国际化、市场化、法治化的营商环境亟待完善。

必须准确把握国际国内形势变化带来的机遇和挑战，准确

把握南京发展的阶段性特征、全新的时代机遇和新的目标要求，

更加主动适应和引领新常态，着力在优化结构、增强动力、化

解矛盾、补齐短板上取得突破性进展，不断增创竞争新优势、

开拓发展新境界。

第三章 总体要求

第一节 指导思想

“十三五”时期南京发展的指导思想是：高举中国特色社

会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、

五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、

“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平

总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，紧紧围绕

“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿

色、开放、共享的发展理念，牢记“两个率先”光荣使命，坚

持现代化国际性人文绿都的城市定位，瞄准建设“一带一路”

节点城市、长江经济带门户城市、长三角区域中心城市和国家

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创新型城市的奋斗目标，保持战略定力，坚持稳中求进，以提

高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，以推

进“五个迈上新台阶”为重点任务，以对接落实全省“八项工

程”为主要抓手，以发展创新型、服务型、枢纽型、开放型、

生态型经济为主攻方向，统筹推进经济、政治、文化、社会、

生态文明建设和党的建设，加快形成引领经济发展新常态的体

制机制和发展方式，着力建设经济强、百姓富、环境美、社会

文明程度高的新南京，确保率先全面建成小康社会，探索开启

基本实现现代化建设新征程，在“建设新江苏”的奋进之路上

走在前列、争当排头兵。

第二节 发展战略

认真贯彻中央提出的“六个坚持”，牢固树立和自觉践行创

新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，与时俱进丰富完善

发展战略，深化拓展战略内涵。

——创新驱动战略。进一步强化创新在全市发展全局中的

核心地位，充分发挥南京作为全国重要科教中心的优势，坚持

需求导向和产业化方向，大力推动以科技创新为引领的全面创

新，更加注重激发人民群众的创业创新热情，让创新真正落实

到创造新的增长点上，变成实实在在的产业活动，推动经济保

持中高速增长、迈向中高端水平。

——人才强市战略。牢固树立人才是第一资源的理念，完

善人才优先发展、优先投入的工作格局，着力集聚海内外创业

创新领军型人才，着力营造人人皆可成才和青年人才脱颖而出

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的社会环境，着力促进社会全面进步和人的全面发展，推动南

京从人才大市向人才强市转变，将人才优势转化为科技优势、

产业优势，带动城市综合竞争力全面提升。

——协调发展战略。进一步强化南京发展的整体性、协调

性，着力促进城乡一体化发展、江南与江北协调发展、跨区域

融合发展，经济与社会协同建设，物质文明与精神文明同步提

升，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，

努力在协调发展中挖掘潜力、拓展空间、增强动力。

——绿色引领战略。加快完善生态文明制度，加大节能减

排降耗力度，着力推进生产方式、生活方式、消费方式绿色化，

促进经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰，促进人与自然

和谐共生，不断提升可持续发展能力，使绿色低碳循环成为南

京发展转型升级的突出标志。

——全面开放战略。抓住用好“一带一路”和长江经济带

建设机遇，放大向东开放优势，做好向西开放文章，协同推进

企业、城市、人才国际化，加快营造国际化、市场化、法治化

的公平、统一、高效的营商环境，形成更高水平、更宽领域、

更深层次对内对外开放新格局。

——民生共享战略。坚持以人为本、民生优先、共享发展，

鼓励创业致富、勤劳致富，着力增加公共产品和民生制度供给，

提高公共服务能力和共享水平，不断增强人民群众获得感和幸

福感，凝聚改革发展强大合力。

第三节 发展目标

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“十三五”时期经济社会发展的主要目标是：率先全面建

成小康社会，探索开启基本实现现代化新征程，人民群众过上

更加美好的生活，初步展露出经济强、百姓富、环境美、社会

文明程度高的新南京的现实模样。

——经济综合实力和国际竞争力明显提升。经济保持中高

速增长，产业迈向中高端水平，地区生产总值年均增长 8%左右，

江北新区地区生产总值增速高于全市 5 个百分点以上，提前实

现全市地区生产总值和城乡居民人均收入比 2010 年翻一番。基

本形成以服务经济为主的经济结构，服务业增加值占地区生产

总值比重达到 60%以上。新产业新业态不断成长，基本确立战略

性新兴产业支柱地位，高新技术产业产值占规模以上工业总产

值比重提高到 52.5%。基本实现农业现代化，现代农业发展水平

达到 90%以上。基本形成全方位对内对外开放新格局，服务外包

执行额年均增长 10%，境外投资年均增长 10%以上。初步确立“一

带一路”重要节点城市地位，城市国际化水平大幅提升。

——科技创新能力和活力明显提高。全面建成国家创新型

城市，主要创新指标达到创新型国家和地区中等以上水平。企

业创新主体地位确立，大众创业、万众创新的体制机制更加健

全，在江苏建设具有全球影响力的产业科技创新中心和有国际

竞争力的先进制造业基地进程中走在前列。全社会研发经费支

出占地区生产总值比重提高到 3.2%，科技进步贡献率提高到

65%。

——人民生活水平和质量普遍提高。居民人均可支配收入

与全市经济同步增长，其中农村居民人均可支配收入高于城镇

居民人均可支配收入增幅 1 个百分点左右。中等收入群体持续

— 23 —

扩大，符合标准的低收入人口全面脱贫、经济薄弱村全部摘帽。

社会就业更加充分，就业层次持续提升，城镇登记失业率控制

在 4%以内，五年新增城镇就业 70 万人。教育率先实现现代化，

劳动年龄人口平均受教育年限达到 13 年。现代医疗卫生体系和

健康名城建设取得更大进展，城乡居民主要健康指标达到国际

先进水平。形成更加公平更可持续的社会保障制度，城乡基本

社会保险覆盖率达到 98%以上。推动住有所居向住有宜居迈进，

城镇常住人口保障性住房覆盖率达到 23%以上。

——城乡区域协调发展水平显著提高。全面完成国家新型

城镇化综合试点任务，新型城镇化和城乡发展一体化质量明显

提升，城市空间格局和生产力布局更加合理，历史文化名城保

护更加科学，现代基础设施体系更加完备，城市管理科学化水

平显著提升，户籍人口城镇化率达到 79%。长三角区域中心城市

的辐射带动能力明显增强，长江经济带门户城市功能进一步健

全。

——生态环境和宜居程度明显改善。生产方式、生活方式

绿色低碳水平明显提升，环境风险得到有效控制，主体功能区

布局和生态安全屏障格局基本形成。绿色南京建设持续推进，

生态产品供给持续增加，林木覆盖率达到 30%。能源资源使用效

率大幅提升，产业园区循环化改造基本完成。主要污染物排放

总量大幅减少，空气质量达到二级标准的天数比例和地表水优

于Ⅲ类水质的比例达到省定标准，基本实现污水全处理、城市

生活垃圾分类收集全覆盖。生态文明制度体系更加健全，全社

会环境保护意识显著增强。

——社会文明程度和社会治理能力显著提高。中国梦和社

— 24 —

会主义核心价值观深入人心，个人品德显著提高，社会诚信体

系基本建立。公共文化服务体系更加完善，文化事业和文化产

业繁荣发展，文化产业增加值占地区生产总值比重达到 8%以上，

文化国际影响力持续扩大。公共安全水平明显提高，公众安全

感保持在 92%以上。法治政府基本建立，城乡和谐社区建设达标

率分别达到 98%和 96%，基本形成比较完善的国际化、市场化、

法治化营商环境。率先在重要领域和关键环节改革上取得决定

性成果，在全面深化改革中走在全省前列。

表 2 “十三五”经济社会发展主要指标

分类 序号 指标2020 年

目标年均增速[累计] 属性

经济强

1 地区生产总值（亿元） 14000 左右 8%左右 预期性

2 全员劳动生产率（万元） 28 — 预期性

3 户籍人口城镇化率（%） 79 — 预期性

4 全社会研发经费支出占地区生产总值比重（%） 3.2 — 预期性

5 科技进步贡献率（%） ＞65 — 预期性

6 每万人发明专利拥有量（件） 45 — 预期性

7 服务业增加值占地区生产总值比重（%） ＞60 — 预期性

8 高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重（%） 52.5 — 预期性

9 现代农业发展水平（%） ＞90 — 预期性

百姓富

10

全体居民人均可支配收入（元） 60000 左右 与经济增速同步

预期性（1）城镇居民人均可支配收入（元） — —

（2）农村居民人均可支配收入（元） —

增速高于城镇居民

人均可支配收入增

速1 个百分点左右

11 劳动年龄人口平均受教育年限（年） 13 — 约束性

12 城镇就业城镇新增就业人数（万人） — [70]

预期性城镇登记失业率（%） ＜4 —

13 农村贫困人口脱贫（万人） — [9]左右 约束性

14 城乡基本社会保险覆盖率（%） ＞98 — 约束性

15 城镇常住人口保障性住房覆盖率（%） ≥23 — 约束性

— 25 —

分类 序号 指标2020 年

目标年均增速[累计] 属性

16 基层综合性文化服务中心覆盖率（%） ≥98 — 预期性

环境美

17 新增建设用地规模（万亩） — 省下达指标之内 约束性

18 耕地保有量（万公顷）完成省下

达指标— 约束性

19 万元地区生产总值用水量下降（%） — 完成省下达指标 约束性

20 非化石能源占一次能源消费比重（%） 6左右 — 约束性

21 单位地区生产总值能耗降低（%） — 完成省下达指标 约束性

22 单位地区生产总值二氧化碳排放降低（%） — 完成省下达指标 约束性

环境美

23

主要污染

物排放总

量减少

化学需氧量（%）

— 完成省下达指标 约束性二氧化硫（%）

氨氮（%）

氮氧化物（%）

24 空气质量空气质量达到二级标准的天数比例（%） 72 —

约束性细颗粒物（PM2.5）浓度下降（%） — [20]

25 地表水质量地表水省考断面优于Ⅲ类水质比例（%） 59.1 —

约束性地表水省考断面劣V 类水体比例（%） 0 —

26 森林增长林木覆盖率（%） 30 —

约束性林木蓄积量（万立方米） 800 —

社会文明程度高

27 法治建设满意度（%） ≥90 — 预期性

28 公众安全感（%） ≥92 — 预期性

29 每万人拥有社会组织数（个） 17 — 预期性

30 城市、农村和谐社区建设达标率（%） 98、96 — 预期性

31 社会文明程度测评指数 ≥90 — 预期性

— 26 —

第二篇 深入实施创新驱动战略

加快经济增长动力转换

第四章 建设江苏全球有影响力产业科技创新中心的重要基地

发挥科技创新在全面创新中的引领作用，对接落实全省科

技创新工程，大力推进科技体制综合改革，广泛整合海内外创

新资源，加快发展创新型经济，建设国家创新型城市和江苏全

球有影响力产业科技创新中心的重要基地。

第一节 加快培育创新型企业集群

强化企业创新主体地位和主导作用。充分发挥市场对研发

方向、路径选择和资源配置的导向作用，促进创新资源进入企

业、技术研发机构建在企业、科技服务覆盖企业、科技政策落

到企业，推动企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和

成果转化的主体。实施“科技企业培育百千万工程”，提升企业

自主创新能力和内生发展动力。以知识产权创造为核心，培育

具有国际竞争力的创新型领军企业。鼓励大中型企业开展基础

性前沿性创新研究，加快实现企业研发机构全覆盖。到 2020 年，

规模以上工业企业和独立研发机构研发投入超过 400 亿元，经

认定的市级以上企业工程技术研究中心提高到 700 家。

支持科技中小微企业发展。以新技术研发、新业态创造、

新模式创新为方向，实施科技企业“小升高”计划、小微企业

— 27 —

“创新之家”培育计划和中小企业创新工程，培育科技“小巨

人”企业，壮大以高新技术企业为骨干的创新型企业集群。

第二节 构建新型产业研发体系

发挥高校和科研院所的创新源头作用。引导企业和高校、

科研院所共建专业技术支撑平台，建设一批产学研创新联盟、

成果转化应用中心、工程技术研究中心，实现跨领域、跨行业

的协同创新、融合创新。坚持需求导向和产业化导向，积极对

接国家、省重大科学计划、重大科技专项，争取国家重大科技

项目和重大创新领域国家实验室落户，积极抢占现代技术和产

业制高点。鼓励在宁高校和科研院所的大型仪器设备、实验室、

研发平台、检测平台等技术创新资源向社会开放。

专栏 1 重点建设的重大科研设施

南京未来网络试验设施：主要依托南京未来网络谷等核心节点，开展量子通信、

空间网络、物联网等试验，推动建设国家未来网络创新平台（CENI）。

南京固体微结构国家实验室：以南京大学固体微结构物理、配位化学两个国家重

点实验室为主体，以多学科交叉为科研优势组建而成的微结构物质科学平台，为国家

科技部“重大科学研究计划”量子调控项目的主要研究基地。

南京通信技术国家实验室：依托东南大学，主要建设核心网络与互联技术研发中

心、无线移动通信网络研究中心、通信射频与天线研究中心、集成电路设计研究中心、

通信多媒体信息处理技术研究中心和通信协议与应用软件研究中心以及移动通信综

合测试场。

南京土壤环境科学和技术国家实验室：依托中国科学院南京土壤研究所，建立系

列土壤数据库或信息系统，成为国家资源环境最重要的数据资料来源之一。

推进产学研深度融合。重点支持南京大学—鼓楼高校、东

南大学、南京理工大学、南京工业大学、南京邮电大学等国家

大学科技园建设，加快发展南京中医药大学科技园、南京财经

— 28 —

大学现代服务业科技园、河海大学水利科技园、南京艺术学院

文化创意产业园、南京师范大学文化创意产业园等高校创新平

台，促进各种先进技术和科技成果向现实生产力转化。实施产

学研协同创新行动计划，探索“互联网＋产学研”新模式，支

持南京通信与网络国家科教结合产业创新基地建设。鼓励和引

导高校院所进入高新区，设立新型研发机构。

第三节 突破产业核心新技术

围绕科技发展趋势和重大战略需求，强化原始创新、集成

创新和引进消化吸收再创新，重视颠覆性技术创新，构建国际

化、高水平的原始创新基地。实施传统产业关键技术创新工程

和高新技术产业核心技术攻克工程，重点围绕新一代信息技术、

智能制造、新能源、生物医药等领域，采取企业主导、院校协

作、军民融合、成果分享等模式，组建 15 个产业创新联盟，建

设中国 3D 打印研究院、中科院南京先进激光技术研究院、南京

机器人研究院等一批制造业创新中心。鼓励研发机构提高公共

技术研发服务能力，集中突破一批重大关键共性技术。引导研

发类企业专业化发展，打造一批优势互补的产业技术研发集团。

到 2020 年，在战略性新兴产业领域，推动实施 50 个以上产业

链关键技术突破项目。

第四节 强化创新平台建设

围绕高新技术产业发展需求，加快建设通信网络、生物医

— 29 —

药、液晶显示、智能电网、卫星导航、激光技术等领域科技创

新平台，服务和带动战略性新兴产业提速发展。推进战略性新

兴产业国家级检验检测中心、麒麟科技创新园等综合性服务平

台建设，加快建设南京知识产权服务业集聚发展试验区等具有

综合服务功能的科技服务业示范区，在高新区建设一批专业科

技服务基地。加快建立以市场为导向的新型产业技术研发机构，

创新内部管理、人才引进、收益分配等机制，争取更多更快地

加盟省产业技术研究院。

第五章 优化区域创新布局

整合区域创新资源和要素，重点打造南京高新技术产业开

发区和东南科技创新示范带，着力构建协同有序、优势互补、

科学高效的区域创新体系。

第一节 加快建设南京高新技术产业开发区

以南京高新技术产业开发区（含南京高新区、新港高新园

和江宁高新园，简称“一区两园”）为主战场，大力推进苏南国

家自主创新示范区建设，打造创新驱动发展引领区、科技体制

改革试验区、区域创新一体化先行区、具有国际竞争力的创新

型经济发展高地。实施高新区升级行动计划，建设国际一流的

高科技园区；新港高新园围绕新型显示、激光技术、固体照明、

高端装备制造等领域，以提高自主创新能力为核心，形成 1—2

个拥有技术主导权的产业集群，打造具有国际影响力的产业创

— 30 —

新中心；江宁高新园重点建设国家创新人才培养示范和海外高

层次人才创新创业基地，在通信与网络、生命科学、智能电网

及新能源等领域实现突破。到 2020 年，“一区两园”高新技术

企业数占全市 60%以上。

第二节 整合提升东南科技创新示范带

市域东南方向北起南京经济技术开发区、西至雨花软件谷

的地区，科教与产业资源密集，创业与创新潜力巨大。以强化

创业创新能力为核心，加大资源整合力度，推进科技和产业融

合，着力打造“东南科技创新示范带”，形成以南京经济技术开

发区、江宁经济技术开发区，麒麟科技创新园（生态科技城）、

仙林大学城、江宁大学城，软件谷、无线谷、液晶谷、智能电

网谷、徐庄软件园、白下高新园区等为骨干载体，以新一代信

息技术、新能源（智能电网方向）和高端装备制造等战略性新

兴产业为主攻方向的产业科技创新示范区域。

专栏 2 东南科技创新示范带骨干载体

南京经济技术开发区重点打造国家创新人才培养示范基地、国家级科技企业孵化

器、国家级知识产权试点园区和江苏省光电产业产学研协同创新基地；江宁经济技术

开发区积极开展智能电网国家战略新兴产业集聚区试点，全面推进国家新能源示范产

业园区建设，建设一批新的公共技术服务平台，提升在智能电网、未来网络等领域的

核心竞争力。

麒麟科技创新园（生态科技城）、仙林大学城和江宁大学城重点打造以人才培养

和集聚为主体的产城融合发展示范区，推动大学城转型发展，支持共建科技园区、公

共服务平台、产学研项目和应用示范工程，持续提升应用类科研成果就地转化率，鼓

励高校人才在地就业、创业，实现“创新在校园，创业在园区”。

建设具有国际影响、国内领先的特色产业基地。中国（南京）软件谷打造中国第

一软件产业基地；无线谷重点发展 4G 通信产品、下一代互联网络；液晶谷打造世界

— 31 —

一流新型显示产业基地；智能电网谷打造国内电力自动化研发和装备生产的高地。

第三节 提高创新国际化水平

加快构建更加开放的创新体系。积极承接上海建设全球影

响力科技创新中心的溢出效应，推进南京都市圈和长三角地区

协同创新。定期举办“全球（南京）研发峰会”，加强与世界著

名高科技园区、企业间的合作。探索将外资研发机构纳入区域

创新体系，支持外资研发机构实施或参与实施科技计划项目、

组建或参与组建产业技术创新战略联盟。实施高端外资研发机

构集聚计划，吸引海外知名大学、研发机构、跨国公司在宁设

立全球性或区域性研发中心。鼓励本土企业设立海外研发中心

和产业化基地，支持科技人员参加国际研发组织、承担国际科

技项目。

加快国际科技合作载体建设。提升发展江宁、浦口、高淳、

溧水、麒麟等五个国际企业研发园，新建 20 平方公里国际企业

研发园，打造国际科技企业聚集地。积极争取部、省科技资源，

推进国际科技合作基地建设，新增国际科技合作基地 5 家以上。

第六章 打造产业科技人才高地

深入实施人才强市战略，加快打造具有国际影响和独特优

势的产业科技人才高地，为国家创新型城市建设提供强有力人

才支撑和智力支持。

— 32 —

第一节 推动人才结构战略性调整

积极落实国家“千人计划”、“万人计划”、省“双创计划”

等重点人才工程，聚焦发展“五型经济”主攻方向，组织实施

“创业南京”人才计划，着力建设科技顶尖专家、创新型企业

家、高层次创业人才和青年大学生“创客”四支“创业生力军”，

集聚 100 名科技顶尖专家、培育 200 名创新型企业家、引进 3000

名高层次创业人才、引领 20000 名青年大学生创业。加大南京

国家领军人才创业园、留学生文化创意产业园等海外人才引进

平台建设力度，构建高端引领、整体开发、梯次衔接的人才结

构，打造高端人才汇聚城市、科技创业领军城市和人才改革先

行城市。坚持人才资源整体开发，统筹推进党政人才、企业经

营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社

会工作人才等各类人才队伍建设。

专栏 3 打造三个“人才之城”和建好四支“创业生力军”

1．三个“人才之城”

高端人才汇聚城市：推行更加开放的引才政策，吸引全球人才，确保高层次人才

规模继续位居全国前列，区域创新能力和人才竞争力走在全省前列、领跑国内同类城

市。

科技创业领军城市：激发人才创业活力，提升人才创业能级，加速培育孵化一批

能抢占科技制高点、引领产业风向标的领军人才企业。

人才改革先行城市：加快先行先试，强化政策创新，深化人才发展体制机制改革，

努力形成在全国更具竞争力的人才制度优势。

2．四支“创业生力军”

