1

Néstor Mario Urrea Duque

Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Santiago de Chile, Enero de 2004

Saneamiento Fiscal Territorial Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana 1998-Experiencia Colombiana 1998-

20032003

REPUBLICA DE COLOMBIA

2

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA

• El Estado colombiano está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (Constitución Nacional Art.1°)

Colombia adoptó un modelo de descentralización en el cual los gobiernos subnacionales son autónomos frente a la ley, y donde el nivel central recauda la mayor parte de los recursos y dirige su utilización sectorial a través de un sistema de transferencias.

3

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA

Colombia cuenta con un área de 1.141.748 km2 está conformada por 32 departamentos los cuales asu vez se encuentran divididos en municipios y distritos. El número de municipios es de 1.092 y 4 distritos.

4

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIADE COLOMBIA

• Departamentos: Ejercen funciones administrativas, de coordinación, intermediación entre la Nación y los municipios y de complementariedad de la acción municipal.

• Municipios: Les corresponde la provisión de los servicios públicos locales que determine la ley, (salud, vivienda, educación),construir las obras que demande el proceso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

5

Qué se ha descentralizadoQué se ha descentralizado

• La prestación de los servicios de educación, salud, saneamiento básico, alcantarillado, agua potable y desarrollo agropecuario.

• La principal fuente de recursos para financiar las competencias descentralizadas ha sido las transferencias condicionadas de ingresos corrientes recaudados por el gobierno nacional.

6

Qué se ha descentralizadoQué se ha descentralizado• Las principales fuentes de ingresos propios de los

departamentos son los impuestos al consumo de licores, tabaco, cigarrillos el registro de bienes inmuebles y de vehículos.

• Las principales fuentes de ingresos propios municipales son los impuestos a la propiedad (predial), a la industria y comercio y la sobre tasa a la gasolina.

• El gobierno nacional maneja las principales fuentes de ingreso tributario del país, renta, ventas y comercio exterior.

7

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

80 85 90 95 2000 2001

Nación Departamentos Municipios

Ingresos Tributarios por niveles Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno Como % del PIBde Gobierno Como % del PIB

8

Composición de los Ingresos Composición de los Ingresos Tributarios por niveles de GobiernoTributarios por niveles de Gobierno

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

80 85 90 95 98 99 2000 2001

Nación Departamentos Municipios

9

Los impuestos departamentales más Los impuestos departamentales más representativos son el consumo de representativos son el consumo de

licores, cigarrillo y cervezalicores, cigarrillo y cerveza

29%

28%13%

9%

8%7% 5% 1%

Licores Cerveza Cigarrillos RegistroVehículos Gasolina Estampillas Otros

10

Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia

0.00

5

10

15

20

25

30

35

40

Todos Especial 1 2 3 4 5 6

Categorías

Predial ICA Sobretasa Gas

El predial es más importante en los El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y municipios pobres, y el de Industria y

comercio en los más grandes.comercio en los más grandes.

11

Los departamentos dependen de las Los departamentos dependen de las transferencias nacionalestransferencias nacionales

24%20% 22%

19% 21%

30%

40%

45%

58% 59%57% 56% 56%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 20012002

90 91 92 93 94 95 9697 98 99 2000 2001 2002

12

Transferencias/ Ingresos Totales

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

cat0 cat1 cat2 cat3 cat4 cat5 cat6

La dependencia de las transferencias es mayor en los municipios de menores ingresos

13

Problemas que motivaron las reformas de responsabilidad fiscal

• Incremento de los Gastos

• Crecimiento de los Ingresos propios a un ritmo inferior

al de los gastos.

• Aumento del Endeudamiento

• Inflexibilidad de la estructura de ingresos (sustancial y

procedimental)

14

Gastos Municipales Crecientes

Fuente: CGR, Cálculos DAF

Participación en el PIB

Pagos Gobiernos MunicipalesPorcentaje del PIB

2,52,8 2,9

3,5

4,2 4,3

6,3 6,35,8

6,2

0

1

2

3

4

5

6

7

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

15

Gastos Departamentales Crecientes

Pagos gobiernos departamentales

( como % del PIB)

Fuente: CGR, Cálculos DAF

1,94 1,96 1,922,24 2,27

2,07

2,95

3,383,61

4,26

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

%

PIB

16

Los Ingresos de recaudo propio municipales no financiaban los gastos de funcionamiento

Promedios de los municipios clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

65%

91%97%

119% 122% 122% 123%

0,8

0,61

0,85 0,850,95 0,95 0,95

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

Es

pe

cia

l

Prim

era

Se

gu

nd

a

Te

rc

era

Cu

arta

Qu

inta

Se

xta

Gastos funcionamiento 1999

Límite de gastos 2001

MUNICIPIOS

Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999 (por categorías de municipios)

17

Los ingresos de recaudo propio departamentales no financiaban los

gastos de funcionamientoGastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre

destinación 1999 (por categorías de departamentos)

Promedios de los departamentos clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

122% 114%

137%

242%

110%

85%85%65% 70% 75%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

Categoría E Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3 Categoría 4

Gastos/ICLD 1999

Límite Gastos/ICLD 2001

18

La brecha creciente entre ingresos y gastos, propició un mayor endeudamiento

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 S

ep

Municipios

(con capitales)

Total 1990: $260.7mm

Departamentos

Total a Sept./ 2000: $5.4 bill.

