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55 Prevenção e combate à corrupção no Brasil A governança pública no combate à corrupção Thaisa Collet dos Santos Delforge* Resumo: Esta monografia tem por objetivo mostrar a importância da participação popular na administração pública, analisando-se brevemente alguns conceitos e institutos que trazem uma melhor compreensão do por que a corrupção é tão presente em nossa sociedade. Com base nos apontamentos iniciais e na apresentação da construção do conceito de cidadania no país, são apontadas possíveis causas da ineficiência dos atuais métodos e instrumentos de controle da corrupção, apresentando-se como alternativa um modelo de administração pública baseado na participação efetiva da população. Palavras-chave: Administração pública. Participação popular. Controle da corrupção. 1 Introdução O fenômeno da corrupção é antigo no Brasil e no mundo, provocan- do grandes prejuízos nos locais onde ocorre. O tema é bastante amplo e difícil de ser esgotado, pois abrange aspectos históricos, administra- tivos, jurídicos e sociais. Neste trabalho, analisaram-se alguns pressu- postos dos principais caminhos no combate à corrupção, quais sejam: a participação popular, o controle social e o desenvolvimento de uma governança pública. Inicialmente, elaborou-se uma abordagem histórico-cultural em relação à origem da corrupção, sem concluir, no entanto, que esta se encontra ligada à natureza do homem e ao convívio social. A seguir, observou-se a construção do conceito de corrupção considerando sua * Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Goiás e Estagiária – Agência Municipal de Meio Ambiente.

Author: ronilson-de-souza-luiz

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  • 1. A governana pblicano combate corrupoThaisa Collet dos Santos Delforge*Resumo: Esta monografia tem por objetivo mostrar a importncia da participaopopular na administrao pblica, analisando-se brevemente alguns conceitos e institutosque trazem uma melhor compreenso do por que a corrupo to presente em nossasociedade. Com base nos apontamentos iniciais e na apresentao da construo doconceito de cidadania no pas, so apontadas possveis causas da ineficincia dos atuaismtodos e instrumentos de controle da corrupo, apresentando-se como alternativa ummodelo de administrao pblica baseado na participao efetiva da populao.Palavras-chave: Administrao pblica. Participao popular. Controle da corrupo.1 Introduo O fenmeno da corrupo antigo no Brasil e no mundo, provocan-do grandes prejuzos nos locais onde ocorre. O tema bastante amploe difcil de ser esgotado, pois abrange aspectos histricos, administra-tivos, jurdicos e sociais. Neste trabalho, analisaram-se alguns pressu-postos dos principais caminhos no combate corrupo, quais sejam:a participao popular, o controle social e o desenvolvimento de umagovernana pblica. Inicialmente, elaborou-se uma abordagem histrico-cultural emrelao origem da corrupo, sem concluir, no entanto, que esta seencontra ligada natureza do homem e ao convvio social. A seguir,observou-se a construo do conceito de corrupo considerando sua* Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Gois e Estagiria Agncia Municipal deMeio Ambiente.Preveno e combate corrupo no Brasil 55

2. relao direta com a quebra de valores ticos e morais. Nesse ponto, verificou-se tambm o conceito de moralidade e a tese da existncia de uma moral paralela no cotidiano social. Com base nessas informaes iniciais, analisou-se o processo de construo da cidadania no Brasil e suas implicaes nas situaes econmica, poltica e social da atualidade. Aps essas explanaes iniciais, analisaram-se brevemente os siste- mas de controle atuais, demonstrando suas falhas e possveis modifica- es que poderiam melhorar o sistema de controle do pas.Com esses apontamentos possvel compreender melhor a impor- tncia da participao social no ambiente poltico, legislativo e jurdi- co, apresentando as principais formas de participao, quais sejam: a coleta de informao, a audincia pblica e o oramento participativo, medidas previstas na legislao, verificando tambm a utilizao pr- tica dessas formas.Seguindo esse caminho, so abordados a Lei de Improbidade Admi nistrativa, a Lei de Responsabilidade Civil, a Ao Popular e a Ao Civil Pblica, principais instrumentos processuais e legais utilizados no combate corrupo, analisando suas hipteses de cabimento e algumas de suas falhas. Para compreender melhor o modelo de administrao exposto no decorrer do texto, elaborou-se um comentrio em relao s mudanas ocorridas no processo de comunicao, iniciadas com o maior acesso internet, quais sejam: rapidez nas comunicaes; maior interao entre cidado e governo; maior interao entre os cidados; possibilidade de se obter documentos e certides por meio de computadores; necessi dade e cobrana de maior transparncia pblica; possibilidade de o cidado opinar. Com base nesses apontamentos, apresentou-se um modelo de administrao a governana pblica que trar maior proximidade entre governo, empresas e sociedade civil, representando os anseios e as propostas de solues para os problemas que afligem toda a sociedade.566o concurso de monografias da CGU 3. 2 Perfil histrico e conceitual da corrupo2.1 Origens da corrupoA corrupo no um tema novo. Estudiosos deste assuntoapontam indcios de corrupo desde os primrdios do pas e mostramcomo esses indcios se perpetuaram e foram decisivos para a construoda administrao pblica brasileira. Segundo Holanda (1995 apud COSTA, 2005, p. 2): No Brasil, pode-sedizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo eum corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivose fundados nesses interesses. Sarmento afirmou (1999 apud COSTA, 2005,p. 2): A corrupo nos setores pblicos um dos males que assolam asnaes contemporneas, mas que no Brasil tem assumido conotaessurpreendentes e desalentadoras. E Tcito (1999 apud COSTA, 2005, p. 2):A corrupo tem razes seculares na histria dos costumes polticos,aqui e alhures.DAMATTA (1986 apud COSTA, 2005) analisou o jeitinho brasileiro,concluindo que tal costume seria uma forma de driblar a excessivaregulamentao, por vezes criadora de proibies apartadas da realidadesocial. Outros autores expressaram sua opinio em relao corrupoem frases que se tornaram clebres, como a de Barbosa (apud COSTA,2005), quando disse: De tanto ver triunfar as nulidades, de tantover prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustia, de tantover agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o homem chega adesanimar da virtude, a rir-se da honra, a ter vergonha de ser honesto.Ramos (apud