ocdna upravijanja javnim finansijama - world bank · 2016. 7. 15. · modernizovan sistem trezora...
TRANSCRIPT
IzveStaj br. 41 31 4-YF
ocdna upravijanja javnim finansijama
16 februar, 2007
Operativne politike i usluge Region Evrope i centralne Azije
Dokumejt Svetske banke
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
VALUTA I EKVIVALENTNE JEDMICE I RSD = 0.01630 USD (NA DAN I. FEBRUAR 2007.)
FISKALNA GODMA 1. JANUAR - 3 I . DECEMBAR
SKRACENICE I AKRONIMI
BDP Bruto domati proizvod BEEPS lstrativanje o poslovnom okruknju i uspeSnosti poslovanja
preduzeea BK Budttski korisnici BL1 Studija polamih pokazatelja CARDS Porno6 Zajednice za rekonstrukciju, razvoj i stabilnost CAS Strategija pomoti zemlji CEM Ekonomski memorandum C F M Ocena stanja finansijske odgovornosti zemlje CFO Glavni finansijski referent COFOG Klasifikacija Vladinih funkcija COSO Odbor sponzorskih organizacija Treadway komisije CPAR Pregled procene stanja javnih nabavki zemljc DAC Odbor za porn& u razvoju (OECD) DBK Direktni budZetski korisnici DDP DrZavna ili druStvena preduzeta DFlD Program britanske Vlade za medunarodni razvoj Dl Pokazatelj donatorske pomoti DPL Kredit za r m o j politika DRI DrZavna revizorska institucija EAR Evropska agencija za rekonstrukciju ECA Region Enope i centralne Azije, Svetska banka ECCU Sektor za Evropu ECSPE Region Enope i centralne Azije, jedinica za smanjenje
siromdtva i ekonomski menadfmenf Svetska banka ECSPS Region Evrope i centralne Azije. Operativne politike i
usluge, Svetska banka EPS Elektroprivreda Srbije ESA Evropski sistem ratuna ESW Ekonomski i sektorski rad EUR Evro FATF Radna grupa za finansijske akcije FAU Nova verzija fiducijamog izveStaja FG Fiskalna godina FMlS Informacioni sistem finansijskog upravljanja FMS Strutnjak za finansijsko upravljanje GSF DrZavna finansijska statistika GSFM GFS PriruEnik HIPC Visoko-zadutene siromdne zemlje IBRD Medunarodna banka za obnovu i razvoj IBK lndirektni budtetski korisnici ICTY Medunarodni kriviEni sud za bivSu Jugoslaviju IFAC Medunarodna federacija raEunovoda I1A lnstitut internih revizora MTOSAl Medunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija IPK lndeks percepcije korupcije IPSAS Medunarodni raEunovodstveni standardi za javni sektor ISDACON Mcdusektorska radna grupa za koordinaciju humanitame i
razvojne pomoti ISPPlA Medunarodni standardi za profesionalnu praksu za internu
revuiju JAT Nacionalni avio prevomik Srbije (Jugoslavije) J R Jedinica za internu reviziju KP Kontni plan KZPP Komisija za zaStitu prava ponudaEa KRT Konsolidovani raCun trezora MF Ministarstvo finansija MMF Medunarodni monetami fond MRS Medunarodni raEunovodstveni standardi
MST MSFl NBS NIS NVO OEBS OECD OOSO OPCS PA PDV PEF A PER PEM PFM PFMA PHRD PI PIFC P N PPFDPC
PREM PSDPL PTT PSP PST ROSC RS D RTGS RTS SAC SBD SCG SG SDI SIGMA SPR SSP SSS SZP T A TSS TTL UJN UJP USAID USPN VBF ZBS Z M ZOP ZPPP A ZTP
Modernizovan sistem trezora Medunarodni standardi finansijskog izveStavanja Narodna banka Srbije Naftna industrija Srbije Nevladine organizacije Organizacija za bezbednost i saradnju u Evropi Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja Operativne politike i usluge za zemlju, Svctska banka ProSireni a ranb~an Porez na dodatu vrednost Javna potroSnja i finansijska odgovornost Pregleda javnih rashoda i institucionalni pregled Upravljanje javnom potroSnjom Upravljanje javnim finansijama PFM ocena Razvoj politika i ljudskih resursa Pokazatelji uspeha Javna unutrdnja finansijska kontrola Jedinica za implementaciju projekta Programski kredit za razvoj politika z privatnom i finansijskom sektoru Smanjenje siromdtva i ekonomski menadhcnt Zajam za razvoj politika u javnom scktoru Javno preduzete PTT Srbija Proces stabilizacije i pridrutivanja Privremeni sistem trezora ImcStaji o poStovanju standarda i kodeksa Srpski dinar Bruto poravnanje u realnom vremenu Nacionalni sewis Srbije Kredit za strukturalno prilagodavanje Standardna tenderska dokumentacija Srbija i Crna Gora SluZbeni glasnik Strane d i r e h e investicije Pornof za poboljSanje upravljanja i rukovodenja SrednjoroEni plan rashoda Sporazum o stabilizaciji i pridrutivanju Strategija smanjenja siromdtva SluZba za zajednitke poslove TehniEka pomoC Strategija lranzicione podrSke Voda tima Uprava za javne nabavke Uprava za javna plafanja Agencija SAD za medunarodni razvoj Uprava za spretavanje pranja novca Vanbudttski fondovi Zakon o budtetskom sistemu Zakon o javnim nabavkama Zavod za obratun i platanje u bivSoj Jugoslaviji Zakon o poreskom postupku i ~oreskoj administraciji Zeleznice Srbije
Regionalni potpredsednik: Shigeo Katsu, ECA potpredsednik Direktor na nivou zemlie: Ona l i a Kalantzopoulos, ECCU4
Direktor sekt&a: Sunil ~ h a t t a c h G a , ECSPS Menadtcr sektora: John Hegarty, finansijski rnenadhent , ECSPS
Voda tima: Johannes Stenbck Madsen, ECSPS
PREDGOVOR ................................................................................................................... I
I POGLAVLJE: UVOD .................................................................................................... 1
.................................... .................................... KONCEPTUALNI OKVIR ZA PFM OCENU .... 1
............................................................. I1 POGLAVLJE: INFORMACIJE 0 ZEMLJI 4
....................................................................................... POLITICKA SITUACIJA U ZEMLJI 4 ..................................................................................... EKONOMSKA SITUACIJA U ZEMLJI 4
.................................................................................................................. PRAVNI OKVIR 7 .................................................................... INSTITUCIONALNE KARAKTERISTIKE I OKVIR 9
A . NAPREDAK POSTIGNUT OD 2002 . . OCENA SVETSKE BANKE I PREGLED PFM USPESNOSTI ....................................................................................................... 11
.......................................................... B . PFM REZULTATI: KREDIBILITET B U D ~ E T A 13 C . KLJUCNA PITAhTJA ZA SVE SEKTORE: BUD~ETSKA SVEOBUHVATNOST I TRANSPARENTNOST ....................................................................................................... 1 8 D . BUD~ETSKI CIKLUS ............................................................................................ -26 (1) PLANIRANJE BUD~ETA NA BAZI POLITIKA ................................................................... 26
................................................................................... (11) PREDVIDLJIVOST I KONTROLA 27 NAPLATA PRIHODA ......................................................................................................... 27 TREZOR I UPRAVLJANJE GOTOVINOM .............................................................................. 30
............................................................................................................. JAVNE NABAVKE 33 ....................................................................................................... INTERNA KONTROLA 34
(111) R ~ C u ~ o v o ~ s ~ v o , EVIDENCIJA I IZVESTAVANJE ..................................................... 36 .................................................................................. (IV) EKSTERNI NADZOR I REVIZIJA 39
E . DONATORSKE PRAKSE ........................................................................................ 41
..................................................... POGLAVLJE 4: REFORMSKI PROCES VLADE 43
...................................................................................... SKORASNJE I TEKUCE REFORME 43 INSTITUCIONALNI FAKTORI KOJI P O M A ~ U U PLANIRANJU I IMPLEMENTACIJI REFORME ... 44
....................................... ANEKS I: PEFA METODOLOGIJA ZA OCENJIVANJE 46
ANEKS 111: A~URIRANI IZVESTAJ 0 PREPORUKAMA OCENE STANJA FINANSIJSKE ODGOVORNOSTI ZEMLJE (CFAA) I PREGLED PROCENE
........................ STANJA AVNIH NABAVKI ZEMLJE (CPAR) ZA 2002.GODINU 51
LISTA SLIKA I TABELA
SLIKA 1. POREDENJE PFM POKAZATELJA IV
TABELA 1. PREGLED POKAZATELJA USPESNOSTI VIII SLIKA 2. KLJUCNE DIMENZIJE u SISTEMU UPRAVLJANJA JAVNIM FINANSIJAMA (PFM) 3 TABELA 2. FISKALNI REZULTATI 2003 .-2005. 6 TABELA 3. OSTVARENI RASHODI NA NIVOU CENTRALNE ADMINISTRACIJE U SRBIJI, 2003.-
2005. 14 TABELA 4 - STRUKTURA RASHODA 15 TABELA 5. UKUPNI PRIHODI 2003.-2005. 16 TABELA 6: VARIJACIJA STANJA DOCNJI CENTRALNE I GENERALNE VLADE 17 TABELA 7. OCENA STRUKTURE RASHODA ZA 2005. ZA B U D ~ E T CELOKUPNE D ~ A V N E
UPRAVE RAZLICITIH NIVOA 19 TABELA 8. D ~ A V N A I DRUSTVENA PREDUZECA u SRBIJI 2003.-2004. 24 TABELA 9. IZBOR PROCEDURE NABAVKE 2002.-2004. 3 3
Srbiia PFMA: Predoovor i
PREDGOVOR
Osnovni cilj Ocene upravljanja javnim finansijama je da pruii ocenu prednosti i mana sistema upravljanja javnim finansijama u Republici Srbiji, ito moie pomodi Vladi da definiie prioritete i meri postignuti napredak u reformi upravljanja javnim finansijama. Kao Sto je naznaEeno u Strategiji pomodi za Srbiju, Svetska banka de za fiskalnu 2006. godinu pripremiti "jedinstven, integrisan izveStaj o upravljanju javnim finansijama (PFM)", koji Ce se oslanjati na dosadaSnji analitiEki rad, ukljuEujuCi saznanja nedavno sprovedenih studija Svetske banke: Nova verzija Pregleda javnih rashoda i institucionalni pregled iz 2002. (PEIR), Ocena stanja finansijske odgovomosti zemlje (CFAA)' i Pregled procene stanja javnih nabavki zemlje (cPAR)~., ukljuEujudi i kombinovanu CFAA i CPAR Novu verziju fiducijarnog izveStaja (FAU) iz 2005. godine.
Ocena se zasniva na Pokazateljima uspeinosti u upravljanju javnim finansijama koje je izradila PEFA~. 28 PFM pokazatelja uspeSnosti i 3 pokazatelja o donatorima vrednuju se od A do D, pri Eemu je "A" najviSa ocena, a "Dm najniia, dok su "B" i "C" srednji pokazatelji uspegnosti. Ove ocene se dodeljuju u skladu sa tumaeenjima i metodologijom ocenjivanja koje j e PEFA~. obezbedila.
Tim Svetske banke je tesno saradivao sa donatorima prisutnim u Srbiji. Ministarstvo finansija je bilo angaiovano na veoma visokom nivou od s m o g poCetka. Rad na tehniCkim pitanjima i zahtevima zasnivao se na ugovorima sa zvaniCnicima na tehniEkom nivou koji su pokazali spremnost da sa Svetskom bankom podele sve relevantne izveStaje i podatke. Donatori koji su najaktivniji po pitanju PFM-a bili su vrlo ukljuEeni, kako u izradu Ocene tako i u obezbedenje kvaliteta iste. Posebno tesna saradnja ostvarena je sa MMF-om, Evropskom agencijom za rekonstrukciju, Program britanske Vlade za medunarodni razvoj (DFID) i norveSkim Ministarstvom inostranih poslova.
PFM ocena se uglavnom fokusira na institucije Republike Srbije na centralnom nivou (direktne budietske korisnike) i glavne vanbudietske korisnike (VBK). Iako se PFM Ocena (PFMA) odnosi na pitanja vezana za ukljuCivanje "indirektnih budietskih korisnika" u sistem trezora, izveStaj se fokusira na fimkcionisanje direktnih budietskih korisnika (DBK) u okviru vlade na centralnom nivou i na organizacije obavemog socijalnog osiguranja ( 0 0 ~ 0 ) ~ .
Informacije su prikupljane kombinacijom direktnih razgovora i analizom javnosti raspoloiivih podataka i izvegtaja. Kada je reE o prikupljanju podataka, PFMA tim se oslonio
' Ocena stanja finansijske odgovornosti Savezne republike Jugoslavije, 15. decembar 2002. Pregled procene stanja javnih nabavki u Saveznoj republici Jugoslaviji, jun 2002. 'LPEFA'' omaEava Javnu potroSnju i finansijsku odgovornost i predstavlja partnerski program Svetske banke,
Evropske komisije, programa britanske Vlade za medunarodni razvoj, Svajcarskog drhvnog sekretarijata za ekonomske poslove, fiancuskog Ministarstva spoljnih poslova, noweSkog Ministarstva spoljnih poslova i Medunarodnog monetarnog fonda. PEFA sekretarijat se nalazi u sediStu Svetske banke u VaSingtonu.
Vidi Aneks I o metodologiji za ocenjivanje. Detaljno tumaEenje koje se koristi pri ocenjivanju pokazatelja dato je na PEFA internet prezentaciji: http://www.pefa.org
Ove organizacije obuhvataju: (i) RepubliEki fond za zdravstveno osiguranje; (ii) RepubliEki Fond za penziono i invalidsko osiguranje (ukljuEujuCi fondove za zaposlene, zemljoradnike i samozaposlene); i (iii) Nacionalnu sluibu za zapoSljavanje. U Zakonu o budietskom sistemu one se nazivaju "organizacije obavemog socijalnog osiguranja" (OOSO).
Srbiia PFMA: Preduovor ii
na informacije dobijene u radu na FAU i razgovorima vodenim tokom misije u Beogradu. Pored toga, zaposleni u Svetskoj banci u Beogradu odriali su i brojne dodatne sastanke da bi se pojasnila neka pitanja koja su ostala otvorena. U Aneksu I1 ovog izveStaja data je lista osoba sa kojima su sastanci odriani. Podaci potrebni za kvantitativne analize dobijeni su direktno od predstavnika Ministarstva finansija ili iz javno dostupnih izvora, kao Sto je internet prezentacija Ministarstva finansija. PFMA se u velikoj meri oslanja na izveStaje MMF-a, ukljuEujuCi tu i IzveStaj br. 051232 - Odabrane problematike i statistiEki dodatak ('juli 2005.) i IzveStaj br. 06158 - Sesti pregled u okviru proiirenog aranimana, itd. (februar 2006.). Kompletna lista referenci data je u Aneksu 111.
Tim Svetske banke pripremio je izvegtaj nakon misije i obavljenog rada zaposlenih u kancelariji Svetske banke u Beogradu. Tim su Einili Tiana MitroviC Kocovic (ekonomista), Aleksandar CrnomarkoviC (analitiEar za finansijsko upravljanje), Plamen Kirov (struEnjak za nabavke), Olav Rex Christensen (viSi struEnjak za finansijsko upravljanje (Sr. FMS)) i Johannes Stenbaek Madsen (Sr. FMS, voda tima (TTL)). Jedan Elan tima, Pascale Kervyn de Lettenhove (Sr. FMS), nije uCestvovao u ovoj misiji, ali je pruiio svoje komentare o kvalitetu nacrta i dao je znaEajan doprinos ovom izvegtaju.
Tim bi ieleo da se zahvali na pomoCi koju su brojni ljudi pruiili ovoj Oceni, ukljuEujuCi predstavnike Vlade Srbije, Narodne SkupStine i donatorskih organizacija. Zahvalili bismo se Zameniku ministra finansija, Vesni ArsiC, i potpredsedniku Odbora za finansije Narodne SkupStine, Radojku ObradoviCu, na njihovom uEeSCu i doprinosu koji su dali. Hvala i Vesni DiiniC (pomoCnik ministra, Direktor trezora); i ivku NeSiCu (Zamenik direktora trezoi-a, Direktor uprave za javna plaCanja (PPA)); pomoCnicima ministra, Danici Magovac i Vladi VukojeviCu (Ministarstvo finansija); Predragu JovanoviCu (Direktor Uprave za javne nabavke); Lars-Andre Skari (Savetnik potpredsednika Vlade - podrSka norveSke Vlade); George McLaughlin (DFID, Beograd); Gianluca Vannini (EAR, Beograd); Mili KonikoviC (Organizacija za bezbednost i saradnju u Evropi (OSCE, Belgrade); Peter Doyle i Harald Hirshhofer (MMF) na njihovoj dragocenoj pomoCi. Posebna zahvalnost ide Anna Ivanova (MMF) koja je pruiila jako vredne savete i inpute, kao i tumaEenja u kljuEnim fazarna u procesu izrade nacrta. Pored toga, veoma smo zahvalni direktorki za Srbiju, Orsalia Kalantzopoulos, i Sefu kancelarije Carolyn Jungr, na saradnji sa timom. Pored toga, tim bi ieleo da se zahvali predstavnicima Svetske banke John Hegarty; Siew Chai Ting; Pamela Bigart; Devesh Mishra; Manuel Vargas; Mathew Verghis; Mike Edwards; Matthew Andrews; Lazar SestoviC; Junghun Cho; William Dillinger; Nicola Smithers i Frans Ronsholt koji su pruiili vredne povratne informacije i komentare. Hvala i Desanki StaniC, koja je koordinirala misije ocene FAU i PFMA i prikupljala podatke; i Sioban Farey koji je pomogao oko editovanja ovog izveStaja.
Srbiia PFMA: lzvrSni saietak ... 111
1. Ocena uspeSnosti upravljanja javnim finansijama u Srbiji zasniva se na 28 pokazatelja koje je izradila PEFA~ i koji su grupisani na 6 stubova koji predstavljaju kljuEne dimenzije PFM uspeSnosti (vidi grafikon u daljem tekstu). PFM uspegnost, merena PEFA pokazateljima, pruia informacije o kljuEnim rezultatima po pitanju upravljanja javnom potroSnjom (fiskalna disciplina, delotvornost raspodele sredstava i rezultati poslovanja). PEFA ocena pruia sliku uspegnosti PFM u zemlji koja omogucava poredenje sa drugim zemljama. Ponavljanje ocene ima za cilj da pomogne vladama u procesu praCenja napretka uspegnosti PFM-a tokom vremena. Bodovanje se vrSi u skladu sa turnaeenjima i metodologijom za ocenjivanje koje je PEFA~ izradila.
2. Sveobuhvatna uspegnost PFM-a, merena pokazateljima koji su grupisani na gest stubova varira (Slika 1) . Srbija ima dobar rezultat na Stubu 111. Ovaj rezultat se odnosi na Einjenicu da proces pripreme budieta podriava koriSCenje budieta, kao instrumenta politike. Srbija ima i dosta dobar rezultat na'stubovima I i 11. Vladini zavrgni raEuni budieta nisu revidirani od 2001. a revidirani zavrSni raEuni provizorno ukazuju na zakljuEak da su budieti relativno pouzdani, transparentni i sveobuhvatni. Rezultati Srbije na Stubovima IV, V i VI su slabiji, Sto ukazuje na to da postoji dosta prostora za poboljSanja po pitanju odgovornosti, jednog od temeljnih principa dobrog PFM-a. Stub IV ocenjuje predvidljivost resursa i kontrolu budietskih sredstava; Stub V ocenjuje kvalitet, raspoloiivost, sveobuhvatnost i pravovremenost fiskalnih raEuna; Stub VI se odnosi na glavne elemente finansijske odgovornosti.
6 "PEFA" " oznaEava Javnu potroSnju i finansijsku odgovornost i predstavlja partnerski program Svetske banke, Evropske komisije, programa britanske Vlade za medunarodni razvoj, Svajcarskog drhvnog sekretarijata za ekonomske poslove, fiancuskog Ministarstva spoljnih poslova, norveSkog Ministarstva spoljnih poslova i Medunarodnog monetarnog fonda. PEFA sekretarijat se nalazi u sediStu Svetske banke u VaSingtonu. ' Metodologija ocenjivanja koja se koristi za merenje pokazatelja PI-] - PI-28 dostupna je na internet prezentaciji PEFA-e: http://www.pefa.org.
Slika 1. Poredenje PFM pokazatelja8
I I. Kredibilitet budieta 1 I
Sveobuhvatni PFM rezultati Pro+.CSna PFM ocena za svakl PFM stub
+ "8" prosek
VI. Eksterni nadzor i revizija 11. Sveobuhvatnost i transparentnost
RaEunovodstvo, evidencija i izv& Ill. Planiranje budieta na bazi politika
+ Srbija
I
RI. Predvidljivost i kontrola
3. Stub I daje ocenu kredibiliteta budieta na osnovu rezultata prihoda i rashoda u poredenju sa odobrenim budietom. U progle tri godine, vrednosti, Eiju pouzdanost mora da potvrdi eksterna revizija9, ukazuju na smanjenu dispeniju izmedu budgets i rezultata za budiet na centralnom nivou vlade. Apsolutne vrednosti za republiEki budiet pokazuju da ostvareni prihodi, iako znaEajno iznad budietiranog, imaju tendenciju da postanu sve realnijilO. $to se tiEe rashoda, Vlada je smanjila fiskalnu potrodnju, sa 29% BDP- a koliko je iznosila u 2002. na 24.5% u 2005.". Istovremeno, disperzija u republiEkom budietu izmedu ukupnog budieta i ukupne ostvarene potrodnje se smanjila. Struktura rezultata u poredenju sa odobrenim budietom koji koristi administrativnu osnovu (ministarstva/agencije) se takode znaEajno poboljdala u protekle tri godine.
Treba biti obazriv prilikom koriSCenja ovih vrednosti. KoriSCen je obitian prosek za pokazatelje u okviru svakog stuba. Rangiranje A, B, C i D pretvoreno je u brojeve 4,3,2 i I bez prevodenja "+", tj. B+ je 3. ProseEna vrednost za Sest stubova od I do VI je: 3.3,2.7, 3.0,2.3,2.5 i 1.3. Molimo vas da koristite celokupnu listu ocenjivanja datu na kraju izvrSnog rezimea i detalje o svakom pojedinaEnom pokazatelju u glavnom delu izveStaja. 9 Pouzdanost podataka mote se proceniti na osnovu nezavisne sigurnosti njihovog integriteta. S obzirom da eksterna revizija budteta joS nije radena, sveobuhvatna pouzdanost podataka se smatra nesigurnom. 10 S obzirom da se pokazatelj zasniva na apsolutnim vrednostirna, ne odrahva Vladine napore ulotene u naplatu prihoda. Ukupni prihodi republitke Vlade porasli su sa 24.7% BDP-a koliko su iznosili 2002. na 25.4% BDP-a u 2005. (izvor: MMF). " RepubliEki bu&et, izvor :MMF
4. Ukupni iznos docnje na strani rashoda znaEajno je smanjen u poslednjih pet godina raEunato u procentima BDP-a. Ipak, on ostaje znaEajan sa svojih oko 4% BDP-a koliko je iznosio krajem 2005. Pored toga, ako se dodaju docnje javnih preduzeda koje se procenjuju na 1.6 procenata BDP-a za 2004. godini, ukupne docnje na strani rashoda javnog sektora iznose oko 5% BDP-a. Odriavanje docnji na ovom nivou moie ozbiljno da ugrozi kredibilitet budieta i unese distonije u ekonomiju.
5 . Stub I1 daje ocenu sveobuhvatnosti i transparentnosti budieta. U Srbiji su uEinjeni znaEajni napori da bi se uveiala raspoloiivost budieta, ali izazovi ostaju i odnose se na transparentnost budietskih podataka, izvegtavanje o javnoj potroSnji i pouzdanost podataka. Ukupna sredstva predstavljaju sumu razlicitih budieta: republiEki budiet, budiet driavne zajednice, 12, p~krajinski13, lokalnih samouprava i VBF-a. Neki procesi alokacija sredstava bi mogli biti transparentniji, kao Sto su jasnija pravdanja subvencija namenjenih javnim preduzedima. Pored toga, uprkos nedavnim poboljSanjima14, u dokumentaciji o godiSnjem budietu nedostaju informacije o slededem: (a) strukturi finansijske imovine; (b) planiranim rezultatima iz prethodnih godina ukljuEu.judi i pravdanje odstupanja; i (c) objaSnjenje implikacija politika na budiet. Ove informacije koje nedostaju predstavljaju kljuC u oceni odabira politika. Jednako vaino je i eksplicitno ukljuEivanje informacija o funkcionalnoj klasifikaciji budieta. Ove slabosti remete transparentnost prevodenja politika i prioriteta Vlade u budietske alokacije.
6. IzveStavanje i pradenje svih javnih izdataka predstavlja drugu stranu sveobuhvatnosti i transparentnosti. Tim je ocenio sveobuhvatnost fiskalne transparentnosti koriSdenjem neobjavljenih zavrSnih raEuna kao i redovnih meseEnih biltena o javnim finansijama. Kao Sto je ved reEeno, ovi zavrSni raEuni nisu pretrpeli reviziju, nisu prezentovani niti odobreni od strane Narodne skupStine, niti su dostupni javnosti. SadaSnja kaSnjenja prouzrokovana su problemima koja Narodna skupitina ima u finaliziranju postavljanja eksternih revizora. Uspostavljanje Driavne revizorske institucije kasni zato Sto Narodna SkupStina nije imenovala Savet koji i e voditi ovu instituciju.
7. Stubovi I11 i VI ocenjuju PFM uspeSnost putem budietskog ciklusa od planiranja, pripreme sve do izvrgenja, pradenja, ocene i kontrole. OpSta uspegnost u Srbiji pokazuje da dok su se s jedne strane procesi pripreme budieta unapredeni, opSti kredibilitet budieta je ugroien ozbiljnim slabostima u proverama i obraEunima izvrgenja budieta, posebno nepostojanjem redovne finansijske odgovornosti putem eksterne revizije.
8. Stub I11 ocenjuje vezu izmedu politike i budieta putem budietskog procesa. I dok je i dalje moguie poboljSati fokus budietske politike, skoraSnja poboljSanja u procesu budietiranja pokazuju da uspeh Srbije u okviru ovog Stuba moie pozitivno da se uporedi sa drugim zemljama. U skladu sa odredbarna zakona o budietskom sistemu (ZBS), uvedeni su Memorandum o budietu i bolji i jasniji budietski kalendar, koji se u velikoj meri poStuje. Memorandum o budietu, koji je izraden tokom pripreme godiSnjeg budieta poEevSi od 2002. godine, sadrii kljuEna fiskalna predvidanja i sektorske strategije. Ovo predstavlja
12 Savema vlada Srbije i Crne Gore. 13 Autonomna pokrajina Vojvodina.
l 4 Uvodenje sveobuhvatnog memoranduma o budietu.
Srbiia PFMA: lzvrini saietak vi
jedan vaian korak napred, ali sledeCi korak treba da bude stvaranje direktne veze ovih strategija s jedne strane i stvarnih troSkova investicija i tekuCih troSkova s druge. .
9. Stub IV, Predvidljivost i kontrola izvrgenja budieta, ocenjuje da li se budiet realizuje na uredan i predvidljiv naCin, da li postoje aranimani za kontrolu i upravljanje koriSCenja javnih sredstava, ukljuEujuCi prihode i rashode. Proserna ocena za Srbiju za Stub IV je blizu C, ito ukazuje na slabosti, posebno u oblasti naknadne kontrole izvr'ienja budieta, koja je i dalje nedovoljna da bi se obezbedio integritet koriidenja sredstava.
10. Dok su s jedne stane poreske obaveze jasne i jednostavno se podmiruju, docnje po osnovu poreza su i dalje dosta visoke. Transparentnost i mere za zaStitu poreskih obveznika protiv proizvoljnih odluka o porezu mogu biti bolje. Pored toga, efikasnost mera registracije poreskih obveznika i razreza poreza naruSena je Cinjenicom da relevantni informacioni sistemi nisu integrisani i da prakse nisu harmonizovane. Uprkos odlienim rezultatima u ukupnom budietu na strani prihoda od poreza i nedavnom poboljSanju u naplati docnji po osnovu poreza, docnje su. i dalje velike ako se uporede sa docnjama u drugim zemljama, ali nedostatak informacija o uticaju docnji po osnovu poreza driavnih preduzeCa koja su u procesu privatizacije ne omoguCava sticanje jasne slike o efikasnosti naplate poreza.