集聚一批科技顶尖专家：吸引和培养 100 名左右诺贝尔奖获得者、两院院士、国

家“千人计划”、“万人计划”等科技顶尖专家来宁创办科技型企业、科研成果产业化

基地或新型产业技术研究机构。

培养一批创新型企业家：遴选 200 个具有潜力的人才企业，辅导挂牌上市 30 家，

年销售收入超亿元 30 家，年纳税额超千万元 10 家。

— 33 —

引进一批高层次创业人才：针对产业发展需求，引进 3000 名海内外高层次科技

人才，带团队、带技术、带资金来宁创业。

支持一批青年大学生创业：用足用好科教人才资源，扶持 2万名青年大学生创业，

带动 8万人就业。

第二节 深化人才管理改革

以建设苏南人才管理改革试验区为契机，深入推进人才发

展体制机制改革和政策创新。完善人才流动、培养、使用、激

励机制，促进人才资源有效配置，形成具有竞争力的人才制度

优势，探索一批可复制、可推广的人才开发模式。坚持以市场

规律引进人才，以市场导向评价人才，以市场价值激励人才，

按照重实绩、讲贡献，创新技术、技能要素参与收益分配的形

式，鼓励和支持专业技术人才和技能人才在科研机构和企业间

合理流动并获得相应报酬，在重大人才项目中建立退出机制，

赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权，加快

形成具有国际竞争力的人才发展体系。

第三节 完善人才创业创新支持体系

加大人才工作投入力度，优化人才资金资助方式，采取政

府直接资助与引导股权投资、银行贷款等相结合的方式，放大

财政资金、国有资本的使用效率和引导功能，撬动社会资本支

持人才创业创新。促进人才服务市场化、社会化，积极推动人

力资源、科技金融、管理咨询、知识产权保护交易等人才服务

业发展。研究制定政府购买人才公共服务办法，鼓励支持财政

— 34 —

性资金优先采购和推广应用创新型企业产品，拓展首购首用渠

道，推动人才企业与大型国企、行业名企、外企集团对接新产

品新技术，帮助人才企业加快实现创新成果转化。实施“南京

人才居住证”制度，为人才提供职称申报、医疗、落户、社会

保险、居留和出入境、住房、子女就读、配偶就业等配套服务。

第七章 推进大众创业万众创新

促进科技同经济、创新成果同产业、创新项目同现实生产

力、研发人员创新劳动同利益收入相对接，加快构建科学规范、

富有效率、充满活力的创业创新生态，形成有利于大众创业万

众创新的体制机制。

第一节 激发全社会创业创新活力

建设众创空间。发挥高新区“一区两园”自主创新示范作

用，着力提升紫金科技人才创业特别社区的功能，推进江苏创

业大街、珠江路创业大街建设，积极发展创业大街、创业园、

创业社区、创客空间等多种形式的众创空间。推动各类创业孵

化载体与新型创业服务机构开展深层次合作，打造创业者交流

平台，促进创业者联盟、创业沙龙等创业者组织建设。鼓励在

宁高校和有关区（园区）新建或升级改造大学科技园等创业载

体，提供大学生创业创新实践平台。鼓励行业领军企业、创业

投资机构、社会组织等参与或自主建设众创空间，着力发展一

批适应大众创业创新需求和特点，具有低成本、便利化、全要

— 35 —

素、开放式特点的创客孵化型、专业服务型、投资促进型、培

训辅导型、媒体延伸型等新型众创空间载体。

提升创业创新服务能力。鼓励创办网上众创空间、科技创

业媒体等新型信息化综合服务新业态，发展公共创业信息服务

和技术服务平台，开展网络数字化服务。支持高校、科研院所、

行业领军企业及其他创新主体对外开放技术服务平台。完善创

业导师制度，鼓励开展创业训练营、创业导师行动、创业学院

建设等，丰富创业辅导活动的形式和内容。办好“中国留学人

员南京国际交流与合作大会”，打造“赢在南京”青年大学生创

业大赛、南京留学人员创业大赛等南京创业品牌活动，培育企

业家精神和创客文化。开展创业典型培养、创业明星风采展示

及创业助推行动等活动，为创业企业和团队搭建项目路演、创

投对接和宣传推介的平台，在全社会形成浓厚的创业创新文化

氛围。

第二节 建设知识产权强市

健全知识产权管理和保护体系。完善地方知识产权政策法

规体系，提升知识产权行政管理效能，增强企事业单位知识产

权管理能力。加大知识产权保护力度，实施知识产权行政执法

能力提升工程，推进行政执法和司法保护相结合，探索设立知

识产权法院，完善知识产权纠纷调解机制，创建知识产权保护

示范区。鼓励企业进行海外知识产权布局，建立海外知识产权

维权联盟。到 2020 年，完整建立知识产权管理体系，知识产权

评价指数位居全国同类城市前列。

— 36 —

完善知识产权服务体系。建设国家级知识产权服务业集聚

区、专利导航试点园区和战略性新兴产业知识产权集群管理试

点园区，大力培育和发展知识产权密集型企业。推动国家专利

技术（南京）展示交易中心、南京联合产权（科技）交易所有

效开展知识产权交易业务，进一步打通技术转移、产品中试和

推广应用三个环节。发展 100 家知识产权代理服务机构，实施

100 项重大专利产业化和重大专利技术二次开发。到 2020 年，

专利产品产值占高新技术产品产值的比重达到 70%，知识产权交

易额达到 150 亿元。

第三节 深化国家科技体制综合改革试点

进一步强化政府创新服务职能。协同推进科技、教育、人

才管理和金融等体制改革试点示范，不断总结提升和复制推广

成功做法和有益经验，加快构建有利于创新发展的体制机制。

推动政府职能从研发管理向创新服务转变，集中支持事关产业

发展的前瞻与共性关键技术研发和重大成果转化，加强科技基

础设施和科技服务平台建设，构建普惠性创新支持政策体系。

健全财政专项资金扶持与退出机制，推动资金支持方式从无偿

补贴转向投资占股，通过创新券、风险补偿、后补助、创投引

导等多种方式支持创业创新活动。加大市场评价技术成果的比

重，建立以产品成果与市场实绩为主的科技创新评价机制。

建立适应创新链需求的科技金融服务体系。实施科技企业

上市培育计划，支持符合条件的企业开展直接融资，探索知识

产权质押和保险试点等融资模式。推进科技金融专营机构建设，

— 37 —

开发专营产品。发挥政府创业投资引导基金的作用，鼓励自然

人开展天使投资，探索与国际知名创投机构联合设立天使投资

基金，着力发展以“首投”为重点的创业投资、以“首贷”为

重点的科技信贷、以“首保”为重点的科技保险，促进投、贷、

保深度融合。提高市科技创新创业金融服务中心运营水平，打

通线上线下金融服务快捷通道。

— 38 —

第三篇 加快经济转型升级 推动经济

保持中高速增长、产业迈向中高端水平

第八章 加快构建产业新体系

坚持把先进制造业和现代服务业作为结构调整的主攻方

向，对接落实全省转型升级工程，完善差别化、针对性的企业

培育政策体系，促进产业集约集聚集群发展，建成全省现代服

务业中心、长三角先进制造业中心、全国战略性新兴产业的重

要基地。

第一节 提升服务型经济发展水平

加快发展高端服务业。推动生产性服务业向专业化和价值

链高端延伸，促进经济结构由服务业主导向生产性服务业主导

升级。把软件与信息服务作为第一优先产业予以重点扶持，发

展涉及网络新应用的信息技术服务。加快发展金融服务业，推

动科技金融、文化金融等特色金融发展，做大做强南京银行、

南京证券、紫金农商行、紫金投资集团等机构。大力发展研究

开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技

咨询等科技服务业。加快推进多式联运物流，积极发展智慧现

代物流业。到 2020 年，生产性服务业增加值占服务业的比重达

到 54%以上，软件和信息服务业收入年均增幅超过全国水平 2—

3 个百分点，金融业增加值达到 2000 亿元左右，初步建成具有

— 39 —

国际竞争力的软件名城、泛长三角区域金融中心和长江区域性

航运物流中心。

培育发展新兴服务业。鼓励服务创新、管理创新和商业模

式创新，拓展服务业发展领域。发展电子商务业，建设 SAP 跨

境电子商务中心，扶持电子商务支付平台、功能型龙头企业，

推进跨境电商、农村电子商务发展。发展服务外包产业，加快

推进全国服务外包示范城市建设，形成通信、动漫等优势服务

外包产业链。发展旅游会展业，做大做强旅游和会展产业链，

建设国际知名文化休闲旅游目的地和国际会展名城。发展文化

体育产业，实施“文化＋”发展战略，提供特色鲜明的文化体

育消费产品，支持各类体育俱乐部发展，积极培育健身休闲、

运动康复等新兴体育服务。到 2020 年，电子商务交易额达到 1.4

万亿元，网络零售额达到 3000 亿元左右，服务外包执行额达到

200 亿美元，旅游总收入达到 3000 亿元左右。

大力发展民生服务业。统筹推进经济转型和民生改善，加

快生活性服务业向精细化和高品质转变。提升发展商贸服务业，

推进特色商业街区建设，合理配置社区商业必备业态，提升便

民利民水平。发展健康服务业，重点扶持康复医疗、个性化健

康检测评估、远程医疗等新型业态，推广中医医疗和高端健康

服务。推动养老社区项目建设，全面发展以老年生活照料、老

年产品用品、老年文化娱乐等为主的养老服务业。发展家庭服

务业，鼓励社会力量创办、发展多种形式的家庭服务机构，培

育家庭服务企业，提供综合性、个性化家庭服务。到 2020 年，

社会消费品零售总额达到 7000 亿元。

加快服务业改革开放。全面深化服务业综合改革试点，进

— 40 —

一步放开服务业领域市场准入，引导外资投向高端服务业和新

兴服务业领域，延伸外资企业服务链，促进本土服务业提升发

展，推动服务业向资本密集型、技术密集型、知识密集型转变，

打造南京服务品牌。立足省会中心城市特点，深入推进国内贸

易流通体制改革发展综合试点，努力创造可复制、可推广的经

验。进一步减少生产性服务业重点领域前置审批和资质认定项

目，制定落实扶持服务业发展的优惠政策，到 2020 年，服务业

增加值总量达到 10000 亿元。

第二节 培育壮大战略性新兴产业

深入实施《中国制造 2025 南京市实施方案》，大力培育新

一代信息技术、智能电网、节能环保、高端装备制造、新材料、

生物医药和医疗器械、新能源汽车等七大类 14 个重点领域战略

性新兴产业，加快形成产业竞争优势。加快软件谷、智能电网

谷、未来网络谷、液晶谷、生物医药谷、生物农业谷等新兴产

业集聚区建设，推动特色产业错位布局。进一步细分行业、细

分领域，培育一批自主创新能力强、产品市场前景好、对产业

带动作用大的新兴产业龙头企业。抓住国家开展下一代互联网

示范城市、电子商务试点城市建设等机遇，加强战略性新兴产

业新技术、新产品推广应用。

专栏 4 战略性新兴产业七大类 14 个重点领域

1．新一代信息技术。包括①新型显示。形成以液晶显示规模化发展、OLED 产业

化应用、激光显示核心技术突破的产业发展体系。②基础软件及工业软件。发展自主

可控的嵌入式操作系统、工业实时数据库、基于国产软硬件的电子文件系统等基础软

— 41 —

件；开发面向石化、钢铁、汽车、电力、轨道交通等重点领域的研发设计类、数字控

制类、智能生产类和管理类工业软件。③信息通信设备。协同推进国家重大基础设施

CENI 平台的建设，积极发展以 SDN（软件定义网络）为代表的网络通信设备及系统。

④云计算、大数据及物联网。重点开展虚拟化、云存储、云安全、云中间件、数据存

储和处理等关键技术的自主创新和产业化；突破智能传感器、射频识别、信息处理、

系统集成、智能终端等关键技术的研发和产业化。⑤卫星应用。重点突破北斗芯片低

功耗小型化技术、北斗与其他信息领域融合应用技术、室内外高精度位置服务技术以

及融合型位置服务平台构建技术等。⑥集成电路及专用设备。提升通信、存储、电源

等集成电路设计开发能力，推动先进封测技术及半导体关键材料的研发与产业化。

2．智能电网。突破并推广应用调度环节特大型大电网安全稳定与控制、交直流

广域协调控制等技术，提升发展输变配环节的二次高端设备水平，加快发展发电环节

的大容量存储和用电环节的微电网接入等。

3．节能环保。重点研究生物基材料合成技术、等离子体烟气脱硫脱硝技术与设

备、有机废水检测处理技术等实用技术。发展主要耗能设备在线效率测试分析仪、大

型燃煤电站锅炉和大中型燃煤工业锅炉及冶金行业烧结烟气脱硫脱硝、高效除尘技术

及成套设备。

4．高端装备制造。①智能制造装备。加快高档数控机床、增材制造等前沿技术

和装备的研发；发展机器人产业，加快电力巡检、医疗康复等专用服务机器人产业化。

②先进轨道交通装备。实现城际动车组 200 公里时速完全自主化生产；实现自主化

ATP、ATO 及联锁系统在国内整线运营；完成机车车辆在线监测安全系统全路网标准

配置。③航空航天装备。以国产大飞机配套为重点，提升飞机机载系统技术的研发能

力；优先发展无人机整机研发生产，以成熟整机带动制造产业链的形成。

5．新材料。重点发展先进基础材料、关键战略材料、前沿新材料等。

6．生物医药和医疗器械。重点发展抗肿瘤靶向新药、抗肿瘤天然产物及衍生物、

抗肿瘤基因药物、“他汀”类高血脂药等心脑血管疾病药物；加快高端医疗设备及配

套试剂研发创新。

7．新能源汽车。重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化，推广普及

非插电式混合动力汽车；大力发展纯电动和混合动力新能源乘用车；重点突破驱动电

机、电控系统、动力电池及电动空调、电动转向等电动附件和充换电设备等关键零部

件核心技术。

第三节 提升先进制造业国际竞争力

加快发展智能制造。实施企业制造装备升级计划，加快自

动化、数字化、网络化等先进制造系统、智能制造设备及大型

— 42 —

成套技术装备的推广应用，重点推广工业机器人、数控机床、

人机智能交互、自动识别、3D 打印、分布式控制技术。实施智

能制造试点示范工程，在生物医药、汽车等领域率先实施智能

化改造示范项目，每年启动 10 家智能工厂示范工程建设。完善

“网＋云＋端”工业信息基础设施，实施企业互联网提升计划，

加快新一代信息技术与制造业深度融合，创新基于互联网的智

能化生产制造流程，鼓励发展个性化定制、众包设计、云制造

等网络生产新模式。支持工业云和中小企业服务平台建设，推

进研发设计、数据管理、工程服务等制造资源开放共享，构建

网络化企业集群。推进制造业服务化，促进制造企业与生产性

服务企业的资源整合和业务融合，加快推进生产型制造向服务

型制造转变。

优化提升传统支柱产业。围绕国际先进制造业发展趋势，

积极推进电子信息产业向新一代信息技术产业转型，促进石化

产业向新材料产业转型，汽车产业向节能和新能源汽车产业转

型，机械装备产业向智能制造装备转型。推动钢铁、轻工、纺

织、船舶等产业向高端化品牌化发展，充分运用市场机制淘汰、

企业兼并重组、跨区跨境产能转移等方式消化过剩产能。

大力推广技术改造。实施“双百工程”，每年推动一批重点

技术改造项目建设，引导企业围绕品种开发、质量提升、节能

降耗、清洁生产、“两化”融合、安全生产等方面进行改造提升，

推进企业提质增效。

第四节 优化产业发展布局

— 43 —

统筹先进制造业布局。明确开发区主导产业，南京高新技

术产业开发区重点发展软件与信息服务、生物医药和医疗器械、

卫星应用产业，南京经济技术开发区重点发展新型显示、智能

制造装备、生物医药和医疗器械产业，江宁经济技术开发区重

点发展智能电网、信息通信设备、航空航天装备产业，南京化

学工业园区重点发展新材料、高端精细化工产业，溧水经济开

发区重点发展新能源汽车产业，高淳经济开发区重点发展节能

环保产业。

实施重点地区工业布局调整。严控主城区新增制造功能，

积极稳妥推进金陵石化及周边、梅山钢铁及周边、大厂和长江

二桥至三桥沿岸等四大片区工业布局调整，有序推动片区整治、

重点企业搬迁改造和产业转型升级。

推进服务业集聚区特色发展。做大做强一批龙头带动型现

代服务业集聚区，推进生产性服务业集聚发展，软件与信息服

务业以软件谷、南京软件园、江苏软件园为重点，金融业以南

京河西金融集聚区、新街口金融商务区及金融城等特色功能载

体为重点，服务外包业以南京国际服务外包产业园为重点，会

展业以南京国际博览中心、奥体中心、青奥中心为重点。推进

生活性服务业均衡发展，改造提升城市老旧生活性服务基础设

施，补齐农村生活性服务基础设施短板，优化新街口、湖南路

商圈及各级商业中心功能。

第五节 提升企业综合竞争力

实施总部经济发展行动计划。支持本地行业领军企业做大

— 44 —

做强，培育一批市场前景广阔、规模领先的优势总部企业。引

进国内外知名总部企业，吸引跨国公司设立地区总部、投资性

公司、研发中心、营运中心、结算中心、共享服务中心等各类

区域总部及功能性机构。支持总部企业拓展总部功能，开展业

务一体化运作，增强对各类资源的汇聚和分配能力。推进高端

楼宇建设，打造总部集群，形成一批有较强国际竞争力的总部

经济集聚区。

实施百优民营企业培育计划。引导民营企业完善法人治理

结构，加快建立现代企业制度。支持民营企业以质量和效益为

中心，通过持续创新提升核心竞争力，形成一批大企业、大集

团的新生力量和后备梯队。积极引进和扶持在宁的世界 500 强、

中国 500 强、行业前 10 强的龙头民营企业，加快提升企业国际

竞争力。放开民间投资公共服务领域，加大政府采购民营企业、

民间组织社会服务的力度。

实施重点行业“小巨人”企业培育计划。建立培育工作机

制，搭建中小企业公共服务平台，实施小巨人企业分类管理，

激发企业创新创业活力，促进科技型、高成长型小巨人企业“专、

精、特、新”发展，提高市场竞争能力，占据细分市场高点。

第九章 拓展经济发展新空间

牢牢把握扩大内需的战略基点和产业发展方向，坚持扩大

内需与稳定外需并重、扩大消费与优化投资并行，统筹有形空

间和无形空间，实现经济发展空间的有效拓展。

— 45 —

第一节 释放新需求创造新供给

大力发展消费经济。落实和创新鼓励消费的各项政策，拓

展居民多层次、个性化和多样化需求，引导消费向智能、绿色、

健康、安全方向转变。加快消费升级，培育消费热点，创新消

费模式，改善消费环境，加快培育养老、健康、家政、信息、

旅游、教育、文化等领域新的消费增长点，更多依靠扩大消费

需求拉动经济增长。加强市场监督管理，切实维护消费者权益。

积极扩大有效投入。进一步优化投资结构，提高产出效益，

发挥好投资对推进产业转型升级、促进区域协调发展、保障新

型城镇化建设的关键作用，加大对现代服务业、先进制造业、

新兴产业、现代农业和民生领域的投入力度，引导投资更多投

向新区、新城、新市镇。认真落实国家和省关于鼓励社会投资

的政策意见，有效撬动民间资本参与重点领域建设。

大力发展品牌经济。实施质量品牌建设工程和“一企一标”、

“一社一标”工程，坚持品牌立业，引导企业增强以质量和信

誉为核心的品牌意识，制定品牌管理体系，形成一批具有自主

知识产权的名牌产品和企业。支持企业依托特色产业集群和产

业集聚区打造国际品牌，主要产品质量标准达到国际先进水平，

品牌附加值和品牌经济比重不断提高。加大知名商标培育和保

护力度，推进“品牌强市”建设，培育拥有核心知识产权和自

主品牌、具有国际竞争力的商标密集型企业。

加快发展分享经济。积极适应分享经济快速发展对经济、

社会带来的改变，建立健全市场准入制度、行业标准规范和各

类互联网共享平台、网络信息安全体系，促进分享经济快速、

— 46 —

公平、有序、规范发展。拓展分享经济新领域，重点支持快递

物流、家政服务、教育培训、文化创意、租赁服务、医疗健康

等领域。创新分享经济模式，积极发展众创、众包、众扶、众

筹等新模式、新业态。

第二节 加快发展枢纽经济

建设国际标准的空港枢纽。大力发展临空产业，创建省级

空港经济开发区和国家临空经济示范区，争取设立空港综合保

税区。推进南京禄口国际机场 T1 航站楼改造项目和机场货站改

扩建项目，完成中邮航二期机坪及航管、油料等配套设施建设。

重点稳定和发展至欧洲、美洲、澳洲等洲际航线，新开通至南

亚、中亚和西亚等亚洲区航线，加密至东北亚、东南亚航线。

到 2020 年，重要贸易国家和地区民航直达率达到 70%。

建设江海转运的海港枢纽。优化利用长江岸线，整合港口

资源，依托龙潭、西坝、七坝、铜井等公用港区和下关长江国

际航运物流服务集聚区，加快建设疏港公路、疏港铁路，构成

节点换装、多式联运、区域物流有效结合的公铁水综合集疏运

体系。到 2020 年，海港枢纽经济区港口吞吐量达到 2.6 亿吨，

集装箱吞吐量达到 360 万标箱。

建设总部云集的高铁枢纽。依托高铁南京南站和红花、光

华地区、南部新城开发片区，统筹规划地上地下空间和功能开

发，推进南部新城建设，构建南站国际商务商业圈，打造以总

部经济和商务商贸为主导、健康休闲和文化创意为特色的绿色

智慧新城区。

— 47 —

统筹推进枢纽经济区建设。健全枢纽设施、完善枢纽功能、

拓展枢纽空间，推动枢纽优势转化为转型发展优势和产业竞争

优势，打造枢纽经济品牌。加快铁水联运发展，打造京沪、宁

西、宁芜铁路经南京港与长江联运示范工程，重点推进南京港

龙潭港区铁路专用线建设和西坝港区铁路专用线扩能改造。加

快江海转运发展，推进与沿江港口特别是长江中上游港口合作，

建设南京港江海联运基础设施，提升江海中转服务能力。加快

空陆联运发展，完善禄口国际机场的空陆联运设施设备，推进

以“卡车航班”为代表的多种空陆联运方式，进一步延伸国际

货运航线的辐射范围和运作规模。

第三节 建设“畅游南京”

发挥旅游产业对城市发展的综合带动作用，以“全域旅游”