COSTA, 2005), por sua vez, afirmou: [...] h quem nocompreenda que um ato administrativo seja isento de lucro pessoal. Faoro (apud COSTA, 2005, p. 3), ao analisar a organizao adminis-trativa do Brasil Colnia, salientou que os vcios que a colnia revelanos funcionrios portugueses se escondem na contradio entre osregimentos, leis e provises e a conduta jurdica, com o torcimento e asevasivas do texto em favor do apetite e da avareza. Preveno e combate corrupo no Brasil57 4. Rocha (apud COSTA, 2005, p. 3) afirmou que [...] os polticos brasileiros herdaram da colonizao portuguesa, dentre outras coisas, esta sfilis poltica que a voluntarizao do seu desempenho no espao governamental, a particularizao do poder e a converso dos palcios em suas casas sem lei que no a do seu prprio interesse e a da sua prpria vontade.Ribeiro (apud COSTA, 2005, p. 4) notou que na formao do Brasil [...] houve uma imbricao entre as esferas de poder estatal e privado, ainda que ocasionalmente uma tenha se sobreposto outra, indicando a falta de uma tradio de impessoalidade no servio pblico, o que favoreceu a confuso entre as duas searas, gerando facilidades para a perpetrao da corrupo administrativa. Com base nesses fragmentos de frases e opinies podemos perceber como a corrupo foi acontecendo e como se foi aprimorando ao longo do tempo, at chegarmos noo que temos hoje a esse respeito. O combate corrupo vem ocorrendo h algum tempo. Pinto (apud COSTA, 2005, p. 4), filho do deputado Bilac Pinto, autor do projeto que resultou na Lei n. 3.502/1958, que ficou conhecida pelo seu nome, asseverou, em 1960, que a corrupo, em numerosos e importantes se- tores governamentais do nosso pas, assumiu tal intensidade e extenso que, desgraadamente, parece ter sido institucionalizada. Assis (apud COSTA, 2005, p. 4), ao estudar o tema nos anos 1980, observou que na administrao pblica brasileira [...] os braos operacionais do Estado vergam ao peso dos interesses particulares, do trfico de influncia, do apaniguamento de protegidos. Para entender o que vem a ser a corrupo necessrio, primeiro, observar que ela ocorre devido ao desaparecimento de valores ticos e morais na sociedade. 2.2 A moralidade Quando se fala em moralidade, tem-se no um conceito, mas uma noo, construda em determinado perodo de tempo e baseada nas58 6o concurso de monografias da CGU 5. relaes humanas, que estabelecem certo padro de valores e ideais.Assim, a moral aquilo que no contraria os valores predominantesnuma determinada realidade social e histrica. Ao explicar a Teoria do Mnimo tico, Reale (2005) afirma que a mo-ral o mundo da conduta espontnea, do comportamento que encontraem si prprio a razo de existir. O ato moral implica a adeso do espritoao contedo da regra. A moral, para realizar-se de forma autntica, ne-cessita da adeso dos obrigados, que ao praticarem um ato consciente desua moralidade j aderiram ao mandamento a que obedecem. A Teoria do Mnimo tico explica que o direito representa apenaso mnimo de moral declaratrio obrigatrio para que a sociedade possasobreviver. A moral cumprida de maneira espontnea, mas as violaesa ela so inevitveis e, por isso, devem ser tratadas de forma especfica.O direito a parte da moralidade munida de garantias especficas quepositiva certos costumes para manter a ordem e a pacificao social. A moralidade tornou-se um dos princpios basilares da administra-o pblica, que deve ter todos os seus atos fundamentados neste prin-cpio, para que estes possam ser legais e adequados finalidade pblica.Os atos administrativos, portanto, devero obedecer, alm da normajurdica, a norma tica, pois a moral administrativa, imposta ao agentepblico, deve seguir as exigncias da instituio e ter como finalidadeo bem comum. Para explicar tal questo, Ferreira (2000, p. 126) resumiu o en-tendimento de Maurice Hauriou, que reconhecia que a administraopblica possua um conjunto de regras que formava certa axiologia dainstituio que no poderia ser confundida com a moral comum. Assimreferiu-se ele moralidade administrativa: [...] mencionando, de incio, a conformidade com os princpios basila- res da boa administrao, ao conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao, da sua disciplina interna; para, depois, sucessivamente, aludir ao ultrapasse do controle da legalidade estrita, a fim de se atingir uma moral jurdica, eis que quem toma de- cises tem de escolher, no s o legal em face do ilegal; o justo, frente o injusto; o conveniente, em desfavor do inconveniente, mas tambm o honesto, diante do desonesto.Preveno e combate corrupo no Brasil59 6. Partindo desse apontamento, Brando (1951, p. 458) concluiu: A subordinao do poder pblico a esta funo possui carter institu- cional; por sua vez, a atividade daqueles que servem administrao denota carter funcional: o poder pblico encontra-se ao servio da ideia madre, dela retirando o programa da ao a desenvolver; as ati- vidades dos administradores. Se utilizam meios jurdicos e tcnicos, destinam-se, por sua vez a lograr, como resultado, a prestao de um servio de interesse geral e, por isso, realizam uma funo enquanto concretizam a ideia diretriz.Portanto, a moral administrativa prpria da coletividade institu- cionalizada, que foi organizada com um determinado fim e que busca nortear sua conduta com base nos fins propostos pela administrao. Essa moral tambm deve ser estendida justia e probidade dentro e fora da administrao, caso contrrio poderia constituir puro regime de fora. 2.3 A moral paralelaGordillo (2001), em sua obra La administracion paralela, fala sobre a existncia de outra moral que provoca o surgimento de uma admi- nistrao paralela, ou seja, um parassistema jurdico-administrativo. O surgimento desse parassistema decorre da existncia de normas inv- lidas que fazem com que a sociedade descumpra todas as normas, boas e ruins. Esse descumprimento propicia o surgimento de um sistema paralelo ao sistema vigente.O sistema paralelo revela a existncia concomitante de procedimen- tos formais e informais, governo institudo e paralelo, organizaes for- mais e informais e a existncia de uma dupla moral, e no transgresses moral, em todas as esferas da vida pblica e privada. Gordillo (1982, p. 74) explica que esse tipo de situao ocorre em razo da propagao da violao do sistema institudo e da criao de um sistema paralelo de normas de conduta:60 6o concurso de monografias da CGU 7. A norma sistemtica subsiste na forma, mas cedeu seu lugar na rea-lidade para a norma parassistemtica [...] Uma vez admitida a apari-o e a necessidade do parassistema, j no possvel control-lo emant-lo dentro dos limites tolerveis ou prudentes, simplesmente