11. Ogranirenja za stvaranje obaveza su data kvartalno na ,,pokretnom" principu, ali ogranicenja nisu uvek pouzdana i uzrokuju kainjenja i probleme u izvr'ienju zadataka. Potrebne su bolje projekcije na strani prihoda u cilju poboljianja pouzdanosti. Preraspodele u budietu su Ceste i 5 procenata ograniCenja po pojedinaCnoj aproprijaciji ne ograniCava na efikasan naCin uCestalost ukupne koliCine realokacija.
12. Kvalitet i uZestalost poravnjavanja i obraruna dugova se smatraju dosta dobrim. Ipak, iako postoje izvesne kontrole platnih listi i uvedena su pobolj'ianja, s druge strane one i dalje nisu adekvatne da bi mogle da osiguraju potpuni integritet podataka prvenstveno usled nedostatka ex-post kontrole putem interne i eksterne revizije. Upravljanje javnim nabavkama se suorava sa nedostacima usled neadekvatne primene mehanizama konkurencije. Oko 70% ugovora se dodeljuje na osnovu javnog nadmetanja, ali opravdanja za koriSCenje manje konkurentnih naCina nabavke su slaba. Mehanimi ulaganja ialbi postoje, ali ne funkcioniSu u potpunosti. U skladu sa odredbama Zakona o budietskom sistemu, finansijska kontrola pladanja se sprovodi, dok nedostaju adekvatne procedure i prakse za knjiienje i trenutno praienje velikih ugovornih obaveza. Ministarstvo finansija je osnovalo Jedinicu za internu reviziju u okviru Sektora za budietsku inspekciju i reviziju. Procedure, obim rada i kvalitet jedinice za internu reviziju deluju adekvatno, ali trenutno veoma mali broj internih revizora (ukupno 11) ozbiljno ugroiavaju efikasnost.
13. Stub V ocenjuje da li se izraduju, Cuvaju i objavljuju adekvatni izveStaji i informacije u cilju donoSenja odluka, kontrole, upravljanje i izvegtavanje. Lo'ia ocena za Stub V uzrokovana je nedostatkom eksterne revizije raruna, Sto znari da integritet budietskih podataka ne moie da se osigura uprkos raspoloiivim i blagovremenim informacijama o izvrSenju budietan. Srbija ima Upravu za javna plaCanja (UJP) koja je nastala ukidanjem Zavoda z a obraCun i plaCanje (ZOP). Kao rezultat toga, bankovni raEuni ministarstava i
Srbija PFMA: lzvrini saietak vii
drugih direktnih korisnika budietskih sredstava se sravnjuju i obraEunavaju svakodnevno, ali to nije sluEaj sa raEunima indirektnih budietskih korisnika (kao Sto su osnovne Skole i zdravstvene institucije). SkoraSnje izmene zakona o budietskom sistemu kao i druga relevantna pravna akta osiguraCe da indirektni budietski korisnici dobiju isti status kao i svi ostali. Direktni korisnici budietskih sredstava podnose meseEne i kvartalne izveStaje o izvrSenju budieta Ministarstvu finansija u skladu sa kontnim planom. Dok su sumarni podaci prema ekonomskoj klasifikacjji javni, oditovani konsolidovani godiSnji finansijski izveStaji za fiskalnu 2002., 2003., 2004. i 2005. godinu joS nisu podneti Narodnoj skupStini na odobrenj e.
14. Stub VI daje ocenu o tome da li funkcioniSu aranimani koji se odnose na nadzor javnih finansija i mera koje izvrSne vlasti sprovode. Eksterna nezavisna revizija zavrinih driavnih raEuna nije joi uvek postala praksa u Srbiji. Narodna skupStina je u novembru 2005. godine usvojila Zakon o Driavnoj revizorskoj instituciji, ali joS uvek nije doneta odluka o imenovanju ili drugim aktivnostima kojima bi se oformila funkcionalna institucija. Budietski kalendar i procedure ostavljaju Narodnoj skupStini dovoljno vremena za znaEajnu debatu o budietu, ali kao Sto je pomenuto u tekstu koji se odnosi na Stub 11, budietska dokumentacija bi mogla biti bolja. Uz veliko kaSnjenje, Vlada i Narodna skupStina su preduzele korake da obezbede da zavrSni driavni raEuni za 2002., 2003., 2004. i 2005. produ kroz nezavisnu eksternu reviziju, ali revizori joS uvek nisu zvaniEno postavljeni. Raspoloiivost revidiranih finansijskih izveStaja javnih preduzeCa je nekompletna iako je uEinjen znaEajan napredak od poEetka reformi..
15. Ocene Stubova IV, V i VI daju konzistentnu sliku ograniEene odgovornosti u koriitenju javnih sredstava. Paradoks je u tome da su podaci o izvrSenju budieta javni i da su uloieni napori da se donosiocima politika i javnosti u veCoj meri obezbedi raspoloiivost podataka, ali mehanizmi kontrole i evidentiranja koriSCenja sredstava su nedovoljni. KljuEni problem predstavlja sporost postizanja dogovora oko procesa odabira eksternih revizora u periodu dok Driavna revizorska institucije ne postane potpuno operativna. Kada koriSCenje sredstava ne moie da se proveri nezavisnom evaluacijom, PEFA pokazatelji ne mogu pomoCi da pruie informacije u kojoj meri budiet pomaie operativnu efikasnost ili efikasnu primenu programa. Iskustvo s ograniEenom odgovornoSCu i nedostatak mera koje se preduzimaju na osnovu preporuka iz sistematskog procesa revizije takode postavljaju pitanje kredibiliteta procesa pripreme budieta i efikasnosti raspodele sredstava.
16. Reiavanje slabosti u PFM upravljanju i institucijama u Srbiji predstavlja kljuEni faktor za obezbedivanje jakog i dinamiEnog privatnog sektora. U Ekonomskom memorandumu za Srbiju iz decembra 2004. navodi se da preklapanje nadleinosti kontrole, ukljuEujuCi i kontrole poreza i potreba za restrukturiranjem drugtvenih i driavnih preduzeCa kao i obezbedivanje revizije fondova koji primaju pomoC driave predstavljaju konkretan teret za investicionu i poslovnu klimu u Srbiji. Nedavne izmene poreskih zakona i objavljivanje revidiranih finansijskih izveStaja driavnih i druStvenih preduzeCa su u izvesnoj meri otklonile zabrinutost izraienu u Ekonomskom memorandumu.
17. Ocena donatorske prakse koja je predstavljena pokazateljima Dl-D3 ukazuje na to da donatori mogu da doprinesu nemoguCnosti da se predvide sredstva koja dolaze od donatora i na i dalje popriliEno koriiCenja namenskih Jedinica za implementaciju
Srbiia PFMA: lzvrini saietak viii
projekata. Po prirodi stvari PIU su privremene jedinice, one ne moraju imati jak odriiv raeunovodstveni sistem i praksu u finansijskoj kontroli, ali Svetska banka i drugi donatori nisu do sada bili u stanju da se oslone na postojeCe sisteme u zemlji. Na osnovu ograniCenih raspoloiivih inforrnacija koje su dostupne javnosti projekcije donatorskog finansiranja ne deluju predvidljivo, Sto moie biti razlog slabosti o kojima se diskutuje u okviru Stuba IV.
18. ZnaEajni izazovi u PFM reformama zahtevaju strategko vodstvo u sveobuhvatnom procesu PFM reformi i jac'u koordinaciju unutar vlade i medu razvojnim partnerima. Donatori su uloiili znaCajna sredstva u razvoj kapaciteta u okviru PFM, ukljuCujuCi upravljanje novEanim sredstvima, finansijsko izveStavanje i funkcije eksterne revizije. Na putu ka obezbedenju uspeSne PFM reforme, Vlada Ce morati da uzme vodstvo tako Sto Ce definisati strateSke pravce i aktivno koordinirati postojeCom i planiranom podrSkom razvojnih partners.
19. Skoragnji koraci koji idu u pravom smeru su znac'ajni i ohrabrujudi. Oni obuhvataju odluku da podaci o izvrSenju budieta budu dostupni javnosti; modernizaciju trezora i sistema interne kontrole; usvajanje zakona o forrniranju Driavne revizorske institucije; i traienje i dobijanje skupStinske saglasnosti za imenovanje eksternog revizora za reviziju zavrSnih raCuna za 2002., 2003., 2004. i 2005. Pored toga, Vlada se obavezala da Ce sprovesti dalje reforme upravljanja javnim finansijarna Sto je dokazano tekuCim reforrnama npr. uvodenje programskog budietiranja i integrisanog planiranja, praCenja i izveStavanja unutar vlade, kao Sto je opisano u Poglavlju 4.
Tabela 1. Pregled pokazatelja uspeinosti
Srbiia PFMA: IzvrSni saietak ix
I PI-10: Dostupnost najvatnijih fiskalnih informacija javnosti
PEFA WMAZATEUI
P1-9: Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od drugih tela u javnom sektoru.
PEFA BODOVANJE
C
1 PI-12: Vi3egodiSnja perspelctiva za fiskalno planiranje, politih rashoda i budgetiranje
C. BUD~ETSKI CIKLUS Stub 111. Planiranje budieta na bazi politika
Stub IV. Predvidljivost i kontrola
PI-1 1: Uredenost i uEeSce u procesu formulacije godiSnjeg budieta
1 PI-1 3: Transparentnost obaveza i odgovornoni poreskih obvemika
A
I PI-14: Efikasnost mera za registraciju poreskih obveznika i procenu poreskih obaveza I B I
1 PI- 17: Evidencija i upravljanje stanjem gotovine, dugom i garancijama I B
P1- 15: Efikasnost naplate poreza I
D+ PI- 16: Predvidljivost dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za rashode C+
PI-1 8: Efikasnost kontrole plata
Stub V. RaEunovodstvo, evidencija i izveitavanje
C+
PI-1 9: Konkurencija, vrednost za novac, i kontrola u oblasti nabavki
P1-20: Efikasnost interne kontrole koja se ne odnosi na plate
P1-2 1 : Efikasnost interne revizije
1 PI-22. Blagovremenost i redovnost poravnavanja raCuna
C+
C
C+
PI-25: Blagovremenost predstavljanja revidiranih finansijskih izvegtaja zakonodavnom telu.
PI-23: Dostupnost informacija o sredstvima koje primaju jedinice koje pruiaju usluge.
PI-24: Kvalitet i blagovremenost budietskih izveStaja tokom godine.
Stub VI. Eksterni nadzor i revizija
B
B+
1 PI-26: Obim, priroda i pnduzimanje mera u skladu sa preporukama revizije
1 PI-27zakonodavni nadzor godignjeg zakona o budzetu
I PI-28: Zakonodavni nadzor izvegtaja eksterne revizije
Ocena donatorske prakse DI-I : Predvidljivost direktne budietske podrSke
DI-2: Finansijske informacije koje dostavljaju donatori za potrebe planiranja budieta i izveStavanje o projelctima i programskoj pomoCi Dl-3: Udeo pomoCi kojom se upravIja u skladu sa nacionalnim procedurama
D
D+
D
1 POGLAVUE: UVOD
Konceptualni okvir PFM ocene
1. OpSte je poznato da efikasne institucije i sistem upravljanja javnim finansijama imaju kljuCnu ulogu u pruianju podrSke implementaciji politika nacionalnog razvoja i smanjenja siromaStva. PEFA PFM okvir za ocenu uspeSnosti izraden je kao doprinos zajedniekim naporima vlade, donatora i drugih nosilaca interesa da se ocene i razviju osnovni PFM sistemi pruianjem zajedniekih informacija za merenja i pradenje PFM uspeSnosti i zajedniEke platforme za dijalog.
2. PFM okvir za merenje uspeSnosti predstavlja jedinstveni okvir za pradenje koji omogudava merenje PFM rezultata u zemlji tokom vremena. Razvijen je zajedniEkim medunarodnim naporima PEFA partnera u saradnji sa OECDDAC zajedniEki poduhvat o PFM-u." Okvir sadrii grupu pokazatelja na visokom nivou, koji se baziraju na HIPC'~ pokazateljima pradenja potroSnje, kodu fiskalne transparentnosti MMF-a i drugim medunarodnim standardima i PFM izveStaju o uspeSnosti koji daje informacije o PFM uspeSnosti koja se meri pokazateljima. U IzveStaju o PFM uspeSnosti kaie se da Vlada ulaie napore da reformiSe PFM sistem opisujudi nedavne i sadaSnje reformske mere, koje imaju ili joS nemaju uticaj na PFM uspegnost.
3. Prema Sest kljuEnih dimenzija PFM rezultata, pokazatelji na visokom nivou vrednuju operativne rezultate kljuEnih elemenata PFM sistema, procesa i institucija centralne vlade u zemlji, zakonodavca i eksterne revizije. Na osnovu ocene pojedinaEnih pokazatelja, dodeljuje se ocena "A", "B", "C" ili D, pri Eemu je "A" najviSa a "D" najniia ocena." Okvir za ocenu uspeSnosti identifikuje Sest kljuEnih dimenzija uspegnosti jednog otvorenog i urednog PFM sistema na slededi na~in":
I. Kredibilitet budieta - Budiet je realan i primenjuje se onako kako je to nameravano; 11. Sveobuhvatnost i transparentnost - Budiet i nadzor fiskalnih rizika su sveobuhvatni, fiskalne i budietske informacije su dostupne javnosti; 111. Planiranje budieta na osnovu politika - Budiet se priprema uzimajudi u obzir politiku vlade; IV. Predvidljivost i kontrola izvrienja budieta - Budiet se izvrSava na uredan i predvidljiv naEin i postoje aranimani za kontrolu i upravljanje koriSdenjem javnih sredstava.
l 5 PEFA (Javna potroSnja i finansijska odgovornost) predstavlja partnerski program Svetske banke, Medunarodnog monetarnog fonda, Evropske komisije, Programa britanske Vlade za medunarodni razvoj, fiancuskog Ministarstva spoljnih poslova, norveSkog Ministarstva spoljnih poslova, Svajcarskog dr8avnog sekretarijata za ekonomske poslove i SPA StrateSkog partnerstva za Afkiku. l 6 Jako zadukne siromaSne zemlje. 17 Kao Sto je vec reteno, bodovi se dodeljuju koriSCenjem metodologije opisane u Aneksu I. Celokupna metodologija za merenje PEFA pokazatelja data je na internet prezentaciji PEFA: httu:Nwww.vefa.ordabout test.htm 18 Ove kljutne dimenzije defmisane su na osnovu onoga Sto je po8eljno i izvodljivo da se izmeri i definiSe i defmiSe prirodu i kvalitet kljutnih elemenata PFM sistema na osnovu grupe pokazatelja na visokom nivou.
Srbiia PFMA: lnformaciie o zemlii 2
V. Ratunovodstvo, evidencija i izveitavanje - Adekvatna evidencija i informacije postoje, Euvaju se i objavljuju da bi se ispunila svrha kontrole procesa donogenja odluka, kao i ciljevi upravljanja i izvegtavanja. VI. Eksterni nadzor i revizija - Aranimani nadzora javnih finansija i sprovodenje mera od strane izvrSnih vlasti.
4. Okvir za ocenu uspegnosti takode koristi analizu pokazatelja da bi se procenio verovatni uticaj PFM slabosti na tri nivoa budietskih rezultata: ukupna fiskalna disciplina, strategka raspodela sredstava i efikasna isporuka usluga.19
5 . Glavni fokus grupe PFM pokazatelja je na PFM uspeSnosti na nivou centralne vlasti, ukljuEujuCi i povezane centralne nadzorne institucije. Okvir ne meri faktore koji utiEu na uspeSnost (kao Sto su kapacitet institucija ili pravni okvir) niti se bavi analizom fiskalnih politika i politika potrognje. Ovo bi zahtevalo detaljnu analizu podataka specifiEnih za datu zemlju. Umesto toga, okvir se fokusira na meru u kojoj PFM sistem predstavlja faktor koji omogutava postizanje rezultata politika. Odabrani pokazatelji grupisani su u tri kategorije:
A. Sistem PFM rezultata: obuhvata neposredne rezultate PFM sistema po pitanju stvarnog deficita, strukture rashoda i prihoda u poredenju sa prvobitno odobrenim budietom. B. KIjutna pitanja za sve sektore: obuhvataju sveobuhvatnost i transparentnost PFM sistema unutar celokupnog budietskog ciklusa. C. Budietski ciklus: obuhvata rezultate kljuEnih sistema, procesa i institucija u okviru budietskog ciklusa unutar centralne vlade.
Dijagram dat na Slici 2 u daljem tekstu ilustruje strukturu i obuhvatnost PFM sistema mereno grupom pokazatelja na visokom nivou i povezanoSCu sa Sest kljuEnih dimenzija PFM sistema:
--
19 Ove kljuEne dimenzije definisane su na osnovu onoga Sto je poBeljno i moguCno meriti i definiSe prirodu i kvalitet kljuEnih elemenata PFM sistema mereno grupom pokazatelja na visokom nivou.
Slika 2. Kljufne dimenzije u sistemu upravljanja javnim finnnsijama (PFM)
C. Budietski ciMus
Planiranje budieta na bazi politika
A. PFM rezultati / Predvidljivost i
Eksterni B. KliuEna pitania kontrola nadzor i za sve sektore izvr'senja I) Budietski kredibilitet revizija
Sveobuhvatnost Transparentnost
Ratunovodstvo, evidencija i izveitavanje
budieta
11 POGLAVLJE 2: INFORMACIJE 0 ZEMLJI
PolitiEka situaciia u zemlii
6. Ustavom iz 2003. godine nalaie se da dve Republike bivie driavne zajednice Srbija i Crna Gora (SCG) finansiraju institucije i aktivnosti driavne zajednice. Ukupna budietska potroSnja Republike Srbije iznosila je RSD 416,6 milijarde u 2005. godini od Cega je doprinos za SCG iznosio RSD 49.9 milijarde. Ovaj doprinos za SCG je jasno identifikovan u budietu Srbije i rashodi su grupisani prema ekonomskim i administrativnim klasifikacijama.
7. U svetlu aspiracije Republike Srbije da postane Elanica Evropske Unije, Sporazum o stabilizaciji i pridruiivanju zajedno sa Strategijom smanjenja siromagtva predstavlja strateiki okvir za politike Vlade. I dok s jedne strane Srbija nije zvaniCno zemlja kandidat za Clanstvo u Evropskoj Uniji (EU), politiCka saradnja i pribliiavanje Evropskoj Uniji definisani su u Procesu stabilizacije i pridruiivanja (PSP). PSP je potvrden na sastanku Evropskog saveta u Solunu u junu 2003. godine kao i okvirne politike Evropske Unije za jugoistoCnu Evropu za pristupanje Evropskoj Uniji. U svom obaveStenju objavljenom 12. aprila 2005. Evropska komisija je donela zakljuCak da smatra Srbiju i Cmu Goru dovoljno spremnim za pregovore o SSP i da preporuCuje da Savet [ministara Evropske Unije] zapoCne pregovore. Strategija smanjenja siromaStva (SSS) predstavlja sveobuhvatnu socijalnu i ekonomsku razvojnu strategiju koja je uradena na osnovu Sirokog konsultativnog procesa koji je Vlada vodila. SSS izveStaj o napretku podnesen je Svetskoj banci i MMF-u u oktobru 2005. a 16. februara 2006. godine objavljena je pozitivan zajedniCki IDA-MMF savetodavni dokument.
8. Skoragnji politiEki dogadaju urinili su politiEku situaciju nestabilnom. PolitiCkom agendom dominiraju vrlo osetljiva pitanja kao Sto su pregovori o budutem statusu Kosova, nedavna nezavisnost Crne Gore i dogadaji koji se odnose na saradnju Srbije sa Medunarodnim kriviCnim sudom za bivSu Jugoslaviju (ICTY).
Ekonomska situaciia u zemlii
9. Rast u Srbiji se ne prekida, ali je od 2002. godine nepostojan (2.4 procenta, 9.3 procenta i 4.8 procenta u 2003., 2004. i 2005 respektivno). Uzrokovan je i visokom domatom potrainjom i doveo je do toga da se zadriao veliki deficit tekuteg raCuna20 (od 8.9 procenata BDP-a koliko je iznosio u 2002. do procenjenih 12.5 procenata 2004. i procenjenih 8.8 procenata 2005.) uprkos poogtrenoj fiskalnoj politici. OpSta fiskalna ravnoteia na gotovinskom principu za Srbiju i Cmu Goru uveCala se sa - 4.5 procenata u 2002. na procenjenih 0.4 procenata u 2005. Sveobuhvatni bilans republiCke Vlade (pre grantova) takode se poboljSao sa -4.5 procenta iz 2002. na procenjenih 0.8 procenta u 2005. godini. Takode uzrokovano jakom potrainjom i eksternim efektima, inflacija je u Srbiji ostala visoka tokom istog perioda i procenjuje se na 17.7 procenata u 2005. (kraj perioda). I dok SDI i donacije u velikoj meri
20 Za Srbiju i Crnu Goru.
Srbiia PFMA: lnformaciie o zemlii 5
finansiraju deficit tekuCeg raEuna, izazov Ce predstavljati kako umanjiti spoljnu osetljivost Srbije odriivim smanjenjem deficita tekudih raEuna. Potreba da se poveCa domaCa Stednja u bududnosti Ce opravdati dodatno fiskalno poogtravanje (opgti fiskalni bilans Republike Srbije pre donacija se predvida na 1.9 procenta BDP-a u 2006. godini). Dalje fiskalno poogtravanje ukazuje na vainost kvalitativnog fiskalnog prilagodavanja u budietu Srbije, Sto predstavlja znaEajan izazov tokom predstojeCeg perioda (vidi u daljem tekstu).
10. Vlada Republike Srbije postigla je znaEajan napredak u primeni svog ekonomskog programa, iako se strukturalne reforme u drugoj fazi programa odvijaju relativno sporo. Kada je reE o strukturalnim reformama, kao Sto je to veC reEeno u novoj verziji Pregleda javne potroSnje i institucionalnom pregledu iz 2005. godine21, Srbija je postigla napredak u primeni poEetne faze svog ekonomskog programa, koji se fokusira na stabilizaciju ekonomije, sprovodenje reformi prve generacjje - tj. liberalizacija cena i deviznog kursa-postavljajuCi temelje za reforme druge generacije i hitnu rekonstrukciju. StaviSe, prema nedavnoj Oceni Svetske banke politika i institucija u Srbiji (CPIA) i izveStaju "Doing Business" iz 2005. godine, Srbija je uEinila znaEajan napredak u reSavanju strukturalnih problema i uspostavljanju povoljnog okruienja za ekonomski rast voden privatnim sektorom i zato je Srbija na prvom mestu po efikasnosti reforrni u 2004. godini. Ipak napredak u drugoj fazi programa obuhvata i strukturalne reforme koje treba da obezbede dugoroEnu ekonomsku stabilnost, a odriivi rast je relativno spor: tempo implementacije reformi javnih finansija, ohrabrujuti rast privatnog sektora i reSavanjem strukturalnih problema sektora preduzeda treba da se ubrza.
1 1. Spor napredak u navedenim strukturalnim reformama i neispunjavanje politika dovode u pitanju neke od prethodnih postignuba, Sto se pokazalo Sirenjem makroekonomskog disbalansa i ponovnom pojavom inflatornog pritiska. Vlasti su dodatno poogtrile fiskalnu politiku preko ciljeva programa da bi odgovorile na primeten negativni razvoj. Kao 30 se vidi iz podataka datih u Tabeli 2 u daljem tekstu, dosadagnje fiskalne korekcije se oslanjaju na skrornno poveCanje prihoda, ali u najveCoj meri na smanjenje potrognje22. Da bi tekuCi stavovi o politikama bili odriivi, moraju se regiti pomenuti strukturalni uzroci koji se odnose na veliki deficit tekuCeg raEuna i veliku javnu potrognju.
-
2 1 Republika Srbija: Agenda o politici za manji i efikasniji javni sektor (nacrt od 1. decembra 2005.). 22 lJkllpni prihodi (bez donacija) povekali su se sa 24.7 procenata BDP-a u 2002. na procenjenih 25.4 procenata BDP u 2005. godini, dok su rashodi smanjeni sa 29.1 procenata BDP-a u 2002. na 24.7 procenata BDP-a u 2005.
Srbija PFMA: lnfonaciie o zemlii 6
Tabela 2. Fiskalni rezultati 2003.-2005.
Fiskalna godina F I
Ukupni rashodi i net0 kreditiranje 1. Ukupni izdaci 2. TekuCi izdaci
2.1, izdaci za robu i usluge 2.1.1. za fond plata 2.1.2 nabavka drugih roba i
usluga 2.2. kamate 2.3 subvencije i transferi 2.3.1. subvencije 2.3.2. transferi za domakinstva
2.3.3. transferi za druge nivoe driavne uprave 3. Kapitalni izdaci 4. Kreditiranje umanjeno za izmirenje dugova
Ukupni prihodi izuzimajuti donacije
Ukupni bilans izuzimajuti donacije
I Fiskalne operacije na nivou I Repu blike % B D P - ~ ~ ~
Fiskalne operacije na nivou centralne v ~ a d e ~ ~
29,l 29,O 27,1
5,9 4,3
1,5 0,7 20,6
3,4 3 2
14,O
1,9
0,1
24,7 1 242 1 25.0 1 25.4 1
27,2 26,6 24,5
7,4 5,5
1,7 0 9 16,2
2,6 3,1
10,4
1,8
0,6
430
40,O
17,5
9,5
8,O 0,9 21,6
2,4
0,6
monitoring, januar 2006.
Dug javnog sektora
12. Fiskalno prilagodavanje je postepeno poboljialo fiskalne rezultate, ali kvalitet prilagodavanje i dalje ostaje problem. Deficit tekukih raEuna je i dalje visok, i dostiie procenjenih 10.8 procenata u 2005. Smanjenje rashoda je postignuto sledekim: (i) smanjenjem transfera domakinstvima; (ii) manjom potroSnjom za robu i usluge; (iii) odriavanjem kapitalne potroSnje na niskom nivou. Smanjene su i subvencije javnim preduzekima kao rezultat reformi u sektoru (iako je potrebno viSe napora da se sprovede agenda koja se odnosi na restrukturiranjelprivatizaciju). Fond plata je u velikoj meri zadrian na istom nivou.
procena
25.9 25,9 23,6
6 9 5,o
1,7 1 ,O 15,6
2,5 2,3
10,8
22
0,1
procena
42,3
39,6 17,6
9,5
8,1 1,3
20,7
2,6
0,1
1 79,2 1 675 1 52,l
23 Obuhvata drhvnu zajednicu, republiEki nivo i lokalnu samoupravu, fondove socijalnog osiguranja i vanbudktske programe u Srbiji. 24 U poredenju sa BDP-om drtavne zajednice Srbija i Crna Gora.
projekt.
24,7 24,5 22,9
7,3 5,1
1,9 1,O 14,6
1,6 2,7
10,3
1,6
0,3
projekt.
40 J
37,4
16,7
9,8
6 9 1,4 19,3
2,5
0,3
Izvor: MMF, Srbija i Cma Gora: Sesti pregled u okviru proSirenog aranimana, Pregled Finansijskih osiguranja, zahtev za odgadanje ispunjenja kriterijuma za ocenu uspeSnosti i predloteni post-program
Pravni okvir
13. Zakon o budietskom sistemu (Sluibeni glasnik Republike Srbije (SG) br. 912002 i br. 8712002) obezbeduje temeljan, opiti pravni okvir za PFM. Konkretno, ZBS pruia pravni okvir za sledeke kljuEne aspekte PFM-a:
Uvodenje sveobuhvatnog memoranduma o budietu koji definiSe preduslove i opSte smernice politike za godiSnji budget.
Novi budietski kalendar i detaljne procedure za pripremu budieta.
Planiranje, pripremu i izvrSenje budieta lokalne samouprave 25 u budietski proces vlade.
Osavremenjivanje budietskog procesa za glavne vanbudietske fondove ( v B F ) ~ ~ u skladu sa opgtim vladinim budietskim procesom, primenom slifnih mehanizama budietiranja, raEunovodstva, kontrole i nadzora, kao i za direktne budietske korisnike (DBK).