Información a Septiembre de 2000; No incluye entidades descentralizadasFuente: CGR

Saldo deuda administraciones centrales territoriales(pesos corrientes)

Mile

s de

mill

ones

19

Reformas estructurales adoptadas para superar los problemas

• Control al endeudamiento (ley 358/97)

• Provisión de pasivos pensiónales (ley 549/99)

• Reestructuración de pasivos (ley 550/99)

• Distribución de Competencias y Recursos (ley

715/01)

• Responsabilidad fiscal (617/00 y 819 de 2003)

20

Control al Endeudamiento Territorial

• La ley 358/97 definió indicadores de solvencia

y sostenibilidad para la deuda.

• Estableció programas de desempeño para

entidades con endeudamiento excesivo.

• Vinculó la capacidad de pago territorial con la

calificación de la cartera bancaria.

21

Provisión del Pasivo Pensional

• Con la ley 549 se creó un fondo nacional con

la función de identificar y provisionar el

pasivo pensional (FONPET)

• Se definieron rentas de destinación específica

nacionales, departamentales y municipales

para alimentar el fondo.

22

Reestructuración de Pasivos Corrientes

• Mediante la ley 550/99 se definieron

mecanismos jurídicos de excepción para

reestructurar todo tipo de pasivos corrientes.

• A cambió de inmunidad jurídica las entidades

territoriales acceden a reducir gastos y orientar

ingresos para el pago de sus pasivos a través

de un acuerdo con sus acreedores.

23

Redefinición de Competencias y Recursos

• A través de una reforma constitucional y la

ley 715/01 se estabilizó el crecimiento de las

transferencias de la Nación a las Entidades

Territoriales.

• La ley 715 precisó las competencias entre la

Nación, los Departamentos y los Municipios

en la prestación de servicios básicos.

24

Límite a los Gastos de Funcionamiento

• La ley 617 fijó límites a los gastos de

funcionamiento de las Entidades Territoriales

en función de sus ingresos de recaudo propio.

• Endureció los requisitos para la creación de

municipios.

• Definió mecanismos para la fusión de

municipios financieramente inviables.

25

Transparencia y Responsabilidad Fiscal

• La ley 819/03 establece la obligación de

definir metas anuales de superávit primario

para garantizar la sostenibilidad de la deuda.

• Obliga a las entidades territoriales a hacer

públicos sus resultados fiscales anualmente.

• Refuerza los controles al endeudamiento y al

gasto a través del proceso presupuestal.

26

Resultados de las Reformas: Las E.T. pasaron de una situación de déficit a una de superávit

Fuente : Banco de la República

2000 20002002 2002

Gobernaciones -265 -0,15 45 0,02

Alcaldías -1.002 - 0,5825 0,01

Entidades Descentralizadas -768 -0,44-611 -0,3

Entidades de Seguridad Social 5 0 -

3.6 0

Empresas Públicas -34 -0,02687 0,34

TOTALES -2,062 -1,19141 0,07

MM de $ % del PIB

27

Resultados de las Reformas

Fuente : DAF

2001 2002 Variación real

Gastos de Funcionamiento 2031 1.600 21%

Servicios Personales 615 322 -48%

Gastos Generales 188 183 -3%

Transferencias 1227 1095 -11%

MM de pesos de 2002

La tasa de crecimiento real promedio La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento anual de los gastos de funcionamiento departamental fue 16% en los noventa. departamental fue 16% en los noventa.

28

Resultados de las Reformas: los gastos de funcionamiento de los municipios capitales

disminuyeron en términos reales

Fuente : CGR

2001 2002 Variación real

Gastos de Funcionamiento 1898 1656 -13%

Servicios Personales 916 730 -20%

Gastos Generales 192 186 -3%

Transferencias 791 740 -7%

MM de pesos de 2002

La tasa de crecimiento real promedio La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento anual de los gastos de funcionamiento municipal fue 17% en los noventa. municipal fue 17% en los noventa.

