O discurso da racionalidade econômica e a racionalização na

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  • Universidade de So Paulo Faculdade de Filosofia Letras e Cincias Humanas

    Programa de Ps-Graduao em de Sociologia

    O discurso da racionalidade econmica e a racionalizao na reforma da

    Previdncia Social

    Rita de Cssia Bessa dos Santos Orientador: Prof. Dr. Antnio Flvio de Oliveira

    Pierucci Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, como exigncia parcial para obteno do ttulo de Doutor em Sociologia.

    So Paulo Maro/2008

  • 2

    Para Adalton,

    Veridiana e Paulo:

    Sem vocs, eu nada seria!

  • 3

    Universidade de So Paulo Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas

    Programa de Ps-Graduao em Sociologia O discurso da racionalidade econmica e a racionalizao na reforma

    da Previdncia Social

    Autora: Rita de Cssia Bessa dos Santos Orientador: Prof. Dr. Antnio Flvio de Oliveira Pierucci Tese de Doutoramento apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia, da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo como exigncia parcial para obteno do ttulo de Doutor em Sociologia.

    Resumo: Esta tese aborda as disputas em torno do processo de reforma da Previdncia Social e

    identifica que foram orientadas pela formao de um discurso embasado na racionalidade

    econmica, segundo o qual a situao de escassez e de crise fiscal foi determinante no

    projeto de reforma. O discurso do dficit na Previdncia Social confrontou o modelo de

    seguridade social institudo pela Constituio Federal de 1988. O principal ponto da disputa

    foi o Oramento da Seguridade Social, que, ao integrar a Previdncia Social, tornou-a

    sujeita ao controle pblico, tanto na fase elaborao do oramento, quanto na sua execuo.

    Essa foi a dimenso que alimentou o debate e orientou um amplo processo de

    racionalizao da Previdncia Social, indo alm da reforma nos critrios de acesso aos

    benefcios, como um resultado no esperado.

    Palavras-Chave: Previdncia Social; reforma da Previdncia; racionalizao;

    racionalidade econmica; seguridade social.

  • 4

    Abstract:

    This thesis analyses the disputes about the social insurance reform process and identifies

    that they are oriented by a discourse based on the economic rationality, that one the scarcity

    situation and fiscal crisis determine the reform projects. The social insurance deficit

    discourse confronted the social security model set up by the 1988 Federal Constitution. The

    main point of the dispute was the social security budget that subjected to the public control

    the Social Insurance System as in the stage of budget elaboration as its performance. That

    was the point that maintained the contend and oriented a extensive process of social

    insurance rationalization. That got ahead of the reform in the entrance criterion of the social

    benefits as an unexpected effect.

    Key-words: Social Insurance; Social Insurance reform; rationalization; economic

    rationality; social security.

    e-mail autor: ritabessa@bol.com.br

    ritabessa@usp.br

    So Paulo

    Maro/2008

  • 5

    AGRADECIMENTOS

    Em primeiro lugar, agradeo a oportunidade de ter sido aluna da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo onde iniciei e fecho

    um ciclo de formao como sociloga e pesquisadora. Nos tempos que correm, esse

    agradecimento duplo: pela oportunidade de seguir os estudos ps-graduados, tanto quanto

    por faz-lo em universidade pblica.

    Ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia agradeo poder ter integrado o seu

    corpo discente e ter me beneficiado de todas as atividades programadas, assim como pelo

    ambiente de respeito ao debate intelectual. Aos funcionrios, meus sinceros agradecimentos

    pela disponibilidade, gentileza e suporte oferecido.

    Ao Prof. Dr. Antnio Flvio de Oliveira Pierucci devo agradecer a generosidade da

    acolhida sob sua orientao e a grande pacincia na trajetria nada regular da realizao

    dessa tese. Agradeo ainda a sua pacincia diante de minha enorme teimosia.

    Agradeo tambm aos Professores Cibele Saliba Risek e Braslio Sallum Jnior por

    terem participado de meu exame de qualificao, contribuindo para dar um rumo novo a

    esta pesquisa e por apontar a relevncia do tema abordado.

    Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ)

    agradeo a concesso de bolsa de estudos que ajudou a financiar essa pesquisa de

    doutorado, sem a qual ela jamais teria chegado a termo.

    Aos colegas e amigos agradeo terem compartilhado comigo parte dessa jornada,

    sempre na expectativa de que um dia eu conseguiria por um ponto final. Um ponto final

    que tem um duplo sentido: de fim e de incio. Aqueles a quem tenho grande apreo: Beth,

    Jenny, Maria Lcia, Maristela, Carlos, Magda, Mitiko, Mrcia, Selma, ngela, para citar

    alguns. Ouvir e saber esperar foram talvez as qualidades mais valorizadas durante esse

    ciclo.

    O prazo, o prazo, o prazo..., cantava Veridiana, minha filha, nos momentos finais

    de redao e a ela agradeo particularmente por ter suportado todas as privaes que a

    minha dedicao integral lhe causou. Ao pequeno Paulo (gestado, nascido, embalado e

  • 6

    criado enquanto essa pesquisa era realizada) agradeo por ter suportado a partilha, por toda

    a sua vida, com um quase irmo-gmeo. minha me, Lourdes, agradeo, sobretudo, ter

    conseguido se superar e realizar o mais difcil caminho de sua vida. minha sogra,

    Izeraide, agradeo a amizade e a confiana que deposita em mim.

    A Adalton Franciozo Diniz agradeo especialmente por fazer parte da minha vida

    como esposo, amigo e companheiro. Sua contribuio para a realizao desse trabalho foi

    sempre inestimvel, atravs de suporte emocional, prtico e financeiro. Agradeo

    especialmente no ao que partilhou comigo durante esse perodo, mas ao que pode realizar

    sem mim e ao que pode realizar por mim.

    Ao final, porm, essa uma trajetria que se cumpre solitariamente, atravs das

    interrogaes que nos fazemos, algumas apenas tericas, outras com repercusso nas nossas

    prprias expectativas de vida, e s resta assumir os erros que porventura sejam cometidos.

    Todas as falhas e erros cometidos somente a mim podero ser imputados.

    R.C.B.S.

    Maro/2008

  • 7

    Sumrio Lista de figuras........................................................................................ 9

    Lista de tabelas ....................................................................................... 10

    Lista de siglas ......................................................................................... 12

    Introduo ............................................................................................... 18

    Estrutura da tese............................................................................... ....... 33

    Captulo I. O custo do direito .............................................................. 37

    Financiamento dos gastos sociais ...................................................... 37

    O custo do direito ............................................................................... 52

    Direitos sociais e o custo dos direitos ............................................. 58

    Weber e a racionalidade econmica ................................................... 64

    Encargos sociais e o custo do trabalho: o custo do direito ............. 75

    O problema da solidariedade.............................................................. 77

    Captulo II. Poltica de previdncia social: financiamento e

    participao na despesa pblica............................................................. 87

    Ambiente pr-constituio .................................................................. 98

    Poltica social no governo Sarney: a Nova Repblica ...................... 107

    A Constituio Federal de 1988 e o problema da seguridade social .. 115

    Crticas seguridade social................................................................. 133

    Impactos da transio demogrfica sobre a Previdncia Social ......... 142

    Captulo III. As contas da Previdncia Social ................................. 148

    Dados comparativos relativos arrecadao e pagamento de

    Benefcios.......................................................................................159

    Composio de pagamentos de benefcios do INSS...................... 170

    Dficit previdencirio..................................................................... 171

    Conflito oramentrio.....................................................................177

    Crescimento do nmero de benefcios............................................182

  • 8

    Parte II. Tempo e contratempo na histria do direito social......................189

    Captulo IV. Tempo de renovao: a regulamentao dos direitos

    da seguridade social (1989 1992).................................................................190

    Governana e Governabilidade na reforma do Estado ..............................208

    Captulo V. Tempo da reviso constitucional: a disputa em

    torno do modelo de proteo social...............................................................214

    O financiamento da seguridade social na reforma tributria .....................219

    Conflito distributivo entre Fazenda e seguridade social ............................231

    O Ministrio da Previdncia Social e a reviso constitucional....................234

