motivación, incentivos al desempeño y carreras profesionales en el

Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 145-171 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2005, Instituto de Estudios Fiscales

Motivación, incentivos al desempeño y carreras profesionales en el sector público JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ Profesor Titular de Hacienda Pública Universidad Complutense de Madrid

Recibido: Febrero 2006 Aceptado: Marzo 2006

Resumen

La consolidación de los Estados de bienestar en los países desarrollados ha supuesto la identificación de las administraciones públicas como agentes provisores de servicios públicos en los que el capital humano constituye el núcleo esencial de su valor añadido. El objetivo principal de este artículo es ofrecer un panorama sobre algunos de los principales resultados teóricos que ofrece la Teoría Económica de las Organizaciones en relación con la gestión de los recursos humanos, y que con sus oportunas adecuaciones, son de aplicación al ámbito de las organizaciones públi- cas. En el trabajo se estudian tres elementos básicos de la gestión de recursos humanos como son las características contractuales de la relación de empleo, la utilización de las retribuciones como mecanismo de incentivos y el establecimiento de carreras profesionales. La función de supervisión y la institucionalización de los sistemas de evalua- ción de resultados también son objeto de consideración.

Palabras clave: gestión pública, recursos humanos, incentivos, riesgo moral, selección adversa, carreras profesionales.

Códigos JEL: H11, D23, D73, D82.

1. Introducción

En la actualidad, las políticas públicas abordadas por los sectores públicos de los países desarrollados son muy intensivas en la utilización de capital humano. La consolidación de los Estados de bienestar en estos países ha supuesto la identificación de las administraciones públicas como agentes provisores de servicios públicos en los que el capital humano constituye el núcleo esencial de su valor añadido. Esto sucede tanto en aquellos casos en los que la provisión implica una producción directa por parte del sector público, como en aquellos otros, cada vez más utilizados, en los que se acude a fórmulas de contratación externa con presencia total o parcial de productores privados. De hecho, se acepta con generalidad que la eficacia en la prestación de servicios sanitarios, educativos en todos sus niveles, de asistencia social o, incluso en la realización de actividades más tradicionales como la justicia, la admi- nistración tributaria o la seguridad ciudadana depende, en gran medida, del rendimiento de todos aquellos profesionales que, en los distintos niveles de sus organizaciones, participan en

2 Jorge Onrubia Fernández

las mismas. Sin embargo, no puede decirse que esté tan asumida la idea de que la consecu- ción de un nivel de comportamiento eficiente de los empleados públicos es realmente un problema de naturaleza eminentemente organizativa.

Elementos como la formación, el conocimiento, la dedicación en el desempeño de las tareas a desarrollar, la capacidad de coordinación o trabajo en equipo, o el fomento de la creatividad y de la innovación, resultan transcendentales para el éxito de cualquier organiza- ción, independientemente de su titularidad pública o privada. Esta realidad ha originado una importante literatura dedicada al análisis teórico de todas estas facetas que conforman, en sentido amplio, la gestión de los recursos humanos en organizaciones económicas comple- jas. Llama la atención, no obstante, que una abrumadora mayoría de los trabajos disponibles se haya centrado en las organizaciones privadas. Detrás de la escasez de investigación referi- da al ámbito de las organizaciones públicas, parecen haber influido diversos factores de muy diversa índole, desde la escasa tradición en el tratamiento del sector público como una orga- nización económica, a la tradición de observar exclusivamente los problemas de gestión pú- blica de una perspectiva jurídico-administrativa.

En ocasiones, los rasgos característicos que emergen de la titularidad pública han servi- do para justificar este déficit de principios o proposiciones consistentes con los postulados de la Teoría Económica de las Organizaciones, incluso más allá de lo estrictamente relacionado con la gestión de los recursos humanos 1. Si bien es cierto que el sector público presenta ca- racterísticas idiosincrásicas que condicionan su comportamiento como una organización económica compleja, no es menos cierto que los problemas a resolver en materia de recursos humanos tienen, en esencia, bastantes elementos comunes con los reconocidos en el ámbito de las organizaciones de titularidad privada 2. La existencia de asimetrías de información pre y poscontractuales, la racionalidad limitada de los individuos que se integran en la organiza- ción y sus discrepancias de intereses, la influencia de la incertidumbre en la actividad realizada, o los elevados costes que apareja el uso de la información necesaria para la supervisión y el control de los contratos, son condicionantes de la gestión pública y privada. Por consiguiente, no parece razonable pensar que las respuestas que han de promover la eficiencia en la utilización de los recursos humanos dentro del sector público puedan encontrarse sin considerar todos estos factores desde el punto de vista del diseño organizativo.

Precisamente, el objetivo principal de este artículo es ofrecer un panorama sobre algunos de los principales resultados teóricos que ofrece la moderna Economía de las Organizaciones en relación con la gestión de los recursos humanos, y que a mi juicio deben ser tenidos en cuenta, con sus oportunas adecuaciones, en el ámbito de las organizaciones públicas. El trabajo se centra en tres elementos básicos de la gestión de recursos humanos, como son las caracterís- ticas contractuales de la relación de empleo, la utilización de las retribuciones como mecanismo de incentivos y el establecimiento de carreras profesionales. Se trata, por tanto, de un ar- tículo esencialmente dirigido a analizar, desde la aproximación elegida, los elementos principales que intervienen en las relaciones de empleo y que consideramos determinantes para el comportamiento eficiente de las organizaciones de titularidad tanto privada como pública.

Es necesario aclarar que ni el diseño de los contratos laborales, de las carreras profesionales o la fijación de los esquemas de retribución son temas en absoluto cerrados por la teo-

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ría, y mucho menos en el ámbito del sector público. De hecho, a pesar de la enorme literatura generada desde la década de los ochenta, sigue aún existiendo un significativo gap entre los hechos empíricos constatados en el mundo real y el potencial explicativo de los modelos teó- ricos disponibles 3. Sin duda se trata de una línea de trabajo que se presume muy fructífera, en la que la evaluación de las experiencias en las distintas actividades públicas (y en los diferentes niveles de gobierno) ha de permitir mejorar el conocimiento sobre las potencialidades y limitaciones de los instrumentos de gestión disponibles.

El artículo se estructura de la siguiente forma. Tras esta primera sección de introduc- ción, la segunda sección se dedica a presentar el tratamiento que la Teoría Económica de las Organizaciones hace de la relación de empleo desde un enfoque contractual, revisando los principales conceptos empleados a lo largo de este trabajo. La sección tercera recoge los modelos básicos que sustentan el diseño de mecanismos de incentivos en presencia de asime- trías de información precontractuales (selección adversa) y poscontractuales (riesgo moral), con un análisis de los mecanismos de retribución por rendimiento más habituales (los esquemas de pagos lineales y de pagos por escalones). La sección cuarta estudia el diseño óptimo de las carreras profesionales, destacando su utilización como mecanismo de incentivos im- plícito. La sección quinta incorpora algunos postulados adicionales sobre el diseño de mecanismo de incentivos referidos a los aspectos temporales de su aplicación, al principio de intensidad de los incentivos y al efecto «trinquete», con consideraciones referidas al sector público. La sección sexta se dedica a revisar el papel esencial que la supervisión y la evalua- ción de resultados tienen en la aplicación de contratos de incentivos. El artículo concluye con una última sección donde se recogen algunas consideraciones finales sobre la aplicación de los mecanismos estudiados al ámbito de las organizaciones públicas.

2. La relación de empleo en la Teoría Económica de las Organizaciones

El enfoque neoclásico, predominante en el análisis microeconómico hasta la irrupción de la moderna microeconomía de los contratos y las asimetrías informativas, establece que la cuantía de los salarios y el volumen de contratación son el resultado de la interacción de oferta y demanda de trabajo. Las condiciones de competencia imponen que las empresas carez- can de poder de negociación, lo mismo que sucede para los trabajadores. En este contexto, la política óptima de recursos humanos se ha de limitar a contratar trabajadores adicionales para cada tarea, hasta que el salario pagado al último de ellos iguale el ingreso proporcionado por él a la empresa. En este modelo, es obvio que la movilidad juega un papel crucial en el medio y largo plazo, en tanto que los salarios y las condiciones de desarrollo del trabajo (costes de desplazamiento a los centros, horarios o posibilidades de promoción, entre otras) resultan determinantes para la decisión de oferta de los trabajadores. En consecuencia, el modelo pronostica un escenario con gran variabilidad en las plantillas de las empresas, en la medida que cualquier variación de las condiciones del mercado de productos o servicios afectarían al equilibrio alcanzado a través de la igualación, en cada caso, de la productividad marginal del factor trabajo al salario pagado.


Con la excepción de algún mercado concreto y local (casi siempre con exigencia de escasa cualificación), la observación del mundo real muestra que este modelo resulta bastante insatisfactorio para explicar la relación de empleo, y ni que decir tiene si nos circunscribimos al ámbito del sector público. La evidencia empírica muestra que la fluctuación de los salarios, especialmente a la baja, es bastante ocasional y en gran medida se concentra, al igual que la movilidad, en los primeros años de la vida laboral. Asimismo, es bastante frecuente encontrar un interés en las empresas por ofrecer a sus empleados programas dirigidos a una formación del capital humano muy específica y con utilidad casi exclusiva para la empresa en la que trabajan, lo que a su vez parece motivar a los trabajadores a adquirir esos conoci- mientos, ya que entienden que ese aumento de su capital humano les hace más valiosos para la entidad.