为导向，积极推动南京旅游加快实现空间上的全域覆盖、时间

上的全程服务、要素上的全方位均衡，推动区域资源有机整合、

产业深度融合、城乡一体发展和主客和谐共享。充分利用“山

水城林”的自然资源和“十朝都会”的历史文化资源，以文化

休闲旅游为主题，实施集聚区引导计划，提升紫金山—玄武湖、

夫子庙—秦淮河—大报恩寺、总统府—梅园新村旅游区、牛首

山、滨江风光带、栖霞山、汤山等一批旅游集聚区的项目建设

和旅游配套水平。大力发展商务会展、主题游乐、郊野休闲、

中医养生、房车露营等新型旅游产品，积极推动旅游业转型升

级。打造佛文化、明文化、民国文化游等精品旅游路线和品牌，

强化特色，完善服务，吸引更多境外游客。到 2020 年，接待境

内外游客总量达到 1.5 亿人次。

— 48 —

第四节 推进军民融合发展

充分发挥南京军工技术、设备和人才优势，引导先进军工

技术向民用领域渗透，鼓励优势民营企业进入航空航天、电子

信息、机械设备和特种车辆、新材料等军品科研生产维修领域，

建设白下科技园省级军民融合科技创新示范园等一批军民融合

产业集群和示范基地。推进技术良性互动，加快形成地方、军

队、企业、社会协同创新的发展格局。推进铁路、公路、水路、

航空、信息、测绘、人防等基础设施融入国防功能，建立基础

设施军民合建共用机制，提高服务经济社会发展与国防军队建

设保障能力。到 2020 年，“民参军”企业达到 120 家。

第五节 推进供给侧结构性改革

以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等为重点，

调存量改造提升传统动能，扩有效增量培育发展新动能，提高

供给结构的适应性和灵活性，实现由低水平供需平衡向高水平

跃升。制定推动产业重组、处置“僵尸企业”实施方案，综合

运用市场机制、经济手段、法治办法，通过严格环保、能耗、

技术标准，倒逼过剩产能退出。积极开展降低实体经济企业成

本行动，落实国家减税清费政策，切实降低制度性交易成本、

人工成本、企业税费负担、社会保险费、企业财务成本、物流

成本，增强优质企业竞争力。制定化解房地产库存方案，发展

住房租赁市场，扩大住房公积金覆盖面，满足新市民住房需求，

防范市场风险，促进房地产业健康平稳发展。鼓励企业通过提

— 49 —

高生产率和产品质量、扩大新产品和服务供给、改善用户体验

等方式，开发引领消费时尚的概念产品、新兴服务，将消费者

潜在需求变为现实需求。建立健全适应供给模式创新的监管规

则，营造更加包容的制度环境，激励市场主体供给创新。

第十章 建设智慧南京

加强智慧城市建设，依托新一代信息基础设施构建泛在普

惠的信息网络，实现智慧服务丰富全面、数据资源开放共享、

信息安全保障有力。

第一节 建设新一代信息基础设施

推进光纤宽带网络升级提速。发挥国家级互联网骨干直联

点作用，拓宽城域网出口带宽，优化宽带网络结构和性能。持

续推进“光网城市”工程，加大老旧住宅和楼宇光纤改造力度，

启动实施以光纤宽带为主的“企企通”工程。加快麒麟科技创

新园的国家广电骨干网江苏核心枢纽建设，适度超前建设广播

电视骨干承载网。到 2020 年，总体建成高速、移动、安全、泛

在的新一代信息基础设施，城区互联网宽带接入能力普遍达到

1000Mbps，农村互联网宽带接入能力普遍达到 200Mbps，居民家

庭宽带普及率达到 90%以上。

推进无线宽带网络建设。实施新一代无线宽带和移动通信

网络建设工程，支持运营商加快推进 4G 网络，积极布局 5G 网

络，提升移动宽带速率。推动电信、广电网络运营商及相关企

— 50 —

业在公共场所建设免费、优质、安全的无线网络。统筹推进电

信网、广播电视网、互联网以及物联网“四网”融合，开展融

合业务创新和合作模式创新。推进1.4G无线宽带政务专网建设，

实施公共安全视频监控联网建设计划。

加快下一代网络建设与应用。推进下一代互联网（IPv6）

建设，全面提升用户普及率和网络接入覆盖率。推动互联网企

业、商业网站系统及政府、学校、企事业单位网络与业务向下

一代互联网平滑过渡。支持开展未来网络重大基础设施（CENI）

项目的关键技术研究，加强相关领域产品研发和产业孵化。

推动功能性信息服务平台建设。推动国家级数据服务中心、

呼叫中心、云计算中心等功能性平台落户南京，提升信息数据

存储、挖掘和服务能力。支持具备条件的高新技术园区、开发

区及大中型骨干企业建设“云＋网＋端”三级工业信息基础设

施服务平台，为行业企业提供优质的信息化解决方案。

第二节 实施“互联网＋”行动计划

大力发展互联网经济。推动互联网新理念、新技术、新产

品、新业态、新模式与经济社会发展深度融合，加快推动互联

网从消费领域向生产领域拓展，发展“互联网＋”工业、农业、

商贸、金融、文化等。实施互联网企业创新培育和规模发展计

划，鼓励国内外知名互联网企业设立区域总部和研发机构，培

育一批具有较强竞争力的互联网企业。到 2020 年，建成全国互

联网经济发展高地。

推进“互联网＋政务”。完善“智慧政务”网络系统，推动

— 51 —

政府数据资源汇聚和共享开放，消除“信息孤岛”，实现数据的

聚、通、用，努力让数据“多走路”、群众“少跑腿”。建设“网

上公安局”，探索开展车管、出入境、户籍等业务网上办理。

推进“互联网＋民生”。推广应用 Web2.0/3.0 技术，鼓励

将医疗、教育、安防等社会公共服务设施和服务资源接入家庭，

让市民便捷获取公共服务、参与城市管理。以“市民卡”为载

体，逐步实现医疗卫生、健身养老、社区服务、诚信记录、消

费支付等领域一卡多用。

第三节 强化大数据深度应用

推进大数据城市管理。加快建设市政管理、人口管理、交

通管理、公共安全、应急管理、社会诚信、市场监管、饮用水

安全等社会管理领域的信息化体系，统筹数字化城市管理信息

系统、城市地理空间信息及建（构）筑物数据库等资源，提升

城市规划和城市基础设施管理的数字化、精准化水平。

推动大数据与产业融合。建立面向不同行业、不同环节的

大数据资源聚合和分析应用平台，推动大数据在工业研发设计、

生产制造、经营管理、市场营销、售后服务等产品全生命周期、

产业链全流程各环节的应用。加快建设大数据产业基地，大力

培育互联网金融、数据服务、数据探矿、数据化学、数据材料、

数据制药等新业态，发展一批大数据和云计算领军企业。

第十一章 强化现代基础设施支撑

— 52 —

完善交通、水利、能源等现代基础设施体系，推进由设施

建设向功能建设转变，着重提升系统性、安全性和可靠性，更

好地适应城市发展要求和服务市民生活。

第一节 完善现代综合交通运输体系

提升综合交通枢纽能力。优化交通基础设施布局，完善枢

纽性、功能性、网络化的综合交通网络，建设具有国际水准的

国家综合交通枢纽城市。增强空港、海港、高铁枢纽功能，提

高禄口国际机场的高峰小时航班时刻容量，做好马鞍机场民用

功能的空间预留和设施配套，适时建设江宁土桥基地通用机场

以及高淳桠溪、六合龙袍通用航空机场。以高铁南京南站为核

心，完善换乘系统和配套设施，优化铁路干线网络，建成宁启

铁路复线，加快推进宁通城际、宁和城际、宁淮城际、宁合高

铁、沿江城际、沪泰宁城际、连镇线南延铁路建设。推进长江

南京以下 12.5 米深水航道实质性通达南京，加强龙潭、西坝、

七坝等港区建设，整治秦淮河四级航道，推动高等级航道互联

互通。完善高速公路网络布局，建成高淳至溧阳、高淳至宣城

高速公路，完成宁合、宁马高速公路改扩建工程。

优化市域道路交通体系。加强干线公路网络衔接，推进干

线公路快速化改造，完成普通国省道新改建 400 公里、路面改

善工程 250 公里。加快过江通道建设，建成南京长江第五大桥，

完成南京长江大桥维修及桥北、桥南部分道路快速化改造，推

进和燕路、仙新路、建宁西路、汉中西路等过江通道的研究与

建设。完善主城至副城、新城快速联接通道，推进竹山路北延、

— 53 —

光华路连接线、马群南路拓宽改造、马高路北延、余粮路等工

程建设。加快新区、新城快速路网建设，推进机场二通道、天

印大道、龙翔大道、宏运大道等重点工程。完成 1500 公里农村

公路提档升级，新改建农路桥梁 100 座，等级农村公路达到 1

万公里以上。

优化主城内部路网。完善主城“井字型加外环”快速路网，

完成红山路、和燕路、模范西路、纬七路快速化改造、滨江大

道雨花段和江宁段建设。加快“经六纬十”主干路系统建设，

加密城东南、城东北地区路网。大力推进微循环道路建设，逐

步打通断头路，提高路网的连通性和通达性。

— 54 —

图 1 综合交通体系图

稳步构建轨道交通网络。建成轨道交通 4 号线一期、5 号线、

1 号线北延、宁和线一期、宁高线二期和宁溧线，启动 2 号线西

延、3 号线三期、6 号线、7 号线、9 号线一期、10 号线二期等

轨道交通线路建设，完善轨道交通网络，方便居民出行。加快

— 55 —

轨道交通 11 号线一期、4 号线二期、宁天线南延等线路的报批

及建设工作，有效支撑江北新区的开发建设。到 2020 年，完成

轨道交通新建线路里程约 200 公里，在建里程约 155 公里，轨

道交通运营里程达到 420 公里以上。

图 2 轨道交通布局图

第二节 构建安全水利保障体系

— 56 —

完善流域区域防洪体系。加快实施长江南京段崩岸治理工

程、滁河和水阳江下游近期防洪治理完善工程、石臼湖和固城

湖堤防防洪能力提升工程，开辟秦淮东河分洪道，系统开展骨

干河道综合治理和水系连通，推进大中型水闸、泵站改造，全

面启动重点城市防洪工程建设、中小型水库库容恢复、重点塘

坝除险加固，完善防汛监测预警、应急抢险体系等非工程措施。

到 2020 年，长江、滁河、水阳江及石臼湖和固城湖干流堤防全

面达到流域规划防洪标准，主城防洪能力基本达到 200 年一遇、

副城达到 100 年一遇。

高标准建设农田水利基础设施。推进中央财政小型农田水

利重点县、市级农田水利重点片区、灌区改造等工程建设，实

行连片治理，整体提升农田水利基础设施水平。实施小泵站、

渠道、塘坝等民生水利项目，提升灌溉用水保证率、灌溉水利

用系数和旱涝保收田面积率。实施农村河道生态化治理，开展

农村水网整治试点，建设具有南京特色的“水美乡村”、生态清

洁型小流域和水利风景区。

第三节 构建高效现代能源体系

建设坚强可靠城市电网。坚持技术引领，注重先进设备、

自动控制、智能检测等新技术、新设备的集成应用，提高电网

智能化水平。全面保障用户用电需求，初步建立技术特色鲜明、

国网系统一流的现代智能电网。到 2020 年，配电自动化覆盖率

达到 100%。

实现燃气供应联网联供。整合燃气供应资源，优化燃气管

— 57 —

道体系，加快燃气设施一体化建设，实现输配系统联网联供。

开展老旧管网更新改换，全面实现煤气系统向天然气系统转换。

实施多点储备战略保障，推进燃气储备项目建设，做好安全保

供工作。

转变能源发展方式。优化能源生产结构，大力发展太阳能、

生物质能等可再生能源，推动清洁高效、低碳优质能源成为增

量能源贡献主体。调整能源消费结构，扩大天然气、水电等外

供清洁能源利用。

— 58 —

第四篇 转变农业发展方式

加快农业现代化步伐

第十二章 大力发展都市型现代农业

对接落实全省农业现代化工程，以保障粮食等重要农产品

有效供给和促进农民增收为核心，深化“三农”体制机制改革，

加快农业发展方式转变，走产出高效、产品安全、资源节约、

环境友好的农业现代化道路，建设国家现代农业示范区、全省

农业现代化先行区和长三角地区农业科技创新中心。

第一节 培育新型农业经营主体

积极培育家庭农场。支持土地向专业大户、家庭农场集中，

引导专业大户、青年大学生、职业农民创办家庭农场，支持农

业龙头企业通过直接投资、参股经营、签订长期合同等方式，

带动农民发展多种形式的适度规模经营。积极开展新型职业农

民培育试点，重点培训专业大户、青年大学生、家庭农场主、

农民专业合作组织负责人，加快培育一批有文化、懂技术、会

经营、能创业的新型职业农民。到 2020 年，土地适度规模经营

比重达到 88%，培育市级以上示范家庭农场 250 家，培育新型职

业农民 5 万名。

加快培育农业龙头企业。注重发挥龙头企业对产业发展和

农民致富的带动作用，重点扶持发展一批自主创新能力强、加

— 59 —

工水平高、处于行业领先地位的骨干农业龙头企业，做优做精

中小现代农业企业。鼓励龙头企业通过订单生产、入股分红等

方式，建立“公司＋合作社＋农户”、“股份制公司＋农户入股”