    A reviso constitucional: o debate .............................................................241

    A reviso constitucional: o processo .........................................................247

    Captulo VI. Tempo de reformas: as reformas previdencirias de

    Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva .........................261

    A reforma do Governo Fernando Henrique Cardoso..................................261

    A reforma de Fernando Henrique e o fator previdencirio ........................287

    Lei de Responsabilidade Fiscal, CPMF e DRU..........................................290

    Governo Lula e a reforma da racionalidade................................................292

    Financiamento da previdncia na reforma..................................................307

    Crise gerencial e tcnicas de gesto............................................................310

    Captulo VII. As reformas da Previdncia...................................................315

    Reformas na Amrica Latina..................................................................... 319

    Reformas paramtricas no Brasil................................................................324

    Nota sobre a previdncia complementar ................................................... 339

    Nota sobre racionalizao na Previdncia Social.......................................341

    Consideraes Finais..................................................................................... ..346

    Bibliografia.......................................................................................................351

    Anexos............................................................................................................. 370

    Anexo 1. Nota tcnica sobre o fator previdencirio.................................. 370

    Anexo 2. Propostas de reforma da seguridade social divulgadas

    (1991,1992,1993)...................................................................................... 372

  • 9

    Lista de Figuras 1. Distribuio dos pagamentos realizados pelo SINPAS/INSS: 1988-1993...............162 2. Distribuio dos pagamentos realizados pelo INSS: 1994 - 2005............................170 3. Distribuio dos benefcios pagos pelo INSS por tipo: 2000 - 2005 (%).................171 4. Evoluo do supervit da seguridade social: 2000-2005

    (R$ bilhes em valores correntes).............................................................................177

    5. Evoluo dos principais impostos versus contribuies sociais................................181 6. Quantidade de benefcios concedidos: 1980-1991....................................................183

    7. Quantidade de benefcios concedidos: 1992-2005....................................................185

    8. Distribuio de aposentadorias concedidas segundo espcies: 1998-2005...............187

    9. Distribuio dos benefcios por espcie: 1988-2005.................................................188

  • 10

    Lista de tabelas 1. Gastos estatais (%) por rea e por governo: 1950-1975..............................................41

    2. Renncia de contribuio previdenciria em face de tratamento diferenciado:

    1995-2003 (Em R$ milhes correntes).......................................................................155

    3. Dados consolidados de arrecadao e pagamento de benefcios do SINPAS:

    1988-1990 (R$ em valores correntes)..........................................................................160

    4. Recebimentos prprios e transferncias da Unio na composio da receita

    previdenciria: 1988-1993 (%)...................................................................................160

    5.Transferncias relativas ao EPU na composio das transferncias da Unio ............161

    6. Fluxo de caixa anual do INSS: 1994-1996 (R$ Mil) ..................................................163

    7. Fluxo de caixa anual do INSS: 1997-1999 (R$ Mil)...................................................164

    8. Participao dos recebimentos prprios e das transferncias da Unio

    na receita da Previdncia Social (%)...........................................................................166

    9. Participao das transferncias para financiamento dos EPU nas transferncias

    da Unio: 1994 - 1999 (%) .........................................................................................167

    10. Distribuio dos recebimentos e pagamentos do INSS: 2000 2005

    (R$ Mil em valores correntes)................................................................................... 168

    11. Participao dos recebimentos prprios e das transferncias da Unio

    na receita da Previdncia Social: 2000 2005 (%).................................................. 169

    12. Participao das transferncias para financiamento dos EPU nas transferncias

    da Unio (%)............................................................................................................. 169

    13. Dficit Previdencirio (INSS): 1991-1999 (% PIB) ..................................................172

    14. Evoluo do dficit previdencirio: 2000-2005 (R$ milhes)................................... 173

    15. Aplicao das receitas da seguridade social: 1995-2006

    (R$ milhes em valores correntes)............................................................................. 175

    16. Aplicao das receitas da seguridade social 1995-2006 (%)...................................176

    17. Quantidade de benefcios concedidos: 1980-1991..................................................... 182

    18. Quantidade de Benefcios concedidos: 1992-2005

    (R$ milhes em valores correntes).......

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