oparassistema transborda e ameaa todo o sistema.A existncia dessa moral paralela na administrao pblica causaum grande problema, porque deixa sem qualquer sano atos que, em-bora legais, atentam contra o senso comum de honestidade e de justia. Para mudar essa situao, Gordillo acredita que no necessriotornar o sistema mais rgido, mas sim retirar dele o que for excessivo,irreal, intolerante e sem valor. Enrijecendo o sistema, este entrar emdescrdito generalizado e no ter seu cumprimento sistemtico. Segundo o autor, com a participao popular no controle da ad-ministrao pblica ser possvel extinguir a administrao e a moralparalelas. Um sistema apoiado pelos cidados ter coeso e poder setornar realidade. Gordillo acredita que as normas do sistema devemser elaboradas com a participao popular por meio da discusso e dosdebates pblicos para que correspondam ao pensamento da sociedade,refletindo suas aspiraes, obtendo ento adeso e consenso da comu-nidade. Assim, haver o cumprimento efetivo das normas do sistema e aabolio de qualquer parassistema.2.4 CorrupoA corrupo, de acordo com conceito seguido pelo Banco Mundial abuso de poder pblico para benefcio privado , ocorre quando umagente viola as regras estabelecidas pelo principal, entrando em conluiocom outras partes e promovendo seu prprio benefcio (TANZI; DAVOODI,1997). H vrios conceitos que explicam o que vem a ser esta prtica,e vrios deles definem o que viria a ser um ato ou um costume advindoda corrupo. A primeira documentao de um ato de corrupo de que se tem no-tcia na histria do Brasil a Carta de Achamento, de Caminha (1500),que, de modo sugestivo, escreve o seguinte pargrafo:Preveno e combate corrupo no Brasil61 8. E desta maneira dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta Vossa terra vi. E se a um pouco alonguei, Ela me perdoe. Porque o desejo que tinha de Vos tudo dizer, mo fez pr assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dEla receberei em muita merc.O singelo pedido de Pero Vaz de Caminha ao rei dom Manuel para que traga de volta a Portugal o genro que cumpria pena na ilha de So Tom j se incorporou ao folclore nacional. No entanto, revelador de uma prtica muito comum na cultura da administrao colonial portu- guesa, que se instalou durante o processo de formao do Brasil Colnia e se perpetuou de maneira surpreendente. Infelizmente, prticas como essa assumiram tamanha intensidade e extenso que parecem ter sido institucionalizadas em nosso pas. Tornaram-se to comuns na sociedade que algumas pessoas consideram normais as situaes de apadrinhamento, proteo, nepotismo, favo- recimento tnico e religioso um verdadeiro clientelismo visto com naturalidade. A coletnea de textos intitulada Caminhos da transparncia, orga- nizada por Speck (2002), relaciona a origem do Estado a prticas como o nepotismo: As origens do nepotismo, ou da utilizao clientelista, fisiolgica ou eleitoreira dos cargos e empregos pblicos, confundem-se com a origem do prprio Estado. No apenas do Estado moderno, mas da organizao estatal em sua forma mais primitiva, de que exemplo a estrutura monrquica de poder, fundada essencialmente na ideia de hereditariedade em que inexiste qualquer associao ou vinculao entre o direito de exercer o poder poltico e um sistema de mrito ou mesmo a impessoalidade.A esse respeito, relevante a abordagem feita por Bobbio (1991, p. 178), ao analisar o sistema poltico em que predominam o favoritismo e as lealdades grupais:62 6o concurso de monografias da CGU 9. Onde o desenvolvimento determina processos de desagregao social,por vezes macroscpicos, e os partidos e estruturas polticas moder-nas foram introduzidos do alto, sem o suporte de um adequado pro-cesso de mobilizao poltica, tambm claro que, em lugar do clien-telismo tradicional, tende a afirmar-se um outro estilo de clientelismoque compromete, colocando-se acima dos cidados, no os j notveisde outros tempos, mas os polticos de profisso, os quais oferecem,em troca da legitimao e apoio (consenso eleitoral), toda a sorte deajuda pblica que tm ao seu alcance (cargos e empregos pblicos,financiamentos, autorizaes, etc.). importante observar como estaforma de clientelismo, semelhana do clientelismo tradicional, tempor resultado no uma forma de consenso institucionalizado, masuma rede de fidelidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal daclasse poltica, dos recursos estatais, quer, partindo destes, em termosmais mediatos, pela apropriao de recursos civis autnomos.Assim, exemplos tpicos de patrimonialismo, nepotismo e clientelis-mo andam de mos dadas, convertendo o acesso aos cargos e empregospblicos em moeda de troca e fator de coeso e legitimao dos deten-tores do poder.Percebe-se que grande parte dos atos e dos casos de corruponasce com o processo eleitoral. neste momento que os polticos ne-cessitam fazer alianas, buscando apoio de empresas que oferecem seusservios ao Estado, de pessoas que trocaro votos e um apoio feudal porempregos ou ainda de outros particulares que, de alguma forma, ofere-cero algum tipo de servio superfaturado, auferindo altos lucros.As campanhas brasileiras so extremamente dispendiosas. Os candi-datos a qualquer cargo poltico gastam rios de dinheiro para se eleger naexpectativa de conseguir, durante o mandato, ganhos compensatriosmuito superiores aos gastos com a campanha. Esses ganhos futuros podem assumir variadas formas, tais como:licitaes pblicas viciadas em favor de suas prprias empresas ou deempresas de parentes ou contribuintes de sua campanha; destina-o de verbas pblicas para entidades fantasmas a ttulo de doao;concesso de emprstimos subsidiados, incentivos fiscais especiais e Preveno e combate corrupo no Brasil 63 10. outros subsdios para empresas amigas; decises de polticas pblicas diversas favorecendo certos grupos.Os ganhos e as contribuies podem ocorrer antes ou depois da eleio do candidato, em forma de antecipao na prestao de servios aps a eleio ou de cobranas por tais servios executados ao longo do mandato.Outro exemplo do gasto exorbitante nas campanhas eleitorais o horrio eleitoral gratuito, que se tem tornado cada vez mais caro em funo de os candidatos despenderem enormes quantias de dinheiro para o pagamento de especialistas em marketing poltico e empresas produtoras de vdeo para a conduo de sua campanha na rede televi- siva. A cada nova campanha eleitoral observamos que a qualidade dos programas eleitorais se tem assemelhado de filmes e novelas. H equi- pes de profissionais da rea espalhadas pelo pas trabalhando para que candidatos se assemelhem aos famosos da TV e do cinema. Como tudo isso pago? Um dos principais meios