等生产经营模式。在不改变农村土地用途的前提下，积极鼓励

工商资本进入农业，为现代农业输入资本、科技、人才、管理

等先进生产要素和经验模式。到 2020 年，市级以上农业龙头企

业达到 250 家。

大力发展农民专业合作社。鼓励农民兴办专业合作、股份

合作等多元化、多类型的合作社，积极扶持建设一批经营规模

大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的示范合作社。鼓

励合作社联合重组，完善利益分配机制，引导合作社开展信用

合作，鼓励政府向合作社购买公共服务。提高农民合作社生产

经营的组织化水平，鼓励发展农民合作社联合社和销售联社，

开展农民合作社综合社试点。到 2020 年，培育市级以上农民合

作社示范社 400 家。

第二节 构建现代农业产业体系

加强“米袋子”、“菜篮子”基地建设。落实最严格的耕地

保护制度，深入开展粮食高产增效创建行动。加强市级标准化

菜地建设，积极发展优质、健康、营养的蔬菜产业。到 2020 年，

优质粮油播种面积稳定在 235 万亩左右，蔬菜播种面积达到 150

万亩。

发展精品园艺和经济林果。加快花卉、茶叶、中草药等园

艺园区（示范区）建设，拓展园艺休闲体验观光功能，延伸园

— 60 —

艺产业链。发展以浦口盘城、六合竹镇、江宁汤山、溧水洪蓝

和白马、高淳固城和桠溪等为主的应时鲜果生产基地，开发一

批特色鲜明的休闲食品，打造特色商标与品牌。到 2020 年，园

艺种植面积达到 75 万亩，发展果品（含西瓜、甜瓜）35 万亩。

发展特种水产和优质畜禽。加强沿江、沿河、沿湖渔业资

源利用与生态保护，重点发展沿固城湖圩区和石臼湖圩区河蟹

养殖产业带、沿江滩涂江鲜养殖产业带、沿秦淮河圩区和沿滁

河圩区青虾龙虾优质鱼养殖产业带。加快推进畜禽规模化养殖、

标准化生产，确保不发生区域性重大动物疫情和重大畜产品质

量安全事件。到 2020 年，水产养殖总面积达到 100 万亩，肉、

蛋、奶总产量分别稳定在 12 万吨、8 万吨和 5 万吨，畜禽规模

养殖比重达到 82%以上。

推进农业产业园区升级改造。高标准建设 40 个以公共服务

中心、展示中心和管理中心为主的市级现代农业园区核心区，

新建六合现代农业产业园、东沟循环农业产业园、龙池现代农

业产业园、金牛湖农耕休闲基地和汤泉休闲农业基地，形成优

质农产品生产的示范区和现代农业发展的示范引领区。到 2020

年，市级园区规划面积达到 162 万亩。

第三节 推进农村一二三产业融合发展

延伸农业产业链条。加快推进“种养加贸”融合，逐步打

通农产品保鲜、储运、加工、销售、流通等环节。提高农产品

精深加工和综合利用能力，构建以粮油、果蔬、畜禽和水产品

加工为主导的农产品加工业格局，推动农产品加工业集聚集群

— 61 —

集约发展，支持浦口、溧水省级农产品加工集中区建设。创新

农产品流通和销售模式，依托南京众彩农副产品批发中心、南

京江北农副产品批发市场等，加快推进市场流通体系与储运加

工布局的有机衔接。推进农业全产业链标准化、品牌化建设，

增厚农产品价值链，延长农民收入链。到 2020 年，农产品加工

业产值达到 2000 亿元。

拓展农业多种功能。推动农业生产、生活和生态功能综合

开发，推进农业与教育、文化等产业交叉融合，实现农业从生

产向生态生活、从物质向精神文化功能拓展。培育提升“南京

农业嘉年华”、高淳“国际慢城”、江宁“金花”系列、六合“茉

莉”系列、浦口“珍珠”系列、溧水“美景”系列等乡村旅游

品牌市场知名度和美誉度，重点建设绕城休闲农业发展聚集区，

打造江宁宁丹路、浦口浦乌路、六合金江路、溧水宁杭路和高

淳桠溪休闲农业发展带。到 2020 年，建成市级农家乐专业村 80

个，休闲农业景点达到 500 个以上，休闲农业接待游客达到 3000

万人次左右。

培育农业新型业态。加快实施“互联网＋农业”行动，推

动互联网、物联网、大数据等信息技术嵌入现代农业。大力发

展农产品电子商务和农村快递物流业，推广淘宝“南京馆”经

验，推进江宁、高淳区农村电子商务综合示范试点，扶持发展

一批电商专业镇村。鼓励发展工厂化农业、立体农业等高科技

农业，支持发展农田艺术景观、农业节庆活动等创意农业，培

育发展农业众筹、个性化定制农业等新型业态。到 2020 年，建

设 10 个百亩以上农业物联网技术示范点、10 个农业电子商务集

聚村，发展 3000 家农业电子商务网站（网店）。

— 62 —

第十三章 强化农业发展支撑保障

加快农业技术创新步伐，注重用现代装备武装农业、现代

科技提升农业、现代经营方式推进农业，加快构建现代农业技

术装备、社会化服务和政策支持保护体系，为现代农业发展提

供全方位、全过程服务保障。

第一节 提高农业技术装备水平

推进主要农作物全程机械化。认真落实农业机械装备购置

补贴、政策保险、报废更新、税收优惠和信贷融资等补贴政策，

加快推广先进适用农业机械化技术和装备，推动农机农艺融合、

机械化与信息化融合。到 2020 年，农业机械装备总动力达到 235

万千瓦，农业机械化水平达到 90%。

大力实施科技入户工程。发挥市农业科技创业创新联盟平

台作用，加强科技供需信息发布，重点推出一批“宁”字头农

业科技创新成果，推广种养业控制、节水灌溉远程监控等技术。

积极探索农业专家、专业合作社、农业企业等多元主体参与的

科技示范推广应用新模式。到 2020 年，农业科技进步贡献率达

到 70%以上。

第二节 健全农业社会化服务体系

拓展农业经营性服务。培育壮大供销合作社、农民专业合

作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、农业龙头

— 63 —

企业等各类社会化服务主体，探索“专业化服务公司＋合作社

＋专业大户”、“村集体经济组织＋专业化服务队＋农户”等模

式，创新农业社会化服务方式。鼓励支持经营性农业服务组织

开展良种示范、病虫害统防统治、动物疫病防控、农田抗旱排

涝、农机作业等专业化服务，推广合作式、订单式、托管式等

服务形式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。

健全农技推广服务体系。组织开展农业重大技术推广计划，

健全“一村一名农技指导员”制度，每年重点推广 40 项农业重

大技术，培养 1 万个科技示范户。拓展农业政策、市场信息、

农业气象、农村金融、农民教育等为农服务功能，满足农业生

产性服务需求。

完善农业信息服务。实施农业信息服务提升工程，加强农

业信息服务载体建设，打造农业服务热线、惠农信息发送、为

农服务信息网络平台，推动农业信息进村入户。完善农业信息

发布制度，提高农业生产要素、资源环境、供给需求、成本收

益等监测预警水平。创新气象为农服务机制，健全农业气象服

务和农村气象灾害防御体系，增强气象监测预报预警能力。到

2020 年，农业信息化覆盖率达到 65%以上。

第三节 完善农业支持保护政策

健全现代农业支持保护机制。实施藏粮于地、藏粮于技战

略，实施耕地保护补贴，健全耕地保护长效激励机制，稳定提

高粮食产能。

优化农业投入结构和方式。全面落实中央、省关于金融支

— 64 —

持“三农”发展的政策措施，促进金融资源向农业、农村倾斜。

建立健全财政支农投入稳定增长机制，整合涉农专项资金，完

善农业补贴政策，健全与信贷、保险、社会资本的合作机制，

提高财政投入的精准性、实效性。

深化农村集体产权制度改革。全面完成土地承包经营权确

权登记颁证，深入推进农民集体资产股份权能改革、农村宅基

地制度改革试点，加快农村产权流转交易市场建设，进一步丰

富功能、规范运行。

专栏 5 农业现代化重点工程

1．主导产业提质工程：以提升农业综合生产力为核心，以提高市场竞争能力为

导向，构建以优质粮油、绿色蔬菜、精品园艺、经济林果、特种水产和优质畜禽为

主导的六大产业体系。

2．现代农业园区建设工程：以国家现代农业示范区建设为统领，规划建设 40

个市级现代农业示范园区，加快园区公共服务平台建设，推进现代信息技术应用，

进一步提升科技装备水平，培植园区特色主导产业，全方位引领全市农业发展。

3．新型农业经营主体培育工程：加快发展家庭农场，促进农民合作社规范发展，

鼓励现代农业龙头企业做大做强，培育一批有文化、懂技术、会经营、能创业的新

型职业农民，形成新型农业经营主体齐头并进的新局面。到 2020 年，新型职业农民

培育程度达到 65%。

4．“互联网＋农业”发展工程：以现代互联网技术为依托，通过农业智能生产、

农业智慧管理和农业电子商务等方面的建设，创建一批农业物联网技术示范点，培

育一批成长型、龙头型农业电子商务主体，打造一批有影响的农业电子商务示范村。

5．装备技术水平提升工程：持续加大农业基础设施建设力度，构建适应现代农

业建设需要的物质装备和技术支撑体系。到 2020 年，农业机械化水平达到 90%。

6．农产品质量安全保障工程：大力提升农产品安全生产能力、质量安全检测能

力和监管能力。到 2020 年，农产品质量安全总体合格率稳定在 98%以上。

— 65 —

第五篇 优化城市功能空间布局

促进城乡区域协调发展

第十四章 构建集约高效的城市空间布局

科学规划城市空间布局，推动城市发展重点由跨江发展全

面转向拥江发展，建设和谐宜居城市。

第一节 推进主体功能区建设

推动功能区布局基本形成。发挥主体功能区作为国土空间

开发保护基础制度的作用，按照省主体功能区规划确定的全市

总体优化开发、江北地区重点开发的战略要求，江南地区率先

转变经济发展方式和空间开发方式，鼓励土地立体开发和复合

利用，重点提高土地利用效率和质量；江北地区加快人口和产

业集聚，成为新型城镇化和工业化的新兴区域。推动限制开发

区域与资源要素禀赋匹配发展，农产品主产区突出现代农业产

业体系建设，打造农产品生产核心区；重点生态功能区适时拓

展覆盖范围，加快生态保护与修复，增强生态公共服务产品供

给。到 2020 年，“一核两翼三极四城”的城镇化格局、“一环四

区”的农业发展格局以及城市生态网络、区域生态屏障和重要

生态涵养源相结合的生态安全格局基本形成。

专栏 6 空间开发战略格局

“一核两翼三极四城”城镇化格局：“一核”即主城，“两翼”即江北新区和东

— 66 —

南科技创新示范带；“三极”即空港、海港和高铁三个枢纽；“四城”即东山、仙林、

溧水、高淳四个副城。

“一环四区”农业发展格局：“一环”即以绕越高速和宁连高速连接通道为环的

都市休闲农业发展环；“四区”即绕越高速以北六合北部地区的高效生态农业区、绕

越高速外围江宁南部地区的都市现代农业区、溧水高淳东部地区的丘陵特色农业区、

溧水高淳西部地区的两湖特色农业区。

生态安全格局：以长江生态涵养带、北部丘陵山地生态屏障、南部湖泊与丘陵

山地区域生态屏障以及主城紫金山—玄武湖、老山、大连—青龙—汤山、将军—牛

首—云台山生态涵养源区为节点，以老山—滁河、青龙—方山—云台山，向阳河—朱家山河—（长江）—秦淮河—固城湖、金牛湖（山）—横山方山—（长江）—七

乡河—东庐山等主生态廊道为骨架，充分发挥河流水系、高速公路绿化林带以及城

镇绿化防护隔离带等生态功能。

调整优化空间结构。把空间结构调整作为转变经济发展方

式的重要抓手，以资源环境综合承载能力为依据，统筹行政边

界和自然边界，合理配置城镇、农业、生态三类空间，加强对

生产力布局和资源环境利用的空间引导与约束。强化空间用途

管制，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，

规范开发秩序，推动实现建设用地增量逐年下降、耕地面积刚

性稳定、生态用地只增不减。

— 67 —

图 3 空间开发利用格局图

第二节 完善空间开发体制机制

完善空间调控政策。推进城市功能配置、空间布局和基础

设施的统筹衔接，加强分类指导，对不同主体功能区的产业项

— 68 —

目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区

域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发

展产业。

探索建立空间治理体系。开展经济社会发展规划、城乡规

划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，进一步

明确空间结构目标和优化功能布局，努力形成统一的技术标准、

信息平台，以及衔接有序的规划管理机制，推动实现“一本规

划、一张蓝图”。

第十五章 提升新型城镇化和城乡发展一体化水平

坚持以人的城镇化为核心，全面推进国家新型城镇化综合

试点，推动城镇化进入以提高质量和内涵为主的转型发展新阶

段。

第一节 推进城市现代化

建设面向国际的品质主城。整合主城发展空间、服务资源、

产业要素，优化提升核心功能，着力发展金融、文化、商务、

信息等高端产业。严控老城建设规模和开发强度，提升城市环

境品质与管理水平，着力将河西地区打造成为要素聚集、引领

创新、生活品质优良的现代化国际性城市新中心。加快南部新

城、江心洲、河西南部等区域开发建设，推进鼓楼滨江、铁北、

铁心桥—西善桥、燕子矶等片区改造，注入高端发展要素，提

升国际化水平。注重对城区空间立体性、平面协调性、风貌整

— 69 —

体性、文脉延续性等方面的规划和管理，加强城市设计，做精

城市修补，保护开敞空间和舒适环境，打造明城墙风光带、滨

江风光带、老城南历史街区、长江路文化旅游大街以及中山大

道沿线等民国特色风貌，全面塑造古都风貌与现代文明交相辉

映的现代化城市新形象，让好山好水好风光融入城市。

建设分担主城功能的现代副城。高标准建设交通、能源、

信息等基础设施，高质量配套教育、医疗、文化、体育等公共

服务设施，建设优质生活圈，提升仙林、东山、溧水、高淳副

城功能。仙林副城增强国际化社区功能，集聚国际要素，推动

从大学城向科学城转变，建成科技成果转化成效显著的特色副

城。东山副城加快推进与主城的同城化，提高城市建设标准，

实施旧区更新改造和老旧工业区提档升级，加强功能性开发和

综合配套，着力提升现代化水平，逐步成为主城南部中心。溧

水副城优化提升产业发展能级，打造宁杭经济带具有地区服务

中心职能的综合性新城。高淳副城建设绿色产业示范区和绿色

涵养区，成为展现生态文明建设成果的现代新城。

建设产城融合的新城新市镇。按照职住平衡、配套完善的

导向，加快建设汤山、板桥、滨江、桥林、龙袍等一批现代化

新城，提升综合服务功能。优化新市镇产业发展布局，分类推

进小城镇建设发展，重点打造一批产业重镇、商贸强镇、休闲

名镇。淳化、秣陵、谷里、石湫等重点发展为都市区服务的科

技、教育、休闲娱乐等配套功能。横溪、汤泉、竹镇、八卦洲、

东屏、洪蓝、桠溪等建成特色化的都市休闲度假基地。横梁、

永宁、柘塘、东坝等依托仓储物流和先进制造业，形成产业专

业化、生活便利化的新市镇。加快谷里街道、横溪街道等 12 个

— 70 —

重点新市镇建设。

第二节 深入推进城乡发展一体化

深入实施城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就

业社保和社会管理“六个一体化”，实现城乡协调发展和共同繁

荣。切实维护农村居住、生产、生态、文化等多种特色功能，

在融入现代化过程中保持更多田园风光、乡村风情和乡土风韵。

建立统一的城乡要素市场，实现建设用地、科技服务、金融保

险、人力资源等要素合理配置。把社会事业发展重点放在农村

和接纳农业转移人口较多的新城新市镇，持续扩大城市优质公

共服务向农村覆盖广度，实现水电路气等各类设施城乡联网、

普惠共享，强化村级“四有一责”建设。

第三节 加快建设美丽乡村

全面推行美丽乡村建设国家标准，大力实施小城镇特色培

育与环境改善行动、村庄环境改善及美丽乡村建设行动和农村

环境综合整治试点，建立健全“五有”村庄环境长效管护机制，

切实改善农村人居质量。加强农村环境基础设施建设，完善生

活垃圾收运体系，加大村庄生活污水和河道等水系治理，基本

完成农村无害化卫生户厕改造。加大农村面源污染和畜禽养殖

污染防治力度，推进种养业废弃物资源化综合利用、无害化处

置。全面推进江宁谷里—横溪、高淳桠溪—漆桥、浦口汤泉—

永宁、六合竹镇—金牛湖、溧水白马—傅家边—环山河“美丽

— 71 —

乡村”五大示范片区建设。到 2020 年，全面完成全市域美丽乡

村示范区建设，累计创建市级“美丽乡村示范村”300 个以上。

第四节 全面开展国家新型城镇化综合试点

坚持因地制宜、分类指导，统筹兼顾、重点突破，稳步推

进国家新型城镇化综合试点工作。进一步深化户籍制度改革，

促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落

户，并与城镇居民享有同等权利和义务，探索建立政府主导、

多方参与、共同承担的农业转移人口市民化成本协同分担机制。

完成建立多元化可持续的城镇化投融资机制、建立行政管理创

新和行政成本降低的新型城市行政管理模式等基本任务，形成

可复制、可推广的经验成果。推动城乡土地管理、农业现代化

发展、城市群区域协调发展、溧水区“多规合一”与产城融合、

高淳区生态文明制度建设等改革创新，推进江宁区江宁街道、

六合区金牛湖街道全国发展改革试点城镇工作和溧水区白马镇

国家建制镇示范试点，开展江宁区汤山街道、浦口区桥林街道、

溧水区白马镇等省级新型城镇化特色试点。到 2020 年，全面完

成国家和省赋予的各项试点目标任务。

第十六章 提升城市管理科学化水平

积极应对特大型城市发展中面临的各种挑战，促进城市管

理的精细化、智能化、人性化，把南京建设成生活便利、环境

整洁、运行安全的宜居城市。

— 72 —

第一节 建设公交都市

保障公交优先。优化调整公交线网和站点，加强与城市轨

道交通网络衔接融合，实现“P＋R”便捷换乘。推进公交专用

道系统建设，确保主城公交专用道成环成网。实施主要公交走

廊公交信号优先，增强地面公交系统运行时效。提升公交服务

供给能力，增加运力投放，重点发展新城、新市镇和镇村公交，

推广使用清洁能源公交车，不断丰富城市公共交通服务形式，

积极发展定制公交和微循环公交，到 2020 年，公共交通（含轨

道交通）车辆保有量达到 1.7 万标台左右。推进公共自行车市

域全覆盖，建成 2500 个网点，投放 8 万辆公共自行车，推进市

域公共自行车通借通还。

大力发展静态交通体系。加快多层次客运枢纽建设，建成

马群换乘中心，推进紫金山综合客运枢纽和泰冯路、城西路综

合换乘中心等客运场站建设。推进商业繁华地段、医院、学校

等公共设施附近社会停车场建设，加快推广既有停车设施错时

对外开放。科学配建公交场站，加大新能源车辆充电站、充电

桩等设施建设。加密自行车道和人行步道网络，方便市民绿色

安全出行。

增强城市交通疏导能力。合理控制小汽车过快增长，通过

扩大差别化停车收费范围等手段引导机动车合理使用。加强交

通需求管理，实施交通畅通工程提质增效计划，提升智能交通

发展水平，发挥交通指挥信息发布平台效用，引导车辆均衡出

行，提高易堵路口和节点通行效率。

— 73 —

专栏 7 交通畅通工程提质增效计划

实施交通信号联网与地面公交优先控制项目三期工程：加大信号联网范围，增加

交通流量检测设施，到 2020 年，主城区主次干道交叉口全部实现联网控制，自适应

控制路口比例达到 50%。

建设公安交管“慧眼”网：推进移动图像设备升级更新，建设一批基于 4G 的移

动图传设备，优化监控点位布局，新增监控 3000 套，实现重要路口路段基本覆盖。

构建道路交通信息化管理体系：推动建设交通管理集成指挥平台和 12123 互联网

交管服务平台，升级交通违法自助处理系统，开发交通管理服务平台 APP 软件等。

第二节 提升市容品质

推进市容环境精细管理。落实《南京市城市治理标准化实

施方案》，加强市民生活区域、城市窗口区域等市容环境管理。

加快推进老旧小区综合整治，着力改善环境面貌，完善基本功

能，提升人居品质，到 2020 年，完成主城六区 1000 个左右老

旧小区整治，建筑面积近 2000 万平方米。大力推广生活垃圾分

类收集和分类处理，加强垃圾分类终端处理设施投入，推进江

南、江北环保产业园建设，建成江南焚烧厂二期、城东废弃物

综合处置中心、江北废弃物综合处理厂、江南和江北餐厨垃圾

处理厂，建设六合、高淳等区生活垃圾焚烧厂，实施天井洼、

水阁、轿子山填埋场封场和生态修复。加强噪声功能达标区建

设管理，开展“宁静社区”示范建设。到 2020 年，垃圾焚烧能

力达到 7000 吨/日，厨余垃圾处理能力达到 600 吨/日。

统筹利用地下空间。建立城市地下空间信息的动态维护机

制，对地下空间开发建设项目进行登记备案，加快江北新区中

央商务区、新街口、河西、南京南站、铁北红山地区等重点区

域地下空间规划建设。加快构建管线综合管理信息系统，实现

— 74 —

管线资源的即时交换、共建共享和综合利用，提升管线安全水

平。推进地下综合管廊建设和运营，新区、新城的新建道路根

据功能需求，同步建设地下综合管廊；主城结合旧城更新、道

路改造、河道治理、地下空间开发等，统筹安排地下综合管廊

建设，逐步解决反复开挖地面的“马路拉链”问题。到 2020 年，

地下综合管廊规划建设长度达到 453 公里。

第三节 建设平安南京

维护社会安全稳定。完善立体化、现代化社会治安防控体

系，努力建设领域更广、基础更牢、标准更高、群众更满意的

平安南京，人民群众安全感保持在 92%以上。加强老旧小区、未

封闭小区和无物管小区安全防范设施改造和升级，实现老旧小

区封闭全覆盖。加强社会面巡防专业力量建设，推行扁平化实

战指挥模式，增强就近调警、快速反应、及时处置能力。加强

公安基层所队用房以及刑侦、特警、监管等特殊用房保障，规

范警务辅助力量建设。实施虚拟社会防控体系建设计划，加强

网络空间治理。严格重点要害部位和特种行业、公共复杂场所

监管，加强对城郊结合部、城中村、车站、码头等重点地区治

安整顿，依法打击各种违法犯罪活动，维护良好治安秩序。开

展系列平安创建活动，发展壮大治安、交通、禁毒、网络管理

及金融、寄递等领域志愿者力量，引导各类社会组织参与平安

建设。

加强安全生产监督管理。完善和落实安全生产责任和管理

制度，加强安全生产基础能力建设，推动企业进一步落实主体

— 75 —

责任。依法推进安全生产工作，加大监管执法力度，深化重点

行业领域安全专项整治，强化行政执法和责任追究。推进安全

生产标准化建设，健全安全生产信用体系，完善隐患排查治理

体系。强化生产安全事故应急能力建设，深入开展安全生产宣

传教育、培训。推进“科技兴安”，进一步强化“智慧安监”系

统建设、应用，建设“危化品信息共享系统”和国家级危化品

应急救援基地。到 2020 年，安全“红线”意识有效落实，杜绝

重特大生产安全事故发生，生产安全事故和职业病危害事故得

到有效控制。

保障食品药品安全。实施食品安全战略，创建国家食品安

全城市，推行农产品质量安全产地准出、市场准入和信息可追

溯制度，完善从农田到餐桌全过程的监管网络，让市民吃得放

心。深化食品药品监管体制改革，推动监管机构规范化建设。