Para explicar el empleo en el sector público, este modelo neoclásico es aún más insatisfactorio si cabe. A las limitaciones apuntadas se suma la especial idiosincrasia de la forma de acceso, mantenimiento y retribución de los puestos de trabajo. Con las diferencias existentes entre países, dependiendo en gran medida del modelo de arquitectura organizativo-institucional del sector público predominante, por regla general existen importantes restricciones legales a la libre contratación. Esta circunstancia impone a favor de los empleados públicos un «blindaje» frente a la posibilidad de ser removidos de sus puestos, posibilidad ésta tam- bién limitada, cuando no eliminada prácticamente de facto, por el carácter prácticamente vi- talicio que posee la relación de empleo funcionarial. Por lo que respecta a la evolución de los salarios, éstos suelen ser fijados legalmente, y la competencia entre empleadores tan sólo suele operar al alza, de forma indirecta y para elevados grados de especialización, y sobre todo cuando la permeabilidad entre el sector público y privado es grande. La restricción de la contratación pública, intensa en las fases de consolidación presupuestaria como la afrontada en la Unión Europea por los países que accedieron a la moneda única en 1999, también suele introducir tensiones sobre las retribuciones, si bien éstas pueden verse compensadas en el corto plazo por las estrategias de control del gasto agregado.

2.1. La relación laboral: contratos incompletos, implícitos y poder de decisión

Aceptar que la productividad marginal determina en cualquier circunstancia el salario a satisfacer por la cantidad de trabajo contratada obliga a considerar el mercado laboral como un mercado spot, donde las condiciones de trabajo estarían completamente especificadas con anterioridad (plazo de realización de cada tarea, horario, lugar, cambios ante contingencias previstas, etc.). Además, todas estas condiciones deberían ser perfectamente observables y verificables. Como señalan Milgrom y Roberts (1992), simplemente estos mercados no existen. Por el contrario, las relaciones laborales del mundo real se instrumentan a través de contratos, más o menos complejos, que suelen presentar como características habituales: a) una limitada relación entre la variabilidad de la retribución y la productividad; b) su establecimiento, en la mayoría de los casos, para períodos de tiempo indefinidos o no ligados a la du- ración prevista de una determinada tarea o actividad; y c) la ausencia de explicitación de la mayor parte de los extremos técnicos de las tareas que debe desarrollar el trabajador, incluida


en muchos casos, la falta de asignación de un puesto de trabajo concreto, así como de los cri- terios que han de marcar su promoción dentro de la organización. Puede decirse que lejos de identificarse con la transacción de cantidad y precio en el mercado, la relación laboral es más bien un contrato en el que se fija una relación a largo plazo entre el trabajador y la entidad para la que debe desarrollar su actividad, y en la que se dejan sin concretar la mayor parte de las especificaciones técnicas correspondientes a la actividad a realizar 4.

Estas características de la relación laboral están detrás de su consideración general por la Teoría Económica de las Organizaciones como un contrato incompleto e implícito. En la medida que detrás de esta caracterización puede estar la imposibilidad material de considerar la relación laboral como un contrato completo, Hart (1983) encuentra en el contrato laboral una respuesta a los problemas de coordinación que exige en cualquier organización el principio de especialización del trabajo. Así, el ejercicio del poder residual de decisión propio de la contratación incompleta quedaría en manos del empleador, quien de este modo evitaría los costes de eficiencia (pérdida de valor organizativo) que ocasionaría un comportamiento es- tratégico ante la imposibilidad de definir todas las contingencias que pueden afectar al desarrollo de las tareas contratadas, o los elevados costes de verificación de su cumplimiento.

Desde esta aproximación, en un escenario con asimetrías informativas e incertidumbre, la superioridad de aplicar el principio de autoridad para asignar tareas a la mano de obra frente a la alternativa de celebrar contratos contingentes pretendidamente completos (como los que se producen en la contratación externa de servicios) determinaría la optimalidad de contratar empleados y no servicios laborales externos. Este enfoque, como recientemente ha destacado Gibbons (2005) resulta compatible con el enfoque de minimización de costes de transacción propuesto por Coase (1937) y desarrollado por Williamson (1975), según el cual, el diseño organizativo óptimo vendría determinado por la elección entre autoridad (empresario) y mercado, ambos considerados como instrumentos alternativos de asignación del capital humano.

La categoría de los contractos implícitos en la Economía de las Organizaciones tiene su origen en una serie de trabajos dirigidos, fundamentalmente, a explicar la escasa fluctuación de los salarios desde una perspectiva macroeconómica (Azariadis, 1975; Baily, 1974; Gordon, 1974). Sin embargo, este concepto ha permitido complementar satisfactoriamente el enfoque de la contratación incompleta a la hora de explicar el papel de la relación de empleo en el dise- ño organizativo, especialmente a través de la figura del contrato autoexigible (self-enforcing contract). Ante un conflicto de interpretación, los contratos implícitos, a diferencia de los ex- plícitos, no pueden hacerse valer en una instancia judicial, pues los primeros, por su propia naturaleza, carecen de cláusulas enunciativas de los derechos y obligaciones de las partes. Sin embargo, los contratos de empleo formalizados que se establecen generalmente en el mercado laboral, muy limitados como se ha dicho en su contenido explícito, aparecen complementados por un importante conjunto de compromisos tácitos que establecen las obligaciones de empleado y empleador en relación con las tareas a desarrollar en el interior de la organización, la for- mación, la promoción interna, incluso alcanzando diversos aspectos retributivos.

El diseño de estos contratos implícitos, como es obvio, no puede venir determinado por su posible ejecución judicial —pues por naturaleza no son verificables ante terceros—, sino


por la incorporación adecuada de incentivos que induzcan a mantener en el tiempo la rela- ción basada en la mutua confianza entre las partes. Así, desde un enfoque racional, si empleado y empleador conocen sus obligaciones recíprocas y son conscientes de que su comportamiento ante las mismas es observable por la otra parte, el cumplimiento de los acuerdos tácitos quedará garantizado siempre que, una vez descontados los respectivos costes de in- cumplir, ambos estén en condiciones de acceder a una renta positiva y suficiente (que les ga- rantice como mínimo su utilidad de reserva). Por tanto, en este tipo de contratos self-enforcing es la expectativa de ganancias futuras la que genera los incentivos a su cumplimiento y, por tanto, la que hace que las relaciones laborales se mantengan en el tiempo. Como se verá más adelante, esta noción aparece como factor decisivo a considerar en el diseño de carreras profesionales en las organizaciones.

No debe pasarse por alto que esta exigencia de ganancias futuras implica la existencia de cuasirrentas derivadas de la utilización del capital humano dentro de la empresa. Por ejemplo, por el lado del empleador, la formación específica de los empleados dentro de una determinada organización aumenta el valor de su inversión en capital humano, mientras que dicho carácter específico (sólo aprovechable en el trabajo dentro de esa organización) suele favorecer la no traslación, al menos en valor equivalente, a las retribuciones pagadas. Por el lado de los empleados, la existencia de esta cuasirrenta empresarial estaría garantizando la compensación por su mayor desempeño, el cual estaría influido, a su vez, por la mayor for- mación específica adquirida. La ruptura del acuerdo implícito situaría al empleado en el mercado, donde, al menos en el corto plazo, no tendría acceso a las compensaciones que ahora percibe por su mayor capacitación.

Como señalan Baker, Gibbons y Murphy (2004), el valor de la confianza entre trabajadores y empleadores resulta capital para el funcionamiento correcto de la contratación implí- cita. En gran medida, el éxito de los sistemas de evaluación del desempeño de los empleados, actividad no exenta de subjetividad, termina dependiendo de la reputación que muestren los participantes en la relación de empleo. Para estos autores, este hecho es crucial, pues en un entorno de second-best (determinado por el escenario de asimetrías de información en que se desarrolla el trabajo) la relación de empleo que permite maximizar el valor organizativo debe venir caracterizada por una combinación óptima entre la contratación explícita (de carácter completo, contingente y verificable ante terceros), y la contratación implícita, sustentada en los incentivos que la hacen autoaplicable.

En el caso de sector público, la utilización de instrumentos de organización administrativa como los «catálogos de puestos de trabajo» supone una seria limitación de la contratación implícita, con el consiguiente menoscabo de los incentivos apuntados. La enumeración taxati- va de las funciones a desempeñar por el empleado que accede a un determinado puesto de trabajo introduce un importante grado de rigidez en la relación laboral que, en cierto modo, equivale a adoptar un escenario de contratación completa, por inverosímil que éste termine siendo en la práctica. Además, la articulación de las estructuras organizativas de los centros gestores a partir de estas definiciones administrativas de los puestos de trabajo tiende a eliminar la flexi- bilidad adaptativa exigible a cualquier arquitectura organizativa y que únicamente se garantiza, conforme se ha expuesto, por el carácter incompleto e implícito de la contratación laboral. Si se acepta que esta falta de adaptación de las estructuras organizativas puede ser más trascen-


dental en el ámbito de actuación público, por lo general al abrigo de la competencia y con ele- vada incertidumbre respecto de las preferencias sociales, es lógico pensar que una potenciación de la contratación implícita (vía flexibilización, incluso eliminación de las relaciones de puestos de trabajo) permitiría importantes ganancias de eficiencia organizativa.

