o federalismo fiscal brasileiro e o desvio de recursos

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  • Jos Augusto Moreira de Carvalho

    O FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E O DESVIO DE

    RECURSOS

    Tese apresentada Faculdade de Direito da

    Universidade de So Paulo (Departamento de

    Direito Econmico e Financeiro), como

    exigncia parcial para obteno do ttulo de

    Doutor em Direito.

    Orientador: Professor Titular Regis Fernandes

    de Oliveira.

    UNIVERSIDADE DE SO PAULO

    FACULDADE DE DIREITO

    So Paulo

    2010

  • Ao meu querido filho, brilho da minha vida.

    minha querida mulher, companheira inseparvel

    e colaboradora em todos os momentos.

    Aos meus amados pais, exemplos de amor e virtude.

    s minhas irms, amigas de todas as horas.

  • AGRADECIMENTOS

    Ao Doutor Regis Fernandes de Oliveira, parlamentar exemplar e, acima de tudo,

    professor de todos que militam no Direito Financeiro. Sua sabedoria e pacincia se

    destacaram durante todo o processo de orientao.

    Ao Doutor Estevo Horvath, que no exame de qualificao forneceu ensinamentos

    slidos para o aprimoramento deste trabalho. Ao Doutor Jos Mauricio Conti, que no

    apenas na qualificao, mas durante todo o perodo do curso me forneceu subsdios

    importantes para a elaborao e definio do presente estudo.

    Nanci e ao Senhor Cid Ragaini, colaboradores e incentivadores em todos os

    momentos.

    Ao Doutor Joaquim Portes de Cerqueira Csar, que sempre me apoiou na busca do

    conhecimento e me incentivou a estudar continuamente.

    s Doutoras Raquel Perez Antunes Chust, Leondia Sebastiani Meccheri e Mrcia

    Rocco de Castilho, valiosas companheiras de trabalho, que se sacrificaram durante os meus

    perodos de ausncia e sem as quais a concluso do trabalho no seria possvel.

    Aos meus colegas de trabalho, Doutores Clodomiro Fernandes Lacerda, Graziella

    Ambrosio, Mariana Moraes de Arajo e Mrcia Clemente, bem como a todos os

    advogados de suas equipes, profissionais dedicados e valorosos.

    Aos Doutores Edison Magnani, Edinei Silva Teixeira e Carlos Eduardo

    Goettenauer, bem como s bibliotecrias Antonieta e Semiramis, pela ajuda na busca de

    subsdios para este trabalho.

    Ao prezado amigo Ovdio Poli Junior, pela ajuda nos momentos finais e decisivos.

    Universidade de So Paulo, pela oportunidade de realizao do curso de

    doutorado.

  • Todo governo que no age na base do princpio da repblica,

    isto , que no faz da res publica o seu objetivo

    completo e nico, no um governo bom.

    Thomas Paine (1737-1809), Os Direitos do Homem

    Governarei de acordo com o bem geral,

    no de acordo com a vontade geral.

    Jaime I, Rei da Inglaterra e da Irlanda (1603-1625)

  • RESUMO

    A concepo tradicional de federao remete possibilidade de uma melhor organizao

    do Estado, proporcionando-lhe maior desempenho na execuo da atividade financeira para

    satisfazer as necessidades pblicas em nveis mais eficientes. As estruturas federativas existentes

    no mundo, porm, apresentam diferenas entre si e vrios so os elementos que contribuem para

    essa ocorrncia, motivo pelo qual no se pode conceber um modelo nico de federao, imune a

    deficincias e problemas. Um Estado federado, dependendo do padro de federao que adote

    (mais descentralizado ou menos descentralizado, por exemplo), pode no ser capaz de solucionar

    questes de vital interesse sociedade. Na presente tese de doutorado, o autor analisa as

    caractersticas da federao brasileira e procura perscrutar se existe relao entre a estrutura do

    federalismo fiscal adotada no Brasil e a ocorrncia de desvios de recursos pblicos, dentre os

    quais os deflagrados por atos de corrupo. A preocupao contida no estudo no apenas a de

    investigar essa relao, mas a de avaliar suas possveis causas, analisando de forma criteriosa os

    nveis de descentralizao presentes na federao e o grau de autonomia dos entes federados. No

    primeiro captulo so discutidos o conceito, caractersticas e classificao dos Estados federais, a

    importncia da federao para a atividade financeira estatal, os princpios do federalismo fiscal e

    as funes fiscais alocativa, distributiva e estabilizadora. A investigao sobre a possibilidade da

    existncia de vnculo entre o desvio de recursos e o tipo de estrutura do federalismo fiscal

    objeto de anlise no segundo captulo, no qual tambm sero expostas definies e caractersticas

    de condutas que tendem a provocar o mencionado transviamento, tais como o rent-seeking