加强药品动态监管和风险控制，提高药品安全水平。

提升城市应急管理水平。坚持预防与应急并重、常态与非

常态结合、政府与社会协同，提高危机管理、应急反应和处置

能力。制定完善全方位、多层次应急预案，全面加强反恐、消

防、防洪、防震、水上搜救等设施能力和专业应急队伍建设，

加强国防动员建设。建设公安一体化通信指挥系统，实现与城

市应急管理通讯手段的互联互通和全面覆盖。不断深化“防消

结合”，构建消防安全网格化管理和隐患动态排查、挂牌整治机

制。探索建立城市低空应急救援系统，提升应急处置能力。建

设覆盖南京长江水域的信息化全程监控系统，提升水上应急救

助能力。完善地质、地震、气象等自然灾害监测和预警体系，

提高灾害综合预警预报和防范水平。

— 76 —

第十七章 在更高层次上推进区域协调发展

以城市群为主体形态推进区域协同发展，积极参与长江经

济带建设，突出抓好生态环境联防联治，加快南京都市圈一体

化和宁镇扬同城化，打造互动融合发展新格局。

第一节 融入长江经济带建设大局

加快建设长江区域性航运物流中心。参与长江经济带铁路、

公路、航空、管道等重大工程建设，实施重大航道整治工程，

优化港口功能布局，推动南京与长江中上游城市港口联盟实质

运行，共同构建长江沿线枢纽港集装箱运输网络，提升长江主

航道国际集装箱运输水平。

加强产业分工协作。加强与上海、重庆、武汉等城市的交

流合作，共同推动沿江地区产业转型升级。开展产业园区战略

合作，建立产业转移跨区域合作机制，支持有条件的长江中上

游城市和企业在我市开发区设立“区中区”、“园中园”，开展技

术合作、战略联盟、外包等非产权合作，拓宽地区间开放发展

新路径。积极吸纳沿江城市科技创新创业人才，提升在长江经

济带中的产业竞争力。

第二节 合作共建长三角世界级城市群

对接上海“五个中心”建设。充分利用上海全球资源配置

— 77 —

能力和国际影响力，率先复制推广中国（上海）自由贸易试验

区成熟经验，重点加强经济、金融、贸易、航运和科技创新等

领域合作，更多地吸引在长三角集聚的国际资源，提升城市国

际化水平。

打造宁杭经济带。发挥生态环境良好、自然景观优美、人

文特色鲜明的优势，构建绿色生态网络，加强城市间重大基础

设施建设和文化创意、生态旅游、电子商务等产业合作，推动

高端人才双向流动，提升宁杭两市区域中心城市功能，带动永

阳、淳溪等新城发展，推动实现沪宁、宁杭经济带高水平均衡

发展。

辐射带动皖江经济带。发挥地理相接、文化相亲的优势，

加强交流合作，拓展市场腹地，带动产业转型升级，提高跨区

域合作层次和水平。

第三节 推进南京都市圈一体化

完善城市发展联盟合作机制。建立政府、市场、公众等多

层面的协调联动机制，完善合作规则，拓宽合作渠道。

推进基础设施建设一体化。加快实施都市圈城际轨道、高

速公路等交通工程，建成宁和线一期、宁高线二期、宁溧线，

开展宁句线、宁扬线前期衔接。到 2020 年，南京都市圈轨道线

网建成运营总里程达到 200 公里，建立都市圈中心城市与周边

次中心城市、重要城镇之间 0.5—1 小时通勤圈。加快龙潭港四

期、五期工程以及芜申运河三级航道整治等水利工程建设。

加强产业协作。加强金融、物流、商贸商务、旅游会展等

— 78 —

现代服务业合作，推动产业联动发展和转型升级。加快宁淮现

代服务业集聚区、宁宣产业园等共建产业园区建设，推动江北

新区与滁州汊河经济开发区、南谯区协同发展。

共建优质生活圈。完善公共服务互惠互利机制，加强中等

职业教育、高等教育区域合作，推进医院管理、人才培养等医

疗卫生服务领域的交流，加快同城化客运公交网络和换乘枢纽

建设。加强生态环境协同治理，建立环境质量共同监测与相互

监督机制，重点保护生态敏感地区，建设绿色、健康、低碳的

区域生态环境。

推进宁镇扬同城化。以重大基础设施对接和重点跨界发展

区域共建为突破口，推动区域产业集群发展，加快毗邻地区协

调发展。积极推进江宁—句容、六合—仪征同城发展先行区建

设，加快建设仙林—宝华科学城、龙潭—下蜀滨江港城、汤山

—黄梅休闲城、湖熟—郭庄临空发展区、六合—仪征产城融合

区。到 2020 年，基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都

市区域，成为推动苏南现代化建设与带动苏中、苏北发展的增

长极。

— 79 —

第六篇 深入推进经济国际化

增创开放型经济新优势

第十八章 积极参与“一带一路”建设

坚持开放发展、互利共赢，全面推进“一带一路”节点城

市建设，全方位拓展开放发展潜力空间，打造具有国际影响力

的对外开放新高地。

第一节 拓展对外开放新空间

坚持共商共建共享原则，以企业为主体，实行市场运作，

推动与沿线国家和地区互利共赢的务实合作。推动基础设施互

联互通，加快完善江海转运、海陆联运网络和国际航空运输网

络，推动南京至中亚国际班列扩量增效。加强能源资源合作，

提高就地加工转化率。支持商贸流通、电力自动化、轨道交通

等优势产业有序布局和集聚发展，鼓励钢铁、水泥、化工等传

统产业在境外设立生产加工基地，带动和扩大机电等产品设备

的出口份额。推进南钢与印尼棉兰钢铁项目合作，建设越南龙

山水泥生产线项目。共建境外产业园区，加快推进中坦农业产

业示范园和尼日利亚家电产业园建设。

专栏 8 经贸合作重点载体平台

国际合作园区载体：中坦农业产业示范园、尼日利亚家电产业园、中德产业创新

示范基地、中新南京生态科技岛。

— 80 —

对台经贸合作园区：南京两岸产业协同发展和创新试验区。

第二节 深化与沿线城市交流合作

主动对接国家“科技伙伴计划”，以中亚、东南亚、南亚、

西亚、俄罗斯、中东欧、东非为重点，加快完善沿线友城布局，

基本实现重点城市全覆盖，健全人文交流常态化机制，密切联

系海外侨胞和侨商，支持红十字会等机构开展对外交流，加强

教育、科技、文化、医疗、体育、旅游等领域的交流合作，打

造文化交流品牌，推动中国明清城墙、海上丝绸之路联合申遗，

积极申（举）办南京国际马拉松赛、世界速度轮滑锦标赛、世

界游泳锦标赛等国际精品体育赛事。

第十九章 加快开放型经济转型升级

坚持深化改革与扩大开放互动并进，创新外经外贸发展方

式，提升投资贸易便利化水平，营造国际化、市场化、法治化

营商环境，发展更高层次的开放型经济。

第一节 转变外贸发展方式

优化进出口结构。推动外贸向优质优价、优进优出转变，

着力培育以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势。

— 81 —

提高传统优势产品的竞争力，巩固扩大市场份额，提高自主品

牌产品、高技术含量和高附加值产品的出口比重，到 2020 年，

高新技术产品出口占比达到 35%。加快加工贸易转型升级，扩大

一般贸易出口规模。实施积极的进口促进战略，引导企业扩大

先进技术设备、关键零部件和能源原材料的进口，瞄准国内市

场热销的国际产品，加大引进消化吸收再创新力度，努力实现

进口替代并开拓国际市场。健全贸易摩擦应对机制，保障企业

合法权益。

大力发展服务贸易。巩固和提升运输、旅游、建筑和工程

服务等传统领域的出口市场份额，积极开拓计算机信息服务、

通信服务、金融服务、保险服务等新兴领域，重点培育中医药、

文化等服务贸易。办好中国（南京）国际服务外包合作大会，

推进贸易转型升级示范基地建设，培育发展跨境电子商务、外

贸综合服务等新业态，创新和完善多种贸易平台。到 2020 年，

服务外包执行额、离岸服务外包执行额分别达到 200 亿美元以

上、100 亿美元以上。

第二节 提升利用外资质量和水平

围绕产业链配套、供应链整合、价值链增值，重点推进以

商招商、产业集群招商、中介机构招商，鼓励外资主要投向战

略性新兴产业、高端制造业和现代服务业。推进金融、教育、

文化等服务领域扩大开放，有序放开医疗、育幼养老、商贸物

流、电子商务等外资准入限制。创新利用外资方式，推动引资

与引技、引智相结合，注重引进一批龙头型、旗舰型企业项目，

— 82 —

鼓励外资企业在南京设立地区总部及财务中心、研发中心、运

营中心等功能性机构，支持外资参与公共服务、基础设施建设，

推进外资企业本土化发展。“十三五”期间年均利用外资达到 36

亿美元以上，新增跨国公司地区总部、研发中心、结算中心、

销售中心等功能性机构 90 家。

第三节 推进投资贸易便利化

完善外商投资市场准入制度，推进实施准入前国民待遇加

负面清单的管理模式，积极开展“一口受理、并联审批”改革，

不断简化外资企业准入程序，构建与国际接轨的体制机制。创

新口岸功能，扩大海港口岸开放，高标准建设国际快件中心和

进口（指定）口岸，放大过境免签政策效应。加快陆运口岸建

设，推进南京（尧化门）铁路口岸建设。优化邮运口岸布局，

完善配套设施规划建设。积极推进“一站式”通关和电子口岸

建设，提升服务保障能力。

第二十章 加快“走出去”步伐

深入实施“走出去”战略，以企业为主体，以市场为导向，

鼓励有条件企业走出去，促进“走出去”与“引进来”协调发

展，提高我市双向开放水平。

第一节 培育壮大本土跨国公司

培育以南京为总部的国际品牌企业和跨国集团，支持企业

— 83 —

稳妥开展海外投资、跨国并购，拓展国际市场。增加对外投资

与扩大出口的结合度，推动企业到境外建立生产基地、研发设

计机构、展销中心，鼓励设计咨询、施工安装、外经贸和生产

企业组建战略联盟，输出管理、装备、技术和标准，提升联合

承揽大型项目的国际竞争力。“十三五”期间，全市境外投资中

方协议投资额年均达到 16 亿美元以上，对外承包工程完成营业

额年均达到 40 亿美元。

第二节 健全“走出去”综合服务体系

完善“备案为主，核准为辅”的境外投资管理模式，提升

企业境外投资便利化水平。加快构建集展会平台、企业商会、

中介机构为一体的信息发布机制，为企业提供专业化的项目评

估和信息服务。注重发挥金融对“走出去”的重要支持作用，

利用好优买贷款、援外优惠贷款，加大出口信保力度，健全海

外投资险服务体系，增强企业的竞争实力和抗风险能力。加强

境外重点项目跟踪推进，完善境外突发事件处理机制。

第二十一章 提升对外开放载体功能

深化开发园区体制机制改革，放大开放效应，推动特色发

展，把开放载体平台建成推进全方位开放、推动创新转型的先

行区、示范区。

— 84 —

第一节 促进开发区转型升级

完善开发区管委会体制，加快开发区与行政区融合发展，

探索区域共建、产业共育和民生共享的新模式。鼓励开发区明

确主导产业，发展技术领先的新兴产业集群，建立健全重大项

目落户开发区的市级统筹协调机制。推动开发区绿色发展，加

强土地综合、复合利用，实施省级以上开发园区循环化改造，

推动南京化工园转型成为具有国际竞争力的新材料产业园。提

升省级以上开发区发展质量和品牌影响力，支持有条件的省级

开发区争创国家级开发区，推进开发园区创建省级以上产业特

色园区、生态工业园区、知识产权园区、创新型园区。

第二节 构建开放合作新载体

积极争取创建中国（江苏）自由贸易试验区（南京片区），

建设与国际投资贸易管理规则接轨的自由贸易区。加快建设南

京综合保税区。依托海峡两岸企业家紫金山峰会，建设南京两

岸产业协同发展和创新试验区，巩固和深化宁台科技创新、金

融服务、服务贸易等领域合作。加快推进中新南京生态科技岛

建设，打造以现代服务业和生态科技产业为主导的新型开放平

台。

— 85 —

第七篇 建设国家级江北新区

打造经济发展重要增长极

举全市之力开发建设江北新区，认真落实《南京江北新区

总体方案》，坚持规划先行、改革先行、法治先行和生态先行，

实现经济社会发展速度和质量明显高于全市平均水平，成为全

省开放开发的重大载体、转型升级的更高平台、城市新区的发

展样板，成为新南京发展的新龙头、现代化国际性人文绿都的

标志性区域。

第二十二章 建设自主创新先导区

强化自主创新示范引领。支持高新区开展科技自主创新政

策先行先试，加快复制推广中关村自主创新政策，加快建设开

放型园区创新体系，建设集成电路、基因测序、生物医药、精

准医疗、北斗导航、轨道交通等创新平台，把高新区建设成为

新区自主创新先导区的核心载体，推动高新区自主创新政策覆

盖新区全域，引领苏南国家自主创新示范区发展。

发挥省产业技术研究院带动作用。加快集聚一批专业研究

机构，率先形成有利于出创新成果、有利于创新成果产业化的

新机制，把新区建设成为全省高端科技研发成果转化源、战略

性新兴产业策源地。实施全球工业设计创新中心引进工程，重

点依托欧洲（南京）创意设计中心等载体，建设面向全球的工

业设计中心。

— 86 —

深化与高校的合作共建机制。加快南京大学低碳环保研究

院、东南大学高新园、电子科技大学（南京浦口）智能制造产

业协同创新中心、天津大学光纤传感产业联盟、“高创智谷”高

新产业基地、省高新技术创业孵化基地等建设，加大关键核心

技术的研发和引进力度，构建产学研协同创新体系，培育具有

较强影响力的科技创新中心。

完善创新体制机制。开展知识产权综合改革试点，大力实

施“知识产权领军企业培育计划”，建立高新技术专利交易中心，

推动建立中国（江北）科技成果转化交易中心。推动设立新区

主导的高层次人才专项扶持资金，建设高层次创业创新人才集

聚区。鼓励研发机构发展，推进江北研发服务联盟建设。

第二十三章 建设长三角地区现代产业集聚区

构建“4＋2”产业体系。实施高端产业发展行动计划，积

极发展智能制造、生命健康、新材料、高端装备制造等先进制

造业，加快发展现代物流、科技服务等生产性服务业。推进集

成电路产业园、北斗卫星导航产业基地、汽车产业基地、综合

性汽车服务产业园、轨道交通产业园、通用航空产业发展园、

生物医药谷等产业载体建设。

培育千亿级产业集群。实施集成电路产业集群培育工程，

依托台湾积体电路制造公司等龙头企业，建设功能完整的集成

电路设计服务平台，发展芯片产业。实施生物医药产业集聚区

发展工程，建设综合性生物医药产业集聚区，发展医药研发、

医药产品、医疗器械、健康服务等产业。实施新能源汽车产业

— 87 —

基地建设工程，突破关键技术，发展动力电池、整车设计、集

成制造等。

建设江北休闲旅游基地。依托老山、平山、灵岩山、汤泉、

金牛湖、大泉湖等自然生态资源和现代农业示范园区、绿色果

蔬基地、彩叶苗木花卉基地等农业资源，建设老山、金牛湖—

冶山、止马岭—大泉湖、汤泉、竹镇等生态旅游度假区，打造

精品旅游路线，发展生态休闲旅游。

第二十四章 建设新型城镇化示范区

优化新区功能布局。全面推进新区国家新型城镇化综合试

点，以浦口、高新大厂、雄州三大组团为中心，构建沿江城镇

发展带，提升商贸、枢纽、文化等城市功能。加快新区核心区

建设，中央商务区重点发展金融、法律、会计、咨询、会展等

生产性服务业，国际健康服务社区发展医疗、健康科研、保健

与健康管理等业态，浦口火车站历史文化街区结合老火车站的

历史文化资源，发展文化创意、都市旅游等休闲服务业。加快

雄州组团建设，依托人文滁河、秀丽灵岩、古棠城邑，彰显历

史风貌，完善商务服务、文化娱乐、医疗卫生等现代服务功能。

提升基础设施水平。规划建设铁路南京北站，加快城际铁

路、区域快速干线路网建设，融入全市综合交通运输体系，做

好过江通道免费改革后续工作。完善市政基础设施建设，大力

推进电力、给水、排水、燃气、公交场站等建设。以核心区为

重点分步实施市政综合管廊网络建设，加大政府投入、完善融

资支持，鼓励社会资本和民营企业参与，实现对市政综合管廊

— 88 —

的统一建设和管理。

加强公共服务配套。根据服务半径和服务人口合理建设一

批学校。改扩建一批医疗机构，新建鼓楼医院江北分院、南医

大第四附属医院、桥林医院和竹镇、金牛湖社区卫生服务中心

等。加强文化建设，新建省市级文化设施、区级文化馆和图书

馆，优化改善现有文化站，推进城市规划展览馆等重大公益性

场馆建设，积极扩大“金陵四老”、“茉莉花”、雨花石、农民画

等地方特色文化影响力。到 2020 年，形成系统完善的新区公共

服务体系。

第二十五章 建设长江经济带对外开放合作重要平台

打造对外开放合作新高地。充分借鉴中国（上海）自由贸

易试验区的成功经验，逐步实现新区与上海自贸区产业联动。

以推进投资与服务贸易便利化为重点，优化投资环境，增强服

务功能，增创竞争新优势，提升国际资源配置能力。支持新区

企业跨国布局和发展，提升区域开放合作水平。强化与德国的

合作，积极对接“工业 4.0”，创建中德产业创新示范基地。开

展国家服务贸易创新发展试点，加大新区投融资、外商投资等

体制改革创新，争取在服务贸易、对台金融合作和离岸金融等

方面先行先试。到 2020 年，争取 5—8 家外资金融机构入驻。

促进区域协同发展。加强与国家级新区间的交流合作，促

进资源共享、信息共通。围绕快速交通网络构建、资源环境保

障、产业分工合作、区域合作机制创新等关键领域，实现与上

海浦东新区、上海自贸区、浙江舟山群岛新区等联动发展，促

— 89 —

进与滁州等安徽中北部地区协同发展。

— 90 —

第八篇 深入实施民生幸福工程

共建共享富裕美好生活

第二十六章 千方百计增加居民收入

围绕提前完成城乡居民人均收入比 2010 年翻一番目标，深

入实施城乡居民收入倍增计划，切实转变增收方式，实现居民

收入增长和经济增长同步，劳动报酬提高和劳动生产率提高同

步，农村居民收入增幅高于城镇居民收入增幅、低收入农户收

入增幅高于其他农民收入增幅、农民财产投资性收入增幅高于

其他收入增幅，让市民拥有更满意更稳定的收入。

第一节 拓展富民增收渠道

稳定增加工资性收入。适应经济转型升级需要，完善职业

技能培训体系，努力扩大就业规模，实现就业水平和工资水平

联动提升。健全工资决定机制、增长机制和支付保障机制，扩

大企业职工集体协商覆盖面。加强农民工工资支付保障，提高

技术工人待遇。完善机关事业单位工资制度，推动机关事业单

位人员收入与经济发展、职务级别和岗位绩效相协调。合理确

定国有企业管理人员薪酬水平，形成与职工之间合理的工资收

入分配关系。

重点提升经营性财产性收入。充分发挥创业致富的示范带

动作用，深入实施全民创业工程，大幅提高经营性收入。促进

— 91 —

居民提升安全理财意识，规范健全资本、产权、债券、房屋租

赁等各类市场，丰富拓展租金、股息、红利等有效投资渠道。

引导居民参股创办企业或者投资经营项目，稳步推进员工持股、

岗位分红权激励，提高股权红利收入。

持续增加农民收入。深入实施农民收入倍增计划，加快农

业、就业、创业、物业“四业”富民。激发农村产权权能，加

快释放农村耕地、宅基地和建设用地的改革红利，发展村级集

体经济，完善社区股份合作制和被征地农民保障制度，赋予农

民更加充分、更有保障的财产性收入。整合优化各类涉农专项

资金，持续增加农业投入和对农村地区的转移支付。拓展农村

三次产业联动发展空间，提高经营性收入。实施新生代农民工

职业技能提升计划，启动农民创业工程，增强就业和创业能力，

提高工资性收入。

第二节 合理调整收入分配结构

完善初次分配和再分配机制，精准提低、合理调高、积极

扩中，加快形成橄榄型收入分配格局。完善以劳动、资本、知

识、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，切实

提高劳动报酬在初次分配中的比重。强化政府主导作用，健全

再分配调节机制，完善以税收、社会保障、转移支付为主要手

段的再分配调节功能。完善居民收入分配政策，健全工资支付

保障机制和最低工资增长调节机制，落实带薪休假制度，提升

居民消费能力。规范收入分配秩序，保护合法收入，遏制以权

力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入，努力缩

— 92 —

小城乡、区域、行业收入分配差距，提高中等收入人群比重。

第二十七章 完善保障民生制度安排

按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，协同发挥政

府、市场、社会的能动性，创新和扩大公共服务供给，提高公

共服务共建能力和共享水平，引导市场和社会力量参与非基本

公共服务供给，更好地满足多样化、多层次的需求。

第一节 办好人民满意的教育

推进各类教育协调发展。支持学前教育普惠优质发展，大

力发展公办幼儿园，积极扶持民办惠民幼儿园，重点发展农村

学前教育，重视 0—3 岁婴幼儿教育。促进义务教育优质均衡发

展，加快推进名校集团化，鼓励优质品牌学校带动发展相对薄

弱学校、农村学校和新建学校，切实缩小校际差距，着力解决

择校问题。推动高中教育特色多样发展，积极开展研究性学习、

社区服务和社会实践，实现优质高中广覆盖。推进职业教育“双

业提优”发展，争取建成应用技术型本科高校 1 所，五年制高

等职业学院 2 所，五年制高等职业技术学校（分院）4—6 所。

统筹校企（商会）、产教深度融合，不断增强职业教育与产业结

构的契合性，保持职业教育与普通教育规模大体相当。推动高

等教育分类发展，引导市属高校优化学科办出特色，创建南京

软件科技大学，提升南京晓庄学院教师教育学科办学层次，建

设南京晓庄学院莫愁分校区、南京城市职业学院溧水校区，促

— 93 —

进中外合作办学；积极支持和服务在宁高校发展，争创世界一

流大学或一流学科，提升科技创新能力和服务地方发展能力，

推动建设南京农业大学浦口校区、江苏第二师范学院溧水校区、

南工大浦江学院溧水校区、应天职业技术学院高淳校区。完善

终身教育体系，探索建立终身个人学习档案，广泛开展城乡社

区教育，大力发展农村成人教育，促进教育资源开放共享，创

新教育服务载体和形式，提升主要劳动年龄人口平均受教育年

限。到 2020 年，基本实现教育现代化和建成学习型城市；在公

办幼儿园和民办惠民园就读幼儿比例，主城不低于 85%，其他地

区不低于 90%；中小学优质教育资源覆盖率达到 100%；建成 10

所以上在全国范围内办学特色鲜明、教育质量优秀的高级中学。

大力促进教育公平。实施义务教育标准化建设工程，到 2018

年，所有义务教育学校达到标准化学校办学标准。引导优质教

育资源更多投向农村，健全城乡校长教师交流激励保障长效机

制，启动乡村教师支持计划，重点解决农村教师结构性缺编。

全面保障残疾儿童少年、留守儿童少年和外来务工随迁子女平

等受教育权利。普及从学前到高中的 15 年免费特殊教育，继续

实施学前教育一年免费政策，逐步分类推进中等职业教育免除

学杂费，率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免

除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。

提升教育发展质量。实施卓越教师培养计划，完善分配、

激励和保障制度，打造师德高尚、师能精湛的优秀师资队伍。

推动信息技术与教育教学深度融合，推进“慕课”等现代教学

手段与传统教学手段良性互动。建立现代学校制度，分类发展

民办教育。

— 94 —

提升教育国际化水平。积极搭建高层次教育对外交流平台，

引进境外优质教育教学资源和师资培训资源，进一步提高教育

的开放度。加强中外合作办学的整体规划，强化国际课程设置、

