N A J W Y S Z A I Z B A K O N T R O L I

W a r s z a w a c z e r w i e c 2 0 1 1

SPRAW

OZD

AN

IE Z DZIA

ALN

OCI

NA

JWYSZEJ IZBY KO

NTRO

LI W 2010 RO

KU

SPRAWOZDANIE Z DZIAALNOCI NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI W 2010 ROKU

PREZES NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI

Jacek JEZIERSKI

Sprawozdanie z dziaalnoci Najwyszej Izby Kontroli w 2010 roku

Sprawozdanie z dziaalnoci Najwyszej Izby Kontroli

w 2010 rokuzatwierdzone zostao

przez Kolegium

Najwyszej Izby Kontroli w dniu 7 czerwca 2011 roku

Sprawozdanie z dziaalnoci Najwyszej Izby Kontroli

w 2010 rokuprzygotowa

Departament Strategii Kontrolnej

NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI

Jacek JEZIERSKI

Prezes Jacek Jezierski

zgodnie z konstytucyjnym i ustawowym obowizkiem przedkadam Sprawozdanie z dziaalnoci Najwyszej Izby Kontroli w 2010 roku. Pragn podkreli, e jest to dla mnie i dla wszystkich pracownikw Izby moment szczeglny. Mamy bowiem moliwo przedstawienia Paniom Posankom, Panom Posom i caej opinii publicznej rezultaty naszej pracy oraz podzielenia si refleksjami o stanie pastwa, widzianego przez pryzmat naszych bada i ustale. Jest to te waciwy czas do zastanowienia nad dalszymi perspektywami i warunkami funkcjonowania kontroli pastwowej w Polsce.

W grudniu 2010 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisa nowelizacj ustawy o NIK. Wprowadzone przez ni zmiany wymuszaj nie tylko powan przebudow struktury organizacyjnej Izby, ale zmieniaj rwnie procedur kontroln. Pragn podkreli, e konieczno przeprowadzenia tych zmian nie spowoduje uszczerbku w naszej biecej pracy i wykonywaniu zada, do realizacji ktrych Najwysza Izba Kontroli zostaa powoana ponad 90 lat temu. Si Izby jest bowiem dziedzictwo minionych lat, wypracowane przez wiele pokole kontrolerw, dbao o niezaleno kontroli pastwowej i obiektywizm postpowa, wykonywanych zawsze zgodnie z prawem i z najwysz starannoci.

Rok 2010 by drugim z kolei, w ktrym realizowalimy, uchwalone przez Kolegium NIK, priorytetowe kierunki bada: Pastwo sprawne i przyjazne obywatelowi, Pastwo efektywnie zarzdzajce zasobami publicznymi oraz Polska w Unii Europejskiej. Ustalenia 180 kontroli planowych, prowadzonych w tych obszarach daj czytelny obraz funkcjonowania pastwa.

Zdecydowanie zbyt wolno przebiegay zdaniem NIK procesy decydujce o kondycji pastwa, jego sile ekono-micznej, sprawnoci instytucjonalnej, moliwociach wykorzystania szans rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego. Cigle dalekie od zakoczenia pozostaway zadania porzdkowania gospodarki i unowoczenienia systemu zarzdza-nia pastwem. Zbytnie skupienie na biecych celach utrudniao tworzenie wizji wybiegajcej w przyszo i planowanie przedsiwzi pozwalajcych j urzeczywistni. Zagroona bya realizacja wielu wanych projektw. NIK wskazaa np. na szereg nieprawidowoci w funkcjonowaniu podmiotw realizujcych zadania z zakresu przygotowa Polski do organizacji finaowego turnieju Mistrzostw Europy w Pice Nonej UEFA EURO 2012. Opnienia w budowie stadionw i rozbudowie infrastruktury komunikacyjnej szkodz wizerunkowi Polski.

Szanowni Pastwo,

W 2010 r. nie nastpi wyrany postp w tak wanych dziedzinach, jakimi s pozyskiwanie dochodw dla budetu pastwa, gospodarowanie publicznymi rodkami i majtkiem, inwestycje ze rodkw publicznych, rozwj i utrzymanie infrastruktury. Nadal do powszechnych naleay takie zjawiska jak: brak dbaoci o mienie publiczne, niegospodarno i nieprzestrzeganie prawa. Nie udao si caociowo rozwiza problemw w sferze ochrony zdrowia, opieki spoecznej, ekologii, w tym m.in. zapewni pacjentom publicznych zakadw opieki zdrowotnej rwnego dostpu do wiadcze zdrowotnych. Obniaj one standard ycia obywateli i ich poczucie bezpieczestwa. Niewystarczajco skuteczny okaza si take system ochrony przeciwpowodziowej, m.in. z braku na ten cel odpowiednich rodkw finansowych, ktre budet pastwa jednak wyasygnowa, kiedy wypado usuwa skutki kataklizmu.

Cennym rdem wiedzy o nieprawidowociach w rnych obszarach funkcjonowania pastwa s dla NIK skargi wpywajce od obywateli. W 2010 r. ich liczba przekroczya pi tysicy. Prawie jedna trzecia dotyczya funkcjonowania organw i urzdw administracji publicznej, obywatele wskazywali rwnie czsto na naduycia gospodarcze i mar-notrawienie rodkw publicznych. Skala skarg wskazuje, e pastwo, ktre powinno by przyjazne wobec zwykego obywatela, nie jest przez niego dobrze postrzegane. Ocen t potwierdzaj wyniki kontroli NIK oraz formuowane na ich podstawie wnioski pokontrolne, ktre w ubiegym roku przedstawilimy kierownikom prawie trzech tysicy skontro-lowanych podmiotw.

Wszdzie tam, gdzie interes publiczny styka si z interesem prywatnym, istnieje ryzyko korupcji. NIK w 2010 r. konsekwentnie kontynuowaa dziaania ukierunkowane na zapobieganie jej wystpowaniu. Od ponad dziesiciu lat NIK sygnalizuje, e wci funkcjonuj te same mechanizmy powstawania korupcji, m.in. dowolno i uznaniowo w podejmowaniu decyzji, konflikt interesw, brak jawnoci postpowania, a take sabo kontroli wewntrznej lub jej brak. Co roku w sprawozdaniu z dziaalnoci przedstawiamy Sejmowi RP analiz obszarw zagroonych korupcj w Polsce, zamieszczon w rozdziale pn. Dziaania antykorupcyjne. Pragn jednak podkreli, e zadaniem NIK nie jest rozliczanie winnych z ich zaniedba i amania prawa to naley do organw cigania przestpstw. Stojc na stray grosza publicznego wykonujemy przypisan nam rol zawiadamiamy waciwe organy o amaniu prawa. W 2010 r. przekazalimy im 208 zawiadomie o podejrzeniu popenienia przestpstwa lub wykroczenia oraz 259 zawiadomie w sprawach dotyczcych naruszeniu dyscypliny finansw publicznych. To s realne efekty dziaania niezalenej kontroli pastwowej.

Owocnie rozwijaa si wsppraca NIK z najwyszymi organami kontroli innych krajw, zwaszcza na forum EUROSAI organizacji zrzeszajcej 50 instytucji kontrolnych Europy i Europejski Trybuna Obrachunkowy. W czerwcu br. podczas VIII Kongresu w Lizbonie dobiego koca trzyletnie przewodnictwo NIK w Zarzdzie EUROSAI. Z satysfakcj stwierdzam, e sprostalimy celom, ktre wyznaczylimy sobie na pocztku. Owocem naszej prezydencji sta si pierwszy w historii EUROSAI plan strategiczny na lata 2011-2017 dokument uwzgldniajcy przemiany, jakie zaszy w organizacji w cigu 20 lat jej dziaania. Rozwinlimy wspprac z grupami regionalnymi Midzynarodowej Organizacji Najwyszych Organw Kontroli INTOSAI ARABOSAI i OLACEFS. Z powodzeniem upowszechnialimy wypracowany przez INTOSAI kompleksowy system midzynarodowych standardw najwyszych organw kontroli ISSAI.

Aktywno NIK na arenie midzynarodowej nie wpywaa na zmniejszenie jej obowizkw zwizanych z wykonywaniem funkcji stranika grosza publicznego. Jedn z miar efektywnoci NIK s korzyci finansowe dla pastwa, uzyskane w wyniku dziaa podjtych w zwizku z przeprowadzonymi kontrolami. W minionym roku wyniosy one ponad 700 mln z, czyli byy niemal trzykrotnie wysze ni wydatki budetowe NIK. Kada zotwka wydana z budetu pastwa na NIK zwraca si zatem w trjnasb.

Ufajc, e przedoone Wysokiemu Sejmowi Sprawozdanie z dziaalnoci NIK w 2010 roku spenia wymogi udokumentowanej, rzetelnej i obiektywnej informacji, poddaj je pod osd opinii publicznej.

Efekty pracy NIK w 2010 r.

MisjNajwyszej Izby Kontroli

jest dbao o gospodarno

i skuteczno w subie

publicznej

dla Rzeczypospolitej Polskiej

WizjNajwyszej Izby Kontroli jest cieszcy

si powszechnym autorytetem

najwyszy organ kontroli

pastwowej, ktrego raporty

bd oczekiwanym i poszukiwanym

rdem informacji dla organw

wadzy i spoeczestwa

180 tematw kontroli planowych

2.778 skontrolowanych podmiotw

105 tematw kontroli doranych

2.995 wystpie pokontrolnych

183 informacje o wynikach kontroli przedoone Sejmowi RP

14,5 mld z wymiar finansowy nieprawidowoci ujawnionych w wyniku kontroli

700,1 mln z wymiar korzyci finansowych uzyskanych w wyniku kontroli

udzia przedstawicieli NIK w 719 posiedzeniach komisji i podkomisji sejmowych

71 wnioskw de lege ferenda

208 zawiadomie o podejrzeniu popenienia przestpstwa lub wykroczenia

259 zawiadomie dotyczcych naruszenia dyscypliny finansw publicznych

6 kontroli prowadzonych rwnolegle z najwyszymi organami kontroli

W 2010 r. odbyo si 15 posiedze Kolegium NIK, w tym jedno seminaryjne.

SKAD KOLEGIUM NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI 1/

Konstytucja RP i ustawa o Najwyszej Izbie Kontroli stanowi, e Izba dziaa na zasadach kolegialnoci. W skad Kolegium NIK wchodz prezes NIK jako przewodniczcy, wiceprezesi i dyrektor generalny NIK oraz 14 czonkw Kolegium, powoywanych przez Marszaka Sejmu na 3-letni kadencj. Do zada Kolegium Najwyszej Izby Kontroli nale m.in. zatwierdzanie analizy wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej oraz sprawozdania z dziaalnoci Izby, a take uchwalanie opinii w przedmiocie absolutorium dla rzdu, planu pracy NIK i projektu budetu Izby. Kolegium opiniuje programy kontroli i informacje o wynikach szczeglnie wanych kontroli oraz rozpatruje zastrzeenia do wystpie pokontrolnych. W dniu 22 lutego 2011 r. Marszaek Sejmu wrczy akty powoania nowym czonkom Kolegium NIK.

PREZES NIK, WICEPREZESI I DYREKTOR GENERALNY NIK

PRZEDSTAWICIELE NAUK PRAWNYCH I EKONOMICZNYCH:

Maciej Batowski prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet Marii Curie-Skodowskiej w Lublinie

Florian Kunik prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach

Czesaw Martysz prof. nauk prawnych, Uniwersytet lski

Artur Nowak-Far prof. nauk prawnych i ekonomicznych, Szkoa Gwna Handlowa

Joanna Sieczyo-Chlabicz prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet w Biaymstoku

Mirosaw Stec prof. nauk prawnych, Uniwersytet Jagielloski

Marcin Trzebiatowski dr hab. nauk prawnych, Katolicki Uniwersytet Lubelski

DYREKTORZY JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH NIK I DORADCY PREZESA NIK:

Roman Furtak dyrektor Delegatury w Zielonej Grze, sekretarz Kolegium NIK

Wojciech Misig doradca Prezesa NIK

Wiesaw Motyka dyrektor Departamentu Organizacyjnego

Jzef Poskonka doradca Prezesa NIK

Czesawa Rudzka-Lorentz dyrektor Departamentu Administracji Publicznej

Stanisaw Sikora dyrektor Delegatury w Rzeszowie

Jacek Szczerbiski dyrektor Departamentu Strategii Kontrolnej

KOLE

GIUM

NIK

1/ Od 22 lutego 2011 r.

