monografia - apm-ibge - luiz gonzaga b.v.s. - 2016
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Trabalho Acadêmico para conclusão de Curso de Direito na UVA-CE elaborado por Ex-APM do IBGE, fazendo referências ao trabalho defendido por José Joaquim S. Filho (quando era também Temporário em Teresina-PI - pp. 5 e 47).TRANSCRIPT
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UNIVERSIDADE ESTADUAL VALE DO ACARAÚ – UVA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E APLICADAS – CCSA
CURSO DE DIREITO
A PRECARIEDADE JURÍDICA DOS CONTRATADOS PELO IBGE PARA A
FUNÇÃO DE AGENTE DE PESQUISA E MAPEAMENTO
Luiz Gonzaga Bastos Viana Sobrinho
Sobral-CE
2016
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Luiz Gonzaga Bastos Viana Sobrinho
A PRECARIEDADE JURÍDICA DOS CONTRATADOS PELO IBGE PARA A
FUNÇÃO DE AGENTE DE PESQUISA E MAPEAMENTO
Monografia apresentada ao Curso de Direito da
Universidade Estadual Vale do Acaraú como
requisito parcial para a obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Esp. Márcio José Magalhães
Sousa
Sobral-CE
2016
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A PRECARIEDADE JURÍDICA DOS CONTRATADOS PELO IBGE PARA A
FUNÇÃO DE AGENTE DE PESQUISA E MAPEAMENTO
Monografia apresentada ao curso de Direito da Universidade Estadual Vale do Acaraú como
requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.
__________________________________________________
Luiz Gonzaga Bastos Viana Sobrinho
Monografia aprovada em: ____/____/_____
Orientador:________________________________________
Prof. Esp. Márcio José Magalhães Sousa
1º Examinador: ______________________________________
Prof. George Aguiar Dias
2º Examinador: ______________________________________
Prof. Dr. José Luís Lira
Coordenador do curso:
__________________________________________
Prof. Rômulo Linhares Ferreira Gomes
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A Domingos Euzébio de Albuquerque Neto, in
memoriam. Amigo do Curso de Direito e de
IBGE. Sua inteligência e presteza eram tão
indeléveis que nem sua peculiar discrição
conseguia torná-las menos evidentes, ao
contrário, o engrandecia.
Dedico.
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AGRADECIMENTOS
O trabalho de conclusão de curso é fruto do esforço acadêmico desenvolvido à luz do
rigor científico. Dessa forma, gostaria de agradecer àqueles que contribuíram diretamente com
esta monografia, assim como aos que se fizeram presentes ao longo do Curso de Direito.
Incontinênti, agradeço a Deus.
À Ana Maria Mesquita Bastos Viana, o seu amor materno representa ao mesmo tempo
proteção, alento e júbilo.
A Vicente Carneiro Viana, cuja hombridade e amor ao trabalho marcam-me
profundamente, enquanto filho, espero honrá-lo.
A minha família, aqui representada por três pessoas em especial: Francisca Antônia
Mesquita Bastos, Francisca das Chagas Mesquita e Francisca Francilene Mesquita Bastos –
tias diletas. Não há meios de se medir o amor e o apoio dedicado a mim – resta-me, pois, a
gratidão.
À Apolônia Castelo Branco Daniel, por sua generosidade, companheirismo e amor.
A Benedito Luís de Lima, por vestir a camisa do IBGE e por sua gestão democrática
frente aos desafios da agência de coleta de Sobral. Em seu nome, agradeço aos demais
servidores (efetivos e temporários) que contribuíram com este trabalho.
A José Joaquim da Silva Filho, por sua disponibilidade e colaboração valiosa. Os
agradecimentos a José Joaquim vão além deste trabalho, pois seu empenho em prol dos APMs
é um exemplo de amor ao IBGE e de compromisso com a Justiça.
Ao professor Márcio José Magalhães Sousa, por acolher com antecedência e
entusiasmo a proposta apresentada.
Aos professores George Aguiar Dias e José Luís de Araújo Lira, pela disponibilidade
em integrarem a banca examinadora.
Aos demais professores e colaboradores do Curso de Direito, cujo ofício é sinônimo
de transformação social.
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“É! A gente quer viver pleno direito/ A gente
quer viver todo respeito/ A gente quer viver
uma nação/ A gente quer é ser um cidadão.”
Gonzaguinha, É.
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RESUMO
A Lei nº 8.745 surgiu em 1993, em observância ao inciso IX, do artigo 37, da Constituição da
República Federativa do Brasil, que determinava a criação de lei para estabelecer os casos de
contratação por tempo determinado. Em 1999, no entanto, o inciso III, do artigo 2º, da citada
lei, foi emendado. Tal modificação abriu margem para que o IBGE contratasse servidores
temporários para a realização de pesquisas permanentes. Esse é o contexto e o mote do
presente trabalho, o qual, através de pesquisa aplicada, mostrará que os contratados exercem a
função de APM em estado de precariedade jurídica. Além disso, restará comprovado que o
inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93 padece de inconstitucionalidade por omissão parcial
propriamente dita.
Palavras-chave: APM. Precariedade jurídica. Pesquisas permanentes. Necessidade temporária.
Inconstitucionalidade.
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ABSTRATIC
The Law n° 8.745 emerged in 1993, in compliance with the item IX, article 37, Constitution
of the Federal Republic of Brazil, which determined the creation of law to establish the cases
of hiring for a determined time. In 1999, however, the item III, article 2 of the said law, was
amended. This modification opened room for the IBGE to hire temporary servers for the
accomplishment of permanent research. This is the context and the motto of this work, which,
through applied research, will show that the contracted for the function of APM exercise their
function in the state of legal insecurity. In addition, there will be proven that the item III,
article 2 of Law nº 8.745/93 suffers from unconstitutional by partial omission itself.
Keywords: APM. Legal insecurity. Permanent researches. Temporary need.
Unconstitutionality.
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LISTA DE ABREVIATURAS
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADO – Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
AGU – Advogado Geral da União
APM – Agente de Pesquisa e Mapeamento
ASSIBGE-SN – Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundações Públicas Federais de
Geografia e Estatística
CEPESC – Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para Segurança da Comunicação
CNEFE – Cadastro Nacional de Endereços para Fins Estatísticos
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LSPA – Levantamento Sistemático da Produção Agrícola
MPOG – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
MUNIC – Pesquisa de Informações Básicas Municipais
PAIC – Pesquisa Anual da Indústria da Construção
PAM – Pesquisa da Agricultura Municipal
PAC – Pesquisa Anual do Comércio
PAS – Pesquisa Anual do Serviço
PEVS – Pesquisa da Extração Vegetal e Silvicultura
PPM – Produção da Pecuária Municipal
PGR – Procurador Geral da República
PIA – Pesquisa Industrial Anual
PIM-PF – Pesquisa Industrial Mensal-Produção Física
PMC – Pesquisa Mensal do Comércio
PMS – Pesquisa Mensal do Serviço
Pnad – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNS – Pesquisa Nacional da Saúde
POF – Pesquisa do Orçamento Familiar
PPA – Plano Plurianual
RGPS – Regime Geral de Previdência Social
RPPS – Regime Próprio de Previdência Social
UE – Unidade Estadual
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 10
2 O REGIME JURÍDICO DO AGENTE DE PESQUISA E MAPEAMENTO
(APM) ......................................................................................................................... 15
2.1 DELINEAMENTO JURÍDICO DO APM.................................................................. 15
2.1.1 O APM como Servidor Público................................................................................. 15
2.1.2 O Regime Previdenciário do APM........................................................................... 17
2.1.3 O Regime Trabalhista do APM................................................................................ 17
2.2 ANÁLISE DA LEI Nº 8.745/93.................................................................................. 18
2.2.1 Considerações iniciais................................................................................................ 18
2.2.2 Dos dispositivos da Lei nº 8.745/93 aplicáveis aos APMs....................................... 22
2.2.3 Análise dos artigos da Lei nº 8.112/90 aplicáveis aos APMs.................................. 25
2.2.4 Análise residual do Contrato de Prestação de Serviço por Tempo
Determinado............................................................................................................... 29
3 ANÁLISE DO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, APLICADO AO
IBGE, PARA CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO.................... 30
3.1 ANÁLISE DA ADI 3.386........................................................................................... 30
3.1.1 Breve histórico do julgamento.................................................................................. 30
3.1.2 Análise dos argumentos do Advogado Geral União............................................... 33
3.1.2.1 Princípio da Moralidade............................................................................................... 34
3.1.2.2 Princípio da Eficiência................................................................................................. 36
3.1.3 Ponderação acerca dos argumentos do Procurador Geral da
República.................................................................................................................... 37
3.1.4 Considerações sobre o voto da Ministra Relatora.................................................. 38
3.1.4.1 O Plano Plurianual do IBGE........................................................................................ 39
3.2 AÇÃO DIRETA DE INCONTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADO).......... 41
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................... 44
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 46
APÊNDICE A............................................................................................................. 49
APÊNDICE B............................................................................................................. 50
APÊNDICE C............................................................................................................. 52
ANEXO A................................................................................................................... 53
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1 INTRODUÇÃO
Em Estados de Direito, é tarefa fácil encontrar situações passíveis de tutela jurídica,
uma vez que toda a sociedade, inclusive os agentes políticos, está sujeita à égide da lei.
Assim, a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) não foge à regra:
possui um conjunto de normas que a assiste de modo a traçar sua organização e composição.
Nesse sentido, o presente trabalho volveu à análise da situação jurídica dos
contratados pelo IBGE para o exercício da função de Agente de Pesquisa e Mapeamento
(APM), nos moldes da Lei nº 8.745/93.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) ordena de
maneira explícita, através do inciso IX, do artigo 37, que seja criada lei para estabelecer os
casos de contratação por tempo determinado no âmbito da Administração Pública. Em
cumprimento a esse mandamento, em 09 de dezembro de 1993, foi sancionada a Lei nº 8.745,
cujo escopo é dispor sobre a contratação a que se refere o supracitado dispositivo
constitucional.
Em 1999, no entanto, o inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93, foi emendado. Sua
redação, que, até então, continha apenas a expressão “realização de recenseamentos”, tomou
conotação diversa ao estabelecer a possibilidade de contratação temporária para "outras
pesquisas de natureza estatística efetuadas pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE;”.
Nesse diapasão, antes de se perquirir o tema proposto, é pertinente tecer prévias
considerações sobre o IBGE, no que diz respeito à sua estrutura organizacional, às pesquisas
realizadas, ao valor social das atividades desenvolvidas e aos matizes jurídicos do Instituto.
No tocante ao conjunto de leis (lato sensu) que regram o IBGE, cita-se o Decreto-Lei
nº 161, de 13 de fevereiro de 1967, que autorizou o Poder Executivo a instituir o IBGE, o qual
é regido pela Lei nº 5.878, de 11 de maio de 1973, e cujo Estatuto é o Decreto nº 4.740, de 13
de junho de 2003. Por fim, dentre os diplomas de maior relevância, há o Regimento Interno
do IBGE (Portaria nº 215, de 12 de agosto de 2004).
11
Nessa medida, assevera-se que o IBGE é fundação pública. Segundo Diogenes
Gasparini (GASPARINI, 2012, p. 384), fundação pública, juntamente com o ente fundação
privada, é espécie do gênero fundação, e define-se como sendo “o patrimônio público
personalizado [...] – destinado à persecução de finalidades de interesse da coletividade”. Em
se tratando do IBGE, a sua finalidade é:
Assegurar informações e estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e
demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do
País, visando especificamente ao planejamento econômico e social e à segurança
nacional. (artigo 2º, da Lei nº 5.878/73)
A despeito do entendimento pacífico sobre o conceito de fundação pública, estudiosos
divergem quanto à sua natureza jurídica. A causa dessa dissensão encontra-se em dois
dispositivos legais que coexistem no ordenamento jurídico, a saber: o Decreto nº 200, de 25
de fevereiro de 1967, e a própria CRFB/88, cujos trechos específicos estão a seguir expostos.
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de
outras fontes. (inciso IV, do artigo 5º, do Decreto nº 200/67)
O outro dispositivo é o inciso XIX, do artigo 37, da CRFB/88, cuja redação foi dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998: “XIX – somente por lei específica poderá ser
criada autarquia e autorizada a instituição [...] de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Nesse liame, a causa do conflito doutrinário sustenta-se no fato de a Constituição
Federal, diferentemente do Decreto nº 200/67, omitir-se quanto à natureza jurídica das
fundações públicas, o que dá azo a diferentes interpretações.
Nesse sentido, Gustavo Scatolino Silva e João Trindade Cavalcante Filho
esquematizam a diferença:
... A fundação criada pelo Estado como pessoa jurídica de direito público será criada
por lei específica, tal qual a autarquia. Por outro lado, a fundação criada pelo Estado
como pessoa jurídica de direito privado será criado a partir de uma lei autorizativa e
instituída por escritura como uma fundação de direito privado. (SILVA e
CAVALCANTE FILHO, 2012, p. 169)
Do ensinamento acima, combinado com a leitura do artigo 1º (primeira parte) e do seu
§ 1º, do Decreto-Lei nº 161/67, abaixo transcritos, depreende-se que o IBGE é fundação
pública de Direito Privado:
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Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, vinculada ao Ministério do
Planejamento e Coordenação Econômica, a Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (Fundação IBGE)...