师资引进，规范国际项目管理。统筹优质国际教育资源引进和

南京教育品牌输出，办好各级孔子学院和孔子课堂，做好新区、

新城国际学校布点规划。推进职业教育国际化，开展境外职业

教育项目合作和课程交流，引进国际通用职业资格证书。

专栏 9 优质教育资源放大工程

根据省《义务教育学校办学标准》和《关于推进教育现代化建设的实施意见》，

创新优质资源扩大方式，加强过程管理，提升薄弱学校及新建学校办学内涵。到 2018

年，在优质资源未覆盖的 186 所义务教育学校中，名校兼并弱校 11 所，名校与弱校

联合举办分校 12 所，名校托管弱校 12 所，集团化办学 90 所，采用教育联盟、课程

基地创建等其他方式 61 所，实现全市优质教育资源全覆盖，其中，主城区内优质学

校和薄弱学校对口帮扶全覆盖，主城与郊区建立合作机制全覆盖。人民群众对教育

工作的满意度保持 95%以上。

第二节 实现更加充分更高质量的就业

实施就业优先战略。坚持产业升级和扩大就业规模、调整

就业结构联动推进，建立宏观经济政策对就业影响评价机制，

继续深化公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，同等条

件下对创造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排。积极发

展现代服务业和新型服务业态，加快农业产业化经营，加大对

灵活就业、新就业形态的支持，开发多层次的就业岗位，引导

不同知识结构和就业技能人员自主择业、适岗就业。重点扶持

小型、微型企业，充分发挥中小企业吸纳就业的主渠道作用，

— 95 —

鼓励街镇、社区（村）提供更多公共管理和社会服务就业岗位。

落实和完善失业保险支持企业稳定就业岗位政策，完善失业监

测统计和预警机制。

着力提升就业质量。实施全民创业工程，推进创业能力提

升、创业政策拓展、创业载体建设和创业服务改进，推动自主

创业成为实现更有体面工作、更高质量就业的主抓手。重点推

进大学生、农民、城镇失业人员、引进人才和留学回国人员创

业，支持高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、

离岗创业，加快生存型创业向发展型创业转变。推行终身职业

技能培训制度，构建劳动者终身职业技能培训体系，开展就业

技能培训、岗位技能提升培训，实施不同群体、不同层次的专

项培训项目，促进培训与就业紧密对接、技能提升与工作改善

良性互动，培育适应产业转型升级发展的新型技能劳动大军，

开展各类职业技能培训 150 万人次。

统筹重点群体就业。落实青年大学生创业引领计划、离校

未就业高校毕业生就业促进计划，鼓励高校毕业生到基层和中

小企业就业，保障困难高校毕业生就业，确保高校毕业生年末

总体就业率保持在 92%以上。建立健全城乡劳动者平等就业制

度，扶持农村劳动力返乡创业和转移就业，扶持促进自主择业

军转干部、退役士兵就业创业。加强对困难人员的就业援助，

促进残疾人辅助性就业和灵活就业，确保零就业家庭、零转移

家庭动态为零。

专栏 10 高校毕业生就业创业行动计划

青年大学生创业引领计划：坚持更加积极的创业政策导向，落实各项优惠扶持

政策，给予大学生创业更高标准、更大力度的扶持。开展大学生创业大赛和创业明

— 96 —

星评选活动，扩大优秀创业项目资助，重点遴选资助 1000 个优秀大学生创业项目，

扶持 20000 名青年大学生创业。

离校未就业高校毕业生就业促进计划：综合运用各项政策措施和服务手段，将

离校未就业高校毕业生全部纳入公共就业服务范围，力争使每一名在我市有就业意

愿的离校未就业高校毕业生，在毕业半年内实现就业或参加到就业准备活动中。

健全公共就业创业服务体系。加快完善劳动者自主择业、

市场调节就业、政府促进就业机制，以创业带动就业，促进就

业结构优化。深化人力资源市场体制改革，实行公共服务与经

营性服务分离，打造一批知名的人力资源服务品牌。完善城乡

一体的公共就业创业服务网络，推进基层公共就业服务内容项

目化、目录化和标准化。建立健全劳动关系协调机制、企业工

资分配制度和监察仲裁体制，切实提高劳动合同履行质量，依

法维护劳动者合法权益。

第三节 提高社会保障水平

完善社会保障制度。完善职工养老、医疗、失业、工伤、

生育保险市级统筹，在全市范围内实现制度政策、基金管理、

经办服务、信息系统的统一。巩固机关事业单位养老保险制度

改革成果，实现新老政策平稳过渡。完善全民医保体系，整合

城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，完善城乡居民大

病保险制度。健全总额预算管理下的医保支付管理办法，发挥

医保支付的控费作用。坚持精算平衡，完善筹资机制，扩大筹

资渠道，划拨部分国有资本充实社保基金，探索社保基金保值

增值措施，实现长期平稳运行。建立社会保险基金监控预警系

统，健全社会保险基金监管体系。

— 97 —

推进社会保障全民覆盖。全面实施全民参保计划，重点推

进灵活就业人员、新型业态从业人员、社会组织从业人员、农

民工等群体纳入相应的社会保障体系，实现法定参保对象全覆

盖。健全动态维护机制，建立覆盖全市居民的参保信息数据库，

完善部门信息动态共享联动机制，实现对参保登记人员的精准

管理。推动机关、事业单位参加工伤保险，实现工伤保险在所

有建筑行业的全覆盖。建立健全助保方式，帮助低保人员、优

抚对象、残疾人等各类困难群体参保。适应人口流动趋势，以

基本养老保险和基本医疗保险为重点，健全城乡衔接和区域转

接机制。

专栏 11 全民参保计划

全民参保登记计划：建设全民参保登记数据库，集中管理和动态更新参保登记

信息。

社会保险参保扩面行动：加强政策宣传和执法检查，建立健全助保机制，实现

法定人员应保尽保。

社会保障“一卡通”工程：加快发行社会保障卡，拓展应用范围，建立社会保

障卡便民服务体系，持卡人数达到 950 万人。

社保服务能力提升工程：优化社会保险经办窗口服务，建设网上社会保险办事

大厅，完善网上办事综合体建设，将服务“有形窗口”向“无形窗口”拓展。

构建多层次社会保障体系。强化以养老、医疗、失业、工

伤、生育五项社会保险为重点的基本保障，完善社会保险待遇

确定机制，健全多缴多得、长缴多得的激励机制，引导参保人

员提高基础保障水平。建立统筹各类人员待遇正常调整机制，

实现基本养老保险待遇水平持续合理增长。健全医疗保险稳定

可持续的筹资机制，职工医保、居民医保政策范围内住院医疗

费用报销比例分别保持在 85%和 75%左右。健全预防、康复、补

偿“三位一体”协调发展的工伤保险制度，稳步提高定期待遇。

— 98 —

增强失业保险保生活、防失业、促就业功能，完善失业保险待

遇标准与物价上涨挂钩联动机制。扩大企业年金覆盖面，全面

实施职业年金制度，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。

健全社会救助优抚体系。完善城乡困难群众最低生活保障、

特困人员供养、受灾急难人员救助等基本救助制度，构建包括

基本生活、医疗、住房、教育、就业、殡葬、司法、临时救助

等专项救助的新型社会救助体系，全面推行“救急难”工作机

制，临时救助实现常住人口全覆盖。完善最低生活保障标准自

然增长机制，同步提高农村五保、城市“三无”、困境儿童、特

殊困难残疾人等保障标准。统筹推进扶老、助残、救孤、济困、

优抚等福利事业发展，推动福利服务范围向社会公众拓展。构

建新型优抚对象服务体系，推进物质保障和精神抚慰相结合，

不断提高优抚对象保障水平。做好“双拥”工作，落实征兵、

义务兵家庭优待政策。发挥红十字会、慈善会、基金会作用，

发展基层慈善组织、弘扬慈善文化，增进社会福利。

第四节 建设健康南京

深化医药卫生体制改革。实行医疗、医保、医药联动，建

成覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医疗卫生体系框架。深

化公立医院改革，坚持公益属性，探索取消行政级别，健全院

长选拔任用制度，加快建立管理、运行、补偿和监管的新机制。

支持社会力量办医，重点发展康复、长期护理、慢性病管理、

临终关怀等接续性医疗机构，新建符合规划的医疗机构优先吸

引社会资本投入，多主体申请时优先安排非营利性医疗机构进

— 99 —

入，支持中外合资、合作办医，鼓励具备条件的境外资本设立

独资医疗机构。积极构建现代药品供应保障体系，推动基本药

物制度在非政府办基层医疗机构全覆盖。到 2020 年，健康服务

均等化、品质化、国际化水平显著增强，居民平均预期寿命达

到 82.5 岁以上。

优化区域医疗资源配置。严格控制老城区大型综合医院的

新建和扩建，重点加强配置精神、儿童、妇幼、护理、康复、

传染病等薄弱专科医疗资源。引导优质医疗资源和新增医疗机

构向新区新城和郊区扩展，全面建成四大医疗中心，发展区域

性医疗联合体、医疗集团，建设“10＋1”医学中心，打造南京

在肝脏、心血管、骨科、康复等专业领域的国际品牌。

专栏 12 “10＋1”医学中心

“10＋1”医学中心为 10 大临床医学中心和南京慢性病防控中心。其中，10 大

临床医学中心包括南京心血管病临床医学中心、南京内分泌代谢病临床医学中心、

南京风湿免疫病临床医学中心、南京妇产及遗传临床医学中心、南京骨科临床医学

中心、南京普通外科临床医学中心、南京神经精神病学临床医学中心、南京呼吸病

及影像临床医学中心、南京消化病临床医学中心、南京肿瘤临床医学中心。

提升公共卫生计生服务水平。有序拓展城乡居民免费基本

公共卫生服务内容，继续提高人均补助标准。推进计划生育基

本公共服务标准化，为育龄群众提供免费优质的生殖健康服务。

加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼健康、精神卫生、采供血

和院前急救等专业公共卫生机构建设，强化艾滋病、血吸虫病、

结核病等重点传染病及重大地方病防治，增加艾滋病防治等特

殊药物免费供给。完善突发公共卫生事件应急机制。

加强医疗卫生服务能力建设。加强专业公共卫生机构、基

层医疗卫生机构和医院的分工协作，提升基层社区医院医技水

— 100 —

平，引导形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就

医秩序。实施“人才强卫”工程，建设高层次人才队伍。开展

医师多点执业和智慧医疗建设，推动每个家庭拥有一名合格的

家庭医生，每个居民有一份动态管理的电子健康档案和一张功

能完善的健康卡，持续获得便捷优质的生命全过程服务。推动

医疗卫生信息共享和业务协同、大健康数据库建设和应用，促

进基于互联网、大数据的远程医疗诊断和药品电子追溯服务。

促进中医药事业发展。落实促进中医药发展的价格优惠政

策，支持开展中医药特色服务，积极发展以社区卫生服务中心

为基础的中医药服务。推进三级中医院国家、省级重点专科对

口支援二级中医院重点专科建设，加强名中医工作室建设。发

展中医药健康旅游、养老、服务贸易等，建设秦淮和江宁（汤

山）中医药服务贸易先行示范基地。

推进全民健身运动。深入建设省公共体育服务体系示范区，

加强新区、新城体育场馆建设，增加城乡社区体育设施配置，

拓展户外运动基地，加快公园、绿地广场、风景区等场所向市

民免费开放，推动学校、机关、企事业单位体育设施对市民开

放。以大型群众体育健身活动为引领，以社区民间体育活动为

基础，广泛开展内容丰富、形式多样的全民健身活动，打造“一

区一品”健身品牌。推进市、区单项体育协会实体化、规范化

建设，提升体育健身指导服务水平。广泛开展青少年阳光体育

运动，提高青少年身体素质。

第五节 加大住房保障力度

— 101 —

健全住房保障制度。加快建立以共有产权管理为核心的购

买型住房保障制度，构建以政府为主提供基本保障、以市场为

主满足多层次需求的住房供应体系。坚持分层实施、梯度保障，

优先满足城镇低保和低收入住房困难家庭需求。科学设置和动

态调整住房保障准入标准，完善收入财产信息共享机制，提升

基本住房保障公信力。发挥租金杠杆作用，实现保障对象家庭

收入发生变化后的保障方式转换与梯度退出。实现城市中低收

入住房困难家庭基本住房应保尽保，城市新就（创）业人员和

外来务工人员基本住房得到有效支持。

优化保障性住房建设和管理。由大规模建设向多元化、稳

步供应转变，加快形成适应住房市场发展阶段性、区域性特征

的保障性住房建设和供应模式。拓展保障性住房筹集渠道，通

过集中建设、分散建设、在经营性用地和普通商品住房中配套

建设、社会化收购、租赁等多种方式筹集保障性住房。优化保

障性住房选址布局，完善公共服务设施配套，加强大型保障房

片区的治理和服务。构建现代物业服务体系，推进物业服务标

准化、物业监管属地化，提高物业服务水平。

实施棚户区（危旧房、城中村）改造。在尊重棚户区（危

旧房、城中村）居民选择意愿的前提下，统筹用好产权调换与

货币补偿两种方式，稳步推进棚户区（危旧房、城中村）改造，

有序开展老旧住宅小区综合整治出新和危旧住房、非成套住房

改造，完善安置房选点布局，提高安置社区公共服务水平，打

通商品房和安置房通道，提高货币化安置量，努力满足群众多

样化安置需求。加强棚户区（危旧房、城中村）改造信息公开

力度，引导棚户区（危旧房、城中村）居民支持改造。到 2020

— 102 —

年，完成棚户区（危旧房、城中村）改造面积 1000 万平方米以

上。

第二十八章 加强和改进人口管理服务

围绕服务人的需求、实现人的全面发展，进一步调整完善

人口发展战略和政策体系，加快实现人口结构优化、分布均衡、

社会融合、素质提升，切实保障各类群体合法权益。

第一节 促进人口长期均衡发展

完善人口发展战略。坚持计划生育基本国策，全面实施一

对夫妇可生育两个孩子政策，构建以增强家庭发展能力为重点

的人口政策体系，系统提供生殖健康、妇幼保健、托幼养老等

公共服务，帮扶存在特殊困难的计划生育家庭，进一步提高家

庭福利。促进人口合理布局，引导人口向副城、新城、新市镇

集中集聚。促进人口结构优化平衡，加强人力资源开发，提升

城乡人口素质。建成人口综合信息系统，以居民身份证号码为

唯一标识，依法记录、查询和评估人口相关信息。

创新人口服务管理。全面实施居住证制度，推动人口服务

管理工作重心下移，构建社区流动人口社会融合服务平台，加

强流动人口属地化管理、市民化服务。依托中小学、社区（村）

普遍推行关爱服务，切实保障留守儿童、留守妇女、留守老人

权益。分类实行并不断完善刑满释放人员、重点青少年、严重

精神障碍患者、吸毒人员和艾滋病高危人群等特殊人群服务管

— 103 —

理政策，建立健全社会关怀帮扶体系。

第二节 积极应对人口老龄化

扩大养老机构服务供给。强化社区居家养老基础性地位，

大力推进城乡社区居家养老服务中心建设，培育发展居家养老

服务机构，创新虚拟养老院、托老所、老年助餐点、社区日间

照料中心、老年活动中心等多种服务模式，推动老年人就近就

地享受优质养老服务。发挥公办养老机构对城乡各类困难老年

人托底保障作用，90%以上的农村敬老院逐步发展成区域性养老

服务中心。发挥社会力量主体作用，采取公建民营、民建公助、

购买服务等多种方式，建设一批具有知名品牌和较强竞争力的

养老机构。优化养老床位结构，提升护理水平。到 2020 年，公

办养老机构民营化率、护理型床位占养老床位总数比重均提高

到 80%以上。

全面推进国家养老服务业综合改革试点。弘扬敬老、养老、

助老社会风尚，完善老年人优待和保障服务体系。推动养老服

务机构和相关行业拓展提供精神慰藉、健康服务、文化体育、

法律援助等老龄服务，提高老年人生活质量。融合发展医疗卫

生与养老服务，引导有条件的养老机构设置医疗机构或就近与

医疗机构开展合作，鼓励医疗卫生资源进入社区和居民家庭，

构建养老、医护、康复、临终关怀服务相互衔接模式。推进以

现代信息技术为基础的远程和应急养老服务，提高智能化服务

水平。开展老龄安居保障和公共设施适老化改造，建设灵山医

养一体化养老社区、银城医养一体化花园社区、钟山颐养园、

— 104 —

法国欧葆庭养老康复等一批健康养老项目。

创新老龄化应对举措。开发与老年人身体素质、文化技能

相匹配的再就业岗位，更多发挥老年人力资源作用。鼓励老年

人参与社区服务和社会事务，做出更多社会贡献。

第三节 保障重点人群合法权益

切实加强妇女、儿童、青少年、残疾人等社会群体权益保

护，保障其生存与发展权益，更多更公平地享有改革发展成果。

坚持男女平等基本国策，保障妇女平等获得就学、就业、婚姻

财产和参与社会事务等权利，加强妇女卫生保健、扶贫减贫、

劳动保护、法律援助等工作。坚持儿童优先原则，关爱青少年

健康成长，加强家庭监护的指导监督，强化心理健康引导，促

进学校教育、家庭养育、社会陶冶的协作互动，严厉打击拐卖

妇女儿童、暴力侵害妇女、弃婴等违法犯罪行为。完善残疾人

社会保障和服务体系，加强无障碍设施建设和管理。统筹发展

残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、

维权等专项服务，提高自我发展能力。

第二十九章 推进基本公共服务均等化

健全覆盖城乡、普惠可及、保障公平、可持续的基本公共

服务体系，打造优质生活圈。

— 105 —

第一节 明确基本公共服务范围和标准

坚持量力而行，合理引导预期，优先保障公共教育、劳动

就业、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、健康养老、

文化体育以及公共安全、公共交通、生态环境等领域基本公共

服务供给，推行基本公共服务清单。加快基本公共服务项目有

序拓展范围和提高标准，以居住证为依据，推动按常住人口实

现基本公共服务均等化全覆盖。加强城乡区域基本公共服务相

关制度和规则对接，合理提升统筹层次。

专栏 13 基本公共服务范围和重点

公共教育：九年义务教育和中等职业教育免费，对建档立卡的家庭经济困难学

生实施普通高中免除学杂费，学前一年教育免费，农村义务教育阶段寄宿制学校免

住宿费，为农村家庭经济困难寄宿生提供生活补助，为贫困地区农村义务教育学生

营养改善提供补助，并逐步扩大范围；为农村学生、城市家庭经济困难学生接受中

等职业教育，家庭经济困难学生接受普通高中提供助学金；为家庭经济困难儿童、

孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助。

劳动就业：为城乡劳动者免费提供就业政策法规咨询；职业供求信息发布，市

场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；组织就业见习，

推荐开展职业培训和职业技能鉴定；开展创业服务；对就业困难人员实施就业援助，

对高校毕业生、农村转移劳动者等重点群体提供专门就业服务；劳动人事档案管理

服务；失业人员管理，办理就业登记、失业登记等服务。

社会保障：让城乡居民享有更加公平、合理的社会保障权益，提供均等化的公

共服务。企业职工享有基本养老保险、基本医疗保险、大病医疗保险、失业保险、

工伤保险、生育保险。城乡居民享有基本养老保险、基本医疗保险、大病医疗保险，

法定人员实现全覆盖。建立多层次的社会保障体系，以五项社会保险为基本、以年

金和商业保险为补充，实现社会保障水平持续合理增长。

医疗卫生：免费提供居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕

产妇健康管理、老年人健康管理、高血压糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者

管理、结核病患者健康管理、中医药健康管理、传染病和突发公共卫生事件报告和

处理、卫生监督协管等 12 类 45 项服务；实施国家基本药物制度，基本药物均纳入

基本医疗保障药物报销目录；为城乡居民提供药品安全保障、药品电子追溯和执业

药师用药指导服务。

— 106 —

人口计生：提供免费避孕药具、孕前优生健康检查、生殖健康技术和宣传教育

等计划生育服务；免费为符合条件的育龄群众提供再生育技术服务。

住房保障：为符合条件的棚户区（危旧房、城中村）居民实施住房改造，为农

村困难家庭危房改造提供补助；为城镇低收入住房困难家庭提供廉租住房或租赁补

贴；为城镇中等偏下收入住房困难家庭提供公共租赁住房。

健康养老：为城乡特困老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无

偿或低收费的供养、护理服务，为符合条件的老人提供养老服务补贴、护理补贴和

高龄津贴。

文化体育：基层公共文化设施免费开放，推进公共体育设施免费或低收费开放；

为全体居民免费提供基本的阅读服务、广播电视服务和突发事件应急广播服务，为

农村免费提供送书、送电影、送演出等公益性文化服务；试行发放体育消费券，为

城乡居民参加全民健身活动提供公益性指导服务。

公共安全：及时发布各类灾害预警信息并通报灾害事故进展，完善救灾补助项

目。适当提高灾害救助标准；全面普及中小学校应急演练，普及家庭应急包；完善

食品风险监测和药械不良反应（事件）监测体系，及时发布食品药品安全信息和消

费警示；为城乡居民免费提供公共法律援助咨询服务；推动法律援助人群从低保人

群拓展至低收入群体。

公共交通：提升城市公共交通 500 米覆盖率；推进镇村公交全覆盖；建设 2500

个网点，投放 8万辆公共自行车。

生态环境：建设城市森林、城市湿地、城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设

施；所有市区应急备用水源和自来水深度处理全覆盖。

第二节 提升基本公共服务保障能力

优化公共服务设施布局。统筹城乡公共服务设施建设，推

进资源整合和设施共建共享，科学确定各类公共服务设施服务

半径和覆盖人群，重点解决“最后一公里”终端服务可及性和

质量效益问题。整合基层基本公共服务资源和功能，创新服务

模式和服务业态，建立一站式综合服务中心。加快建设统一的

公共服务信息系统，提高管理效率。

创新公共服务提供方式。建立与经济发展和财力状况相适

应的基本公共服务财政支出增长机制，合理降低个人承担服务

— 107 —

费用。发挥市级财政转移支付作用，构建市域内资源配置和服

务保障标准水平趋同的调节机制。提高国有资本经营收益上缴

财政比例，更多用于基本公共服务体系建设。采取购买服务、

价格补贴、公私合作等多种方式拓展社会力量参与渠道，形成

政府主导、市场引导、社会广泛参与的多元供给体系。

第三十章 提高扶贫开发水平

坚持把扶贫开发作为率先全面建成小康社会的重要任务，

以家庭年人均纯收入低于 9000 元的低收入人口、村集体稳定性

收入不足 100 万元经济薄弱村和集中连片欠发达地区为重点开

展新一轮帮扶攻坚工程，逐步实现共同富裕。

第一节 推进精准扶贫精准脱贫

全面实现贫困人口脱贫。建立健全扶贫对象识别体系，做

好建档立卡工作，严格按照“扶持对象精准、项目安排精准、

资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”