2.2. El aseguramiento en la relación de empleo y sus efectos sobre la motivación

La consideración de la relación laboral en el largo plazo supone, desde la óptica del modelo neoclásico, que el salario de equilibrio del trabajador no sólo va a depender de su productividad marginal, que podemos vincular a su comportamiento, sino también de la demanda que debe atender la empresa para la que trabaja, así como de la productividad y los precios del resto de factores productivos. Como destacan Harris y Holmstron (1982), en un contexto de infor- mación imperfecta, este resultado no es eficiente si aceptamos que los empleados son aversos al riesgo y la empresa neutral al riesgo 5. El problema radica en una inadecuada distribución del riesgo, pues bajo estos perfiles el empresario debería asumir plenamente cualquier riesgo de caída en los ingresos del trabajador. Aunque en principio pudiera parecer paradójico, evitar que los trabajadores puedan verse afectados por la volatilidad de sus remuneraciones debería suponer, al menos en principio, un aumento del valor organizativo.

Sin embargo, implementar una política de recursos humanos eficiente que haga compatible este aseguramiento con el comportamiento de máxima productividad de los trabajadores, en presencia de asimetrías de información, no es una tarea sencilla. El riesgo moral y la selección adversa obstaculizan el aseguramiento de las condiciones de empleo por parte de terceros, incluso dentro de la propia organización, aunque la evidencia empírica muestra que el empresario suele cubrir en el corto plazo las posibles fluctuaciones coyunturales de los ingresos salariales, incluso asumiendo pérdidas. De hecho, el ejercicio de su poder residual de decisión en la relación laboral mitiga el riesgo moral que esta cobertura podría generar ante un hipotético contrato completo.

Además, es importante reconocer que el supuesto de neutralidad ante el riesgo en el que se apoya la recomendación de asunción plena del riesgo tan sólo es válido para sucesos aleatorios que inciden de forma parcial en la plantilla de la empresa. Si por el contrario las fluctuaciones son consecuencia de cambios permanentes, al menos en el medio plazo, sobre las condiciones en las que se desarrolla la actividad de la organización (ralentización o recesión de la economía, coste de la financiación o cambios en los precios de los inputs), la posición de la empresa ante el riesgo obliga, desde el criterio de eficiencia, a un repartir una parte de los riesgos con los trabajadores. Nuevamente aparece el problema de la información asimé- trica, en la medida que los directivos de la organización pueden conocer mejor las condiciones económicas que condicionan cualquier recorte salarial o una regulación de empleo. El papel de los sindicatos en este modelo de aseguramiento suele resultar determinante, si bien la reputación a lo largo del tiempo reduce el oportunismo negociador para ambas partes.

Debe tenerse en cuenta que la cobertura plena del salario opera de forma negativa tanto sobre la motivación que tienen los empleados para invertir en su capacidad productiva como


sobre su nivel de desempeño. Este hecho parece recomendar que cualquier aseguramiento en la relación laboral nunca debería ser pleno, en la medida que contar con incentivos al esfuerzo exige una asunción de riesgo, al menos parcial, por parte de los trabajadores. El problema del aseguramiento es más complejo cuanto más difícil resulta la identificación del esfuerzo en el output generado por el desarrollo de una actividad, o su separabilidad del resto de esfuerzos individuales en tareas de equipo. Sin embargo, la existencia de límites a la evolución favorable de los salarios puede ayudar a equilibrar el oportunismo, aunque terminará dependiendo de las posibilidades de movilidad entre empresas a las que se enfrente el trabajador.

En un escenario de relaciones laborales largas, las observaciones del desempeño de los empleados más antiguos permiten inferir unos mejores estándares sobre sus capacidades, lo que puede operar como un incentivo a permanecer en la empresa y, de forma indirecta, a evitar el oportunismo contractual. En ciertos sectores, donde existe una oferta estrecha de mano de obra capacitada, el establecimiento de incentivos a permanecer en la organización parece clave. Este fenómeno está presente en algunos colectivos cualificados del sector público, especialmente en aquellos con formación bastante específica, y donde los costes formativos asumidos por el sector público pueden suponer un diferencial positivo de retribución al tras- ladarse al sector privado (este es el caso, p. e. de los pilotos militares que contratan con com- pañías aéreas, de los inspectores tributarios que pasan al terreno de la asesoría fiscal, o el de los abogados del Estado que pasan a litigar en contra de las Administraciones Públicas).

3. El diseño de mecanismos de incentivos en organizaciones en prensencia de información asimétrica

El problema de la motivación de los agentes individuales en las organizaciones surge ante la presencia de dos factores que inducen el oportunismo contractual. Uno, de carácter ambiental, como es la existencia de una distribución asimétrica de la información disponible para la toma de decisiones; y otro de carácter conductual, como son los conflictos de objetivos, ya sean totales o parciales, que surgen en las interacciones entre los agentes. Por tanto, como señalan Milgrom y Roberts (1992), el diseño de organizaciones eficientes consiste, en gran medida, en el diseño de los incentivos adecuados para mitigar ese oportunismo contractual reductor del valor organizativo 6.

La Economía de la Información diferencia dos tipos de asimetrías de información que pueden afectar, de forma independiente o simultánea, a las relaciones de agencia que articu- lan cualquier organización. A saber, la «selección adversa», de naturaleza precontractual y que influye sobre las características de los participantes en la relación; y otra poscontractual, el «riesgo moral», que afecta a los comportamientos de los participantes. En la medida que su presencia distorsiona los flujos de información entre el principal y el agente que intervienen en las transacciones, introduciendo costes de eficiencia, su identificación resulta fundamental para resolver adecuadamente los problemas de incentivos. A continuación se expo- nen sus implicaciones concretas.


3.1. Riesgo moral e incentivos al desempeño

La imposibilidad de que el principal pueda observar y/o verificar el esfuerzo con el que un agente desempeña una tarea comprometida previamente, ya sea a través de la contratación externa de una tarea específica o como obligación implícita en el contrato laboral, caracteriza el escenario informativo conocido como «riesgo moral». Se trata de un problema de informa- ción poscontractual, en tanto que el lack informativo, que suponemos afecta en principio al principal, tiene lugar después del compromiso contractual. Normalmente, esta situación viene facilitada por su combinación con un ambiente de incertidumbre, determinante de un escenario de información incompleta. Así, el resultado de las transacciones derivadas de la re- lación de agencia tiene un componente aleatorio que impide al principal separar con precisión qué influencia ha tenido en el nivel de output el esfuerzo del agente y qué papel ha jugado la realización de cualquier fenómeno aleatorio. Incluso, aunque esta diferenciación fuera factible por la observación del principal o de un supervisor de él dependiente, bajo riesgo moral se supone que esta constatación no es información probatoria ante terceros.

Resulta fácil intuir que la presencia de este fenómeno ha de tener consecuencias direc- tas, en términos de eficiencia, sobre cualquier esquema de pagos basado en la vinculación entre esfuerzo y resultado de una tarea. En consecuencia, en un escenario de riesgo moral, cualquier variable que trate de recoger la intensidad en el desempeño de una actividad o tarea por parte del agente queda invalidada para ser incorporada a un contrato contingente, en la medida que éste no podría ser ejecutable ante una instancia judicial o de arbitraje. Dada la presumible habitualidad de este tipo de asimetría informativa, cabe preguntarse acerca de las soluciones que la teoría proporciona para procurar los incentivos necesarios que eviten el comportamiento oportunista del agente, motivándole a desempeñar su tarea con el nivel de esfuerzo inicialmente previsto en el contrato.

La literatura ofrece dos tipos básicos de mecanismos de incentivos para inducir el esfuerzo en presencia de riesgo moral: esquemas de pagos por escalones (Mirrlees, 1975; Holmstrom, 1979) y esquemas de pagos lineales (Holmstrom y Milgrom, 1987). En ambos casos, la propuesta consiste en un contrato donde los pagos (ya sean retribuciones, asignacio- nes presupuestarias o derechos de explotación con valor económico) pasan a ser contingentes con el resultado de la actividad (x), en lugar de con el esfuerzo (e), en la medida que éste no puede usarse contractualmente por las razones informativas que acabamos de exponer. Si están correctamente diseñados, estos contratos contingentes, definidos por el esquema de pagos genérico w(e), constituyen una solución second best en la medida que los incentivos generados imponen una reducción inevitable del valor organizativo (coste de eficiencia) respecto del máximo alcanzable cuando, con información simétrica, se utiliza un esquema de pagos contingente con el esfuerzo w(e). Su optimalidad deriva de su capacidad para inducir el nivel de esfuerzo deseado por el principal, compatible con una distribución del riesgo se- gún las posiciones ante el mismo de los participantes en la relación 7.