Czonek Kolegium NIK Rzecznikiem Praw Obywatelskich Prof. Irena Lipowicz, od 2005 r. czonek Kolegium Najwyszej Izby Kontroli, zostaa 14 lipca 2010 r. uroczycie poegnana przez Prezesa NIK Jacka

Jezierskiego, w zwizku z jej powoaniem na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich.Irena Lipowicz, absolwentka Wydziau Prawa i Administracji Uniwersytetu lskiego, od 1998 r. jest profesorem Uniwersytetu Kardynaa Stefana Wy-

szyskiego, kierownikiem Katedry Prawa Administracyjnego i Samorzdu Terytorialnego. Pose na Sejm I, II, i III kadencji, w latach 2000-2004 ambasador Polski w Austrii, w latach 2004-2006 ambasador przedstawiciel ministra spraw zagranicznych ds. stosunkw polsko-niemieckich. Od 2008 r. penia funkcj dyrektora zarzdzajcego w Fundacji Wsppracy Polsko-Niemieckiej. Odznaczona zostaa Krzyem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Prezes NIK serdecznie podzikowa prof. Irenie Lipowicz za udzia w pracach Kolegium NIK, podkrelajc jej aktywno i zaangaowanie. Na zawsze zachowam w pamici chwile spdzone w Najwyszej Izbie Kontroli stwierdzia Pani Profesor.

Zmiany w ustawie o Najwyszej Izbie Kontroli

Nowelizacja ustawy o Najwyszej Izbie Kontroli, ktra wesza w ycie 2 czerwca 2011 r., zmienia zarwno struktu-r organizacyjn Izby, jak i procedur kontroln. Stanowi ona m.in., e jednostkami kontrolnymi, ktre realizuj zadania w zakresie postpowania kontrolnego lub je wspomagaj, s departamenty i delegatury, natomiast czynnoci doty-czce organizacji i obsugi funkcjonowania NIK wykonuj biura. Szczegow organizacj wewntrzn oraz waci-wo jednostek organizacyjnych NIK okreli Prezes NIK zarzdzeniem, wydanym na podstawie statutu, nadanego Izbie przez Marszaka Sejmu. Reorganizacja NIK powinna by zakoczona w cigu 3 miesicy od dnia wejcia w ycie zmian w ustawie.

Zmianie ulega sposb dokumentowania ustale kon-troli. Dwa dotychczasowe dokumenty, tj. protok kontroli i wystpienie pokontrolne, zastpi jeden zwany wystpieniem pokontrolnym. Zawiera bdzie zarwno opis ustalonego stanu faktycznego, jak i oceny, uwagi oraz wnioski dotyczce kontrolowanej dziaalnoci. Zmiana ta ma rwnie wpyw na postpowanie odwoawcze. Wyeliminowanie obowizku spo-rzdzania protokou kontroli spowoduje, e postpowanie to bdzie obejmowa zastrzeenia skadane tylko do wystpienia pokontrolnego. Uprawniony do wniesienia zastrzee bdzie wycznie kierownik jednostki kontrolowanej. Termin do ska-dania zastrzee wyduono do 21 dni.

Wnioski de lege ferendaNajwysza Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli pastwowej, aktywnie i inspirujco stara si oddziaywa na instytucje publiczne,

m.in. przez propagowanie poszanowania prawa, wskazywanie przypadkw jego amania i lekcewaenia. Luki w przepisach oraz opieszao w wydawaniu aktw wykonawczych sprzyjaj omijaniu prawa oraz dowolnoci interpretacyjnej, czsto w celu osignicia korzyci indywidual-nych lub grupowych. Takie nieprawidowoci utrudniaj sprawne funkcjonowanie pastwa, tworz podatny grunt dla korupcji oraz podwaaj zaufanie obywateli do instytucji publicznych.

Wyniki kontroli przeprowadzonych przez NIK, prezentowane waciwym komisjom sejmowym, stanowiy podstaw do postulowania zmian obowizujcych przepisw lub wydania nowych. Wnioski de lege ferenda, uzasadnione konkretnymi ustaleniami kontroli propozycje NIK, zmierzay do usunicia luk lub sprzecznoci w prawie. Najczciej byy adresowane do ustawodawcy i rzdu.

W 2010 r., w 27 informacjach o wynikach kontroli, Najwysza Izba Kontroli przedstawia 71 wnioskw de lege ferenda, w wikszoci zawierajcych postulaty nowelizacji przepisw rangi ustawowej.

Sala im. Lecha Kaczyskiego

W 92. rocznic powoania Naj-wyszej Izby Kontroli, Sali Kolegialnej zostao nadane imi Lecha Kaczy-skiego tragicznie zmarego 10 kwiet-nia 2010 r. w katastrofie lotniczej pod Smoleskiem Prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej i Prezesa NIK w latach 1992-1995. W uroczystoci nadania imienia i odsonicia pamitkowej tab-licy oprcz pracownikw NIK uczestni-czya najblisza rodzina Prezydenta. Przybyli take wicemarszaek Sejmu, byli prezesi NIK oraz przedstawiciele naczelnych organw pastwa i instytu-cji publicznych.

Wspominajc Lecha Kaczyskie-go, prezes Jacek Jezierski mwi o je-go wielkim przywizaniu do Izby i jej pracownikw, zaangaowaniu w przy-gotowanie pierwszej od rozpoczcia przemian ustrojowych w kraju ustawy o NIK, pewnoci, e bez nowoczesnej kontroli pastwowej nie bdzie demo-kratycznego pastwa. Uroczystoci w gmachu NIK poprzedziy wizyty w miejscach powiconych pamici twrcw kontroli pastwowej w Polsce w 1919 r. oraz uczestniczcych w two-rzeniu jej nowego oblicza w okre-sie prezesury Lecha Kaczyskiego i zmarych wraz z nim w katastrofie smoleskiej byych pracownikw NIK Wadysawa Stasiaka, Aleksandra Szczygy i Sawomira Skrzypka.

Najwysza Izba Kontroli zakoczya 3-letni prezydencj w EUROSAI

Europejska Organizacja Najwyszych Organw Kontroli (EUROSAI) zrzesza 50 instytucji kontrolnych krajw Europy oraz Europejski Trybuna Obrachunkowy. Promuje m.in. wspprac midzy czonkami EUROSAI, dy do ujednolicenia terminologii kontrolnej, przyczynia si do lepszego rozumienia problematyki audytu finansw publicznych.

W dniach 30 maja 2 czerwca 2011 r. w Lizbonie obradowa VIII Kongres tej organizacji, ktry zgromadzi kilkudziesiciu szefw europej-skich najwyszych organw kontroli. Po trzech latach przewodnictwa Eu-ropejskiej Organizacji Najwyszych Organw Kontroli, Prezes NIK prze-kaza prezydencj EUROSAI Trybunaowi Obrachunkowemu Portugalii. To wanie Prezes tego organu Guilherme dOliveira Martins przyj z rk Jacka Jezierskiego szklany wielocian, symbol prezydencji EUROSAI, przejmujc tym samym przewodnictwo organizacji na kolejne trzy lata. Zebrani na Kongresie przedstawiciele europejskich najwyszych orga-nw kontrolnych skoncentrowali sw uwag na problematyce wyzwa i wymaga wobec osb sprawujcych funkcje kierownicze w sektorze publicznym oraz roli, jak odgrywaj instytucje kontrolne w rozliczalnoci

i odpowiedzialnoci tych osb. Kongres obradowa take na temat kon-troli niezalenych regulatorw gospodarczych.

Przekazujc przewodnictwo Prezes Jezierski podsumowa minio-ne trzy lata. Pierwszy plan strategiczny EUROSAI, uchwalony przez VIII Kongres, to najwaniejsze przedsiwzicie polskiej prezydencji (2008-2011). W jego stworzenie zaangaowanych byo kilkadziesit europejskich NOK. W dokumencie okrelono misj i wizj, nowe cele oraz zadania organizacji na lata 2011-2017. Jacek Jezierski przekazu-jc prezydencj Trybunaowi Obrachunkowemu Portugalii, podzikowa wszystkim czonkom EUROSAI za owocn wspprac przy tworzeniu nowej strategii. Priorytetami polskiej prezydencji byy dziaania majce na celu wdroenie wnioskw i zalece VII Kongresu (ktry w 2008 r. organizowaa NIK) oraz strategii szkoleniowej EUROSAI. Waniejszy-mi inicjatywami byy take midzynarodowe seminaria, powicone kontroli wykonania zada w zakresie programw spoecznych dla ak-tywizacji zawodowej osb niepenosprawnych, wdraaniu standardw kontroli ISSAI oraz komunikacji najwyszych organw kontroli z opini publiczn poprzez media. Rozszerzona zostaa wsppraca EUROSAI z innymi grupami regionalnymi INTOSAI, pozyskano take nowego partnera zewntrznego Europejsk Konfederacj Instytutw Audytu Wewntrznego (ECIIA).

9

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Najwysza Izba

Kontroli Nr e

wid

.1 27

/201

1/ W

SK

10

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Spis treci

Spis

tre

ci

Sowo wstpne 2 3

Wprowadzenie 4 8

Z historii Najwyszej Izby Kontroli 13

I. Oglne informacje o Najwyszej Izbie Kontroli 151. Podstawy prawne dziaalnoci i strategia NIK 17

2. Dziaalno Kolegium Najwyszej Izby Kontroli 23

3. Organizacja wewntrzna 35

4. Pracownicy 41

5. Wsppraca midzynarodowa 51

6. Dziaalno wydawnicza 63

7. Informatyzacja 67

II. Budet Najwyszej Izby Kontroli 791. Dane oglne 81

2. Dochody 82

3. Wydatki 83

4. Omwienie waniejszych grup wydatkw w ukadzie rodzajowym 85

5. Uytkowane nieruchomoci 92

6. Opinia Audytora Wewntrznego NIK 93

III. Dziaalno kontrolna 951. Plan pracy i jego realizacja 97

2. Wybrane efekty kontroli 107

3. Wsppraca z Sejmem RP, uczestnictwo NIK w procesie legislacyjnym 125

4. Egzekwowanie odpowiedzialnoci przypisanej prawem 137

5. Wsppraca z innymi organami kontroli 147

6. Podawanie do wiadomoci publicznej informacji o dziaalnoci NIK 153

7. Zaatwianie skarg i wnioskw 159

8. Archiwum 177

11

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Spis treci

Spis

tre

ci

IV. Opis nieprawidowoci w wybranych obszarach aktywnoci pastwa 181

Uwagi oglne 183

1. Pastwo sprawne i przyjazne obywatelowi 187

2. Pastwo efektywnie zarzdzajce zasobami publicznymi 229

3. Polska w Unii Europejskiej 271

V. Dziaania antykorupcyjne 2851. Zjawisko korupcji definicje 287

2. Dziaania podejmowane w 2010 r. 288

3. Obszary podwyszonego ryzyka korupcji i mechanizmy korupcjogenne 289

4. Opis mechanizmw korupcjogennych na przykadach przeprowadzonych kontroli 290

5. Podsumowanie i wnioski 299

Zaczniki

Za. nr 1 Budet NIK w 2010 r. (w ukadzie zadaniowym) 301

Za. nr 2 Wykaz informacji o wynikach kontroli wysanych do Sejmu RP w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r. 307

Za. nr 3 Wykaz informacji o wynikach kontroli wysanych do organw szczebla wojewdzkiego w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r. 317

Za. nr 4 Syntezy ustale i wnioskw poszczeglnych kontroli 319

Za. nr 5 Zestawienie kontroli doranych przeprowadzonych w 2010 r. 427

Za. nr 6 Wykaz waniejszych wnioskw de lege ferenda NIK przedstawionych w informacjach o wynikach kontroli z 2010 r. 439

Za. nr 7 Wykaz schematw, tabel i diagramw 457

12

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

13

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Z HISTORII NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI

NIK sama nie moe zmienia wiata, podejmowa za kogokolwiek decyzji, nie jest superadministracj, cho niektrzy tak wanie j odbieraj, nie baczc na nasze rzeczywiste uprawnienia. Pastwa nie zmienimy, cho na niszych szczeblach nasze zalecenia pokontrolne s na og realizowane. Wiksze sukcesy odnielibymy, gdy-by po stronie adresatw naszych raportw bya wiksza wola polityczna korzystania z naszego dorobku.

p. Lech Kaczyski, Prezes NIK, czerwiec 1995 r.

