o administracji, samorządzie w niemczech
TRANSCRIPT
Dr Robert Grzeszczak Mysłakowice 17.11.2006.
Katedra Nauk Prawnych
Centrum im. Willy Brandta
Studiów Niemieckich i Europejskich
Uniwersytet Wrocławski
W przedstawionych tu materiałach wykorzystano artykuły: Joanny Jagody „Organizacja samorządu terytorialnego w Niemczech” Bogdana Dolnickiego „Ustrój samorządu terytorialnego w Niemczech – po reformie” R. Roth, H. Wollmann „Kommunalpolitik” Materiały własne autora wykładu.
Struktura administracji w Niemczech
Republika Federalna Niemiec (Bundesrepublik Deutschland) jest, jak sama nazwa
wskazuje, państwem federacyjnym (związkowym) o daleko idącej samodzielności
poszczególnych krajów (landów) wchodzących w skład państwa jako związku.
Federacyjny ustrój RFN determinuje bardziej złoŜoną strukturę organizacji
administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska.
Stolicą federalną jest Berlin, gdzie jest siedziba rządu federalnego (Bundesregierung),
jednak część ministerstw znajduje się w Bonn. Część centralnych urzędów mieści się w
innych miastach, m.in. Karlsruhe i Norymberdze.
System polityczny Niemiec jest zorganizowany w oparciu o konstytucję (Grund
Gesetz/Verfassung), którą jest Ustawa Zasadnicza Niemiec (Grundgesetz) według zasady
podziału władz (Gewaltenteilung).
Głową państwa jest prezydent federalny, wybierany przez Zgromadzenie
Narodowe (złoŜonego z Bundestagu i Bundesratu - przedstawicieli krajów związkowych) na
pięcioletnią kadencję. Jest moŜliwość jednokrotnego powtórzenia kadencji. Ma on czysto
reprezentacyjne znaczenie - jest symbolem państwa, moderatorem. Nie ma prawa wetowania
ustaw (moŜe je jedynie odesłać do Trybunału). Posiada prawo mianowania ambasadorów i
konsuli oraz wysuwania kandydatury kanclerza.
Władzą ustawodawczą (die Legislative) jest Bundestag wraz z drugą izbą Radą
Federalną Niemiec (Bundesrat). Bundestag wybierany jest co cztery lata w wyborach
pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, równych, bezpośrednich (jednostopniowych),
tajnych i proporcjonalnych choć zasadniczo jest to system mieszany z zapewnieniem
wejścia do parlamentu wszystkich kandydatów, którzy w swych okręgach uzyskali większość.
Ustawowa liczba posłów liczy 598 (od zjednoczenia Niemiec do 2002 roku wynosiła 656),
ale wskutek tego skomplikowanego systemu wyborczego ta liczba moŜe zwiększać się o tzw.
mandaty nadwyŜkowe. Tak jest w Bundestagu XVI kadencji, który liczy 614 posłów.
Posłowie grupują się we frakcjach, do tworzenia których potrzebne jest 5% ogólnej liczby
posłów. Obecne frakcje to:
• SPD
• CDU/CSU
• Związek 90/Zieloni
• FDP
• Die Linkspartei
Ustawa zasadnicza RFN (Grundgesetz)
Konstytucja RFN z 23 maja 1949 r. nosi nazwę Ustawy Zasadniczej (niem.
Grundgesetz), co miało podkreślać jej tymczasowość. Składa się ze 146 artykułów,
podzielonych na 12 rozdziałów. Na początku tekstu ustawy zasadniczej znajduje się wstęp.
Konstytucję RFN nowelizowano 35 razy. Konstytucjonaliści niemieccy wyróŜniają w
konstytucji cztery zasady naczelne, o szczególnym znaczeniu dla kształtu państwa:
• Zasada federalizmu - RFN tworzy 16 krajów związkowych (landów), które mają
charakter państw o ograniczonej suwerenności. Konstytucja nie wymienia z nazwy
wszystkich krajów związkowych, stąd wnioskować moŜna, iŜ ich granice i liczbę
moŜna zmieniać. Obecnie są to:
KaŜdy z krajów związkowych posiada własną konstytucję (która nie wymaga zatwierdzenia
przez władze federalne), ograniczone prawa utrzymywania stosunków międzynarodowych,
własny rząd, parlament i sądownictwo. KaŜdy land wysyła swoich przedstawicieli do
Bundesratu. Art. 30 Konstytucji zawiera zasadę domniemania kompetencji na rzecz landów,
stanowiąc, Ŝe jeŜeli konstytucja nie przyznaje wyraźnie federacji jakichś uprawnień, wówczas
naleŜą one do kompetencji landów.
• Zasada państwa socjalnego - pkt. 1 art. 20 konstytucji mówi, iŜ "Niemiecka
Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym państwem związkowym". W
związku z tą zasdą państwo niemieckie zapewnia pomoc jednostkom i grupom jej
potrzebującym.
• Demokratyzm - naród jest jedynym suwerenem władzy w państwie niemieckim.
Rządy muszą działać na zasadzie reprezentacji poglądów politycznych społeczeństwa,
a kaŜdemu gwarantowane są prawa i wolności obywatelskie. Państwo nie moŜe
ingerować w Ŝadnym stopniu w sferę poszanowania godności ludzkiej. Na straŜy
przestrzegania praw i wolności stoją sądy, ze Związkowym Trybunałem
Konstytucyjnym na czele.
• Zasada podziału władz i samorządności - władza sprawowana za pomocą organów
państwowych, pochodzących z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, których
struktura oparta jest na trójpodziale władzy. Niedopuszczalne jest podejmowanie
jakichkolwiek decyzji w drodze referendum na szczeblu centralnym (regulacja będąca
odbiciem obaw przed ponownym dojściem do władzy osoby pokroju Hitlera, który
instytucję referendum wykorzystywał nader często dla legitymizacji swojej władzy).
Wyjątkiem tutaj jest tylko zmiana granic pomiędzy krajami.
Art. 21 konstytucji wprowadza regulacje dotyczące funkcjonowania partii politycznych
(kolejne uregulowanie motywowane tragicznymi wydarzeniami historycznymi), jako
"współdziałających w politycznym kształtowaniu się woli narodu".