§ 1º A Fundação IBGE gozará de autonomia administrativa e financeira, e adquirirá
personalidade jurídica a partir da inscrição, no Registro Civil de Pessoas jurídicas,
dos seus atos constitutivos.
Observa-se que o IBGE não foi criado diretamente por lei (como ocorre com as
autarquias), posto que a lei apenas autorizou sua criação. Por consequência, o IBGE só
adquiriu personalidade jurídica quando foi inscrito no Registro Civil apropriado.
Todavia, como já assinalado, o entendimento quanto à natureza jurídica das fundações
públicas não é pacífico. Para Celso Antônio Bandeira de Mello:
É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as fundações públicas são
pessoas de Direito Privado. Na verdade, são pessoas de Direito Público [...]. Saber-
se se uma pessoa criada pelo estado é de Direito privado ou de Direito Público é
meramente uma questão de examinar o regime jurídico estabelecido na lei que a
criou. Se lhe atribuiu a titularidade de poderes públicos, e não meramente o
exercício deles, e disciplinou-a de maneira que suas relações sejam regidas pelo
Direito Público, a pessoa será de direito Público, ainda que se lhe atribua outra
classificação. (MELLO, 2013, p. 188)
Assim, conforme o ilustre doutrinador, o IBGE seria uma fundação pública de Direito
Público, uma vez que, possui autonomia administrativa e financeira, sua movimentação
contábil é fiscalizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), além de outras características
fazendárias inerentes a entidades de Direito Público.
Portanto, através de uma ótica formal, o IBGE é fundação pública de Direito Privado.
Porém, quando visto por um prisma material, adquire a roupagem de fundação pública de
Direito Público (também chamada de fundação autárquica ou autarquia fundacional).
Quanto ao seu compromisso institucional, o IBGE tem por missão "retratar o Brasil
com informações necessárias ao conhecimento da sua realidade e ao exercício da cidadania".
Assim, embora conheça o País a fundo, é fato que o IBGE é pouco conhecido pelo País.
Apesar de realizar diversas pesquisas há quase 80 anos, a imagem da Fundação, por vezes, é
reduzida simplesmente ao Censo Demográfico.
O IBGE é a principal instituição coletora e processadora de dados e informações do
Brasil, responsável por uma série de índices oficiais, como o Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA) e o Índice de Preços ao Produtor (IPP). Nessa toada, o leque de
indicadores do IBGE é vasto: há pesquisas domiciliares, pesquisas baseadas em registros
administrativos ou estabelecimentos, estatísticas econômicas, pesquisas estruturais ou anuais,
pesquisas conjunturais ou mensais, e pesquisas especiais.
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O Regimento Interno do IBGE, em seu artigo 3º, traz o organograma da Fundação,
cuja descrição é pertinente, pois permite a visualização do contratado na hierarquia da
entidade. O IBGE (vinculado ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MPOG)
possui três conselhos ligados à sua Presidência, quais sejam: Conselho Técnico, Conselho
Curador e Conselho Diretor, que se enquadram como órgãos colegiados de direção superior;
um órgão de assistência direta e imediata ao presidente: Gabinete; órgãos seccionais:
Auditoria Interna, Procuradoria Federal e Diretoria-Executiva; órgãos específicos singulares:
Diretoria de Pesquisas, Diretoria de Geociências, Diretoria de Informática, Centro de
Documentação e Disseminação de Informações, e Escola Nacional de Ciências Estatísticas;
por fim, os órgãos descentralizados, compostos pelas vinte e sete Unidades Estaduais (UEs),
uma em cada Estado da Federação, além do Distrito Federal.
Cada UE, por sua vez, coordena agências de coleta situadas nos principais municípios
do interior do seu respectivo Estado. A seu turno, as agências de coleta possuem um
determinado número de municípios sob sua circunscrição, nos quais realizam os trabalhos de
coleta de dados, indo a campo e entrando diretamente em contato com os informantes, leia-se:
sindicatos, empresas, cartórios de registro civil, prefeituras, dentre outras instituições, bem
como pessoas físicas, consideradas individualmente, na condição de simples cidadãos.
Portanto, as agências de coleta constituem a base da pirâmide hierárquica do IBGE.
Em todo o Brasil há 581 agências de coleta. No Ceará, existem 14 agências de coleta
localizadas nas seguintes cidades: Baturité, Canindé, Crateús, Crato, Iguatu, Itapajé,
Itapipoca, Jaguaribe, Juazeiro do Norte, Limoeiro do Norte, Quixadá, Russas, Sobral e
Tianguá. Além dessas agências interioranas, há também duas agências na Capital, que são
responsáveis pelas pesquisas em Fortaleza e em sua região metropolitana.
Nas agências de coleta atuam duas categorias de servidores: a dos técnicos em
informações geográficas e estatística (técnicos) e a dos contratados, os quais exercem a
função de Agente de Pesquisa e Mapeamento (APM), objeto deste estudo.
Urge ressaltar que o termo “contratado” é a denominação utilizada no Contrato de
Prestação de Serviço por Tempo Determinado para se referir aos “servidores temporários” do
IBGE, de forma que, constitui pleonasmo o uso do termo “contratado temporário”.
A agência de coleta de Sobral-CE, atualmente, conta com quatro técnicos e quatorze
APMs. Segundo dados da Associação dos Trabalhadores do IBGE – Sindicato Nacional
(ASSIBGE - SN), de todas as agências de coleta do IBGE (581), apenas três apresentam uma
proporção de temporários menor do que a de efetivos.
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Vinte municípios estão sob a responsabilidade da agência de coleta de Sobral-CE, a
saber: Alcântaras, Barroquinha, Camocim, Cariré, Chaval, Coreaú, Forquilha, Graça, Granja,
Groairas, Martinópole, Massapê, Meruoca, Moraújo, Mucambo, Pacujá, Santana do Acaraú,
Senador Sá, Sobral e Uruoca. Ressalta-se que os trabalhos são realizados tanto na zona
urbana, quanto na zona rural.
Resta, enquanto introito, abordar o tipo e a técnica de pesquisa utilizados. Com relação
àquele, a pesquisa desenvolvida foi do tipo aplicada: “caracteriza-se por seu interesse prático,
isto é, que os resultados sejam aplicados ou utilizados, imediatamente, na solução de
problemas que ocorrem na realidade” (MARCONI e LAKATOS, 2012, p. 6). No tocante à
técnica, utilizou-se a observação sistemática, na qual “o observador sabe o que procura e o
que carece de importância em determinada situação” (MARCONI e LAKATOS, 2012, p. 78).
Foi igualmente posta em prática a técnica da entrevista: trata-se de um “procedimento
utilizado na investigação social, para a coleta de dados ou para ajudar no diagnóstico ou no
tratamento de um problema social.” (MARCONI e LAKATOS, 2012, p. 80).
Ressalta-se, ainda, que a agência de coleta de Sobral-CE, através de pesquisa in loco,
foi utilizada para aferir com maior segurança as proposições tratadas neste trabalho.
Diante do panorama traçado, assevera-se que o presente trabalho foi norteado por duas
perguntas centrais. A primeira indagação visou descobrir se a Lei nº 8.745/93 atende à
regulamentação exigida pelo inciso IX, do artigo 37, da CRFB/88, perfazendo regime jurídico
pleno aos APMs do IBGE? O segundo questionamento versa se as pesquisas estatísticas
realizadas pelos APMs constitui necessidade temporária e de excepcional interesse público?
15
2 O REGIME JURÍDICO DO AGENTE DE PESQUISA E MAPEAMENTO (APM)
Enquanto ocupante da função de APM, o contratado insere-se no mundo jurídico e
obtém direitos e deveres. Ocorre que tais prerrogativas e obrigações nem sempre são
respeitadas. Estudar, pois, a condição dos APMs, sobretudo na seara administrativa,
trabalhista e previdenciária, revela-se decisivo para a compreensão das questões em apreço.
2.1 DELINEAMENTO JURÍDICO DO APM
2.1.1 O APM como Servidor Público
É tempestivo averiguar a aplicabilidade da expressão “servidor público” aos
contratados pelo IBGE, uma vez que as leis afins utilizam-se desse termo de forma recorrente.
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, 2013, p. 248), “os servidores
públicos são uma espécie dentro do gênero „agentes públicos‟”. A expressão agentes públicos
“é a mais ampla que se pode conceber para designar genericamente e indistintamente os
sujeitos que servem o Poder Público [...], ainda que o façam ocasional ou episodicamente”.
O excelso professor divide os agentes públicos em quatro grandes grupos: agentes
políticos; agentes honoríficos; particulares em atuação colaboradora com o Poder Público; e
servidores estatais. Essa última categoria divide-se em dois grupos: “servidores públicos” e
“servidores das pessoas governamentais de Direito Privado”.
Por sua vez, ainda conforme a classificação do notável mestre, o grupo dos “servidores
públicos” compreende as seguintes espécies:
a) Servidores titulares de cargos públicos na Administração Direta (anteriormente
denominados funcionários públicos), nas autarquias e fundações de Direito Público
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como no Poder
Judiciário e na esfera administrativa do Legislativo.
b) Servidores empregados das pessoas suprarreferidas. Aí se incluem servidores
[...] contratados, nos termos do art. 37, IX, da Constituição, sob vínculo trabalhista,
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, sob regime
jurídico específico previsto na Lei 8.745, de 9.12.1993. (MELLO, 2013, p. 254-255)
16
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por sua vez, entende que a rubrica “servidor público”
compreende:
1. os servidores estatutários , sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos
públicos;
2. os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e
ocupantes de emprego público;
3. os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender à
necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da
Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego
público. (DI PIETRO, 2013, p. 587-588)
Di Pietro explica que os servidores da segunda categoria (empregados públicos) são
contratados sob o regime da legislação trabalhista (CLT) e, ainda assim, submetem-se a todas
as normas constitucionais previstas no Capítulo VII, do Título III, da Constituição Federal, ou
seja, Da Administração Pública – artigo 37 e seguintes.
Os da terceira categoria (servidores temporários), por sua vez, “são contratados para
exercer funções em caráter temporário, mediante regime jurídico especial a ser disciplinado
em lei de cada unidade da federação”. (op. cit 2013, p. 588)
Diante do exposto, o que significa a expressão “função”, utilizada pela doutrinadora ao
se referir aos servidores temporários? São “atribuições também exercidas por servidores
públicos, mas sem que lhes corresponda um cargo ou emprego. Fala-se, então, em função
dando-se-lhe um conceito residual”. (op cit 2013, p. 594)
Desse modo, embora se encontrem na esfera federal, os APMs não são objeto da Lei
nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais), pois
exercem função considerada de necessidade temporária. Contudo, vale notar que a ementa da
Lei nº 8.112/90 utiliza apenas o termo “servidores públicos”, não restringindo sua
aplicabilidade apenas aos servidores efetivos, senão veja: “Dispõe sobre o regime jurídico dos
servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais”.
Malgrado essa atecnia legislativa, o artigo 243, da Lei nº 8.112/90, inserto no capítulo
“Das Disposições Constitucionais Transitórias”, enfatiza, em sua parte final, que os
contratados não serão encartados no regime jurídico instituído pela Lei nº 8.112/90:
Art. 243. Ficam submetidos ao regime jurídico instituído por esta Lei, na qualidade
de servidores públicos, os servidores dos Poderes da União, dos ex-Territórios, das
autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas, regidos pela
Lei no 1.711, de 28 de outubro de 1952 – Estatuto dos Funcionários Públicos Civis
da União, ou pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no
5.452, de 1º de maio de 1943, exceto os contratados por prazo determinado, cujos
contratos não poderão ser prorrogados após o vencimento do prazo de prorrogação.
17
O artigo 243, nesse diapasão, teria o condão de extirpar os servidores temporários do
escopo da lei. Entretanto, ressalta-se que, antes do advento da Lei nº 8.745/93, era a própria
Lei nº 8.112/90 que regia as contratações temporárias do IBGE, as quais, porém, limitavam-se
ao recenseamento. Ou seja, até então, ao IBGE só se permitia selecionar agentes públicos em
caráter temporário quando da realização do recenseamento demográfico. Eis o texto original
do dispositivo legal em comento (inciso II, do artigo 223, da Lei nº 8.112/90): “Consideram-
se como de necessidade temporária de excepcional interesse público as contratações que
visem a: [...] II - fazer recenseamento;”.
2.1.2 O Regime Previdenciário do APM
Toda atividade laborativa lícita e remunerada está passível de contribuição
previdenciária, ressalvada as exceções legais. Diferentemente do Direito Tributário, no qual
vige o princípio da pecunia non olet, na seara previdenciária a obrigatoriedade da arrecadação
incide apenas sobre atividades lícitas. Assim, é oportuno saber à qual regime previdenciário
pertence o APM, se ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) ou se ao Regime Próprio
de Previdência Social (RPPS).