    (comportamento caador de renda), o patrimonialismo, o clientelismo, o coronelismo e a

    corrupo. O terceiro captulo cuida da anlise do arcabouo do federalismo fiscal brasileiro e

    procura examinar se os nveis de descentralizao presentes no pas so adequados para uma

    perfeita relao entre os entes subnacionais e o governo central, bem como se essa estrutura

    impede ou estimula as ocorrncias de desvios de recursos pblicos. No quarto captulo, as

    hipteses contidas nos captulos anteriores so demonstradas por meio da anlise do processo

    oramentrio federal (mais especificamente em relao s consequncias advindas da elaborao

    da lei oramentria anual) e das transferncias intergovernamentais no Brasil.

    Palavras-chave: Federao Federalismo fiscal Desvio de recursos pblicos Corrupo

    Rent-seeking Clientelismo Patrimonialismo Coronelismo Descentralizao Autonomia

    Oramento Transferncia intergovernamental.

  • ABSTRACT

    The traditional conception of a federation leads us to the possibility of a better organized

    Government, capable of satisfactorily performing the financial activity in order to meet the

    public needs at more efficient levels. However, the federative structures existing worldwide

    today are quite different from each other and various are the elements contributing to such

    occurrence and this is why we cannot conceive one single federation model unaffected by

    deficiencies and problems. A federate Union, depending on the federation model adopted

    thereby (either a more or less decentralized one, for instance), may be unable to solve issues of

    vital interest to the society as a whole. In this dissertation, the author analyzes the characteristics

    of the Brazilian federation and seeks to scrutinize whether there is a relation between the fiscal

    federalism structure adopted in Brazil and the occurrence of deviation of public funds, including

    those triggered by corruption acts. Rather than simply investigating such relation, this

    dissertation is concerned with evaluating the possible causes for deviation of public funds,

    minutely examining the levels of decentralization present in the federation and the degree of

    autonomy among the federated entities. In chapter one, the author discusses the concept,

    characteristics and classification of the federal states, the importance of the federation for the

    financial activity performed by the Government, the principles of fiscal federalism and the

    allocable, distributive and stabilizing fiscal functions. Whether there is a connection between the

    deviation of funds and the type of structure of fiscal federalism is investigated in chapter two,

    where definitions and characteristics of conducts prone to cause the mentioned deviation are

    expounded by the author, such as rent-seeking, patrimonialism, clientelism, coronelismo and

    corruption. In chapter three, the author analyzes the framework of Brazilian fiscal federalism and

    examines whether the levels of decentralization existing in Brazil are proper for a perfect relation

    between the subnational entities and the central Government, as well as whether such structure

    either impedes or otherwise fosters the occurrences of public fund deviation. Chapter three

    demonstrates the hypotheses contained in the previous chapters by means of an analysis of the

    federal budgetary process (more specifically in relation to the consequences derived from

    preparation of the annual budgetary law) and intergovernmental transfers in Brazil.

    Keywords: Federation Fiscal federalism Deviation of public funds Corruption Rent-

    seeking Clientelism Patrimonialism Coronelismo Decentralization Autonomy Budget

    Intergovernmental transfer.

  • RIASSUNTO

    La concezione tradizionale di federazione rimette alla possibilit di una miglior

    organizzazione dello Stato, fornendogli una performance pi grande nell'esecuzione dell'attivit

    finanziaria per soddisfare le necessit pubbliche a livelli pi efficienti. Le strutture federative

    esistenti nel mondo, per, presentano differenze tra loro e sono vari gli elementi che

    contribuiscono a questo, ragione per cui non si pu concepire un modello unico di federazione

    immune a deficienze e problemi. Uno Stato federato, dipendendo dal modello di federazione che

    adotti (pi decentrato o meno decentrato, ad esempio) pu non essere capace di risolvere questioni

    d'interesse vitale per la societ. Nella presente tesi di dottorato, lautore analizza le caratteristiche

    della federazione brasiliana e cerca di indagare se esista o meno un rapporto tra la struttura del

    federalismo fiscale adottata in Brasile e l'avvenimento di sottrazioni di risorse pubbliche, tra le

    quali quelle scopiate da atti di corruzione. La preoccupazione presente in questo studio non

    soltanto quella di investigare questo rapporto, ma quella di valutarne le possibili cause,

    analizzando in modo assennato i livelli di decentramento

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