de desvio de verba pblica tem sido a fraude em licitaes. O superfaturamento de bens e servios extremamente atraente aos que desejam auferir lucros altos de maneira ilcita. nesta fase que boa parte dos polticos e administra- dores retribui favores aos patrocinadores de suas campanhas polticas ou ao grupo de vassalos que os apoia.Para combater a corrupo em licitaes necessrio haver regras que garantam a mxima abertura participao de empresas e maior transparncia aos atos da administrao. No entanto, apenas o vis tcnico no suficiente para o combate corrupo. necessrio que ocorra envolvimento social, tal como o de comunidades relacionadas a determinadas obras, partidos polticos, jornais, sindicatos e, em espe- cial, as organizaes da sociedade civil.Alm dos prejuzos mais evidentes provocados pela corrupo em licitaes, no podemos olvidar que ela tambm prejudica os setores de fornecimento de bens e servios ao governo, que cumprem seu papel de maneira lcita. A formao de classes de fornecedores e a forada espe- cializao provocada por barreiras postias entrada de novos fornece- dores favorecem a ao de empresas pertencentes a pessoas que detm64 6o concurso de monografias da CGU 11. o poder poltico, obrigando os fornecedores que no obtm os mesmosprivilgios e contratos a fechar suas portas ou a aceitar subcontrataesa preos aviltados. Esta prtica termina por desestimular investimentosna modernizao das empresas e na capacitao de seus empregados, de-sestimulando tambm a concorrncia e dificultando ainda mais a quebrado crculo vicioso de prticas de corrupo. Pelo exposto, no exagero afirmar que a corrupo um problemade Estado, uma vez que no afronta apenas a administrao pblica,mas tambm a estabilidade econmica e democrtica e a soberania dopas. uma ameaa que traz prejuzos para o desenvolvimento, agra-vando a situao de pobreza de milhes de pessoas em todo o mundo. O prejuzo provocado pela corrupo vai alm do dficit financei-ro. O descontentamento, a falta de esperana na mudana e no fim docrculo vicioso fazem com que as pessoas aceitem a corrupo comoum estigma da classe poltica, da cultura nacional, do modo de vida dohomem, desacreditando nas instituies democrticas e acreditando emvelhos e fracassados remdios de poder e controle social. As tentativas da sociedade em coibir a prtica da corrupo lamen-tavelmente no tm obtido o resultado esperado. A principal causa temsido a certeza da impunidade por quem pratica esses atos. Quantas vezesouvimos: Isto d cadeia? Quantas vezes deu? O corrupto sabe que noser efetivamente punido e que o benefcio advindo do ato de corrup-o compensa o risco de ser concretamente punido. A impunidade existe no por falta de legislao, mas sim pela moro-sidade em julgar, pelo corporativismo nos rgos dos Poderes Executivo,Legislativo e Judicirio, pelo foro privilegiado, pelas garantias do ser-vidor pblico, pelo garantismo ao extremo. Para combater a corrupo necessria uma mudana na mentalidade das pessoas somada a umaefetiva punio dos culpados.O combate corrupo requer mais do que leis requer uma socie-dade formada por cidados probos e participantes das decises do Estadoque cobrem dos seus representantes que lutem pelos direitos e pelosbenefcios de seus eleitores. Preveno e combate corrupo no Brasil65 12. 2.5 Meios decontrole e ineficinciaA corrupo encontra-se fortemente instalada na sociedade brasilei- ra, ocorrendo tanto em grandes operaes quanto no cotidiano em geral, portanto combat-la no tarefa fcil. De acordo com o art. 70, nico da Constituio de 1988: Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, p- blica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigao de natureza pecuniria. Para analisar esta questo, verificaremos como funcionam os sis- temas de controle interno e externo, suas falhas e como poderamos aprimor-los.O controle interno estabelecido pelos Poderes Legislativo, Execu- tivo e Judicirio, devendo ser integrado e ter natureza administrativa. Essa espcie de controle exercida sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e de aplicao do dinheiro pblico por seus superiores hierrquicos. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de respon- sabilidade solidria.Entretanto, esse tipo de controle no ocorre adequadamente, o que verificamos, na maioria dos casos, o cumprimento de um vis contbil do processo fiscalizatrio, trazendo como consequncia controle interno ineficiente, sobrecarga de tarefas e acmulo de etapas de fiscalizao, que devero ser realizadas pelo controle externo.O controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, rgos tcnicos e no jurdicos, pois julgam contas e a legalidade de atos para registro. Esses tribunais realizam inspeo e auditoria de natureza con- tbil e financeira de um determinado rgo ou unidade administrativa, selecionando as contas que devero ser fiscalizadas de forma detalhada quando houver suspeita de algum tipo de irregularidade.66 6o concurso de monografias da CGU 13. Os Tribunais de Contas, no Brasil, so integrados por ministrosou conselheiros, procuradores e auditores que deliberam a respeito dodirecionamento dos processos e em relao produo de decises.A instruo dos processos feita pela rea tcnica, que dever ser com-posta por profissionais especializados em vrias reas. Essas Cortes, porprovocao externa ou por prpria iniciativa, fiscalizam as instituiesquanto a sua probidade e eficincia administrativas. O Tribunal de Contas da Unio integrado por nove ministros,tendo sede no Distrito Federal, com jurisdio em todo o territrionacional. Os Tribunais de Contas dos estados sero compostos por seteconselheiros e tero sua disposio estabelecida pelas respectivas Cons-tituies estaduais. No entanto, o funcionamento das modalidades de controle no oideal. Por no realizar uma auditoria eficiente, o controle interno pro-voca um acmulo de funes que devero ser assumidas pelos Tribunaisde Contas. Estes, por sua vez, no conseguem fiscalizar eficazmente aaplicao de recursos e de subvenes. Consequentemente, a fiscalizao contbil, financeira, orament-ria, operacional e patrimonial deixa de ser feita de maneira preventivae concomitante para ocorrer apenas a posteriori, quando mais difcilimpedir o mau uso do recurso, sua aplicao incorreta ou seu desvio.Um controle interno deficiente prejudica todo o processo de fiscali-zao da aplicao de recursos, pois deixa de apontar sua m aplicaoe de exigir a correo dos desvios no momento oportuno. A perda deoportunidade no apontamento dos erros faz com que vrios recursossejam perdidos e/ou mal aplicados.O controle interno, apesar de ser constitucionalmente obrigatrio,s vezes no exercido de forma