Od ponad 90 lat NIK ocenia funkcjonowanie pastwa i gospodarowanie rodkami publicznymi. Tradycja polskiej kontroli uformowana zostaa w XIX wieku w Ksistwie Warszawskim funkcjonowaa Gwna Izba Obrachunkowa, nastpnie, w Krlestwie Polskim Izba Obrachunkowa. Dat powstania NIK jest 7 lutego 1919 r., kiedy to Naczel-nik Pastwa Jzef Pisudski wyda dekret o utworzeniu Najwyszej Izby Kontroli Pastwa, podpisany take przez Prezydenta Ministrw Ignacego Jana Paderewskiego. Na mocy dekretu wczesna NIKP staa si wadz podleg bezporednio Naczelnikowi Pastwa, samodzieln i powoan do staej, a wszechstronnej kontroli dochodw i wy-datkw pastwowych, prawidowoci administrowania majtkiem pastwa oraz gospodarki instytucji, zakadw fun-dacji i funduszw, tudzie jednostek samorzdowych i miast. Najwysza Izba Kontroli Pastwa powstaa jako jedna z pierwszych instytucji w niepodlegej Rzeczypospolitej. Organizacj nowej instytucji i stworzeniem podstaw prawnych prowadzenia kontroli zaj si pierwszy Prezes NIKP Jzef Higersberger.

Konstytucja RP z 17 marca 1921 r. pierwsza od czasw rozbiorw ustawa zasadnicza suwerennego Pastwa Polskiego zmienia koncepcj ustrojow NIKP, podniosa rang kontroli i podkrelia jej powizanie z parlamentem, a w szczeglnoci z Sejmem. Najwysza Izba Kontroli (od tej pory tak miaa brzmie jej nazwa) dziaaa na zasa-dzie kolegialnoci, a gwarancj jej niezawisoci bya sdziowska niezaleno czonkw Kolegium. Izba powoana bya do kontroli caej administracji pastwowej pod wzgldem finansowym, badania zamkni rachunkw pastwa oraz przedstawiania corocznie Sejmowi wniosku o udzieleniu lub odmwieniu rzdowi absolutorium. Ustawa z dnia 3 czerwca 1921 r. o kontroli pastwowej, obowizujca do koca Drugiej Rzeczypospolitej, potwierdzaa usytuowanie NIK jako niezawisego organu pastwowego, wspdziaajcego z parlamentem.

Podczas II wojny wiatowej NIK prowadzia dziaalno na emigracji (we Francji, potem w Wielkiej Brytanii), na podstawie wydanego w Angers dekretu Prezydenta RP z 17 lutego 1940 r. o Kontroli Pastwowej. W okupowanej Polsce dziaaa w podziemiu Sekcja Kontroli Delegatury Rzdu na Kraj. Kontrolowaa ona pod wzgldem legalnoci, celowoci i gospodarnoci zarwno wydatki budetowe Delegatury, jak i gospodark Si Zbrojnych.

Po wojnie zmienne byy koleje losu NIK. Na uchodstwie w Londynie kontynuowano misj przedwojennej insty-tucji kontrolnej (a do grudnia 1991 r.). W kraju za w 1944 r. rozpoczto ustanawianie nowego, komunistycznego aparatu pastwowego. Przedwojenna NIK przestaa istnie, a na podstawie ustawy z 11 wrzenia 1944 r. o radach narodowych jej uprawnienia przejo Prezydium Krajowej Rady Narodowej, powoujc Biuro Kontroli. Dopiero ustawa z 9 marca 1949 r. o kontroli pastwowej reaktywowaa NIK i podporzdkowaa j Sejmowi i Radzie Pastwa, jako organ sucy do badania w razie potrzeby i dorywczo dziaalnoci administracji publicznej i gospodarki narodowej. Wzgldna samodzielno Izby trwaa jedynie do 1952 r. Na podstawie uchwalonej 22 listopada ustawy o kontroli pa-stwowej zlikwidowano NIK i utworzono Ministerstwo Kontroli Pastwowej, jako jeden z resortw rzdowych. Koniec epoki stalinowskiej nie uci prb uzalenienia NIK od wadzy wykonawczej.

Poznaski Czerwiec oraz reforma popadziernikowa w 1956 r. spowodoway odwil, take w dziedzinie kontroli pastwowej do Konstytucji PRL wprowadzono rozdzia 3a Najwysza Izba Kontroli. Izba staa si odrbnym elemen-tem organw pastwowych. Przywrcono zasad podlegoci NIK Sejmowi. Potwierdzona zostaa ona w nowej usta-wie o NIK z dnia 13 grudnia 1957 r. Prezesa NIK powoywa i odwoywa Sejm, lecz nadzr nad NIK sprawowaa Rada Pastwa. NIK dziaaa w sposb kolegialny, przedstawiaa wnioski w sprawie absolutorium dla rzdu i prezentowaa coroczne sprawozdania z dziaalnoci. Stan taki przetrwa do 1976 r., kiedy to, mimo zachowania swej nazwy, ustaw

14

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

z dnia 27 marca 1976 r. o NIK, przeksztacona zostaa ponownie w organ administracji rzdowej, sucy Sejmowi, Radzie Pastwa i Radzie Ministrw. Nadzr nad NIK znowelizowana Konstytucja PRL powierzya Prezesowi Rady Ministrw.

Sierpie 1980 i powstanie Solidarnoci przyniosy dugo oczekiwane zmiany w Polsce. Dotyczyy one take NIK. Na mocy ustawy z 8 padziernika 1980 r. powrcono do istniejcego wczeniej modelu, zakadajcego usytuowanie kontroli pastwowej przy Sejmie i uniezalenienie NIK od administracji rzdowej. Ustawa przetrwaa pitnacie lat, a do 17 sierpnia 1995 r.

Restytucja demokracji w Polsce wybory do Sejmu 4 czerwca 1989 r., powoanie pierwszego niekomunistycz-nego rzdu, a nastpnie uchwalenie ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL zmieniy ustrj pa-stwa. Przywrcona zostaa jego przedwojenna nazwa Rzeczpospolita Polska. Fundamentalne zmiany polityczne, spoeczne i ekonomiczne, spowodoway te powrt do przedwojennego modelu kontroli. NIK zawdzicza to m.in. pierwszym niekomunistycznym prezesom w odrodzonej Rzeczypospolitej Walerianowi Pace (1991) oraz Lechowi Kaczyskiemu (1992-1995), ktrzy nawizujc do tradycji dwudziestolecia midzywojennego, tworzyli podstawy niezalenej kontroli pastwowej. Nowe okrelenie roli i sposobu dziaania NIK nastpio 23 grudnia 1994 r. Sejm RP uchwali wwczas ustaw o NIK, ktrej rozwizania zostay potwierdzone w Konstytucji RP z 1997 r. Ustawa ta dobrze spenia swoj rol w dotychczasowym ksztacie, stanowic podstaw rozwoju nowoczesnego organu kontroli, jakim dzi jest NIK.

Przemiany w Polsce w kolejnych latach, wynikajce z transformacji ustrojowej i przygotowa do czonkostwa w Unii Europejskiej, miay wpyw na podjty proces przystosowania metodyki kontroli do wymogw unijnych. Owocem tych prac by m.in. Podrcznik kontrolera. Po przystpieniu Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.) NIK szybko wczya si take w proces wsptworzenia standardw kontroli. Historycznym wydarzeniem byo dla NIK powierze-nie przez europejskich partnerw organizacji VII Kongresu Europejskiej Organizacji Najwyszych Organw Kontroli, ktry odby si w 2008 r. w Krakowie. Prezes NIK Jacek Jezierski zosta przewodniczcym Zarzdu EUROSAI na trzyletni kadencj.

Ostatnie lata byy dla NIK czasem debaty nad okreleniem nowego modelu funkcjonowania najwyszego organu kontroli pastwowej, wynikajcego z potrzeby dostosowania niektrych przepisw ustawy do Konstytucji RP. Ustawa o zmianie ustawy o NIK zostaa uchwalona przez Sejm 22 stycznia 2010 r. Prezydent RP podpisa j 3 listopada ub.r. Znowelizowana ustawa obowizuje od 2 czerwca 2011 r. Zmiany dotycz kadego aspektu funkcjonowania NIK jej zada, zakresu dziaania, organizacji wewntrznej, postpowania kontrolnego, a take zatrudnionych w niej osb.

15

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Oglneinformacje

o Najwyszej Izbie

Kontroli Podstawy prawne dziaalnoci i strategia NIK Dziaalno Kolegium NIK Organizacja wewntrzna Pracownicy Wsppraca midzynarodowa Dziaalno wydawnicza Informatyzacja

I.

16

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

17

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Podstawy prawne dziaalnoci

i strategia NIK

1.

Podstawy prawne

dziaalnoci

Nowelizacja ustawy o NIK

Strategia NIKi standardy

kontroli

18

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Najwysza Izba Kontroli jest naczelnym, niezalenym od wadzy wykonawczej, organem kontroli pa-stwowej, majcym wiodc rol w realizacji zada kontrolnych w pastwie. Naczelny charakter wy-raa si w wyposaeniu NIK w najszerszy, w porwnaniu z innymi organami pastwowymi, zakres kompetencji do przeprowadzania kontroli, ktrych podstawowym celem jest ocena funkcjonowania pastwa i gospodarowanie rodkami publicznymi. Uznanie przez ustawodawc Najwyszej Izby Kon-troli za naczelny organ kontroli pastwowej oznacza take, e dokonywane podczas kontroli ustalenia oraz formuowane w zwizku z nimi uwagi i wnioski mog by weryfikowane tylko w postpowaniu prowadzonym przez NIK, za uprawnie do dokonywania zmian w tym zakresie nie ma nawet Sejm RP, ktremu Izba podlega.

W przyjtym przez Kolegium NIK dokumencie pn. Strategia NIK misja i wizja, ktry jest wieloletnim programem rozwoju okrelajcym nadrzdny cel i kierunki dziaania Najwyszej Izby Kontroli, za swoj misj Izba przyja dbao o gospodar-no i skuteczno w subie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej. Realizujc sw misj identyfikuje nieprawidowoci, wskazujc na zagroenia w wykonywaniu zada publicznych w poszczeglnych obszarach aktywnoci pastwa. Propaguje te dbao o porzdek prawny, odpowiedzialno i najlepsze praktyki zarzdzania majtkiem i rodkami publicznymi. W celu zapewnienia najwyszej jakoci pracy, na bazie dotychczasowego dorobku oraz najnowszych osigni w dziedzinie meto-dyki kontroli, NIK doskonali swoje techniki kontroli i metody oceny. Prowadzi rwnie inne dziaania, ktre przyczyniaj si do lepszego funkcjonowania administracji publicznej, m.in. bierze udzia w pracach komisji sejmowych, prowadzi wspprac midzynarodow oraz dziaalno wydawnicz.

W 2010 r. zakoczy si, rozpoczty w 2008 r., proces legislacyjny majcy na celu nowelizacj ustawy o NIK1. Gwn przesank podjcia tych prac byo dostosowanie niektrych rozwiza ustawowych do Konstytucji RP, uproszczenie i skr-cenie czasu trwania postpowania kontrolnego, a take uczynienie go bardziej przejrzystym i przyjaznym kontrolowanym podmiotom. Potrzeba wprowadzenia niektrych zmian wynikaa te z oglnego postpu technologicznego oraz z dowiadcze w stosowaniu dotychczasowych przepisw. Ocena skutkw wprowadzonych zmian oraz ich wpyw na funkcjonowanie NIK, w tym na usprawnienie postpowania kontrolnego, bdzie jednak moliwa dopiero po kilku latach od wejcia ich w ycie.

Podstawy prawne dziaalnociPrzepisy konstytucyjne2 stanowi, e Prezes NIK jest powoywany przez Sejm za zgod Senatu na 6 lat i moe by po-

nownie powoany tylko raz. Prezes NIK nie moe by pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci bez uprzedniej zgody Sejmu3.

NIK dziaa na zasadzie kolegialnoci4, ktra ma dwa aspekty. Po pierwsze, powoywani s czonkowie Kolegium NIK, do ktrego kompetencji naley m.in. zatwierdzanie najwaniejszych dokumentw. Po drugie, zasada ta polega na przestrzeganiu przyjtych wewntrznych zasad procedowania nad dokumentami kontrolnymi, ktre s wnikliwie, zespoowo analizowane przez kontrolerw.

Przepisy ustawy o NIK reguluj postpowanie kontrolne, ustalaj obowizki kontrolerw i przysugujce im prawa w tym postpowaniu, wskazuj organy, ktre mog zleci Izbie przeprowadzenie kontroli lub wystpi z tego rodzaju wnioskiem. Stanowi, e NIK podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu RP lub jego organw, a take na wniosek Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrw. Izba podejmuje take kontrole z wasnej inicjatywy.