El contrato de incentivos genérico que resuelve el problema del riesgo moral es la solu- ción del siguiente problema de maximización del valor organizativo:

max E V x, w pi xi e V xi w xi

e,w i [1]


Sujeto a:

pi ( xi e ) U (w (xi )) C (e ) U [2]

i

p ( x e H

i i ) U (w (xi )) C (eH ) pi (x Li ) U (w (xi )) C (eL ) [3]

e i i

donde V(x – w(x)) es el excedente organizativo del principal tras recompensar al agente por su actividad, mientras que U(w) – C(e) es el excedente del agente tras su retribución y una vez deducido el coste que le supone realizar su tarea. La consideración de la relación en un ambiente de incertidumbre exige tratar las valoraciones de los excedentes en términos de utilidad esperada, de acuerdo con la distribución de probabilidades de obtener distintos niveles de output condicionada al nivel de esfuerzo del agente, p(x\e) 8. La restricción de participa- ción [2] y la restricción de compatibilidad de incentivos [3] aseguran la efectividad del contrato, la primera asegurando el interés del agente en participar en la relación organizativa (al tener una expectativa de ganancias igual o superior a su utilidad de reserva o coste de oportunidad) y la segunda motivando al agente a desempeñar su tarea con el nivel de esfuerzo elevado (eH) requerido por el principal, en lugar de con otro más reducido que, en ausencia de incentivos, sería el preferido por el agente (eL) 9.

La condición de primer orden de este programa nos permite caracterizar el contrato ge- nérico buscado:

V ' w ( xi )l J p i (xi eL )l 1 U ' w (xi ) l J pi (xi eH

)J [4]

La implementación práctica del esquema retributivo w(xi) resultante de [4] puede reali- zarse a través de diversas formas funcionales, con mayor o menor complejidad, si bien suelen responder a dos tipos básicos, como hemos señalado: esquemas de pagos lineales o por escalones. El diseño de mecanismos retributivos en el mundo real suele recoger elementos de ambos tipos, tratando de ajustar su poder de motivación a las características y circunstancias de cada organización.

La función de pagos del esquema lineal incorpora una cantidad fija (b) y una cantidad variable consistente en un pago unitario (s), marginal, por cada unidad de output obteni- da (x):

w (xi ) b s xi [5]

Su simplicidad ha hecho que este esquema retributivo sea, posiblemente, el más gene- ralizado en los contratos de incentivos, si bien, desde el punto de vista teórico, las condiciones que deben cumplirse para su optimalidad son bastante restrictivas 10. El valor óptimo s*


8

2

se puede obtener incorporando [5] a la condición de primer orden [4] que caracteriza el contrato. Así, si suponemos que la tecnología de producción del output es x = e + 8, donde 8 es el error de observación que se distribuye como una normal con media 8 y varianza cr 2 , y si el coste del agente por dedicar esfuerzo a su tarea se especifica como C(e) = c · e2/2, el

8 pago

unitario óptimo que define el componente variable de la retribución será,

s* 1 rP c cr2

1 (rA rP ) c cr2 8 [6]

donde rP y rA son los coeficientes de aversión absoluta al riesgo de Arrow-Pratt, respectivamente, del principal y del agente. Para que el contrato basado en el esquema de pagos lineal sea óptimo es necesario que tanto rP como rA sean constantes. Su rango de factibilidad debe quedar comprendido entre cero, si el contrato óptimo requiriese un pago constante al agente con independencia del resultado obtenido, y valores próximos a uno, que suponen una eleva- da transferencia del resultado al agente. Por lo que respecta al componente fijo de la retribu- ción, su valor óptimo depende estrictamente del coste de oportunidad del agente, o lo que es lo mismo, del nivel de utilidad de reserva fijado en la restricción de participación.

La expresión [6] permite observar que la posición ante el riesgo de los participantes influye en la intensidad del pago variable. En la medida que el principal muestra una mayor aversión al riesgo, éste se asegura incentivando al agente con un pago unitario variable más elevado. Debe destacarse aquel caso extremo, en el que la neutralidad al riesgo del agente (rA = 0) supone un esquema retributivo óptimo en el que s* = 1, lo que equivale a un contrato de «franquicia» en el que principal acepta una cuantía fija determinada por el valor negativo del componente fijo del pago (b* < 0) y el agente asume la totalidad del riesgo, percibiendo el pago contingente w*(xi) = xi – b*. Por el contrario, ante un principal neutral ante el riesgo (rP = 0), cuanto mayor sea la aversión al riesgo del agente menor será s*, puesto que en este caso, s* = 1/(1+rA · c·cr 8 ).

Precisamente, en la consideración sobre la posición ante el riesgo del principal encon- tramos una de las principales diferencias entre el sector público y el privado a la hora de dise- ñar contratos de incentivos (Dixit, 2002). Con habitualidad, la literatura económica considera que las empresas o los inversores son neutrales al riesgo, puesto que actúan con una diversificación de riesgos óptima en los mercados de capitales. En cambio, en el sector pú- blico esto es mucho más difícil de sostener, sobre todo si tenemos en cuenta los comportamientos electorales de los políticos y las prácticas de los funcionarios que ejercen como directivos en las organizaciones públicas, que suelen adoptar decisiones mostrando una gran aversión al riesgo. El peculiar reparto del poder de decisión que tiene lugar entre los poderes del Estado, junto con el sistema de democracia representativa que identifica las preferencias de los ciudadanos introduce, a su vez, nuevos escenarios de asimetría informativa que impiden mantener con verosimilitud este supuesto de neutralidad ante el riesgo.

La evaluación de la actividad desarrollada es otro elemento crucial para la correcta apli- cación de los contratos de incentivos. La calidad en la medición de los resultados y la objeti- vación de la influencia que las tareas desarrolladas por los agentes tienen en aquéllos es fun-


damental para determinar el componente variable de la función de pagos. De acuerdo con la expresión [6], se tiene que el bonus por unidad de output (pago variable unitario) crecerá a medida que existe mayor certidumbre respecto de la relación entre esfuerzo y resultado (lo que implicará que la varianza del error aleatorio es menor). En consecuencia, como señala Garen (1994), cabe deducir que en aquellas actividades en las que existe un importante componente de aleatoriedad en los resultados, el papel de los incentivos al desempeño debe jugar un papel mucho más limitado, lo que recomienda emplear mecanismos retributivos con un reducido papel de los pagos variables.

Si nos trasladamos al ámbito del sector público, no resulta complicado aventurar que detrás de la ausencia de institucionalización de los sistemas de evaluación de la actividad pú- blica se encuentra, en buena parte, la explicación sobre la reducida aplicación de mecanismos de incentivos al desempeño, incluso la escasa predisposición a su implantación efectiva. En cualquier caso, la medición del output y el análisis de su evolución temporal ante fenóme- nos aleatorios deben ser considerados como elementos fundamentales para el diseño adecuado de este tipo de esquemas de incentivos y, por tanto, para mejorar la eficiencia organizativa en las unidades gestoras del sector público.

Una variante del esquema de pagos lineal la constituye el esquema de dos o más tasas retributivas marginales. Una de las potencialidades de este tipo de mecanismos es su flexibi- lidad para ajustarse a diferentes niveles de actividad relevantes, incluida su combinación con el establecimiento de un umbral mínimo por debajo del cual la compensación variable no debe de operar (la cuantía fija b del esquema de incentivos lineal). Por tanto, si suponemos tres tramos, este esquema se define genéricamente como,

w(xi) = b + s1(x1 – xb) + s2(xi – x1) [7]

donde se hará xi – x1 = 0 si el output obtenido (xi) fuese menor que el límite fijado para aplicar el segundo tramo, y x1 – xb = 0, si el output obtenido no alcanzase el límite establecido para aplicar el primer tramo (xb). En todo caso, existirá una retribución fija aunque no se su- pere el umbral de actividad xb.

El segundo esquema retributivo estudiado por la literatura para instrumentar el contrato óptimo bajo riesgo moral es el conocido como mecanismo de pagos por escalones. Su forma genérica es la siguiente:

w (xi ) p w1 (1 p) w2

p 1 xi x0

p 0 xi x0

w1 w2 [8]

Este esquema retributivo asigna una retribución fija w1 si el nivel de resultados obtenido por el agente no alcanza el umbral x0 fijado, mientras que cuando se supera supone un pago fijo w2. Este esquema, como se demuestra en Mirrlees (1975) y Holmstrom (1979), es recomendable cuando se trata de asegurar un nivel de esfuerzo ê para el que existe bastante certidumbre de que su adopción por el agente conducirá a un nivel de output por encima del


umbral x0. Con él se trataría de evitar reducciones indeseadas del nivel de esfuerzo, pues la penalización para el agente puede llegar a ser muy importante, según se fije la distancia (w2 – w1). Sin embargo, pierde su potencialidad ante escenarios en los que el principal aspira a incrementar sucesivamente el nivel de output, pues una vez superado el nivel x0, el mecanismo no ofrece incentivos que induzcan a cualquier mejora marginal de los resultados.