adequada. Observamos que um dosmotivos a dificuldade de assimilao e de aplicao de suas diretrizes,pois estas se encontram dispersas em vrias leis, medidas provisrias,decretos, portarias e instrues normativas. Essa disperso faz com quea aplicao das diretrizes, muitas vezes, se subordine ao critrio e aoconhecimento do corpo tcnico que analisar a questo em pauta. Preveno e combate corrupo no Brasil67 14. O corpo tcnico, responsvel pela anlise dos dois tipos de controle, tambm no ideal. Os Tribunais de Contas e os rgos da administra- o pblica so compostos por servidores normalmente vinculados atividade poltico-partidria e indicados por critrios que no o preparo tcnico e o merecimento.O atrelamento e a politizao nesses rgos so fundamentais para definir a falta de efetividade no cumprimento das atribuies de fiscali- zao. H um grande comprometimento em relao a isso, pois os funcio- nrios, em grande parte, so despreparados para desempenhar as atribui- es a que esto destinados ou so empregados conforme a permanncia no governo do candidato a que do apoio. O resultado um trabalho de fiscalizao ineficiente, sem continuidade e sem comprometimento. Outro problema decorrente do atrelamento a grupos polticos e composio dos Tribunais de Contas a falta de uniformidade nas decises proferidas por estas Cortes e a ausncia de jurisprudncias firmadas por elas. A dificuldade de obter uniformidade na anlise de contas compromete seu julgamento, bem como a transparncia e o bom desempenho dos Tribunais de Contas.Se os Tribunais de Contas proferissem decises mais uniformes, se- ria mais simples e seguro proceder anlise processual. As prticas que contivessem desvios seriam analisadas e punidas da mesma maneira em todas as Cortes do pas. Isso tornaria o trabalho dos Tribunais de Contas mais fcil e mais eficaz, podendo at mesmo haver uma sistematizao de jurisprudncias provenientes deste trabalho. 3 Os principais intrumentos de controle da corrupo 3.1 A construo do conceito de cidadania no BrasilSegundo o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa (2001), cidada- nia a condio da pessoa que, como membro de um Estado, se acha no gozo de direitos que permitem participar da vida poltica.68 6o concurso de monografias da CGU 15. Celso Lafer (1997), ao citar Hannah Arendt, conclui:A cidadania o direito a ter direitos, pois a igualdade em dignidadee direito dos seres humanos no um dado. um construdo da con-vivncia coletiva que requer o acesso a um espao pblico comum.Em resumo, esse acesso ao espao pblico o direito de pertencera uma comunidade poltica que permite a construo de um mundocomum atravs do processo de assero dos direitos humanos. Para Floriani (2011), ao abordar a acepo da palavra cidadania, necessrio, tambm, se referir a conceitos como igualdade, democracia,justia, tica, poltica, condio humana e informao. O autor dizainda que a cidadania exige condies materiais, polticas e culturaispara sua realizao.Percebe-se, portanto, que o conceito de cidadania, como outrosconceitos j tratados neste trabalho, tambm inexato, variando con-forme a poca e a sociedade. Uma sociedade constituda de cidados,que em maior ou menor grau exercem seus direitos e deveres. Fiscalizara administrao pblica um dever e, ao mesmo tempo, um direito quedeveria ser exercido por todos os cidados. Essa fiscalizao certamentepode diminuir a prtica da corrupo.Para que o combate corrupo se torne mais efetivo, necessrioo envolvimento de toda a sociedade. Os nveis de corrupo tornam-secomedidos quando h no pas um grupo poltico elucidado e corajoso,juntamente com apoio pblico e com um setor privado interessado ebem liderado. O mais importante, e tambm o elemento mais difcil deser engajado, uma sociedade civil participativa, disposta a exercerseus direitos e deveres de cidad na transformao da sociedade naqual vive. Uma sociedade consciente e participativa sabe que a efetividade dodireito e das suas normas depender sempre de sua participao, de suaorganizao, de sua conscientizao, de sua informao, pressionandoo Estado e os agentes pblicos. necessrio frisar que o exerccio da cidadania no deve resumir-seao direito de voto. A cidadania deve ser entendida como uma atividadePreveno e combate corrupo no Brasil 69 16. em permanente aprimoramento e construo, sendo exercida tambm aps a eleio, com a fiscalizao do trabalho dos representantes.No Brasil, vemos claramente que a cidadania nem remotamente exercida como deveria ser, e essa a origem de vrios dos problemas sociais, econmicos e polticos que enfrentamos. Para entender melhor essa situao, utilizaremos a sequncia de evoluo da cidadania pro- posta por Marshall (1967) em seu livro Cidadania, classe social e status. Ele utiliza como exemplo a evoluo da cidadania na Inglaterra e de- monstra que os primeiros direitos a serem conquistados foram os direitos civis de liberdade, igualdade e propriedade. A partir da aquisio desses direitos, o cidado ingls sentiu necessidade de conquistar seus direitos polticos para ter seus interesses representados na esfera de poder. Com a conquista dos direitos civis e polticos foi mais fcil e efetiva a con- quista dos direitos sociais, de emprego, educao e moradia.Os direitos civis de liberdade, igualdade e propriedade foram garan- tidos por um Poder Judicirio independente. A partir do exerccio dos direitos civis, houve a expanso dos direitos polticos a quem no podia votar e a consolidao desses direitos pelos partidos e pelo Poder Legis- lativo. Por iniciativa dos partidos e do Congresso houve a votao dos direitos sociais, que foram colocados em prtica pelo Poder Executivo. Portanto, a base de todas as conquistas, nesse modelo de constru- o da cidadania, foram os direitos civis, sendo essas conquistas amplia- das medida que a participao popular se ampliou e cobrou efetiva representao.De acordo com Carvalho, em seu livro Cidadania no Brasil: o longo caminho (2002), no Brasil, a sequncia de conquistas de direito foi invertida. Primeiro surgiram os direitos sociais, implantados durante o perodo de diminuio dos direitos polticos e de reduo dos direitos civis por um governo ditatorial, que se tornou um dos mais populares da histria. A inverso dessa sequncia logicamente traz consequncias dife- rentes para a construo do conceito de cidadania. Quando os direitos sociais passam a ser a base da construo da cidadania, costuma ocorrer uma excessiva valorizao do Poder Executivo.70 6o concurso de monografias da CGU 17. No Brasil, os direitos sociais foram implantados durante os perodosditatoriais, quando o Poder Legislativo estava fechado ou funcionavaapenas de forma decorativa. Isso fez com que boa parte