NIK bada wykonanie budetu pastwa, realizacj ustaw oraz innych aktw prawnych, w zakresie dziaalnoci finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej organw i jednostek, o ktrych mowa niej. Zakres uprawnie kontrolnych ma charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Zrnicowane s te kryteria oceny, jakimi posuguje si Izba w stosunku do kontro-lowanych organw i podmiotw publicznych i niepublicznych.

Kryteria kontroli NIK ilustruje schemat nr 1.

1 Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyszej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.).

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

3 Por. art. 202-207 Konstytucji RP. Przepisy konstytucyjne reguluj rwnie obowizki NIK wobec Sejmu.

4 Tame.

19

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Schemat nr 1. Podmioty, ktrych dziaalno podlega kontroli NIK, w powizaniu z ustawowymi kryteriami kontroli

1/ W zakresie, w jakim wykorzystuj one majtek lub rodki pastwowe lub komunalne oraz wywizuj si z zobowiza finansowych na rzecz pastwa.

W odniesieniu do czci podmiotw, zakres przedmiotowy kontroli obejmuje jedynie wykonanie budetu, gospodark finansow i majtkow. Ograniczenie to dotyczy: Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu RP i Kancelarii Senatu RP, Trybunau Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamici Narodowej Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajo-wego Biura Wyborczego, Sdu Najwyszego, Naczelnego Sdu Administracyjnego i Pastwowej Inspekcji Pracy.

Wspomnianemu ograniczeniu nie podlegaj kontrole przeprowadzane w niektrych z wymienionych jednostek, o ile podej-mowane s na zlecenie Sejmu RP. W wypadku takiego zlecenia, NIK bada dziaalno Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu RP i Kancelarii Senatu RP, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamici Narodowej Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Pastwowej Inspekcji Pracy. Na identycznych zasadach NIK bada caoksztat dziaalnoci Kancelarii Prezydenta RP na wniosek Prezydenta oraz Kancelarii Senatu na wniosek Senatu.

Do obowizkw NIK naley przedkadanie Sejmowi dokumentw wskazanych w ustawie o NIK i wyszczeglnionych w schemacie nr 2.

Schemat nr 2.

Dokumenty, ktre NIK jest zobowizana przedkada Sejmowi RP

1/ A take osb kierujcych instytucjami, o ktrych mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o NIK.

Podmioty, ktrych dziaalno podlega kontroli NIK

Organy administracji rzdowej, Narodowy Bank Polski, pastwowe osoby prawne i inne pastwowe jednostki organizacyjne

Organy samorzdu terytorialnego, samorzdowe osoby prawne i inne samorzdowe jednostki organizacyjne

Inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (przedsibiorcy) 1/

Legalno, gospodarno, celowo i rzetelno

Legalno, gospodarno i rzetelno

Legalno i gospodarno

Kryteria kontroli

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

Wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm okrelonych problemw zwizanych z dziaalnoci organw wykonu-jcych zadania publiczne

Wystpienia z wynikajcymi z kontroli zarzutami doty-czcymi dziaalnoci osb wchodzcych w skad Rady Ministrw, kierujcych urzdami centralnymi i Prezesa NBP 1/

Sprawozdanie z dziaalnoci w poprzednim roku

Analiza wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej

Opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrw

Informacje o wynikach kontroli zleconych przez Sejm lub jego organy

Informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrw oraz innych waniejszych kontroli

Najwysza Izba Kontroli

20

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Nowelizacja ustawy o NIKW zwizku z wejciem w ycie nowelizacji ustawy o NIK5 zmianie ulegnie struktura organizacyjna, w wyniku wprowadze-

nia cisego podziau zada na kontrolne realizowane przez departamenty i delegatury oraz obsugowe wykonywane przez biura. W departamentach zatrudniani bd (co do zasady) kontrolerzy na podstawie mianowania, za w biurach pracownicy na podstawie umowy o prac.

Wprowadzono take instytucj audytu zewntrznego NIK. Jest to nie tylko audyt finansowy, lecz po czci rwnie audyt wykonania zada, poniewa nie sprowadza si wycznie do oceny gospodarki finansowej i wykonania budetu, lecz z jego definicji wynika, e audytor ma obowizek oceni m.in. celowo dokonywania wydatkw i wykorzystania zasobw w sytuacji, w ktrej zdecydowana ich wikszo suy dziaalnoci kontrolnej.

Zmiana definiujca pojcie kierownika jednostki kontrolowanej eliminuje z praktyki kontrowersje, co do reprezentowania podmiotu kontrolowanego podczas postpowania kontrolnego. Nowa regulacja okrela podmioty, ktrym su uprawnienia kierownika jednostki kontrolowanej, a co zatem idzie wskazuje kto jest stron tego postpowania oraz kto moe w tym po-stpowaniu podejmowa istotne dla kontrolowanego czynnoci.

Jawno i przejrzysto dziaania naczelnego organu kontroli pastwowej wzmacniaj zmiany w zakresie upubliczniania wynikw kontroli. Umoliwiaj one te waciwe wykonywanie konstytucyjnego prawa dostpu do informacji publicznej. Wpro-wadzono m.in. obowizek podawania do publicznej wiadomoci, z zachowaniem przepisw o tajemnicy ustawowo chronionej, wystpie pokontrolnych i dokumentw przedkadanych Sejmowi.

Z wiksz szczegowoci, co czyni zado wymogom konstytucyjnym, uregulowano w ustawie o NIK problematyk po-stpowania kontrolnego. Zmiany w systemie rde prawa, ktre wprowadzia Konstytucja RP, spowodoway, e zarzdzenie Prezesa NIK w sprawie postpowania kontrolnego nie moe stanowi podstawy do podejmowania rozstrzygni wpywaj-cych na sfer praw i obowizkw obywateli, osb prawnych i innych podmiotw.

Zmianie ulega sposb dokumentowania ustale kontroli. Dwa dotychczasowe dokumenty, tj. protok kontroli i wystpie-nie pokontrolne, zastpi jeden zwany wystpieniem pokontrolnym. Zawiera bdzie zarwno opis ustalonego stanu faktycz-nego, jak i oceny, uwagi oraz wnioski dotyczce kontrolowanej dziaalnoci. Zmiana ta ma rwnie wpyw na postpowanie odwoawcze. Wyeliminowanie obowizku sporzdzania protokou kontroli spowoduje, e postpowanie to bdzie obejmowa zastrzeenia skadane tylko do wystpienia pokontrolnego. Uprawniony do wniesienia zastrzee bdzie wycznie kierownik jednostki kontrolowanej6. Termin do skadania zastrzee wyduono do 21 dni.

W przepisach dotyczcych pracownikw wprowadzono bezwzgldny wymg ukoczenia aplikacji kontrolerskiej przez mianowanego kontrolera, przez skrelenie przepisu umoliwiajcego Prezesowi NIK, w przypadkach uzasadnionych kwa-lifikacjami lub praktyk zawodow, mianowanie na stanowisko kontrolerskie osoby, ktra nie odbya aplikacji zakoczonej zoeniem egzaminu kontrolerskiego7. Wprowadzono te picioletni kadencj na stanowiskach dyrektorw i wicedyrektorw departamentw i delegatur. Stanowiska te bd obsadzane w drodze konkursu. Wprowadzono instytucj wyganicia sto-sunku pracy z mocy prawa, w wypadku zaistnienia wskazanych okolicznoci (w razie mierci pracownika lub utraty atrybutw umoliwiajcych wykonywanie zawodu kontrolera niekaralno, obywatelstwo polskie). Wprowadzono te moliwo odwo-ania do sdu od oceny kwalifikacyjnej8.

Do ustawy o NIK w drodze nowelizacji dodano nowy rozdzia, w ktrym uregulowano tryb i zasady postpowania dyscy-plinarnego, regulowane dotd zarzdzeniem Marszaka Sejmu. Eliminuje to wtpliwoci natury konstytucyjnej. Egzekwowanie odpowiedzialnoci dyscyplinarnej mianowanych kontrolerw ma charakter represyjny i powinno by regulowane przepisami rangi ustawowej. Wprowadzone modyfikacje su te usprawnieniu i przyspieszeniu tego postpowania. Wprowadzono iden-tycznie, jak dla oceny kwalifikacyjnej, moliwo odwoania do sdu9.

5 Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o NIK (Dz. U. Nr 227, poz. 1482). Cz znowelizowanych przepisw wesza w ycie z dniem 2 czerwca 2011 r.,

pozostae po upywie 18 miesicy od daty publikacji ustawy zmieniajcej (2 czerwca 2012 r.).

6 Aktualnie uprawnienie to przysuguje kademu podmiotowi, ktremu przekazano wystpienie pokontrolne, a wic take kierownikowi jednostki nadrzdnej oraz wa-

ciwemu organowi pastwowemu lub samorzdowemu. Ulega likwidacji dwustopniowy tryb rozpatrywania zastrzee. Zastrzeenia nie bd ju w pierwszej instancji

rozpatrywane przez komisj odwoawcz w departamencie lub delegaturze.

7 W okresie dwch ostatnich kadencji Prezesi NIK nie korzystali z tego prawa.

8 Od decyzji Prezesa NIK zatwierdzajcej ocen negatywn, kontrolerowi bdzie przysugiwa skarga do sdu administracyjnego.

9 Od orzeczenia Odwoawczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu bdzie przysugiwa skarga do sdu administracyjnego.

21

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Wejcie w ycie nowelizacji wymaga przygotowania, w terminie 3 miesicy, projektu nowego statutu NIK oraz aktw wy-konawczych do ustawy, a take wprowadzenia zmian w organizacji wewntrznej na podstawie nowego statutu. Konsekwencj wyganicia stosunku pracy dotychczasowych wiceprezesw NIK bd zmiany na tych stanowiskach. Zmianom organizacyj-nym towarzyszy bdzie rozwizanie lub zmiana stosunku pracy z niektrymi pracownikami, w zwizku z ich przeniesieniem z departamentw do biur i z biur do departamentw. Zakres zmian, w szczeglnoci w procedurze kontrolnej, rodzi potrzeb przeprowadzenia szkolenia dla wszystkich kontrolerw.

Strategia Najwyszej Izby Kontroli i standardy kontroliWizj NIK jest cieszcy si autorytetem organ kontroli pastwowej, ktrego raporty s oczekiwanym i poszukiwanym

rdem informacji dla organw wadzy i obywateli. Std te NIK dy do systematycznego polepszania jakoci i przydatnoci informacji o wynikach kontroli. Profesjonalizm kontrolerw osigany jest przez doskonalenie wiedzy i perfekcjonizm zawodo-wy, dbao o obiektywizm, dokonywanie ocen na podstawie zdefiniowanych kryteriw, prezentowanie stanowiska i wnioskw jedynie na podstawie zweryfikowanych dowodw, a take z uwzgldnieniem w tych dziaaniach zasady kolegialnoci. Osiga-niu tych celw sprzyja stosowanie nowoczesnych metod planowania, programowania i przeprowadzania kontroli, opartych na jednolitych standardach i metodyce, z udziaem technik informatycznych, a take stae doskonalenie metodycznych podstaw kontroli.

W Strategii NIK misji i wizji akcentuje si powinnoci kontrolerw, ktrzy w subie spoeczestwu i pastwu kieruj si zasadami takimi, jak: obiektywizm i bezstronno, otwarto i stao ocen, perfekcja zawodowa. Stale te d do osigania coraz wikszej skutecznoci ocen i wnioskw. Wskazujc na nieprawidowoci i zagroenia przyczyniaj si do udzielania or-ganom wadzy obiektywnych informacji. Przez rzetelne informowanie o tym, jak wykonywane s ustawy oraz wykorzystywany jest majtek publiczny i pienidze podatnikw, wspieraj organy pastwa w stanowieniu prawa i wyborze drg umoliwiaj-cych zrwnowaony rozwj, a take mobilizujco wpywaj na wadze publiczne, w usuwaniu zagroe i likwidacji nieprawi-dowoci w ich dziaaniach.

Efektywnie zorganizowana Izba optymalnie korzysta z potencjau intelektualnego pracownikw, oszczdnie i gospodarnie wykorzystuje rodki finansowe stosownie do zaoonych celw i realizowanych zada. Jest miejscem pracy umoliwiajcym rozwj pracownikom wysoko wykwalifikowanym, umotywowanym, wydajnym i majcym wymagane predyspozycje. Zapewnia-jc kontrolerom warunki indywidualnego rozwoju ksztatuje postaw propastwow oraz buduje etos suby publicznej.