Como visto, o Agente de Pesquisa e Mapeamento não pertence à Lei nº 8.112/90,
portanto não é estatutário. Como consequência, também não faz parte do RPPS. Logo, está
integrado ao RGPS, inclusive com previsão constitucional. Observe, pois, o § 13, do artigo
40, da CRFB/88: “Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em
lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego
público, aplica-se o regime geral de previdência social”.
A cláusula sétima, in fine, do Contrato de Prestação de Serviços por Tempo
Determinado, verga-se aos desígnios constitucionais e fixa em seu texto que o contratado,
obrigatoriamente, vincula-se ao RGPS, “não fazendo jus aos benefícios do Plano de
Seguridade Social do Servidor Público Federal”.
Uma vez pertencente ao RGPS, resta saber a qual categoria o APM se coaduna. Para
elucidar tal questão, a doutrina previdenciária combina o § 13, do artigo 40, CRFB/88, acima
citado, com a alínea g, do inciso I, do artigo 11, da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e,
por meio de uma interpretação extensiva, consagra os contratados pelo IBGE como
pertencentes à categoria de empregados.
2.1.3 O Regime Trabalhista do APM
18
Demonstrou-se que os APMs são albergados pelo RGPS e não por um regime de
previdência próprio. Tal constatação, porém, joga luz apenas sobre o aspecto previdenciário,
resta ainda esclarecimentos quanto à questão trabalhista.
Partindo do princípio de que o APM não é estatutário, por exclusão, o raciocínio
jurídico poderia concluir que o regime jurídico cabível aos APMs seria o celetista, sobretudo
pelo fato de pertencerem ao RGPS.
Entretanto, eis o que assevera o parágrafo único, da cláusula primeira, do Contrato de
Prestação de Serviços por Tempo Determinado que os APMs subscrevem ao ingressar no
IBGE: “Parágrafo único – O presente contrato será regido pela Lei nº 8.745, de 09/12/93, e
suas alterações posteriores, não se subordinando ao Decreto-Lei nº 5.452, de 01/05/43
(Consolidação das Leis do Trabalho)”.
Desse modo, apesar do citado contrato prever certas garantias trabalhistas (as quais
serão analisadas em momento apropriado), os APMs outrossim não são celetistas.
Nesse diapasão, é oportuno e didático os ensinamentos do Doutor Amauri Mascaro
Nascimento:
São três os regimes de trabalho do servidor público: o regime de cargos, o regime de
empregos e o regime temporário, o primeiro também denominado estatutário,
abrangendo funcionários públicos regidos pelas leis do direito administrativo,
inclusive integrantes de cargos de confiança que só podem ser ocupados por
servidores ocupantes de cargos efetivos (CF, art. 37, V e Lei n. 8.112, de 1990), o
segundo aplicável ao pessoal de direito privado contratado pela Administração
Pública direita e indireta pelo sistema CLT (CF, art. 37, II), e o terceiro para atender
a necessidade temporária de excepcional interesse público (CF, art. 37, IX).
(NASCIMENTO, 2013, 966)
Portanto, a doutrina cita um regime jurídico específico para a categoria dos servidores
públicos temporários. Todavia, diferentemente dos celetistas e estatutários, a fonte jurídica
dos temporários (Lei nº 8.745/93) é precária. No subcapítulo 2.2, a Lei nº 8.745/93 será
devidamente analisada, tanto sob o crivo da Constituição Federal, quanto à luz dos demais
critérios, normas e princípios do ordenamento jurídico.
2.2 ANÁLISE DA LEI Nº 8.745/93
2.2.1 Considerações iniciais
Pedro Lenza, citando o excelso mestre José Afonso da Silva, aduz que as normas
constitucionais podem ter eficácia plena, contida ou limitada. Com relação a esta, Lenza
assim a define: “São aquelas normas que, de imediato, no momento em que a Constituição é
19
promulgada [...], não têm o condão de produzir todos os seus efeitos, precisando de uma lei
integrativa infraconstitucional”. (LENZA, 2012, p. 220)
Tal “limitação” é justamente o que ocorre com o inciso IX, do artigo 37, da
Constituição Federal. Ou seja, embora preveja a possibilidade de “contratação por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”, a parte
inicial do mencionado inciso diz que “a lei estabelecerá os casos” que ensejam esse tipo de
contratação.
Cinco anos após a promulgação da Carta Magna, a Lei nº 8.745, de 1993, foi
sancionada. A vigência dessa lei daria provimento ao ditame constitucional alhures.
Significaria outrossim que o Estado, por meio do Poder Legislativo, estaria cumprindo seu
papel perante a Lei Suprema e colaborando com a construção de um ordenamento jurídico
pleno, uma vez que traria segurança jurídica à classe de trabalhadores em tela.
Ocorre que, a Lei nº 8.745/93, em seu artigo 2º, inciso III, funciona como verdadeira
“norma em branco”. O termo “norma em branco” pertence ao Direito Penal, mas, por
analogia, serve para explicar de forma mais didática os desdobramentos da Lei nº 8.745/93.
Assim, antes de se prosseguir com o estudo, vale observar o conceito de norma penal
em branco e, em seguida, ler o inciso III, artigo 2º, da Lei nº 8.745/93.
Normas penais em branco ou primariamente remetidas são aquelas em que há
necessidade de complementação para que se possa compreender o âmbito de
aplicação [...]. Isso significa que, embora haja uma descrição [...], essa descrição
requer, obrigatoriamente, um complemento extraído de um outro diploma – leis,
decretos, regulamentos etc. – para que possam, efetivamente, ser entendidos os
limites. (GRECO, 2013, p. 20)
“Art. 2º Considera-se necessidade temporária de excepcional interesse público: [...] III-
realização de recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;”
No que se refere à presença do recenseamento no rol de pesquisas temporárias, o artigo
2º, inciso III, da Lei nº 8.745/93, não inovou, apenas ratificou o que dispunha, à época, o
artigo 233, da Lei nº 8.112/90, atualmente revogado.
No tocante à segunda parte do inciso III, surge a seguinte pergunta: a quais “outras
pesquisas” o inciso se refere? Quanto a essa questão, a Lei nº 8.745/93 permanece inaudível.
Restar-se-ia analisar, nessa faina, o Contrato de Prestação de Serviço por Tempo
Determinado, o qual assevera, no bojo da cláusula primeira (Do objeto do contrato), que o seu
objeto é a prestação de serviço decorrente da necessidade temporária de excepcional interesse
público “durante a realização de pesquisas sociodemográficas e econômicas”. Essa cláusula
20
não traz contribuição, pois a qualificação “pesquisas sociodemográficas e econômicas”
confunde-se com o próprio mister da instituição.
Já a cláusula segunda, do citado contrato, trata das atribuições dos APMs. No entanto,
ao descrever os encargos dos contratados, o faz de maneira genérica, de forma que, a
amplitude dos termos utilizados nessa cláusula não permite enxergar com nitidez as espécies
de pesquisas atribuídas aos APMs. A título de exemplo, é possível citar as seguintes
prerrogativas reservadas aos APMs: visitar domicílios e estabelecimentos de qualquer
natureza; realizar entrevistas; dar suporte à realização e/ou à atualização dos levantamentos
geográficos; transferir ou transcrever os limites definidores dos setores rurais e urbanos para o
mapeamento censitário; operar equipamentos/aplicativos/sistemas de informática necessários
à realização das pesquisas; participar de treinamentos específicos, ministrados por técnicos do
IBGE, objetivando a capacitação para o desenvolvimento de pesquisas de natureza estatística,
bem como dos levantamentos geográficos que as estruturam; elaborar relatórios, quando
solicitado, contendo tabelas e gráficos, de modo a apoiar as pesquisas de natureza estatística.
Ora, “visitar domicílios”, tanto o servidor que realiza o Censo Demográfico
(decenalmente), quanto aquele que faz Pnad Contínua (semanalmente) o fazem; “realizar
entrevistas, registrando os dados”, tanto o servidor que faz a Pesquisa do Orçamento Familiar
(de 5 em 5 anos), quanto aquele que faz a Pesquisa Mensal do Emprego também o fazem...
Nessa senda, há um impasse jurídico, no qual três exemplares jurídicos (Constituição
Federal, Lei nº 8745/93 e Contrato de Trabalho) se abstêm de indicar nominalmente as
pesquisas de responsabilidade dos APMs.
Uma vez que, as normas atinentes aos contratados ibgeanos não elucidaram a contento
a situação jurídica dos mesmos, restou a pesquisa in loco, como método derradeiro para a
solução do problema. Nesse diapasão, dia 27 de outubro de 2015, o chefe da agência de coleta
de Sobral, Sr. Benedito Luís de Lima, prestou relevantes informações.
Segundo Lima, a agência de coleta de Sobral realiza vinte e duas pesquisas diferentes,
excetuando o Censo Demográfico, a Contagem da População, o Censo Agropecuário, a
Pesquisa Nacional da Saúde e a Pesquisa do Orçamento Familiar, os quais possuem
periodicidade de no mínimo cinco anos.
Para a realização das vinte e duas pesquisas, a agência de coleta de Sobral conta com
dezoito servidores (quatorze contratados e quatro efetivos). Conforme o chefe da agência, na
prática, não há distinção entre APMs e técnicos; ambos realizam o mesmo trabalho. Ou seja,
ressalvada as competências formais dos efetivos (como assumir a chefia da agência, por
exemplo), as demais tarefas laborativas são executadas por toda a equipe.
21
Compõem as mencionadas vinte e duas pesquisas: a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios Contínua (Pnad-C), que, com exceção da semana de parada técnica, a cada três
meses, é realizada de duas a cinco vezes por semana – a agência de coleta de Sobral,
atualmente, possui 48 setores de Pnad-C; o Cadastro Nacional de Endereços para Fins
Estatísticos (CNEFE), realizado normalmente ao longo das semanas; pesquisas mensais:
Levantamento Sistemático da Produção Agrícola – LSPA (ver Anexo A), Pesquisa Industrial
Mensal de Emprego e Salário (PIMES), Pesquisa Industrial Mensal – Produção Física (PIM-
PF), Pesquisa Mensal do Comércio (PMC) e Pesquisa Mensal do Serviço (PMS); pesquisas
trimestrais: Pesquisa do Abate, Pesquisa do Couro, Pesquisa do Leite, Registro Civil;
semestralmente: Pesquisa do Estoque; e, por fim, pesquisas de periodicidade anual: Pnad
Normal (via de regra, inicia-se em novembro e estende-se até o início de janeiro do ano
seguinte); Pesquisa da Agricultura Municipal (PAM); Pesquisa de Informações Básicas
Municipais – MUNIC – normalmente vai de setembro a novembro; pesquisas econômicas:
Pesquisa Industrial Anual (PIA) do Emprego e da Produção, Pesquisa Anual da Indústria da
Construção (PAIC), Pesquisa Anual do Serviço (PAS) e Pesquisa Anual do Comércio (PAC)
– estendem-se de maio ao final de julho; Pesquisa da Extração Vegetal e Silvicultura (PEVS)
e Produção da Pecuária Municipal (PPM), ambas são feitas ao longo do primeiro semestre de
cada ano.
Dessa maneira, os APMs da agência de coleta de Sobral, contratados para “atender a
necessidade temporária e de excepcional interesse público”, realizam: duas pesquisas não
intermitentes, cinco pesquisas mensais, quatro trimestrais, uma semestralmente, e dez
pesquisas anuais. Frisa-se que as pesquisas de periodicidade anual são realizadas ao longo de
meses, de modo que, é comum haver períodos do ano em que se realizam concomitantemente
várias pesquisas de ciclos diferentes.
Dia 06 de outubro de 2015, a Sr.ª Regina Lúcia Feitosa Dias, Coordenadora do Grupo
de Coordenação de Estatísticas Agropecuárias do IBGE no Ceará, de passagem pela agência
de coleta de Sobral, corroborou o depoimento do chefe da referida agência. Segundo Dias,
todas as pesquisas de sua competência são realizadas pelos APMs.
Ainda de acordo com Lima, diante da grande quantidade de pesquisas, os prazos para
a entrega das mesmas nem sempre são rigorosamente cumpridos. Nesse sentido, as pesquisas
mensais são as que menos extrapolam os prazos estipulados. Falou também que, para cumprir
as metas da Pnad Contínua e da Pnad Anual, é comum os servidores trabalharem além do
expediente normal.