da populaosupervalorizasse o Poder Executivo, acreditando que o governo osegmento mais importante do poder, de quem vale a pena se aproximar.Essa situao surge mais claramente no perodo de eleies, quan-do as candidaturas ligadas ao Poder Executivo recebem mais ateno dapopulao. A preferncia pelo Poder Executivo por parte da populaoconfere excessiva centralizao deste poder.A posio assumida pelo povo dirige a ao poltica, sobretudo,para a negociao direta com o governo, sem ter ajuda ou influnciada representao do Poder Legislativo, fazendo com que o povo estejasempre em busca de um salvador da ptria. Infelizmente, a experi-ncia de governo democrtico ainda curta, e os problemas sociaispersistem, diminuindo a pacincia popular no que diz respeito ao me-canismo democrtico de deciso, que mais lento, estando sempre embusca de solues rpidas e de lideranas carismticas e/ou messinicas(CARVALHO, 2002).A valorizao do Poder Executivo provocou a desvalorizao doPoder Legislativo. Por no compreender a importncia dos mecanis-mos de representao, a populao devota a vereadores, deputados esenadores um desprestgio acentuado, cultivando uma cultura polticaestadista, com uma viso corporativista dos interesses coletivos. Essasituao pode ser vista com maior nitidez por meio da distribuio debenefcios sociais com base em agregao sucessiva de categorias detrabalhadores. Essa agregao sucessiva, estudada por Santos (1994) e definidacomo cidadania regulada, exemplifica a situao em que categorias detrabalhadores deveriam se unir em torno de um sindicalismo corporati-vo, entendendo que os benefcios sociais no eram um direito de todose, sim, resultado da negociao de cada categoria de trabalhadores como governo.Essa situao demonstra a falta de organizao autnoma dasocie ade, fazendo com que os interesses corporativos prevaleam e os dPreveno e combate corrupo no Brasil71 18. grandes problemas, sofridos pela maior parte da populao, continuem sem soluo. Percebemos que os legisladores reduzem seu papel a ver- dadeiros intermedirios de favores pessoais perante o Poder Executivo. O eleitor vota em deputado em troca de favores pessoais, os deputados apoiam o governo em troca de cargos e verbas a serem distribudas entre os eleitores. Resumindo: os eleitores desprezam os polticos, mas continuam votando neles na esperana de obter benefcios pessoais (CARVALHO 2002).Para muitas pessoas, a soluo para esse problema estaria nas re- formas polticas, como a eleitoral, a partidria e a da forma de governo. No entanto, para reduzir a ineficcia do sistema representativo, neces- srio tempo para que a democracia do Brasil amadurea e se consolide. durante esse tempo que sero feitas as correes nos mecanismos polticos, ampliado o gozo dos direitos civis e reforados os direitos po- lticos, mudando a cultura poltica. A inverso da sequncia de conquistas de direitos reforou a su- premacia do Estado. Para que a democracia se consolide, necessrio reforar a organizao da sociedade, democratizando o poder. Essa organizao deve ser feita contra o Estado corporativo, colonizado (CARVALHO, 2002).A consolidao democrtica passa pela organizao da sociedade e pela preparao da administrao pblica para atender aos anseios desta sociedade. A mudana sugere maior participao popular e controle so- cial, que aos poucos vm obtendo a relevncia de que necessitam, para que a pessoa do administrado possa ter uma possibilidade real e no formal de interseo e desempenho de sua funo. 3.2 Participao popular e controle socialUma sociedade participativa aquela que no se contenta com o di- reito de voto e representao apenas em perodos eleitorais. A sociedade participativa faz questo de estar presente nos processos de decises e formular seu juzo em relao aos assuntos de seu interesse. A participao popular est intimamente relacionada ao conceito de controle social, pois a populao pretende que o poder pblico que72 6o concurso de monografias da CGU 19. delegou no seja nocivo aos seus interesses. O controle social pressupeparticipao popular e, ainda, o exerccio do poder estatal em coopera-o e subsidiariedade, dando nfase consensualidade (BRASIL, 2001). A cooperao entre Estado e sociedade se d pela participao so-cial, que poder fazer com que a compreenso dos problemas e a forma-tao de solues sejam efetivadas e voltadas para as verdadeiras razesda sua existncia. Nesse sentido, observa-se que s coopera, realmente,aquele grupo social que divide, na medida de suas possibilidades, onus da deciso, que oferece sua parcela de colaborao no processo deformao da deciso da administrao pblica.Havendo essa cooperao, possvel pleitear, com a ajuda da socie-dade, uma conduta a ser implementada pelo Estado, seja pela interven-o ativa deste, seja por meio da apresentao de sugestes e propostas,ou pela verificao dos requisitos relacionados ao adequado atendimentodo interesse pblico.Pode-se exemplificar, classificar e sintetizar a participao popularpor meio das palavras de Torres (2001):A participao administrativa, a sua vez, provavelmente a que maisse expandiu nas ltimas dcadas, vem conferir maior legitimidade aosatos da Administrao e ampliar o controle sobre o governante. Podeser informativa, realizada a partir da publicidade que se confere aosatos estatais; se efetivar na via da execuo, abrindo-se colaboraodos entes privados na satisfao dos interesses pblicos e adesodo administrado, execuo dos planejamentos governamentais nosseus aspectos dispositivos; realizar-se pela consulta, em que a Admi-nistrao ouve indivduos e entidades interessadas antes de tomar adeciso, a exemplo das audincias pblicas, debates pblicos, coletade opinies e a integrao de administrados em colegiados mistos; porfim, pode vislumbrar-se na participao na deciso, instituda exclusi-vamente por lei e firmada sobre a simples provocao da Administra-o para que tome uma deciso, como, por exemplo, a denncia aostribunais ou conselhos de contas de reclamao relativa prestaode servios pblicos, at a co-deciso pelo voto ou pelo veto, seja emaudincias pblicas ou em colegiados deliberativos. Preveno e combate corrupo no Brasil73 20. 