Parlament Związkowy
Parlament RFN składa się z dwóch izb:
• Izby Związku (niem. Bundestag) - będącej reprezentacją ogólnopaństwową, zasiadają
w niej deputowani wybierani w wyborach przeprowadzanych na terenie całej republiki
federalnej,
• Rady Związkowej (niem. Bundesrat) - składającej się z delegatów rządów
poszczególnych krajów związkowych.
Bundestag
Liczba posłów w Bundestagu nie jest stała, konstytucja jej nie określa. Ustalana jest w
ordynacji wyborczej. Deputowani do Bundestagu wybierani są na czteroletnią kadencję,
rozpoczynającą się w dniu pierwszego posiedzenia.
System wyborczy w Niemczech jest systemem mieszanym. Stanowi on połączenie zasady
większości i proporcjonalności. Połowa składu izby (obecnie 299 deputowanych) wybierana
jest w okręgach jednomandatowych, gdzie mandat otrzymuje ten kandydat, który osiągnął
większość względną (czyli dostał więcej głosów niŜ jego konkurenci). Pozostała połowa
składu (równieŜ 299 deputowanych) izby pochodzi natomiast z list partyjnych,
przygotowywanych przez poszczególne partie dla kaŜdego kraju związkowego. W wyborach
kaŜdy wyborca dysponuje dwoma głosami - jeden oddaje na indywidualnego kandydata w
okręgu wyborczym, natomiast drugi - na listę partyjną.
Procedura obliczania głosów i przyznawania na ich podstawie mandatów jest
wieloetapowa. Najpierw miejsca w Bundestagu otrzymują ci, którzy zwycięŜyli w okręgach
jednomandatowych. Są to tzw. mandaty bezpośrednie. Pozostałe mandaty rozdzielane są na
podstawie głosów oddanych na listy partyjne, za pomocą metody Hare-Niemeyera. W
systemie niemieckim moŜe wystąpić zjawisko tzw. mandatów nadwyŜkowych - pojawia się
wtedy, gdy liczba mandatów uzyskanych głosami pierwszymi, przekracza liczbę miejsc, jaka
przypadałaby partii na podstawie "głosów drugich". Partia zatrzymuje wówczas dodatkowo
te mandaty, a liczba deputowanych w Bundestagu wzrasta o liczbę owych mandatów
nadwyŜkowych (niem. Überhangmandate). Obecnie w Bundestagu zasiada 16 deputowanych
z mandatów nadwyŜkowych.
Dodatkowo na ostateczny kształt izby wpływ moŜe mieć tzw. klauzula zaporowa, czyli próg
wyborczy (niem. Sperrklausel). Partia, która nie przekroczyła 5% oddanych głosów w skali
ogólnopaństwowej, traci wszystkie głosy oddane na listy partyjne. W praktyce uniemoŜliwia
to dostanie się do Bundestagu, chyba Ŝe kandydaci tej partii otrzymali co najmniej 3 mandaty
bezpośrednie.
Zgodnie z powyŜszym, obecnie w Bundestagu zasiada 614 deputowanych.
Wybory do Bundestagu, 18 września 2005 roku:
+ CDU i CSU: 226 (36.8%) w tym 7 mandatów nadwyŜkowych
+ SPD: 222 (36.2%) w tym 9 mandatów nadwyŜkowych
+ FDP: 61 (9.9%)
+ Die Linkspartei 54 (8.8%)
+ Związek 90/Zieloni: 51 (8.3%)
Bundesrat - Rada Federalna
Bundesrat (tłumacząc dosłownie na polski: Rada Federalna) składa się z przedstawicieli rządów krajowych. Ich liczbę konstytucja uzaleŜnia od liczby głosów
naleŜących do danego landu. Te zaś zaleŜą od liczby jego ludności. Minimalnie kraj
związkowy moŜe posiadać 3 głosy. Kraje mające ponad 2 mln ludności posiadają 4 głosy,
powyŜej 6 mln mieszkańców - 5 głosów, a ponad 7 mln - 6 głosów. Do 1990 roku w
Bundesracie było 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 pochodzących z Berlina
Zachodniego; po zjednoczeniu Niemiec izba posiada 69 członków. Układ sił w Radzie wiąŜe
się z federacyjną strukturą Niemiec, nadając większe niŜ wynikałoby to z wielkości znaczenie
mniejszym krajom.
Liczba mieszkańców Miejsca Kraj związkowy
> 7 milionów 6
Badenia-Wirtembergia
Bawaria
Dolna Saksonia oraz Nadrenia Północna-Westfalia
6 - 7 milionów 5 Hesja
2 - 6 milionów 4 Berlin, Brandenburgia, Nadrenia-Palatynat, Saksonia,
Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn, Turyngia
< 2 miliony 3 Brema, Hamburg , Meklemburgia-Pomorze Przednie, Saara
Razem 69
Deputowani do niemeickiego Bundesratu posiadają tzw. mandat imperatywny.
Oznacza to, iŜ są oni związani instrukcjami swoich rządów i muszą głosować w sposób przez
nie nakazany. Głosy krajów muszą być oddawane jednolicie (en bloc). W przypadku
jakichkolwiek rozbieŜności, oddane głosy kraju związkowego są niewaŜne.
Bundesrat:
• posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze,
• nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności politycznej rządu,
• ma prawo postawiania prezydenta RFN w stan oskarŜenia,
• bierze udział w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.
Rząd jest zobowiązany przez odpowiedni zapis w konstytucji do bieŜącego informowania
Bundesratu o stanie spraw, co wydaje się umoŜliwiać izbie wywieranie pewnych nacisków na
kierunki prowadzenia polityki przez rząd federalny.
Kanclerz i rząd federalny
Rząd federalny (niem. Bundesregierung) składa się z kanclerza związku (niem.