Wanym celem NIK, okrelonym w Strategii, jest aktywne oddziaywanie Izby na instytucje publiczne, m.in. przez: pro-pagowanie poszanowania prawa oraz pitnowanie jego naruszania i lekcewaenia, w tym zjawisk korupcji, wspdziaanie i udzielanie pomocy innym organom kontroli, wspieranie idei sprawnie funkcjonujcych i wiarygodnych systemw audytu wewntrznego i kontroli zarzdczej w urzdach administracji publicznej, otwarto w publicznym informowaniu o dziaalno-ci organw wadzy i podmiotw korzystajcych ze rodkw publicznych, a przede wszystkim stae rozwijanie wsppracy z Sejmem RP i rzdem.

NIK w swojej dziaalnoci stosuje Standardy kontroli NIK oraz wytyczne metodyczne zawarte w Podrczniku kontrolera. S one wykorzystywane w procesie szkolenia kandydatw na kontrolerw oraz w czasie przygotowywania i realizacji kontroli. Uatwiaj dobr optymalnych metod i technik wykonywania zada kontrolnych, jak rwnie praktyczne rozwizywanie proble-mw. Podrcznik jest take narzdziem pomocnym we wdroeniu systemu odpowiedniej jakoci pracy. Oprcz Strategii NIK i Standardw kontroli, zawiera Kodeks etyki kontrolera NIK, wytyczne do stosowania poszczeglnych grup standardw kontroli oraz pomocne przy okrelaniu tematyki i metodyki kontroli w waniejszych obszarach bada kontrolnych.

22

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

23

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

2.

DziaalnoKolegium

Najwyszej Izby

Kontroli

Skad Kolegium NIK i kompetencje

Oglne dane o dziaalnoci w 2010 r.

Rozpatrywanie zastrzee do wystpie

pokontrolnych

Opinia w przedmiocie absolutorium dla

Rady Ministrw za 2009 r.

Posiedzenie powicone wynikom kontroli opieki

nad matk i noworodkiem

Posiedzenia seminaryjne

24

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Konstytucja RP i ustawa o NIK stanowi, e Izba dziaa na zasadach kolegialnoci. Podstawowym przejawem funkcjonowania NIK na tych zasadach jest powoanie Kolegium, wyposaonego w szerokie kompetencje. W skad Kolegium NIK wchodz: Prezes NIK, jako przewodniczcy, wiceprezesi i dyrektor generalny NIK oraz 14 czonkw Kolegium. Na czonkw Kolegium Marszaek Sejmu RP powouje, na wniosek Prezesa NIK, 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych oraz 7 dyrektorw jedno-stek organizacyjnych Izby lub doradcw Prezesa NIK, spord ktrych Prezes NIK wyznacza sekretarza Kolegium. Osoby wchodzce w skad Kolegium s w sprawowaniu swych funkcji niezawise i mog w sprawie podejmowanych uchwa zgasza do protokou zdanie odrbne. Kadencja czonkw Kole-gium trwa 3 lata, liczc od dnia powoania.

Skad Kolegium NIK

W 2010 r. Kolegium NIK obradowao w nastpujcym skadzie:- Jacek Jezierski Prezes NIK,- Jzef Grny wiceprezes NIK,- Stanisaw Jarosz wiceprezes NIK,- Jacek Kocielniak wiceprezes NIK,- Marek Zajkaa wiceprezes NIK,- Marek Chodkiewicz dyrektor generalny NIK,- Maciej Batowski10 prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet Marii Curie-Skodowskiej w Lublinie,- Zbigniew Dworzecki prof. nauk ekonomicznych, Szkoa Gwna Handlowa,- Florian Kunik11 prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach,- Irena Lipowicz12 prof. nauk prawnych, Uniwersytet Kardynaa Stefana Wyszyskiego,- Czesaw Martysz13 prof. nauk prawnych, Uniwersytet lski,- Artur Nowak-Far14 prof. nauk prawnych i ekonomicznych, Szkoa Gwna Handlowa,- Joanna Sieczyo-Chlabicz15 prof. nauk ekonomicznych, Uniwersytet w Biaymstoku,- Mirosaw Stec prof. nauk prawnych, Uniwersytet Jagielloski,- Marcin Trzebiatowski16 dr hab. nauk prawnych, Katolicki Uniwersytet Lubelski,- Waldemar Dugocki dyrektor Departamentu Budetu i Finansw,- Roman Furtak17 Dyrektor Delegatury w Zielonej Grze,- Mieczysaw Kosmalski dyrektor Delegatury NIK w Warszawie,- Wojciech Misig doradca Prezesa NIK,- Jzef Poskonka doradca Prezesa NIK,- Czesawa Rudzka-Lorentz18 dyrektor Departamentu Administracji Publicznej,- Bogdan Skwarka dyrektor Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego

(sekretarz Kolegium NIK).

10 Od 22 padziernika 2010 r.

11 Do 16 stycznia 2010 r. i ponownie od 22 lutego 2011 r.

12 Do 6 lipca 2010 r.

13 Do 15 padziernika 2010 r. i ponownie od 12 listopada 2010 r.

14 Do 15 padziernika 2010 r. i ponownie od 22 padziernika 2010 r.

15 Od 22 padziernika 2010 r.

16 Od 21 lipca 2010 r.

17 Jak wyej.

18 Jak wyej.

25

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Kompetencje Kolegium NIK

Do kompetencji Kolegium NIK naley zatwierdzanie, uchwalanie i opiniowanie wyszczeglnionych w schemacie nr 3 do-kumentw oraz spraw.

Schemat nr 3. Kompetencje Kolegium NIK

1/ A take osb kierujcych instytucjami, o ktrych mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o NIK.

Do zada Kolegium NIK naley take rozpatrywanie zastrzee do ocen, uwag i wnioskw zawartych w wystpieniach pokontrolnych przekazywanych przez Prezesa NIK lub wiceprezesw. Uchway Kolegium w tych sprawach s ostateczne.

Posiedzeniom Kolegium NIK przewodniczy Prezes NIK lub wyznaczony przez niego wiceprezes. Uchway zapadaj w obecnoci co najmniej poowy skadu Kolegium, w tajnym gosowaniu, wikszoci gosw.

Oglne dane o dziaalnoci w 2010 r.

W 2010 r. odbyo si 15 posiedze Kolegium NIK, w tym jedno seminaryjne, powicone Ustrojowym aspektom aktywnoci gospodarczej gmin. Kolegium uchwalio m.in.: pozytywn opini w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrw w zakresie wykonania ustawy budetowej za 2009 r., zmiany w Planie pracy NIK na 2010 r., projekt budetu NIK na 2011 r. oraz Plan pra-cy NIK na 2011 r. Zatwierdzio te Analiz wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej w 2009 r. i Sprawozdanie z dziaalnoci NIK w 2009 r. oraz rozpatrzyo zastrzeenia do wystpie pokontrolnych.

Rozpatrywanie zastrzee do wystpie pokontrolnych

W 2010 r. Kolegium NIK rozpatrzyo zastrzeenia do 52 wystpie podpisanych przez Prezesa lub wiceprezesw NIK, podejmujc uchway w sprawie przyjcia lub oddalenia zastrzee w czci lub w caoci. Dane o sposobie rozpatrzenia zgoszonych zastrzee, w porwnaniu z analogicznymi danymi z 2009 r., zawiera tabela nr 1.

Kolegium NIK

Analiz wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej

Sprawozdanie z dziaalnoci Izby w poprzednim roku

Zatwierdza

Uchwala

Projekt budetu

Opini w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrw

Wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm okrelonych problemw zwizanych z dziaalno-ci organw wykonujcych zadania publiczne

Wystpienia z wynikajcymi z kontroli zarzutami dotyczcymi dziaalnoci osb wchodzcych w skad Rady Ministrw, kierujcych urzdami centralnymi i Prezesa NBP 1/

Projekt statutu

Okresowe plany pracy

Opiniuje Wniesione przez Prezesa NIK programy kontroli i informacje o wynikach szczeglnie wanych kontroli

Inne sprawy wniesione przez Prezesa NIK albo przedstawione przez co najmniej 1/3 czonkw Kolegium

26

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Tabela nr 1. Sposb rozpatrzenia przez Kolegium NIK zastrzee do wystpie pokontrolnych zgoszonych w latach 2009-2010

Lp.Sposb rozpatrzenia zastrzeezgoszonych do wystpie

2009 r. 2010 r.Liczba

wystpieStruktura

(w %)Liczba

wystpieStruktura

(w %)

1 2 3 4 5 61 Oddalono w caoci 19 30,6 16 30,8

2 Uwzgldniono w czci 36 58,1 30 57,7

3 Uwzgldniono w caoci 7 11,3 6 11,5

x Razem 62 100,0 52 100,0

Zastrzeenia zostay zgoszone przez:

1) Ministra Pracy i Polityki Spoecznej do wystpienia z 4 grudnia 2009 r., skierowanego po kontroli zatrudniania osb niepe-nosprawnych w administracji publicznej w latach 2005-2009 (I procze);

2) Ministra Zdrowia do wystpienia z 10 grudnia 2009 r., skierowanego po kontroli zatrudniania osb niepenosprawnych w administracji publicznej w latach 2005-2009 (I procze);

3) Ministra Edukacji Narodowej do wystpienia z 28 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji zada wynikajcych z ustawy z dnia 6 stycznia 2009 r. o mniejszociach narodowych i etnicznych oraz jzyku regionalnym;

4) Gwnego Lekarza Weterynarii do wystpienia z 18 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli w zakresie realizacji pro-gramu zwalczania choroby Aujeszkyego u wi;

5) Gwnego Geodet Kraju do wystpienia z 19 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania nadzoru geode-zyjnego i kartograficznego w latach 2006-2009;

6) Prezesa Urzdu Komunikacji Elektronicznej do wystpienia z 7 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli Komendy Powiatowej Stray Poarnej w Tomaszowie Mazowieckim w zakresie funkcjonowania numeru alarmowego 112 na terenie powiatu tomaszowskiego;

7) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 12 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli przygotowa-nia Polski do organizacji finaowego turnieju Mistrzostw Europy w Pice Nonej UEFA EURO 2012;

8) Ministra Skarbu Pastwa do wystpienia z 26 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania nadzoru nad dziaalnoci likwidatorw, stanowiska zajmowanego przez MSP wobec zamiarw likwidacji przedsibiorstw pastwo-wych zgaszanych przez organy zaoycielskie oraz dofinansowania z Funduszu Skarbu Pastwa procesw likwidacji przedsibiorstw pastwowych w latach 2004-2008 i I proczu 2009 r.;

9) Ministra Finansw do wystpienia z 21 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli stanu organizacji i wyposaenia jedno-stek administracji celnej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 wrzenia 2009 r.;

10) Ministra Zdrowia do wystpienia z 13 stycznia 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania systemu ksztacenia oraz przygotowania do zawodw pielgniarki, poonej i ratownika medycznego w latach 2006-2009;

11) Prezesa Narodowego Banku Polskiego do wystpienia z 3 lutego 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji zada zwi-zanych z zapewnieniem stabilnoci sektora bankowego w latach 2008-2009;

12) Ministra Gospodarki do wystpienia z 5 lutego 2010 r., skierowanego w zwizku z kontrol zapewnienia bezpieczestwa zaopatrzenia Polski w wgiel kamienny (ze z krajowych);

13) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 25 lutego 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji zada wynikajcych z ustawy z dnia 6 stycznia 2009 r. o mniejszociach narodowych i etnicznych;

14) Dyrektora Generalnego Suby Wiziennej do wystpienia z 9 lutego 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania szk publicznych przy zakadach karnych w latach 2005-2009 (I procze);

15) Prezesa Zakadu Ubezpiecze Spoecznych do wystpienia z 15 marca 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania szk publicznych przy zakadach karnych w latach 2005-2009 (I procze);

16) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 23 marca 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania numeru alarmowego 112 na terenie Polski;

17) Ministra Sportu i Turystyki do wystpienia z 19 marca 2010 r., skierowanego po kontroli przygotowania Polski do organi-zacji finaowego turnieju Mistrzostw Europy w Pice Nonej UEFA EURO 2012;

27

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

18) Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrw do wystpienia z 15 kwietnia 2010 r. , skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 16 Kancelaria Prezesa Rady Ministrw;

19) Ministra Infrastruktury do wystpienia z 15 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 21 Gospodarka morska;

20) Ministra Infrastruktury do wystpienia z 17 marca 2010 r., skierowanego po kontroli rozlicze budetu pastwa z konce-sjonariuszami z tytuu rekompensat za przejazdy autostradami w latach 2008-2009;