Procenu ukupnih novih zaduienja i rezime anticipiranih sredstava od stranih i domakih zaduiivanja u prihodima za opSti deo konsolidovanog budieta.
UkljuCivanje i identifikovanje doprinosa donatora pojedinafnim DBK u b ~ d i e t u ~ ~ .
Stvaranje i funkcionisanje konsolidovanog raEuna trezora (KRT) u kome se drie sva novfana sredstva republifkog budieta i glavni VBF".
Primena jedinstvene, standardne budietske klasifikacije, ukljufujuki ekonomsku, organizacionu, funkcionalnu klasifikaciju i "klasifikaciju prema raEunovodstvenim fond~v ima"~~ .
25 Lokalnu samoupravu Eine "autonomna pokrajina" i "lokalne samouprave". Autonomne pokrajine su Vojvodina i Kosovo, dok "lokalnu samoupravu" Eine 191 opStina od kojih se 118 nalazi van Vojvodine i Kosova. 26 OVO obuhvata: (i) RepubliEki fond za zdravstveno osiguranje; (ii) RepubliEki Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (ukljuEujuCi Fond za penzijsko osiguranje za zemljoradnike i invalidski fond); i (iii) Nacionalnu slutbu za zapoSljavanje; (iv) Fond za penzijsko osiguranje samozaposlenih. U zakonu o budtetskom sistemu ove institucije se nazivaju "organizacije obavemog socijalnog osiguranja". 27 Zakon o bud2etu Republike Srbije za 2005. sadrti jedan aneks sa detaljnom podelom budieta na direktne korisnike budtetskih sredstava. Ekonomska klasifikacija pravi razliku izmedu izvora prihoda kao Sto su "Donacije medunarodnih organizacija" (06); Donacije od NVO i pojedinaca (08), itd.
Clan 8 Zakona o budietskom sistemu. Kada se sredstva odredena u budZetu za jedan od najvainijih vanbudtetskih fondova, Fond za zdravstveno osiguranje, prenesu na podraEun Fonda za zdravstveno osiguranje u Trezoru sredstva viSe ne kontroliSe Trezor i plaCanja odobrava Fond za zdravstveno osiguranje i vrSi isplate preko bankovnih raEuna pojedinaEnih filijala kojih ima 32 (ukljuEujuCi i 4 filijale na Kosovu koje ne rade). 29 clan 11 zakona o budietskom sistemu se ne odnosi na termin "programska"k1asifikacija koji se obiEno koristi, vet koristi termin "klasifikacija prema raEunovodstvenim fondovima", koja se definiSe kao klasifikacija koja "iskazuje primanja i izdatke prema potrebama obavljanja odredenih aktivnosti ili ostvarivanja odredenih ciljeva, u skladu sa posebnim propisima (izdvojeno pnkazivanje sredstava dobijenih po osnovu medunarodnih sporazuma, sredstava od doplame poStanske marke za odredene humanitarne svrhe, itd.)." 30 Clan 61 i Clan 62-65 Zakona o buaetskom sistemu.
Srbiia PFMA: lnformaciie o zemlii 8
Kalendar i raspodela nadleinosti za pripremu i podnoSenje zavrSnih i revidiranih raCuna3'.
Obaveza Ministra finansija je da uredi naCin vodenja raEunovodstva budieta i naEin finansij skog izve~tavanja.~
Funkcioner direktnog korisnika budietskih sredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonomiEnu i efikasnu upotrebu budietskih aproprijacija i ima pravo da prenese pojedina ovlaidenja na drugo lice.32
Direktni i indirektni korisnici budietskih sredstava uspostavljaju postojane sisteme finansijske sluibe i interne kontrole ( I B K ) . ~ ~
Funkcije naredbodavca, raCunopolagaCa i internih kontrolora ne mogu se poklapati.34
Formiranje centralne, sluibe za inspekciju i reviziju na svim nivoima uprave pri Ministarstvu finan~ija.~'
Obavljanje eksterne revizije "godiSnjih zavrSnih raEuna Republike, lokalne samouprave i finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja" kao i nadleinost privremenog postavljanja adekvatno kvalifikovanog eksternog revizora, sve do osnivanja Driavne revizorske in~titucije.)~
14. Sveobuhvatna grupa detaljnih zakona i regulativa reguliiu raEunovodstvo, finansijsko izveitavanje, nabavke, upravljanje gotovinom, internu i eksternu reviziju i spreEavanje konflikta interesa u javnom sektoru. Ovo obuhvata Uredbu o budietskom raCunovodstvu (SG br. 12512003); Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu (SG br. 92/2002), Pravilnik o naEinu koriSCenja sredstava sa podraEuna ilili drugih raEuna konsolidovanog raCuna trezora Republike (Regulativa br. 1 10-00-29212003106). Aktivnosti interne revizije i budietske inspekcije regulisane su Uredbom o naEinu rada i ovlaSdenjima budietske inspekcije i revizije (SG br. 1012004). Zakon o javnim nabavkama (ZJN) stupio je na snagu 13. jula 2002. On je usaglaSen sa regulativnom Evropske Unije o nabavkama, ali su potrebne odredene izmene kojima bi se postavila solidnija osnova za transparentnost, odgovomost i konkurenciju. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama stupio je na snagu 1. jula 2004. On modemizuje procedure nabavke i definiSe preciznije zaStitu prava ponudaCa. ZJN je izmenjen da bi omogudio objavljivanje svih ugovora, kao i dodelu ugovora ispod limita Cak iako je primljena samo jedna ponuda (koja je ispravna, adekvatna i prihvatljiva). U izmenama i dopunama definisan je bolje status, sastav i funkcionisanje Komisije za zaStitu prava ponudaEa (KZPP). Iako Zakon o budietskom sistemu pruia osnov za angaiovanje eksternog revizora koji bi obavio reviziju konsolidovanog budieta Republike, Narodna SkupStina usvojila je Zakon o Driavnoj revizorskoj instituciji 14. novembra 2005.
3' Clan 62 ZBS. 32 Clan 50 ZBS. 33 Clan 9 i 66 ZBS. 34 Clan 5 1 ZSL. 35 Clan 67-70 ZSL. 36 Clan 71 i 80 ZSL.
Srbiia PFMA: lnfomaciie o zemlii 9
Zakon o spreEavanju sukoba pri vrSenju javnih funkcija (SG br. 4312004) pruia pravni osnov za borbu protiv korupcije. Zakon o spreEavanju pranja novca, usvojen od strane Narodne skupStine 30. decembra 2005. godine, predstavlja podrSku Vladinim naporima u borbi protiv korupcije.
Institucionalne karakteristike i okvir
15. RepubliEka uprava sastoji se od 72 ministarstava i drugih vladinih organa, koji predstavljaju direktne budietske korisnike (DBK). Ukupno ima oko 9.000 budietskih korisnika od kojih veCinu predstavljaju indirektni budietski korisnici (IBK). IBK obuhvata osnovne Skole i zdravstvene institucije. Pored toga, tu je i 130 lokalnih samouprava i 5 organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Javni sektor republike sastoji se od ukupno 4 16.103 (2004.) zaposlenih. Zdravstveni sektor i sektor obrazovanja su daleko najveCi sektori zapoSljavajudi 164.743 odnosno 13 1.101 zaposlenih (2004.) i predstavljaju 6.9 procenta odnosno 3.7 procenta BDP-a (2004.)~~.
16. Ministar finansija nadgleda sprovodenje zakona o budietskom sistemu, kojim se reguliie izvrienje budieta, upravljanje dugom, obraEun i izveitavanje uspostavljanjem Trezora. Ministarstvo finansija Cine 1 1 "sektora" ili jedinicaJodeljenja i ono nadzire 7 "uprava", ukljuEujudi i Poresku upravu, Trezor, Upravu za spreCavanje pranja novca (USPN), Carinsku upravu, Upravu za igre na sreCu i Upravu za javni dug (tek treba da se osnuje).
17. Kapaciteti upravljanja po pitanju broja kvalifikovanih zaposlenih u driavnoj upravi, ukljuEujuCi i kljuEne sektore Ministarstva finansija, su i dalje niski. 38 OVO obuhvata i kapacitete za upravljanje u Ministarstvu finansija u Sektoru za upravljanje gotovinom i dugom i Sektoru za makroekonomske i fiskalne analize. Isto se odnosi i na odeljenja za finansijsku sluibu i internu reviziju u nadleinim ministarstvima i direktnim budietskim korisnicima. Zakon o driavnoj revizorskoj instituciji je usvojen, prvi koraci u uspostavljanju i obezbedivanju kadra za instituciju tek treba da se preduzmu. KljuCnu stvar predstavlja izgradnja kapaciteta za efikasnu horizontalnu saradnju u okviru Ministarstva finansija da bi izazov koji se odnosi na reforme PFM bio uspeSno resen. Ovo se delimiCno moie ostvariti jaEanjem uloge koordinacije Driavnog sekretara i Saveta za modernizaciju pri Ministarstvu finansija.
18. KljuEna karakteristika PFM sistema u Srbiji je infrastruktura ukinutog Zavoda za obraEun i plaCanje (ZOP) bivie Jugoslavije, koji danas, kao Uprava za javna platanja, predstavlja jedinstveni deo sistema Trezora. ZOP sistem je bio nadleian za sva pladanja u bivSoj Jugoslaviji, ukljuCujuCi i transakcije lokalnih i centralnih driavnih uprava, fiziCkih i pravnih lica. Iako je sistem u svom izvornom obliku ukinut i vise nije nadleian za transakcije privatnog sektora, deo sistema, Uprava za javne plaCanja (UJP), danas predstavlja glavni oslonac sistemu trezora. Uprava za
37 Izvor podataka koji se odnosi na broj zaposlenih je nacrt nove verzije PEIR od decembra 2005. godine tabele 23, str. 23, koji upuCuju na RepubliEki zavod za statistiku, kao na svoj izvor. Vrednosti koje se odnose na budZet preuzete su iz Memoranduma o budZetu za 2006., tabela 11, str. 34). 38 Ukupan broj zaposlenih u Ministarstvu fmansija je veoma skroman. U svom izvegtaju: Ocena refonne drhvne uprave na Balkanu: Srbija i Crna Gora, 26, maj 2004. godine, SIGMA navodi da centralne funkcije Ministarstva finansije i privrede (ukljuEujuCi sektore za Budiet i centralni Trezor (bez Uprave za javne prihode)) irnaju manje od 65 zaposlenih.
Srbiia PFMA: lnformaciie o zemlii 10
javna pladanja je danas jedinstveni deo trezora i vrSi pladanja i vodi evidenciju i raCune za oko 9.000 budietskih korisnika. UJP ima konsolidovani raCun trezora i oko 200 podraCuna u Narodnoj banci Srbije (NBS) i vrSi pladanja ukljuCuju i elektronske transakcije za raCun Vlade, Sto obuhvata i pladanja za direktne budietske korisnike koji su pokriveni Privremenim sistemom glavne knjige trezora (ITLS), koji obezbeduje ex- ante autorizaciju zahteva za pladanje od strane direktnih budietskih korisnika, ukljuCujudi i odobrene zahteve za pladanje od strane indirektnih budietskih korisnika. UJP deli 30 od ukupno 34 filijale i 11 1 ekspozitura sa Narodnom bankom i ima oko 1.000 zaposlenih.
19. Institucionalni okvir za javne nabavke u Srbiji je kompletiran, ali se jog uvek radi na razvoju adekvatne prakse. Sistem javnih nabavki u Srbiji bazira se na tri stuba: Ministarstvo finansija i privrede, UJN i KZPP. UJN je zapoEeo sa radom 15. januara 2003. i organizovan je u skladu sa Zakonom kao nezavisno telo Vlade Srbije sa zadatkom uspostavljanja ekonomskog, efikasnog i transparentnog sistema javnih nabavki. Funkcionisanje Saveta KZPP je detaljno regulisano operativnim procedurama, koje sadrie pitanja koja nisu obuhvadena Zakonom o javnim nabavkama. Ovo se odnosi na postupanje sa zahtevima, dodelu predmeta, donoSenje odluka, vodenje evidencije. Ove procedure su objavljene 27. jula 2004. Nedostatak stabilnosti u radu KZPP-a prouzrokovan je, izmedu ostalog, i time Sto se njegovi Elanovi jednostavno postavljaju i otpuStaju od strane Vlade. Ovaj institucionalni okvir koji se odnosi na javne nabavke mora da bude dopunjen uvodenjem eksterne revizije koja Ce obuhvatiti i revizij u nabavki.
111 POGLAVLJE: POKAZATELJI USPESNSOTI UPRAVWANJA JAVNIM FINANSIJAMA
A. NAPREDAK OD 2002. - OCENA SVETSKE BANKE I PREGLED PFM
20. Od Ocene stanja finansijske odgovornosti (CFAA) iz 2002. i Pregleda procene stanja javnih nabavki zemlje(CPAR) iz 2002. pravni i institucionalni okvir za PFM se poboljiao po brojnim oblastima. Ovo je radeno nakon usvajanja zakona o budietskom sistemu (ZBS) i izmena Zakona o javnim nabavkama (PPL) iz 2002. Nakon usvajanja novog zakonodavstva, osnovana su nova administrativna tela i izradeni procesi upravljanja budietom. Deo A Aneksa IV obezbeduje pregled statusa primene CFAA preporuka iz 2002.
21. Osnovana su nova administrativna tela za analizu budieta, upravljanje trezorom (ukljuEujuCi i politike upravljanja gotovinom i upravljanje dugom), finansijsku kontroli, internu reviziju i nabavku. Vid.ljivi napredak uoEen je po pitanju konsolidacije budieta i uspostavljanju i institucionalizaciji kontrole obaveza i pladanja. Oformljena je Uprava za javne nabavke (UJN) koja izdaje sekundarnu regulativu o nabavkarna i standardima, a osnovana je i Komisija za zaStitu prava ponudaEa (KZPP). JoS jedna institucija, Uprava za spreEavanje pranja novca je u konkretnim sluEajevima dokazala sposobnost da obavi istraine radnje i zapoEnu gonjenje vainih sluCajeva pranja novca. SliEno tome, Savet za borbu protiv korupcije predstavlja aktivnog promotera vede transparentnosti u javnim finansijama. U meduvremenu, Eini se da saradnja izmedu Saveta i Vlade nije do sada bila najbolja i da je Vlada pripremila zakon kojim se uspostavlja novo telo za bornu protiv korupcije.
22. I dok su mnoge preporuke iz CFAA iz 2002. usvojene, neke od kljuEnih koje se odnose na eksternu odgovornost joi uvek nisu. Ovo se posebno odnosi na finansijsko izveStavanje i eksterni nadzor, a i jedno i drugo predstavljaju osnove fiskalne transparentnosti i odgovornosti. Konkretno, javni raCuni za 2002., 2003., 2004. i 2005. joS uvek nisu podneti SkupStini, a zakon o osnivanju Driavne revizorske institucije je usvojen tek u novembru 2005. godine. Pored toga, u suprotnosti sa odredbama zakona o budietu iz 2002., nije postavljen eksterni revizor u meduvremenu.
23. Uprkos znaEajnom napretku postignutom od CPAR iz 2002. regulativa i institucije koje se odnose na nabavke i dalje zahtevaju konsolidaciju. Potrebna su dalja poboljSanja zakonodavnog okvira, opSteg poslovnog okruienja i procesa donoSenja odluka o projektima, kao Sto je veC reEeno u CPAR 2002. Osnovni izazov danas je jaEanje institucija nadleinih za nabavke i sprovodenje ZJN na svim nivoima, ukljuCujudi i unapredenje budietiranje za nabavke i posebno planiranje nabavki. Deo B Aneksa IV pruia pregled statusa primene preporuka iz CPAR-a iz 2002. godine.
24. Sveobuhvatni PFM rezultat, meren pokazateljima grupisanim na iest stubova za Srbiju varira i potvrduje gore pomenute podatke. Ono Sto je pozitivno je da Slika 1 pokazuje da proces pripreme budieta podriava koriSCenje budieta kao instrurnenta politike (Stub 111). U toj oblasti, Srbija je postigla adekvatan nivo rezultata.
I dok je s jedne strane potreban oprez prilikom ocene kredibiliteta, sveobuhvatnosti i transparentnosti budieta (Stub I i 11), raspoloiivi podaci provizorno ukazuju na poboljSanu pouzdanost budieta. S druge strane, Slika 1 jasno pokazuje da je odgovomost, kljuEni princip dobrog PFM-a, slaba Sto se vidi iz kasnije prikazanih rezultata u okviru Stubova IVY V i VI.
25. Poredenje sa ieljenim "B" rejtingom Srbije po pitanju rezultata upravljanja javnim finansijama jasno pokazuje slabosti. Kao Sto se na Slici 1 u daljem tekstu vidi, rezultat Srbije u tri od Sest dimenzija je dosta ispod ieljenog rejtin a koji bi zemlje koje teie Elanstvu u Evropskoj Uniji trebalo da se potrude da postignu. 38
39 I dok je u zemljama Sirom sveta do sada sprovedeno izmedu 15 i 20 PEFA ocena, PEFA ocena ne postoji za zemlje Elanice Evropske Unije ili one koji su kandidati za Elanstvo. Ipak logiEno bi bilo pretpostaviti da rezultati zemalja Elanica Evropske Unije u proseku odgovaraju B rezultatu ili da su viSi.
Srbiia PFMA: 13
Slikal. Uporedni PFM rezultat?'
Opiiti PFM rezultat Pro&ni PFM rezultat za svaki stub + Rezultat za Srbiju
I. Kredibilitet budieta I 1 +- " B prosek
W. Eksterni nadzor i revizija II. Sveobuhvatnost i transparentnost
V. RaEunovodstvo, evidencija i Mav Ill. Planiranje budieta na bazi poliika
I
N. Predviiqivost i kontrola
B. PFM REZULTATI: Kredibilitet budieta
PI-1: Ukupni ostvareni rashodi u odnosu na odobreni budiet Dimenzija koja se ocenjuje: razlika izmedu ostvarenih primarnih rashoda i primarnih rashoda prvobitno planiranih u budietu (tj. ne ukljuEujuCi servisiranje dugova, kao ni rashode za projekte finansirane iz eksternih izvora)
26. S obzirom na Einjenicu da konsolidovani zavrini raEuni Republike joi uvek nisu predstavljeni u Narodnoj skupitini niti su proili reviziju u poslednje Eetiri fiskalne godine (2002.-2005.), smatra se da je pouzdanost raspoloiivih podataka neizvesna. Ipak, na osnovu nerevidiranih finansijskih izveStaja koje je Ministarstvo finansija dalo timu, podaci predstavljeni u Tabeli 3 u daljem tekstu, provizorno ukazuju na smanjena variranja izmedu planiranog republiEkog budieta i izvrSenja. U periodu izmedu 2003. i 2005. godine, ukupni rezultati izraieni kao procenat budieta su smanjeni, ukazujuCi na poveCanu pouzdanost budieta na strani rashoda. Odstupanja su smanjena sa 6% u 2003. na 4% u 2005. godini. Sarno u jednoj od tri proSle godine (naime u 2003.), ostvareni rashodi se razlikuju od planiranih rashoda za viSe od 5%. U skladu sa PEFA metodologijom za ocenjivanje, rezultat ovog pokazatelja je zato A.
40 Vidi fusnohl8 o detaljima obraEuna ocene za svaki stub.
PI-2: Struktura ostvarenih rashoda u odnosu na odobreni budiet
Tabela 3. Ostvareni rashodi na nivou centralne administracije u Srbiji, 2003.-2005.
147,4 150,7
Dimenzija koja se ocenjuje: mera u kojoj razlika u strukturi primarnih rashoda premduje ukupno odstupanje primarnih rashoda (u skladu sa PI-1) u protekle 3 godine
Ukupno u milijardama RSD (bez kamata) Ukupno odstupanje u procentima
27. Podaci u sMadu sa administrativnom Masifikacijom pokazuju izrazito smanjenje odstupanje u periodu od 2003. do 2005. godine. Kada struktura rashoda znaeajno odstupa od odobrenog budieta, budiet neCe biti koristan prikaz narnera politike. S obzirom da se u smemicama PEFA-e daje prednost administrativnoj strukturi, a da ona postoji u Srbiji, ocena se zasniva na administrativnoj strukturi (ministarstva/agencij e).
28. Odstupanja od rashoda unutar budietskih stavki pokazuju da su apsolutne vrednosti odstupanja kao procenat ukupnih primarnih rashoda sledeCe: 24,0% u 2003., 9,0% u 2004., i 7,9% u 2005. godini. Kada se ukupno primarno odstupanje od primarnih rashoda za svaku godinu umanje za ove procente (pokazano u pokazatelju I), kao gto to nalaie PEFA metodologija, dobijaju se sledeCe apsolutne vrednosti gde
Izvor: Zakon o bu&etu Republike Srbije 2003, 2004, 2005 (budget) i neobjavljeni godiSnji finansijski izveStaji za 2003,2004,2005, Ministarstvo finansija.
271.1 287,9 - 16,s
-6,2%
382,5 371,6 10.9
2,8%
423,3 439,s - 1 6.5
-3.9%
razlika u strukturi rashoda premaSuje ukupno odstupanje od primarnih rashoda: 2003 - 17,8%, 2004 - 6,2%, 2005 - 4,0%. Stepen odstupanja se znacajno smanjio u poslednje tri godine. Promena u 2003. uzrokovana je politickom situacijom tokom pripreme budieta zbog predsednickih izbora odrianih u decembru 2002. godine kao i formiranja Driavne zajednice Srbija i Crna Gora poEetkom 2003. U skladu sa PEFA metodologijom za ocenjivanje, ocena za ovaj pokazatelj je C.
1 2005. 3,9% 1 7,9% 1 4,0% 1 Izvor: Zakon o budZetu Republike Srbije 2003, 2004, 2005 (budiet) i neobjavljen godiSnji finansijski izveStaj za 2003,2004,2005, Ministarstvo finansija.
Tabela 4 - Struktura rashoda
PI-3: Ukupni ostvareni prihodi u odnosu na odobreni budiet
za PI-2 Promena premaSivanja ukupnog odstupanja
za PI-1
Dimenzija koja se ocenjuje: ukupno ostvarenje domaCih prihoda u odnosu na procenu domaCih prihoda u prvobitnom odobrenom budietu
Ukupno odstupanje od rashoda
OCENA
c
r
' PQKAZATEW
PI-2: Struktura oswarenih rashoda u odnosu na odobreni budiet
Ukupno promena u rashodima
REzME Promene u strukturi rashoda premaguju ukupno odstupanje ~d primarnih rashoda za 10 procentualnih poena u ne vige od jedne od poslednjih tri godine
Srbiia PFMA: 16
Tabela 5. Ukupni prihodi 2003.-2005.
PRIHODI 2003. u milijardama RSD
1. Prihodi od poreza 1 195,s ( 245.8
1.1 Porez na profit i dobitke 54,4 1 57,O
1.3. PDV i akcize 1 137,3 1 159,7
1.4. Carina
1.5. Prihodi od drugih poreza 1 3,8 1 5.8
2. Neporeski prihodi 1 19,l 1 I5,8
3. Dohodak od kapitala
4. Donacije I I 5. Transferi I 1 0,I
I I
zvor: Zakon o budZetu Republike SI dinistarstvo finansija, str. 14-1 5.
Procen at
realizo vanog
Planir an0
2004.
Realiz ovano
Procen at
realizo vanog
ten javn
29. Na osnovu raspoloiivih podataka datih u Tabeli 5 budieti prihoda izgledaju sve realistitniji. Prihodi znaEajno veCi od planiranog se u najveCoj meri objaSnjavaju veCom koliEinom sredstava nego Sto se moglo oEekivati od novouvedenog PDV-a. U skladu sa PEFA metodologijom za ocenjivanje, ocena za.ovaj pokazatelj je A.
2005.
Planir an0
3961
362,3
55,7
262,l
39,2
5,3
33,8
POKAZATEW
PI-4: Stanje i prabenje docnji na stanji rashoda
I finansija" decembar 2005,
Realiz ovano
418.5
390,l
60,O
287,2
39,O
3,9
27,s
0,8
L
PI-3: Ukupni ostvareni prihodi u odnosu na odobreni budiet
Dimenzije koja se ocenjuju: (i) stanje docnji na strani rashoda (izraieno kao procenat ukupnih rashoda za odgovarajuCu fiskalnu godinu) i sve skoraSnje promene na stanju;
Procen at
realizo vanog
105,6%
REZlME OCENA Raspoloiivi podaci ukazuju na to da su ostvareni prihodi premaSili budietirane prihode u poslednje tri fiskalne godine, ali deluju realistienije.
A
(ii) raspoloiivost podataka o pradenju stanja docnji na strani rashoda
30. Stanje docnji na strani rashoda za generalnu vladu je znarajno kao Sto je prikazano u Tabeli 6 datoj u daljem tekstu. Ako se na to dodaju .docnje javnih preduzeda koje se procenjuju na 1.6 procenata BDP-a u 2004, ukupne docnje javnog sektora na strani rashoda iznose 5 6 % BDP-a. Takav nivo docnji moie najozbiljnije da ugrozi kredibilitet finansijskog upravljanja u javnom sektoru sa negativnim posledicama na ekonomiju.
Tabela 6: Varijacija stanja docnji centralne i generalne vlade
3 1. Na nivou republiEkog budieta, docnje iznose 4% budieta iz 2005. Najvede docnje dolaze od slededih institucija: (i) Direkcija za puteve (RSD 5.0 milijardi); (ii) Direkcija za robne rezerve (RSD 2.8 milijardi); (iii) Ministarstvo rada, zapoSljavanja i socijalne politike (RSD 2.7 milijardi); (iv) Komesarijat za izbeglice (RSD 2.5 milijardi). Nema informacija o prirodi ovih docnji, ali treba napomenuti da ove institucije obuhvataju one koji obiCno upravljaju velikom koliCinom driavne imovine i velikim investicionim ugovorima i ugovorima za odriavanje. Ovo se posebno odnosi na Direkciju za puteve i Direkciju za robne rezerve.
U milijardama RSD DOCNJE NA STRANI RASHODA RepubliEki nespecifizirani rashodi docnje u penzijama druge docnje OOSO Docnje kao % rashoda gen. vlade Docnje kao % BDP
32. Za celokupnu generalnu Vladu, ukljuEujuki i glavne VBF, docnje na strani rashoda su znarajno viie i procenjene su na RSD 70,9 milijardi ili 10,6 procenata ukupnih rashoda generalne vlade za 2005. godinu, ali docnje su smanjene malo ispod 10% u 2006. I u odnosu na BDP i na rashode, docnje su znaeajno smanjene od 2003. U apsolutnim vrednostima, ukupne docnje na strani rashoda na kraju 2005. i dalje su vede u odnosu na nivoe iz 2003. Ipak, treba pomenuti da je vlada smanjila docnje za penzije (vise od 75% ukupnih docnji na strani rashoda) za 10 % u 2005. Docnje u sistemima penzijskog osiguranja su se akumulirale joS od devedesetih godina usled nedostatka sredstava i sveobuhvatnog loSeg upravljanja. Od poCetka tranzicije Vlada Srbije je delimiCno isplatila docnje zajedno sa redovnom isplatom penzija, a v a h o je da je nedavno izvrSena konverzija docnji u javni dug koji de biti ispladen u Sest jednakih rata do sredine 2008. godine. Penzije se sada redovno ispladuju. U oktobru 2006. godine pokrenuta je nova inicijativa u cilju smanjenja docnji.
33. Zbog znacajnog nivoa docnji u odnosu na ukupne rashode kao i marginalnog smanjenja vrednosti od 2004. ocena dimenzije (i) je C. Vlada prati stanje docnji na strani rashoda barem na godiSnjem nivou, iako se Cini da su podaci o identifikovanim
Izvor: MF, MMF
kraj 2003.
60,7 15,4 33,9 11,4
12,5% 5,2%
kraj 2004.
67,7 14,5 40,6 12,6
11,7% 4,7%
kr aj 2005.
70,9 22,3 3 7,O 11,6
10,6% 4,1%
Sep-06. 73,9 31,l 33,O 9,8
8,9% 3,4%
Razlika 2005 ./2004.
3 2 7,8
-3,6 -1,O
kategorijama rashoda i odredenirn budietskim institucijarna nepotpuni4' (ocena dimenzije (ii) - B). OpSta ocena za ovaj pokazatelj je C+.