的要求，对扶贫对象分类帮扶，动态管理。对有劳动能力的支

持发展特色产业和转移就业，对丧失劳动能力的实行兜底性保

障，对因病致贫的提供医疗救助保障。因地制宜发展村级集体

经济，加强村级新“八有”建设。实行低保政策和扶贫政策衔

接，对贫困人口应保尽保。通过 4 年左右的努力，确保全市 9

万人左右低收入人口人均年收入达到 9000 元以上，70 个左右经

济薄弱村集体年稳定性收入达到 100 万元以上。

— 108 —

专栏 14 新“八有”目标

有群众拥护的“双强班子”，有科学合理的发展规划，有高产高效的农业设施，

有特色鲜明的主导产业，有持续稳定的集体收入，有先进适用的信息网络，有健康向

上的文明村风，有村容整洁的居住环境。

突出重点片区扶贫攻坚。加快北部山区、茅山老区、西南

边区等 3 个集中连片欠发达地区发展，继续加大投入力度，拓

展挂钩帮促内涵，统筹交通、水利、环保等基础设施建设。到

2020 年，集中连片欠发达地区面貌显著改善，公共财政预算收

入翻一番，基本公共服务水平明显提高。

第二节 完善扶贫开发长效机制

拓展精准扶贫方式。突出产业扶贫，引进和实施一批具有

特色优势的产业发展类项目，大力发展农村电子商务和乡村旅

游业，建设低收入农户增收项目专属区。鼓励农业龙头企业、

农村专业合作社与低收入农户建立紧密利益联结机制。实行资

产收益扶贫制度，强化村级基层组织建设，支持盘活村级集体

建设用地和资产，发展产业经营和物业经营，实现强村富民。

加强政策补贴，推进教育强民和技能富民，增强农民文化素质

和就业能力。引导信贷、保险等金融要素投入贫困地区，建立

全覆盖的普惠金融体系。采取有效措施，进一步减少因病、因

老致贫和因病、因老返贫现象。探索有利于欠发达地区、低收

入农户的生态环境保护补偿机制和旅游等资源开发收益分配机

制。

深入推进社会扶贫开发。强化党政各级各部门帮扶责任，

— 109 —

实行党政一把手负总责，加大责任制考核力度和政策资金支持

力度。统筹建设市、区两级扶贫开发信息网络服务平台，实现

社会扶贫资源的精准化配置。健全人人皆愿为、人人皆可为、

人人皆能为的社会扶贫参与机制，组织开展各类主题活动，精

心打造扶贫公益品牌，形成专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三

位一体”大扶贫格局。

— 110 —

第九篇 坚持绿色发展理念

建设生态宜居美丽家园

第三十一章 加强生态空间源头管控

对接落实全省生态文明建设工程，树立尊重自然、顺应自

然、保护自然的生态文明理念，坚持保护优先、自然恢复为主，

严守生态红线，优化生态空间布局，加强生态保护修复，保障

生态安全，努力为市民创造更美好的生活环境。

第一节 严守生态红线

进一步优化生态空间结构，加快形成生态调节主导优先、

生态服务功能互补、生态产品支撑供给的生态安全格局。严格

保护都市区开敞空间内的山林、水体、湿地、人工防护林等，

构建“一带两廊四环六楔十四射”绿色开敞空间结构，确保都

市区内绿色开敞空间（含水域）不小于总面积的 70%。推进自然

保护区、饮用水源保护区、水源涵养区、湿地等重点生态功能

区建设，重点保护北部和南部两大生态涵养区，确保生态用地

只增不减，严禁不符合主导功能定位的开发活动。细化落实生

态红线区域边界，建立生态红线管理系统，完善生态红线考核

管理和问责机制，分类分级严格管控生态红线内的自然生态资

源，确保生态红线区域占国土面积不低于 23.5%。

— 111 —

图 4 生态安全格局图

第二节 保护修复自然生态系统

实施生态修复工程。全面实施山水林田湖自然生态系统保

— 112 —

护与修复，有序推进主要生态系统修养生息。以“三沿五片”（沿

路、沿水、沿园区和美丽乡村五大示范片区）为重点，实施新

一轮城乡绿化行动计划，推动绿色南京建设。开展河湖水库水

生态修复，重点围绕石臼湖、固城湖两大湖泊以及秦淮河、秦

淮新河等城区主要河道，实施生态治理工程，显著改善水质和

景观，切实维护水生态系统安全，积极推进水土保持和小流域

生态治理。大力实施污染土壤修复工程，推进关停搬迁企业污

染场地土壤修复试点工作。

加强生物多样性保护。实施生物多样性保护战略与行动计

划，提高生态系统、生物物种和遗传资源保护能力，加大对外

来入侵物种的防范和控制力度，重点加强国家级野生动植物保

护。开展乡土动植物栖息地保护，以中山植物园为依托，加强

重要物种及其遗传资源迁地保护工作，加大固城湖中华绒螯蟹

国家级水产种质资源保护区养护和管理力度。

专栏 15 生态保护重大工程项目

绿色南京建设工程：大力实施森林抚育，加快低效林改造，提高森林资源生态

功能和景观效果。推进南京化工园、金陵石化、梅钢周边生态隔离带等工业生态防

护林建设，完善提升沿江、沿河、沿湖水源涵养林建设质量。到 2020 年，林木覆盖

率达到 30%。

污染土壤生态修复：建立申报、建档和风险评估制度，对污染重、风险高的污

染场地土壤进行综合治理与修复，确保土地转换用途后的安全利用，加强重金属重

点污染区域管理，在污染产业密集、历史遗留问题突出、风险隐患较大的重金属防

控区开展专项整治。

湿地保护与修复：加强对浦口绿水湾、江宁新济洲、高淳固城湖等 18 个市级以

上湿地公园的保护，划定保护范围和界限。加快上秦淮、秦淮河小龙湾、牛首山河

口、云台山河口、百水河口滨河等生态湿地建设，因地制宜恢复河滨湿地水生植物，

增强河流水体自净能力，加大沿河沿湖岸绿化景观带和亲水公园建设，持续扩大沿

湖沿河生态开敞空间，形成重要的生态廊道，提高湿地生态调节和环境承载力。

严格矿山开发管理：严格执行矿山准入政策，对现有矿山开采实行逐步退出，

— 113 —

对砂石开采严加管控。

固城湖中华绒螯蟹国家级水产种质资源保护区建设：总面积 500 公顷，其中核

心区面积 300 公顷，实验区面积 200 公顷，主要保护对象为中华绒螯蟹，其他保护

物种包括青虾、青鱼、草鱼、鲢、鳙、鲤、鲫、鳊、翘嘴红鲌、红鳍鲌、鳜、黄颡

鱼等物种。

第三十二章 促进资源集约高效利用

坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观，不断降

低生产、生活过程的资源能源消耗强度，积极应对气候变化，

加快建设资源节约型和环境友好型社会。

第一节 加强资源能源节约

实行最严格节约集约用地制度。加强土地利用计划调控，

实行供地政策差别化管理。开展城市开发边界划定试点，推进

城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，健全土地统一储备运

作机制，实现土地资源可持续利用。提高土地开发建设强度，

全力推进存量土地资源盘活利用，建立节约集约用地激励和约

束机制。鼓励适度用地功能混合，推动建设用地多功能开发，

调整建设用地结构，降低工业用地比例，严格控制农村集体建

设用地规模。衔接耕地与生态红线布局，强化耕地数量和质量

占补平衡，建立多部门相协同的耕地数量与质量同步建设体制。

到 2020 年，耕地保有量不低于 23.6 万公顷。

实施最严格水资源管理制度。全面落实水资源开发利用、

用水效率和水功能区限制纳污等“三条红线”管控措施，建立

— 114 —

相应指标体系，提高用水效率，控制入河排污总量，强化节水

型社会建设。实施海绵城市建设行动计划，实现自然积存、自

然渗透、自然净化的城市发展方式，修复城市水生态、涵养水

资源，增强城市防涝能力。到 2020 年，全市用水总量控制在

45.82 亿立方米，万元工业增加值用水量降低到 14 吨，农田灌

溉水有效利用系数提高到 0.68。

继续实施控能压煤。实施节能行动重点工程，严格控制电

力行业煤炭消费新增量，重点削减非电行业煤炭消费总量，积

极开展煤炭清洁利用。加快发展分布式能源、热电联产、新能

源汽车供能（电力、天然气等）设施、智能电网等供能方式，

以电力、化工、钢铁、建材等行业为重点，加快采用节能新技

术、新产品和新装备，努力提高能源利用效率，全面推行项目

节能量交易。深入开展绿色建筑行动，到 2020 年，50%的城镇

新建建筑按照二星及以上绿色建筑标准设计建造。加快推进重

大节能环保装备产品产业化，推广应用节能技术和产品，建设

江宁经济技术开发区等国家环保服务业集聚区。

专栏 16 节能行动重点工程

节能服务促进工程：重点鼓励和支持节能服务公司以合同能源管理模式帮助用

能单位开展节能技术改造，推进实施节能项目。由市节能技术服务中心牵头，建立

各行业专家库，组织专家开展节能诊断，挖掘节能潜力。

工业循环经济示范工程：以南京化学工业园区为载体，争创国家循环经济试点。

优化以原油、天然气等为原料的石化产业生态链，增强石化产业核心竞争力，提高

园区资源生产率；优化园区热源点布局，优化热力管网建设，实现能量梯级利用，

降低能源和煤炭消耗；增加园内废弃物集中处置能力，提高综合利用水平；开展废

水循环综合利用和中水回用，实现废水资源化。

清洁能源建设工程：加快清洁能源设施建设。加快天然气管线向郊区延伸覆盖，

建成“多源、多向”的天然气供应接受体系，推动郊区天然气的利用。加快推动智

能电网的建设，增强电网吸纳新能源电力的能力，提高电网的安全保障水平。

— 115 —

可再生能源建设工程：推动可再生能源规模化利用，积极利用大型厂房、公共

建筑和居民建筑的屋顶，建设分布式光伏发电系统，适度发展集中式光伏电站；加

快推动六合、江宁等内陆山地低风速内陆风电开发；鼓励新建的政府投资公共建筑、

大型公共建筑、新建住宅和宾馆、医院等利用太阳能等可再生能源；推动浅层地温

能资源勘查、利用和保护，提高浅层地温能资源的利用水平。

第二节 发展生态型经济

大力发展循环经济。开展工农业复合型循环发展示范区建

设，形成企业循环式生产、行业循环式链接、产业循环式组合

的大循环体系。更大力度推进绿色清洁生产，对石化、钢铁、

水泥、化工、有色金属冶炼等重点行业定期开展强制性清洁生

产审核。深入开展园区循环化改造，按照循环经济要求规划、

建设和改造各类产业园区，促进基础设施共建共享、集成优化，

提高园区运行效率，推动所有省级以上开发区完成园区循环化

改造任务。加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系，加强推

进再生资源和垃圾分类回收体系衔接，推进生产和生活系统循

环链接。提升粉煤灰、化工废渣、建筑垃圾等产业废物综合利

用水平，培育一批资源综合利用骨干企业，推进江南、江北环

保产业园项目建设，促进再生资源规模化、产业化发展。加大

秸秆综合利用政策扶持力度，推进秸秆的资源化、商品化利用。

到 2020 年，工业固体废弃物综合利用率达到 90%，主要再生资

源回收利用率达到 85%。

积极发展低碳经济。探索能源消费总量和碳排放总量双控

机制，通过节约能源和提高能效、优化能源结构、增加碳汇等

手段，有效控制温室气体排放。严格实施碳强度考核制度，建

— 116 —

立重点单位温室气体排放报告制度和第三方核查机制，编制温

室气体排放清单，积极参与国内碳交易市场建设。

专栏 17 循环经济发展重点工程

江南环保产业园建设：园区于 2013 年启动，面积 6平方公里，规划布局“静脉

产业区”、“再生资源产业区”、“环境服务功能区”和“绿色能源示范区”四大功能

片区，重点引进生活垃圾焚烧、危废固废处理、再生资源利用、环境服务业和绿色

能源等重点产业。

江北环保产业园建设：园区于 2013 年 12 月开始启动，面积 6.36 平方公里，重

点承担固废处理、城市矿产资源利用、化工产业副产品深加工、再生资源交易等功

能。

循环经济公共信息服务平台建设：运用“互联网＋”的理念，整合各行业部门

管理手段，打通废弃资源产生企业和利用企业之间的信息阻隔，通过对废弃资源产

生、利用的时间空间监控管理分析，建设成为全市废弃资源产生和需求信息提供平

台、政策汇总发布平台、交易促进平台、科技服务和成果转化平台。

秸秆综合利用工程：实施《南京市农作物秸秆综合利用规划（2016—2020）》，

到 2020 年，秸秆综合利用率提高到 95%以上，并建立起以“肥料化＋基料化＋能源

化为主，饲料化和工业原料化为辅”的秸秆综合利用产业体系，建全覆盖南京区域

的秸秆收贮服务体系，形成具有南京地方特色的秸秆产业体系。

第三节 倡导绿色低碳生活方式

加强生态文化建设。推动生态环境国情和绿色价值观教育，

培养公民环境意识，推广绿色消费，推动绿色企业、绿色社区、

绿色学校、绿色家庭建设。充分利用各类媒体，广泛宣传生态

文明主流价值观，提高公众资源节约、生态环保意识，把生态

文明教育作为素质教育的重要内容，编写富有南京特色的生态

文明教材。大力开展低碳园区、低碳企业建设，提升江宁经济

技术开发区等省级低碳试点园区建设水平。

推进绿色循环低碳交通运输业发展。推广应用纯电动、天

— 117 —

然气、油气混合动力等清洁能源和新能源汽车，基本建立健全

新能源汽车示范应用推广的组织、管理和服务体系。到 2020 年，

中心城区公共交通机动化分担率达到 63%。

建立公众参与的常态化机制。及时准确披露各类环境信息，

维护公众环境权益，建立社区、企业、公民、政府良性互动的

环保协作机制，构建新型环境公共关系。发挥民间组织的积极

作用，形成全社会共同参与建设生态文明先行示范区的良好局

面。

第三十三章 持续改善生态环境质量

坚持以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，

系统推进以大气、水、土壤为重点的污染综合治理，着力解决

突出环境问题，防范和化解环境风险，积极创建国家生态文明

先行示范区，建设人与自然和谐共生的美丽南京。

第一节 强化主要污染物减排

完善污染物排放许可制度，实施更加严格的排污总量控制，

扩大污染物总量控制范围，加强重点领域污染减排，积极推动

结构性减排，全面完成国家、省下达的主要污染物减排任务。

实施大气污染物排污许可管理制度，控制大气污染物排放总量。

严格控制水污染排放强度，推动城镇污水处理设施建设运营和

提标升级。加快太湖流域街镇污水处理厂的评估和改造，确保

稳定达标排放。强化污水处理设施运行监管，建设市级城镇污

— 118 —

水处理监管信息平台。

第二节 着力解决突出环境问题

全面实施大气污染防治行动计划。深入落实国家大气污染

防治行动计划和省大气污染防治条例，健全大气污染联防联控

联治体系，协同推进二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有

机物等多污染物控制，有效解决细颗粒物（PM2.5）超标等复合

型大气污染问题。全面完成燃煤机组超低排放技术改造和燃煤

锅炉脱硫脱硝工程，确保电力、钢铁、石化、水泥行业主要污

染物排放达到特别排放限值要求。削减煤炭消费总量，提高燃

煤品质。开展挥发性有机物污染专项整治。实施机动车尾气污

染治理，强化高污染车辆管控，环保禁区范围扩大至全市域。

以国家第三阶段机动车排放标准以下车辆为重点，加快淘汰高

污染车辆，推广新能源汽车、船舶等交通运输装备。加强港口

船舶污染防控。全面推进文明施工，提高道路机械化保洁水平，

严格渣土车辆运输管理，加强城市扬尘污染控制。加强秸秆焚

烧污染防控。到 2020 年，空气质量达到二级标准的天数比例达

到 72%，PM2.5 浓度累计下降 20%。

全面实施水污染防治行动计划。深入落实国家和省“水十

条”实施方案，实施水污染防治工程。开展金川河、东风河、

响水河等城区黑臭河流综合整治，基本消除黑臭水体。集中治

理工业集聚区水污染，以配套管网建设为重点加快城镇污水处

理系统建设，实现生活污水处理设施全覆盖。开展排水达标区

创建，完善主城污水收集系统及郊区街镇污水收集系统。提升

— 119 —

污水厂污泥无害化处置能力，推动生活污水处理设施污泥稳定

化、无害化和资源化处理处置，城市污泥无害化处理处置率达

到 100%。深入实施长江、太湖等流域综合治理，整治入江支流，

严格执行流域主要水污染物排放限值。到 2020 年，主要江河湖

库水功能区水质明显改善，地表水省考断面优于Ⅲ类水质比例

达到 59.1%，全市生活污水处理能力达到 270 万吨/日。

制定实施土壤污染防治行动计划。全面落实国家“土十条”

实施方案，优先保护农用地土壤环境，加强农业面源污染防治，

推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。开展受污染耕地

农产品质量检测和土壤环境监测，建立农用地土壤环境质量档

案，保障农业生态环境安全。严格控制新增土壤污染，实行受

污染土壤分区分级分类修复治理，开展综合治理与修复试点示

范。保障工矿业遗留场地的安全再开发，强制实施建设用地用

途改变事前调查评估。到 2020 年，土壤环境质量总体保持稳定，

受污染场地环境风险管控率达到 90%以上。

第三节 有效防范环境风险

加强环境风险防控体系建设，强化重点领域风险预警，推

进重点环境风险企业达标改造，健全突发环境事件应急响应体

系，有效防范和遏制重特大污染事故发生。实行环境应急分级、

动态和全过程管理，依法科学妥善处置突发环境事件。建设市

环境监测与应急中心，提高环境应急监测处置能力。严格落实

企业环境安全主体责任，推动零散分布的环境风险企业逐步向

化工园区搬迁，提升企业环境风险综合管控能力。加强危险废

— 120 —

物规范化管理，推进危险废物集中焚烧项目，提升危险废物处

置能力。

第三十四章 完善生态文明制度体系

健全完善源头严防、过程严管、损害赔偿、责任追究机制，

着力构建系统完整、实施有效的生态文明制度体系。

第一节 强化生态环境保护监管体系

完善法规标准体系。加快清理和修订现行制度中与生态文

明建设相冲突或不利于推进生态文明建设的相关内容，制定生

态红线保护、环境教育、再生资源回收利用、污染土壤修复、

环保执法等法规规章，修订大气污染防治、环境噪声污染防治

等法规。严格环境准入，按照严于国家标准的要求，制定修订

一批能耗、水耗、地耗等方面的地方标准，全面实行产业准入

负面清单，严格污染物排放总量控制、污染物排放标准和清洁

生产等要求，形成产业结构、生态空间和总量控制“三位一体”

的环境准入模式。

加强环保执法监管。探索建立环境保护督察机制，推动环

境监管从“督企”向“督政”与“督企”并重转变。完善环保

执法机制，建立两级执法、三级管理体制，推进环保执法重心

下移。推行环境监管网格化管理，明确网格管理人员、管理内

容和管理方式，落实监管方案。健全联合联动查处机制，推进

环保执法与刑事司法衔接，建立环保部门执法信息与公检法机

— 121 —

关信息共享平台。

第二节 完善生态保护机制

完善生态保护市场化机制。加快建立自然生态空间统一的

确权登记系统，建立健全归属清晰、保护严格、流转顺畅的自

然资源资产产权制度体系，完善自然资源用途管制制度，探索

建立资源环境承载能力监测预警机制。稳步推进排污收费改革，

开展排污权等交易试点，推行排污权有偿使用和节能权、碳排

放权、水权交易制度。进一步健全排污许可证管理制度，出台

《南京市排污许可证管理办法》和相应实施细则。加快推进环

境污染第三方治理，积极鼓励引导社会资本参与生态保护建设。

推行环境污染责任强制保险制度。

健全生态保护补偿机制。完善转移支付制度，归并和规范

现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区、生态红线区

域的转移支付力度。建立健全地区横向生态保护补偿机制，引

导生态受益地区与保护地区之间通过资金补助、共建园区、产

业转移、人才培训等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境

损害评估制度。制定完善生态补偿资金分配办法，强化生态补

偿激励机制，实现生态补偿转移支付资金与保护面积、考核结

果“双挂钩”。

第三节 健全绿色发展考评体系和问责机制

建立绿色发展考评体系。建立健全经济社会发展绿色评价

— 122 —

办法，把资源消耗、环境损害、生态效益等纳入经济社会发展

评价体系，实施能耗强度、能源消费和碳排放总量目标分解考

核考评机制。根据区域发展现状和生态环境特点，实行差别化

考核政策。完善干部政绩考核体系，增加生态文明建设在考核

评价中的权重。

完善环境责任追究制度。严守环境质量底线，健全突发环

境事件责任追究体系，强化对党政领导的环境保护目标考核，

实行严格的生态环境保护责任追究制度。建立领导干部任期生

态文明建设责任制，开展党政领导干部自然资源资产离任审计

试点。

— 123 —

第十篇 提升文化软实力 全面增强

公民文明素质和社会文明程度

第三十五章 构筑思想文化建设高地和道德风尚建设高地

坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以社会主义核心价

值观为引领，对接落实全省文化建设工程，着力构筑思想文化

建设高地和道德风尚建设高地，不断提升价值引导力、文化凝

聚力、精神推动力，实现文化综合实力居全国同类城市前列。

第一节 深入推进思想理论建设

坚持用党的理论创新成果武装头脑、教育人民，办好“金

陵讲坛”、“金陵工商讲坛”、“市民学堂”和“南京理论微言堂”

等品牌活动，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育。持续

推进社科强市建设，加快南京中国特色社会主义研究中心、市

属高校和社科研究机构马克思主义学院（研究所）及相关学科

建设，加强中国特色社会主义理论在南京的探索创新研究。发

挥南京智库联盟优势，加强南京大屠杀史研究和地方党史特别

是雨花英烈史研究，推出一批在全国乃至世界有影响的成果，

培育一批学术创新团队。

第二节 培育和践行社会主义核心价值观

— 124 —

加强社会主义核心价值观的理论阐释解读，深入推进公益

广告宣传，推动核心价值观传播覆盖各类媒体、公共空间、宣

传文化阵地和人群。充分运用微信、微博、微视频、手机客户

端等传播平台和社会主义核心价值观教育实践基地，广泛开展

群众性主题教育活动，使社会主义核心价值观内化为全民观念、

外化为社会行为。实施“南京好人 365”工程，评选宣传道德模

范、最美人物和南京好市民，使各类典型真正成为核心价值观

的倡导者、先行者、引领者。深化文明城市、文明单位、文明

村镇、文明家庭等群众性精神文明创建活动和未成年人“八礼

四仪”养成教育，广泛开展文明南京志愿服务行动，注册志愿

者占城镇人口比例达到 18%以上。大力推进文明礼仪、文明交通、

社会诚信、文明旅游、网络文明等公共文明引导工程，倡导广

大市民恪守公共文明规范，形成良好道德风尚。

第三节 壮大主流思想舆论

牢牢把握正确舆论导向，健全新闻发布和政策解读机制、

舆情收集研判处置机制、突发事件快速反应机制，弘扬主旋律，

传播正能量。坚持正面引导与依法管理相结合，加强网上思想

文化阵地建设，加强网络人才培养和网络意见领袖队伍建设，

完善常态化管理协调机制，发展积极向上的网络文化。加快推

进传统媒体与新兴媒体融合发展，打造一批形态多样、手段先

进、走在前列的新型主流媒体和媒体集群，进一步提升报业集

团、广电集团、出版集团的传播力、公信力和影响力。

— 125 —

第四节 保护和传承优秀传统文化

实施“三名工程”，挖掘利用南京的历史名人、历代名作和

知名建筑资源。加强优秀传统文化推广普及，在中小学教育中

增加优秀传统文化内容，广泛开展中华经典诵读、文化遗产日

等文化传承活动和节庆、礼仪活动。实施整体格局与风貌保护

复兴，保护明代、民国等不同时期的都城格局。提高文物科学

保护水平，着力加强地下片区文物保护。完善文化遗产保护体

系，重点做好南京城墙、海上丝绸之路南京遗迹的保护研究工

作。推进大遗址保护工程，做好清凉山石头城遗址、明外郭遗

址、南朝陵墓群遗址、南唐二陵遗址、南京人化石地点遗址、

固城遗址、薛城遗址、大报恩寺遗址、明故宫遗址等重要遗址

的科学保护与展示。加强记忆文献遗产收集整理，做好《世界

记忆遗产名录》中南京大屠杀档案的系统保护和开发利用。建

设非物质文化遗产综合保护基地，建成中国民间文化传承示范

基地。加强对非物质文化遗产代表性传承人的保护，培养一批

“非遗”保护专业工作者。建立以项目保护和传承人保护为核

心的科学传承保护体系，基本建成非物质文化遗产省级以上重

点项目传承保护基地。

第五节 塑造现代南京人文精神

大力弘扬民族精神、时代精神和“三创三先”新时期江苏

精神，着力提升市民的科学文化素质、民主法治意识、创业创

新能力、社会公德水平、思想道德品质、心理健康程度，促进

— 126 —

人的全面发展。实施南京红色文化传扬工程，加强爱国主义教

育基地建设、使用和管理，推进爱国主义教育仪式化、制度化，

打造“雨花英烈精神”等红色文化品牌。深入实施公民道德建

设工程，注重家庭、家教、家风，弘扬志愿精神，努力在全社

会树立文明博爱、开拓进取、健康向上的新风尚。

第三十六章 提高文化事业文化产业同步发展水平

深化文化体制改革和扩大文化开放，突出文化事业与文化

产业相协调，文化传承与文化创新相统一，政府引导与市场机

制相促进，激发文化发展活力，提升文化发展水平，推动多出

优秀作品和优秀人才。

第一节 深化文化体制改革

加快完善党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企

事业单位依法运营的文化管理体制，深化国有文化单位改革，

积极稳妥推动国有文化企业和文化资源战略性布局调整，建立

健全有文化特色的现代企业制度，确保把社会效益放在首位，

实现社会效益和经济效益相统一。健全新型国有文化资产管理

体制，实现管人管事管资产管导向相统一。创新媒体融合发展

体制机制，推进媒体采编与经营分离。深化国有文艺院团改革，

形成出人才、出精品、出效益的良性发展局面。深化公益性文

化事业单位改革，推动建立法人治理结构，组建理事会，强化

服务功能。培育和发展文化类社会组织。

— 127 —

第二节 完善公共文化服务体系

推进公共文化服务标准化和均等化。不断完善公共文化设

施网络，建设南京美术馆新馆，推进市、区两级图书馆、文化

馆资源的优化配置，使每个区都有国家一级馆。统筹建设集宣

传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能

于一体的基层综合性公共文化服务中心。到 2020 年，万人拥有

公共文化设施面积不少于 2000 平方米，公共文化服务标准化和

均等化程度达到 85%以上，公共文化资源利用率和综合效益达到

90%以上。

强化公共文化服务社会化。不断创新政府向社会力量购买

公共文化服务模式，建立“自下而上、以需定供”的互动式、

菜单式服务方式，完善群众评价和反馈机制。深入开展文化惠

民“百千万行动计划”，推动公共文化服务供给与人民群众文化

需求有效对接，不断丰富公共文化产品和服务内容。深入推进

公共图书馆、文化馆、综合文化服务中心等各类公共文化设施

免费开放，推动党政机关、国有企事业单位、大中小学的各类

文化设施向社会开放。促进全民阅读，打造省级书香城市，到

2020 年，居民综合阅读率达到 94%以上。

推进公共文化服务数字化建设。统筹实施数字图书馆、文

化馆和文化信息资源共享工程等数字化项目，构建标准统一、

互联互通的公共数字文化服务网络，实现共建共享。加快区级

档案馆基础设施建设，推进数字档案馆（室）建设，促进更多

的档案资源开发利用。加快推进数字文化资源在智能社区中的

— 128 —

应用，实现“一站式”服务。借助技术手段和终端定制等模式，

推出手机、手持阅读器、平板电脑、电子触摸屏等新媒体终端

文化服务。

第三节 繁荣文化创作生产

坚持以人民为中心的创作导向，高扬社会主义核心价值观

的旗帜，制定繁荣发展文艺的实施办法，加强文艺创作规划指

引，推动以中国梦为主题的现实题材，以历史事件、历史人物、

党史资源为主题的历史题材，以南京文化为主题的地域题材和

以百姓生活为视角的民生题材的创作。深入实施文艺精品创作

工程，重点打造 10 部不同门类文艺精品，力争舞台剧、纪录片

各有 1—2 部作品获国家级大奖。设立南京文学艺术奖，健全优

秀文化产品扶持机制，生产更多社会效益与市场效益兼顾的优

秀文艺作品，引导网络文艺创作健康发展。办好南京文化艺术

节、“金陵五月风”文学艺术节等重点文化节庆活动，加强特色

文艺品牌建设。加强和改进文艺评论工作，壮大文艺评论队伍，

办好“钟山文艺论坛”等文艺评论专栏，把南京建成在全国有

影响的文艺评论高地。广泛开展文艺工作者“深入生活、扎根

人民”主题实践活动，努力建设一支结构合理、业务精湛、德

艺双馨的文艺家队伍。

第四节 提升文化产业竞争力

做大做强文化产业发展主体。引导社会资本有序进入，鼓

— 129 —

励企业兼并重组，形成一批文化产业战略投资者，发展骨干文

化企业，打造航母型文化企业。支持民营文化企业发展，扶持

小微文化企业发展，积极培育文化创客。优化产业空间布局，

建设创意文化产业功能区，打造特色化、品牌化园区基地，提

高文化产业规模化、集约化、专业化水平。大力发展各类文化

中介服务机构和行业组织，丰富文化市场合格主体。

推进文化与相关领域融合。推进文化与网络深度融合，加

快以移动互联网、云计算、大数据、物联网等新技术促进文化

创意产业的模式和业态创新。推进文化与科技融合发展，建设

国家级文化科技融合示范基地。深化文化与金融合作，鼓励金

融资本和文化资源相结合，健全文化产业投融资体系，推动有

条件的文化企业上市融资。促进文化与旅游融合，推动重大项

目建设。

强化文化创意引领功能。建设全国重要文化创意中心，大

力培育和发展创意设计、动漫游戏、影视传媒、出版印刷、广

告会展等重点产业。充分发挥“创意南京”文化产业融合服务

平台、南京数字文化产业公共技术服务平台、南京创意设计中

心、环南艺文化创意产业功能区等重点平台作用，整合资源要

素，服务文化企业。大力发展文化资本、人才、信息等交易市

场，培育文化经纪代理、评估鉴定、担保拍卖等中介服务机构。

完善政府购买基本文化消费服务机制，培育多层次文化产品和

要素市场。

第五节 增强文化国际传播力和影响力

— 130 —

充分发挥南京文化资源与友城资源优势，积极与国内外权

威机构和主流媒体合作，整合传播资源，优化传播平台，讲好

南京故事、传播南京声音。与联合国教科文组织共同举办南京

历史文化名城博览会、南京青年文化周、南京森林音乐会、世

界知名创意城市“南京周”，发挥“百家对外文化交流基地”和

“百名对外文化交流使者”作用，用好“小红花艺术团”资源，

深化中非文化交流“央地合作计划”，积极促进文化开放交流。

推动设立联合国教科文组织和平学教席，承办好南京大屠杀死

难者国家公祭仪式，举办国际和平论坛，开展好南京大屠杀史

实海外巡展等活动，向世界传播中国和平理念。鼓励和支持重

点文化出口企业开展国际交流与合作，培育 8—10 家文化企业

进入国家和省文化出口重点企业目录。

— 131 —

第十一篇 全面深化改革 增强发展动力活力

坚持社会主义市场经济改革方向，紧紧围绕充分发挥市场

在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，科学把握改

革任务的战略重点、优先顺序和主攻方向，确保到 2020 年完成

全面深化改革各项任务。

第三十七章 加快转变政府职能

依法全面履行政府职能，持续推进简政放权、放管结合、

优化服务，全面提高政府治理现代化水平，努力建设职能合理、

结构优化、廉洁高效的服务型政府。

第一节 深化行政管理体制改革

推进行政审批制度改革。加大简政放权力度，持续推进以

10 张清单、5 项机制、5 大体系为主要内容的行政审批制度改革

框架，深化重点领域投资项目审批改革，减少涉及投资活动、

创新创业、生产经营、高技术服务、公共服务等领域的审批事

项，大幅缩减政府核准投资项目范围，切实落实企业投资自主

权。健全政务服务平台，实现一口受理、限时办理、规范办理、

透明办理，提升政务服务效能。推进行政审批标准化，最大限

度减少自由裁量权。开展相对集中行政许可权试点，实现“一

枚印章管审批”，打造我市行政审批体制创新先行区。加强行政

— 132 —

权力事项规范管理，构建结构合理、配置科学、程序严密、制

约有效的权力运行机制。依法加强行政审批事中事后监管，强

化信用监管，创新监管方式。

专栏 18 建立 10 张清单、健全 5 项机制、完善 5 大体系

10 张清单：建立行政审批事项清单、政府行政权力清单、企业投资项目核准目

录、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费清单、政府部门责任清单、工商登

记前置审批事项清单、政府购买公共服务清单、公共资源交易项目清单、评比达标表

彰事项清单。

5项机制：健全阳光运行机制、动态管理机制、标准规范机制、监督监管机制、

责任追究机制。

5大体系：完善法治保障体系、社会诚信体系、绩效评价体系、政务服务体系、

公众参与体系。

加快建设阳光政府。建立健全领导、专家和群众相结合的

民主决策机制，实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策

后的责任制，建立健全重大决策终身责任追究制度、决策反馈

纠偏机制和决策责任倒查机制。创新监督机制，建立健全保护

举报者制度，强化内外部监督，建立和推广电子监察系统。创

新审计管理体制，完善审计结果运用机制，推进审计结果向社

会公开。深化政务公开，坚持“以公开为常态、不公开为例外”