21) Generalnego Dyrektora Drg Krajowych i Autostrad do wystpienia z 23 marca 2010 r., skierowanego po kontroli rozlicze budetu pastwa z koncesjonariuszami z tytuu rekompensat za przejazdy autostradami w latach 2008-2009;

22) Ministra Edukacji Narodowej do wystpienia z 2 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli w zakresie efektw realizacji projektw edukacyjnych Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwj Zasobw Ludzkich;

23) Ministra Zdrowia do wystpienia z 23 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 46 Zdrowie;

24) p.o. Kierownika Urzdu ds. Kombatantw i Osb Represjonowanych do wystpienia z 23 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 54 Urzd ds. Kombatantw i Osb Represjonowanych;

25) Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Spoecznego do wystpienia z 23 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 72 Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spoecznego oraz wykonania w 2009 r. planw finansowych Funduszu Emerytalno-Rentowego, Funduszu Administracyjnego oraz Funduszu Prewencji i Reha-bilitacji;

26) Gwnego Inspektora Pracy do wystpienia z 20 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 12 Pastwowa Inspekcja Pracy;

27) Ministra Skarbu Pastwa do wystpienia z 30 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 36 Skarb Pastwa, przychodw z prywatyzacji majtku Skarbu Pastwa, a take wykonania planw finan-sowych Funduszu Reprywatyzacji, Funduszu Restrukturyzacji Przedsibiorcw, Funduszu Skarbu Pastwa i Funduszu Rekompensacyjnego;

28) Ministra Gospodarki do wystpienia z 30 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 20 Gospodarka;

29) Gwnego Inspektora Sanitarnego do wystpienia z 12 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania planu docho-dw i wydatkw realizowanych w cz. 46 budetu pastwa w 2009 r;

30) Sekretarza ds. Europejskich do wystpienia z 17 maja 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 23 Integracja europejska;

31) Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska do wystpienia z 28 kwietnia 2010 r., skierowanego w zwizku z kontrol wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 41 rodowisko;

32) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 4 maja 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania bu-detu pastwa w 2009 r., cz. 42 Sprawy wewntrzne oraz wykonania planu finansowego Funduszu Modernizacji Bez-pieczestwa Publicznego oraz Funduszu Centralna Ewidencja Pojazdw i Kierowcw;

33) Przewodniczcego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wystpienia z 5 maja 2010 r., skierowanego po kontroli wyko-nania budetu pastwa w 2009 r., cz. 09 Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji;

34) Ministra Edukacji Narodowej do wystpienia z 6 maja 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 30 Owiata i wychowanie;

35) Prezesa Urzdu Transportu Kolejowego do wystpienia z 16 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli sprawowania przez Prezesa UTK nadzoru technicznego nad eksploatacj oraz utrzymaniem linii i pojazdw kolejowych;

36) Prezesa Narodowego Banku Polskiego do wystpienia z 9 czerwca 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji zada zwizanych z obsug budetu pastwa oraz kontrol gospodarki wasnej NBP w 2009 r.;

37) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wystpienia z 1 czerwca 2010 r., skierowanego po kontroli wsparcia specjalnego dla rolnikw w Polsce w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 kwietnia 2010 r.;

38) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 2 czerwca 2010 r., skierowanego po kontroli pozyskiwania, przydzielania i zbywania lokali mieszkalnych znajdujcych si w zasobach resortu spraw wewntrznych;

39) Ministra rodowiska do wystpienia z 17 czerwca 2010 r., skierowanego po kontroli wybranych zagadnie dotyczcych sprawowanego przez Ministra nadzoru nad gospodark nieruchomociami Skarbu Pastwa w parkach narodowych;

28

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

40) Ministra Rozwoju Regionalnego do wystpienia z 9 lipca 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji wybranych elementw Programu Operacyjnego Rozwj Polski Wschodniej;

41) Ministra Zdrowia do wystpienia z 22 lipca 2010 r., skierowanego po kontroli sprawowania nadzoru nad szpitalami klinicz-nymi w latach 2006-2009, a take gospodarowania mieniem, bada klinicznych oraz dziaalnoci bioetycznej;

42) Ministra Zdrowia do wystpienia z 10 sierpnia 2010 r., skierowanego po kontroli sprawowania, w latach 2006-2009, nadzo-ru nad uczelniami medycznymi i badaniami klinicznymi (realizowanego za porednictwem Urzdu Rejestracji Produktw Leczniczych, Wyrobw Medycznych i Produktw Biobjczych);

43) Ministra Obrony Narodowej do wystpienia z 27 lipca 2010 r., skierowanego po kontroli dziaalnoci Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz Wojskowego Towarzystwa Budownictwa Spoecznego KWATERA sp. z o.o.;

44) Ministra Finansw do wystpienia z 15 wrzenia 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji Programu Operacyjnego Wsppracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska Republika Sowacka na lata 2007-2013;

45) Ministra rodowiska do wystpienia z 14 lipca 2010 r., skierowanego po kontroli dotyczcej bezpieczestwa zaopatrzenia Polski w wgiel kamienny (ze z krajowych);

46) Ministra Edukacji Narodowej do wystpienia z 20 wrzenia 2010 r., skierowanego po kontroli prawidowoci dokonywania wydatkw zwizanych z organizacj szkole w latach 2008-2010 (I procze);

47) Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 21 wrzenia 2010 r., skierowanego po kontroli stanu reali-zacji programu inwestycyjnego NATO w dziedzinie bezpieczestwa;

48) Ministra Skarbu Pastwa do wystpienia z 5 padziernika 2010 r., skierowanego po kontroli prywatyzacji RUCH SA, w tym sprawowania nadzoru wacicielskiego;

49) Ministra Skarbu Pastwa do wystpienia z 2 listopada 2010 r., skierowanego po kontroli funkcjonowania wybranych sys-temw informatycznych Ministerstwa Skarbu Pastwa;

50) Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Penomocnika Rzdu ds. Przygotowania organw administracji rzdowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej do wystpienia z 30 listopada 2010 r., skie-rowanego po kontroli realizacji zada w ramach przygotowania organw administracji rzdowej do sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej;

51) Ministra Sportu i Turystyki do wystpienia z 17 listopada 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji zada na rzecz pro-mocji Polski w sektorze turystyki w latach 2009-2010 (I procze);

52) Ministra Rozwoju Regionalnego do wystpienia z 9 listopada 2010 r., skierowanego po kontroli realizacji Programu Wsp-pracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska Republika Sowacka 2007-2013.

Kolegium NIK pozostawio bez rozpatrzenia, z powodu zgoszenia po terminie19, zastrzeenia zgoszone przez: Ministra Finansw do wystpienia z 3 lutego 2010 r., skierowanego po przeprowadzonej w izbach i urzdach skarbo-

wych kontroli gospodarowania rodkami publicznymi w latach 2008-2009 (trzy kwartay); Ministra Spraw Wewntrznych i Administracji do wystpienia z 23 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania

budetu pastwa w 2009 r., cz. 17 Administracja publiczna, cz. 27 Informatyzacja oraz cz. 43 Wyznania religijne oraz mniejszoci narodowe i etniczne;

Ministra Finansw do wystpienia z 26 kwietnia 2010 r., skierowanego po kontroli wykonania budetu pastwa w 2009 r., cz. 19 Budet, finanse publiczne i instytucje finansowe.

Opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrw za 2009 r.

Kolegium NIK, po zapoznaniu si z wynikami kontroli przedstawionymi w Analizie wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej w 2009 roku, uchwalio 9 czerwca 2010 r. pozytywn opini w przedmiocie udzielenia absolutorium dla Rady Ministrw za 2009 r.

Wyraajc t opini, Kolegium NIK wzio pod uwag nastpujce okolicznoci: Opracowanie i wykonanie ustawy budetowej na 2009 r. przebiegao w warunkach globalnego kryzysu finansowego i go-

spodarczego. Sytuacja na rynkach wiatowych musiaa niekorzystnie wpyn na polsk gospodark i finanse pastwa. Mimo to, Polsce jako jedynemu pastwu w Unii Europejskiej udao si utrzyma dodatnie, cho wyranie nisze ni

19 Por. art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o NIK.

29

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

w poprzednich latach, tempo wzrostu gospodarczego. Uzna to naley za sukces i dowd na skuteczno polskich reform. Negatywne skutki wiatowego kryzysu byy jednak znaczce odnotowano ponowny wzrost bezrobocia, wyrane spowol-nienie inwestycji i zmniejszenie eksportu.

Mimo wielu sygnaw skaniajcych do ostronoci, budet pastwa na 2009 r. zaplanowany zosta zbyt optymistycznie. Konstrukcj budetu oparto na bardzo ambitnych zaoeniach makroekonomicznych. Zdecydowano si te na zaplano-wanie znaczcego wzrostu realnej wartoci wydatkw budetowych. Swoje pierwotne zaoenia rzd zacz korygowa ju w grudniu 2008 r., zgaszajc do ograniczon autopoprawk do projektu ustawy budetowej. Bardziej stanowcze dziaania rzd podj w styczniu 2009 r., ju po uchwaleniu ustawy budetowej. Przyjte wwczas oszczdnoci zostay pniej sformalizowane przez uchwalenie w sierpniu 2009 r. nowelizacji ustawy budetowej, redukujcej dochody i wydatki budetowe, lecz jednoczenie zwikszajcej dopuszczalny deficyt budetu pastwa.

Znowelizowany budet pastwa wykonano bez wikszych odchyle od wielkoci planowanych, co wicej nieznacznie przekroczono plan dochodw, a wydatki budetu pastwa byy nisze od planowanych. W rezultacie udao si zmniejszy wysoko deficytu budetu pastwa. Odnotowano jednak znaczce pogorszenie si relacji deficytu sektora finansw publicznych oraz pastwowego dugu publicznego do produktu krajowego brutto. Dla oceny wykonania budetu pastwa istotne znaczenie ma fakt, e relatywnie dobry wynik budetu pastwa (mniej ni 2% PKB) osignito czciowo przez zwikszenie zaduenia podsektora ubezpiecze spoecznych i wykorzystanie rodkw pochodzcych z budetu Unii Eu-ropejskiej, niewykorzystanych w falach poprzednich.

Posiedzenie powicone wynikom kontroli pn. Opieka nad matk i noworodkiem w oddziaach pooniczych i neonatologicznych

W dniu 24 marca 2010 r. Kolegium NIK zapoznao si z informacj o wynikach tej kontroli i przedyskutowao wnioski sfor-muowane w zwizku ze stwierdzonymi faktami pobierania opat przez publiczne zakady opieki zdrowotnej za wiadczenia medyczne. Wrd ujawnionych nieprawidowoci, za szczeglnie naganne NIK uznaa pobieranie od osb ubezpieczonych opat za niektre wiadczenia medyczne w pierwszej kolejnoci za znieczulenia zewntrzoponowe na yczenie oraz za oferowanie lepszych, ponadstandardowych warunkw pobytu w szpitalach, zwaszcza za umieszczenie w salach jednooso-bowych. Praktyki te, w opinii NIK nielegalne, wiadczyy o naruszaniu konstytucyjnej i ustawowej zasady rwnego dostpu do opieki zdrowotnej.

W trakcie obrad Prezes NIK wnis o przedyskutowanie przez Kolegium i zarekomendowanie we wnioskach pokontrolnych rozwizania umoliwiajcego publicznej subie zdrowia legalne pobieranie opat za medyczne i okoomedyczne wiadczenia ponadnormatywne, z jednoczesnym respektowaniem zasady rwnego dostpu do wiadcze opieki zdrowotnej finansowa-nych ze rodkw publicznych.

W dyskusji zwracano uwag, e w przepisach prawa w Konstytucji RP oraz ustawie o zakadach opieki zdrowotnej akcentowana jest zasada rwnego dostpu do wiadcze medycznych. Nie ma takiego aktu prawnego, ktry oficjalnie r-nicowaby dostp do wiadcze, dlatego szpitale publiczne wprowadzaj wasne regulacje, nie troszczc si o ich legalno z punktu widzenia przepisw Konstytucji RP. A wynika z nich wprost, e nie mona ogranicza prawa rwnego dostpu do wiadcze opieki zdrowotnej, finansowanych ze rodkw publicznych. W publicznych zakadach opieki zdrowotnej nie powin-ny by wic pobierane dodatkowe opaty. Kontrola ujawnia jednak liczne przypadki obciania pacjentek kosztami wiadcze, w rozumieniu niektrych szpitali, ponadstandardowych tak zwanych porodw rodzinnych, znieczule zwizanych z porodami czy udostpniania samodzielnych pokoi na porodwkach. Tymczasem brak jest podstaw prawnych do ich naliczania. Fak-tycznie jednak nie wiemy, ktre wiadczenie medyczne jest dodatkowe, poniewa nie wiemy, jakie s podstawowe. Nie da si rozwiza legislacyjnie, prawnie i formalnie problemu dodatkowych opat, dopki nie bdzie wiadomo, co osoba podlegajca ubezpieczeniu ma zagwarantowane jako wiadczenie ju opacone. Rozwizania tego problemu naley wic poszukiwa w ustaleniu tzw. koszyka wiadcze podstawowych i dopiero w kolejnym etapie dopuci do wiadczenia usug ponadstan-dardowych. Pacjent musi wiedzie, co jest finansowane ze rodkw publicznych, wwczas atwiej bdzie zdefiniowa rodzaje usug dodatkowych udzielanych za odpatnoci.