Bundeskanzler) i ministrów związkowych. Kanclerz wybierany jest w następującej drodze:
• kandydata desygnuje prezydent, musi go zaakceptować parlament bezwzględną
większością głosów,
• jeŜeli kandydat prezydenta nie uzyska wymaganej większości głosów, prawo
nominacji przechodzi na parlament, który desygnuje własnego kandydata, ktorego
musi wybrać równieŜ większością bezwzględną,
• jeŜeli w ciągu 14 dni nie dokona wyboru kanclerza większością bezwzględną, moŜe
przystąpić do wyboru zwykłą większością (tzw. kanclerz mniejszości). Wówczas
jednak kandydatura musi zostać poparta przez minimum 1/4 ogólnej liczby głosów.
Prezydent nie moŜe odmówić mianowania kanclerza wybranego bezwzględną większością
głosów. Natomiast jeŜeli został wybrany większością zwykłą, wtedy prezydent moŜe albo go
mianować, albo rozwiązać parlament i zarządzić nowe wybory.
Kanclerz kieruje pracami rządu i określa jego skład. Kanclerz przedstawia prezydentowi
wnioski o nominacje określonych osób na stanowiska ministrów. Prezydent nie moŜe
odmówić mianowania ministrem kandydata przedstawionego przez kanclerza.
Kanclerz wyznacza takŜe jednego z członków gabinetu na wicekanclerza. PrzewaŜnie
otrzymuje on równieŜ tekę ministra spraw zagranicznych. Zwykle wicekanclerz pochodzi z
mniejszej partii spośród tych, które tworzą koalicję.
Konstytucja RFN przewiduje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności.
Parlament moŜe wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko w przypadku, kiedy
jednocześnie dokona wyboru jego następcy, za pomocą bezwzględnej większości głosów.
JeŜeli taka większość nie moŜe się ukonstytuować, wówczas albo prezydent rozwiązuje
parlament i rozpisuje nowe wybory, albo udziela poparcia kanclerzowi mniejszości i mianuje
go. Parlament nie moŜe wyrazić wotum nieufności wobec pojedynczego ministra, ale od razu
wobec całego rządu (tzw. en bloc).
Kanclerz moŜe takŜe wykorzystywać instytucję wotum zaufania. Szef rządu zwraca
się z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania, mogąc połączyć go z projektem ustawy lub
innego aktu prawnego. Wniosek musi zostać przyjęty bezwzględną większością głosów. W
przeciwnym wypadku rząd upada, a parlament musi wybrać nowego kanclerza lub
przynajmniej kanclerza mniejszości, aby liczyć na to, Ŝe prezydent nie zdecyduje się na jego
rozwiązanie.
Kanclerz moŜe równieŜ zgłosić do prezydenta federalnego wniosek o ogłoszenie
ustawodawczego stanu wyjątkowego. Zgodę na to musi wyrazić równieŜ Bundesrat.
Podczas jego trwania, kaŜdy rządowy projekt ustawy odrzucony przez Bundestag, moŜe być
po uzyskaniu zgody Bundesratu uznany za obowiązujące prawo. Wyjątkiem jest zmiana
konstytucji. Ustawodawczy stan wyjątkowy moŜe trwać maksymalnie 6 miesięcy i moŜe być
ogłoszony tylko raz przez danego kanclerza.
Prezydent RFN
Prezydent (niem. Bundespräsident) jest głową państwa. Wybierany jest na kadencję
trwającą 5 lat przez Zgromadzenie Związkowe (niem. Bundesversammlung). Ciało to składa
się w połowie z członków Bundestagu i w połowie z członków wybranych przez
przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Kandydat
wybierany jest na to stanowisko, jeŜeli otrzyma bezwzględną większość głosów. JeŜeli w
ciągu dwóch tur głosowań nikomu nie uda się osiągnąć takiej przewagi, zwycięŜa ten, kto
otrzymał względną większość głosów. Dopuszczalny jest tylko jeden ponowny wybór danej
osoby na to stanowisko. Kandydat musi mieć ukończone 40 lat i posiadać prawo wyborcze do
Bundestagu.
Prezydent RFN:
• reprezentuje państwo na zewnątrz,
• zawiera umowy z innymi państwami,
• wysyła i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych,
• mianuje i odwołuje najwyŜszych urzędników państwowych, m.in. sędziów
związkowych,
• wskazuje kandydata na kanclerza,
• na wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez kanclerza wniosek o
wotum zaufania zostanie odrzucony,
• na wniosek rządu wprowadza ustawodawczy stan wyjątkowy,
• posiada prawo łaski.
Wydawanie aktów prawnych przez prezydenta (rozporządzeń i zarządzeń) wymaga
kontrasygnaty kanclerza lub właściwego ministra. Wyjątkiem tutaj jest mianowanie i
odwoływanie kanclerza oraz rozwiązywanie parlamentu. Prezydent nie jest odpowiedzialny
politycznie przed parlamentem.
System sądowniczy Niemiec:
System sądowniczy w RFN opiera się na zasadzie niezawisłości sędziów i minimum
dwuinstancyjnym orzekaniem spraw.
System sądowniczy RFN składa się z trzech rodzajów sądów:
• sądy zwykłe - zajmujące się najpopularniejszymi sprawami kryminalnymi i
cywilnymi,
• sądy wyspecjalizowane - zajmujące się sprawami administracyjnymi, z zakresu
prawa pracy, finansów i prawa patentowego,
• sądy konstytucyjne - skupiają się na badaniu hierarchicznej zgodności ze sobą aktów
prawnych, równieŜ z konstytucją.
Sądy zwykłe mają konstrukcję czteroszczeblową. Na najniŜszym szczeblu są to sądy
lokalne (niem. Amtsgerichte), zajmujące się sprawami karnymi i cywilnymi małej wagi.
Spełniają takŜe rutynowe obowiązki sądów rejestrowych, takie jak np. rejestracja firm,
fundacji lub stowarzyszeń. Orzekanie w większości spraw zgłaszanych na wokandę sądów
lokalnych jest jednoosobowe. Jednak w sprawach w których oskarŜony zagroŜony jest
wyrokiem przekraczającym 2 lata, sędziemu zawodowemu towarzyszy dwóch ławników.
WyŜszy szczebel sądów zwykłych to sądy regionalne (niem. Landgerichte), podzielone na
dwie sekcje: dla rozpatrywania powaŜniejszych spraw karnych i cywilnych. Funkcjonują one
formalnie w składach trzech sędziów, w praktyce jednak najczęściej jednego. Sądy regionalne
są drugą instancją dla sądów lokalnych, a pierwszą dla powaŜniejszych spraw karnych i
cywilnych.