3.2. El problema de la información pre-contractual en los esquemas de incentivos

La realización de una actividad por parte de cualquier organización compleja supone implementar una determinada tecnología en la que la información acumulada resulta esencial. Generalmente, la procedencia de esta información suele ser muy diversa. Fundamental- mente tiene su origen en las capacidades y formación de los empleados, directivos, supervisores y otros agentes que se integran en la misma, así como en la experiencia acumulada por éstos en su participación en la organización a lo largo del tiempo, incluido su conocimiento del entorno y de la incidencia que en el comportamiento organizativo tienen algunos fenó- menos aleatorios. Sin duda, este hecho fomenta su uso estratégico por aquellos individuos que pueden controlar una parte relevante de esta información con el propósito de apropiarse de rentas organizativas no contempladas contractualmente. La existencia de esta informa- ción «privada» a disposición de los agentes que intervienen en una relación organizativa supone un importante problema añadido para el diseño de mecanismos de incentivos.

Si se tiene en cuenta que la cercanía al entorno de actuación operativa de cualquier or- ganización supone una ventaja informativa respecto de las limitaciones y potencialidades de la tecnología seguida para desarrollar una actividad, la fijación de niveles de output en los contratos de incentivos y su vinculación con el desempeño serán tanto más complicadas cuanto mayor sea el grado de apropiación de esta información por los agentes a los que se pretende motivar. De hecho, no es infrecuente, tanto en el caso de las organizaciones públi- cas como privadas, encontrar estrategias tendentes sobreestimar las dificultades de llevar a cabo cualquier actividad de prestación de servicios, generalmente amparadas en elementos del entorno imprevisibles. La distancia dentro de la organización (ya sea tecnológica, o incluso física) entre el principal y el agente potencia el fenómeno de la selección adversa en el diseño de contratos de incentivos. Así, el desconocimiento por parte del principal encargado de financiar una actividad de la función de producción o de los costes asociados a la misma complica sobremanera el empleo de esquemas de compensación que permitan dirigir de forma eficiente los comportamientos de los productores hacia los objetivos del principal.

Este escenario es bastante frecuente en el ámbito del sector público, donde el carácter monopolista de muchas de las producciones de bienes y servicios sitúa en clara desventaja informativa a los responsables estratégicos de las políticas públicas encargados de asignar los fondos presupuestarios y establecer los niveles de output a alcanzar. La contratación externa de la producción no garantiza la eliminación de este problema de selección adversa. Como señalan Sappington y Stiglitz (1987), el origen del fallo organizativo radica esencial-


L J L J

mente en la ausencia de competencia entre productores, lo que elimina una fuente potencial de revelación de información.

Baron y Myerson (1982) analizaron el fenómeno de la revelación de información (ori- ginalmente planteado por Mirrlees, 1971 y por el propio Myerson, 1982) en el diseño de contratos de incentivos en ambientes de selección adversa y cuando el agente ejerce una posi- ción de exclusividad (monopolística). En su modelo, un principal —p.e. el ministro de Hacienda— quiere garantizar un funcionamiento eficiente de una agencia pública o un pro- ductor externo encargado de prestar un determinado servicio con un nivel de actividad previamente establecido —p.e. la agencia encargada de la administración del sistema tributa- rio—. No es difícil imaginar en este caso que el agente tendrá ventajas informativas respecto de la tecnología a aplicar en la gestión de los distintos impuestos, tanto en su vertiente volun- taria como en la coercitiva y de lucha contra la evasión fiscal. Esta información privada se identifica con el conocimiento por el agente de los costes exactos de producción de la actividad, que por simplicidad se establecen en relación con el output, como C = c·x. El coste unitario tiene una variabilidad estocástica tal que c = {c, c}, con c e = c - c > 0, y probabilidades respectivas n y 1 – n observables por el principal. Por su parte, se supone que el principal financia íntegramente la actividad, concediendo una transferencia de fondos al agente de im- porte T. Por tanto, la restricción de participación del agente en la relación organizativa será:

U(T – c·x) U0 [9]

Para resolver el problema de selección adversa planteado es necesario diseñar un contrato basado en un mecanismo directo óptimo de revelación de información que incentive a la agencia a revelar el verdadero coste de producción en el que incurre bajo la condición de eficiencia productiva. Este mecanismo de revelación estará integrado por dos contratos, tal que (x, T ), previsto para un nivel bajo de output y que determina una transferencia de fondos reducida y (x, T ), previsto para un nivel elevado de output y que supone un volumen de fondos también elevado. Para que ambos contratos sean óptimos han de verificar, respectivamente, las siguientes restricciones de compatibilidad de incentivos:

U (T - c x ) U (T - c x ) U (T - c x ) U (T - c x )

[10]

El diseño de estos dos contratos debe permitir la maximización del valor organizativo generado por la relación de agencia, donde se considera que el coste presupuestario T reduce el bienestar al suponer una detracción de la capacidad de compra de los contribuyentes 11:

n fV (x )+ U (T - c x) - T l + (1 - n) fV (x )+ U (T - c x ) - T l

[11]

Puesto que la restricción de racionalidad [9] ha de verificarse con un valor positivo o nulo para cualquiera de los niveles de utilidad determinados por las dos restricciones de incentivos recogidas en [10], se obtiene que U(T - c x) = 0, a la vez que


U( T c x) = U( c 8 x). Si además suponemos que el coste presupuestario financia ínte- gramente el coste de producción, tal que T = c · x, sustituyendo en [11] se tiene la siguiente expresión del valor organizativo a maximizar:

max n x, x

V (x ) U ( c8 x ) c x lJ (1 n) V (x ) c x lJ

[12]

Las condiciones de primer orden de [12], junto con los pagos presupuestarios contingentes de equilibrio, caracterizan los dos contratos de incentivos buscados:

V ' (x* ) c n

V x

U c c ' ( * ) 1 n

' ( 8 ) [13]

T U (T c x* ) c x* c8 x * c x*

T U (T c x * )

c x *

c x * [14]

Analizando estos dos contratos, vemos que con plena información, el principal iguala- ría en ambos la utilidad marginal de la actividad realizada a su coste marginal de producción, ya que para ambos niveles de actividad, se tiene V' (x*) = c, V'(x*) = c. Por consiguiente, de acuerdo con [14], no existe ninguna extracción de rentas por parte del agente, ya que los pagos presupuestarios son, respectivamente, T c x * , T c x * . En cambio, en un escenario de selección adversa que afecta a la medición del coste de producción, la introducción de un sistema de incentivos llevará al principal ante un tradeoff en el que para reducir la extracción de rentas organizativas por parte del agente deberá asumir, inevitablemente, una pérdida de eficiencia. Como se desprende de [13] y [14], si el principal contrata con un agente pro- ductor de tipo «coste bajo», el nivel bajo de actividad supone un pago excesivo equivalente a c8 · x*, mientras que si se relaciona con uno de tipo «coste alto», para el nivel alto de actividad el coste marginal de producción será superior a la valoración marginal que la sociedad otorga a ese nivel de output. La autoselección de su «contrato idóneo» por el agente, según el tipo de coste-producción al que pertenezca, determinará el funcionamiento del incentivo ante cada caso. Para un continuo de costes unitarios de producción, el esquema óptimo estaría integrado por un menú, también continuo, de contratos, del tipo T(x), no lineales.

4. El papel de las carreras profesionales como mecanismo de incentivos

La consideración de la carrera profesional en cualquier organización es equivalente a establecer un mecanismo de retribución diferido, donde el desempeño en los sucesivos perío- dos se supone que condiciona el acceso a una compensación suficiente en un período futuro que puede estar o no previamente establecido. Ante esta expectativa, el agente se enfrenta a


un contrato, generalmente implícito como ya se expuso, que condicionará su comportamien- to en la relación organizativa desde una perspectiva de largo plazo. En todo caso, el correcto diseño de estos incentivos implícitos debe tener en cuenta el ambiente informativo en el que se desarrolla la relación, con la posible existencia de fenómenos de riesgo moral y selección adversa como los analizados en la sección anterior.

Holsmtrom (1982) propone un modelo básico para entender este papel de las carreras profesionales como mecanismo de incentivos, en presencia simultánea de riesgo moral y se- lección adversa. En él se considera un empleado que permanece en una organización durante dos períodos, realizando una actividad cuyo output se define como x = e + v, donde e repre- senta el esfuerzo desarrollado y v recoge el componente de productividad asociado a su destreza, conocido únicamente por el empleado e inalterable entre los dos períodos considerados. La no observación pre-contractual de la destreza por parte del principal caracteriza el ambiente informativo de selección adversa. Por su parte, la existencia de riesgo moral viene determinada de forma doble: por la imposibilidad que tiene el principal para observar el esfuerzo realizado por el agente, y por la imposibilidad de poder verificar el valor observado del output, lo que impide aplicar un contrato de incentivos explícito, como el propuesto en [4]. En ausencia de incentivos explícitos, el empleado recibiría una retribución fija w0 en los dos períodos, con la consiguiente pérdida de valor de la relación organizativa derivada de la extracción de rentas que le proporciona elegir un nivel de esfuerzo eL inferior al nivel eficiente e* deseado por el empleador.