3.3 Previso constitucional do controle socialNo art. 1o, pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988, explcito que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Essa possibilidade de exerccio direto do poder vai alm do controle da atividade poltica, abrangendo tambm a possibilidade de interveno na qualidade, na legalidade e na quantidade do servio pblico colocado ao seu dispor. Portanto, a previso do controle social no recente, desde a adoo do sistema federativo existem mecanismos de intersindi- calizao entre as funes do governo.Na Constituio Federal de 1988, observa-se um grupo de normas que se relacionam com o controle social de maneira instrumental, nos direitos de: associao sem intervenincia estatal (art. 5, XVIII); acesso s informaes (art. 5, XXXIII) de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral; devido processo legal; acesso justia; vedao limitao de publicidade dos atos processuais; gratuidade dos atos ne- cessrios ao exerccio da cidadania.As previses constitucionais no se resumem quelas dispostas no Captulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, tratando tambm do fortalecimento do princpio geral da transparncia, do dever de infor- mar circunstncias relevantes administrao pblica, destacando-se: o dever de disponibilizao das contas dos municpios ao contribuinte, para seu exame e controle (art. 31, 3); a recomendao de que a lei determinar medidas para o esclarecimento dos consumidores acerca dos impostos incidentes sobre mercadorias e servios (art. 150, 5); o dever de divulgao mensal do montante de tributos arrecadados, recur- sos recebidos e receita corrente dos entes federados (art. 162); o dever de publicao pelo Poder Executivo de relatrio resumido da execuo oramentria (art. 165, 3). H previso constitucional tambm em relao garantia de parti- cipao dos trabalhadores e dos empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao (art. 10); explicitao de instrumentos de exerccio da soberania popular pelo voto direto mediante plebiscito,74 6o concurso de monografias da CGU 21. referendo e iniciativa popular (art. 14, I, II e III); explicitao do direito participao da parte do usurio na administrao pblica direta e in-direta (art. 37, 3); possibilidade de denncia de irregularidades juntoao rgo de controle externo (art. 74, 2); caracterizao de que asegurana pblica constitui responsabilidade de todos (art. 144, caput);reserva de iniciativa sociedade, junto com os Poderes Pblicos, para odesenvolvimento de aes destinadas a assegurar os direitos relativos seguridade social (art. 194, caput); participao na gesto democrticado ensino pblico (art. 206, VI); dever de promoo e proteo ao patri-mnio cultural brasileiro em colaborao com o Poder Pblico (art. 216, 1); dever de defesa e proteo, juntamente com o Poder Pblico, deum meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput); deverde assegurar criana e ao adolescente o direito vida, sade, ali-mentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, digni-dade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, emao conjunta, a sociedade, a famlia e o Estado (art. 227). Neste ltimo grupo, observamos que existem diversas formas deinterveno da sociedade, pois h tanto a previso de participao pos-svel como o plebiscito e a iniciativa popular das leis, alm da garantiade participao de trabalhadores e empregados nos rgos pblicosrelacionados a seus interesses. Portanto, o que se oferece sociedade uma prerrogativa a sociedade valer-se- ou no dos mecanismos dis-ponibilizados no texto constitucional (VALLE, 2002). O que se busca oresgate da perspectiva de controle, pois sua previso no nova. Busca--se uma construo, para os fins de controle, em que Estado e sociedadesejam colaboradores na procura de um equilbrio e tambm do interessepblico (VALLE, 2002).Observadas as previses constitucionais do controle social, para queeste atue com eficincia na administrao pblica ser necessrio queesteja presente desde o incio do processo decisrio, ou seja, ele sermais eficaz quanto mais prximo estiver da fase de planejamento daopo estratgica escolhida pela administrao.Para que o controle social seja efetivo, necessrio que se identifi-quem os meios de participao da sociedade. Primeiramente, dever serviabilizado o exerccio do controle social no que se refere aos aspectosPreveno e combate corrupo no Brasil75 22. tcnicos, transparncia, s razes da deciso ou ao mtodo de trabalho (VALLE, 2002).Os principais instrumentos para estabelecer o controle social so a divulgao de informaes, ou seja, a administrao dever transmitir dados e parmetros tcnicos pertinentes, e a interao com a sociedade, que deve tomar conhecimento da matria tcnica ou de fato, seja ela de avaliao de questes suscitadas pelos controladores, com sugestes de modificao no processo decisrio, seja a respeito do contedo do que j se tenha assentado.Nesse processo, os dois instrumentos citados no pargrafo anterior estabelecem as responsabilidades da administrao por intermdio da Constituio, que confere a ela a possibilidade de ao, e tambm esta- belecem as responsabilidades da sociedade, que controladora e pode definir quais os elementos de que precisa para o exerccio desse contro- le.Por intermdio desses instrumentos de divulgao de informaes e de interao com a sociedade o controle social poder ser feito desde o incio da fase de planejamento, ensejando a mxima otimizao dos esforos. Entretanto, deve-se ter o cuidado de definir os mecanismos de controle para que eles no sejam esvaziados de substncia nem se trans- formem em elemento paralisante para a administrao pblica. Assim, necessrio estabelecer prazos para os procedimentos e interlocutores, alm de locais apropriados para a apresentao das informaes e dos resultados obtidos pela administrao pblica (VALLE, 2002).A definio desses procedimentos tornar mais claros os limites da responsabilidade de cada ator do processo, pois o interesse pblico em jogo, de um lado, d voz sociedade, e do outro, previne o uso egosta ou irresponsvel dos mecanismos de controle. O importante assegurar a oferta de oportunidade para o exerccio do controle social e da participao popular, pois o objetivo final o estabelecimento de um dilogo entre administrado e administrao, e no um instrumento absoluto de subordinao de um dos agentes ao outro (VALLE, 2002).766o concurso de monografias da CGU 23. 