PowyŜej w hierarchii znajdują się krajowe sądy apelacyjne (niem.
Oberlandesgerichte), będące drugą instancją dla spraw rozpatrywanych przez sądy regionalne
w pierwszej instancji. Są teŜ pierwszą instancją w sprawach oskarŜeń o zdradę stanu i
działalność antykonstytucyjną. Ostatnim szczeblem w organizacji sądów zwykłych jest sąd
najwyŜszy, czyli Federalny Trybunał Sprawiedliwości (niem. Bundesgerichtshof) z
siedzibą w Karlsruhe i Lipsku. Jest on najwyŜszą instancją odwoławczą w sprawach objętych
jurysdykcją sądów zwykłych wszystkich rodzajów.
Sądy wyspecjalizowane zajmują się sprawami z zakresu: prawa administracyjnego,
prawa pracy, socjalnego, finansowego i patentowego. Podobnie jak sądy zwykłe,
zorganizowane są hierarchicznie:
• Sądy administracyjne składają się z sądów lokalnych, wyŜszych i Federalnego
Sądu Administracyjnego (Bundesverwaltungsgericht). Do nich mogą zwracać
się obywatele ze skargą na działania jakichkolwiek organów administracji
państwowej i samorządowej.
• Sądy pracy funkcjonują na trzech szczeblach i rozpatrują kwestie umów handlowych i
spraw związanych z prawami pracowniczymi.
• Sądy socjalne równieŜ posiadają strukturę trójstopniową i do nich kierowane są
kwestie związane z zabezpieczeniami społecznymi, wypłacaniem rozmaitych zasiłków
itd.
• Sądy finansowe lub fiskalne rozpatrują sprawy związane z podatkami i funkcjonują w
strukturze dwupoziomowej.
• Federalny Sąd Patentowy z siedzibą w Monachium, zajmujący się m.in. prawami
własności do wynalazków.
KaŜdy kraj związkowy posiada własny sąd konstytucyjny. Wyjątkiem tutaj jest Szlezwik-
Holsztyn. Sądy te zajmują się rozstrzyganiem o zgodności aktów prawnych niŜszej rangi z
aktami wyŜszej rangi. Sądy te są administracyjnie niepodległe i finansowo autonomiczne, nie
uzaleŜnione od jakiejkolwiek władzy rządu. Jest jeden federalny sąd konstytucyjny,
Związkowy (lub Federalny) Trybunał Konstytucyjny.
Kraje związkowe (niem.: Bundeslaender)
Liczba krajów związkowych ulegała zmianom w wyniku łączenia mniejszych.
Obecnie jest ich 16, przy czym trzy z nich to tzw. miasta-kraje, czyli miasta mające status
landu. Są to: Brema, Hamburg i Berlin. Podział kompetencji między władze federalne i
władze krajowe został precyzyjnie określony w Konstytucji RFN. Jest on oparty na dwóch
załoŜeniach: konieczności podporządkowania się władz krajowych ustaleniom szczebla
federalnego w sprawach dla niego zastrzeŜonych, ale zarazem zapewnieniu krajom wpływu
na ich ostateczny kształt (poprzez udział w Bundesracie) oraz prawie do swobodnego
kształtowania spraw krajowych (w tym ustroju samorządowego) w przyznanym im zakresie,
przy zachowaniu zgodności z Konstytucją RFN oraz innymi przepisami ogólnozwiązkowymi.
Federacyjny ustrój RFN determinuje bardziej złoŜoną strukturę organizacji
administracji publicznej niŜ w państwie unitarnym, takim jak Polska.
Państwo (Bund) podzielone na kraje (landy – Bundesländer), dzieli się dalej na okręgi
regencyjne (Regierungsbezirke). Tak jest poza landami Saara i Szlezwik-Holsztyn oraz
miastami-krajami.. Podział ten nie występuje we wszystkich krajach federalnych, generalnie
jednak szczebel okręgu regencyjnego naleŜy do administracji państwowej. Wyjątek stanowi
Bawaria, w której okręg (Bezirk) jest trzecim (po gminie i powiecie) szczeblem samorządu
terytorialnego. Okręgi z kolei podzielone są na powiaty (Landkreise) o dwoistym, rządowo –
samorządowym charakterze i samorządowe gminy (Städte/Gemeinden).
(rys.1).
W większości krajów (landów) podział administracyjny nie kończy się na gminach; na
ich obszarze funkcjonują bowiem jednostki podobne do polskich sołectw czy osiedli, zwane
Ortsteile. Działają w nich rady (Ortschaftsrat) i organy wykonawcze (Ortsvorsteher), o
doradczych, wyjątkowo zaś decyzyjnych uprawnieniach. W miastach-krajach występują
natomiast dzielnice (Bezirk). Ponadto wyróŜnia się miasta wyłączone z powiatów
(kreisfreie Stadt).
Podstawowym aktem prawnym regulującym ustrój samorządu terytorialnego w
Niemczech jest Ustaw Zasadnicza RFN, której art. 28 stanowi:
1. Porządek konstytucyjny w krajach musi odpowiadać zasadom republikańskiego, demokratycznego i socjalnego państwa prawnego w rozumieniu niniejszej Ustawy Zasadniczej. W wyborach w powiatach i gminach takŜe osoby, które posiadają przynaleŜność państwową państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej, są stosownie do prawa Wspólnoty Europejskiej upowaŜnione do głosowania i mogą być wybierane. W krajach, powiatach i gminach naród musi mieć przedstawicielstwo, które pochodzi z powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i tajnych wyborów. W gminach rolę organu wybieralnego moŜe spełniać zgromadzenie gminne.
2. Gminom musi być zagwarantowane prawo do regulowania na własną odpowiedzialność wszelkich spraw miejscowej społeczności w ramach zakreślonych przez ustawy. RównieŜ związki gmin mają prawo do samorządu w zakresie swoich zadań ustawowych i zgodnie z ustawami.