C. KLJUCNA PITANJA ZA SVE SEKTORE: Sveobuhvatnost i transparentnost budieta
PI-5: Klasifikcija budieta
Dimenzija koja se ocenjuje: sistem klasifikacije se koristi za pripremu, izvrSenje i izvegtavanje o budietu centralne vlade.
34. Budiet Republike Srbije za 2005. i 2006. do sada nije predstavljen sa koriiienjem funkcionalne klasifikacije (koja odslikava Klasifikaciju funkcija Vlade (COFOG)). Budieti koriste ekonomsku i administrativnu klasifikaciju. Ipak, Ministarstvo finansije moie da pruii podatke prema funkcionalnoj klasifikaciji i u Memorandumu o budietu za 2006. budietske projekcije za 2006.-2008. koriste funkcionalnu klasifikaciju. Na osnovu toga ocena za ovaj pokazatelj je C.
PI-6: Sveobuhvatnost informacija sadrianih u budietskoj dokumentaciji
Dimenzija koja se ocenjuje: informacije sadriane u budietu koje je Vlada nedavno objavila
35. Ukupna sredstva Vlade sastoje se od surne razliEitih budieta: republiEkog (centralnog), driavne zajednice, lokalnih vlada i VBF. Kao Sto se moie videti u Tabeli 7 u daljem tekstu, ukupno 43.2 procenta ukupnih rashoda za konsolidovani budiet - dolaze od vanbudietskih rashoda, ukljuEujuCi i OOSO. Vrednosti u tabeli su urnanjene za transfere izmedu budieta i fondova.
4 1 ImeStavanje o docnjama javnih preduzeka se ne vrSi redovno.
Tabela 7. Ocena strukture rashoda za 2005. za budiet celokupne driavne uprave razlizitih nivoa 42
I % od ukupnih rashoda ]
1 RepubliEka Vlada I Lokalna samouprava I Driavna zajednica I
1 Fondovi za zdravstveno osiguranje
Fond za osiguranje u sluEaju nezaposlenosti
Penzioni fondovi r 2538% ~
Izvor: ocena MMF, mart 2006.
Dmgi vanbudzetski fondovi socijalnog osiguranja
36. PEFA pokazatelj koji se odnosi na sveobuhvatnost informacija sadrianih u budietskoj dokumentaciji (PI-6) meri se kao procenat devet odabranih referentnih vrednosti za najnovije informacije sadriane u budietskoj dokumentacjji centralne vlade. Ovih devet referentnih vrednosti su: (1) makroekonomske pretpostavke, najmanje ukljuCujuCi ocene ukupnog rasta, inflacije i kursne stope; (2) fiskalni deficit, definisan u skladu sa GFS-om ili drugim medunarodno priznatim standardom; (3) finansiranje deficita, sa opisom predvidene strukture; (4) stanje duga, ukljuEujuCi detaljne podatke barem za poEetak tekuCe godine; (5) finansijska aktiva, ukljuEujuCe detaljne podatke barem za poEetak tekuCe godine; (6) izvrgenje budieta za prethodnu godinu (ili rebalans budieta ili procena izvrgenja), prikazan u istom formatu kao i budietski predlog; (8) rekapitulacija budietskih podataka i za prihode i za rashode prema glavnim stavkarna klasifikacije koja je koriSCena (vidi PI-5), ukljuEujuCi podatke za tekuCu i prethodnu godinu; (9) objGnjenje implikacije novih inicijativa na polju politike na budiet, sa procenom efekata svih znaEajnih promena u politici prihoda i/ili nekih znaEajnih promena u programima rashoda na budiet. Ispunjenje 7-9 repera kvalifikuje za "A" ocenu; 5-6 za "B"; 3-4 za "C", i; 2 ili manje za "D" ocenu.
1 2,4%
37. Budiet za 2006. godinu sadrii informacije o osnovnim makroekonomskim pretpostavkama (referentna vrednost 1) i sadrii informacije o opStem fiskalnom deficitu (suficit) (referentna vrednost 2), stanju duga (referentna vrednost 4) i rezime budietskih podataka kako za prihode tako i za rashode prema glavnim stavkarna ekonomske klasifikacije (referentna vrednost 8). Budiet za 2006. godine takode pruia informacije o tome kako Ce se budietski suficit troSiti (referentna vrednost 3). Ipak, u budietu i Memorandurnu o budietu nedostaju osnovne informacije o strukturi finansijske aktive (referentna vrednost 5), budietu iz prethodnih godina ili projekciji ostvarenog
42 Socijalni doprinosi od poslodavaca su oduzeti da bi se izbeglo duplo obratunavanje. Procene se trenutno revidiraju. Ukupni imosi MMF-a obuhvataju rashode koji se fmansiraju iz sopstvenih izvora prihoda i ne mogu se uskladiti sa ostvarenim koji su dati u tabelama 3 i 4. 43 MMF procenjuje ukupno na RSD 701,O milijarde.
~ k u ~ n o ~ ~ 100%
(referentna vrednost 6) i objaSnjenje implikacija na polju politika na budiet (referentna vrednost 9). Sa Sest od devet ispunjenih referentna vrednost, ocena data je B.
P O W T E U
PI-6: Sveobuhvatnost informacija sadrianih u budietskoj dokumentaciji
dokumentaciji i dalje nedostaju kljuEne informacije kao Sto su procena izvrSenja od proSle godine.
PI-7: Obim neprikazanih vladinih operacija
Dimenzije koja se ocenjuju: (i) nivo vanbudietskih rashoda (osim projekata koje finansiraju donatori) koji nisu prikazani tj. koji nisu sadriani u fiskalnim izvegtajima; (ii) informacije o prihodimaJrashodima o projektima koje finansiraju donatori koji su ukljuEeni u fiskalnim izveStajima
38. Ne postoje veCi neprikazani rashodi, iako godiinji fiskalni izveitaji za period od 2002. do 2005. nisu objavljeni niti predstavljeni Narodnoj skupitini. Rashodi koji se finansiraju iz "sopstvenih prihoda" prikazani su samo u godiSnjem finansijskom izveitaju dok su VBF (osim OOSO) prikazani u "Biltenu javnih finansija" Ministarstva finansija u Eetvrtom kvartalu 2004. (dimenzija (i) ocena - A).
39. Suprotno rashodima koji se finansiraju iz sopstvenih prihoda i drugih VBF, OOSO imaju odvojene, ali sliEne zahteve koji se odnose na budietiranje i izveStavanje kao i direktni budietski korisnici. IzveStaji o prihodima i rashodima OOSO objavljuju se u " Biltenu javnih finansija ". Kada je re6 o svakodnevnom upravljanju gotovinom, najznaEajnije organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, ukljuEujuCi tu i Fond za zdravstveno osiguranje, nisu deo Privremenog sistema glavne knjige trezora (ITLS).
40. Ukupni podaci o prihodima za projekte koji se finansiraju iz kredita i donacija ukljuEeni su u godiinji budiet i godiinje finansijske izveitaje kao i u "Biltenu javnih finansija " Ministarstva finansija za Eetvrti kvartal 2004. Podaci o projektima koji se finansiraju iz donacija obezbedene su sa internet prezentacije ISDACON-a44 Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom i ukljuEeni u redovne godiSnje finansijske izvegtaje. Iako je teSko proceniti kapitalne izdatke koji se finansiraju iz stranih kredita i donacija i koji se vode kao "sopstveni izvori" prihoda u godiSnjem finansijskom izveStaju budietskih korisnika, ovo se verovatno ne radi na konzistentan naEin i mnogi rashodi koji se finansiraju putem takve pomoCi se uobiEajeno ne prikazuju u budietskom sistemu u potpunosti (dimenzija (ii) ocena - B). Ocena ovog pokazatelja je B+.
44 Medusektorska radna grupa za koordinaciju hurnanitarne i razvojne pomobi.
PI-8: Transparentnost fiskalnih odnosa unutar vlade
POKAZATEW
PI-7: Obim neprikazanih vladinih operacija
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) transparentan sistem zasnovan na pravilima za horizontalnu raspodelu bezuslovnih i uslovljenih transfera od centralne vlade za lokalne samouprave (i raspodela planirana u budietu i stvarna raspodela); (ii) blagovremenost pouzdanih informacija koje se daju lokalnim samoupravama o njihovim budietima od centralne vlade za naredne godine; (iii) mera u kojoj se prikupljaju i izveitavaju konsolidovani fiskalni podaci za generalnu vladu po sektorskim kategorijama
41. Fiskalni odnosi unutar vlade u Srbiji su pretrpeli znaEajne reforme u poslednjih par godina 9to za rezultat ima veCu transparentnost i objektivnost alokacija koje idu za lokalne samouprave. Ono Sto je najvainije je da od jula 2006. godine Srbija ima novi zakon o finansiranju lokalne samouprave. Ovaj zakon je uneo izmene u postojeCi sistem fiskalnih odnosa unutar vlade u cilju uvodenja veCe transparentnosti i predvidljivosti jasno definisanim izvorima lokalnih prihoda i uspostavljanjem eksplicitne formule za raspodelu transfera unutar vlade. Ukupan iznos sredstava za nenamenske transfere za sve opStine je sada fiksiran na 1.7 planiranog BDP i postoje jasna pravila i za dodelu transfera pojedinaEnim opStinama. Transferi primarno sluie za smanjenje dispariteta u prihodima medu opgtinama. Prema formuli definisanoj u zakonu, dovoljna sredstva se prebacuju svakoj opgtini da bi prihodi od poreza po stanovniku svih lokalnih samouprava bili do 90% proseka u zemlji.
REZlME
Nivo neprikazanih vladinih operacija je beznaEajan i obezbedeno je potpuno ukljuEenje informacija o kreditima i barem 50% donacija
42. Novi zakon daje mogucnost i da se iz namenskih sredstava finansiraju odredene funkcije koje Ce biti u buduCe poverene lokalnim samoupravama. Sa decentralizacijom primarne zdravstvene zaStite poEinje se u 2007. godini. Nakon toga slede primarno i sekundarno obrazovanje. Potrebno je da Ministarstvo zdravlja i Ministarstvo obrazovanja razviju formule koje Ce se koristiti za finansiranje ovih funkcija. UspeSnost ovog pokazatelja treba ponovo oceniti kada ove dve funkcije budu decentralizovane i kada novi sistem finansiranja bude uspostavljen. (ocena za dimenziju (i) je A).
OCENA
B+
43. Nedavne pravne izmene predstavljaju osnov za veCu predvidljivost za lokalnu samoupravu po pitanju sredstava koje dobijaju sa centralnog nivoa. Ovo se prevashodno odnosi na usvajanje jasnog kalendara aktivnosti i za centralnu i za lokalnu vladu. Lokalne vlasti dobijaju Memorandum o budietu usvojen od strane vlade Sest meseci pre ( I . juni) programiranog podnoSenja budieta Narodnoj skupStini (1. novembar), obezbedujuki na taj naEin dovoljno vremena za korekcije. Na ovaj naEin, lokalne samouprave dobijaju pouzdane informacije o alokacijama koje su im namenjene pre finaliziranja predloga budieta, Sto omoguCava unoSenje korekcija (dimenzija (ii) ocena - B).
44. Izveitavanje i konsolidacija fiskalnih operacija su se poboljiali, ali i dalje ima prostora za dalja unaprebenja. Fiskalni izveStaji svih pod-nacionalnih vlada se podnose meseeno Ministarstvu finansija u skladu sa budietskom ekonomskom klasifikacijom. MeseEni bilten objavljuje ove podatke odvojeno za sve opStine i odvojeno za Vojvodinu. Od proSle godine, opitine sakupljaju i izveitavaju o meseEnim fiskalnim operacijama na osnovu funkcionalne klasifikacije, ali se ipak ovi izveitaji ne objavljuju redovno. Konsolidacija svih nivoa vlasti se radi samo godiSnje i njena korisnost moie znaEajno da se poveka. Lokalne samouprave redovno izveStavaju Trezor o svim novim zaduiivanjima. Na osnovu ovoga, ocena za dimenziju (iii) je B a ukupna ocena za ovaj pokazatelj je B+.
PI-9: Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od drugih tela q javnom sektoru -
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) mera u kojoj centralna vlada prati autonomne vladine organe (AVG) i javna preduzeka (JP); (ii) mera u kojoj centralna vlada prati fiskalnu poziciju pod-nacionalnih vlada
45. Podaci o javnim preduzebima su uglavnom na raspolaganju, ali njihov kvalitet se dovodi u pitanje. U republiCkom budietu za 2005. godinu viSe od 7 procenata45 budietskih rashoda odnosilo se na subvencije razliEitim nefinansijskim javnim korporacijama (pod brojem 45 1 u ekonomskoj kla~ifikaciji)'~. Budietska dokumentacija ne daje informacije o pravnoj osnovi za ove korporacije ili informacije o zahtevima za finansijsko izveStavanje i samo u nekim sluEajevima dat je kratak opis konkretne namene subvencije. Poslovni planovi javnih preduzeka Ciji je osnivae Republika Srbija podneti su Vladi na usvajanje. Finansijski izveStaji za driavna preduzeka podnose se Narodnoj banci Srbije i objavljuju se u javnosti. U Tabeli 8 dat je pregled najmaeajnijih driavnih i druitvenih preduzeka i subvencije koje primaju.
45 U budtetu iz 2005. subvencije su iznosile RSD 32.402,30 miliona od ukupnog budZeta od RSD 4 16.592,OO miliona (7,8 procenata). Mali deo subvencija bio je narnenjen fmansiranju javnih korporacija (RSD 25 1,00 miliona) 46 85,5 procenata subvencija namenjeno je za sledeke oblasti: (i) pomok za poljoprivrednu proizvodnju (353 procenata); (ii) subvencije za ieleznicu Srbije ( ~ T P ) (26,6 procenata); (iii) Restrukturiranje drZavnih preduzeka (16,6 procenata); (iv) drZavnu televiziju (RTS) (6,8 procenata). Ove vrednosti su preuzete iz procene koju je radio MMF za 2005.
46. U julu 2005. godine, u izveitaju MMF zakljuteno je da kvalitet podataka za velika driavna preduzeda nije na visokom nivou i da je potrebna veda transparentnost i odgovornost u cilju reiavanja problema upravljanja i unapredenja javnog razumevanja rezultata driavnih i druitvenih preduzeia. IzveStaj pruia osnovne informacije o budietskim subvencijama i drugim finansiranjima deficita za 19 driavnih i druStvenih preduzeCa ( D D P ) ~ ~ . U Tabeli 8 dat je pregled budietskih subvencija i drugih izvora finansiranja deficita za 2003. i 2004. godini. ZakljuEak MMF-a je da se deficit ovih preduzeCa povekao sa procenjenih 1.2 procenta BDP-a u 2003. na 1.6 procenata BDP-a u 2004. godini a da ovo poveCanje deficita u 2004. godini reflektuje sve loSijim operativnim rezultatima u preduzebima u energetskom sektoru i manjim deficitima u druStvenim preduzebima. Takode se navodi da podaci o subvencijama i docnjama potvrduju smanjenje subvencija javnim komunalnim preduzekima ili plaCanje docnji javnih komunalnih je moglo doprineti deficitu. Kao Sto se iz Tabele 8 moie videti ukupne budietske subvencije i indirektna pomoC u obliku plakanja docnji za NIS i EPS su se smanjile ako uporedimo 2003. i 2004.
47. Sektor za javna preduzeda i driavnu pomod u Trezoru u Ministarstvu finansija vrii redovno praienje finansijskih rezultata javnih preduzeda dok Ministarstvo privrede vrii praienje druitvenih preduzeda. Javna komunalna preduzeda prati lokalna samouprava. Sektor Trezora za javni dug vrii pradenje javnog duga i izdavanja garancija. Iako se izveStavanje o subjektima za koje praCenje sprovode pod-nacionalne vlasti poboljSalo, nisu svi aspekti za javna preduzeka pokriveni i nedostaje konsolidovani pregled (ocena dimenzije (i) - C. Kancelarija MMF u Srbiji zajedno sa Vladom trenutno sprovodi sveobuhvatni pregled javnih preduzeCa. GodiSnji oditovani finansisjki izvemaji, finansijski izveStaji tokom godine, godiSnji planovi kao i ugovaranje novog zaduiivanja za pod-nacionalne vlasti se prati, ali nedostaje konsolidovani pregled (dimenzija (ii) ocena - C). Na osnovu ovoga ocena za ovaj pokazatelj je C.
48. Potreban je jak sveobuhvatan nadzor javnih preduzeda. SadaSnji planovi Vlade da omoguCi partnerstvo izmedu javnog i privatnog sektora da bi se preduzela izgradnja glavnih puteva, kao Sto je planiran autoput HorgoS-Poiega, mogao bi stvoriti znaEajne potencijalne obaveze koje bi se dodale na veC postojeke fiskalne rizike. Ovo se kaie i u Sestom pregledu MMF-a u okviru proSirenog aranimana (IzveStaj o zemlji br. 06/58, str. 65), koji pruia brojne preporuke da bi se izbegli dodatni fisklani rizici.
47 IzveStaj za Srbiju MMF-a br. 051232 od jula 2005: Srbija: Odabrana pitanja i statistieki aneks. Kako gore pomenuti podaci nisu raspolotivi, deficit drhvnih i drustvenih preduzeCa je procenjen od strane finansiranja (subvencije i zadutivanja).
Srbiia PFMA: 24
Tabela 8. Driavna i druihtena preduzeka u Srbiji 2003.-2004.~~
Finansiran Promene u docnji
Milijarde RSD BudZetske je od (isltljufujuti zatezne Ukupno subvencije
banaka kamate) EPS NIS
Ime Sektor 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004
1) Driavna preduzeka 12, 13,4
NIS Sektor 0,0 0,O energetike, nafte i gasa
EPS Sektor 0,O 0,O elektritne struje i rudarstva
PTT PoSta 0,O 0,O ZTP SaobraCaj - 9,5 8,9
Zeleznica RTS Medij i 1,9 3,2 JAT Avio saobrakaj 0,O 0,O Aerodrom SaobraCaj - 0,O 0,O Beograd aerodrom Telekom Telekomunika 0,O 0,O
cije Rudnici Rudarstvo 0,7 1,3
2) DruStvena preduzeta49 6,9 6,5
Drugo 3,4 3,3
Ukupno za 10 najvetih druStvenih preduzeta (iskljufujuti kategoriju 3,4 3,3 1,2 0,6 0,8 1,l 2,l 0,l 7,6 5,l
"Drugo")
RTB Bor Rudarstvo 0,8 0,5 0,O 0,O 0,5 0,6 -0,l 0,l 1,2 1,2
Zastava Proizvodnja 2,l 1,9 -0,l 0,0 0,l 0,2 0,3 0,2 2,3 2,3
Azotara Hemijska ind. 0,O 0,l 0,O 0,l 0,O 0,O 0,5 0,2 0,5 0,4 PanEevo Matroz Hemijskaind. 0,l 0,2 0,O 0,O 0,l 0,l 0,O 0,O 0,3 0,3 Viskoza Hemijska ind. 0,l 0,l 0,O 0,O 0,O 0,l 0,3 0,O 0,4 0,3 Magnohrom Proizvodnja 0,l 0,l 0,O 0,O 0,O 0,O 0,l 0,l 0,l 0,2 Fabrika Proizvodnja 0,O 0,O 0,O 0,O 0,O 0,O 0,2 0,O 0,3 0,O Vagona Kraljevo
48 Ne obuhvata DDP Eiji je vlasnik i koje funkcioniSu pod pod-nacionalnim vladama. Verovatno da ima i znaEajnih transfers za DDP iz neprijavljenih VBF kao Sto je Tranzicioni Fond. 49 Obuhvata i preduzeka koja se restrukturiraju. Odstupanja koja ukupno iznose 0.1 milijardu uzrokovana su zaokmZivanjem iznosa na ceo broj.
Shiia PFMA: 25
Milijarde RSD Budietske subvencije
Prornene u docnji Finansiran
(iskljuEujuCi zatezne Ukupno
banaka
Ime Sektor Industrija Industrija Stakla stakla PanEevo HIP Petrohemij a Petrohemij a Ivo Lola Proizvodnj a
1 Ribar Izvor: IzveStaj za zemlju MMF-a br. 051232: Odabrana pitanja i StatistiEki Aneks, juli 2005.
2003 2004 0,l 0,O
0,O 0,O
0,l 0,l
PI-10: Dostupnost najvainijim fisklanim inforamcijama javnosti
49. PEFA pokazatelj koji se odnosi na dostupnost javnosti najvainijim fiskalnim informacijama (PI-10) ocenjuje uskladenost sa sledekih Sest dimenzija: (i) odiSnja budietska dokumentacija; (ii) izveStaji o izvrSenju budteta u toku godine' ; (iii) zavrSni godiSnji raeuni; (iv) izveStaj eksterne revizije; (v) dodeljeni ugovori, i; (vi) sredstva na raspolaganju jedinicama koje pruiaju primarne usluge." Od svih ovih dimenzija javnost u Srbiji ima pristup sledekem: "(i) godignjoj budietskoj dokumentaciji "; (ii) izvegtajima o izvrSenju budieta u toku godine; i "(v) sredstvima na raspolaganju jedinicama koje pruiaju primarne usluge ". Na osnovu toga, ocena za ovaj pokazatelj je B.
OCENA
c
POKAZATEEJ
PI-9: Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od drugih tela u javnom sektoru
'O IzveStaji o imSenju budzeta (bilteni) su objavljeni na internet prezentaciji Ministarstva fmansija od kraja 2004, godine. Vrednost koje se odnose na izvrSenje budzeta predstavljene su prema ekonomskoj klasifikaciji, ali nema poredenja izmedu odobrenog budgets i imSenje budzeta.
X U ? Z I a
Iako se prakenje fiskalne uspeSnosti obavlja, ono ne pokriva Sve aspekte i nema sistematskog, godignjeg izvegtavanja 0
finansijskim rizicima javnih preduzeka i pod-nacionalnih vlada u Srbiji
(1) GodiSnja bud2etska dokumentacija: Javnost ima pristup kompletnom paketu dokumenata kada se on podnese zakonodavnom telu; (2) IzveStaji o imSenju budzeta u toku godine: izveStaji se redovno stavljaju na raspolaganje javnosti mesec dana nakon izrade; (3) ZavrSni godiSnji raEuni: raEuni su na raspolagmju javnosti Sest meseci nakon izvrSene revizije; (4) IzveStaji eksteme revizije: Svi izveStaji o konsolidovanim operacijama centralne vlade objavljuju se preko odgovarajukih sredstava u roku od Sest meseci od zavrSetka revizije; (5) Dodeljeni ugovori: Dodela svih ugovora Eija vrednost premaSuje iznos od oko 100.000 USD u protiwednosti objavljuju se najmanje kvartalno preko odgovarajukih sredstava; (6) ) Sredstva na raspolagmju jedinicama koje pruiaju primarne usluge: Infonnacije se objavljuju najmanje godiSnje ili su dostupne na zahtev, za jedinice koje pruZaju primarne usluge koje imaju nacionalnu pokrivenost u najmanje dva sektora (kao Sto su osnovne Skole ili ustanove primarne zdravstvene zagtite). Ako vlada stavlja na raspolaganje javnosti 5-6od 6 navedenih tipova infonnacija, ocena je "A", tam0 gde javnost ima dostupnost 3-4 od 6 tipova infonnacija, ocena je "B", za 1-2 tip informacija, ocena je "C", a za nedostatak svih 6 tipova informacija dodeljuje se ocena D.
D. BUD~ETSKI CIKLUS
li) Planiranie budieta na bazi politika
PI-11: Uredenost i uEeit5e u procesu u formulaciji godiinjeg budieta
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) postojanje i poStovanje fiksnog budietskog kalendara; (ii) jasnoCe i sveobuhvatnost ukljuEenosti politiEkog nivoa u davanju instrukcija za pripremu budietskih zahteva; (iii) blagovremeno usvajanje budieta od strane zakonodavnog tela ili 1
50. Budietski proces definisan Zakonom o budietskom sistemu (ZBS) ostavlja viSe vremena za planiranje, pripremu, nadzor i diskusiju o budietu u poredenju sa prethodnim zakonom. ZBS pruia jasan vremenski okvir za podnoSenje budieta, koji se tokom protekle tri fiskalne godine u velikoj meri poStovao (ocena dimenzije (i) je A). Faza strateSkog planiranja se ipak ne priznaje u budietskom kalendaru i potrebno je viSe vremena za srednjoroEno planiranje i budietiranje nadleinih ministarstava u okviru srednjoroCnog budietskog ogranicenja. Memorandum o budietu je sveobuhvatan i jasan i obuhvata indikativna ogranieenja za ekonomsku i administrativnu, ali ne i za funkcionalnu klasifikaciju. Cini se, ipak, da je Memorandum skoro u potpunosti izraden od strane nadleZnog sektora pri Ministarstvu finansija, uz malo indikacija o ~Eestvovanju donosilaca politika ili drugih sektora. Odobrenje indikativnih ograniEenja u Memorandumu o budietu daju se pre nego Sto budietski korisnici podnesu svoje procene (ocena dimenzije (ii) - B). U skladu sa ZBS, Narodna skupStina ima Sest nedelja da se usaglasi oko budieta (period od 1. novembra do 15. decembra). Postoje jednostavne procedure za usvajanje budieta od strane Narodne skupStine i uglavnom se pogtuju. Ocena dimenzije (iii) je A, dok je ukupna ocena pokazatelja A.
PI-12: ViHegodiSnja perspektiva za fisklano prairenje, politiku rashoda i budietiranje
1 Dimenzije koje se ocenjuju: (i) priprema viSegodiSnjih fiskalnih prognoza i
funkcionalne raspodele; (ii) obim i uEestalost analiza odriivosti duga; (iii) postojanje sektorskih strategija sa viSegodiSnjom analizom tekuCih i investicionih rashoda; (iv) veza izmedu investicionih budleta i prognoza buduCih rashoda
5 1. PoEevSi od budieta za fiskalnu 2002. godinu, Ministarstvo finansija priprema Memorandum o budietu koji sadrii prognozu fiskalnih agregata na osnovu glavnih kategorija ekonomske klasifikacije za dve godine na "rolling" principu i na godiSnjoj bazi. PoEevSi od budieta za 2007. godinu Memorandum o budietu pokriva period od tri godine, ali uglavnom zbog slabosti u makro prognoziranju veza izmedu viSegodiSnjih prognoza i naknadnog definisanja godiSnjih budietskih ograniEenja nije jasna (ocena dimenzije (i) - C). Analize odriivosti duga ukljuEujuCi i domaCi i inostrani dug se sprovode redovno i objavljuje ih Narodna banka Srbije na svojoj internet prezentaciji. Poslednje analize radene su prilikom pripreme memoranduma o budietu za 2006. godinu (ocena za dimenziju (ii) - B). Sektorske strategije se pripremaju za sve kljuCne sektore, ali ne obuhvataju analizu tekuCih i investicionih troSkova (ocena za dimenziju (iii) - D). Iz Memoranduma o budietu kao i iz prakse deluje da su rnnoge odluke o investicijama loge povezane sa sektorskim strategijama i samo u par sluEaja budietske procene sadrie implikacije na tekuCe troSkove (dimenzija (iv) - C). Na osnovu ovoga, ocena pokazatelja je C.
lii) Predvidliivost i kontrola
Naplata prihoda
PI-13: Transparentnost obaveza i odgovornosti poreskih obveznika
Dimenzije koje se procenjuju: (i) jasnoCa i sveobuhvatnost poreskih o baveza; (ii) dostupnost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama; (iii) postojanje i funkcionisanje mehanizma za ialbe protiv odluka o poreskim obavezama
OCANA
C
POKAZATELJ
PI-12: ViSegodiSnja perspektiva za fiskalno planiranje, politiku rashoda i budietiranje
52. Pravila i procedure novouvedenog poreza na dodatu vrednost su jasne i uvodenje novih zakonskih regulativa eliminisalo je veCinu oslobadanja od plaCanja i smanjilo diskreciono pravo Poreske uprave (ocena za dimenziju (i) je B). Cini se da poreski obveznici imaju relativno jednostavan pristup (na primer, putem interneta) sveobuhvatnim i aiuriranim informacijama prilagodenim potrebama korisnika o poreskim obavezama i adrninistrativnim procedurama za neke od kljuEnih poreza. Informacije o PDV-u deluju sveobuhvatne, ali informacije koje se odnose na porez na
REZIME
Memorandum o budietu sadrii kljuEne fiskalne projekcije i sektorske strategije, ali nema povezanosti izmedu strategija s jedne strane i stvarne procene troSkova investicija i tekukih troSkova s dmge strane. .