22
2.2.2 Dos dispositivos da Lei nº 8.745/93 aplicáveis aos APMs
O texto da Lei nº 8.745/93 é pequeno, sobretudo quando se leva em conta a quantidade
de categorias trabalhistas abrangidas. Em dezoito artigos, a citada Lei pretende regulamentar a
relação jurídica dos profissionais que atuam nas hipóteses do seu artigo 2º, no qual são
arrolados os mais variados tipos de atividades consideradas como “necessidade temporária de
excepcional interesse público”. São exemplos de situações previstas no artigo 2º: assistência à
calamidade e a emergências em saúde pública; realização de recenseamentos e outras
pesquisas de natureza estatística; admissão de professor substituto e visitante; atividades
especiais nas organizações das Forças Armadas; algumas diligências do Centro de Pesquisa e
Desenvolvimento para Segurança da Comunicação (CEPESC); certas atividades de vigilância
e inspeção, relacionadas à defesa agropecuária, dentre outras possibilidades. Ao todo, são
vinte hipóteses de incidência abrangidas por essa Lei.
Inicialmente, a ementa da Lei apenas transcreve, com poucas adaptações, o que reza o
caput do artigo 37, da CRFB/88.
O artigo 1º, por sua vez, designa as instituições que podem lançar mão da contratação
temporária, a saber: órgãos da Administração Pública Federal (Administração Direta,
portanto) e, na categoria da Administração Indireta, autarquias e fundações públicas.
O artigo 3º ressalta que, embora feito mediante concurso público e, portanto, sujeito a
ampla divulgação, o processo seletivo de contratação dos temporários é simplificado.
Todavia, não diz o que vem a ser um processo simplificado. Na prática, trata-se de concurso
público semelhante à maioria dos concursos de nível médio.
O artigo 4º dispõe que o prazo de contração dos APMs é de até um ano. Porém, o seu
parágrafo único excetua a regra e amplia esse limite para até três anos. Antes de 26 de
dezembro de 2013, quando foi publicada a Medida Provisória nº 632 (convertida na Lei nº
12.998, em 18 de junho de 2014), o prazo total do contrato era de apenas dois anos. Nesse
diapasão, o parágrafo único, da cláusula quarta, do Contrato de Prestação de Serviço por
Tempo Determinado prescreve: “o contrato poderá ser prorrogado sucessiva vezes, mediante
apostilamento...”. Ressalta-se que tal renovação contratual é feita mensalmente.
Em respeito à Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (“Lei de
Responsabilidade Fiscal”), os artigos 5º e 5º-A asseveram, dentre outros delineamentos, que
as contratações somente poderão ser feitas com observância a dotação orçamentária
específica.
23
Os artigos 6º e 9º versam sobre “proibições”. Aquele proíbe à entidade contratante
empossar o agente temporário como servidor da Administração Direta ou Indireta, de
qualquer esfera do Poder Público, nem mesmo na condição de empregados ou servidores de
suas subsidiárias e controladas. Já, o artigo 9º dispõe que é defeso ao APM receber
atribuições, funções ou encargos não previstos no respectivo contrato; ser nomeado ou
designado, ainda que a título precário ou em substituição, para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança; ser novamente contratado, com fundamento nessa Lei,
antes de decorridos vinte e quatro meses do encerramento de seu contrato anterior.
O artigo 7º, por sua vez, tem como tema a remuneração do contratado. O inciso II diz
que, para os servidores que desempenhem função semelhante, não será devida importância
superior “ao valor da remuneração constante dos planos de retribuição ou dos quadros de
cargos e salários do serviço público”. Da leitura desse artigo, depreende-se que não se veda ao
APM remuneração igual a dos técnicos, o dispositivo legal apenas proíbe que ela seja
superior. Contudo, por “remuneração” entende-se apenas o vencimento básico, ou seja, “não
se consideram as vantagens de natureza individual dos servidores ocupantes de cargos
tomados como paradigma” (§ 1º). Ainda que se considere apenas o vencimento bruto básico
de ambas as categorias, o servidor efetivo ganha, em média, quatro vezes mais que o
temporário – informações sobre as remunerações estão disponíveis no sítio virtual do Portal
da Transparência do Governo Federal.
Ainda sobre a questão remuneratória, o artigo 3º, da Portaria nº 265, publicada pelo
MPOG, em 12 de julho de 2013, diz que “o IBGE deverá definir a remuneração dos
profissionais a serem contratados em conformidade com o inciso II, do artigo 7º, da Lei nº
8.745, de 1993”. Destarte, é a própria Fundação, e não o MPOG, que estabelece a
remuneração dos APMs.
Portanto, observa-se que, no estabelecimento das referidas remunerações, o IBGE
olvida critérios legais (como o inciso II, do artigo 7º) e, até mesmo, constitucionais, como o
inciso XXXIV, do artigo 7º, da CRFB/88, que preceitua a “igualdade de direitos entre o
trabalhador com vínculo empregatício permanente e o trabalhador avulso”. Além disso, usa
seu Poder Discricionário em desconformidade com o espírito de equidade social da
Constituição Federal. Afinal, se temporários e efetivos realizam o mesmo trabalho, por que há
diferença remuneratória? Ressalta-se que o termo “trabalhador avulso”, utilizado na citada
passagem constitucional, refere-se a todo aquele que trabalhe sem vínculo permanente, e não
apenas ao “trabalhador avulso” a que se refere a Lei nº 8.212/91 (Lei do custeio da
Seguridade Social).
24
Embora os APMs não sejam respaldados em primeiro plano pela Consolidação das
Leis Trabalhistas, o artigo 461, da CLT, serve para ilustrar a diferença que há na interpretação
dos ditames constitucionais dentro do mesmo ordenamento jurídico. Enquanto o inciso II, do
artigo 7º, da Lei nº 8.745/93, dá margem a decisões desfavoráveis aos contratados, o artigo
461, CLT, é peremptório: “sendo idêntica a função, a todo trabalho de igual valor, prestado ao
mesmo empregador, na mesma localidade, corresponderá igual salário, sem distinção de sexo,
nacionalidade ou idade”.
Ainda no âmbito do artigo 7º, da Lei nº 8.745/93, o inciso III diz: “... quando se tratar
de coleta de dados, o valor da remuneração poderá ser formado por unidade produzida...” Tal
situação é comum no recenseamento, na contagem populacional e no censo agropecuário.
Destarte, o IBGE não adota tal política remuneratória quanto aos APMs que atuam na rotina
das agências de coleta, embora trabalhos como a Pnad e o CNEFE, por exemplo, possuam o
perfil capaz de se coadunar à hipótese legal albergada pelo supracitado inciso III.
A Lei nº 8.745/93 fala também que as infrações disciplinares atribuídas ao pessoal
contratado nos termos dessa Lei serão apuradas mediante sindicância, concluída no prazo de
trinta dias e assegurada ampla defesa (artigo10).
O artigo 11 determina que alguns dispositivos da Lei nº 8.112/90 sejam aplicados aos
contratados. Devido à importância e à complexidade dessa questão, o artigo 11 será estudado
separadamente, mais adiante, em capítulo próprio.
A cláusula décima (Da extinção e da indenização), do Contrato de Prestação de
Serviços por Tempo Determinado, estabelece que a extinção do contrato e a eventual
indenização se darão aos moldes do artigo 12, da Lei nº 8.745/93.
Assim, o artigo 12 descreve três casos em que a extinção do contrato não importa
indenização, dessas três hipóteses, duas se aplicam aos APMs, a saber: extinção pelo término
do prazo contratual e por iniciativa do contratado.
A seu turno, o § 2º, do artigo 12, preceitua que, na hipótese de a entidade extinguir o
contrato por iniciativa própria, o contratado deverá receber indenização correspondente à
metade do que lhe caberia referente ao restante do contrato. No caso dos APMs, de acordo
com a cláusula quarta (Do prazo do contrato) do Contrato de Prestação de Serviço por Tempo
Determinado, o contrato vige por trinta dias. Desse modo, não importa se o APM trabalhou
seis meses, um ano, ou mesmo dois anos, a eventual indenização será calculada com base em
trinta dias. Trata-se, pois, de mais um fator de precariedade para o APM, uma vez que a
indenização não leva em conta o efetivo tempo de serviço prestado.
25
Por fim, o § 1º, do artigo 12, estabelece que a extinção do contrato será comunicada
com antecedência mínima de trinta dias.
2.2.3 Análise dos artigos da Lei nº 8.112/90 aplicáveis aos APMs
Curiosamente a Lei nº 8.745/93, em seu artigo 11, arrola nada menos que 66 artigos da
Lei nº 8.112/90, os quais, na dicção do artigo 11, serão aplicados ao pessoal contratado com
base naquela lei. Assim, embora a Lei nº 8.112/90, em seu artigo 243, excetue os contratados
temporários de seu escopo, ela é, paradoxalmente, utilizada para regulá-los no tocante a
garantias e deveres.
Os artigos da Lei nº 8.112/90 (mencionados no artigo 11 da Lei nº 8.745/93) serão, a
seguir, examinados.
Os artigos 53, 54 e 57 tecem considerações sobre a ajuda de custa prestada pela
instituição na hipótese de transferência do servidor, no interesse da entidade, para outra sede,
visando compensar eventuais despesas de mudança. Tais artigos, no que se refere aos
contratados ibgeanos, tem baixa probabilidade de incidência. Segundo o chefe da agência de
coleta de Sobral, Sr. Benedito Luís de Lima, durante os seus trinta e dois anos de serviço no
IBGE, nunca teve notícia da transferência de APMs de uma agência de coleta para outra, a
pedido da administração.
Já os artigos 58 e 59 tratam de outra situação sujeita à indenização: o pagamento de
passagens e diárias destinadas a “despesas extraordinária com pousada, alimentação e
locomoção urbana” (artigo 58), desde que a serviço. Tais artigos figuram no cotidiano do
Instituto, uma vez que os trabalhos realizados são eminentemente executados em campo.
Recentemente, porém, houve considerável corte nas verbas destinadas ao pagamento de
diárias. De acordo com Lima, até o ano de 2010, uma vez implementados os requisitos legais,
todos os municípios da circunscrição de Sobral ensejavam a percepção de diárias. De lá para
cá, houve uma considerável redução. Atualmente, dos vinte municípios sob a
responsabilidade da agência de coleta de Sobral, em apenas dois há a possibilidade de diária.
De forma suplementar às diárias, o artigo 16, da Lei nº 8.216, de 13 de agosto de 1991,
prevê a chamada “indenização de campo”. O servidor fará jus a essa indenização toda vez que
se afastar do local de trabalho para a execução das atividades de campo, mas não perceber
diárias. Ou seja, nas hipóteses em que não se vislumbrar as diárias previstas nos artigos 58 e
59, da Lei nº 8.112/90, o servidor perceberá a indenização do artigo 16, da Lei nº 8.216/91.
26
No entanto, desde fevereiro de 2012, os APMs não percebem mais a indenização de
campo. O IBGE suprimiu esse direito através do Memorando Circular CRH 06, onde alegou
que tal prerrogativa caberia apenas aos “servidores públicos”. Ou seja, conforme o IBGE, os
APMs não se encaixam no conceito de servidor público. Porém, conforme já demonstrado, os
APMs são servidores públicos (vide subcapítulo 2.1.1).
Eis o artigo 16, da Lei nº 8.216/91:
Art. 16. Será concedida, nos termos do regulamento, indenização de Cr$ 4.200,00
(quatro mil e duzentos cruzeiros) por dia, aos servidores que se afastarem do seu
local de trabalho, sem direito à percepção de diária, para execução de trabalhos de
campo, tais como os de campanhas de combate e controle de endemias; marcação,
inspeção e manutenção de marcos decisórios; topografia, pesquisa, saneamento
básico, inspeção e fiscalização de fronteiras internacionais.
Em 19 de dezembro de 2006, surgiu o Decreto nº 5.992, que dispõe sobre a concessão
de diárias no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras
providências, a exemplo da indenização de campo. Eis o seu artigo 4º:
Art. 4o A indenização de que trata o art. 16 da Lei n
o 8.216, de 13 de agosto de
1991, será devida aos servidores de toda e qualquer categoria funcional que se
afastar da zona considerada urbana de seu município de sede para execução de
atividades de campanhas de combate e controle de endemias, marcação, inspeção e
manutenção de marcos divisórios, topografia, pesquisa, saneamento básico, inspeção
e fiscalização de fronteiras internacionais.
Destaca-se a passagem: “servidores de toda e qualquer categoria funcional”. O artigo
4º insere no seu escopo, inclusive, aqueles que exercem função pública (“categoria
funcional”). Portanto, não apenas os detentores de cargos ou empregos públicos fazem jus a
esse benefício.
Desse modo, ainda que houvesse obscuridade na redação dos artigos 16 (da Lei nº
8.216/91) e 4º (do Decreto nº 5.992/06), o espírito a nortear os entendimentos jurídicos deve
ser capitaneado pela Carta Magna e pelos princípios dela decorrentes, de forma que garantias
laborativas não sejam cerceadas. Nesse sentido, vale lembrar o caput do artigo 7º, da
CRFB/88, o qual, por meio dos seus incisos, traz um rol não exauriente de direitos trabalhistas
e ressalta a possibilidade de haver outros direitos que visem à melhoria da condição social do
trabalhador.
Os artigos 63 a 66 falam sobre a gratificação natalina (“13º salário”), a qual é
percebida igualmente pelos contratados.