3. Federacja gwarantuje zgodność porządku konstytucyjnego krajów z prawami zasadniczymi i przepisami ustępu 1 i 2.
Szczegółowe rozwiązania dotyczące organizacji samorządu terytorialnego w
poszczególnych krajach związkowych wynikają z ordynacji gminnych (Gemeindeordnungen)
oraz powiatowych (Landkreisordnungen).
Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego
Czynnikami determinującymi ustrój gminy w Niemczech są przede wszystkim jej
wielkość (liczebność mieszkańców) oraz wiejski lub miejski charakter. W większości krajów
związkowych wyraźnie rozróŜnia się gminę jako obszar nie zurbanizowany (Gemeinde lub
Landgemeinde) oraz miasto (Stadt). Kategoria „miasta” nie jest przy tym jednolita, poniewaŜ
obok miast-krajów występują duŜe miasta wyłączone z powiatów (kreisfreie Städte) oraz
duŜe miasta powiatowe (große Kreisstädte), wreszcie miasta włączone do powiatów
(kreisangehörige Städte), w tym takŜe często oddzielnie traktowana kategoria miast małych.
W zaleŜności od charakteru gminy róŜnie kształtuje się jej struktura organizacyjna, zadania,
zakres kompetencji. Szczegółowe kwestie w tym zakresie regulowane są przepisami ordynacji
gminnych (Gemeindeordnung) poszczególnych krajów związkowych.
W prawodawstwie niemieckim szczególne znaczenie przypisuje się swobodzie
organizacyjnej, przejawiającej się w moŜności róŜnorodnego porządkowania struktur
organizacyjnych podmiotów samorządowych.
Istotną cechą ustroju gmin w Niemczech jest wielość i róŜnorodność źródeł prawa
ustrojowego. Ze względu na ogólne potraktowanie kwestii samorządowych w ustawie
zasadniczej, całość zagadnień organizacyjnych regulują ustawodawstwa krajowe. Przy daleko
idących róŜnicach w szczegółowej regulacji kształtu, liczebności, wzajemnych relacji
ustrojowych oraz podziałów kompetencyjnych organów gminy, moŜna – podobnie jak w
Polsce – mówić o stanowiących i wykonawczych organach gminy niemieckiej.
Organem uchwałodawczym, powoływanym w kaŜdej gminie, jest rada
(przedstawicielstwo gminne), a organem wykonawczym i zarządzającym – burmistrz
(zarząd gminy lub magistrat).
W niemieckiej gminie najwaŜniejszym organem jest rada, stanowiąca reprezentację
ogółu mieszkańców gminy. W odróŜnieniu od ustawodawstwa polskiego, w Niemczech
termin Rat (rada) nie jest jedynym uŜywanym na określenie tego organu. Najczęściej obok
terminu Gemeinderat albo Stadtrat (rada gminy, rada miasta - w Badenii-Wirtembergii,
Bawarii, Nadrenii Palatynacie, Saarze, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii. W Dolnej
Saksonii i Nadrenii-Westfalii uŜywa się określenia Rat), występuje Gemeindevertretung i
odpowiednio Stadtvertretung (przedstawicielstwo, reprezentacja gminy/miasta - w Hesji,
Brandenburgii, Meklemburgii, Szlezwiku-Holsztynie) albo Stadtverordnetenversammlung
(zgromadzenie deputowanych miejskich - w miastach Brandenburgii, Hesji, Szlezwika-
Holsztynu). Członkowie tych rad (Gemeinde-, Stadtratsmitglieder, Gemeindevertreter)
wybierani są według zasad parlamentarnych określonych w Konstytucji RFN, a zatem w
wyborach pięcioprzymiotnikowych: powszechnych, bezpośrednich, wolnych, równych i w
głosowaniu tajnym (por. art. 28 ust. 1 Konstytucji RFN).
Prawa wyborcze przysługują tzw. obywatelom gminy, których nie naleŜy utoŜsamiać z
mieszkańcami gminy (Bürger). Warunkiem posiadania obywatelstwa gminy (czynnego i
biernego prawa wyborczego) jest przede wszystkim legitymowanie się obywatelstwem
niemieckim lub obywatelstwem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej.
Wynika to z art. 19 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w myśl
którego „kaŜdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim,
którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w
Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak
obywatele tego państwa (…)”.
Warunkiem posiadania prawa wyborczego jest takŜe przebywanie na terenie
gminy nie krócej niŜ 3-6 miesięcy. Ponadto trzeba mieć najpóźniej w dniu wyborów
ukończone 18 lat (przy czym w niektórych landach niemieckich dla posiadania czynnego
prawa wyborczego wystarczy ukończyć 16 lat) W Meklemburgii, Dolnej Saksonii,
Nadrenii-Westfalii, Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie1.
Kadencja rady gminy jest róŜna w poszczególnych krajach, przy czym najczęściej
wynosi 5 lat (w Bawarii 6 lat). Liczebność składów osobowych rad gmin zaleŜy od
liczebności mieszkańców danej gminy.
Organami wewnętrznymi rady gminy są komisje. W Niemczech komisje powoływane
przez radę mają nie tylko charakter doradczy (beratende Ausschüsse), ale takŜe
rozstrzygający (beschließende Ausschüsse). Niektóre ordynacje krajowe przewidują komisje
obowiązkowe (np. komisję rewizyjną, finansową, administracyjną), w innych krajach
powoływanie komisji ma charakter fakultatywny. W działalności komisji upatruje się sposobu
wzmocnienia fachowości działania rady jako organu przedstawicielskiego. Stąd w większości
krajów stało się zwyczajem włączanie do składu osobowego komisji obywateli gminy spoza
rady reprezentujących określone dziedziny wiedzy oraz praktyczną znajomość fachowych
zakresów działalności komunalnej. Są to zatem formy zapewniające zwiększenie fachowości
działania rad.
Burmistrz.