Srbiia PFMA: 28
dohodak deluju manje sveobuhvatno, iako se korisnicima pruiaju saveti, npr. na internet prezentaciji Poreske uprave (ocena za dimenziju (ii) - B). Sistem ialbi je uspostavljen u skladu sa Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji (ZPPPA) Deo 4. U skladu sa zakonom, ialba se moie uloiiti na prvostepenu odluku. Drugostepeno reSenje spada u nadleinost pet jedinica Poreske uprave. U svakom sluCaju, procedura je autorizovana od strane Ministarstva finansije, ali samu odluku donosi Poreska uprava. I na kraju, sporovi koji se odnose na porez mogu se voditi u sudu, gde je Vrhovni sud ialbeni sud poslednje instance. Iako je sistem ialbi na odluke o poreskim obavezama uspostavljen, Eini se da ga je potrebno izmeniti tako da se smatra fer, transparentnim i efikasnim sistemom, zato Sto se Cini da je vlastima sada ostavljeno znaCajno diskreciono pravo i da se ne obezbeduje arbitraia u sluCaju sporova od strane nezavisnog, specijalizovanog arbitrainog tela (na primer, Poreski sud) (ocena dimenzije (iii) - C). Ocena ovog pokazatelja je B.
PI-14: Efikasnost mera za registraciju obveznika i procenu poreskih obaveza
P W A m 3 L 3
PI-13: Transparentnost obaveza i odgovornosti poreskih obveznika
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) kontrola u sistemu registracije poreskih obveznika; (ii) efikasnost kazni za nepoStovanje obaveza koje se odnose na registraciju i prijavu poreza; (iii) planiranje i pradenje programa poreske kontrole i istrage u sluCaju pronevere.
53. Poreski obveznici su evidentirani u sistemima baza podataka za pojedinaCne poreze, ali ovi sistemi nisu potpuno i konzistentno povezani sa drugim relevantnim sistemima. Ovo se delimien0 kompenzuje aktivnostima kontrole, ukljuCujudi poravnavanja, koja se sprovode kao deo funkcija interne kontrole (ocena za dimenziju (i) - C). U skladu sa Clanom 75 ZPPPA-a, kamata na manje ili vise pladeni porez i sporedna poreska davanja bide obraCunata i plada se po stopi jednakoj godiSnjoj eskontnoj stopi Narodne banke uvedanoj za 15 procentnih poena. S obzirom da je eskontna stopa Narodne banke 8.5 procenata i triiSna stopa na prekoraeenje u RSD varira izmedu 24 i 30 procenata, zatezna kamata je na adekvatnom nivou. Ako se utaja poreza dokaie na sudu, kainjava se novCanom kaznom i do 10 godina zatvora, zavisno od obima utaje poreza. Na osnovu ovoga, deluje da su kazne u svim oblastima nepoStovanja propisa definisane dovoljno dobro da bi vrSile destimulativnu funkciju (ocena za dimenziju (ii) - A). Postoji kontinuirani program poreske revizije i ispitivanja utaje poreza, i putem grupe za internu kontrolu, ali programi revizije nisu zasnovani na jasnim kriterijumima ocene rizika (ocena dimenzije (iii) - C). Na osnovu ovoga, opSta ocena za ovaj pokazatelj je B.
?* *
Jasan pravni okvir poreskih procedura i administracije postoji, ali se transparentnost i adekvatna zagtita poreskih obveznika od proizvoljnih odluka moie jog poboljgati.
OCENA
B
Srbija PFMA: 29
mera za registraciju
PI-15: Efikasnost naplate poreza
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) stopa naplate bruto poreskih dugovanja; (ii) efikasnost transfera naplaCenih poreskih prihoda u Trezor od strane uprave prihoda; (iii) dinamika poravnavanja kompletnih raEuna procene poreskih obaveza, naplate, dugovanja i uplata u Trezoru.
54. Prva dimenzija ovog pokazatelja ocenjuje naplatu poreskih dugovanj a. Ovaj pokazatelj pokuSava da uporedi godiSnju stopu naplate za dve godine. Za merenje ove dimenzije, nema sprernnih raspoloiivih podataka. Postoje podaci o stanju docnji na kraju 2004. i kraju 2005. godine.
I Stanie docnii na kraiu godine 1 20.9 1 14.3 /
Izvor: Sektor za poreze
., < "
Ukupni prihodi Docnje u % od ukupnih prihoda
Podaci za 2005. godinu ne obuhvataju docnje za PDV koji je 2005. godine uveden. Na stanje docnji utiEe veliki broj driavnih preduzeCa koja su u procesu privatizacije. U skladu sa zakonom o privatizaciji, poreska uprava (i drugi poverioci) ne mogu da naplate dug pre okoneanja procesa privatizacije. Udeo docnji od DDP koja su u procesu privatizacije mogao bi da dostigne Eak SO%, ali podaci o stopi naplate kao i ukupnoj docnji razdeljeno na preduzeka u procesu privatizacije i ostali dug se ne podnose jasno od strane poreskih organa. Kako proces privatizacije bude napredovao, stanje docnji Ce se znaEajno smanjivati. Docnje izraiene u procentima od ukupnih prihoda su preko 2%, Sto znaEi da se dodeljuje ocena D. S obzirom da se ne zna koja je stopa naplate poreskih docnji, ocena za dimenziju (i) je D.
55. Poreski prihodi se slivaju na raEune koje kontroliSe Trezor i postoji moguCnost identifikacije svakog poreskog obveznika. Svakoga dana, Trezor podnosi informacije o saldu raeuna poreske uprave, koja je potom nadleina za poravnanje i identifikaciju docnji (ocena dimenzije (ii) - A). Poravnanje procenjenih poreskih obaveza, naplata, docnji, dugovanja i transfera radi se meseeno (ocena dimenzije (iii) - A). OpSta ocena ovog pokazatelja je D+.
334,3 6,3%
418,5 3,4%
Srbiia PFMA: 30
Trezor i upravlianie gotovinom
56. Vremenskim rokovima definisan plan za primenu modernizovanog sistema trezora (MTS) koji obezbeduje usluge za sve budietske korisnike je definisan i primenjuje se. Ministarstvo finansija je u procesu stvaranja sveobuhvatnog sistema konsolidovanog raEuna trezora (KRT), koji se pominje kao Modernizovan sistem trezora (MTS) ili Informacioni sistem finansijskog upravljanja (FMIS). Razvoj sistema poEeo je postojedim Privremenim sistemom glavne knjige trezora (ITLS), koji je operativan od 15. aprila 2003. i ostaCe privremeni model sve do primene novih aplikacija. Kroz Evropsku agenciju za rekonstrukciju, Evropska Unija finansira projekat koji pomaie Ministarstvu finansija da kreira i primeni MTS, koji je ved pretrpeo odredena kaSnjenja. Evropska agencija za rekonstrukciju je takode pomogla izradu akcionog plana za uspostavljanje MTS-a, koji je predstavljen Ministarstvu finansija u martu 2005. godine.
57. Ministarstvo finansija je imenovalo specijalnog savetnika za IT koji vrSi nadzor primene i detaljna tehnieka specifikacija izradena je za potrebe projekta. Kako je UJP sada sastavni deo Trezora, ona je kljuCni akter u primeni MTS-a, koji treba da bude finaliziran veC do kraja 2007. Cilj projekta je da se zavrSi konsolidacija KRT i poveCa trezorska mreia tako da ponudi usluge trezora ne samo DBK veC i IBK kojima usluge sada nudi UJP. Takode bi moglo da se obezbedi unapredeno upravljanje dugom i gotovinom i nove funkcije kojima bi se obezbedilo da svi budietski korisnici imaju pristup raCunovodstvenim informacjjama. Trezor takode radi na jednom privremenom reSenju da bi se olakialo tekuCe administrativno opterekenje ruEnog procesiranja naloga za plakanje za korisnike ITLS-a omogukavanjem elektronskog podnoSenja naloga za plaCanje. Zbog veoma zgusnutog rasporeda za primenu MTS mogu se oCekivati izvesna ka3njen.a projekta.
PI-16: Predvidljivost dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za rashode
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) mera u kojoj se prognoziraju i prate gotovinski tokovi; (ii) pouzdanost i opseg informacija o ograniEenjima za stvaranje obaveza koje se u toku godine dostavljaju; (iii) dinamika i transparentnost prilagodavanja odobrenih iznosa, o kojima se odluEuje na nivoima koji su iznad nivoa menadimenta budietskih korisnika.
58. Prognoze gotovinskih tokova prave se za fiskalnu godinu i aiuriraju se kvartalno na bazi stvarnih priliva i odliva gotovinskih sredstava (ocena dimenzije (i) - B). Budietski korisnici dobijaju informacije o ograniEenju za stvaranje obaveza kvartalno, ali ograniEenja nisu uvek pouzdana i uzrokuju kaSnjenja i probleme za izvrSenje zadatka. Potrebne su bolje projekcije na strani prihoda kako bi se poboljSala pouzdanost (ocena dimenzije (ii) - C). Raspodele tokom godine se dozvoljavaju
Srbiia PFMA: 31
direktnim budietskim korisnicima u iznosu manjem od pet posto relevantne aproprijacije. Takve korekcije su Eeste, ali se rade u skladu sa odredbama Zakona o budietskom sistemu, koji ostavlja direktnim budietskim korisnicima znaEajnu fleksibilnost preusmeravanja aproprijacij a. U paragrafu 7, Elanu 41 zakona o budietskom sistemu kaie se da se mogu izvrSiti preusmeravanja odredenih rashoda "u iznosu od 5 procenata vrednosti aproprijacije za rashod Eiji se iznos umanjuje, ali nema ograniEenja broja realokacija koje se tokom jedne godine mogu izvrSiti. StatistiEki podaci o tome koliko Eesto se budietske realokacije rade u okviru ogranicenja od 5 posto ili putem odobrenja Ministarstva finansija nisu bile dostupne timu, ali su realokacije Eeste. Takode se primenjuje mere za "benchmarking" budietskih institucija s obzirom na ukupan broj izvrSenih realokacija (ocena dimenzije (iii) - C). Ukupna ocena za ovaj pokazatelj je C+.
59. Rebalans budieta za koji je potrebno odobrenje Narodne skupStine raden je tri puta u poslednje tri fiskalne godine: (i) rebalans budieta za 2003. (3. april 2003.); (ii) rebalans budieta za 2004. (25. oktobar 2004.); (iii) rebalans budieta za 2005. (15. juli 2005.). Pored Einjenice da rebalans budieta za 2003. nikada nije bio zvaniEno usvojen od strane Narodne skupStine, treba pomenuti da u zakonima o predloienom rebalansu skoro u potpunosti nedostaje narativni tekst i objasnjenje. Istovremeno, vrednosti u rebalansu nisu prikazane zajedno sa prvobitnim budietskim iznosima i prikazani su na takav naEin da ne omogudavaju direktno uporedivanje sa prvobitno usvojenim budietom. Analiza budieta i rebalansa budieta u periodu 2003.-2005. ukazuje na opSti trend smanjenja subvencija i kapitalnih investicija i rashode za robe i usluge, dok su prisutni sve veCi transferi ka OOSO, ukljuEujuCi i penzioni fond. KarakteristiEno je da rebalans budieta u velikoj meri pribliiili reviziju budietskih rashoda stvarnim rashodima koje objavljuje Ministarstvo finansija na kraju godine.
PI-17:Evidencija i upravljanje stanjem gotovine, dugom i garancijama.
j PO-W PI- 16: Predvidljivost dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za rashode
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) kvalitet evidencije i izveitavanja o podacima o dugu; (ii) stepen konsolidacije stanja na vladinim raEunima; (iii) sistemi ugovaranja zajmova i izdavanja garancija.
60. Evidencija o domaCim i inostranim dugovanjima je aiurirana i sravnjuje se kvartalno. Informacije o stanju duga vlade Republike Srbije objavljuje se u mesecnom Biltenu, koji objavljuje Ministarstvo finansija. Smatra se da su raspoloiivi podaci o dugovanju dosta visokog kvaliteta i sveobuhvatni (ocena dimenzije (i) - B). Dnevno se odvija obraEun i konsolidacija raEuna za oko 9.000 budietskih korisnika sa
WZlhnE
Nedostatak predvidljivosti dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza ugroiava izvrienje budieta. Realokacije su Eeste, iako se sprovode u skladu sa postojekim pravilima.
OCENA
C+
podraEunima 52 u UJP. Neke od OOSO, ukljuEujuCi i Fond za zdravstveno ~ s i ~ u r a n j e ~ ~ , vrSe plaCanja putem UJP sistema i obavljaju svoja sopstvena poravnavanja gotovinskog stanja (ukljuCujudi raEune 28 filijala) u vezi s kvartalnim i godiSnjim izveStavanjem Ministarstva finansija (ocena dimenzije (ii) - B). Kao jedina nadleina institucija, Ministarstvo finansija odobrava ugovaranje zajmova centralne vlade i izdavanja garancija, u okviru ogranicenja ukupnog iznosa duga ilili garancije definisanog u godiSnjim zakonima o budietu. ZBB daje opSte smernice za izdavanje driavnih garancija (clan 52-58), dok su detaljni kriterijum za izdavanje garancija dati u Zakonu o javnom dugu (Sluibeni glasnik br. 6112005). Kao pokazatelj nivoa implicitnih ili eksplicitnih potencijalnih obaveza Vlade, stanje bankovnih zajmova osam najvekih driavnih preduzeCa iznosio je u 2004. godini RSD 11.0 milijarde, Sto predstavlja poveCanje od 155.8 procenata tokom dve godine: u 2002. godini iznosilo je RSD 4.3 milijardis4. Na osnow gore navedenog, ocena dimenzije (iii) je B a ocena celokupnog pokazatelja je B.
PI-18: Efikasnost kontrole plata
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) stepen integracije i poravnavanja evidencije o zaposlenima i podataka u platnoj listi; (ii) blagovremenost izmena u evidenciji o zaposlenima i platnoj listi; (iii) interna kontrola izmena u evidenciji o zaposlenima i u platnoj listi; (iv) postojanje revizije platnih listi s ciljem sagledavanja slabosti na polju kontrole ilili fiktivnih zaposlenih.
61. Trenutno sveukupno, centralno sravnjenje izmedu platne liste i podataka o zaposlenima postoji za oko 170 DBK. PoEetkom 2007. godine bike ukljuEene osnovne i srednje Skole, a vojska i policija kasnije tokom 2007. Podaci o platnoj listi su adekvatno dokurnentovani i kontrolisani (ocena dimenzije (i) - B). Kadrovske sluibe pojedinacnih budietskih korisnika zaduiene su da aiuriraju Ministarstvo driavne uprave i lokalne sarnouprave o izmenama po pitanju zaposlenih i podnoSenje platnih listiCa nadleinim ministarstvima. Podaci o zaposlenima bi trebalo da se W i r a j u svakog meseca zajedno sa podnogenjem platnih listiCa, dok se neke retroaktivne korekcije rade povremeno (ocena dimenzije (ii) - B). Jasna je nadlehost i osnov za unoSenje izmena u kadrovsku evidenciju u platnu listu. Do 2006. godine, ministarstva i drugi centralni DBK su i dalje podnosili platne listiCe Sluibi za zajedniCke poslove
52 UJP je nadleho za upravljanje sa oko 23.000 podratuna. 53 Sam0 Fond za zdravstveno osiguranje je u 2005. godini Einio 13.4 procenata ukupnih republiEkih izdataka. 54 Naftna industrija, NIS, - RSD 6.7 milijardi, PTT - RSD 2.2 milijarde. Izvor: MMF izveStaj za Srbiju br. 051232, str. 37.
Srbiia PFMA: 33
(MSA), koja ih je procesuirala i vodila evidenciju o podnesenim vremenskim tablicarna i prosledivala rezime zahteva za plaCanje Trezoru da to i formalno odobri pre nego Sto se plakanje i izvrgi. Ipak od 1. januara 2006. Trezor direktno upravlja i odgovoran je za platne liste (ocena dimenzije (iii) - B). Intema revizija je izvrSila reviziju platnih listi, kao deo vekine svojih revizija (15 tokom 2004. i 2005.). Ipak, usled ogranicene ukupne pokrivenosti intemom revizijom, one su samo delimiEno oditovani (ocena dimenzije (iv) - C). Ukupna ocena ovog pokazatelja je D+.
Javne nabavke
PI-19: Nadmetanje, vrednost za novac i kontrola u oblasti nabavki
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) sprovodenje javnog nadmetanja za dodelu ugovora Eija vrednost premaSuje propisanu maksimalnu vrednost na nacionalnom nivou za nabavke malog obima; (ii) opravdanje za koriSCenje manje konkurentnih naEina nabavke; (iii) postojanje i hnkcionisanje mehanizama za ialbe protiv odluka o nabavkama.
62. Iako se za vige od pola nabavki koristi javni konkurs, ipak nije adekvatan sistem opravdanja za koriSCenje manje konkurentnih nivoa nabavke kao ni mehanizama za ialbe protiv odluka o nabavkama. Na osnovu informacija dobijenih iz Uprave za javne nabavke sistem javnih nabavki u Srbiji Eini 12.000 kupaca i 80.000 ponudaEa koji zakljuCe preko 250.000 ugovora svake godine Cija vrednost prelazi USD 1.5 milijardu. Dokazano je da je javno nadmetanje za dodelu ugovora najbolji osnov za postizanje efikasne nabavke inputa i postizanje najbolje vrednosti novca u izvrSenju prograrna i usluga za Vladu. Medutim, koriSCenje javnog nadmetanja se nije poveCalo u periodu imedu 2002. i 2004. Raspoloiivi podaci o dodeli javnih ugovora (vidi Tabelu 9 ispod) pokazuju da 69 procenata (vise od 50, ali ipak manje od 75 procenata) ugovora - Eija je vrednost iznad propisanog maksimuma se dodeljuju na osnovu javnog nadmetanja, ali postoji verovatnoka da podaci nisu taCni (ocena dimenzije (i) - B).
Tabela 9. Izbor procedure nabavke 2002.-2004.
Pravni okvir je dvosmislen u delu koji se odnosi na to da poredenje ~Eestalosti koriSdenja otvorene i ograniEene procedure u poredenju sa procedurom pregovaranja. Ovo je
-
Metod Ohorena procedura OgraniCena procedura Procedura pregovora
Izvor: IzveStaj o dodeljenim ugovorima za javne nabavke u Srbiji 2004.
2002. 45% 25% 30%
2003. 63 % 12% 25%
2004. 50% 19% 3 1%
dokazano Einjenicom da je koriSCenje procedure pregovaranja bilo neSto uEestalije u 2004. u poredenju sa 2002- (31 u poredenju sa 30 procenata). Tim je doSao do toga da adekvatno opravdanje koriSCenja manje konkurentnih metoda nabavke je ili slabo ili ga uopSte nema (ocena dimenzije (ii) - C). Postoji proces podnoSenja i reSavanja ialbi protiv odluka o nabavkama, ali je on loge zamiSljen i ne funkcioniSe na naCin koji omoguCava blagovremeno reSavanje ialbi (ocena dimenzije (iii) - C). OpSta ocena ovog pokazatelja je C+.
Interna kontrola
PI-20: Efikasnost interne kontrole rashoda koji se ne odnose na plate
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) efikasnost kontrole stvaranja obaveza na strani rashoda; (ii) sveobuhvatnost, relevantnost i razurnevanje ostalih pravilaJprocedura za internu kontrolu; (iii) stepen poStovanja pravila za procesiranje i evidenciju transakcija.
63. Direktni budietski korisnici moraju da uspostave "finansijsku sluibu" da bi pripremila i izvrgila budiet. U nekim sluEajevima, DBK postavljaju kontrolore koji su nezavisni od finansijske sluibe i koji sprovodi ex ante proveru zakonitosti pojedinaEnih obaveza i plaCanja. U drugim sluEajevima, zakonitost je zagarantovana 'duplim potpisom direktora Direktnih budietskih korisnika i direktora finansijske sluibe prilikom autorizacije stvaranja obaveza i plaCanja. Postojanje znacajnih docnji (vidi pokazatelj PI-4) ukazuje na to da su te kontrole samo delimiEno efikasne u ograniCenavanju obaveza na stvarno dostupna sredstva (ocena dimenzije (i) - C). U DBK i VBF koji su posedeni, menadieri finansijske sluibe su bili potpuno upoznati sa osnovnim pravilima Ministarstva finansija i internom procedurom autorizacije stvaranja obaveza i plakanja. Dok su s jedne strane ex ante kontrole Eak i za male transakcije jasno regulisane i redovno se sprovode, s druge strane ne postoje pisane procedure i adekvatna praksa za odobrenje i praCenje izvrSenja ugovora (ocena dimenzije (ii) - C). Usled veC pomenutih relativno visokih docnji na stani rashoda, Cini se da iako se pravila poStuju u veCini transakcija , koriSCenje pojednostavljenih procedura u neopravdanim situacijama je ono Sto zabrinjava (ocena dimenzije (iii) C). Na osnovu ovoga, ukupna ocena ovog pokazatelja je C.
Srbiia PFMA: 35
PI-21: Efikasnost interne revizije
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) obuhvat i kvalitet funkcije revizije; (ii) dinamika i distribucija izveStaj a; (iii) stepen reakcije uprave na nalaze interne revizije.
64. Dok su s jedne strane uloieni ozbiljni napori u razvoj metodoloSkih smernica i obuku zaposlenih, vrlo su ograniEeni ljudski resursi za budietsku inspekciju kao i za odeljenje-interne revizije (JIR) pri Ministarstvu finansija. Budietska inspekcija ima 17 zaposlenih a JIR ima 11. I jedni i drugi imaju Siroke nadleinosti u oblasti inspekcije i revizije, ali to su jedine specijalizovane jedinice za ex-post finansijsku kontrolu koje ocenjuju organe u republitkoj upravi. Smatra se da je interna revizija funkcionalna barem u najvainijim telima driavne uprave. Revizija JIR-a pri Ministarstvu finansija sastavljena je od elemenata pracenja i monitoring sistema. Metodologija interne revizije koja je izradena reflektuje relevantne medunarodne standarde (ISPPIA), ali ne obuhvata sve oblasti revizije. Smata se da zaposleni u JIR-u provode bar pola radnog vremena na sistemskim pitanjima (ocena dimenzije (i) - C).Tokom 2004. i 2005. godine JIR pri Ministarstvu finansija sprovela je 15 revizija, i izradila oko 300 preporuka. IzveStaji revizora se podnose i o njima se diskutuje sa subjektima revizije, ali kako Driavna revizorska institucija nije oformljena, ali se oni njima ne dostavljaju, Sto negativno utiEe na ocenu (ocena dimenzije (ii) - C). Mere koje se preduzimaju nakon izveStaja su blagovremene i sveobuhvatne tokom prve dve godine Mcionisanja (ocena dimenzije (iii) -
Jedinica za internu reviziju pri Ministarstvu finansija
Godina
Pravni okvir za internu reviziju tek treba da se finalizira i JIR pri Ministarstvu finansija mora da dobije potreban broj zaposlenih. SliEno tome, menadieri u okviru driavne uprave moraju biti bolje informismi o ulozi interne revizije Ocena za ovaj pokazatelj je C+.
Broj reviziia
Broj izrecenih preporuka Broj izvrSenih preporuka
(iii) Ratunovodstvo, evidenciia i izveitavanie
PI-22. Blagovremenost i redovnost sravnjenja ratuna
.* POW~ELJ :,'
EfikasnOst interne revizije
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) redovnost bankarskih poravnavanja; (ii) redovnost poravnavanja i obraeuna privremenih raCuna i akontacija
65. Uprava za javne prihode (UJP) koja se spojila sa Trezorom 1. avgusta 2005. obavlja dnevna poravnavanja gotovinskog stanja direktnih budietskih korisnika (DBK) bankovnih raEuna i stanje evidencije o transakcijama u svom sistemima plaCanja i obraEuna (ocena dimenzije (i) - A). Poravnanje i obraEun na privremenim raEunima i akontacijama vrSi se najmanje godignje. NeusaglaSeno stanje na nekim raEunima moie biti preneto iz prethodnih perioda (ocena dimenzije (ii) - B). Predvida se da primena modernizovanog sistema trezora (MTS), koja je u toku, integriSe sve budietske korisnike u konsolidovani raEun trezora, a da bankovni raeuni indirektnih budietskih korisnika budu zatvoreni. Na osnovu gore navedenog, ocena ovog pokazatelja je B+.
: , . -mm -'i g 3
+ > >
Ministarstvo finansija je oformilo JIR u okviru Sektora za budietsku inspekciju i reviziju, ali sa vrlo ograniEenim ljudskim resursima za vrienje revizije i ocenu sistema finansijskog upravljanja i kontrole svih budietskih korisnika. Sprovode se blagovremene mere na osnovu nalaza iz izveStaja o reviziji.
WWA
C+
PI-23: Dostupnost informacije o sredstvima koja primaju jedinice koje pruiaju
Dimenzija koja se ocenjuje: Prikupljanje i procesiranje informacija da bi se pokazalo kolika sredstva (u gotovini ili u robi) su u stvarnosti prenesena najvahijim jedinicama koje pruiaju usluge na prvoj liniji u odnosu na ukupna sredstva koja su stavljena na raspolaganje sektoru (sektorima), nezavisno od toga koji nivo vlade je odgovoran za
OCENA
B+
POKAZArnJ
PI-22. Blagovremenost i redovnost poravnavanj a raEuna
RBnME,~ ," - . L
Bankovni raEuni ministarstava i drugih direktnih budietskih korisnika se sravnjuju i obraEunavaju dnevno, dok to nije sluEaj sa ratunima indirektnih budietskih korisnika (kao Sto su osnovne Skole i zdravstvene ustanove) i oni mogu imati neiskoriiteni saldo. Poravnanje i obraEun stanja na privremenim raEunima i akontacijama se radi barem godiinje.
rad i finansiranje tih jedinica.
66. Sistemi raCunovodstva i transakcija kojima upravlja Uprava za javna plaCanja i Trezor pruiaju pouzdane informacije o svim gotovinskim sredstvima koje primaju osnovne Skole i zdravstvene ustanove. Institucije ne primaju sredstva u robi. Nije jasno u kojoj meri se rade izveStaji i koriste na osnovu raspoloiivih informacija (ocena pokazatelja - B).
PI-24: Kvalitet i blagovremenost budietskih izveitaja u toku godine
POKAZATELJ
PI-23: Dostupnost informacij a o sredstvima koja primajujedinice koje pruiaju usluge.
Dimenzij e koje se ocenjuju: (i) stepen obuhvata i kompatibilnosti izveStaj a sa proraCunima u budietu; (ii) blagovremenost objavljivanja izveStaja (iii) kvalitet informacija
67. Kao Sto je veC pomenuto, poredenja sa podacima iz odobrenog budieta je moguCe za veCinu administrativnih stavki uz koriSCenje podataka iz biltena Ministarstva finansija, ali samo uz ponovni obraCun nekih stavki. Rashodi se prate i u fazi obaveza i u fazi plaCanja, ali je Cesta praksa da se oni podnose Trezoru istovremeno, tako da informacije o obavezama nemaju nikakvu vrednost (ocena dimenzije (i) - B). Trezor priprema meseCne i kvartalne saiete izveStaje o rashodima koji su razdeljeni prema ekonomskoj klasifikaciji. IzveStaji o gotovinskim tokovima i meseEni izveiitaji o prihodima se rade u raCunovodstvenom sistemu Trezora obiEno u roku od Cetiri nedelje po isteku prethodnog meseca (ocena dimenzije (ii) - A). Primenjuje se novi kontni plan koji je generalno usaglden sa GFSM 2001. Iako nedostaju adekvatni nezavisni mehanizmi osiguranja, nema drugih pokazatelja koji dovode u pitanju taCnost raCunovodstva Cak i prilikom poredenja izveiitavanja tokom godine sa godiSnjim finansijskim izveStajima koji se rade. Bilten ne daje objaSnjenje o metodologiji koja se koristi. Ipak, ovo suStinski ne kompromituje opStu konzistentnost i korisnost (ocena dimenzije (iii) - B). OpSta ocena za ovaj pokazatelj je B+.