29Fuente : Cálculos DAF con datos de la CGR

% del PIB a 30 de Septiembre de 2003

Resultados de las Reformas: la tendencia de la deuda territorial total es decreciente desde

1999

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

9,00%

10,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

InternaExternaTotal

30Fuente : Dirección General de Crédito Público

Millones de pesos 31 de Diciembre de 2003

DEPARTAMENTOS 965.332383.327 55.833

MUNICIPIOS 857.118668.380 359.505

TOTAL 1.822.4511.051.708 415.339

Resultados de las Reformas: la deuda territorial se reestructuró con y sin garantía de

la Nación

Crédito Nuevo 100 % Garantía Nación

Total DeudaReestructurada

Deuda Reestructurada

con 40% Garantía Nación

31

En promedio, la vida media de los En promedio, la vida media de los créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años. créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años.

El margen sobre la DTF bajó de 2.9 El margen sobre la DTF bajó de 2.9 a 1.7.a 1.7.

El pago del servicio de la deuda en El pago del servicio de la deuda en los departamentos disminuyó 20% los departamentos disminuyó 20% en términos reales de 2001 a 2002.en términos reales de 2001 a 2002.

Resultados de las Reformas: mejoró el perfil de la deuda pública territorial

32

Resultados de las reformas: mejoró la calidad de la cartera de la deuda interna

territorial

Fuente: Superintendencia Bancaria

31/12/2000 31/03/2003

Nivel Calificación % Part./Total % Part./Total

A 34,94% 41,57%B 41,92% 25,65%C 14,57% 18,98%D 5,91% 6,42%E 2,66% 7,38%

Total Departamentos 100,00% 100,00%A 49,12% 62,46%B 16,14% 4,96%C 19,54% 3,05%D 11,26% 22,37%E 3,95% 7,16%

Total Municipios 100,00% 100,00%

Municipios

Departamento

33

Fuente : DAF

Cifras en millones de pesosa 31 de Diciembre de 2003

Pasivos totales a Reestructurar

DEPARTAMENTOS 784.637 40%

MUN. CAPITALES

713.487

866.674 37%

DEMAS MUN. 450.981 23%

TOTAL 1.932.5422.102.291 100%

Resultados de las reformas: Gracias a la ley 550 se han reestructurado los pasivos

% del Total Reestructurado

773.881

445.174

Pasivos Reestructurados

34

2,500

3,500

4,500

5,500

6,500

7,500

8,500

9,500

10,500

11,500

12,500

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Fuente: CONFIS.

Las transferencias tendrán una tendencia creciente y estable en el

futuro

Año 2000: Caída en los ingresos

corrientes

Transferencias Regionales ($MM constantes de 2000)

35

Resultados de las Reformas: beneficios

adicionales

Ha aumentado la transparencia fiscalHa aumentado la transparencia fiscal

Se han mejorado los sistemas de Se han mejorado los sistemas de información de deuda subnacional.información de deuda subnacional.

Se evitó la parálisis total de las ET, Se evitó la parálisis total de las ET, generando un esquema financiero viable y generando un esquema financiero viable y una organización sensata de atención a una organización sensata de atención a sus pasivos.sus pasivos.

36

Los Resultados se alcanzaron sin

aumentar la deuda de la Nación El Saneamiento fiscal territorial se logró El Saneamiento fiscal territorial se logró sin un rescate directo e incondicional de la sin un rescate directo e incondicional de la NaciónNación

Los pasivos contingentes para la Nación Los pasivos contingentes para la Nación resultantes de las garantías nacionales resultantes de las garantías nacionales otorgadas para reestructurar deuda y otorgadas para reestructurar deuda y ajustar nóminas equivalen a ajustar nóminas equivalen a 0.6% del 0.6% del PIB.PIB.

Todas las garantías están respaldadas por Todas las garantías están respaldadas por contragarantías líquidas y programas de contragarantías líquidas y programas de ajuste fiscal. ajuste fiscal.

37

Problemas de la tributación TerritorialProblemas de la tributación Territorial

En el nivel localEn el nivel local

DDistancia istancia grande egrande entre tarifas nominales y ntre tarifas nominales y efectivas (predial e industria y comercio)efectivas (predial e industria y comercio)..

Vacíos Normativos creados por la ley.Vacíos Normativos creados por la ley.

Ausencia de un régimen propios de Ausencia de un régimen propios de procedimientos.procedimientos.

Distorsiones provenientes de políticas de Distorsiones provenientes de políticas de exención, tratamientos preferenciales, evasión y exención, tratamientos preferenciales, evasión y elusión.elusión.

38

En el nivel intermedio

Impuestos Inelásticos (vicios)

Base Gravables inadecuadas y móviles

Excesiva afectación desde la ley

Superposición con impuestos locales

Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.

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En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la alta dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo.

Las E.T. tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas.

Problemas de la tributación TerritorialProblemas de la tributación Territorial