W wyniku dyskusji ustalono zapis, ktry zamieszczono w informacji o wynikach kontroli. Organy zaoycielskie oraz Na-rodowy Fundusz Zdrowia winny egzekwowa realizowanie ustawowej zasady rwnego dostpu do wiadcze zdrowotnych finansowanych ze rodkw publicznych, nie dopuszczajc do pobierania od osb ubezpieczonych dodatkowych opat za usugi zwizane z leczeniem. Zgodnie z obowizujcymi dotd przepisami, dopuszczalne jest jedynie pobieranie opat za

30

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

dodatkow opiek pielgnacyjn, niemajc charakteru wiadcze zdrowotnych. Wprowadzenie opat za wybrane, dodatko-we wiadczenia zdrowotne zwizane z opiek nad matk i noworodkiem wymaga zmian legislacyjnych, a w szczeglnoci ustawowego wskazania tych wiadcze i okrelenia sposobu ustalania wysokoci opat. Ponadto ich wprowadzenie nie moe ogranicza prawa rwnego dostpu do wiadcze opieki zdrowotnej, finansowanych ze rodkw publicznych, wynikajcego z Konstytucji RP.

Posiedzenia seminaryjne

Pierwsze otwarte dla parlamentarzystw i przedstawicieli mediw posiedzenie Kolegium NIK odbyo si w marcu 2000 r. Rok pniej obrady jednego z otwartych spotka Kolegium NIK przyjy form seminarium, w ktrym uczestniczyli take przed-stawiciele wiata nauki z orodkw akademickich. Ta dziesicioletnia ju tradycja seminaryjnych posiedze Kolegium NIK jest kontynuowana. S one miejscem pogbionej debaty nad istotnymi zagadnieniami dotyczcymi funkcjonowania pastwa. Obok czonkw Kolegium NIK uczestnicz w nich take przedstawiciele Sejmu, Senatu, administracji rzdowej i samorzdo-wej, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz naukowcy z licznych uczelni i instytutw.

Spotkanie zorganizowane 13 padziernika 2010 r. powicono omwieniu Ustrojowych aspektw aktywnoci gospodar-czej gmin. Wiele z prowadzonych przez NIK kontroli posiada nie tylko walor oceny badanych zjawisk, ale jest te przyczynkiem do przeprowadzenia pogbionej dyskusji nad istot badanej problematyki. Takim wymagajcym omwienia zagadnieniem, zasygnalizowanym podczas kontroli przeprowadzonej przez Delegatur we Wrocawiu20, jest wykonywanie dziaalnoci go-spodarczej przez gminy. Zasadnicze staje si pytanie, czy jest to waciwy sposb realizowania funkcji samorzdu na rzecz obywateli i ich obsugi.

Ustalenia kontroli wskazuj na liczne zagroenia towarzyszce angaowaniu si gmin w dziaalno gospodarcz. Ich aktywno niejednokrotnie przybiera form nieadekwatn do celw, a dziaania wykraczajce poza realizacj przypisanych im zada publicznych mog stanowi naruszenie adu konstytucyjnego. Antykonkurencyjne praktyki gmin sprzyjaj wypieraniu prywatnych przedsibiorcw z rynku i zakcaniu jego funkcjonowania. Jest to problem o charakterze fundamentalnym, ustro-jowym, do rozwizania ktrego upowaniony jest ustawodawca.

Uczestnicy seminarium wysuchali referatw wprowadzajcych do dyskusji o aktywnoci gospodarczej gmin21. Ustawa o samorzdzie terytorialnym w pierwotnym brzmieniu nie zawieraa szczegowych unormowa dotyczcych moliwoci pro-wadzenia przez gminy dziaalnoci gospodarczej. Jej nowelizacja z 1996 r. dopucia tak ewentualno w zakresie wykracza-jcym poza zadania o charakterze uytecznoci publicznej, ale wycznie w wypadkach okrelonych w uchwalonej w 1996 r. ustawie o gospodarce komunalnej. Okrelia ona formy prowadzenia gospodarki w sferze uytecznoci publicznej, uznajc je za biece i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludnoci w drodze wiadczenia usug powszechnie dostpnych22. Z drobnymi korektami ten stan prawny obowizuje do dzisiaj.

Zgodnie z ustaw o gospodarce komunalnej gminy mog prowadzi gospodark komunaln w szczeglnoci w formach samorzdowego zakadu budetowego lub spek prawa handlowego. Przepis ten nie stanowi wprawdzie samoistnej podsta-wy prawnej do tworzenia okrelonych struktur (jednostek) organizacyjnych, niemniej wskazuje przykadowo, w jakiej formie prawnej taka dziaalno moe by prowadzona. Dopiero analiza kolejnych przepisw tej ustawy, ustawy o samorzdzie gmin-nym, a take przepisw ustaw szczeglnych pozwala na stwierdzenie, e stanowi one formaln podstaw wyboru okrelonej formy prowadzenia dziaalnoci. Trzeba tu wymieni choby ustawy: o finansach publicznych, o fundacjach, Kodeks spek handlowych, Prawo o stowarzyszeniach i Prawo spdzielcze. Sam wybr konkretnej formy i sposobu prowadzenia gospodar-ki naley do rady gminy, ktra moe upowani do dokonania tej czynnoci organ wykonawczy gminy, a wic wjta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Przepisy konstytucyjne23 stanowi, e ustawodawca moe powierzy jednostkom samorzdu terytorialnego realizacj je-dynie takich zada publicznych, ktre su zaspokajaniu potrzeb wsplnoty samorzdowej, wzgldnie te s innymi zadania-

20 Funkcjonowanie wybranych spek z udziaem samorzdu gminnego na terenie Dolnego lska, Delegatura NIK we Wrocawiu, Wrocaw, wrzesie 2010 r.

21 Czesaw Martysz: Prawne formy prowadzenia dziaalnoci gospodarczej przez gminy, Marek Szydo: Konstytucyjnoprawna dopuszczalno dziaalnoci gospodarczej

jednostek samorzdu terytorialnego a przepisy prawa samorzdowego; Zbigniew Jurczyk: Zakres interwencji organu antymonopolowego w dziaalno gospodarcz

gmin.

22 Podobn definicj wprowadzono take do art. 9 ust. 4 ustawy o samorzdzie gminnym.

23 Por. art. 166 ust. 2 Konstytucji RP.

31

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

mi publicznymi, wynikajcymi z uzasadnionych potrzeb pastwa. Oznacza to, e przepisy prawa samorzdowego na poziomie ustawodawstwa zwykego, specyfikujce okrelone zadania powierzane jednostkom samorzdu, musz by interpretowane w wietle wspomnianych klauzul, wyraajcych istot zada publicznych samorzdu wasnych i zleconych.

Dziaalno gospodarcza jednostek samorzdu terytorialnego musi zawsze suy zaspokajaniu potrzeb macierzystej wsplnoty samorzdowej lub te realizacji uzasadnionych potrzeb pastwa, w istocie za potrzeb obywateli zwizanych z pojciem interesu publicznego. Nie oznacza to jednak, e nie moe w adnym razie by prowadzona w celu osigania zysku, wzgldnie, e nie moe tego zysku przynosi. Nie byoby bowiem zasadne ostre przeciwstawienie dziaalnoci sucej realiza-cji zada publicznych i dziaalnoci zarobkowej. Te rodzaje dziaalnoci wcale nie stoj wzgldem siebie w sprzecznoci. Ten pluralizm celw moe by rwnie obecny w dziaalnoci prowadzonej przez jednostki samorzdu terytorialnego oraz przez spki (komunalne), w ktrych samorzd uczestniczy. Jednostki samorzdu terytorialnego oraz ich spki musz bez wtpienia zawsze realizowa okrelone zadania publiczne, dla ktrych zostay powoane do ycia. Nie znaczy to jednak, e wykonywaniu publicznych zada nie moe w adnym razie przywieca cel zarobkowy, czyli denie do osigania okrelonych korzyci ma-jtkowych, choby by to tylko jeden z celw ubocznych, znajdujcy si na dalszym planie. Trudno byoby przyj, e sam tylko motyw zarobkowy dyskwalifikuje dziaalno jednostek samorzdu terytorialnego oraz tworzonych przez nie spek i pozwala j uzna za niezgodn z prawem samorzdowym. Cel zarobkowy moe przecie wspistnie w ramach danej dziaalnoci z celami publicznymi, tworzc konglomerat celw ukierunkowanych na dobro danej wsplnoty samorzdowej.

Jednake sam tylko cel zarobkowy danej dziaalnoci nie jest jeszcze wystarczajcy, by mona j byo uzna za dozwo-lon przez przepisy prawa samorzdowego. Trzeba pamita, e dc do osigania okrelonych zyskw i realizujc cel za-robkowy, samorzd nie urzeczywistnia przez to prywatnych interesw majtkowych. Realizuje bowiem interes publiczny, take w ten sposb, e przysparza na rzecz danej wsplnoty samorzdowej dodatkowe rodki finansowe, wydatkowane nastpnie na konkretne cele publiczne.

Jednostka samorzdu terytorialnego oraz utworzona przez ni spka s zobowizane realizowa okrelone zadania publiczne bezporednio i wprost, a nie tylko porednio. Dziaalno musi by zatem ukierunkowana na konkretne potrzeby i oczekiwania obywateli tworzcych dan wsplnot samorzdow.

Gmina moe powierza realizacj usug komunalnych take osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom orga-nizacyjnym niemajcym osobowoci prawnej. Szczegln cech gospodarczej dziaalnoci komunalnej jest brak konkurencji, wrcz zmonopolizowanie jej przez gminy (usugi cmentarne, wodno-kanalizacyjne). Z racji penienia przez gminy roli orga-nizatora tych rynkw (komunikacja zbiorowa, organizacja targowisk) konkurencja na nich moe by wykluczona lub istotnie znieksztacona. W ten sposb gminy lub ich przedsibiorstwa niejednokrotnie stay si ostatnimi monopolami dziaajcymi w gospodarce lub przedsibiorcami o silnej pozycji dominujcej, mogcymi w istotny sposb zakca warunki konkurencji na rynkach usug uytecznoci publicznej. Std te bierze si zainteresowanie organu antymonopolowego dziaalnoci gospo-darcz gmin. W zakresie niektrych rynkw d one do penej monopolizacji, podczas gdy Urzd Ochrony Konkurencji i Kon-sumentw uwaa, e powinny zosta zachowane warunki konkurencji. Do takich sytuacji najczciej dochodzi na rynkach: zbierania i skadowania odpadw staych, usug cmentarnych oraz komunikacji zbiorowej.

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentw, powszechnie nazywana ustaw antymonopolow, stojc na stray kon-kurencji, broni tym samym prawnej i ekonomicznej samodzielnoci podmiotw gospodarczych, aby kady z nich uczestniczy w yciu gospodarczym oraz rywalizacji ekonomicznej na rwnych prawach i nie by dotknity dyskryminacyjnymi zachowa-niami podmiotw silniejszych, o pozycji dominujcej, oraz aby takimi zachowaniami nie byli dotknici take konsumenci. Ma rwnie chroni rynki i konsumentw przed skutkami zawierania przez przedsibiorcw niedozwolonych porozumie.

Dziaalno gospodarcza gmin odbywa si na rynkach lokalnych, ktrych zasig jest wyznaczony granicami administracyj-nymi kadej gminy. Z tego powodu mamy wic tyle rynkw lokalnych, ile jest gmin w Polsce, przy czym rynki te, przynajmniej w zakresie zada, ktrymi gminy s obcione, nie przenikaj si wzajemnie mieszkacy danej gminy nie mog zaspokoi swoich potrzeb, realizujc je na rynku gmin ociennych.