W gminach niemieckich funkcję organu wykonawczego pełni najczęściej
jednoosobowo burmistrz. Jego pozycja jest uzaleŜniona przede wszystkim od charakteru
gminy. Stąd wyraźnie rozróŜnia się w ustawodawstwie burmistrzów (Bürgermeister), którzy
działają w gminach mniejszych, zwłaszcza wiejskich, oraz nadburmistrzów
(Oberbürgermeister), którzy występują w gminach miejskich, a zwłaszcza w miastach
wyłączonych z powiatów. W Bawarii funkcję organu wykonawczego pełni Erste
Bürgermeister. W niektórych krajach organ wykonawczy gminy ma charakter kolegialny i
określany jest mianem Stadt-, Gemeindevorstand albo Magistrat (zarząd miasta/gminy). Do
reformy z połowy lat 90-tych ubiegłego wieku w Dolnej Saksonii i Północnej Nadrenii-
Westfalii funkcję organu wykonawczego pełnił jednoosobowo dyrektor gminy/miasta
(Gemeinde-, Stadtdirektor), a w miastach wyłączonych z powiatów – Oberstadtdirektor.
1. Zob. http://www.wahlrecht.de/kommunal.
Kandydat na burmistrza w Niemczech nie musi być stałym mieszkańcem gminy,
musi jednak przebywać na jej terytorium przynajmniej 6 miesięcy przed wyborami.
Ponadto musi być obywatelem niemieckim lub obywatelem jednego z państw członkowskich
Unii Europejskiej.
Bierne prawo wyborcze wyłącznie dla obywateli niemieckich przewiduje natomiast
ordynacja gminna Bawarii oraz Saksonii. Kandydat na burmistrza musi mieć ukończone 25
lat oraz nie więcej, niŜ 65 lat. Jest on wybierany na okres 5-8 lat, w zaleŜności od regulacji
wynikających z poszczególnych ordynacji gminnych.
Burmistrz jest zwykle jednocześnie przewodniczącym rady. Takie rozwiązanie występuje w
większości krajów związkowych.
W Brandenburgii, Meklemburgii, Saksonii-Anhalt i Szlezwiku-Holsztynie następuje
rozdział tych funkcji według zasady, iŜ burmistrz pełni funkcję organu wykonawczego i
kieruje administracją gminną, a radzie gminy (przedstawicielstwu) przewodniczy inna osoba.
W gminach, w których występują kolegialne organy wykonawcze, burmistrz jest ich
przewodniczącym.
Do podstawowych zadań burmistrza (organu wykonawczego) naleŜy kierowanie
administracją gminną, reprezentowanie gminy na zewnątrz, kierowanie bieŜącymi sprawami
gminy, przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał rady, zarządzanie majątkiem
gminy, wydawanie decyzji administracyjnych. Pozycja burmistrza jest uzaleŜniona od sposobu
powierzenia funkcji oraz długości kadencji jej sprawowania.
Obecnie w większości krajów związkowych burmistrz pochodzi z wyborów
bezpośrednich. Rzadko natomiast spotykane jest rozwiązanie polegające na tym, iŜ
burmistrz pochodzący z powszechnych wyborów funkcjonuje jako odrębny od rady
organ gminy, nie będąc jednocześnie przewodniczącym organu stanowiącego. System
taki, określany j ako dualistyczny model „rada-burmistrz” pod dwoma
zwierzchnościami przyjęto w Meklemburgii, Brandenburgii, Dolnej Saksonii, Saksonii-
Anhalt i Szlezwiku-Holsztynie.
W niemieckiej literaturze przedmiotu wyróŜnia się tradycyjnie cztery podstawowe
modele ustroju gmin, przy czym w obrębie kaŜdego z nich wskazuje się na niekiedy daleko
idące zróŜnicowania między poszczególnymi podtypami, swoistymi dla całych krajów lub ich
części. Są to modele: burmistrzowski, północnoniemiecki, południowoniemiecki oraz
magistracki. Dwa pierwsze mają w zasadzie znaczenie wyłącznie historyczne. Nigdzie
bowiem nie występują obecnie w swej klasycznej postaci.
Ustrój burmistrzowski (Bürgermeisterverfassung), zwany reńskim albo francuskim,
obowiązywał w gminach i małych miastach Nadrenii-Palatynatu (do 1993 r.), w Saarze (do
1994 r.) i we wsiach Szlezwika-Holsztynu (do 1998 r.). Według tego modelu mieszkańcy
gminy wybierają radę, która z kolei wybiera burmistrza i burmistrzów dodatkowych.
Burmistrz kieruje pracą rady, a wspólnie z decernentami administracją gminną. Obecnie
ustrój burmistrzowski nigdzie nie występuje w swej pierwotnej postaci, poniewaŜ od roku
1994 burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich. (rys. 2). Na skutek reform
przeprowadzonych w latach 90-tych ubiegłego wieku ustrój burmistrzowski ewoluował w
kierunku modelu południowoniemieckiego, który obecnie stanowi podstawę organizacji
gmin w Nadrenii-Palatynacie, Saarze, oraz – w zmodyfikowanej formie – w Szlezwiku –
Holsztynie.
Rys. 2. Ustrój burmistrzowski (na przykładzie Nadrenii-Palatynatu - do roku 1993; od 1994 r.
burmistrz jest wybierany na 8 lat w wyborach bezpośrednich).
Ustrój północnoniemiecki (norddeutsche Ratsverfassung), zwany angielskim lub
dyrektorskim, obowiązywał w Północnej Nadrenii-Westfalii (do 1994 r.) oraz w Dolnej
Saksonii (do 1996 r.). Według tego modelu głównym organem gminy jest rada, której
przewodniczy burmistrz. Drugim organem jest dyrektor gminy, który kieruje jej
administracją. Charakterystyczne jest tutaj rozdzielenie funkcji burmistrza kierującego
radą od dyrektora gminy jako kierownika administracji (porównywanego z angielskim
town clerk, podczas gdy burmistrza porównywano do mayora). (rys. 3). W latach 90- tych
ubiegłego wieku w obu landach ustrój północnoniemiecki przekształcono w
zmodyfikowany ustrój południowoniemiecki. Obecnie burmistrz pochodzi z wyborów
bezpośrednich i jest (lub moŜe być) jednocześnie przewodniczącym rady gminy.