RW3lvlE
Dok su informacije o gotovinskim resursima koje primaju davaoci primarnih usluga raspoloiive barem na godiSnjem nivou, a sredstva u robi se ne daju, nije jasno na koji naEin se ove informacije koriste.
OCWA
B
PI-25 : Blagovremenost pod noienja godiinjih oditovanih finansijskih izveltaja zakonodavnom telu
Srbiia PFMA: 38
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) potpunost finansijskih izveStaja; (ii) blagovremenost dostavljanja finansijskih izvemaja; (iii) raEunovodstveni standardi koji se koriste.
68. Kako zavrSni raCuni nisu prezentovani Narodnoj SkupStini za poslednje Cetiri fiskalne godine, ocena ovog pokazatelja je D ~ ~ . I dok su podaci o transakcijarna za Eetiri fiskalne godine 2002-.2005. godine na raspolaganju pri Upravi za javna plaCanja, konsolidovani zavrSni raCuni nisu prezentovani IVarodnoj skupStini. Odredbe zakona o budietskom sistemu definiSu da konsolidovani zavrSni raCuni moraju da se podnesu Narodnoj skupStini do 1. juna tekuCe godine za prethodnu fiskalnu godinu. Ove odredbe zakona o budietskom sistemu nisu ispoStovane u poslednje Eetiri godine. Kao Sto je veC pomenuto, Ministarstvo finansija pripremilo je na vreme zavrSne raEune za relevantne godine. Ti zavrSni raEuni koriSCeni su i u ovom izveStaju. Ipak, zbog Cinjenice da Narodna skupStina nije donela odluku blagovremeno, zavrSni raeuni nisu bili predmet revizije, a Savet Driavne revizorske institucije nije oformljen.
X E N A
B+
PUK%?%TEW I -, .,
55 PI-25 se meri ocenom sledeCih dimenzija: (i) potpunost finansijskih izveltaja; (ii) blagovremenost dostavljanja finansijskih izveltaja; (iii) raEunovodstveni standardi koji se primenjuju.
PI-24: Kvalitet i blagovremenost bud2etskih izveStaja u toku godine
REZIME > s , ; j t
Direktni budietski korisnici podnose Ministarstvu finansija meseCne i kvartalne izveitaje o izvrienju budieta sledeCi standardni kontni plan.
Srbiia PFMA: 39
Jiv) Eksterni nadzor i revizija
PI-26: Obim i priroda revizije i preduzimanje mera u skladu sa preporukama revizije
Dimenzije koja se ocenjuje: (i) obim izvrSene revizije (ukljuCujuCi poStovanje standarda za reviziju);(ii) blagovremenost dostavljanja izveStaja revizije zakonodavnom telu; (iii) dokazi o preduzimanju mera u skladu sa preporukama revizije
69. Pod-odbor Odbora za finansije pri Narodnoj skupStini nadleian je za pripremu formiranja Driavne revizorske institucije (DM). OEekuje se finalizacija ustavnog i pravnog okvira za formiranje DM i to je ved u toku nekoliko godina, a to je bila i kratkoroEna preporuka iz CFAA iz 2002. godine. Narodna skupStina i Vlada dobile su savet i podrSku razliEitih multilateralnih i bilateralnih donatora u procesu pravljenja koncepta formiranja D R I . ~ ~ OSCE u Srbiji i Crnoj Gori je 18. maja 2005. organizovano i bio domadin seminaru na kome je predstavljen nacrt zakona i o njemu se vodila diskusija. 14. novembra 2005. godine Narodna skupStina je i zvaniEno usvojila zakon, ali jog uvek nije postavljeno rukovodstvo Driavne revizorske institucije, niti Savet koji Eine predsednik, potpredsednik i tri Elana. Nepostojanje Driavne revizorske institucije znaEi da je ovaj pokazatelj dobio ocenu D.
PI-27: Zakonodavni nadzor godiinjeg zakona o budietu
I Dimenzije koje se ocenjuju: (i) obim zakonodavnog nadzora; (ii) u kojoj meri su uspostavljene procedure zakonodavnog tela i koliko se poStuju; (iii) adekvatnost vremena koje je ostavljeno zakonodavnom organu da da komentare budietskih predloga.
OCENA
D
POKAZATELJ
PI-26: Obim i priroda revizije i preduzimanje mera u skladu sa preporukama revizije
70. Pregled Narodne skupgtine o nacrtu godiSnjeg budieta ukljuEuje razmatranja o fiskalnim politikama i zbirnim vrednostima za predstojedu godinu i detaljnu procenu rashoda. Budiet prihoda je, ipak, predstavljen samo na sumarnom nivou. I dok memorandum o budietu, koji ide uz budiet, takode sadrii neke ukupne ocene za naredne tri fiskalne godine, one nisu predstavljene u odobrenom budietu nit date
REZIME
Eksterna, nezavisna revizija tek treba da postane stvarnost. Narodna skupgtina je u novembru 2005. godine usvojila zakon o Driavnoj revizorskoj instituciji, ali odluke o postavljanju elanova ili drugim aktivnostima kojima bi se uspostavila funkcionalna institucija jog uvek nisu donogene.
56 Bilateralni donatori su Svedska i kanadska agencija za medunarodni razvoj. Multilateralni donatori su EU, OECDISIGMA i OSCE.
Srbiia PFMA: 40
detaljno prema ekonomskoj ili administrativnoj klasifikaciji (ocena dimenzije (i) - C). Osnovne procedure za pregled budieta od strane zakonodavnog tela definisane su u ZBS, Memorandum o budietu i budietski dokument se u velikoj meri pogtuju (ocena dimenzije (ii) - B). U skladu sa ZBS, Narodna skupgtina ima na raspolaganju 1.5 mesec da se usaglasi oko budieta (u periodu izmedu 1. novembra i 15. decembra) (ocena dimenzije (iii) - B). I dok jasna pravila za izmene tokom godine od stane izvrgnih organa postoje i obiEno se pogtuju, ipak je znaEajna administrativna preraspodela dozvoljenaS7 (ocena dimenzije (iv) B). Ocena pokazatelja je C+.
PI-28: Zakonodavni nadzor izvegtaja eksterne revizije
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) blagovremenost pregleda izvegtaja revizije od strane zakonodavnog tela; (ii) stepen istrage o kljuEnim nalazima koju je preduzelo zakonodavno telo; (iii) preporuEene mere od strane zakonodavnog tela i sprovodenje od strane izvrSnih organa
7 1. Pored doprinosa u izradi nacrta pravne osnove za formiranje Driavne revizorske institucije, Narodna skupgtina je objavila javni tender za firmu koja bi uradila reviziju konsolidovanih raEune za 2002., 2003. i 2004 godinu. Uprkos Einjenici da odredbe ZBS iz 2002. dopuStaju da se revizija finansijskih izvegtaja ugovori sa spoljnom revizorskom kuCom, tender za nezavisnu, eksternu reviziju je zapoEet tek 2005. Ministarstvo finansija je 8. februara 2005. objavilo javni tender za eksternu reviziju za zavrine vladine raEune za 2002. i 2003. bez rezultata. Odabir je nakon toga ostavljen Narodnoj skupStini na preporuku radne grupe koju je postavio Odbor za finansije Narodne skupStine 13. septembra 2005. Odbor za finansije Narodne skupStine je 7. februara 2006. usvojio preporuku radne grupe da se dozvoli Sekretaru Skupgtine da objavi tender za reviziju konsolidovanih raCuna za period 2002.-2004. Tender za reviziju raEuna za 2005 jog uvek nije raspisan. Nedostatak eksterne revizije konsolidovanih vladinih raEuna znaEi da je ocena za pokazatelj "Zakonodavni nadzor izveStaja eksterne revizije " D . ~ ~
57 Vidi inforrnacije date u o k v h PI-16 koje se odnose na rebalans b u a e t a . '' PI-26 se meri ocenom sledeCih dimenzija: (i) obiml priroda izvrSene revizije (ukljutujuCi pomovanje standards za reviziju); (ii) blagovremenost dostavljanja izvegtaja revizije zakonodavnom telu; (iii) dokazi o preduzimanju mera u skladu sa preporukarna revizije. PI-28 se meri ocenom sledeCih dimenzija: (i) blagovremenost pregleda izveStaja revizije od strane zakonodavnog tela (za izveStaje dostavljene u poslednje tri godine); (ii) stepen &age o kljutnim nalazima koju je preduzelo zakonodavno telo; (iii) preporutene mera od strane zakonodavnog tela i sprovodenje od strane izvrSnih organa.
E. DONATORSKE PRAKSE
Donatorski pokazatelj (DI) 1: Predvidljivost direktne budietske podrlke
P0WATEL. i
PI-28: Zakonodavn i nadzor izveStaja eksterne revizije.
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) godiSnje odstupanje ostvarene budietske podrSke u odnosu na projekcije koje dostavljaju donatorske agencije najmanje Sest nedelje pre nego Sto vlada dostavi svoje budietske predloge zakonodavnom telu; (ii) blagovremenost dostavljanja donatorskih sredstava u toku godine.
72. Tri PEFA pokazatelja direktno se odnose na koriSdenje PFM sistema same zemlje za donatorsku podrgku. Prvi pokazatelj (DI-I) odnosi se na predvidljivost direktne budietske podrgke. Tokom poslednjih godina, samo je Svetska banka dala budietsku podrSku Srbiji u obliku operacija strukturalnog prilagodavanja i, u 2005. godini kredita za razvoj politika. Zbog rnnogobrojnih problema u blagovremenom ispunjenju svih uslova nije bilo moguCe uraditi sigurnu ocenu kvartalnih dostavljanja sredstava pre poCetka fiskalne godine za poslednje tri godine i budietska podrSka je opala u odnosu na planiranu za vise od 15 procenata. Usled toga pokazatelj je ocenjen ocenom D.
MZIME
Nema eksterne revizije konsolidovanih vladinih raEuna za nekoliko poslednjih godina unazad.
OCENA
D
DI-2: Finansijske informacije koje dostavljaju donatori za potrebe planiranja budieta i izveltavanje o projektima i programskoj pornoti
' PoKAZAlEU Dl- 1 : Predvidljivost direktne budietske podrSke
Dimenzije koje se ocenjuju: (i) potpunost i blagovremenost budietskih proraEuna donatora koji se odnose na projektnu podrs'ku; (ii)dinarnika i obuhvat izveStavanja od 1 strane donatora o stvarnim tokovima donatorskih sredstava za projektnu podrlsku 1
REZME
Zbog problema u blagovremenom ispunjenju uslova, nije bilo moguCe napraviti jasnu ocenu kvartalnih isplata budietske
OCENA
D
73. Na osnovu nerevidiranih zavrSnih raEuna gde se poredi budietsko izvrSenje sa odobrenim budietom, procenjuje se da kada je reE o podnoSenju budieta o donatorskim tokovima, bar polovina donatora dostavlja kompletne budietske procene za narednu godinu bar tri meseca pre poeetka godine. Ocena dimenzije (i) je zato C. Pored toga procenjuje se da donatori obezbeduju kvartalne izveStaje u roku od dva meseca po isteku kvartala za isplate izvrSene za najmanje 50% projekata koji se finansiraju iz ekstemih izvora procenjenih u budietu, te je s toga ocena dimenzije (ii) D. Na osnovu ovoga, ocena pokazatelja je D+. Treba napomenuti da internet prezentacija ISDACON- aS9 daje pregled ispladenih i rasporedenih sredstava po donatorima i po projektima. Pored toga, neobjavljeni godiSnji zavrSni raEuni za 2004. i 2005. ukljuEuju odobren budiet i izvrSenje za sve zajmove i bar za 50% donacija.
DI-3: Udeo pomoCi kojom se upravlja u skladu sa nacionalnim procedurama
POKAZATEU D1-2: Finansgske infomacde k"je dOstavlJaju donatori za potrebe planiranja budzeta izveStavanje o projektima i programskoj pomoCi
Dimenzija koja se ocenjuje: ukupan udeo sredstava pomodi za centralnu vladu kojim se upravlja u skladu sa nacionalnim procedurama
74. PEFA pokazatelj koji se odnosi na udeo sredstava pomodi kojim se upravlja u skladu sa nacionalnim procedurama (DI-3) meri se opStim udelom sredstava pomodi centralnoj vladi kojima se upravlja u skladu sa nacionalnim procedurama. Usled nedostatka poverenja u fiducijarni sistem u Srbiji, nacionalne procedure nisu prihvatljive od strane donatora i stoga je ocena pokazatelja D.
REZIME
Bar polovina donatora pruia kompletnu procenu budieta za predstojeku fiskalnu godinu tri meseca pre njenog poeetka. Kvartalni izveStaji o isplatama donatorskih sredstava u manje od 50 posto eksterno finansiranih projekata procenjenih u budietu podnose donatori dva meseca nakon zavrSetka kvartala.
s9 Medusektorska radna grupa za koordinaciju humanitarne i razvojne pomoCi (ISDACON) zvaniEno je osnovana Odlukom vlade iz septembra 2003. godine, kao mreh jedinica za medunarodnu saradnju i nadleba je da proaktivno programira, koordinira, upravlja i prati medunarodnu pomoc u Republici Srbiji. ISDACON je u nadlehosti Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom. PodruEje rada ISDACON mrek definisan je na osnovu aktivnosti i zadataka koje su veC sprovodile Jedinica za koordinaciju razvojne pomoCi i resorna ministarstva. Svrha ISDACON je da omoguCi prikupljanje i objavljivanje podataka unutar Vlade Srbije. OEekuje se da ol&a donosenje politika unutar Vlade Srbije s aspekta medunarodne pomoCi i da promoviSe proaktivno planiranje da bi se obezbedilo da porno6 bude komplementarna procesu planiranja budZeta i reformi ka integraciji sa Evropskom Unijom i primenom dokumenta SSS.
OCENA
D+
procedurama
Medusektorska radna grupa za koordinaciju humanitame i razvojne pomoci
POKAZATELJ UdeO pomoCi
ko~om se upravlja " skladu sa nacionalnim
IV POGLAVLJE: REFORMSKI PROCES VLADE
Skorainie i tekude reforme
REZME
Usled nedostatka poverenja u fiducijarni sistem u Srbiji, nacionalne procedure obiEno nisu prihvatljive od strane donatora.
75. Reforma u oblasti upravljanja javnim finansijama sprovodi se pod kiiobranom iirih strategija vlade kao ito su Proces stabilizacije i pridruiivanja i Strategija smanjenja siromagtva. Programi reforme Vlade Republike Srbij e sadriane su u dve komplementarne strategije: Proces stabilizacije i pridruiivanja (PSP) i Strategija za smanjenje siromaStva (SSS). Kao deo Sire PSP agende, Vlada predvida sledeke: (i) reformisanje javne uprave (ukljuEujuCi i sistem driavnih sluibenika); (ii) pripremu sveobuhvatne strategije borbe protiv korupcije; (iii) pripremu paketa poreske reforme (ukljuEujuki i PDV); (iv) uspostavljanje efikasnog reiima javnih nabavki, i; (v) razvoj pouzdane statistike. Kao deo SSS-a, Vlada predvida poboljSanje planiranje trogkova, uspostavljanje jasne veze izmedu procesa republiEkog budieta i jaEanje okvira za primenu SSS-a.
OCENA '
D
76. Brojni znaEajni donatori pruiaju pomod reformama u oblasti javne potroinje i finansijskog upravljanja i ulaiu napore da obezbede koordinaciju pomodi. PomoC reformama dali su Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) i Program britanske Vlade za medunarodni razvoj (DFID), Trezor SAD-a i DFID u reformi upravljanja javnom potroSnjom i reformi driavne uprave, i USAID u reformi penzijskog sistema. Ministarstvo inostranih poslova NorveSke pruia pomoC sektoru za budiet u Ministarstvu finansija u pripremi za uvodenje programske klasifikacije. Pored toga, Ministarstvo inostranih poslova NorveSke pomde "ZajedniEki projekat" u kome Ministarstvo finansija uEestvuje kao jedna od glavnih institucija. Cilj projekta je da se poboljSa primena reformi izgradnjom sistema i kapaciteta za integrisano, budietiranje, prakenje i izvegtavanje unutar Vlade Srbije.
77. Nekoliko MjuEnih reformskih aktivnosti u oblasti upravljanja javnim finansijama i finansijske odgovornosti finansirala je Evropska Unija preko Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). Sredstva koja su obezbedena za izgradnju kapaciteta u kljuEnim PFM oblastima iznosila su EUR 21 milion u 2004. godini; EUR 16.2 miliona u 2003. i; EUR 7 miliona u 2002~'. Projekti koji se finansiraju i finansijska obaveza preuzeta irnaju za cilj da pruie pomok razvoju
60 Ovi iznosi odnose se na aproprijacije, a ne na isplakene iznose.
modernizovanog sistema trezora (MTS), sistema finansijske kontrole ukljuEujuCi internu reviziju i pomoC u razvoju Driavne revizorske institucije.
78. USAID i SAD Trezor takode pruiaju znarajna sredstva pomodi za institucionalnu izgradnju, ukljuEujuCi tu i PFM. ZajedniEki koncipirana reforma poreske politike i administrativna reforma USAID-a-SAD Trezora predstavlja tekuCi projekat. Projekat ima za cilj da poboljSa naplatu, reviziju, usluge za poreske obveznike, informacionu tehnologiju (IT) i druge oblasti reforme poreske politike i administrativne reforme. Kaie se da je postignut napredak na zadovoljavajuCem nivou i on se ubrzao uvodenjem PDV-a 2004. ili 2005. USAID je zapoCeo rad na Siroj fiskalnoj reformi (ulcljuEujuCi i penzije), Sto se smatra kljuEnim za odriavanje sistema socijalnih banificija bez dugova. Predloiena godiSnja obaveza za celokupan program USAID-a za ekonomske reforme, restrukturiranje i politiku u Srbiji iznosi USD 17 miliona i za 2004. i za 2005. SAD Trezor ima savetnika stacioniranog u Beogradu, koji je pomogao Ministarstvu finansija u modernizaciji procesa pripreme budieta. Izmedu ostalog, Savetnik i njen tim dali su doprinos razvoju Memoranduma o budietu za 2004. Oni, ipak, nisu bili ukljueeni u pripremu memoranduma za 2005.
79. I dok se s jedne strane vaine i dalekoseine reforme u oblasti upravljanja trezorom i interne kontrole sprovode, s druge strane potrebno je jako strateiko vodstvo sveobuhvatne PFM reforme. Napredak je postignut izmenama i dopunama zakona o budietskom sistemu i integrisanjem Uprave za javna plaCanja (UJP) u Trezor. U priprerni je novi sveobuhvatni sistem trezora, MTS, i on Ce zameniti postojeCi privremeni sistem glavne knjige trezora (ITLS). U skladu sa projektnim tehniEkim specifikacijama, primena MTS-a bike zavrSena do kraja 2007. MTS Ce integrisati sve budietske korisnike (BK) u KRT i omoguCiti im pristup on-lajn raCunovodstvenim informacijama i informacijama o transakcijama. DBK Ce moCi da podnesu obaveze i platne naloge on-lajn, dok Ce IBK to obavljati preko filijala UJP. Pored MTS-a, Ministarstvo finansija namerava da prede na programsko budietiranje i ojaEa viSegodiSnji okvir potrognje. Trenutno se ulaiu znaEajne investicije i napori u razvoj javne interne finansijske kontrole i interne revizije u skladu sa praksom Evropske Unije. Sve gore pomenute reformske aktivnosti su u velikoj meri pomognute od strane donatorske zajednice, ukljuEujuCi tu EAR, DFID, norveSko Ministarstvo inostranih poslova, MMF i Svetsku banku. Ipak, Eini se da nedostaju opSta koordinacija i upravljanje reformama s obzirom da se pojedinaEne komponente reforme Eine da su vodene i vlasniStvo pojedinaEnih tehniEkih partnera na projektu u Ministarstvu finansija nego samog Ministarstva finansija, Sto stvara rizik preklapanja i nekoordinisanih tehniEkih regenja.
Institucionalni faktori koii podriavaiu planiranie i implementaciiu reformi
80. Bilo je znarajnih problema u zapoEinjanju nekih od projekata PFM reforme. Ovi primeri ukljuEuju i finansiranje od strane EAR u 2002. godini za uspostavljanje Driavne revizorske institucije i izgradnju kapaciteta u Upravi za javne nabavke. Kao Sto se navodi u izveStajima EAR, nije bilo moguCe zapoEeti projekte zbog slabog kapaciteta apsorpcije u kljuEnim institucijama, kao Sto je to Ministarstvo finansija.
81. Iako je napredak spor, ohrabrujuie su skorainje vladine inicijative na polju PFM reforme. Ovo obuhvata inicijativu da podaci o izvrSenju budieta budu dostupni javnosti; modernizaciju trezora i sistema interne kontrole; usvajanje zakona koj im se reguliie formiranje Driavne revizorske institucije i traienje i dobijanje odobrenja SkupStine za postavljanje eksternog revizora za reviziju zavrSnih raEuna za 2002, 2003, 2004 i 2005. KaSnjenje u postavljanju eksternog revizora moie bar delimiEno da se opravda kainjenjima vezanim za demokratski proces koji zahteva od Narodne skupStine aktivno i zakonsko angaiovanje prilikom autorizovanja tenderske procedure.
82. Nedavne analize Svetske banke ukazuju na potrebu da se razvije integrisani pristup upravljanju reformom u Srbiji, ito u suitini ukazuje na konsenzus izmedu Vlade i donatorske zajednice u Srbiji. Nacrt aiurirane verzije Pregleda rashoda i institucionalnog pregleda (PEIR) iz 2005. u kojem se kaie da se slabosti u upravljanju ogledaju u sledeCem: (i) raskol u programu reformi; (ii) problemi koordinacije unutar vlade i sa donatorima koji rade na razliEitim projektima, i; (iii) u stalnoj poteSkoCe pridobijanja i zadriavanja ljudskih resursa koji su potrebni za primenu i odriavanje ove agresivne agenda reformi. Ove slabosti su razliEitog intenziteta u razliEitim reformama, uz neke institucije koje su nedavno zapoCele dobru komunikaciju sa drugima. Potreban je integrisani pristup razmiSljanju o reformama ili obezbediti adekvatan redosled kbraka u sistemu upravljanja rashodima. Ovu ocenu dele glavni donatori, kao Sto su EAR, DFID, norveSko ministarstvo inostranih poslova i MNIF.
83. Vlada se obavezala da obavi prethodne aktivnosti koje 6e pojednostaviti reforme javne potroinje i finansijskog upravljanja. OCekuje se da Ce Vlada preduzeti konkretne korake da bi poboljSala sveobuhvatnu koordinaciju reforme upravljanja javnom potroSnjom (PEM), ukljuEujuCi i: (i) postavljanje rukovodioca iz Ministarstva finansija na mesto prve osobe zaduiene za PEM reformu i; (ii) razvoj integrisanog dokumenta o viziji koji obuhvata sve relevantne oblasti PEM reforme, uz planove implementacije za period od tri godine, sa vremenski definisanom realizacijom i zacrtanim rezultatima koje treba postiCi koji olakSavaju praCenje. OEekuju se konkretne reformske inicijative koje Ce za cilj imati: (a) prelazak na programski, viSegodiSnji budietski pristup Vlade; (b) modernizaciju sistema trezora (ukljuEujuCi i platnu listu) i; (c) formiranje Driavne revizorske institucije. Vlada Srbije je primila donaciju za razvoj politika i ljudskih resursa (PHRD) od Vlade Japana. Do sada se iz donacije finansirao konsultant koji je izradio nacrt izveitaja pod nazivom "Razvoj integrisane vizije reformi upravljanja javnim finansijama". OEekuje se da Ce ovaj izveStaj posluiiti kao osnov za razvoj vodeCe Vladine vizije o PFM reformi. Kao podrSka ovom procesu, PFMA pruia osnovnu ocenu koja se moie koristiti za merenja i praCenje napretka PEM i PFM reforme.
ANEW I: PEFA METODOLOGIJA ZA OCENJIVANJE
VeCina pokazatelja ima nekoliko dimenzija koje su povezane sa pitanjem na koju se pokazatelj odnosi. Svaka od tih dimenzija mora se procenjivati posebno. Ukupna ocena za pokazatelj bazira se zatim na procenama pojedinih dimenzija tog pokazatelja. Ukupna ocena za pokazatelj izraCunava se kombinacijom ocena za pojedine dimenzije pri Cemu se za neke pokazatelje koristi metoda za ocenjivanje 1 (MI), a za druge metoda za ocenjivanje 2 (M"). U indikativnim smernicama odredena je metodologija koja treba da se koristi za svaki pokazatelj .
Meted se koristi za sve jednodimenzionalne pokazatelje i za viSedimenzionalne pokazatelje u sluCaju da postoji opasnost da niska ocena za jednu dimenziju pokazatelja pokvari visoke ocene za ostale- dimenzije tog pokazatelja (drugim reEima, naislabiiom vezom izmedu povezanih dimenzija pokazatelja). Za pokazatelja sa 2 ili vise dimenzija, koraci u odredivanju ukupne ili zbirne ocene za pokazatelj su sledeCi:
Prvo se procenjuje svaka dimenzija posebno i daje se ocena za svaku dimenziju. Ocene pojedinih dimenzija kombinuju se tako Sto se uzme najniia ocena koju je dobila bilo koja od dimenzija. Ukoliko su ostale dimenzije dobile veCe ocene, dodaje se "+" (Primedba: NE moie se uzeti ocenu za jednu od dimenzija koja je dobila veCe ocenu i dodati "-" za dimenzije koje su dobile niie ocene. I NE moie se dodati "+" na ocenu pokazatelja koji ima samo jednu dimenziju).
Metod 2 (M2) se bazira na ivaCunavanju proseka ocena za pojedine dimenzije pokazatelja. Namenjen je za izabrane viSedimenzionalne pokazatelje, gde niska ocena za jednu dimenziju pokazatelja ne mora neophodno da urnanji uticaj visokih ocena za ostale dimenzije tog pokazatelja. Iako su sve dimenzije u istom polju sistema PFM, napredak u pojedinim dimenzijama moie biti nezavisan u odnosu na ostale dimenzije i ne mora da se odvija po nekom logiCnom redosledu. Koraci u odredivanju ukupne ili zbirne ocene za pokazatelj su sledeCi:
Za svaku dimenziju, procenjuje se koji je standard na kalibracionoj skali od 4 taEke postignut (kao i za Ml). Na tablici za konverziju za metod ocenjivanja M2 (u nastavku) nade se odgovarajute polje u tabeli (za dvodimenzionalne, trodimenzionalne i Eetvorodimenzionalne pokazatelje), Odredi se red u tabeli koji odgovara kombinaciji ocena za pojedine dimenzije pokazatelja (redosled ocena za dimenzije nije vaZan), OEita se odgovarajuCa zbirna ocena za pokazatelj.
Tablica za konverziju primenjuje se samo na pokazatelje za koje se koristi metodologija za ocenjivanje M2 i ne moie se koristiti za pokazatelje za koje se koristi Ml, jer bi ocena koja bi se dobila bila netaEna. Tablica za konverziju NE moie se koristiti za
izracunavanje zbirne ocene za sve pokazatelje ili podgrupe pokazatelja jer nije namenjena za tu svrhu. Generalno, grupe pokazatelja uspeSnosti nisu zamiSljene za izracunavanje zbirne ocene i, prema tome, nije razvijena ni metodologija za izracunavanje zbirne ocene.
PEFA - PFM Okvir za merenje rezultata, jun 2005. Tablica za konverziju za metod ocenjivanja M2
Ocene za pojedine dimenzie
Dvodimenzionaln D D
Ukupna ocena M2
pokazatelji D
I Trodimenzionalni ~okazatelii I
Primedba: Nije vaino po kojem redu su poredane ocene za dimenzije pokazatelja. Vafington, SAD
Ocene za pojedine - - dimenzije
Cetvorodimenziona D D D D D D D C D D D B D D D A D D C C D D C B D D C A D D B B D D B A D D A A D C C C D C C B D C C A D C B B D C B A D C A A D B B B D B B A D B A A D A A A C C C C C C C B C C C A C C B B C C B A C C A A C B B B C B B A C B A A C A A A B B B B B B B A B B A A B A A A A A A A
Ukupna ocena M2
~i pokazatelji D
Srbiia PFMA: 48
ANEKS 11: KLJUCNE REFERENCE
Zakon o rebalansu budieta 2003 god., 3. april 2003, Ministarstvo finansija
Zakon o rebalansu budieta 2004. god., 25. oktobar 2004., Ministarstvo finansij a
Zakon o rebalansu budieta 2005. god., 15. juli 2005, Ministarstvo finansija
Zakon o budietskom sistemu, Sluibeni glasnik br. 912002
Uredba o budietskom knjigovodstvu, S1. glasnik br. 12512003.