En cambio, la observación (no verificable) del nivel de output (x) obtenido en el primer período de la relación puede ser incorporada a la determinación de la retribución w2 que ha de recibir el empleado en el segundo período. Suponiendo que el empleado puede moverse entre empresas (organizaciones) que compiten de forma eficiente demandando empleo, la re- tribución del segundo período ha de venir determinada por la expectativa del output a obtener en ese segundo período condicionada al nivel alcanzado en el período inicial (informa- ción observada por el principal):

w2 E (x2 x1 ) x1

e1* v (e1 e1* ) [15]

donde e1* es el nivel de esfuerzo de equilibrio correspondiente al primer período, de manera que el empleado, al que el esfuerzo le supone un coste C(e) tal que 8C(·)/8e > 0, optimizará de forma intertemporal de manera que su problema de elección del nivel de esfuerzo vendrá resuelto por la siguiente condición de primer orden,

C‘(e1) = 8 [16]

donde 8 es la tasa de descuento que determina la preferencia temporal monetaria entre los dos períodos. De este modo, se obtiene que la resolución de [16] ha de conducir a un nivel de esfuerzo e* que hace compatibles las expectativas de principal y agente, y por tanto, permite, en un entorno de second best, maximizar el valor organizativo mediante la provisión de incentivos explícitos.


Dewatripont, Jewit y Tirole (1999a,b) han extendido este modelo, con algunas adapta- ciones sobre la capacidad de aprendizaje del empleado dentro de la organización, conside- rando carreras profesionales con más de dos períodos. Los resultados alcanzados también demuestran la eficiencia de los incentivos implícitos que genera la expectativa de mayores retribuciones en el futuro. De este modo, cabe concluir que el papel de la carrera laboral en una organización induce mayores esfuerzos en los períodos iniciales aun en ausencia de incentivos explícitos, ante la expectativa de una recompensa futura determinada por la influencia positiva de su elevado desempeño en el output obtenido en esos primeros años.

Una conclusión inmediata que se extrae de este modelo es que a medida que estos incentivos implícitos dejan de operar, por alcanzarse los puestos esperados, se hace necesario el funcionamiento de los incentivos explícitos. La complementariedad de ambos tipos de incentivos —los promovidos por el diseño de carreras profesionales «eficientes» y los facilita- dos explícitamente mediante esquemas retributivos instantáneos— parece innegable. La combinación óptima es una cuestión a determinar en función de las características particula- res de cada organización, con especial atractivo en el caso del sector público, donde la permanencia de la relación funcionarial es mucho más dilatada que en el caso de las organizaciones privadas.

De acuerdo con este resultado, no resulta complicado observar algunos de los problemas consustanciales a las carreras profesionales en el ámbito del sector público. Resulta frecuente, especialmente en aquellos países que vinculan la proyección laboral a la pertenencia a cuerpos administrativos muy especializados, que los empleados públicos alcancen puestos de máximo nivel en un horizonte temporal bastante corto. La vinculación directa entre retri- bución y nivel de estos puestos constituye un acicate para esta «aceleración» de la carrera profesional, con la consecuente desmotivación una vez se alcanza el techo profesional. La ausencia de incentivos explícitos al desempeño a la hora de fijar las retribuciones ahonda esta desmotivación, que también tiene su incidencia en la pérdida de valor formativo del fun- cionario, una vez que el valor esperado de esta formación específica tiende a ser cero. En el caso de empleados con capacitación de nivel bajo (nivel de estudios no universitario), el mecanismo de «relaciones de puesto de trabajo» termina fomentando comportamientos no deseado en relación con la carrera profesional, en la medida que para promover dentro de la or- ganización en muchos casos es necesario un abandono del servicio o unidad donde se presta el trabajo. Esta movilidad «inducida», si es excesiva, provocará una caída en el valor del stock de capital humano acumulado, en la medida que frena la acumulación esperada de co- nocimientos, tanto de los procedentes de la experiencia en el puesto como de la formación específica recibida.

Ante esta realidad, parece recomendable el diseño de carreras profesionales que «inde- pendicen» la expectativa de mejoras retributivas a corto plazo de la promoción a puestos de superior responsabilidad, en el caso de empleados de alta cualificación, o a puestos simplemente mejor retribuidos, en el caso de personal de cualificación media y baja. La incorpora- ción de incentivos al rendimiento, crecientes en sus tasas marginales a lo largo del tiempo, pero condicionados a la permanencia en el puesto de trabajo puede considerarse como una medida atractiva para compatibilizar promoción y retribución mitigando los costes de eficiencia generados por la desmotivación o por la excesiva rotación en los puestos.


5. Algunos condicionantes de entorno en los contratos de incentivos

En la tercera sección se han revisado los postulados básicos que rigen el diseño de los contratos de incentivos que deben inducir un comportamiento organizativo eficiente de los agentes tanto en presencia de riesgo moral como de selección adversa. Los esquemas de retribuciones o pagos que se derivan de estas reglas constituyen respuestas al problema de la motivación en escenarios muy estilizados, en los que no se han tenido en cuenta característi- cas bastante habituales de los entornos en los que las organizaciones, tanto públicas como privadas, desarrollan sus actividades. En esta sección, ampliamos algunas de éstas, sin ánimo de exhaustividad, destacando la forma en la que pueden influir en el diseño de estos mecanismos de incentivos.

El horizonte temporal de los contratos y la frecuencia con la que se han de evaluar los resultados es un elemento que afecta de forma significativa al poder de los incentivos intro- ducidos. Así, como demuestran Fudenberg, Holsmtrom y Milgrom (1990), en una relación de agencia bajo riesgo moral permanente una mayor frecuencia en la evaluación, con los subsiguientes pagos contingentes, sitúa al principal ante una mayor volatilidad de los resultados, pero puede promover un comportamiento del agente más eficiente, siempre que la tasa de preferencia intertemporal sea suficientemente baja. Además, hay que tener en cuenta que una mayor frecuencia en la evaluación supondrá una mayor información sobre la influencia que la incertidumbre tiene en el resultado alcanzado por el agente, lo que hará menos creíble la compensación de niveles reducidos de esfuerzo con hipotéticas malas realizaciones de los estados de la naturaleza.

El gobierno de las relaciones de agencia de largo plazo mediante contratos que evalúan la actividad en el corto plazo condiciona el compromiso de las partes a mantener dichos contratos, lo que supone considerar su posible renegociación. En ambientes de riesgo moral, la renegociación tanto de los objetivos como de las compensaciones puede aportar ganancias de eficiencia a la relación organizativa, bajo condiciones exigentes (Rey y Salanie, 1990). Asimismo, la frecuencia en la evaluación de los contratos de incentivos también introduce incentivos favorecedores del mantenimiento del compromiso asumido por el principal. Esta repetición favorece la creación de una reputación de honestidad por parte del principal, lo que servirá para atraer a la relación organizativa a aquellos agentes «productivos» que estén interesados en desarrollar sus tareas con un nivel de desempeño elevado. En aquellos casos en los que la relación de agencia tenga lugar en un ambiente de selección adversa, este papel de la reputación permitirá mitigar los costes de eficiencia derivados de la selección de agentes no demasiado interesados en comportarse de forma eficiente. Si nos detenemos a observar el carácter poco permanente que tienen muchos de los programas de incentivos que se implantan en el sector público, podemos aquí encontrar una interesante explicación a la con- centración de baja productividad en muchos centros gestores.

La frecuencia en las evaluaciones de resultados condiciona la implementación práctica de los esquemas de pagos. Así, para contratos que incorporan una retribución diferenciada por nivel de actividad alcanzado, la evaluación cada bastante tiempo puede introducir ineficiencia si al principio del período de evaluación el agente se beneficia de buenas realizaciones de los fenómenos aleatorios, pues le permitirá ahorrar esfuerzos una vez alcanzado el


umbral de retribución establecido. Dixit (1997) demuestra las potencialidades de los esquemas de retribución lineales para este tipo de situaciones, si bien resulta determinante la necesidad de incorporar a la evaluación de cada período información sobre los resultados evaluados en fases anteriores.

Uno de los problemas tradicionalmente estudiados por la literatura sobre incentivos y que tiene su origen en la medición de los resultados de períodos anteriores es el conocido como «efecto trinquete» o ratchet effect, analizado entre otros por Weitzman (1980), Baron y Besanko (1984) y Freixas, Guesnerie y Tirole (1985). Aunque en un principio, como hemos apuntado, la incorporación de información de evaluaciones precedentes puede ser deseable para mejorar la identificación entre desempeño y resultados, la fijación de «metas» en los sucesivos contratos del agente pueden situar a éste en una posición complicada, en la medida que buenos comportamientos en evaluaciones anteriores, con factores ambientales fa- vorables, imponen mejoras futuras que pueden llegar a ser inalcanzables, con la consiguiente desmotivación para el agente. Los compromisos previos entre principal y agente sobre el mantenimiento de los estándares de supervisión pueden ser una respuesta recomendable para paliar este problema.