Os artigos 68 a 72 discorrem sobre os adicionais de insalubridade, periculosidade e
atividades penosas. O arcabouço jurídico desses adicionais encontra-se na Carta Maior:
27
“Artigo 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à
melhoria de sua condição social: [...] XXIII – adicional de remuneração para as atividades
penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei;”. Ocorre que, o adicional de penosidade
ainda não dispõe de regulação específica. Nesse sentido, apesar de a doutrina definir a
atividade penosa como sendo aquela que gera “desconforto físico e psicológico, superior ao
decorrente do trabalho normal”, o artigo 71, da Lei nº 8.112/90, limita a abrangência desse
adicional ao “exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o
justifiquem”.
Observa-se, contudo, que o conceito de atividade penosa é mais abrangente do que a
hipótese do artigo 71. Nesse sentido, não seria desarrazoado recompensar pecuniariamente o
APM que se desloca a locais notadamente marcados pela criminalidade (fonte de desconforto
psicológico, em virtude do risco à integridade física), bem como, quando da exposição
demasiada ao sol (mormente na realização de Pnad e CNEFE), ou ainda na hipótese de
trabalhos realizados em zonas rurais de difícil acesso, haja vista que tais situações, bastante
comum na rotina das agências de coleta, enquadram-se perfeitamente na definição de
atividade penosa.
Os artigos 73 e 74, por sua vez, versam sobre o adicional por serviço extraordinário. Já
o artigo 75 trata do adicional noturno. Tanto o trabalho extra, quanto o noturno fazem parte da
realidade ibgeana, sobretudo quando da execução da Pnad e do CNEFE. Porém, segundo o
chefe da agência de coleta de Sobral, tal compensação pecuniária não ocorre na prática.
O artigo 76 e o capítulo III (artigos 77 a 80) abordam, respectivamente, o adicional de
férias e as férias, propriamente. O APM tinha direito apenas ao adicional de férias, pago
proporcionalmente na ocasião de sua saída do IBGE. Porém, a partir de 26 de dezembro de
2013, quando foi publicada a Medida Provisória nº 632 (convertida posteriormente na Lei nº
12.998), o tempo contratual máximo passou de dois para três anos. Dessa forma, o APM
passou a gozar efetivamente as férias, pois, conforme o artigo 77, as férias “podem ser
acumuladas, até o máximo de dois períodos”. Assim, logo complete doze meses de serviço, o
APM pode solicitar suas férias, as quais podem ocorrer de forma parcelada.
O artigo 76-A, a priori, não faria parte da realidade dos contratados, pois fala acerca da
gratificação por encargo de curso ou concurso. Ocorre que, à iminência de certas pesquisas,
como a Pnad Normal e as chamadas Pesquisas Econômicas, o IBGE convoca parte dos APMs
que irão a campo realizá-las e ministram um treinamento de capacitação. Os APMs treinados,
por sua vez, repassam o conhecimento adquirido aos demais agentes, porém, não recebem
nada a mais por essa função, apesar de tal prática administrativa coadunar-se ao inciso I,
28
artigo 76-A, senão veja: “Art. 76-A. A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso é
devida ao servidor que, em caráter eventual: I - atuar como instrutor em curso de formação, de
desenvolvimento ou de treinamento...”.
O artigo 97 prevê algumas concessões ao servidor, como o direito de ausentar-se do
serviço em virtude de: doação de sangue, alistamento eleitoral, falecimento de cônjuge, dentre
outras hipóteses.
Os artigos 104 a 115, por seu turno, dispõem sobre o direito de petição. O artigo 104
preceitua: “É assegurado ao servidor o direito de requerer aos Poderes Públicos, em defesa de
direito ou interesse legítimo”.
O artigo 116 arrola os deveres do servidor público, nos moldes do que existe na
maioria das instituições e órgãos públicos. Constam nessa lista, dentre outros deveres: exercer
com zelo e dedicação as atribuições do cargo; observar as normas legais e regulamentares;
guardar sigilo sobre assunto de repartição; atender com presteza ao público em geral,
prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo.
O artigo 117 diz que é defeso ao servidor: recusar fé a documentos públicos; opor
resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;
cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de
emergência e transitórias; exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o
exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho, dentre outras hipóteses.
Os artigos 118 a 120, a seu passo, tratam das possibilidades, ou não, de acumulação
remunerada de cargos públicos. Nesse sentido, é oportuno citar o artigo 6º, da Lei nº
8.745/93: “É proibida a contratação, nos termos desta Lei, de servidores da Administração
direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como de
empregados ou servidores de suas subsidiárias e controladas”.
Os artigos 121 a 126 delineiam o panorama da responsabilidade do servidor público, a
qual, segundo o artigo 121, pode ser civil, penal e administrativa. Nada impede que o servidor
incida concomitantemente nessas três modalidades. Todavia, na dicção do artigo 126: “A
responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que
negue a existência do fato ou sua autoria”.
O artigo 127 preceitua três tipos de penalidade disciplinar, a saber: advertência,
suspensão e demissão. Dessa forma, os artigos 128 a 132, e os artigos 136 a 142 possuem a
função de destrinchar as modalidades citadas e, assim, regulamentá-las. Esses artigos
descrevem as hipóteses que ensejam a aplicação das penalidades, os procedimentos cabíveis,
prazos prescricionais, dentre outras ponderações pertinentes.
29
Nessa medida, o Contrato de Prestação de Serviço por Tempo Determinado, em sua
décima primeira cláusula, traz outra hipótese que, em seus termos, enseja “demissão
sumária”, qual seja, a inobservância do sigilo das informações a que tiver conhecimento em
decorrência da atividade exercida, nos termos das Leis nº 5.534/68 e nº 5.878/73 (e seus
respectivos Decretos Regulamentadores), obrigação essa que permanecerá mesmo após o
término da vigência do contrato.
Por fim, o artigo 236 e os artigos 238 a 242, trazem algumas considerações de caráter
geral, dentre as quais o fato de que “ao servidor público civil é assegurado, nos termos da
Constituição Federal, o direito à livre associação sindical...” (artigo 240), ou ainda que “para
os fins desta Lei, considera-se sede o município onde a repartição estiver instalada e onde o
servidor tiver exercício, em caráter permanente” (artigo 242).
2.2.4 Análise residual do Contrato de Prestação de Serviços por Tempo Determinado
Quando da análise da Lei nº 8.745/93 (inclusive de seu artigo 11, o qual discrimina os
diversos artigos da Lei nº 8.112/90 aplicáveis aos APMs) foram citadas muitas cláusulas do
Contrato de Prestação por Tempo Determinado, que o contratado subscreve ao ingressar no
IBGE, com o intuito de contextualizar as questões tratadas e, desse modo, dar coesão e
coerência ao raciocínio jurídico proposto. Desse forma, e por se tratar de um contrato exíguo,
as observações acerca de suas cláusulas foram praticamente esgotadas. Todavia, ainda há o
que investigar.
Assim, a cláusula sétima (Dos Benefícios e Contribuições Sociais) apresenta dois
benefícios não mencionados pela Lei nº 8.745/93, a saber: o auxílio alimentação (de acordo
com o artigo 22 da Lei nº 8.460/92, com redação dada pela Lei nº 9.527/97, e o Decreto nº
3.887/01) e o auxílio transporte (com base no artigo 7º da Medida Provisória nº 2165-36, de
2001).
Finalmente, a cláusula oitava (Do Tempo de Serviço). Essa cláusula diz: “O tempo de
serviço prestado em virtude desta contratação, será contado para todos os efeitos, nos termo
do artigo 16 da Lei nº 8.745/93”.
Curiosamente, o referido artigo 16 preceitua o mesmo que a cláusula oitava do referido
Contrato de Prestação de Serviço por Tempo Determinado.
30
3 ANÁLISE DO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, APLICADO AO IBGE, PARA
CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO
Definir se o trabalho realizado pelos APMs fere ou não a Lei Maior constitui, sem
dúvida, o maior imbróglio dentro da “questão ibgeana”.
O inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93 foi várias vezes citado ao longo desse
trabalho, servindo de propulsor aos argumentos ora debatidos. A partir de agora, no entanto, o
supramencionado dispositivo legal ganhará status de objeto principal e, ladeado pelo inciso
IX, artigo 37, da CRFB/88, será devidamente esmiuçado. Nesse desiderato, a Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 3.386 será a base desse estudo.
3.1 ANÁLISE DA ADI 3.386
3.1.1 Breve histórico do julgamento
Dia 14 de abril de 2011, o Supremo Tribunal Federal (STF) apreciou, em sessão
plenária, a ADI 3.386, ajuizada pelo Procurador Geral da República, em 10 de janeiro de
2005. Essa ADI questionava a constitucionalidade do inciso III, artigo 2º, da Lei Federal nº
8.745/93. Requereu-se, mais precisamente, a declaração de inconstitucionalidade da expressão
“e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE”.
O Procurador Geral da República, em sede preliminar, alegou que as pesquisas de
natureza estatística são atividade-fim (objetivo institucional e permanente) do IBGE, e não
temporárias, às quais, portanto, apenas os titulares desses cargos poderiam estar vinculados.
Dessa forma, estaria configurado um contraste frontal com o inciso IX, artigo 37, da
CRFB/88.
Ainda no início da ação, a então relatora, Ministra Ellen Gracie, solicitou que algumas
informações fossem prestadas. Nesse sentido, o então Presidente da República defendeu a
constitucionalidade do dispositivo de lei questionado, enfatizando que os levantamentos de
que se incumbe o Instituto não se realizariam, necessariamente, de maneira habitual, constante
ou ininterrupta. Assim, segundo o Presidente, a oportunidade de realização da pesquisa e as
31
necessidades a serem atendidas pela Fundação seriam insuscetíveis de previsão pelo
legislador.
O então Presidente do Congresso Nacional, ao prestar suas informações, seguiu linha
de raciocínio semelhante a do Presidente da República: disse que o grau de frequência das
pesquisas, a escolha dos temas, a profundidade e a complexidade na realização são elementos
absolutamente variáveis e inconstantes.
Por sua vez, o Advogado Geral da União assinalou que na realização permanente de
pesquisas estatísticas, ocorrem sazonalidades que justificam um incremento temporário de
mão de obra. A questão, portanto, segundo o AGU, seria definir o que melhor atende ao
interesse público: a contratação com amparo na Lei nº 8.745/93 ou a realização de concurso
público para provimento efetivo? No primeiro caso, ultrapassada a necessidade eventual,
dispensam-se os contratados; no segundo isso não é possível. Assim, concluiu que a política
administrativa posta em prática em relação aos contratados atende ao interesse público e aos
princípios da economicidade, da eficiência e da moralidade administrativa.
O Procurador Geral da República, ao prestar suas informações, apenas reiterou a
exordial. Afirmou que a atividade de pesquisa e estatística efetuada pelo IBGE não tem nada
de emergencial, anormal ou incomum. Argumentou, ainda, que haveria burla e dissimulação à
necessidade de realização de concurso público para preenchimento dos cargos empregos
públicos que a atividade institucional da fundação federal exige.
Nesse ínterim, a Ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha assumiu a relatoria da ação e,
nessa condição, teceu suas considerações. Procurou delinear o termo “necessidade
temporária”, citando, em seu relatório, passagem de obra de sua própria autoria:
É temporário aquilo que tem duração prevista no tempo, o que não tende à duração
ou à permanência no tempo. [...] A necessidade que impõe o comportamento há de
ser temporária, segundo os termos constitucionalmente traçados. Pode-se dar que a
necessidade do desempenho não seja temporária, que ela até tenha de ser
permanente. Mas a necessidade, por ser contínua e até mesmo ser objeto de uma
resposta administrativa contida ou expressa num cargo que se encontre,
eventualmente, desprovido, é que torna aplicável a hipótese constitucionalmente
manifestada pela expressão „necessidade temporária‟. Quer-se, então, dizer que a
necessidade das funções é contínua, mas aquela que determina a forma especial de
designação de alguém para desempenhá-las sem o concurso e mediante contratação
temporária. Esse é o caso, por exemplo, de função de magistério ou de enfermeiro
ou médico a prestar o serviço em posto de saúde, para o que existe o cargo, mas que
está vago. Até o advento do concurso público, umas como outra das funções
oferecidas como exemplo não podem deixar de ser desenvolvidas, sob pena de
comprometimento social. Daí por que, conquanto a necessidade social seja
permanente e a previsão administrativa seja de igual natureza, tem-se uma hipótese
de „necessidade temporária‟. A necessidade é temporária quanto à forma de
indicação do servidor para desenvolver as atividades, não do seu desenvolvimento,
que é permanente. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos
Servidores Públicos. São Paulo: Malheiros, 1999, p.241-242.