原则，全面推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和

结果公开。

构建协同高效的管理模式。推进市、区、街镇三级事权分工法定

化，构建“两级政府、三级管理、权责一致”的政府治理体制，完善

决策权、执行权、监督权相互协调的现代行政运行机制。市级重点加

强规划与国土管理、财政与公共政策、行政执法与监督等调控职能，

区级重点加强经济发展和城市管理职能。

推进江北新区管理体制改革。探索行政区与功能区融合发

— 133 —

展的体制机制，推进新区有效行使市级和部分省级经济社会管

理权限，探索形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，

推进政府治理能力现代化。创新体制机制，坚持“大部门制”

改革方向，探索相对集中行政许可权试点，推进综合执法，减

少管理层级，明确职能权限，推进服务外包，实现高效管理。

在新区开展聘任制公务员、绩效工资制和干部人事制度改革试

验、试点，借鉴新加坡公共管理机构经验，深化机关、事业单

位机制改革，探索授权管理模式。

第二节 完善现代财政制度

完善全口径预算管理体系。加大政府性基金预算、国有资

本经营预算与一般公共预算的统筹力度，健全规范透明的预算

制度。突出专项资金导向和调控作用，探索市场化、基金化运

作方式，完善市级财政专项资金管理及分配机制。健全全过程

预算绩效管理机制，全面推进“预算编制有目标、预算执行有

跟踪、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理工

作。完善市与区事权和支出责任相匹配的制度，逐步建立权责

发生制政府综合财务报告制度，规范政府债务管理，探索中期

财政规划管理。

推进政府购买服务改革。按照公开、公平、公正原则，建

立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向社会公布

购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准

等信息，建立健全项目申报、预算编报、项目监管、绩效评价

的规范化流程。到 2020 年，基本建立比较完善的政府向社会力

— 134 —

量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公

共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提

高。

第三十八章 激发市场活力潜能

以深化经济体制改革为主轴，破除体制机制障碍，释放市

场主体活力，健全现代市场体系和社会信用体系，让企业和个

人有更多活力和更大空间发展经济、创造财富。

第一节 维护市场竞争秩序

实行统一的市场准入制度。推广负面清单制度，支持各类

市场主体依法平等进入清单之外所有领域，清理废除一批妨碍

公平竞争的政策、规定，进一步减少政府对资源的直接配置。

规范节能、节地、节水、环境、技术、安全等市场准入标准，

及时向市场公布，合理引导市场主体投资预期。

深化商事制度改革。精简前置性审批事项，放宽市场主体

住所（经营场所）登记条件，提高市场主体登记管理的规范化

水平。完善工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三

证合一”登记制度。建立行政审批部门许可证管理与工商部门

营业执照管理联动监管平台，坚持“谁审批，谁监管，谁主管，

谁负责”监管原则，实现许可及监管同步，履职与尽责统一。

— 135 —

第二节 健全社会信用体系

完善公共信用信息系统。加强“一网三库一平台”建设，

依法全面归集信用信息，推进信用信息互联互通和交换共享。

扩大公共信用信息平台的对接范围，实现跨部门、跨行业、跨

层级信用信息的充分汇聚与对比应用，推动区域信用信息联动。

规范信用信息采集和共享标准，统一信息数据格式，实现信息

便捷共享与依法公开公示。

专栏 19 一网三库一平台

“诚信南京”网：发布各类相关政策与动态工作消息、依法公示相关信用信息，

提供查询使用。

自然人信用数据库、法人信用数据库：分别归集、管理自然人与法人信用信息数

据，通过比对、清洗、整理、关联，推送应用；金融信贷数据库：归集、处理、管理

各类金融信贷数据，主要供相关金融部门应用。

综合信用信息平台：实现对“三库”以及国家和省相关平台信用信息数据的制度

化互换与共享，是各类信用信息数据归集、交换、共享、应用的基础平台。

加快信用信息广泛应用。培育和规范信用服务市场，在政

府采购、公共资源交易、财政资金扶持、信贷审批、市场准入

等履行市场监管和公共管理职责中，率先建立相关当事人信用

记录审阅或者审核制度。积极引导市场主体扩大信用需求，在

经济社会活动中查询应用信用记录或信用报告。发挥行业协会

作用，建立信用服务机构及其从业人员基本行为准则、业务规

范和准入退出机制，提升信用服务质量。

构建守信激励和失信惩戒机制。建立诚实守信市场主体和

个人“红名单”评定与定期发布制度，在市场监管和公共服务

过程中，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”

支持激励政策。建立各行业主体信用分类分级管理和“黑名单”

— 136 —

公开公示制度，全面推动行政监管性惩戒、市场性惩戒、行业

性惩戒和社会性惩戒。

第三节 增强市场主体活力

深化国有企业改革。深入推进政企分开、政资分开、所有

权和经营权分开，加快市属集团转型发展，调整优化市属集团

的资产资源和业务，形成优势突出、较为完善的主业产业链，

完善专业化运营体系。深化市属集团所属企业改革重组，稳妥

推进国有资本从一般竞争性行业劣势企业、产业链低端、低端

业态、低效参股投资等领域退出，防止国有资产流失。完善各

类国有资产管理体制，推进国有企业分类监管和分类改革发展，

完善国企法人治理结构，健全激励约束机制。探索推进国有资

本投资运营平台建设，通过市场化运作实现资本有序进退，优

化国有资产结构。加强国有控股上市公司资本运作，推动市属

集团主业或整体上市。

支持民营经济健康发展。引导非国有资本参与国有企业改

革，鼓励发展民营资本控股的混合所有制企业。制定民营企业进

入特许经营领域具体办法，鼓励社会资本投向农业、城市基础设

施、文化产业、医疗服务、生态环境保护等领域。开展降低实体

经济企业成本行动，清理和规范涉企行政事业性收费。到2020

年，民营经济增加值占地区生产总值的比重达到55%以上。

探索混合所有制发展路径。有序推进具备条件的市属国有

企业实施混合所有制改造。鼓励国有资本以多种方式入股非国

有企业。探索实行混合所有制企业员工持股。

— 137 —

第四节 促进要素自由流动

深化投融资体制改革。健全清单式投资动态管理体系，最

大限度缩减政府核准范围，精简前置审批，加快推进并联办理、

多评合一，积极探索企业投资不再核准、备案的项目承诺制。

创新公共基础设施投融资机制，积极推广政府与社会资本合作

（PPP）模式，拓宽保险资金、社保基金投资渠道，扩大企业债、

非金融企业直接债务融资工具、公司债等发行规模，探索发行

专项金融债，通过投贷结合、债贷组合等多种方式加强信贷支

持，建立多元化、可持续的资金保障机制。积极组建和发展产

业发展基金、基础设施建设基金、混改基金、创新创业引导基

金，放大国有资本功能。充分发挥政府投资引导作用，优化政

府投资安排方式，规范政府投资管理。

加快金融改革创新。培育多层次金融市场主体，扩大民间

资本进入金融领域。发展普惠金融，加强对创业创新、中小微

企业和农村地区的金融服务。规范发展互联网金融。创新发展

要素交易市场，提升资产流动性。防止发生系统性、区域性金

融风险。

深化土地市场改革。健全土地有偿使用制度，部分经营性

基础设施用地实行有偿使用，探索推进土地要素市场化配置改

革。完善土地征收制度，研究制定土地征收目录，规范土地征

收程序，建立社会稳定风险评估制度。建立农村集体经营性建

设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、

入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管制度。改革完善

— 138 —

农村宅基地制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自

愿有偿退出或转让宅基地。构建兼顾国家、集体、个人的土地

增值收益分配机制。

深化资源性产品价格改革。建立反映市场供求和资源稀缺

程度、生态环境损害成本和修复效益的资源有偿使用制度，实

施差别化水资源费和污水处理费征收体系，落实居民生活用水、

用气阶梯价格制度，落实销售电价分类结构调整、差别电价和

惩罚性电价等政策。加快天然气价格改革市场化进程，实施天

然气终端销售价格与上游天然气出厂价格、管道运输价格联动

机制。

第三十九章 创新社会治理方式

对接落实全省社会治理创新工程，坚持政府治理与社会自

我调节、居民自治良性互动，完善党委领导、政府主导、社会

协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，推进社会治理精

细化，构建全民共建共享的社会治理格局。

第一节 加强社会治理创新

提升政府社会治理能力和水平。厘清政府与社会组织之间

的边界，推动政府职能向创造平等发展环境、提供基本公共服

务、促进社会公平正义等方面转变。应对大数据时代广泛参与、

网络互动、扁平化运行的社会结构新特点，形成各级政府、非

营利组织、社区组织等众多治理主体交叉共存的多中心合作治

— 139 —

理网络。建立法治型社会治理制度，引导和推动各类主体严格

按照法律规定的权限、规则、程序参与社会治理。

提高社会组织参与社会治理能力。完善社会组织扶持保障

政策，深化社会组织管理制度改革，建立各级各类社会组织培

育（孵化）基地，优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈

善类、城乡社会服务类社会组织，稳妥推进四类社会组织直接

登记，扶持发展一批示范性社区社会组织。开发社会工作岗位，

加强社会工作专业人才队伍建设。推动社会组织完善法人治理

结构，明确权责、依法自治。完善社会组织监督管理机制，建

立政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的综合监管体系。

第二节 增强社区服务功能

创新社区治理。推进街道和社区体制改革，提升街道办事

处在基层社会治理中的统筹协调、综合服务功能，推动社区居

委会聚焦居务和自治。完善社区依法履职事项及协助政府工作

事项清单，推动社区治理的成功实践经验转化为规则制度。健

全社区治理结构，推动形成社区党组织领导，社区居委会主导，

社区业主委员会、物业服务企业、驻辖区企事业单位、社会组

织和居民多元参与、共同治理的格局。深化网格化服务管理创

新，提升社区服务效能，实行错时工作制，实现社区服务全天

服务、全年无休。推进社区服务有序外包，发展社区服务业。

加强社区志愿者队伍建设，发展邻里互助、单向服务、协同包

户、设点服务、时间储蓄等社区服务。

加强基层民主政治建设。健全完善基层社区和村民自治制

— 140 —

度，推广社区论坛、社区议事园等民主协商平台，创新民主议

事形式，引导社区居民在法律法规规章等制度范围内制定“自

治章程”、“社区公约”等乡规民约，提高社区和村民自治水平。

— 141 —

第十二篇 推进依法治市 提升法治建设水平

坚定不移走中国特色社会主义法治道路，深入推进法治南

京建设，推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和法

治惠民，把经济社会发展纳入法治轨道。

第四十章 推进科学民主立法

提高地方立法水平。认真贯彻落实宪法，完善地方立法体

制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，探索

委托第三方起草地方性法规草案。坚持审议法规草案的两审制

度，对综合性较强或者争议较大的法规草案，实行三审或者隔

次审议。完善地方性法规草案表决程序，对有重大争议的条款、

重要条款可以先予表决。健全并实施地方立法听证、专家咨询、

公众参与等开门立法制度。实施立法后评估、宣贯解释、实施

情况报告、立法项目储备等制度。加强政府立法工作，健全扩

大公众参与政府立法的机制，涉及重大民生立法采取听证方式

公开征求意见。积极开展立法协商，探索建立常态化立法协商

工作机制，建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对地方

立法中涉及重大利益调整论证咨询机制，建立立法协商采纳情

况反馈机制。加强对宪法法律贯彻实施的监督。

加强重点领域立法。充分发挥地方立法对于改革发展的保

障和推动作用，坚持改革方向、问题导向、突出重点，综合运

用立、改、废、释多种方式，加快改革开放、创新发展、转型

— 142 —

升级、社会治理、生态文明等领域立法步伐，提高立法精细化

水平，制定一批具有开创性、引导性的高质量法规规章，率先

构建更加完备的地方法规体系。加快制定《南京江北新区条例》

和配套制度规范，赋予新区充分的自主发展权、自主改革权、

自主创新权。

第四十一章 提高司法公信力

推进司法体制机制改革。认真落实司法体制改革第二批试

点工作任务。建立健全领导干部干预司法活动、插手具体案件

处理的记录、通报和责任追究制度。探索建立与行政区划相分

离的司法管辖机制和司法人员履行法定职责保护机制。推进以

审判为中心的诉讼制度改革。整合和优化法院诉讼服务中心职

能，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进实施轻微刑事案件

快速办理试点工作。

深化司法公开。推进审判公开，依托网上诉讼服务中心等

载体，面向社会公开审判流程信息。加强裁判文书公开平台建

设，强化文书公开处理、审查上传、分类检索等功能，加强法

律文书释法说理。保障公民陪审权利，完善人民陪审员选任方

式，提高人民陪审制度公信度。落实公民旁听庭审制度，深入

开展“邀请群众进法院”活动。

加强司法活动监督。健全人民监督员制度，完善人民监督

员选任管理方式，重点监督检察机关查办职务犯罪时在立案、

羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。加强对涉及公

— 143 —

民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督。依法规范司法

人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触交往行为，

坚决查处司法领域的腐败行为。

第四十二章 加快建设法治政府

坚持以改革精神引领法治政府建设，制定法治政府建设实

施规划，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、

廉洁高效、守法诚信的法治政府。

推行政府职能法定。坚持法定职责必须为、法无授权不可

为，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。深入推

进政府机构改革，进一步理顺行政管理体制，推进市、区、街

镇三级事权分工法定化。制定政府权力事项清单，继续减少行

政许可事项并逐步实现负面清单管理。进一步强化行政审批服

务，实行相对集中许可权试点，优化审批流程，推进并联审批，

实施“多规合一”、“多评合一”、“多图联审”、“联合验收”、“区

域性评价”等举措。建立完善并联审批制度、限时办结制度、

监督管理制度。

深化行政执法体制改革。按照减少层级、整合队伍、提高

效率的原则，合理配置执法力量，积极推进综合执法，重点在

市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、网络空间、资源

环境、农林水利、交通运输、城市管理、城乡建设等领域内推

进综合执法。建立市级执法监督、区级综合执法、镇（街）巡

查监管的“两级政府、三级执法”新体制，下放执法事权，整

合执法机构，充实基层执法力量。

— 144 —

严格规范公正文明执法。加强行政执法监督，规范行政执

法行为，健全和完善全市统一的行政执法裁量基准制度，全面

推行行政执法公示制度，规范行政强制、行政征收、行政检查

等行为。积极依托科技手段，建立执法全过程记录制度，深化

行政执法信息化建设。健全行政执法责任制、执法主体资格管

理制度和执法人员持证上岗制度，完善行政执法协管人员管理

制度，切实提升行政执法能力。严格执行罚缴分离和收支两条

线管理制度，落实行政执法责任追究制度，健全行政执法和刑

事司法衔接机制。

第四十三章 推进法治社会建设

把法治教育纳入国民教育体系，组织实施“七五”普法规

划，引导市民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

健全完善法律服务体系。培育发展公共法律服务组织，推

进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。加强法律援助窗口

建设，扩大法律援助覆盖面。健全司法救助体系，完善刑事被

害人救助制度。推动机关、团体、企事业单位普遍建立法律顾

问制度，推行社区（村）法律服务顾问制度，广泛开展律师进

社区活动，健全依法维权和矛盾纠纷化解机制，把信访纳入法

治化轨道。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民

调解、行政调解、司法调解联动工作体系。

健全社会矛盾纠纷预防化解机制。健全和完善调解、仲裁、

行政裁决、行政复议、诉讼等有机结合的多元矛盾化解机制，

推进人民调解、行政调解、诉讼调解等联调联动，积极引导社

— 145 —

会组织、社会力量参与社会矛盾纠纷化解工作，切实提升“大

调解”工作实效。深化改革改制、征地拆迁、劳动用工、环境

治理、医患关系等矛盾重点领域的法治建设和源头预防，依法

妥善处理群体性事件。全面推进行政复议规范化建设，加强行

政复议机构队伍建设，完善街镇行政复议基层联系点工作机制，

发挥行政复议层级监督和化解行政争议主渠道作用，切实提高

行政复议公信力。全面推进阳光信访，建立完善依法逐级上访

制度，严格落实信访事项首问首办责任。

加强法治工作队伍建设。加强立法、执法、司法队伍建设，

严格法律职业准入制度，推进法治专门队伍正规化、专业化、

职业化，推动执法、司法、法律服务力量向基层倾斜。加强法

律服务队伍建设，大力促进律师、公证、仲裁等法律服务业发

展，优化涉外、涉台、涉港澳等法律服务，增强法律服务人才

储备，不断充实基层法律服务工作者人数，加快推进法律服务

园区建设，到 2020 年，律师事务所达到 600 家，实现法律服务

人才数量年均增长 8%，业务总量年均增长 10%以上。

— 146 —

第十三篇 加强组织实施

谱写好中国梦南京新篇章

本规划纲要经市人民代表大会批准后，由市人民政府组织

实施。必须进一步改革创新，不断完善规划实施机制，充分发

挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，调动

各方面积极性，共同推进规划落实。

第四十四章 建立健全规划体系

进一步厘清规划界限与层级，明确编制规划的领域和内容，

合理确定规划的功能定位，提高规划的科学性、指导性和操作

性。

健全规划体系。加快发展规划立法进程，以国民经济和社

会发展规划为统领，以主体功能区规划为基础，以城乡规划、

土地利用规划、环境保护规划等为支撑，形成各类规划定位清

晰、功能互补、统一衔接的规划体系。

加强规划衔接。强化本规划作为研究制定江北新区规划、

市级专项规划、区级规划以及相关政策的重要依据，江北新区

规划、市级专项规划和区级规划要切实贯彻本规划的战略意图

和主要任务，特别要加强约束性指标的衔接，确保各级各类规

划在总体要求上指向一致、空间配置上相互协调、时序安排上

科学有序。

分解目标任务。国民经济和社会发展年度计划、财政预算

— 147 —

计划要按照本规划确定的目标和任务，明确年度目标、工作任

务和推进措施。本规划确定的发展目标、主要任务要明确牵头

单位和工作责任，加大绩效考核力度。

第四十五章 创新引导调控机制

紧紧围绕本规划确定的发展目标任务，加强政策引导、项

目支撑和资金统筹，保障目标任务圆满完成。

健全综合发展政策。加强经济社会发展政策的统筹协调，

加强政策储备，既保持政策定力，又要加强政策创新，使多重

目标、多项改革和各类政策之间联动协调平衡，给市场主体以

正确导向与合理预期。

加强财政资金保障。编制实施好年度财政预算，为规划实

施和目标任务完成提供有力的财政资金保障。完善公共财政体

制，加强存量整合，优化增量安排，健全财政支出优先满足社

会公共需求的保障机制，合理安排基本建设预算，保障城市建

设和发展需要。强化对财政资金使用的审计监督，坚持厉行勤

俭节约，严格控制行政成本。

实施重大项目带动。以规划引领项目建设，以项目促进规

划落实，确立中长期规划对重点项目布局的调控作用。加强重

点项目前期工作，健全重点项目储备库，形成竣工一批、启动

一批、储存一批的年度项目滚动机制。“十三五”期间，组织实

施规划建设重大项目约 385 个，计划总投资 11200 亿元左右。

专栏 20 重大项目计划

— 148 —

综合交通枢纽工程：加快构建综合交通运输体系，包括南京长江五桥、南京南

站市政配套及铁路项目、南沿江铁路、纬七路东进二期、龙潭港区铁路专用线、秦

淮河航道整治工程等 46 个项目，计划投资约 1300 亿元。

轨道交通工程：完善城市轨道交通线网，包括一号线北延、四号线一期、五号

线、宁和线一期、宁高线二期、宁溧线等 15 个项目，计划投资约 1200 亿元。

都市农业工程：加快发展都市型现代农业，包括江苏南京白马国家农业科技园

区、长江南京八卦洲左汊整治工程、滁河近期防洪治理完善工程、市级农田水利重

点片区等 14 个项目，计划投资约 200 亿元。

先进制造业工程：统筹推进战略性新兴产业、先进制造业发展和传统产业改造

提升，包括台积电项目一期、宝马汽车发动机生产、长安马自达研发中心、正大天

晴创新药物研发生产基地、比亚迪新能源汽车、国网智能电网科研产业基地、中船

海洋装备机电产业园等 58 个项目，计划投资约 1300 亿元。

现代服务业工程：加快发展生产性服务业和生活性服务业，包括南京金融城二

期、南京长江国际航运服务中心（一期）、湖南路现代服务业总部城、河西会展三期、

华侨城、世茂梦工厂动漫文化基地、新地电商物流基地、溧水天地健康城等 130 个

项目，计划投资约 4440 亿元。

城市功能品质工程：着力改善城市人居环境，包括南部新城、江心洲、河西南

部等区域开发建设、鼓楼滨江、铁北、铁心桥—西善桥、燕子矶等片区改造、长江

路历史文化街区服务配套建设等 29 个项目，计划投资约 1520 亿元。

社会事业工程：加快公共服务设施建设，包括聚宝山体育休闲公园、金陵少儿

图书馆、南工大浦江学院、仙林外校燕子矶分校、南部新城医疗中心、市第一医院

河西分院、仙林国际医学中心、南医大第四附属医院建设、河西南部市政综合体、

丁家庄二期保障性住房、燕子矶新城保障房、麒麟科技创新园经济适用住房、中新

南京生态科技岛安置房等 77 个项目，计划投资约 900 亿元。

生态保护工程：加快绿色发展，持续改善生态环境质量，包括滁河左岸（新城

段）环境综合整治工程、城东废弃物综合处置中心、黑臭河道整治等 16 个项目，计

划投资约 340 亿元。

第四十六章 科学实施监督评估

依法开展规划实施的监督和评估，强化动态管理，增强提

高规划实施的效果。

加强规划实施评估。根据有关法律，开展规划实施情况中

期评估，评估报告提请市人大常委会审议。创新评估方式，开

— 149 —

展年度评估，引入社会机构参与评估，增强规划评估的准确性

和广泛性。完善规划指标统计制度，为科学评估提供支撑。

动员全社会共同实现规划。各级政府要面向社会、面向广

大市民广泛宣传规划，不断提高公众规划意识，让更多的社会

公众通过法定程序和渠道参与规划的实施和监督，在全社会形

成共同参与规划实施和依规划办事的良好氛围。举全市之力，

集全民之智，加快现代化国际性人文绿都建设，把我们共同的

家园建设得更加美好。