WYBORCY Gemeindebürger
RADA GMINY Gemeinderat
BURMISTRZ Bürgermeister
KOMISJE Ausschüsse
URZĘDNICY
PRZYBOCZNI Beigeordnete
ADMINISTRACJA
GMINNA
wybiera
kierują
wybiera
przewodniczy
Rys. 3. Ustrój północnoniemiecki (na przykładzie Północnej Nadrenii-Westfalii – do roku 1994; ustrój ten został
przekształcony w zmodyfikowaną formę ustroju południowoniemieckiego).
Ustrój magistracki (Magistratsverfassung), zwany pruskim, występuje obecnie
wyłącznie jako tzw. niewłaściwy (unechte) w Hesji i Bremerhaven2. Uprawnienia władcze
przysługują tu dwóm kolegialnym organom: radzie gminy i magistratowi. Rada jest
wybierana przez mieszkańców gminy. Magistrat jest organem wykonawczym, składającym
się z burmistrza oraz Beigeordnete. Właściwy (echte) model magistracki zakładał, iŜ zarówno
burmistrz, jak i pozostali członkowie magistratu pochodzą z wyborów pośrednich
dokonywanych przez radę. Obecnie jednak ustrój ten nigdzie nie występuje w swej czystej
formie, poniewaŜ od roku 1993 burmistrz jest wybierany bezpośrednio przez mieszkańców
gminy. (rys. 4).
2 Miasto wyłączone z powiatu (kreisfreie Stadt) w landzie Bremen.
WYBORCY Gemeindebürger
RADA GMINY Gemeinderat
DYREKTOR
GMINY Gemeindedirektor
KOMISJE Ausschüsse
URZĘDNICY
PRZYBOCZNI Beigeordnete
ADMINISTRACJA
GMINNA
wybiera
kierują
wybiera
BURMISTRZ Bürgermeister
Rys. 4. „Niewłaściwy” ustrój magistracki.
Obecnie modelem wiodącym jest ustrój południowoniemiecki. Został on uznany
za model optymalny i dlatego większość krajów związkowych przyjęło go z róŜnymi
modyfikacjami rezygnując z wcześniejszych rozwiązań. Klasyczny ustrój
południowoniemiecki (süddeutsche Ratsverfassung), zwany bawarskim, występuje w
Bawarii, Badenii-Wirtembergii i Saksonii (od 1993 r.) oraz z modyfikacjami w Saksonii-
Anhalt, Turyngii, Nadrenii-Palatynacie, Saarze (od 1994 r.), Nadrenii-Westfalii (od 1999
r.), Dolnej Saksonii (od 1996 r.), Szlezwiku-Holsztynie (od 1998 r.) i w Meklemburgii (od
1999 r.).
Jest to model dualistyczny, zakładający podział kompetencji pomiędzy dwa organy
pochodzące z wyborów powszechnych: radę gminy i burmistrza. Pozycja burmistrza jest tu
szczególnie silna dzięki jego bezpośredniemu wyborowi. Burmistrz jest przy tym
przewodniczącym rady, który prowadzi jej obrady i wykonuje jej uchwały. Następuje tu
zatem zrównowaŜenie pozycji organów przedstawicielskiego i wykonawczego, choć w
praktyce to burmistrz jest najwaŜniejszym organem gminy – zwierzchnikiem zarówno rady,
jak i administracji gminnej. Ustrój ten określany jest jako dualistyczny model „rada-
burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem i pełni obecnie rolę wiodącą (rys. 4). W niektórych
landach ustrój południowoniemiecki występuje w formie zmodyfikowanej, czego wyrazem
jest rozdział funkcji burmistrza (organu wykonawczego) oraz przewodniczącego rady
WYBORCY Gemeindebürger
RADA GMINY Gemeinderat
MAGISTRAT
KOMISJE Ausschüsse
BURMISTRZ Bürgermeister
URZĘDNICY
PRZYBOCZNI Beigeordnete
ADMINISTRACJA
GMINNA
kierują
wybiera
PRZEWODNICZĄCY
(przedstawicielstwa) gminy. Taki model określany jest mianem dualistycznego modelu „rada-
burmistrz” pod dwoma zwierzchnictwami i występuje w Brandenburgii, Meklemburgii,
Saksonii-Anhalt, Szlezwiku-Holsztynie oraz w Dolnej Saksonii (z moŜliwością wyboru
burmistrza jako przewodniczącego rady). Na skutek wzmocnienia pozycji burmistrza
pochodzącego z wyborów bezpośrednich ordynacje gminne tych landów oddzielają
stanowisko przewodniczącego rady w celu zabezpieczenia funkcji kontrolnej organu
uchwałodawczego.
Rys. 5. Ustrój południowoniemiecki (model „rada-burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem).
Samorząd terytorialny na szczeblu ponadgminnym
Jednostką samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym jest powiat, określany
mianem Kreis (w Północnej Nadrenii-Westfalii, Szlezwiku Holsztynie i Hesji) albo
Landkreis. Powiaty nie występują w miastach stanowiących samodzielne landy (Berlin,
Hamburg, Brema). Z nielicznymi wyjątkami, miasta liczące ponad sto tysięcy mieszkańców
WYBORCY Gemeindebürger
RADA GMINY Gemeinderat
BURMISTRZ Bürgermeister
KOMISJE Ausschüsse
URZĘDNICY
PRZYBOCZNI Beigeordnete
ADMINISTRACJA
GMINNA
przewodniczy
kierują
wybiera
WYBORCY Gemeindebürger
RADA GMINY Gemeinderat
BURMISTRZ Bürgermeister
KOMISJE Ausschüsse
URZĘDNICY
PRZYBOCZNI Beigeordnete
ADMINISTRACJA
GMINNA
przewodniczy
kierują
wybiera
są z mocy prawa wyłączone z powiatów i stanowią samodzielne powiaty (miasta na prawach
powiatu).
Powiat jest traktowany jako korporacja terytorialna posiadająca osobowość prawną
(Gebietskörperschaft) oraz jako związek gmin (Gemeindeverband).
Mimo zróŜnicowania terytorialnego (pod względem powierzchni oraz liczby
mieszkańców), niemieckie powiaty stanowią jednolitą strukturę organizacyjną. Ich ustrój
określają ordynacje powiatowe (Landkreisordnungen) obowiązujące w poszczególnych
krajach związkowych.