32
O trecho acima foi transcrito praticamente na íntegra, pois, como se observa, sua
compreensão exige contemplação mais detida. A Sr.ª Ministra encerra seu pensamento
afirmando que “o que deve ser temporária é a necessidade e não a atividade”. A Relatora
citou, igualmente, Gustavo Alexandre Magalhães, o qual pondera que as necessidades
temporárias podem decorrer da transitoriedade da própria atividade a ser exercida
(recenseamento, por exemplo) ou de necessidades transitórias derivadas de atividades
permanentes (como a contratação de professor substituto para férias do titular, por exemplo).
No tocante à “excepcionalidade do interesse público”, exigida pelo inciso IX, do
artigo 37, CRFB/88, novamente a Ministra fez alusão a escritos seus:
A excepcionalidade do interesse pode ocorrer à contratação ou ao objeto do
interesse.
Pode-se ter situação em que o interesse seja excepcional no sentido de fugir ao
ordinário. São hipóteses nas quais se tem uma condição social a demandar uma
prestação social excepcional, inédita, normalmente imprevista. Por exemplo, é o que
ocorre numa contingência epidêmica, na qual a necessidade de médicos em
determinada região [...] faz com que se contratem tantos deles para fazer face à
circunstância.
Pode-se ter, contudo, situação em que o interesse seja regular, a situação comum,
mas advém uma circunstância que impõe uma contratação temporária. É o que se dá
quando há vacância de cargo de magistério antes de novo concurso para prover o
cargo vago... (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos
Servidores Públicos. São Paulo: Malheiros, 1999, p.241-242).
A Ministra relatora concluiu que não seria sensato, inclusive por ferir princípios
constitucionais, como o da eficiência, a criação de cargos públicos efetivos simplesmente para
suprir necessidades efêmeras. Em suas palavras:
Em razão da supremacia do interesse público, não se poderia justificar a criação e o
provimento de cargos públicos com objetivo apenas de atender a uma demanda
sazonal de pesquisas, pois, após o término destas, a impossibilidade de dispensa dos
servidores ocasionaria o inchamento, inadmissível e incompatível com os princípios
que regem a Administração Pública.
O respeito ao princípio da eficiência [...] impediria tornar permanente uma despesa
que pode ser temporária, sob pena de afronta, ainda, ao princípio da moralidade.
Na parte final de seu voto, a Ministra Relatora explicou que a ADI em apreço “teria
sido motivada por supostos desvios de função a que estariam sendo submetidos os servidores
contratados temporariamente”. Na oportunidade, fez menção a documento enviado pela
ASSIBGE-SN, o qual relatava que os APMs não vêm sendo contratados pelo IBGE “para
trabalhar em pesquisas realmente excepcionais, tais como o Censo Populacional, o Censo
Agropecuário e a Contagem da População”, e sim “atuando em pesquisas permanentes e de
periodicidade mensal, trimestral e anual”, de modo que “realizam as mesmas tarefas que os
33
Técnicos em Informações Geográficas e Estatísticas, recebendo, no entanto, remuneração
muito inferior a estes”.
Diante do exposto, a Ministra Relatora disse que, embora as informações prestadas
assinalem ofensa ao inciso II, do artigo 37, da CRFB/88, a ADI não seria o meio apropriado
para se averiguar a constitucionalidade dessas contratações e que, dessa forma, seria
“recomendável a tomada de providências por meio das vias ordinárias”.
Os demais Ministros seguiram o juízo da Ministra Relatora. Por conseguinte, foi
decidido pelo não provimento da ADI 3.386.
3.1.2 Análise dos argumentos do Advogado Geral da União
O Advogado Geral da União, à época, Luís Inácio Lucena Adams, disse que dentro da
realização permanente de pesquisas ocorrem também sazonalidades – o que ensejaria a
contratação por tempo determinado.
Conforme já debatido, de fato, há pesquisas sazonais, mas, constituem minoria perante
o número total de pesquisas. Não obstante, para tais pesquisas, abre-se um processo seletivo
específico, de modo que, encerrada a pesquisa que ensejou o concurso, os contratados são
dispensados. Tal mecânica não se aplica aos APMs, pois não se observa na prática
administrativa do Instituto a dispensa de APM motivada pelo término das pesquisas,
simplesmente porque não se encerram – possuem caráter contínuo.
As pessoas contratadas para suprir necessidade verdadeiramente temporária são
dispensadas bem antes do prazo máximo de três anos, pois o encerramento das pesquisas
sazonais normalmente ocorre em questão de meses. O mesmo não ocorre com os APMs, uma
vez que, dentre as hipóteses de extinção do contrato de prestação de serviço, certamente, não
se encontra a opção “falta de serviço”.
A fim de aprofundar o estudo sobre a natureza supostamente dicotômica das pesquisas
ibgeanas (temporariedade/continuidade), realizou-se um levantamento sobre a quantidade de
APMs contratados, de 2011 a 2015, na agência de coleta de Sobral.
Do concurso realizado em 2011, foram convocadas 52 pessoas ao todo. Isso ocorreu
entre 24/11/2011 e 28/11/2013. Desses 52 convocados, 16 assumiram, mas saíram antes do
término do contrato; 27 nem sequer aceitaram a função; por enquanto, 2 chegaram ao prazo
máximo do contrato; 7 ainda estão trabalhando no IBGE. Dos 16 que assumiram, mas saíram
antes do prazo máximo, dentre as principais razões está: a conquista de um emprego com
melhor remuneração (ou com estabilidade) e questões relacionadas a estudo.
34
Do concurso realizado em 2014, em vigência, já foram convocadas 21 pessoas. Isso
ocorreu entre 24/06/2014 e 03/08/2015. Dessas 21 pessoas, 9 não assumiram. Das 12 pessoas
que assumiram, 5 já saíram. Assim, dos 21 convocados, 7 encontram-se atuando no IBGE.
Dos 5 que assumiram e saíram antes dos três anos, as razões continuam a ser,
majoritariamente, a aquisição de um novo trabalho ou motivos relativos a estudo. Nesse
diapasão, os 14 APMs da agência de coleta de Sobral foram questionados se estavam à
procura de outro trabalho: onze falaram que estão à procura e três disseram que não estão.
Desse modo, de 2011 a 2015, nenhum APM, da agência de coleta de Sobral, teve seu
contrato não renovado em virtude de não haver pesquisas em andamento.
Da análise dos números acima, surge a seguinte questão: por qual razão um trabalho
de “natureza temporária ou de excepcional interesse da coletividade” absorveria, por tanto
tempo (no caso, o espaço amostral foi de cinco anos), tanta mão de obra?
José Orion de Vasconcelos, o servidor público há mais tempo na agência de coleta de
Sobral, conta que entrou no IBGE em 07 de agosto de 1972 para fazer a Pnad (Anual).
Segundo Vasconcelos, daqueles que entraram em 1972 para realizar a Pnad, em torno de sete
pessoas, três foram efetivados: “se naquele tempo, nós, que fomos contratados para fazer um
tipo específico de trabalho, permanecemos, pois tinha trabalho para fazer, imagine hoje”,
avalia o decano.
De acordo com o Boletim Estatístico de Pessoal do MPOG, em 2006, havia 1.958
temporários para 7.585 efetivos; nove anos depois, em 2015, havia 5.342 temporários e 5.760
efetivos. Ou seja, de 2006 a 2015, a quantidade de efetivos teve uma redução de quase dois
mil servidores! Ao passo que o número de pesquisas não diminuiu, ao contrário, conforme o
Plano Plurianual do IBGE, analisado também nesse trabalho (ver subcapítulo 3.1.4.1), a
Fundação assumiu a postura de tornar suas pesquisas cada vez mais contínuas, encurtando o
intervalo de tempo entre as coletas de dados. Conforme Vasconcelos, a agência de coleta de
Sobral chegou a ter nove efetivos (hodiernamente são apenas quatro).
Prosseguindo com o estudo do posicionamento do AGU sobre a questão em debate,
observa-se que, na visão deste, a política administrativa praticada pelo IBGE em relação aos
contratados, atende, dentre outros, aos princípios da moralidade e da eficiência.
Nesse giro, a compreensão escorreita de tais princípios revela-se importante, haja vista
que os fatos apontam no sentido de que nem sempre é dispensado a tais princípios o devido
zelo e proteção exigidos pela Constituição Federal.
3.1.2.1 Princípio da Moralidade
35
Em sistemática definição, Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz alusão ao conceito
formulado por aquele que teria sido o primeiro estudioso a cuidar desse princípio, Maurice
Hauriou: “conjunto de regras de condutas tiradas da disciplina interior da Administração”,
para logo em seguida completar:
Implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e desonesto; há uma
moral institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral
administrativa, que „é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e
condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário‟.
(PIETRO, 2013, p. 77-78)
O que vem a ser Poder Discricionário? Para Hely Lopes Meirelles:
… Poder discricionário não se confunde com poder arbitrário. Discricionariedade e
arbítrio são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade é liberdade de ação
administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou
excedente da lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é legal e
válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido […]. Mais uma vez insistimos
nessa distinção, para que o administrador público, nem sempre familiarizado com os
conceitos jurídicos, não converta a discricionariedade em arbítrio... (MEIRELLES,
2010, p. 121-122).
Ainda segundo Meirelles: “Erro é considerar-se o ato discricionário imune à
apreciação judicial, pois a Justiça poderá dizer sobre sua legitimidade e os limites de opção do
agente administrativo...” (MEIRELLES, 2010, p. 123).
Levando em consideração os conceitos expostos acima, traz-se à baila um caso
emblemático ocorrido no ano de 2014, o qual demonstra, diferentemente do entendimento do
AGU, que a política administrativa dispensada aos APMs não respeita o princípio da
moralidade.
Em 26 de maio de 2014, servidores de vinte e uma Unidades Estaduais deflagraram
greve, a qual perdurou por 80 dias. Dentre as reivindicações, pedia-se que o Instituto fosse
tratado como órgão de Estado e não de governo. Os servidores pediram ainda autonomia técnica,
reforço no orçamento condizente com plano de trabalho, valorização salarial e patamar do ciclo de
gestão.
Todavia, a paralisação terminou com um saldo negativo sob o aspecto ético e jurídico. O
IBGE extrapolou seu Poder Discricionário e, por meio de ato administrativo eximido de boa fé e
moral administrativa, não renovou os contratos de 189 APMs que decidiram aderir à greve.
Observa-se que lamentável medida ataca, mais uma vez, a Lei Maior, nos termos do seu artigo 9º:
“É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade
de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender”.
36
A seu turno, o artigo 7º, da Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, que dispõe sobre o
exercício do direito de greve, diz: “a participação em greve suspende o contrato de trabalho,
devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo
arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho”.
3.1.2.2 Princípio da Eficiência
O AGU também considera que a política administrativa conferida aos APMs preserva
o princípio da eficiência.
Chamado pela doutrina italiana de “dever da boa administração”, esse princípio
ganhou verniz constitucional com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que o inseriu no
rol dos princípios expressos do caput do artigo 37, da CRFB/88. Assim, deve ser observado
tanto pela Administração Direta, quanto pela Indireta.
Conforme Diogenes Gasparini, o princípio da eficiência assenta-se sobre o tripé da
rapidez, do rendimento e da perfeição. Com relação a este, o citado autor apregoa:
As atribuições devem ser executadas com perfeição, valendo-se das técnicas e
conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua
repetição e reclamos por parte dos administrados. Ademais, a realização cuidadosa
das atribuições evita desperdício de tempo e de dinheiro públicos, tão necessários na
época atual. (GASPARINI, 2012, p. 76)
Levando-se em consideração os conceitos alhures, bem como o fato de haver grande
rotatividade de APMs nas agências de coleta, como já demonstrado, é possível inferir que na
relação IBGE/APM há o comprometimento do princípio da efetividade, uma vez que, o Instituto
tem que lidar constantemente com servidores novatos. A fim de se confirmar essa evidência,
observe o seguinte dado: em 2013, na agência de coleta de Sobral, seis APMs participaram da
Pnad Normal. Desses seis, apenas um voltou a realizá-la em 2014. Dos quatro que realizaram
a citada pesquisa em 2014, dois, de um total de cinco, fizeram-na em 2015. Desse modo,
apesar de haver treinamento, a Fundação amarga perdas consideráveis no quesito experiência,
por conseguinte há reflexos diretos na qualidade dos trabalhos.
Nesse diapasão, nos dias 06, 07 e 08 de outubro de 2015, os contratados foram
submetidos a uma pequena entrevista. Ao serem perguntados se os treinamentos repassados
pelo IBGE ajudam na execução das pesquisas em campo, dos seis APMs responsáveis pela
Pnad-C e CNEFE, três disseram que ajuda muito, um disse que ajudam razoavelmente, e dois
disseram que ajudam pouco. Dentre os contratados que realizam as demais pesquisas, sobre a
mesma pergunta, sete responderam que ajudam pouco, e apenas uma pessoa afirmou que os
37
treinamentos contribuem muito. Portanto, dos 14 APMs da agência de coleta de Sobral,
apenas 28,5% consideram os treinamentos satisfatórios.