Nie w kadym wypadku zastosowanie ustawy antymonopolowej moe mie miejsce, nawet jeli jest to spr z przedsibior-c majcym pozycj dominujc. Celem ustawy nie jest bowiem w przeciwiestwie do ustawodawstwa cywilnego ochrona interesw, w ktrych mamy do czynienia z ochron praw podmiotowych i indywidualnych. Jej celem jest wycznie ochrona interesu publicznoprawnego24. Tam, gdzie nie jest naruszony interes publicznoprawny w aspekcie funkcjonowania i rozwo-

24 Por. art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentw.

32

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

ju konkurencji, spory pomidzy stronami podlegaj waciwoci sdu cywilnego lub gospodarczego. Zachowanie rynkowe podmiotu gospodarczego z kolei moe by sprzeczne z interesem publicznym, gdy jego skutkami dotknity jest szerszy krg uczestnikw rynku, wzgldnie gdy dziaania te wywouj inne niekorzystne zjawiska. Taka interpretacja interesu publicznego wycza moliwo podejmowania przez organ antymonopolowy dziaa w celu ochrony interesw indywidualnych.

Zarwno prelegenci jak i uczestnicy dyskusji25, zasygnalizowali, e obok zaangaowania gmin w dziaalno gospodarcz na podstawie przepisw prawa, wytpuj te niekorzystne zjawiska zwizane z aktywnoci gmin. Nierzadko bywaj one wtpliwe z punktu widzenia zasad funkcjonowania caej administracji. Naley zatem zway na jednej szali konieczno realizowania potrzeb spoecznoci lokalnej, za na drugiej prawo funkcjonowania na wolnym rynku, jednake z wymogiem zachowania na nim konkurencji.

Dwoisto funkcji samorzdu polega na tym stwierdzia pierwsza z dyskutantek e samorzd terytorialny jest podmio-tem wadzy publicznej, a take ponosi odpowiedzialno za stan gospodarki lokalnej. W zwizku z tym jednostki samorzdowe z mocy prawa musz wykonywa okrelone zadania publiczne, w ktrych mieszcz si zarwno usugi wiadczone nieodpat-nie, jak i dotyczce tak zwanej infrastruktury, stanowicej baz dla rozwoju gospodarczego.

Atrybutem sektora publicznego jest z definicji wykluczenie zysku jako celu dziaalnoci. Celem tym jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb spoecznoci, w tym przypadku lokalnych, w ramach konsumpcji zbiorowej.

Traktat rzymski z 1957 r., bdcy podstaw utworzenia Europejskiej Wsplnoty Gospodarczej, zawiera sformuowanie, ktre wyklucza wspieranie przedsibiorcw ze rodkw publicznych, poniewa tego rodzaju dziaania s z natury rzeczy selek-tywne, w duym stopniu uznaniowe i nios ryzyko amania zasad rzetelnej konkurencji rynkowej. Wrd argumentw przeciw masowemu i systemowemu zezwoleniu jednostkom samorzdowym na prowadzenie dziaalnoci gospodarczej bezporednio przez stanowice ich wasno firmy za najwaniejszy uwaane jest niebezpieczestwo ich uprzywilejowania. Zwaszcza tam, gdzie zaangaowany jest sektor publiczny, ktry na og zdobywa na starcie przewag nad sektorem prywatnym.

W wikszoci pastw europejskich dominuj rozwizania (Polska take wczya je w czci do krajowego porzdku praw-nego), ktre warunkowo zezwalaj samorzdom na angaowanie si w sfer przedsibiorczoci. Owym warunkiem jest luka podaowa, czyli brak ze strony przedsibiorcw prywatnych ofert zaspokajajcych potrzeby wykraczajce poza sfer uytecz-noci publicznej, dotyczcych na przykad bazy hotelowej czy gastronomicznej.

W dyskusji zwracano te uwag, i samorzd terytorialny reaktywowano z zaoeniem, e jego dziaalno gospodarcza suy bdzie uzupenieniu oferty i lepszemu realizowaniu zada publicznych, bez naruszania zasad przedsibiorczoci i in-teresw podmiotw gospodarczych. Jeli jest inaczej, to przyczyny naley upatrywa w staym niedofinansowaniu samorzdu rozpaczliwie poszukujcego dodatkowych rde dochodu. S nimi albo fundusze europejskie, co zwiksza zaduenie gmin ze wzgldu na udzia wasny, albo dziaalno gospodarcza. Wystpuje tu wic konflikt z jednej strony chodzi o zachowanie ustabilizowanej, konstytucyjnej pozycji samorzdu terytorialnego, natomiast z drugiej o to, aby nie zakca funkcjonowania wasnych podmiotw gospodarczym.

W zaprezentowanym odmiennym pogldzie postawiono tez, e po dwudziestu latach, ktre miny od reaktywowania samorzdu, jego miejsce w systemie ustrojowym pastwa jest ju inne ni na pocztku tej drogi. Wprawdzie dzisiaj, po-dobnie jak i wwczas, gmina uczestniczy w sprawowaniu wadzy publicznej, co oznacza, e realizuje istotn cz zada publicznych w imieniu wasnym i na wasn odpowiedzialno (czyni to za pomoc instrumentarium publicznoprawnego charakterystycznego dla wykonywania imperium), ale jednoczenie zgodnie z Europejsk Kart Samorzdu Lokalnego samorzd lokalny oznacza prawo i zdolno spoecznoci lokalnych, w granicach okrelonych prawem, do kierowania i zarzdzania zasadnicz czci spraw publicznych na ich wasn odpowiedzialno i w interesie ich mieszkacw. Przy ich realizowaniu niepotrzebne jest wadztwo administracyjne, tylko instrumentarium charakterystyczne dla prawa prywat-nego, czyli dominium. A zatem gmina, jako podmiot prawa prywatnego, czyli waciciel okrelonego majtku, bdzie z niego korzysta, by realizowa zadania nienalece do imperium. Ale to nie oznacza, e w tej sferze nie mieszcz si sprawy publiczne s one publiczne, tylko realizowane inn metod. Zada mona zatem pytanie dokd siga uprawnienie samo-rzdu do prowadzenia dziaalnoci w formach niewadczych za pomoc rodkw majtkowych, bdcych jego wasnoci?

25 W dyskusji gos zabrali: prof. dr hab. Hanna Sochacka-Krysiak Szkoa Gwna Handlowa, dr Zbigniew Jurczyk Urzd Ochrony Konkurencji i Konsumentw, prof. dr

hab. Irena Lipowicz Rzecznik Praw Obywatelskich, prof. dr hab. Mirosaw Stec czonek Kolegium NIK, dr Czesawa Rudzka-Lorentz czonek Kolegium NIK, Piotr

Miklis Najwysza Izba Kontroli, dr Ryszard Pawe Krawczyk Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, prof. dr hab. Artur Nowak-Far czonek Kolegium

NIK, dr Wojciech Misig czonek Kolegium NIK, Jan Kotun Najwysza Izba Kontroli, prof. dr hab. Marcin Trzebiatowski czonek Kolegium NIK.

33

0gl

ne in

form

acje

o N

ajw

ysz

ej Iz

bie

Kont

roli

Jeli gmina dc do celu, jakim jest jej rozwj, realizuje zadania publiczne w sferze dominialnej i przy wykorzystaniu swego majtku prowadzi dziaalno gospodarcz, nie musi powoywa si na konkretn, zawart w ustawach prawa materialnego podstaw prawn podejmowanych dziaa w formach prawem przewidzianych.

Nie zgadzajc si z opini o braku moliwoci prowadzenia komercyjnej dziaalnoci gospodarczej przez samorzd mw-ca zaakcentowa, e oznaczaoby to niemono wykonywania jej rwnie wwczas, gdyby bya prowadzona dla wspomaga-nia sfery uytecznoci publicznej. Ustawa o gospodarce komunalnej z 1996 r. wprowadza w tej mierze istotne ograniczenia, ale pozostawia te moliwo zawizywania przez gminy spek, bd do nich przystpowa jeeli dziaalno takiej spki bdzie wana dla rozwoju gminy.

Przykadowo kpielisko miejskie nie moe utrzyma si ze sprzeday biletw, a niskie ceny s uzasadnione wzgldami spoecznymi. Pozostawaby wwczas wybr: dofinansowanie z budetu gminy, albo prowadzenie na jego terenie odpat-nych usug, generujcych dochd dla pywalni. Czy bdzie to naruszenie zakazu prowadzenia dziaalnoci komercyjnej? Takie podejcie byoby nie tylko ekonomicznie nieracjonalne i niegospodarne, ale take przekraczajce ustrojowe ramy samorzdu.

W dyskusji zaprezentowano take odmienne zdanie. Powoujc samorzdy chodzio o to, by umoliwi ich funkcjonowanie i popraw warunkw ycia ludnoci, ale bez upoledzenia dziaalnoci podmiotw, ktre nie s jednostkami samorzdowymi. Tymczasem zmierza si do czego, co zaprzecza tej tezie. Wida to w wielu interpretacjach prawa. Coraz czciej powtarzana jest teza, e samorzd nie ma przypisanych prawem ogranicze tak by nie powinno. Natomiast suszne jest stanowisko Urzdu Ochrony Konkurencji i Konsumentw. Jeli jaka aktywno samorzdu miaaby upoledza warunki funkcjonowania innych podmiotw, to nie powinna by dopuszczona.

Gosy w dyskusji dotyczyy take kompetencji NIK do przedstawiania wnioskw odmiennych od orzecze sdowych. W przypadku kontroli, ktrej ustalenia wywoay potrzeb zorganizowania seminarium, sd administracyjny nie uzna, aby dziaanie gminy miao by niezgodne z prawem. Skd wic wniosek nielegalnoci i dziaania wbrew prawu wywiedziony przez NIK?. Wtpliwo w dyskusji wzbudzio zajmowanie przez NIK stanowiska odmiennego od wyraonego przez sd we wcze-niej wydanym orzeczeniu i odnoszcego si do tego samego stanu faktycznego.

Dziaalno gospodarcza samorzdu jest obecnie duym problemem. Zagadnieniem kontrowersyjnym s granice dziaal-noci gospodarczej prowadzonej przez spki komunalne i jej konsekwencje dla spoecznoci lokalnych w przyszoci. Jeeli obecnie gmina ma 130-milionowy budet, a zaduenie jej szpitali wynosi prawie 110 mln z, to mona postawi pytanie co bdzie, jeeli przyjdzie ten dug spaci? Pojawia si coraz wicej przypadkw, gdy dziaalno spek przynosi strat, ktra musi by pokrywana z budetu gminy. Przez tworzenie tzw. spek supw, zaduenie samorzdu jest przejmowane przez inne jednostki. Przerzucanie zaduenia z jednostek samorzdu na spki komunalne jest obecnie istotnym problemem.

W opinii nastpnego uczestnika dyskusji, przyjcie koncepcji, e gmina jest odpowiedzialna za swj rozwj i moe podej-mowa jakiekolwiek dziaania mieszczce si w definiowanej przecie przez ni sam koncepcji rozwoju byoby podej-ciem etatystycznym, naruszajcym konstytucyjn zasad pomocniczoci. Zada mona pytanie gdzie w takim ukadzie jest miejsce dla dziaa sektora prywatnego? Gdy gminy angauj si w dziaalno gospodarcz, to mog wypchn ten sektor z rynku. A przecie teoria sektora publicznego mwi o innym, zoonym i istotnym skutku im gospodarcza aktywno gmin ma znaczniejsze rozmiary, tym bardziej zwikszaj si ich potrzeby poyczkowe. Wchodz one wtedy na rynek poyczek i zaczynaj o fundusze poyczkowe konkurowa z sektorem prywatnym. Jest to wic zjawisko systemowe.

Pozostaje jeszcze kwestia legitymizacji dziaalnoci gospodarczej gmin. Dziaania gminy s legitymizowane wedle dosy prostych regu, zgodnie z ktrymi akceptowalne s te formuy aktywnoci, ktre uzasadniaj jej istnienie jako jednostki sektora publicznego i jako wsplnoty przymusowej. Oznacza to, e gminy powinny przestrzega swoicie rozumianej zasady pomoc-niczoci ich gospodarcze zaangaowanie nie powinno mie miejsca tam, gdzie istnieje moliwo wiadczenia danej usugi przez sektor prywatny.

Nawizujc do transformacji ustrojowej z 1990 r. kolejny mwca stwierdzi, e przed ni mielimy wadz publiczn nad obywatelami. Obecnie sytuacja wrcia do elementarnej normalnoci wadza publiczna sprawowana jest w imieniu obywateli i na ich rzecz. Ta regua powinna by szczeglnie widoczna w jednostkach samorzdu terytorialnego. Oczywicie istotne jest