We wszystkich landach najwaŜniejszym organem powiatu jest rada powiatowa
(Kreistag). Stanowi ona polityczne przedstawicielstwo powiatu i jego mieszkańców.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Konstytucji, jest wybierana w wyborach bezpośrednich. W
większości landów kadencja rady powiatu wynosi 5 lat, jedynie w Bawarii wybierana jest na
6 lat, a w Hesji i Szlezwiku-Holsztynie na 4 lata. Rada jest organem stanowiącym, do którego
wyłącznej właściwości naleŜy m.in. uchwalanie budŜetu powiatu oraz stanowienie prawa
miejscowego.
Drugim organem powiatu jest starosta (Landrat), wybierany na okres kadencji przez
radę (w Brandenburgii i Badenii-Wirtembergii) lub w wyborach powszechnych. Starosta
odpowiada za działalność administracji powiatowej. Przygotowuje i wykonuje uchwały rady,
której najczęściej przewodniczy. Ponadto wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji
rządowej. W większości ordynacji powiatowych określono szczególne wymagania
kwalifikacyjne dotyczące starostów. Kandydat na starostę musi mieć ukończone od 21 lat (w
Saksonii-Anhalt i Turyngii) do 30 lat (w Badenii-Wirtembergii). Funkcję tę moŜe sprawować
do 57 (w Brandenburgii) lub 65 roku Ŝycia.
W Dolnej Saksonii, Północnej Nadrenii-Westaflii, Saarze, Brandenburgii i
Meklemburgii występuje trzeci organ powiatu – komisja powiatowa (Kreisausschuss).
Biorąc pod uwagę strukturę organizacyjną powiatów w poszczególnych landach moŜna
wyróŜnić dwa podstawowe modele ich ustroju: ustrój południowoniemiecki (süddeutsche
Kreistagsverfassung) oraz ustrój komisji powiatowej (Kreisausschussverfassung). W
dawniejszej literaturze wyróŜniano jeszcze ustrój dyrektorski (Direktorialverfassung)
występujący w Północnej Nadrenii-Westfalii i Dolnej Saksonii, gdzie rolę starosty pełnił (do
roku 1996) dyrektor powiatu. Ustrój południowoniemiecki występuje w Bawarii, Badenii-
Wirtembergii, Nadrenii-Palatynacie, Saksonii, Saksonii-Anhalt, Turyngii i Saarze. Model ten
ma charakter dualistyczny, z relatywnie silną pozycją starosty. Z wyjątkiem Badenii-
Wirtembergii, starosta jest wybierany przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich. Jest
takŜe przewodniczącym rady powiatowej oraz komisji. Reprezentuje powiat na zewnątrz oraz
kieruje jednoosobowo bieŜącymi sprawami administracji powiatowej. W Badenii-
Wirtembergii starosta jest wybierany przez radę na okres jej kadencji. (rys. 6).
Rys. 6. Ustrój południowoniemiecki (z wyjątkiem Badenii-Wirtembergii).
Ustrój komisji powiatowej występuje natomiast w Brandenburgii, Meklemburgii, Dolnej
Saksonii i Północnej Nadrenii-Westfalii. Pozycja starosty, w porównaniu z ustrojem
południowoniemieckim, jest tu wyraźnie słabsza. Wynika to z przyznania szerokich
kompetencji drugiemu – obok rady powiatu - organowi kolegialnemu, jakim jest komisja
powiatowa. Starosta wykonuje uchwały organów kolegialnych i kieruje administracją
powiatową. Na ogół pochodzi z wyborów bezpośrednich; wyjątek stanowi Brandenburgia,
gdzie starosta jest wybierany przez radę powiatu. (rys. 7).
WYBORCY Kreisbürger
RADA
POWIATOWA Kreistag
STAROSTA Landrat
KOMISJE Kreistagsaus-
schüsse ADMINISTRACJA
GMINNA
przewodniczy
kieruje
Rys. 7. Ustrój komisji powiatowej (z wyjątkiem Brandenburgii).
Samorządowy okręg w Bawarii
W Bawarii na poziomie okręgu (Bezirk) występuje zasada zespolenia administracji
państwowej (rządowej) i samorządowej. Polega ona na organizacyjnym, personalnym i
rzeczowym powiązaniu samorządu z rządem okręgowym.
Organem administracji rządowej jest prezydent (Regierungspräsident), powoływany
przez rząd krajowy w porozumieniu z radą okręgu, stojący na czele rządu okręgowego. Rząd
krajowy jest organem administracji krajowej, działającym na obszarze okręgu rządowego
(regencyjnego – Regierungsbezirk). Jak wynika z art. 10 ust. 1 konstytucji bawarskiej, okręg
ma charakter samorządowy, a członkami wspólnoty okręgowej są wszyscy mieszkańcy
okręgu.
Organem uchwałodawczym okręgu jest rada okręgu (Bezirkstag), która pochodzi z
wyborów powszechnych. Jej kadencja trwa 5 lat. Rada wybiera ze swojego grona
przewodniczącego rady (Bezirkstagpräsident) oraz jego zastępców. Przewodniczący
reprezentuje okręg na zewnątrz oraz wykonuje uchwały rady. Trzecim organem okręgu jest
stała komisja okręgowa, wybierana przez radę spośród jej członków. Przewodniczącym
komisji okręgowej jest przewodniczący rady. Oprócz komisji okręgowej rada okręgu moŜe
tworzyć inne komisje o charakterze doradczym (beratende Ausschüsse) lub
rozstrzygającym(beschließende Ausschüsse). (rys. 8).
WYBORCY Kreisbürger
RADA
POWIATOWA Kreistag
STAROSTA Landrat
KOMISJA
POWIATOWA Kreisausschuss ADMINISTRACJA
GMINNA
kieruje
Rys. 8. Struktura okręgu samorządowego w Bawarii.
WYBORCY Bezirkbürger
RADA OKRĘGU Bezirkstag
PRZEWODNICZĄCY RADY Bezirkstagpräsident
KOMISJE Ausschüsse
ZASTĘPCY
PRZEWODNICZĄCEGO
wybiera
wybiera
przewodniczy
KOMISJA OKRĘGOWA