Perguntado sobre sua visão acerca da relação IBGE/APMs, o Sr. José Orion de
Vasconcelos (43 anos de IBGE), disse que é possível encontrar APMs bons, mas a
probabilidade de se encontrar pessoas “incrivelmente ruins” é alta. “A chance de um efetivo
ter mais zelo pela instituição é maior”, segundo ele.
Por fim, para ilustrar o quanto a sistemática de contração temporária pode ferir o
princípio da eficiência, até mesmo quando esse sistema é cabível, vale lembrar um episódio
constrangedor ocorrido no último Censo Demográfico.
A Revista Veja, edição 2351, de 11 de dezembro de 2013, nas páginas 88 e 89, trouxe
reportagem sobre o IBGE. Sob o título “Oriente-se, Censo”, a matéria tratou de um erro
grosseiro ocorrido no recenseamento de 2010. Segundo o Censo 2010, o contingente de
asiáticos (cujo termo técnico é “amarelo”) no Brasil crescera 174% entre anos 2000 e 2010.
Tal crescimento teria ocorrido de forma mais acentuada no Nordeste, em especial no Piauí.
A princípio o IBGE não se manifestou acerca desses números. Porém, em 2013,
pressionado por uma explicação, reconheceu o erro. A tese levantada pelo Instituo seria a de
que a população não teria compreendido a definição de “amarelo” no tópico referente à raça.
Ainda segundo o IBGE, a informação correta só iria aparecer no próximo censo, que, à época,
estava previsto para 2015. Contudo, em 2015 não houve recenseamento...
Comparando os dados levantados entre os Censos de 2000 e de 2010, observou-se que
o número de asiáticos em Curral Novo do Piauí (PI) passou de 0,12% para 11,42%. Em
Orizânia (MG), no ano 2000 não havia nenhum amarelo, em 2010 já eram 10,76% de sua
população. Em Ribeira do Piauí (PI), em 2000 também não havia amarelos, já em 2010
representavam 8,33% dos habitantes. Além desses municípios, há outros, cujos dados também
fugiram à realidade.
Carlos Pereira, do Instituto de Matemática e Estatística da USP, disse à reportagem:
“Se um dado tão flagrantemente incorreto passa despercebido, como garantir que não há
outros problemas?”. Além da ponderação feita pelo demógrafo Carlos Pereira, salta-se aos
olhos a dificuldade do IBGE em reconhecer o erro e, ao mesmo tempo, a sua facilidade em
atribuí-lo aos informantes, que, de acordo com o Instituto, não entenderam o conceito de raça
amarela.
3.1.3 Ponderações acerca dos argumentos do Procurador Geral da República
38
Ao impetrar a ADI 3.386, o PGR afirmou que a expressão “... e outras pesquisas de
natureza estatística...”, inserida, em 1999, no inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93, feria
a Constituição Federal, pois, segundo o mesmo, realizar pesquisas de natureza estatística
confunde-se com a própria razão de ser do IBGE e, por conta disso, jamais poderia ser
considerada uma hipótese de “necessidade temporária” ou “de excepcional interesse público”.
Os argumentos utilizados pelo PGR, em defesa da inconstitucionalidade parcial do
dispositivo infraconstitucional em tela, foram tão vagos e genéricos quanto o próprio
dispositivo que se pretendia combater, pois, como já apontado, o IBGE possui inúmeras
pesquisas, das quais a maioria possui natureza contínua, porém, nem todos os indicadores são
perenes, ou seja, há pesquisas sazonais, cujas periodicidades podem ser quinquenal ou mesmo
decenal, sem falar das pesquisas que podem ser desenvolvidas a partir de uma encomenda do
Governo e que, portanto, são pontuais e, de fato, esporádicas.
Dessa forma, a conclusão lógica, é no sentido de que a expressão “e outras pesquisas
de natureza estatística...” abarca tanto pesquisas realizadas com grande intervalo de tempo,
mas também aquelas contínuas e de curto intervalo.
3.1.4 Considerações sobre o voto da Ministra Relatora
A Ministra Cármen Lúcia decidiu com base nos elementos existentes no processo.
Destarte, ao se deparar com a demanda, entendeu, bem como os demais Ministros, que o
inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93 não é inconstitucional. Porém, vale frisar: a decisão
foi fundamentada nas teses e provas assentadas no bojo do processo, e o julgamento seguiu os
preceitos do meio utilizado (ADI), o qual possui finalidade e regras próprias.
O Sindicato do IBGE (ASSIBGE-SN), colaborando com o processo, emitiu um
documento no qual relatava a realidade ibgeana. A Ministra, portanto, tomou ciência de que
os contratados participam, sem distinção, de pesquisas permanentes. Porém, conforme a
mesma, a presente ADI não perfazia meio idôneo para tratar dessa questão. Observa-se, nesse
aspecto, que a Relatora fez jus ao princípio da ação, segundo o qual, é defeso ao juiz tomar
providências que ultrapassem os limites do pedido.
A Ministra, então, concentrou-se em esclarecer o significado de “necessidade
temporária de excepcional interesse público”. Para a Relatora, temporário é aquilo que “não
tende à duração ou à permanência no tempo”. Diz ainda que, há casos nos quais a necessidade
é contínua, mas, em decorrência de o cargo estar vago, faz-se necessário a contratação
temporária para que os administrados não fiquem sem a prestação do serviço. Por fim, cita um
39
exemplo de interesse excepcional para contratação (surgimento de contingências epidêmicas)
e, nesse liame, fala que há situações as quais, embora o interesse seja regular, ainda assim se
faz necessária a contratação temporária, v. g., “quando há vacância de cargo de magistério
antes de novo concurso para prover o cargo vago...”
De acordo com as explicações da Ministra Cármen Lúcia, a necessidade dita
temporária e de excepcional interesse público, contidas na Lei Maior, surge quando ocorre, na
alçada da Administração Pública, fatos imprevisíveis, ou mesmo previsíveis, desde que, com
duração passageira. Contudo, tais hipóteses, definitivamente, não se coadunam à realidade a
qual os APMs estão submetidos, pois, além dos fatos e dos dados já debatidos ao longo do
trabalho, há outro documento que funciona como verdadeira carta de intenções e aspirações
do IBGE, na qual se observa o espírito institucional da Fundação, bem como seus planos e
metas: trata-se do Plano Plurianual (PPA), documento que revela o esforço do Instituto no
sentido de tornar, cada vez mais, os indicadores contínuos e permanentes.
3.1.4.1 O Plano Plurianual do IBGE
O Plano Plurianual (PPA) do IBGE é um instrumento de planejamento elaborado a
cada quatro anos, o qual reflete as pretensões do Estado para o desenvolvimento do País.
Estudar-se-á o PPA publicado em 2011, cuja aplicação refere-se ao quadriênio 2012-2015.
O PPA é fruto da análise feita pelos órgãos diretores do IBGE sobre a realidade dessa
instituição – desse estudo surge o Plano. Este, em síntese, detalha o passo a passo para a
implementação das pesquisas ao longo dos anos; corrige eventuais distorções que tenham
ocorrido em planos anteriores e estabelece novas metas e projetos, além de outras medidas
pontuais, que abrangem desde os recursos humanos até as pesquisas em si.
O Plano explica que a evolução ocorrida no País nos últimos 20 anos exige
planejamento, afinal, um país desenvolvido sugere maior capacidade institucional, ou seja,
“capacidade de planejar e executar políticas públicas” (PPA, 2011, p. 23).
O IBGE pretende realizar algumas mudanças de caráter geral, com destaque para a
universalização do uso de informações estatísticas, geocientíficas, econômicas e sociais,
ampliando a cobertura territorial e temática dos estudos e pesquisas; e a efetivação da
implantação da Pesquisa Nacional de Saúde, no Programa Democracia e Aperfeiçoamento da
Gestão Pública.
No que se refere às pesquisas conjunturais, o IBGE revela seus planos de conferir mais
celeridade à divulgação dos resultados:
40
A Ação tem por finalidade produzir indicadores, em curto prazo, que permitam
analisar o comportamento socioeconômico do país e consiste na realização de
pesquisas mensais, trimestrais e semestrais, elaboradas com base em coleta de dados
e/ou compilação de registros administrativos divulgadas em curto prazo. (PPA,
2011, p. 25).
O PPA atribui caráter contínuo e sistemático às pesquisas estruturais na área
econômica:
A Ação tem por finalidade produzir, contínua e sistematicamente, um conjunto de
resultados necessários à caracterização e ao conhecimento da situação econômica
estrutural do País e consiste na realização de pesquisas anuais elaboradas com base
em coleta de dados e/ou compilação de registros administrativos divulgados no
médio prazo (PPA, 2011, p. 25).
Não bastassem as pesquisas já existentes, o IBGE planejou também a implantação de
novos sistemas de pesquisas. Tal postura revela que o IBGE assumiu o compromisso de
tornar suas pesquisas cada vez mais contínuas, encurtando o intervalo de tempo entre as
coletas de dados. Faz isso por entender que, dessa forma, os resultados serão cada vez mais
fiéis à realidade, atendendo também às novas necessidades e demandas do País. Exemplos
dessa nova mentalidade são o Sistema Nacional de Pesquisas Agropecuárias (SNPA) e a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua – Pnad-C.
O SNPA tem por finalidade “implantar um sistema de pesquisas para o levantamento
contínuo de informações da atividade agropecuária, com vistas à criação de uma infraestrutura
estatística indispensável à ampliação do escopo e melhoria da qualidade das estatísticas sobre
o setor agropecuário brasileiro”. O início de sua implantação ocorreu em 01 de janeiro de
2008 e previu a data de 31 de dezembro de 2015 para seu pleno funcionamento. Dessa forma,
já faz parte do dia a dia dos APMs o cadastramento de informantes do ramo agropecuário.
A implantação da Pnad-C, por sua vez, iniciou-se em 31 de agosto de 2005, e será o
resultado da integração entre a Pnad Normal (Anual) e a Pesquisa Mensal do Emprego –
PME. Dessa forma, até 31 de dezembro de 2016, data prevista para a conclusão da
implantação, essas três pesquisas coexistirão. Destaca-se que, embora a Pnad-C seja
divulgada trimestralmente, o trabalho de coleta de dados é realizado diariamente. Nesse
sentido, agência de coleta de Sobral, v. g., possui 48 setores de Pnad-C.
O IBGE planeja também a implantação da Pesquisa do Orçamento Familiar Contínua
(POF-Contínua), a ser realizada todos os anos, e que terá um questionário simplificado.
Todavia, não se extinguirá a POF quinquenal, cujo questionário é mais abrangente.
Mais recentemente foi desenvolvida a Pesquisa Nacional da Saúde (PNS), de
periodicidade quinquenal. A PNS foi executada pela primeira vez em 2013.
41
Interessantíssimo notar a intenção do IBGE em implantar uma modalidade de Censo
Demográfico contínuo:
A Ação tem por finalidade estudar a viabilidade de implantação de nova
metodologia para o levantamento dos Censos Demográficos, e consiste no estudo da
viabilidade de implantação de uma metodologia baseada em pesquisa contínua ao
longo da década, com a aplicação de amostragem rotativa de áreas e acumulação de
informações, substituindo, total ou parcialmente, a operação convencional do Censo,
concentrada num único ano. (PPA, 2011, p. 35).
Quando um documento tão relevante quanto o PPA, elaborado pela própria Fundação,
expõe o interesse em tornar contínua até mesmo o Censo Demográfico, é sensata e
impostergável a reflexão sobre o posicionamento do IBGE com relação aos servidores
temporários.
3.2 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADO)
No julgamento da ADI 3.386, em 2011, os Ministros do STF votaram pela não
inconstitucionalidade da expressão “e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE”. Desse modo, qual seria,
então, o remédio capaz de estancar o flagrante estado de inconstitucionalidade no qual se
encontra o IBGE, no tocante aos APMs?
A Constituição Cidadã, inspirada na Constituição portuguesa, de 1976, trouxe uma
inovação que visa combater o que a doutrina denomina de “síndrome da inefetividade das
normas constitucionais”: trata-se da Ação de Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
(ADO).
Pedro Lenza, fazendo referência a Canotilho, diferencia dois tipos de
inconstitucionalidades: “enquanto a inconstitucionalidade por ação pressupõe a existência de
normas inconstitucionais, a inconstitucionalidade por omissão pressupõe a „violação da lei
constitucional pelo silêncio legislativo (violação por omissão)‟” (LENZA, 2012, p. 250).
Segundo Lenza, a inconstitucionalidade por omissão é “decorrente da inércia legislativa na
regulamentação de normas constitucionais de eficácia limitada”. (LENZA, 2012, p. 250)
Caso o conceito de inconstitucionalidade por omissão se encerrasse na definição
alhures, a Lei nº 8.745/93 não padeceria de tal vício. Contudo, Lenza desenvolve o tema:
A omissão poderá ser total ou parcial: total, quando não houver o cumprimento
constitucional do dever de legislar; parcial, quando houver lei integrativa
infraconstitucional, porém de forma insuficiente.