Uredba o direktnim budietskim korisnicima (DBK) kojom se osniva specijalni organ za internu reviziju i odreduju zajedniEki kriterijumi za internu revizorsku organizaciju i proceduru u vezi direktnih budietskim korisnicima i organizacije obavenog socijalnog osiguranja, Sluibeni glasnik br. 2212004.
Uredba o metodu operacija i nadlehim institucijama za inspekciju i reviziju budieta, Sluibeni glasnik br. 1 012004.
Nacrt Intemog dokumenta Svetske banke, Izveitaj o fiducijarnoj proceni, 3 1. okto bar 2005
Nacrt Zakona o izmenama i amandmanima na Zakon o javnim nabavkama.
Nacrt Zakona o Driavnoj ustanovi za reviziju (Prvi nacrt), Podkomitet Narodne skupitine za osnivanje Driavne revizorske institucije (DRI)
Nacrt izveitaja Svetske banke: Aiurirani izveitaj o javnim rashodima i institucionalni pregled, Republika Srbija: PolitiEke mere u pravcu stvaranja jednog manjeg i efikasnijeg javnog sektora (Nacrt od 1 . decembra, 2005. godine)
Izveitaj za zemlju MMF-a, br. 051232, juli 2005: Srbija: Odabrana pitanja i statistiEki dodatak;
Medunarodni monetarni fond (MMF), Izveitaj za zemlju br. 051435, januar
Srbija PFMA: 49
2005. godine: Srbija i Crna Gora: IzveStaj u vezi poStovanja standarda i kodeksa; Radna grupa za finansijsku akciju (FATF): Preporuke protiv pranja novca i za borbu protiv terorizma;
Medunarodni monetarni fond (MMF): IzveStaj za zemlju, br..06158: Srbija i Crna Gora: Sesti pregled; videti: ProSireni araniman, pregled finansijskih garancija; Zahtev za ukidanjem kriterijuma ne-uvaiavanja uCinka i predlog post-programskog monitoringa, januar 2006. godine;
Medunarodni monetarni fond (MMF): IzveStaj za zemlju br. 06196: Srbija i Crna Gora; Srbija - Procena stabilnosti finansijskog sistema, ukljuCujuCi i izveStaje o poStovanju standarda i kodeksa u vezi sledeCih tema: Transparentnost monetarnih i finansijski mera, Bankarski nadzor i platni sistemi;
Zakon o Narodnoj banci Srbije, Sluibeni glasnik br.7212003 i 5512004
Zakon o spreCavanju sukoba interesa u vrSenju javnih funkcija, S1. glasnik,br. 4312004
Memorandum o budietu i o ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2006. godinu sa projekcijama za 2007. i 2008. godinu, Ministarstvo finansija, Beograd, 28. oktobar 2005. godine;
Bilten javnih finansija, Ministarstvo finansija, Beograd, decembar 2005. god. (na srpskom jeziku)
Bilten javnih finansija, Ministarstvo finansija, Beograd, februar 2006. godine (na srpskom jeziku)
Upravlj anj e j avnim finansij arna: Okvir za merenj e uCinka, juni 2005. godine, Sekretarijat PEFA (Javni rashodilpotro5nja i finansijska odgovornost), Svetska banka;
TehniCke specifikacije za informacioni sistem finansijskog upravljanja: Nabavljanje, instaliranje i plaCanje za .opremu informacione tehnologije, sofiver i aplikacije, Spoljne granice IT materijala za povezivanje u mreie u cilju uvodenja informacionog sistema finansijskog upravljanja (Projekat Evropske agencije za rekonstrukciju br. EAR04SERO 1 10 11001)
Zakon o budietu Republike Srbije 2003,2004,2005 god. (Budiet)
IzveStaj Svetske banke br. 23689, februar 2003. god: Srbija i Crna Gora -
Pregled javnih rashoda i institucjja
IzveStd Svetske banke br. 28801, decembar 2002. godine: Savezna Republika Jugoslavija,- IzveStaj o proceni sistema nabavki u zemlji; IzveStaj;
IzveStaj Svetske banke, Savezna Republika Jugoslavija, Ocena stanja finansijske odgovomost zemlje (CFAA); decembar 2002. godine;
Izveitaj Svetske banke; Pitanja upravljanja IV: Indikatori upravljanja za period 1996.-2004. godine; Institut Svetske banke, maj 2005. godine;
ANEKS 111: MURIRANI IZVESTAJ o PREPORUKAMA OCENE STANJA FINANSIJSKE ODGOVORNOSTI ZEMLJE (CFM) I PREGLED PROCENE STANJA AVNM NABAVKI ZEMLJE (CPAR) ZA 2002. GODINU
A. Status primene CFAA u 2002. godini
6 1 Preporuke koje nisu sprovedene u deo ili su samo delimiEno sprovedene obeleiene su zadebljanim tekstom. ST = Preporuke koje treba da budu sproveden u kratkoroEnom periodu; MT = Preporuke koje treba da budu sprovedene u srednjoroEnom periodu;
KljuEne oblasti CFAA u 2002. godini
Status CFAA u 2002. godini
1. JAVNI SEKTOR: UPRAVLJANJE BUD~ETOM
1.1 Planiranje & priprema budzeta
Preporuke CFAA za 2002. godinu61
Finansijsko planiranje
Pokrivenost budieta
SadaSnji status
KaO StO nameCe ZakOn budietskOm sisternu (ZBS), ostvarena su znaEajna poboljSanja u pripremama za 20049 2005 2006. godinuy koje su uvrStene strategije Po sektOrima vezane za Pipremu .
Sektorske strategije nisu prevedene u ko*etne planove rashoda Po sektorima.
Implementacija Zakona o budietskom sistemu (ZBS) omogu6ila je ukljuEivanje planiranja, pripreme i realizacije budieta lokalnih organa vlasti u budBetski proces na liniji principa
Kvalitet planiranja je uopSte uzev bio nizak. ViSegodiSnji finansijski planovi nisu pravljeni. Postojala je nedovoljna povezanost izmedu vladine politike i alociranja bud2etskih resursa. Novi sistemski zakon o budietu mogao je u kratkom roku da poboljSa budietski proces.
Bud2etska pokrivenost je bila nekompletna. U ovom momentu, budBeti ne ukljuEuju sledede: (i) Sve prihode i izvore sredstava; (sve
Ministarstvo finansija treba da ranadi okvir strateSkog budietiranja, tj.: (a) da ranadi makro-fiskalni okvir za srednjorotni period; (b) napravi analizu preseenih pitanja, kao Sto je uticaj budBeta na planirane mere u pogledu prihoda, se~isiranje duga, odnos izmedu alokacija za plate i alokacija koje nisu u vezi sa platama i na decentralizaciju vlasti [ST]
Ministarstvo finansija treba da razradi okvir strateSkog budfetiranja,tj.: (a) da pripremi strategije rashoda po sektorima; i (b) da formuliSe planove rashoda po sektorima [MT].
Ministarstvo finansija treba da uspostavi jasne i sveobuhvame defmicije opStih principa upravljanja; Ministarstvo fmansija bi trebalo da sprovodeu delo jedan
Kljurne oblasti CFAA u 2002. godini
Institucionalni razvoj
Status CFAA u 2002. godini
institucije koje troSe sredstva, grantove, donacije primljene od stranih vlada;), (ii) sve troSkove i izdatke iz sredstava (ukljutujuCi van-budZetska sredstva i litne prihode).
Funkcije budietskog upravljanja u Ministarstvu finansija nisu odvojene; osoblje je neadekvatno, nedovoljno strutno. Nedovoljno informisanosti i usmeravanja da bi mogao da se napravi smislen budiet.
Preporuke CFAA za 2002. godindl
sveobuhvatan konsolidovani budietski okvir koji bi obuhvatao centralnu vladu, lokalne organe vlasti, sve van-budietske fondove, prihode ostvarenim inicijativama za sva resorna ministarstva, javne dugove, donatorske doprinose kao i direktnelindirektne transfere uliz preduzeta u javnom vlasniStvu i organa vlasti.[ST].
Ministarstvo finansija treba da uspostavi jednu sn&u jedinicu za fiskalnu analizu koja bi pruiala usluge u vidu preciznih predvidanja, procene orekivanih prihoda i monitoringa na mesernoj bazi, ukljurujufi i konsolidovane rarune ne-finansijskog sektora i socijalne fondove koji nisu na budZetu. [ST].
SadaSnji status
centralne vlade. Ovo je omogutilo i integrisanje glavnih van-budietskih fondova (VBF) u opSti vladin budietski proces i dozvolilo je da se identifikuju doprinosi donatora pojedinatnim direktnim budietskim korisnicima (DB'K) i transferi preduzetima u javnom vlasniStvu. Na kraju, ovo je dovelo i do mogutnosti ukljutivanja u bud2et jedne procene o ukupnom iznosu pozajmljenih sredstava i rezimea otekivanih prihoda od stranih i domatih izvora pozajmljivanja;
Ministarstvo finansija je formiralo Odeljenje za fiskalnu analizu i makro-ekonomiju u nastojanju da ojata analititke kapacitete Ministarstva. Uvodenje Poreza na dodatu vrednost (PDV) i Zakona o javnih prihodima i porezima, u znatajnoj meri je imenilo osnovu koja se koristi za procenu prihoda u odnosu na 2002. godinu. Ministarstvo finansija 2ali se da je teSko privuti kvalifikovano osoblje koje bi se bavilo hnkcijom kljutnih budietskih analiza, zato Sto su nivoi plata koje nudi Ministarstvo nekonkurentni;
Zaposleni koji se bave budietskim analizama organizovali su izvestan broj aktivnosti obuke, uglavnom uz pomoC stranih donatora kao Sto je Trezor SAD. Odriivi oblici obuke ogranitavaju se na saradnju sa beogradskim Pravnim fakultetom i Odeljenjem ekonomista pri
Shiia PFMA: Aneks IV: Preqled i aiurirane ~ r e ~ o r v k e SFAA izveifaia iz 2002. 53
Kljurne oblasti CFAA u 2002. godini
Procedure i raspored
Status CFAA u 2002. godini
Novi Zakon o bud2etu donosi novi kalendar i nove budietske procedure.
1.2 Realizacija budieta
Preporuke CFAA za 2002. godindl
U skladu sa novim Zakonom o budietu, Ministarstvo finansija treba da sprovede u iivot novi budietski kalendar u kome Ce biti poveCan vremenski period za planiranje i budietski ciklus, kao i vremenski period namenjen razmatranju i debati o budietu u skladu sa novim Zakonom o budfetu. [ST].
SadaSnji status
Univerzitetu iz koga je Ministarstvo dobilo najveCi broj svog akademskog osoblja. Na osnovu gore-navedenog i na osnovu izjava zaposlenih u Ministarstvu na viSim poloiajima, izgleda da se administrativni kapaciteti Ministarstva finansija nalaze na pribliino istom nivou kao Sto je bio onaj koji je opisan u Oceni stanja finansijske odgovornosti zemlje (CFAA) za 2002. godinu;
Kao Sto je preporuteno u CFAA i u skladu sa odredbama Zakona o budietskom sistemu (ZBS), uveden je novi budietski kalendar koji viSe vremena ostavlja za budietsko planiranje, ciklus, ramatranje i debatu. Iz intewjua sa Ministarstvom finansija i natelnicima finansijskih sluibi kod direktnih budietskih korisnika (DBK), moie se zakljutiti da se vremenski raspored Zakona o budietskom sistemu (ZBS) uglavnom poStuje.
Direktni budietski korisnici (DBK) moraju da poStuju mesetne i kvartalne troSkovne limite koje je odredilo Ministarstvo finansija (MF) na osnovu planova koje su DBK podneli i na
Jafanje kapaciteta za realizaciju bu&eta u
ImSenje budieta u proSloj deceniji bilo je vrlo neefikasno. Direktni bud2etski korisnici
Svi direktni budietski korisnici treba da pripremaju kvartalne finansijske planove koje su prihvatljivi za ~ i ~ i ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ finansija
Srbiia PFMA: Aneks IV: Preqled i aiurirane preporuke SFAA izveifaia iz 2002. 54
Kljuirne oblasti CFAA u 2002. godini jedinicama koje neposredno troie sredstva (DBK)
Upravrjanje rashodima; NepostoJanJe kontrole pri kreiranju obaveza
Status CFAA u 2002. godini
(DBK) nemaju planove troSenja u okviru godine, niti su podneti planovi konsolidovani tako da bi davali jedan sveobuhvatni pregled ~ l a ~ i n o g plans rashoda. .
Postojeki sistem akcenat stavlja na kontrolu gotovine i nije u stanju da kontroliSe ispunjenje obaveza. Novi OBL uvodi koncept polaganja ratuna za preuzete obaveze.
Preporuke CFAA za 2002. godinu61
[ST]. Svaka jedinica koja WoSi bu&tska sredstva
da naimenuje ~l~~~~~ finansijskog referents (CFO), tije imenovanje @&a da odobri Ministarstvo finansija i koji ke biti odgovoran Ministarstvu finansija za realizaciju bud2eta [MT]
Uvesti pouzdan sistem prakenja troSkova (ukljuEujuti uspostavljanje precimog inventara zaostalih platanja) u svim ministarstvima [ST].
Uvodenje ratunovodstva koje se bavi obavezama sto bi omogu~ilo optimizaciju upravljanja gotovinom i prakenja zaostalih platanja. Ministarstvo finansija (MF) treba da uvede sistem kontrole obaveza (zasnovan na novom sisternu trezora) kako bi se spre~ilo i/ili kontrolisalo stvaranje novih zaka~njenja u isplatama [ST].
u srednjorotnom periodu, razmotriti mogutnost prelaza na modifkovani sistem ratunovodstvenog beleienja povekanja [MT].
SadaSnji status
osnovu raspoloZivosti fondova..
Posle analize direktnih bud~etskih korisnika (DBK) i vanbudietskih fondova (VBF), pronadena su razlitita reSenja koja obezbeduju odgovarajutu kontrolu izvrSenja budzeta. Jedan od direktnih budietskih korisnika je zatraiio da jedan naimenovani finansijski kontrolor proverava ispunjavanje obaveza i isplate, dok je od natelnika jednog drugog DBK-zatraieno da bude jedan od ko-potpisnika zahteva koji se titu ispunjenja obaveza i plakanja sa natelnikom DBK (u tom sluEaju Ministrom). U oba slutaja, Ministarstvo finansija je unapred dalo svoju saglasnost na finansijskog kontroloral ko-potpisnika.
Konsolidovanje raEuna svih direktnih budietskih korisnika u okviru Privremenog sistem glavne knjige trezora (ITLS) i obavezne procedure za autorizovanje obaveza i platanja su olakSale proces prakenja troSkova u svim ministarstvima. SliEno tome i prakenje z a ~ ~ t a l i h ~lakanjaje postal0 precimije- U Okviru PrOSirenOg aranimana sa MedunarOdnim mOnetarnim fondom, Ministarstvo finansija upukuje MMF-u podatke o zaostalim platanjima za prethodni kvartal na kraju perioda.
Kontrola ispunjavanja obaveza i raEunovodstva uvedenaje ~ r e k o ITLS-a, ali sadagnja ~ r aksa i~tovremenog podn0Senja zahteva u vezi sa obavezama i plakanjima ogranitava
Srbiia PFMA: Aneks IV: Preuled i a2 urirane preponrke SFAA izveitaia iz 2002. 55
KljuEne oblasti CFAA u 2002. godini
Parlamentarni nadzor
Status CFAA u 2002. godini
Osnovan je Kornitet za javne ratune, ali jog nije poEeo da funkcionige. Postavljen je predsedavajuki. Medutim, ovaj komitet nerna ni potrebnu strukturu ni sredstva, niti jasan rnandat.
2. JAVNI SEKTOR: PLACANJA, UPRAVLJANJE GOTOVINOM I TREZOR
2.1 Upravljanje gotovinom
Preporuke CFAA za 2002. godinu61
OjaEan Komitet za parlamentarni nadzor. ~ ~ n k ~ i j ~ nadzora n a ~ bu&etom su odvojene od drugih funkcija parlamentarnog nadzora [MTI.
SadaSnji status
informacionu vrednost podataka u vezi obaveza.. Neke informacije o poveCanjima mogu se dobiti preko Privrernenog sisterna glavne knjige trezora (ITLS).
Ne postoji Komitet za javne raEune. I Odbor za finansije i Zakonodavni odbor Narodne skupStine nadgledaju finansije Vlade. Pored toga, formiran je i. pod-odbor Odbora za finansije kako bi doprineo u pripremi zakonske osnove za ustanovljenje Driavne revizorske institucije.
Organizacione jedinice zaduZene za upravljanjem gotovinom i dugovima su formirane u novorn Odeljenju za trezor pri Ministarstvu finansija.
JaEanje institucionalnih kapaciteta
OgraniEeni kapacitet Ministarstva finansija za efikasno upravljanje gotovinskim tokovirna.
U okviru novo-formiranog Odeljenja za trezor treba da bude uvedena nova hnkcija upravljanja gotovinom i dugovima kako bi se pozabavila unapredenjem procedura koje se tiEu upravljanja gotovinom [ST].
KljuEne oblasti CFAA u 2002. godini
NeodgovarajuCe upravljanje gotovinom
Bankarski aramimani
Status CFAA u 2002. godini
Upravljanje gotovinom je slabo i neefikasno u ovom momentu. Iako se, u praksi, novEani tokovi prate na dnevnoj bazi
kako bi se obezbedila raspoloiivost sredstava i mogli da podmire svi veCi redovni trogkovi, ostali zahtevi za transferima razmatraju se svakog dana i odobravaju oni zahtevi koji treba da dobiju prioritet. Ova svakodnevna triJata m02e da maEi da neki zahtevi koji stignu pocetkom nede1.k mogu da odgode vaZnije stvari za realizaciju kasnije u toku sedmice.
Ministarstvo finansija je pristupilo ukidanju raEuna direktnih budZetskih korisnika-DBK u oktobru 200 1 . godine, ali neka veCa ministarstva jog uvek nisu preSla na novi sistem, a nekoliko ministarstava je van kontrole Ministarstva finansija.
Preporuke CFAA za 2002. godinu61
Ministarstvo finansija uvodi sistem efikasnog upravljanja gotovinom (zasnovan na realistihim Semama prihoda i rashoda) kako bi se zamenili sadaSnji mehanizmi odobravanja sredstava na svim nivoima vlasti [ST]. Ministarstvo finansija treba da uvede nedeljnu trijaZu koja bi zamenila dnevnu trijaZu koja se koristi za ona sredstva koja nisu uzeta u obzir u Semama [ST]. Na srednji rok, novi zakoni o budietu trebalo bi da omoguCe Ministarstvu finansija da poboljga upravljanje gotovinom putem uvodenja Konsolidovanog raEuna trezora. (KRT) [MTl.
Ministarstvo finansija treba da razradi nove aranhane za isplatu po zatvaranju raEuna direktnih bud2etskih korisnika DBK, ukljuEujuCi i pravljenje akcionog plana u skladu s kojim bi se sistematski zatvarali DBB raruni za ona ministarstva koja joS uvek funkcioniSu sa sopstvenim raEunima, pripremajuti inventar iiro-raEuna svih budZetskih korisnika, i kako bi se uvele mere i procedure za bolje upravljanje ovim ratunima. [ST].
SadaSnji status
Upravljanje gotovinom uspeva da stvori neke projekcije u vezi potreba za gotovinom, ali tradicionalni mehanizmi racionisanja gotovine i odobravanja sredstava, zasnovani na stvarnim prihodima izgleda da i dalje preovladuju..
Nedeljne trijde jog nisu zamenile dnevne trijde.
~ ~ ~ ~ ~ l i d ~ ~ ~ ~ i r a ~ u n trezora- K R T ~ ~ uveden i integrisaoje sve d i r e h e budietske korisnike- DBK uz pomoC Privremenog sistema glavne knjige trezora- ITLS.
Svi raEuni direktnih budietskih korisnika-DBK sada su integrisani u Konsolidovani raEun trezora-KRT. Ratuni indirektnih budietskih korisnika- IBK jog uvek nisu integrisani, ali ovo je u planu kao deo projekta Modernizovanog sistema trezora-MTS. Trezor treba da kompletira inventar svih raEuna indirektnih budtetskih korisnika- IBK u srpskim dinarima RSD i u stranoj valuti do kraja 2006. godine;
Kljurne oblasti CFAA u 2002. godini
Status CFAA u 2002. godini
2.2 Razvitak
Stvaranje sistema trezora
Konsolidovani sistem trezora
Glavna knjiga trezora
3. JAVNI
Preporuke CFAA za 2002. godinu61 SadaSnji status
modernog sistema trezora
Vlada Ce formirati novi trezor, kao Sto je navedeno u novom OBL. Naimenovan je Rukovodilac trezora i usvojen organogram.
Otvoren je Konsolidovani raEun trezora (KRT), ali on joS uvek ne obuhvata sve prihode i sva ministarstva.
Nepostojanje fimkcionalnog kompjuterizovanog raEunovodstvenog sistema za now budietsku klasifikaciju.
SEKTOR: RA~UNOVODSTVO I
Ministarstvo finansija treba da usvoji vremenski plan implementacije novih usluga trezora koji bi bio primenljiv za operacije svih jedinica koje koriste bud2etska sredstva, kao i za operacije svih socijalnih fondova [ST]. ZavrSiti organizacionu strukturu novog trezora. [ST]
PrenoSenje raEuna svih direktnih budietskih korisnika i ministarstava u Konsolidovani raEun trezora [ST].
Do kompletiranja novog sistema trezora krajem 2003. godine, postojeCe privremena glavna knjiga za trezor koju vodi Ministarstvo finansija s ciljem da se poboljSa sistem upravljanja i kontrola ispunjenja obaveza i da bi se obezbedilo precimo i pouzdano budietsko izveStavanje ; [ST]
Implementacija sveobuhvatnog kompjuterizovanog raEunovodstvenog sistema; [MT]
Kompletirati specifikaciju zahteva za sveobuhvatni sistem trezora; [ST]
I Z V E ~ A N J E
Definisan je dinamiEki plan za kompletiranje formiranja sistema Konsolidovanog raEuna trezora -KRT (Projekat Modemizovanog sistema trezora-MTS). Raaadena je nova organizaciona struktura za novi trezor i maEajnoj meri je i implementirana.
Preporuka je primenjena u punoj meri.
ZavrSen je privremeni sistem, tj. Privremeni sistem glavne knjige trezora-ITLS i uvedeni su mehanizmi za odobravanje isplata i kontrolu. Na osnovu podataka iz UJP, RaEunovodstveno odeljenje trezora pripremilo je podatke za finansijske izveStaje za vladu. Trezorje direktnim budietskim korisnicima-DBK prepomEio novi softver za raEunovodstvene operacije koji zadovoljava zahteve iz nove Uredbe o raEunovodstw. Direktni bud2etski korisnici DBK sada su u procesu instaliranja ovog softvera.
Uraden je nacrt specifikacija zahteva za potpuni sistem Konsolidovanog raeuna trezora-KRT.
KljuEne oblasti CFAA u 2002. godini
SadaSnji status Status CFAA u 2002. godini
3.3 Rarunovodstveni
JaZanje institucionalnih kapaciteta za raZunovodrtvo i rnetodologiju
,
Jafanje centralne ' raEunovo*tvene funkcije
Preporuke CFAA za 2002. godindl
Ministarstvo finansija je uvelo Odeljenje za raEunovodstvenu i revizionu politiku koje pruZa vladi savetodavne usluge u vezi pitanja koja se titu revizije i ratunovodstva.
Danas se Trezor sastoji od pet jedinica koje pokrivaju sledeCe oblasti: (i) upravljanje gotovinom, bankarske operacije i platanja; (ii) upravljanje dugovima; (iii) Sluiba ratunovodstva, izveStavanja i kontrole trogkova; (v) normativne i zakonske procedure i procedure studijskih analiza;
Kancelarija za platni spisak nije uspostavljena i plate se dalje obratunavaju belete Sluibi za zajednitke poslove (SZP)
za izvestan broj DBK. Uspostavljene su sluibe koordinacije imedu sistema Trezora i UJP (zadufen za funkciju obratuna i plaCanja ZOP- a za DBK). Trezor se oslanja na podatke UJP u svrhu finansijskog izvegtavanja.
sistem
U ovom momentu, Ministarstvo finansija nema punu sliku svih finansijskih transakcija, jer su Zakon za obratun
i plaCanje u bivgoj Jugoslaviji (ZOP) i Slu2ba za zajednitke poslove (szp) koja je imala jasne, mada ogranitene odgovornosti izvegtavanju resornih ministarstava spretavale kompletno izvegtavanje Ministarstva finansija. Knjigovodstvo je zasnovano na gotovinskom metodu sa nekim bazitnim elementima praCenja ispunjavanja obaveza.
Ratunovodstveni sistem pati od nedostatka centralizovane ratunovodstvene funkcije koja bi bila u stanju da obezbedi standardizovane mere, procedure i metodologije za zdravo ratunovodstveno izveStavanje visokog kvaliteta.
Ministarstvo finansija treba da uspostavi takvu funkciju raZunovodstvenih mera i metodologije u Odeljenje trezora koja Ce omoguiiti metodoloSki i strateSki natin migljenja i pri~remanje detaljnih ratunovodstvenih mera i procedura koje su potrebne za im~lementaciju novog budZetskog zakona i uvodenje neophodnih raEun0~0dstvenih standards [ST].
Ministarstvo finansija treba da uvede centralizovanu raEunovodstvenu funkciju u okviru Odeljenja za trezor tije funkcije ubuduCe treba da ukljutuju: (a) Jedinicu za raZunovodstvo u fiontalnoj kancelariji koja bi direktno-kontaktirala sa Jedinicama za finansijsko upravljanje kod direktnih budietskih korisnika (DBK), i reSavala zahteve u vezi obaveza i isplata; (b) Jedinicu za ratunovodstvo u unutragnjoj kancelariji koja bi pripremala ratune, upravljala sistemom glavnih knjiga i omoguCavala uvid u redovne dnevne informacije drugim korisnicima u Ministarstvu finansija; (c) kancelarija za platne spiskove i isplatu plata za DBK i (d) kancelarija za koordinaciju sa SluZbom za zajednitke
Srbija PFMA: Aneks IV: Prealed i aiurirane ~ r e p o ~ k e SFAA izveitaia iz 2002. 60
KljuZne oblasti CFAA u 2002. godini
Status CFAA u 2002. godini Preporuke CFAA za 2002. godindl
poslove (SZP) i Zavodom za obratun i plakanja-ZOP [ST].
3.4 IzveStavanje
Fiskalno izveitavanje
-
Bu&etsko izves'tuvanje
SadaSnji status
IzveStaji o izvrSenju budieta koje priprema vlada i koji se redovno, a najmanje kvartalno podnose zakonodavnim organima na razmatranje treba da se pripremaju na vreme i precimo. ~~~i T~~~~~ da priprema mese,xne ili kvartalne izvegtaje 0 izvrSenju budieta i da ih dostavlja timu za upravljanje u Ministarstvu finansija, kao Sto treba da priprema mesetne ili kvartalne rezimee u vezi izvrSenja bud2eta za prezentiranje vladi. [ST].
Ministarstvo finansija (MF) treba da potne da sastavlja sadriajnije izveStaje o imSenju budZeta koji bi ukljutivali: (a) mesetne sumame izvestaje koji daju pregled troSkova do nivoa pod-kategorija za sve transakcije; (b) kvartalne izveStaje koji predstavljaju detalje stavki i odabrane pod-stavke koje se titu troSenja; (c) mesetne izveStaje o novtanim tokovima i zavrSnim bilansima, i (d) mesetne izveStaje o prihodima; [ST].
u vezi budieta
Sistem trezora koji je uveden kroz OBL omogukuje redovno finansijsko izvegtavanje. Mada se pripremaju mesetni izvegtaji, kvalitet ovih izveStaja je joS uvek slab i neodgovarajuti. Bike uveden sveobuhvatan kompjuterizovani sistem. Prema planu, faza ranade treba da se OkOnEa Jula 2002- godine, dok ke implementacija uki duboko u 2003. godinu;
Novi Zakon o bud2etu i novi Trezor uvode novi natin budietskog izveStavanj a.