Otro factor temporal relevante es el que se refiere al desfase que puede existir entre el momento en que se presta un determinado servicio o se produce un bien y el momento en que los resultados de la actividad evaluada están disponibles. En este caso, la cuestión relevante a tener en cuenta en el diseño del contrato de incentivos es si es o no factible establecer penalizaciones ex post, una vez se conocen todas las implicaciones del control de resultados. Si no es factible, o simplemente creíble, la aplicación de estas penalizaciones, el potencial incenti- vador del contrato se puede ver erosionado, en la medida que los incentivos recogidos en el mismo no son suficientes para evitar comportamientos oportunistas del agente. Los conocidos esquemas de retribución propuestos por Shapiro y Stiglitz (1984), en los que se exige una prima sobre el salario de mercado capaz de compensar los incentivos que pueda tener el agente para actuar con un nivel de esfuerzo inferior al deseado por el principal, constituyen una posible respuesta en este escenario.

Los esquemas de compensación basados en el establecimiento de pagos en función de la posición de cada empleado en el ranking ordinal de output de la organización (conocidos también como «torneos») son analizados en el trabajo clásico de Lazear y Rosen (1981). En presencia de empleados neutrales ante el riesgo, los resultados de aplicar este tipo de esquemas de incentivos son equivalentes a aquel basado en la observación individual del output. No obstante, bajo determinadas consideraciones, ligadas en gran medida a imperfecciones informativas, aquellos empleados que muestran aversión al riesgo preferirán ser retribuidos por un esquema de compensación basado en el ranking ordinal de todos los empleados cuya actividad está relacionada.

Una importante cuestión a tener en cuenta aparece cuando consideramos el supuesto, bastante realista, de que estamos ante empleados con una diferente capacidad formativa (incluida la habilidad básica pre-formativa dentro de la organización). En este caso, es previsi- ble la aparición de un fenómeno de selección adversa, donde los trabajadores con menor ca- pacitación procurarán incorporarse a aquellas empresas o departamentos donde su menor


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productividad quede diluida en unos niveles satisfactorios de output. En cambio, si las capacidades que determinan esta heterogeneidad son conocidas con antelación, la aplicación de estos esquemas de compensación tipo ranking puede convertirse en un atractivo mecanismo de incentivos para la organización, al inducir una competencia eficiente entre todos los trabajadores implicados.

Una interesante aplicación basada en los «torneos» es el conocido como mecanismo de «competición por baremo» o yardstick competition estudiado por Shleifer (1985). La aplica- ción de este esquema de pagos se basa en un contrato de incentivos donde las variables de referencia empleadas para determinar el pago que se asocia con el nivel de desempeño, de actividad o de costes soportados se construyen a partir de los valores medios del resto de empleados, departamentos o centros. Se trata de un mecanismo bastante atractivo cuando existen fuertes asimetrías de información sobre la tecnología que determina los costes de producción, como sucede en el caso de la prestación de servicios sanitarios. Su punto débil está en el grado de heterogeneidad que pueda existir entre las unidades que intervienen en la determinación de la «unidad sombra» que se usa como baremo. También se ha destacado en la literatura su debilidad ante comportamientos colusivos de los agentes evaluados, en la medida que éstos pueden comportarse de forma estratégica, manipulando mediante acuerdos se- cretos la información suministrada.

Una consideración muy relevante a tener en cuenta en el diseño de contratos de incentivos es la que hace referencia a la intensidad deseable que deben tener éstos. Si nos fijamos en el esquema de pagos lineales analizado en el apartado 3.1, y en concreto en las expresiones [4] y [6], podemos observar que esta la intensidad del mecanismo de incentivos (identifica- ble con el valor óptimo s*) va a depender de cuatro factores: a) del aumento marginal en el excedente que obtenga el principal al producirse un aumento marginal en el esfuerzo del agente (V'(x(e), w)); b) del grado de aversión al riesgo del agente incentivado (rA); c) de la precisión con la que se pueda evaluar la actividad (cr 8 ); y d) la sensibilidad con la que el esfuerzo del agente responde al incentivo, recogida de forma inversa por C'(e).

Este «principio de intensidad de los incentivos» permite reflexionar sobre las limitaciones para la aplicación general de mecanismos retributivos basados en pagos contingentes. Así, en producción coordinada de actividades, puede resultar inadecuado establecer incentivos de forma individualizada, en la medida que una mayor actividad de un empleado o de- partamento puede distorsionar al resto. La existencia de restricciones institucionales sobre el volumen de actividad o su duración pueden convertir los incentivos en estériles, en la medida que el agente puede verse imposibilitado a responder con una mayor actividad. Igualmente, la imprecisión a la hora de aislar la incidencia del esfuerzo sobre el volumen de actividad re- comendaría una menor utilización de los pagos variables, mientras que una mejor identifica- ción del desempeño elevado en su impacto sobre el output debería conducir a la introducción de fuertes incentivos. En el sector público, suele ser frecuente la presencia de todas estas limitaciones en muchas de las actividades realizadas, lo que en cierto modo puede determinar el empleo de lo que se conoce como «incentivos de baja potencia». No obstante, como se se- ñala en las dos secciones siguientes, la mejora de los aspectos de supervisión y de los condicionantes organizativos debe permitir, en la medida que sea factible, la utilización de incentivos de mayor potencia.


6. El problema de la medición de los resultados y las instituciones de supervisión

La verificabilidad de todas las variables incorporadas al contenido de cualquier contra- to de incentivos es una cuestión crucial para su adecuado funcionamiento. En la literatura sobre contratos es habitual la diferenciación entre capacidad para observar la realización de una variable y capacidad de verificación de su medición. Es obvio que el establecimiento de retribuciones o pagos basados en resultados, como los anteriormente reseñados, exige contar con un sistema de evaluación de resultados fiable, cuyos informes sean aceptados por las partes que intervienen en la relación contractual. Sin embargo, la literatura aplicada sobre contratos de incentivos se ha encargado de constatar que, con demasiada frecuencia, éste suele ser uno de los puntos débiles en la implantación de mecanismos de motivación. Varios elementos parecen encontrarse detrás de este hecho, y su identificación conduce a plantear, en cierto modo, el problema del diseño eficiente de sistemas de evaluación de resultados. En la mayor parte de las ocasiones, los problemas de información aparecen de nuevo tras estas limitaciones.

La realización de las distintas tareas de control, auditoría y supervisión que integran lo que habitualmente se conoce como un sistema de evaluación de actividades o resultados tiene lugar en ambientes donde la información tampoco es completa ni se distribuye de forma simétrica. Los problemas de riesgo moral y selección adversa ya tratados no se circunscriben en exclusiva al ámbito de desarrollo de la actividad evaluada, sino que se extienden a la rela- ción de supervisión entre principal y agente, incluso a las relaciones de ambos con posibles supervisores o evaluadores externos a la propia relación organizativa. A continuación se pre- sentan algunos casos para ilustrar la trascendencia de estos problemas de información asociados al proceso de evaluación de resultados.

La medición del output generalmente exige un conocimiento preciso del entorno en el que se produce un bien o servicio, o se gestiona una determinada prestación. En bastantes ocasiones, el principal o el agente, por razón de su papel en el desarrollo de la actividad, tienen acceso a un volumen mayor de información sobre este entorno, lo que nos sitúa ante un posible uso estratégico de esa ventaja informativa. En el ámbito del sector público esta situa- ción es muy frecuente, básicamente por dos motivos. Por un lado, la ausencia del beneficio empresarial como pauta de medición de los resultados exige llevar a cabo valoraciones me- surables del impacto que la actividad realizada tiene sobre la demanda o las necesidades que la justificaron. Y por otro, la frecuente falta de competencia entre agentes que dificulta, cuando no impide, la realización de evaluaciones comparativas. Además, en la medida que las actividades son difícilmente individualizables, estos problemas de verificación se extienden a la evaluación personal de la contribución que los empleados tienen en el volumen de actividad de una unidad gestora o su influencia en el impacto causado.

Además, en la mayoría de ocasiones, la evaluación de las actividades suele estar en manos de los responsables de los propios centros o agencias encargados de su producción, ya sea ejercida ésta bien de forma directa, bien a través de servicios de control interno depen- dientes jerárquicamente de ellos. En estos casos, los resultados obtenidos por la auditoría de estas actividades, en la medida que están influidos por decisiones adoptadas por el principal


(que no ha de olvidarse que es quien en última instancia ejerce como supervisor), pueden verse condicionados en su fiabilidad. Dado el carácter multiprincipal del sector público ya apuntado, el problema de la supervisión en las agencias públicas emerge como un nuevo problema organizativo, en el que el diseño óptimo de los procedimientos de evaluación de la actividad y verificación de los resultados debe tratar de eliminar los posibles problemas de co- lusión entre el principal supervisor y agente evaluado, y donde el control político puede resultar menoscabado 12.

No cabe duda de que el diseño institucional de la evaluación de resultados es un elemento central en la implantación de mecanismos contractuales de incentivos. Por un lado, la necesidad de obtener información fiable y cercana al entorno de desarrollo de la actividad obliga a aproximar el control hacia los agentes encargados de su producción. Esta exigencia organizativa explica la necesidad de contar con servicios de control interno en el seno de los centros o agencias productivas, bajo la responsabilidad de los gestores. Sin embargo, los apuntados problemas de colusión, en ambientes con importantes asimetrías informativas, obligan a incorporar al modelo instituciones de evaluación independientes de los centros gestores, que deben validar la información generada por los servicios de control interno.