A inconstitucionalidade por omissão parcial, por seu turno, poderá ser parcial
propriamente dita ou parcial relativa.
42
Por omissão parcial propriamente dita, a lei existe, mas regula de forma deficiente o
texto. (LENZA, 2012, p. 363)
Portanto, quando em 1999, o inciso III, do artigo 2º, da Lei nº 8.745/93, foi emendado
e passou a conter a expressão “e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE”, o citado dispositivo
contraiu o vício da inconstitucionalidade parcial propriamente dita, o qual pode ser combatido
por meio de ADO, de forma concentrada, no STF.
O art. 103. § 2º, da CF/88 estabelece que, declarada a inconstitucionalidade por
omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao
poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de
órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias. (LENZA, 2012, p.362)
Nesse diapasão, a ADO é o remédio adequado para resolver a problemática em
análise, pois, como já explicado, não seria sensato considerar a expressão “e outras pesquisas
de natureza estatística efetuadas pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
– IBGE” eivada de inconstitucionalidade material, uma vez que, o termo “outras pesquisas”
também abrange indicadores, de fato, sazonais.
A ADO obrigará o Poder Legislativo a dizer expressamente quais indicadores serão de
incumbência dos APMs. Nesse rol, portanto, não poderão constar pesquisas permanentes e
contínuas, como se vê atualmente os APMs realizá-las. Deverá haver apenas atividades
temporárias, sob pena desse novo diploma legal já nascer materialmente inconstitucional.
A petição inicial de propositura da ADO, dentre outras coisas, indicará: “a omissão
inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional de legislar ou
quanto à adoção de providência de índole administrativa; o pedido, com suas especificações”
(LENZA, 2012, p. 366). A exordial poderá, ainda, ser instruída com documentos do próprio
IBGE, que versem acerca das características de cada pesquisa realizada pelo Instituto, de
modo a ficar devidamente estabelecido quais pesquisas são de natureza temporária e quais
possuem caráter contínuo.
Vale ressaltar que, caso o IBGE tomasse as medidas cabíveis, a questão poderia ser
resolvida de maneira pouco incisiva. Todavia, revela-se mais sensato, por questões de
segurança jurídica, requerer providências via ADO.
No que se refere à possível medida cautelar, “a Lei nº 12.063/2009 inovou na matéria,
passando a admitir medida cautelar em ADO”. Conceder-se-á medida cautelar “em caso de
excepcional urgência e relevância da matéria.” (LENZA, 2012, p. 367). “A medida cautelar
43
poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso da
omissão parcial.” (LENZA, 2012, p. 344)
A propositura de ADO, portanto, além de elidir violação aos ditames constitucionais,
teria, ainda, o condão de ensejar a criação de regras claras acerca das contratações que suprem
necessidade temporária e de excepcional interesse público, no âmbito do IBGE.
44
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Singrar as questões concernentes aos APMs fez vir à tona inquietações não apenas
jurídicas, mas também éticas e morais; políticas e sociais. No afã de compreender essa
realidade, surgiram reflexões sobre assuntos eminentemente conceituais, porém
imprescindíveis ao mínimo entendimento do tema.
Nesse sentido, restou comprovado que a nomenclatura Agente de Pesquisa e
Mapeamento é uma função do IBGE (não se trata de cargo ou de emprego) exercida por um
contratado (termo empregado àqueles regidos pela Lei nº 8.745/93) que, por sua vez, é uma
subespécie de servidor público. O APM pertence ao RGPS e contribui com a previdência
social, na categoria de empregado, através de uma alíquota de 8% sobre o seu salário de
contribuição. O APM não é estatutário nem celetista. Na classificação de Amauri Mascaro
Nascimento, tais servidores pertencem ao Regime Temporário.
O cenário de precariedade jurídica, no qual os APMs se encontram, avulta-se quando a
Lei nº 8.745/93 é sobreposta à realidade. Sob essa perspectiva, o trabalho constatou e analisou
alguns direitos que estão sendo vergastados ou tolhidos, a saber: a elevada diferença
remuneratória entre APMs e técnicos, apesar de realizarem o mesmo serviço; a supressão do
direito à percepção de indenização de campo; a inexistência de auxílio por atividade penosa; o
trabalho extraordinário e noturno não recompensado pecuniariamente; a ausência de
gratificação por encargo de curso de capacitação; o cerceamento do direito à greve.
Diante desse panorama, afloram-se incursões acerca da dignidade da pessoa humana.
Nessa senda, o filósofo suíço Jean Jacques Rousseau, em o Discurso sobre as origens e os
fundamentos da desigualdade entre os homens, indagava se a desigualdade seria algo natural
ou se o homem seria impelido pela sociedade a essa condição. Para tal questionamento,
elaborado no século XVIII, é oportuno lembrar que a proteção ao trabalhador, seja quanto ao
aspecto moral, seja quanto à perspectiva material é corolário do princípio da dignidade da
pessoa humana, o qual é consagrado logo no inciso III, do artigo 1º, da Lei Maior.
45
Portanto, em resposta a uma das questões elaboradas na introdução, assevera-se: a Lei
nº 8.745/93 não constitui regime jurídico pleno aos APMs, ou seja, o contratado exerce sua
função sem ter seus direitos subjetivos devidamente respeitados. Prudente teria sido
confeccionar, para cada uma das vinte hipóteses previstas na Lei nº 8.745/93, uma lei própria
ou, ao menos, um decreto, o qual regulamentasse cada atividade, pois, de tal maneira, reduzir-
se-ia eventuais obscuridades que, por sua vez, seriam mais facilmente anuladas.
Conforme investigado, não há nenhuma espécie normativa no ordenamento jurídico
que traga nominalmente as pesquisas de responsabilidade dos APMs. Por que isso ocorre?
Levando em consideração o presente estudo, conclui-se que a não definição do objeto de
trabalho do APM visa servir de subterfúgio diante de eventual questionamento legal acerca
das condições de contratação e de trabalho dos APMs – a exemplo da própria ADI 3.386. Ou
seja, caso alguma lei (lato sensu) apontasse nominalmente, como cabíveis aos APMs, as
pesquisas realizadas por estes atualmente, seria fácil comprovar a inconstitucionalidade dessa
lei, bastaria consultar os documentos em que o IBGE descreve as características das pesquisas
em questão, para, desse modo, se constatar que tais atividades são permanentes e, por
conseguinte, não aplicáveis aos servidores temporários.
A omissão legislativa descrita acima deu azo para que o IBGE lançasse mão do seu
Poder Discricionário de forma demasiada e produzisse um estado de afronta aos direitos
trabalhistas, além de solapar os princípios constitucionais sobre os quais estão erigidas as
normas que regulam os contratados. Assim, embora o inciso III, do artigo 2º, da Lei nº
8.745/93, esteja coberto pelo verniz da formalidade, não significa que esteja imune a
equívocos, afinal, a lei deve ser apenas o meio através do qual se almeja a justiça.
Por fim, a afirmação de que o trabalho desempenhado pelos APMs ocorre em função
de necessidade temporária e de excepcional interesse público destoa da realidade e adentra ao
campo da má-fé. Bastaria observar a rotina nas agências de coleta para se concluir que o
IBGE contrata APMs (de forma juridicamente precária) para suprir a defasagem de servidores
efetivos. Não se trata, porém, do preenchimento de vagas em virtude de férias ou de licença
dos técnicos, nem tampouco do surgimento de contingências, como ponderou a Ministra
Cármen Lúcia, na ADI 3.386, trata-se, na verdade, do preenchimento de necessidade
permanente, contínua e comum do Instituto.
Ao negar conscientemente tal situação, o IBGE vai contra os próprios princípios
institucionais, de modo que, a Fundação responsável por apontar caminhos para o
desenvolvimento do País, encontra-se recolhida à sombra da inconstitucionalidade.
46
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Acesso em: 30 de set. 2015.
49
APÊNDICE A – MODELO DE QUESTIONÁRIO APLICADO AOS AGENTES DE
PESQUISA E MAPEAMENTO DA AGÊNCIA DE COLETA DE SOBRAL, NOS DIAS
06, 07 E 08 DE OUTUBRO DE 2015
Nome:
Idade:
Data em que entrou no IBGE:
01) Quais pesquisas você realiza?
02) Os treinamentos repassados pelo IBGE ajudam pouco, razoavelmente ou muito a
execução das pesquisas em campo? Caso ajudem pouco, em que deixam a desejar?
03) De modo geral, os informantes demonstram algum tipo de resistência em prestar os dados
requisitados?
04) Você está a procura de trabalho (estudando para concurso, abrindo negócio próprio etc.)?
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APÊNDICE B – ENTREVISTA REALIZADA COM O CHEFE DA AGÊNCIA DE
COLETA DE SOBRAL, NO DIA 27 DE OUTUBRO DE 2015
Nome: Benedito Luís de Lima
Idade: 59 anos
Data em que ingressou no IBGE: 16/01/1984
01) Há quantos anos o Sr. trabalha no IBGE?
Há 31 anos.
02) Quantos servidores atuam na agência de coleta de Sobral?
Há 4 técnicos e 14 APMs.
03) Os servidores são avaliados periodicamente?
Sim, os técnicos são avaliados semestralmente, já os APMs são avaliados mensalmente. É
avaliada a assiduidade, o cumprimento de prazos e a qualidade do serviço.
04) Quais pesquisas a agência de coleta de Sobral realiza?
PNAD-C; PNAD NORMAL: anual; CNEFE: mensal; LSPA: mensal; PAM: anual; ABATE:
trimestral; COURO: trimestral; LEITE: trimestral; ESTOQUE: semestral; MUNIC: anual;
PNS: quinquenal, com previsão para ser anual; POF: quinquenal; ECONÔMICAS (PIA
EMPRESA E PRODUTO, PAIC, PAS): anuais; PIMES: mensal; PMC: mensal; PMS:
mensal; RECENSEAMENTO; CENSO AGRÍCOLA; CONTAGEM DA POPULAÇÃO;
REGISTRO CIVIL: trimestral; PEVS: anual; PPM: anual.
05) Dessas pesquisas, quantas os contratados fazem?
Todas, com exceção do recenseamento, do censo agrícola e da contagem da população.
06) Como são organizados os trabalhos na agência?
Há basicamente duas equipes, uma responsável pela PNAD-C e CNEFE; e outra responsável
pelas demais pesquisas.
07) Qual sua visão sobre os APMs?
51
Devido à rotatividade (alguns saem antes do prazo máximo) e pelo próprio fato da
temporariedade, o IBGE perde muito em experiência...
08) Todas as pesquisas são concluídas no prazo previamente estipulado?
Normalmente as pesquisas mensais são cumpridas com maior pontualidade, porém há outras
que extrapolam os prazos.
09) Alguma vez os APMs chegaram a trabalhar além do expediente normal?
Esse tipo de situação é mais comum na PNAD-C e no CNEFE.
10) Atualmente quais municípios ensejam a percepção de diária?
Dos vinte municípios sob os cuidados da agência de Sobral, apenas dois. A redução na
abrangência das diárias iniciou-se em 2010.
11) Realizam-se pesquisas em locais considerados perigosos?
Sim.
12) Quanto tempo leva para se concluir as pesquisas econômicas, a MUNIC e a PNAD
normal?
As pesquisas econômicas normalmente vão de maio a julho; a MUNIC vai de setembro a
novembro; e a PNAD normal vai de novembro a janeiro.
13) Em épocas de recenseamento, os APMs o fazem, ou somente aqueles contratados
para esse fim?
Somente os recenseadores.
14) Algum contratado já recebeu ajuda de custo para mudança de sede?
Que eu tenha conhecimento, não.
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APÊNDICE C – ENTREVISTA REALIZADA, DIA 06 DE OUTUBRO DE 2015, COM
A COORDENADORA DO GRUPO DE COORDENAÇÃO DE ESTATÍSTICAS
AGROPECUÁRIAS NO CEARÁ
Nome: Regina Lúcia Feitosa Dias.
Cargo: Coordenadora do grupo de coordenação de estatísticas agropecuárias.
Há quanto tempo está no IBGE? Desde 14 de julho de 1986.
Quais espécies de pesquisa a Senhora coordena? Há quatro trimestrais; uma semestral
(Estoque); três anuais (PAM, PEVS, PPM).
Os APMs as fazem? Sim.
A Senhora dá treinamento sobre essas pesquisas em todas as agências do interior do
Ceará e da Capital? Sim.
Como a Senhora vê o grande número de contratados que há hoje no IBGE? Há uma
precariedade do trabalho, desvio de função, além da questão da equiparação salarial. Há
também a questão da descontinuidade, ou seja, quando os APMs estão conhecedores de como
funciona as pesquisas, eles saem.
Há alguma mobilização no Ceará em prol dos APMs? Desde 2013, por divergências
políticas, o Ceará não está mais filiado ao sindicato nacional. Os Estados mais atuantes nesse
sentido são Piauí, Minas Gerais, São Paulo, dentre outros.
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ANEXO A – MODELO DE QUESTIONÁRIO/LSPA