DBK podnose MF-u mesetne i kvartalne izveStaje o izvrSenju bud2eta prema standardnim formatima, predvidenim odgovarajukim propisima koje je izdalo Ministarstvo finansija. Trezor priprema meseEne i kvartalne surname izveStaje- rezimee koji sadde regl led trogkova do nivoa pod- kategorija. IzveStaje o novtanim tokovima sa zavrSnim bilansima, kao i mesetne izveStaje o prihodima takode priprema raEunovodstveni sistem Trezora. Implementacija se nije odvijala onom brzinom kao Sto je bilo otekivano u okviru Ocene stanja finansijske odgovomosti zemlje (CFAA) za 2002. godinu.
Prepomka je u velikoj meri primenjena. Vidi gore. Medutim, izvegtaji o izvrSenju budieta nisu stavljeni na raspolaganje javnosti.
Shiia PFMA: Aneks IV: Presled i aiurirane p repo~ke SFAA izveitaia iz 2002. 61
KljuEne oblasti CFAA u 2002. godini Odgovornost kod bud-fetskog izveitavanja
Status CFAA u 2002. godini
Pre uvodenja novog Zakona o bu&etu, nije bilo odgovornosti za bud2etsko izveStavanje ni kod onima koji su raspolagali budietom, ni kod bud2etskih korisnika.
3.5 Upravljanje javnim dugovima
Preporuke CFAA za 2002. godinu61
Svaki nivo vlasti treba da bude odgovoran za sveobuhvatno i pouzdano budietsko izvestavanje, ukljuEujuCi mesetne, SestomeseEne i godignje konsolidovane izveStaje koje treba da podnose parlamentu o izvrgenju budieta; [MT].
Upravljanje Javnim dugom
Sistem upravljanja dugom
SadaSnji status
Svaki nivO vlasti treba da pripremi sveobuhvatne i pouzdane izveStaje o bud2etu najmanje mesetnoj, SestomeseEno i godiSnj oj bazi;
Na nivou bud2eta Republike, Trezor je pripremio i sastavio godiSnje finansijske konsolidovane izveStaje za fiskalne godine 2003. i 2004.
sa podacirna Uprave za javna plaCanja. Ovi izveStaji, medutim, joS nisu prezentirani vladi ni Narodnoj skupgtini.
Statutarni rok do koga se mora podneti zawSni konsolidovani izveStaj Narodnoj skupStini je 1. juni u godini koja dolazi posle fiskalne godine;
U Trezom je osnovana Jedinica za upravljanje dugovima, ali funkcija modernog upravljanja dugovima tek treba da bude razvijana..
VeCi dugovi za 2004,2005
i 2006. godinu ukljuEeni su budiete. Budtetski memorandumi za 2004,2005 i 2006. godinu uneli su opSta pravila, ali detaljne procedure za upravljanje dugovima joS nisu razvijene.
Vrlo ograniEeni kapaciteti za upravljanje javnim dugovima.
Javni dug nije ukljuEen u bud2et Republike. Potrebno je uvesti instrumente kontrole i izwSiti nezavisnu reviziju finansijskih pozicija
i tekuCih sredstava u preduzetima javnOg sektOra koJa twde da nisu stanju da servisiraju obaveze vezane za dug.
Uspostaviti funkciju upravljanja gotovinom i dugovima u okviru Trezora
uz angdovanje osoblja i organizovanje njihove obuke [ST].
Ministarstvo finansija treba da zawSi rad na merama i procedurama za upravljanje javnim dugom[ST]
Ministarstvo finansija treba i da pristupi primeni novog sistema upravljanja javnim dugom pri raEunovodstvenoj obradi svih javnih dugova koji te biti integrisani nevi sistem Trezora. [MT].
SadaSnji status Preporuke CFAA za 2002. godindl KljuPne oblasti CFAA u 2002.
Status CFAA u 2002. godini
godini
4. JAVNI SECTOR: FINANSIJSKA KONTROLA, INTERNA I EKSTERNA REMZIJA
4.1 Finansijska kontrola
JaEanje uloge finansijskih sluZbi kod DBK i davanje jasnih zaddenja u vezi upravljanja i sistema interne kontrole natelnicima kod DBK, omogutilo je efjasniju kontrolu. Odgovornost za ex-ante finansijsku kontrolu formalno su dodeljene pojedincima u DBK od strane MF-a. Ima varijacija izmedu raznih DBK prema naEinu primene Zakona o budietskom sistemu (ZBS), na primer, da li Natelnik finansijske s ldbe ili neki drugi pojedinac ima odgovornost u vezi ex-ante kontrola. Takode postoje varijacije po pitanju detalja u koje treba ili ne treba da ulaze pisane procedure koje se razraduju na osnovu ZBS i drugih relevantnih propisa.
Procedure ex-ante za proveravanje zakonitosti i iznosa pri transakcijama u fazi ~reuzimanja ~latnih obaveza treba da 0jata.u kako bi se izbeglo preterano trolenje i uvela ex-post kontrola provere tatnosti i svrsishodnosti transakcija i njihovog propisnog registrovanja [ST]. MF (Trezor) treba da uvede bstihlcionalizuje kontrole jaeajuf postojetu procedure, pravila i interne propise kod bud2etskih korisnika i u svim fazama uprav1jan)a javnim finansijama (planiranje budieta, priprema, izvrSenje i izveltavanje)
provem izwlenja putem budietskih inspektorata i odeljenja interne revizije; [ST].
Slaba jinansijska kontrola
PostojeCa funkcija finansijske kontrole
je slaba - nema zadovoljavajutih kontrohih funkcija
ni ex-ante, ni ex-post. Potrebno ih je ojatati.
Elemente finansijske kontrole je vrSio ZOP, uz pomot internih kontrolora u o k v h nekih resornih ministarstava, Agencije'S1dbe =jedniEke poslove i Ministarstva finansija. Ovakva kontrO1a oganihvala na OsnOvnu proveru raEunovodstvene dohmentacije i imeltavanja odeljenja koja su se bavila isplatama.
4.2 lnterna revizija
Bud5etski inspektorat i dalje ima malo zaposlenih. Samo njih 17 radi u jedinici. . Mada su formirane Jedinice za intemu reviziju (JIR), kako u Ministarstvu finansija, tako i kod najmaEajnijih direktnih budietskih korisnika (DBK) i van-budietskih fondova (VBF), moderna
praksa interne revizije je jog uvek u procesu razvitka. Napravljen je nacrt Uputstava za internu reviziju razradenih na liniji medunarodno priznatih standarda i organizovana obuka u okviru sveobuhvatnog i dobro zamigljenog projekta EAR Budietska inspekcija i JIR koordiniraju svoj rad i obuku i o tome izvestavaju istog pomodnika ministra koji to prenosi Ministru.
Budfetska inspekcija
Trenutno ne postoji funkcija interne revizije (IR) u onom smislu u kome se ta funkcija razume na Zapadu. NajbliZe tome bio bi rad Bud2etskog inspektorata (BI) koji radi posao proveravanja da bi utvrdio da li se pravilno sprovode procedure interne kontrole
Bud2etski inspektorat (BI) je obavio izvestan broj inspekcija u BI obavljen tokom 2001. godine.
Mandat BI nije adekvatan, ova institucija nema odgovarajuteg osoblja i nije dovoljno opremljena da bi efikasno izvrgavala svoje funkcije.
Budietski inspektorat bi trebalo ojarati i njegova iskustva bi trebalo koristiti za razvijanje funkcija interne revizije. [ST]
Srbiia PFMA: Aneks IV: Preqled iaiurirane pre~oruke SFAA izveitaia iz 2002. 64
Razvijanje jnterne revizge
JIR je formirana u okviru MF-a. NaEelnici JIR i Budietskog inspektorata podnose izveStaje PomoCniku Ministra odnosno Ministru. Sa samo 1 1 zaposlenih, JIR nije dovoljno opremljena za ispunjavanje svog mandata koji pokriva funkciju revizije Sirom vladinih institucija. Medutim, ovo je ipak dobra osnova za dalje Sirenje decentralizovanog sistema interne revizije u vladinim institucijama. Uredba iz 2004. godine o DBK cckoja formira specijalni organ za internu reviziju na osnovu zajedniEkih kriterija " nameCe potrebu uvodenja IR u 1 8 DBK i VBF (organizacije obavemog socijalnog osiguranja). EAR projekat za jawe finansue od EUR7 miliona. podr2ava razvoj interne revizije.
OBL je predvideo uspostavljanje SluZbe budietske inspekcije i revizije (BIAS), i odgovarajukih organa na lokalnom nivou.. Bilo bi potrebno da Ministar finansija bi trebalo da se postara da budu izdata detaljna uputstva kroz detaljne propise o tome na koji naEin treba da funkcioniSe Interna revizija.
Osoblje koje Ce raditi na internoj reviziji (IR) jog nije odredeno u Ministarstvu finansija. PodrSku za razvoj IR u Srbiji obezbediCe EvrO~ska agencija za R e k O n s ~ c i j u (EAR), poEev od 2002. godine.
MF treba da uvede i zaposli osoblje za Odeljenje interne revizije, da odredi finkcije tog Odeljenja,procedure i godiSnji plan revizije 2003. [ST]. Kao prioritet, treba razraditi akcioni plan koji odreduje najvabije korake [ST]. K~~ prvi korak, MF ee imenovati pomoknika ~ i n i ~ ~ ~ da vodi odeljenje za internu reviziju bez ikakvih drugih operativnih o~govornosti
M F - ~ ili drugom organu iz oblast interne revizije [ST].
U cilju nezavisnosti Odeljenja za interne revizije, vlada fe ornogufiti odrZivo finansiranje za to Odeljenje kako bi bilo osnovano i rnoglo vrSiti funkcije na osnovu godiSnjeg plan rada [ST].
Dugororno, poZeljno je da se osnuju odeljenja interne revizije u okviru resornih rninistarstava ili drugih jedinica, barern za one sa vefirn budZetirna [MT].
4.3 Spoljna
Izbor najpogodnoeg modela za Driavnu revizorsku 'nstituc'u
Osnivanje i rmOanje (Driavne revizorske institucije)
Jedan podkomitet Odbora za finansije Narodne skupStine saEinio je Studiju izvodljivosti je napravljena i izraden je nacrt zakona o SAI. Narodna skupStina je usvojila ovaj zakon.
Kalendar za uspostavljanje Drtavne revizorske institucije (DM) nije predstavljen javnosti niti donatorskoj zajednici.
Zakon o Driavnoj revizorskoj instituciji (DRI) je uskladen sa Revizorskim standardima INTOSAI i sa Deklaracijorn iz Lime.
Vlada joS nije preduzela nikakve konkretne akcije da bi uspostavila
revizija
Narodna skupStina uz pomoC Programa za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) i Prograrna odgovornosti i transparentnosti (PACT), osnovala je 200 1. godine
Radnu p p u za nalatenje najboljeg natina za uspostavljanje Drtavne revizorske institucije DRI.
Radna grupa je posetila takve institucije u Sloveniji, Nematkoj i Francuskoj, ali studijske aktivnosti nisu ukljuEile Eisto vestminsterski SAI model.
U ovom momentu ne postoji DrZavne revizorska institucije-DM. Evropska Agencija za rekonstrukciju (EAR) Ce pruiiti podrSku osnivanju i razvoju Driavne revizorske institucije-DM koja zadovoljava medunarodne ratunovodstvene standarde i raEunovOdstvene sbndarde Evro~ske Unije.
ZavrSiti studiju o raznim modelima eksterne revizije za Srbiju, kao osnovu za izbor modela u budutnosti. Studija treba da ukljuEi i posetu jednom Eisto vestrninsterskom modelu DRI [ST]. Odabrati model koji najbolje odgovara Srbiji [ST]. Vlada treba odmah da usvoji privremeni fleksibilni raspored koji bi unapredio razvoj DRI [ST].
ZavrSiti ustavni i zakonski okvir za finkcionisanje SAI, u skladu sa opitirn principima koje je usvojila Medunarodna organizacija vrhovnih institucija revizije (INTOSAI) u Deklaraciji iz Lime iz 1977. godine, ponovo objavljeno 1998. god. [ST].
Razvijanje DRI na osnovama medunarodnih standarda, ukljutujuti zapoSljavanje i obutavanje osoblja, razvitak standarda i metodologije i odgovarajuteg budiietskog alociranja [MT]. U cilju nezavisnosti, srpski parlament da obezbedi odrZivo finansiranje za DRI vezano za godiSnji plan rada i neophodno investiranje u infrastrukturu i informacionu tehnologiju [MTI.
S~Oona revizija zavrinih budfetskih rafuna.
U ovom momentu se ne vrSi revizija zavrgnih bud2etskih raEuna.
Do osnivanja i poretka rada Driavne revizorske institucije (DRI), vlada Ce angaZovati spoljne (privatne i nezavisne) revizore kako bi vrgili reviziju zavrSnih raruna (ukljuZujuei kako prihode tako i rashode) BudZeta 2001. godine [ST].
Nije bila angaiovana nijedna spoljna revizorska kuCa za godine 2002,2003,2004 i 2005.
4.4 Anti-korupcijske inicijative
Korupcija OsnaZivanje novoosnovane Specijalne komisije za borbu protiv kompcije i jaEanje Saveta za borbu protiv kompcije i kriminala; [ST]. JaEanje saradnje i partnerskog odnosa sa ,-ivilnim drugtvom uk l j u~u ju~ i i ma~ajnije konsultacije, u ~ e ~ ~ e i kontrolu zajedni~kih, preseEnih anti-kompcijskih programa i zakonodavnih inicijativa nevladinih organizacija; [MT].
Objavljivanje odluka koje se tiEu javnih finansija (ukljuEujuCi i odluke u vezi sa nabavkama) u Sluibenom glasniku i, ako je moguCe, i u medijima [MT].
Prerna ispitivanju javnog mnjenja u vezi kompcije koje je izwSeno januara 200 1. godine, gradani Srbije vemju da je fenomen kompcije jedan od najozbiljnijih problema s kojim se suoEava srpsko druStvo danas. Vlada Srbije sprovodi u 2ivot viSestranu strategiju u borbi protiv kompcije.
Anti-kompcijski savet bio je vrlo aktivan i predstavljao vrlo istaknutu instituciju u borbi protiv kompcije. PrihvaCen je kao nezavisna institucija koja dejstvuje s velikim stepenom integriteta. Pod njegovim pokroviteljstvom objavljen je veliki broj izveStaja i studija o kompciji u kojoj su utestvovali vladini hnkcioneri u dijalogu Eiji je bio cilj da se spreEi kompcija u zvaniEnim krugovima. Ovaj Savet bio je jedna od glavnih poluga delovanja Zakona o sukobu interesa koji sada Eeka na usvajanje u Narodnoj skupgtini.
Srbiia PFMA: Aneks IV: Prepled i aiurirane preporuke SFAA izveitaia iz 2002. 68
B. Status sprovodenia u delo preporuka Pregleda procene stania iavnih nabavki zernlie (CPAR) za 2002. e.
KljuEna oblast u CPAR-u za 2002. godinu Sveukupna procena
Zhnodavne reforme u sektoru nabavki
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
Detalji su navedeni nite u tekstu.
Komentari na CPAR iz 2002. godine treba da budu ukljuEeni u zakonski tekst Putem uvodenja jednog amindmana kako bi se obezbedila bobs osnova za transparentnost ,odgovornost i konkurentnost.
SadaSnji status (kraj 2005. godine)
~ l ~ ~ ~ i zakljuEak CPAR-a iz 2002. godine je da je klima za organizovanje javnih nabavki u Srbiji koja je bila povezana sa "visokim" rizikom, sada pretvorena u klimu "maEajnog" rizika.
Prema IzveStaju za 2003. godinu Kancelarije za javne nabavke, ostvarene su vede uStede u Otvorenoj proceduri (1 6%) a najnite u okviru Procedure sa pregovorima (2%).
Prema istom IzveStaju iz 2003. godine pre uvodenja Zakona o javnim nabavkama (ZJN), prosetan broj ponudaEa po ugovoru iznosio je oko 3, Sto je poveCano na 7.5 u 2002. godini i na 8.5 u 2003. godini.
Novi zakon koji je stupio na snagu
4. jula 2002. godine sadriavao je kljuEne elemente dobrog zakona o javnim nabavkama, ali je ipak potrebno da se i dalje dograduje i popravlja. .
Status CPAR-a za 2002. godinu
Nabavke su do nedavno bile zapostavljena funkcija..
Medutirn, na javne nabavke otpada jedan znaEajan deo javnih rashoda (9.5 % Bruto domadeg proizvoda (BDP);
Vlada bi mogla da ostvari uStede od Eak 20% ukupne vrednosti putem transparentnog javnog nadmetanja. Sredina javnih nabavki je visoko riziEna.
Imamnogo Propusta slabOsti legalnom sistemu u Federaciji i u Srbiji..
Novi nacrt Zakona o javnim nabavkama (ZJN) upuden je Parlamentu Eirn je zavrSen Pregled procene stanja javnih
Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Detalji su dati u nastavku.
U akta novih institucija Drtavne zajednice treba uneti ijasna pravila koja se tiEu javnih nabavki.
Srbiia PFMA: Aneks IV: Preuled i a2 urirane preponrke SFAA izveStaia iz 2002. 70
KljuEna oblast u CPAR-u za 2002. godinu
Status CPAR-a za 2002. godinu Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Sadagnji status (kraj 2005. godine)
ponudaEe koji se pozivaju da daju svoje ponude. Strana koja kupuje mora zatra2iti prethodno miSljenje od UJN kako bi mogla da prirneni restriktivnu proceduru);
(ii) Siroka upotreba Ugovornih procedura; (iii) nedovoljna transparentnost SluZbe za izbor dobavljaf a; (iv) reciprofni pristup nekoj vrsti "kluba" koji iskljuEuje ponudaEe iz drugih zemalja.
Uvodenje preferencijala od 20% za domaCe ponudaEe predstavlja korak unazad u odnosu na originalnu sadrZinu ZJN.
U prvom kvartalu 2003. godine, UJN je uveo sekundarno zakonodavstvo radi primene ZJN i registrovanja, otvaranja tendera, uvodenja komiteta za javne nabavke. UJN je objavio i model javnih objava u vezi nabavki, propise za ugovore o javnim nabavkarna manje vrednosti, model plana nabavki, model ugovora putem javnih nabavki i tenderske dokumentacije za robe i usluge. .
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
Kljutna oblast u CPAR-u za 2002. godinu Institucije/ Organizovanje funkcije nabavke
Obuka i jaEanje kapaciteta
Status CPAR-a za 2002. godinu
Nadlebosti i odgovomost prilikom vrSenja nabavki nisu jasno definisani. Kapacitet za vodenje nabavki je slab. Tim se bavi neobuteno, ne- specijalizovano osoblje, Sto Eesto rade pogreSno i St0 se kombinuje sa slabostima u regulativi.
Prava ponudaEa nisu dovoljno zaStiCena.
Sto se tiEe revizije, kako interne tako i eksterne - i jedna i druga su slabe.
Velikom broju zvaniEnika je potrebna dodatna obuka.
Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Potrebne su nove i jaEe regulatome institucije kako bi se osnaiila primena. Novi Zakon o javnim nabavkama predlaie uvodenje nove Uprave zaJWne nabavke (UJN) koja bi bila direktno odgovorna vladi. Dok UJN ne pocne da funkcionisel njegovu fUnkciJu Ce obavljati Sluiba za zajednitke poslove.
Treba razviti sveobuhvatne aktivnosti obuke.
SadaSnji status (kraj 2005. godine)
Uprava za javne nabavke (UJN) poEela je da fUnkcioniSe 15. januara 2003. godine. UJN je formirana u skladu sa Zakonom kao nezavisna agencija vlade Srbije Eiji Ce zadat& biti da uvede ekonomiEan, efikasan i transparentan sistem javnih nabavki. .
Sistem javnih nabavki u Srbiji poEiva na tri sledeta stuba: Ministarstvu finansija i privrede, Upravi za javne nabavke i Komisiji za zaStitu prava ponudaEa (KZPP).
Funkcionisanje KZPP je detaljno regulisano u Operativnim procedurama koje sadrte pitanja koja inaEe nisu pokrivena u ZJN. To je tretman zahteva, alokacije za konkretne slutajeve, donoSenje odluka, odrtavanje dokumentacije. Ovi propisi su objavljeni 27. jula 2004. godine.
Prema izveStaju iz 2003. godine, uprava za javne n a b a v k e - ~ ~ organizovala je 20 veCih seminara i oko 40 manjih
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
Clanove Komisije za zaStitu prava ponudaEa (KZPP) Eesto imenuje i razreSava vlada. Treba uvesti odgovarajude propise kako bi se regulisalo pitanje naimenovanja Elanova CPTR u cilju Sto boljeg funkcionisanja Komisije.
Srbiji treba da se ranadi sveobuhvatna strategija obuke.
Obuka treba da bude
Sbiia PFMA: Aneks IV: Pre~led i aiuniane prepomkc3 SFAA izveSfaia iz 2002. 72
KljuEna oblast u CPAR-u za 2002. godinu
Kon*olna sredina
Status CPAR-a za 2002. godinu
OgraniEeni kapaciteti za obuku, kao Sto je sluEaj i na Pravnom fakultetu.
Zakon o bud2etu ne daje spisak organizacija na koje se odnose ovi zakoni, tako da je teSko insistirati na odgovomosti organizacija iz javnog sektora za troSenje bud2etskih fondova ukljuEujuCi i potroSnju koja se tiEe nabavki. Nepostojanje interne i eksterne kontrole u vezi sa javnim
Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Obuka treba da bude zasnovana na odobrenim programima za javne nabavke koji ukljuEuju i visoke nivoe kompleksnosti.
Inicijative koje se tiCu obuke treba da se odvijaju u okviru za to predvidenih sredina i institucija koje se identifikuju za dugoroEni period. Pravni fakultet treba da ~rodubi Progame obuke u vezi sa nabavkama, moida kroz neki tvining program.
Treba uvesti poseban sistem obuke za zaposlene koji se bave javnim nabavkama. Osoblje koje sa uspehom zavrSi obuku treba da dobije priliku da potom radi na odgovomim mestima koja se tiEu nabavki.
Treba uvesti hnkciju interne revizije kod svih institucija koje vrSe maEajne veCe nabavke.
SadaSnji status (kraj 2005. godine)
okupljanja (sa preko 3000 utesnika, kako kupaca, tako i ponudata) s ciljem objaSnjavanja Zakona o javnim nabavkama i kako bi se mogli dati i primiti saveti-
pripremljeno je i distribuirano tasova obuke i
obrazovnog materijala.
Na primer, Uprava za javne nabavke (UJN) je objavila jedan priruEnik sa seminara pod naslovom: "Sporedno zakonodavstvo u vezi sa javnim nabavkama - Komentari sa primerima))" .
slucajevi ugovora nabavkama bez odgovarajudeg oduzimanja fondova, praktiEno su eliminisani.
Cesta zakaSnjenja u odobravanju budteta imaju za posledicu da proces nabavki poEinje kasnije u toku godine. Ovo dovodi do situacije u kojoj se primenjuju manje konkurentne procedure,
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
zasnovana na odobrenom nastavnom programu za javne nabavke sa poveCanim nivoom sloienosti. Postoji potreba za obukom u vezi nabavki koja bi se odvijala kao stalna, redovna aktivnost, kao i da se organizuje obuka onih koji poduEavaju iz ove oblasti u okviru centara za obuku, i da se nabavka ukljuti u nastavne programe institucija visokog obrazovanja..
Treba elirninisati zakaSnjenja u OdObravanju bud2eta.
Vlada treba da angaZuje kvalifikovane nezavisne revizore da vrSe godiSnje revizije nabavki..
Srbiia PFMA: Aneks IV: Pealed i aiurirane preporuke SFAA izveStaia iz 2002. 73
Kljurna oblast u CPAR-u za 2002. godinu
Korupcua POvezana sa nabavkama
Status CPAR-a za 2002. godinu
nabavkama predstavlja vrlo veliki propust u sadaSnjoj situaciji.
Nepostojanje Drhvne revizorske institucije (DRI), kako na saveznom, tako i na republitkom . nivou maEi da odluke u vezi sa nabavkama ne podleiu nezavisnoj proveri.
Korupcija do koje dolazi u vezi sa nabavkama predstavlja veliki problem.
U "IzveStaju o korupciji u Srbiji", Centar za liberalne - demokratske studije (CLDS) navodi da su "sve maEajne odluke i transakcije bile skrivene od javnosti" i da postoje "neformalne aukcije" za dodeljivanje ugovora. Sektor zdravstva smatra se "epicentrom" kompcije.
Nova vlada ispoljila je zavidnu energiju u angaiovanju protiv kompcije, kao Sto je bio sluEaj u okviru Anti-korupcijskih inicijativa Pakta stabilnosti (SPAI).
Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Priprema i implementacija nacrta Zakona o nabavkama koji treba da bude promovisan kao jedan od pet zakona Eiji je cilj borba protiv kompcije.
SadaSnji status (kraj 2005. godine)
Sto izaziva povedanje troikova.
ImajuCi u vidu da se krenulo sa @Eke u kojoj je praksa javnih nabavki bila slabo regulisana, rad na uvodenju zakonskog i institucionalnog okvira i na uspostavljanju nove prakse prilikom nabavki beba shvatiti kao vaian naEin borbe protiv kompcije.
Uspostavljena je tesna saradnja kako sa Komisijom za zaStitu prava ponudaEa (KZPP) i sa Savetom protiv kompcije i za uvodenje budgetske inspekcije, kao i sa specijalnom kancelarijom Ministarstva unutraSnjih poslova (Kancelarija za spretavanje organizovanog kriminala, Odeljenje za organizovani finansijski kriminal - SOFC),
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
Potrebno je da se formira Drravna revizorska institucija i da se sprovode revizije nabavki.
UspOstavljanJe saradnje sa KOmisiJom za zaStitu Prava ponudaEa (KZPP), Anti- kompcijskog saveta, sa bud2etskom inspekcijom i specijalnom Kancelarijom Ministra unutragnjih ~ O S ~ O V ~
(Kancelarija za spreEavanje organizovanog kriminala, Odeljenje za finansijski kriminal - SOFC), u kontroli najznaEajnij ih institucija za nabavke i najvedih ugovora.
Srbiia PFMA: Aneks IV: Preqled i aiurirane preporuke SFAA izveitaia iz 2002. 74
KljuEna oblast u CPAR-u za 2002. godinu
uskladivanJe sa tekovinama Evropske unije;
Status CPAR-a za 2002. godinu
Nacrt Zakona o nabavkama veoma mnogo se oslanja na Direktive Evropske Unije u vezi sa nabavkama prilikom formulisanja tretmana kvalifikacija ponudaEa (tehniEkih i finansijskih kriterijuma, kao i kriterijuma podobnosti za selekciju) i u vezi nekoliko drugih aspekata.
Pristup koji je prihvaCen u ovom nacrtu u velikoj meri odrahva Direktivu Evropske unije u vezi nabavki, mada istiEuCi da Ce biti koriSCene Otvorene procedure, ovaj pristup prevazilazi minimalne standarde iz Direktive EU. Ovo ostavlja moguCnost izbora izmedu Otvorene i OgraniEene procedure onom organu koji vrSi nabavku, pod uslovom da se ispoStuje procedura koja je objavljena u najavi.
Preporuke CPAR-a za 2002. godinu
Sadasnji status (kraj 2005. godine)
radi kontrole nad institucijama koje vrSe najveCe nabavke i sklapaju najveCe ugovore.
Kancelarija za javne nabavke Srbije tvrdi u svom IzveStaju za 2003. godinu da je sistem javnih nabavki u Srbiji gotovo potpuno uskladen sa direktivama Evropske unije, dok je potrebno tek sada razvijati institucionalni okvir i kapacitete za ex post kontrolu (ovu tvrdnju treba da potvrdi EC).. Prema Upravi za javne nabavke Srbije (UJN), kljuEna nereSena pitanja su sledeta: (i) preferencijalni tretman ponudaEa, i (ii) formiranje Komisije za zaStitu prava ponudata (KZPP) od strane vlade umesto od strane parlamenta.
Nesprovedene ili nove preporuke u 2005. godini
"lads treba da sa EC umdi kompatibilnost njenog Zakona o nabavkama sa konsolidovanog Direldivom EC od 3 1. marta 2004. godine (200411 8lEC).