La dicotomía de responsabilidades derivada de la existencia de dos principales en la arquitectura del sector público, como es el Gobierno responsable último del funcionamiento de los centros gestores, y el Parlamento, depositario legítimo de las preferencias e intereses de los ciudadanos, introduce un nuevo elemento de controversia, acerca de la dependencia de las instituciones que han de evaluar, de forma independiente a los centros gestores. En este caso, la teoría no ofrece respuestas concluyentes, en la medida que los gobiernos están sus- tentados por mayorías parlamentarias que impiden establecer una separación efectiva de poderes. Como señala Laffont (2000:94), la respuesta forma parte del diseño constitucional y su optimalidad dependerá del adecuado diseño de checks and balances, asumiendo en todo caso que la supervisión es una tarea con costes de transacción inevitables, realizada en ambientes de imperfección informativa que fomentan el oportunismo contractual tanto de agentes como de principales.

7. Consideraciones finales

Las especiales características de la arquitectura organizativo-institucional del sector público condicionan el diseño y la implantación de mecanismos de incentivos en todas sus áreas, aunque la experiencia pone de manifiesto que su utilización en el ámbito de las organizaciones privadas tampoco está exenta de problemas. En el caso de las organizaciones de titularidad pública, la complejidad tiene su origen, esencialmente, en la multidimensionalidad de las actividades realizadas y en la estructura peculiar de relaciones de agencia que deriva de unos derechos de propiedad absolutamente atomizados.

Desde una aproximación de Teoría Económica de las Organizaciones, el gobierno, como institución provisora de bienes y servicios públicos, es una organización multiprincipal, lo que unido a su multiciplicidad de objetivos, muchos de ellos de difícil medición obje-


tiva, complica de forma notable el funcionamiento eficiente de los incentivos que deben operar en todos los niveles de la organización (Martimort, 1996; Tirole, 1994). De hecho, para analizar el papel de los incentivos en el comportamiento del sector público suele ser habitual diferenciar hasta cuatro niveles de relaciones de agencia: a) la existente entre los niveles directivos y los empleados, dentro de los agencias o centros gestores; b) la que tiene lugar entre los responsables políticos y la dirección de las unidades gestoras; c) la que tiene lugar entre éstas y los demandantes de sus servicios; y d) la existente entre las agencias o centros gestores y los proveedores y contratistas que intervienen en los procesos de producción y provi- sión.

Esta realidad sitúa la cuestión de la eficiencia organizativa del sector público ante una peligrosa encrucijada. Por un lado, no es infrecuente observar posiciones «inmovilistas» que frente a estas dificultades renuncian de antemano a la incorporación de cualquier tipo de incentivos para promover la eficiencia organizativa (mecanismos de competencia interna y externa, pagos por desempeño, carreras profesionales, etc.), confiando su papel a la reglamen- tación jurídica. Sin duda, esta «política» supone aceptar tácitamente un nivel de ineficiencia en la actuación pública que, en un contexto de limitación de recursos presupuestarios cada vez más asumido por todo el espectro político, y de mayor exigencia de calidad por parte de los ciudadanos, termina por ser incompatible con la consecución de los objetivos demanda- dos por la sociedad. Por otro lado, la complejidad de abordar el diseño de incentivos aten- diendo a las peculiaridades expuestas, fomenta la adopción simplista de soluciones importa- das, sin más, del mundo de las empresas privadas. Estas prácticas, frecuentes en países que han afrontado de forma precipitada procesos de reforma de sus sectores públicos —presiona- dos, generalmente, por necesidades de saneamiento de las finanzas públicas—, suelen verse abocadas al fracaso, propiciando en muchos casos una cierta frustración tanto en los empleados y directivos públicos, como en los ciudadanos, que esperan percibir en el corto plazo las ventajas anunciadas de una gestión pública más eficiente.

Entremedias de ambas posiciones, se abre un camino cada vez más transitado, donde la experiencia práctica y los desarrollos teóricos van a aportando interesantes recetas, indispen- sables para motivar a los numerosos agentes individuales que con sus decisiones están detrás del comportamiento de esa figura, en cierto modo ficticia, que es el sector público y que en definitiva no deja de ser una organización de carácter esencialmente económico. Si observa- mos las experiencias comparadas en los países desarrollados, la apuesta por esta vía «razonable» está muy relacionada con la concepción de la gestión pública que los gobiernos adoptan. Así, aquellos gobiernos donde la gestión pública tiene un claro corte «administrativista», generalmente también asociada a estructuras organizativas del sector público de tipo jerárqui- co-centralizado, parecen ser más proclives a los comportamientos «inmovilistas». Por el contrario, allí donde existe una tradición gerencial de la gestión pública, por lo general asociada a estructuras organizativas de tipo autónomo-descentralizado, la búsqueda de una mejor respuesta a las necesidades de los ciudadanos parece haber motivado a los gobiernos a realizar reformas en las que la introducción de incentivos (y la redefinición de los ya estable- cidos) en todos los niveles juega un papel fundamental 13.

La revisión realizada en este artículo a la luz de los postulados de la Economía de las Organizaciones debe servir para ilustrar la relevancia que el problema de los incentivos tiene


para el comportamiento organizativo del sector público. Las limitaciones reconocidas a lo largo del trabajo, son numerosas y, en ocasiones, de hondo calado. Sin embargo, la experiencia existente en aquellos países con una mayor tradición en la gestión pública de corte gerencial pone de manifiesto las potenciales ganancias de bienestar que pueden alcanzarse con la implantación de este tipo de mecanismos. En todo caso, esas mismas experiencias nos ilus- tran acerca de la necesidad de incorporar este tipo de reformas en la gestión de los recursos humanos dentro reformas globales de la arquitectura organizativa del sector público.

Notas

1. En Onrubia (2005) se discute con mayor extensión esta limitación de alcance, reseñando los principales trabajos que han tratado de superarla.

2. Las potencialidades y limitaciones a las que se enfrenta el sector público como organización económica, por sus especiales características son tratadas en Stiglitz (1989).

3. En idénticos términos se expresaba Simon (1951) hace más de 50 años para destacar las enormes limitaciones explicativas del modelo neoclásico para comprender los intercambios en el mercado de trabajo. Los desarrollos de la economía de los contratos, la economía de la información y la teoría de juegos han permitido induda- bles avances en el conocimiento, pero aún existen factores de índole psicológica, sociológica, incluso biomé- dica que parecen limitar la formalización del comportamiento humano en las relaciones laborales.

4. Esta visión ya estaba en cierto modo considerada en el trabajo clásico de Alchian y Demsetz (1972). En él se caracterizaba a la empresa como un «vínculo de contratos», de tal forma que ésta se identifica con una ficción jurídica que aglutina todos los contratos bilaterales entre trabajadores, y entre éstos y los directivos que son necesarios para coordinar las actividades individuales que derivan de la especialización del trabajo.

5. Una diversificación óptima del riesgo mediante una composición adecuada de las inversiones puede permitir considerar, desde el punto de vista de la propiedad, la neutralidad de la empresa ante el riesgo.

6. La otra función del diseño organizativo consiste en procurar la función de coordinación, imprescindible en cualquier organización compleja. En el origen de los problemas de coordinación se encuentran otras imperfecciones informativas, como la incertidumbre o la racionalidad limitada, que aun con una coincidencia plena de intereses de los agentes, introducen costes de eficiencia que impiden la maximización del valor organizativo.

7. Sobre las propiedades del contrato de first best en un escenario de información simétrica y el trade off entre incentivos, coste de eficiencia (valor organizativo) y distribución del riesgo puede verse Macho-Stadler y Pé- rez-Castrillo (2001) y Laffont y Martimort (2002).

8. De acuerdo con la formulación de «distribuciones parametrizadas», la elección por el agente de un determinado nivel de esfuerzo supone la elección conjunta del resultado x y de la variable observable z, de acuerdo con la relación z(x,8) no observable. Por tanto, podemos definir la distribución del resultado condicionado al nivel de esfuerzo F(x,z,e), con función de densidad de frecuencia f(x,z,e), tal que: F (x, z, e) Pr (X :S x, Z :S z e) Pr 8 : X (e, 8) :S x, Z (e, 8) :S z lJ .

9. Si el esfuerzo es una variable continua, acotada entre un límite inferior y otro superior, tal que e E (e, e ) , la restricción de incentivos sería:

n e E arg max

pi (e) U w (xi )lJ 1

C (e) e l i 1 J .

10. Estas se establecen en Holmstrom y Milgrom (1987).


11. En el modelo original y en la adaptación de Laffont (2000) se considera una financiación con un impuesto dis- torsionante, expresándose el coste de bienestar en términos de coste marginal de los fondos públicos, de manera que T pasa a convertirse en (1 + '!)·T.

12. Tirole (1986) y Laffont y Martimort (2000) analizan el problema de la colusión dentro de organizaciones je- rárquicas, revisando su influencia en el diseño de contratos de incentivos. El diseño de mecanismos óptimos de supervisión en ambientes de riesgo moral y selección adversa ha sido tratado en Laffont y Martimort (1997, 1998) y Faure-Grimaud, Laffont y Martimort (2003).

13. Sobre la influencia que la concepción de la gestión pública tiene en la arquitectura organizativa del sector pú- blico puede verse (Onrubia, 2005 y 2006).

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