3.4 Formas de participao popular A democracia tem como princpios fundamentais a soberania po-pular, segundo a qual o povo a nica fonte de poder, e a participaodireta ou indireta do povo no poder, para que este seja a expresso davontade popular.O princpio participativo caracteriza-se pela participao diretae pessoal do cidado nos atos de governo, no se resumindo ao votoem eleies para o Legislativo e o Executivo. O legislador constituintesuperou a participao democrtica restrita ao perodo eleitoral paraprojet-la em todos os processos sociais e pblicos que necessitem deconstruo interativa de decises, que respondam aos interesses coleti-vos ou de um grupo.Observa-se que a partir do estabelecimento da transparncia ad-ministrativa se torna propcio o desenvolvimento de linhas de atuaoadministrativa que contam com a participao do administrado. Estedeixa de ser um mero espectador passivo ou destinatrio da condutae torna-se agente colaborador na tomada de decises, fortalecendo ocarter pblico da gesto administrativa de dilogo aberto. H vrios exemplos de institutos que oferecem ao cidado oportu-nidade de ser ouvido e de participar das decises administrativas. Comoexemplo, podemos citar a coleta de opinio, o debate pblico, a audin-cia pblica e o oramento participativo.Segundo Moreira Neto (apud, FERRARI, 2005, p. 27):A coleta de opinio um processo de participao administrativaaberto a grupos sociais determinados, identificados por certos inte-resses coletivos ou difusos, visando legitimidade da ao adminis-trativa pertinente a esses interesses, formalmente disciplinado, peloqual o administrado tem o direito de confrontar seus pontos de vista,tendncias, opinies, razes e opes com os outros administrados ecom os do prprio Poder Pblico, com o objetivo de contribuir para amelhor deciso administrativa.A coleta de opinio um instrumento que tenta recolher vriospontos de vista em relao a determinado assunto para que possam serPreveno e combate corrupo no Brasil 77 24. feitos os questionamentos e as consideraes pertinentes questo em discusso e proposta uma soluo. Segundo o entendimento do mesmo autor (apud, FERRARI, 2005, p. 27): A audincia pblica um processo administrativo de participao aberto aos indivduos e a grupos sociais determinados, visando ao aperfeioamento da legitimidade das decises da Administrao Pbli- ca, criado por lei, que lhe preceitua a forma e a eficcia vinculatria, pela qual os administrados exercem o direito de expor tendncias, preferncias e opes que possam conduzir o Poder Pblico s deci- ses de maior aceitao consensual. A audincia pblica tem origem anglo-saxnica, como processo de participao popular, proporcionando o aperfeioamento da legitimidade das decises da administrao pblica, por meio da exposio de prefe- rncias e opes pela populao. Para Oliveira (apud, FERRARI, 2005, p. 37), [...] as audincias pblicas possuem um duplo papel informativo, pois se de um lado propiciam a obteno de dados por parte do pblico, de outro levam a Administrao a ter acesso a um mais amplo conhe- cimento sobre a situao no que tange aos interesses dos protegidos envolvidos, o que leva a consolidar uma atuao mais consentnea com os direitos individuais e metaindividuais identificados. As audincias pblicas, por informarem e proporcionarem um espa- o de manifestao de opinies e de aspiraes da populao, mostram a inteno de o Estado buscar a deciso mais eficaz, embasada na opinio dos agentes eleitos e dos eleitores. Como j foi dito, as decises pau- tadas no dilogo refletem melhor os anseios da populao e recebem o apoio desta no seu processo de concretizao (FERRARI, 2005). As audincias pblicas devero ser realizadas com base em uma previso legal da Unio, do estado ou do municpio, que define seu processo, finalidade e efeito, conforme o rol de competncias previsto na Constituio Federal. Quando sua realizao for obrigatria e no78 6o concurso de monografias da CGU 25. ocorrer, o ato fica viciado com nulidade. Este exemplo pode ser visto nosseguintes diplomas: art. 40, 4o; art. 43; art. 44 todos eles constantesdo Estatuto da Cidade e art. 39 da Lei n. 8.666/1993, que pode, inclu-sive, provocar a nulidade de todos os atos subsequentes, invalidando oprocesso licitatrio.No entanto, apesar de obrigatria nos casos expostos no pargrafoanterior, a audincia pblica no vinculante, ou seja, o administradorpoder justificar a necessidade de realizao da obra ou servio da ma-neira pretendida, e realiz-los. Essa realizao poder ser questionvele, nesse caso, a administrao dever provar a necessidade da referidaescolha e que esta foi a mais adequada (FERRARI, 2005). Em geral, os instrumentos participativos tais como a audinciapblica, o debate pblico e a coleta de opinio geram a multilatera-lidade de audincia, exigindo da administrao pblica no apenas amotivao, mas antes a ponderao, no sentido de equalizar as opinies,dando-lhes mxima efetividade.A grande quantidade de experincias em relao ao oramentoparticipativo dificulta o estabelecimento de um conceito nico e con-sensual. Santos (1998 apud DIAS, 2008) entende esse instrumento comoestrutura e processo de participao dos cidados na tomada de decisessobre os investimentos pblicos municipais. Para o autor, o oramentoparticipativo assenta-se sobre trs princpios:articipao aberta dos cidados, sem discriminao positivapatribuda s organizaes comunitrias; articulao entre democracia representativa e direta, que confereaos participantes um papel essencial na definio das regras doprocesso; definio das prioridades de investimento pblico processadade acordo com critrios tcnicos, financeiros e outros de cartermais geral, que se prendem, sobretudo, s necessidades daspessoas (SANTOS,1998).Esse processo proporciona uma aprendizagem na tomada de de-cises na administrao de recursos pblicos, tendo como objetivo amelhoria das condies de vida urbana e a justia social. A participao Preveno e combate corrupo no Brasil79 26. permanente, com regras definidas, propicia aos tcnicos da adminis- trao municipal e s lideranas o conhecimento da localidade em que moram e da dimenso de suas necessidades, que devem ser supridas para o estabelecimento do bem-estar geral. O formato do oramento participativo varivel, dependendo do grau de organizao e da mobilizao da sociedade civil. Depende tambm do acmulo de informaes locais e do grau de entendimento do partido poltico que est no governo, do nvel de interferncia das disputas polticas no governo e na sociedade, das propostas de governo, das culturas polticas e do contexto socioeconmico (SPECK, 2002).Para que o oramento participativo possa ser executado, neces- sria a aprovao da Cmara de Vereadores. A relao entre oramento e Cmara complexa, porque os vereadores se sentem ameaados com a perda de poder, aumentando a presso sobre o Executivo e trocando favores para que suas reivindicaes sejam atendidas. Observa-se que a relao entre o Legislativo local e os conselheiros do oramento participativo bastante conflituosa. O conflito fica ainda mais acirrado quando a imprensa divulga informaes e debates dessas sesses de forma unilateral, fazendo com que esse instrumento caia em descrdito, dificultando a participao do cidado nos processos de ela- borao e execuo das polticas direcionadas a seu favor. 3.5 Instrumentos processuais utilizados no combate corrupoA utilizao adequada dos recursos financeiros do pas est direta- mente ligada honestidade do administrador e de seus agentes pblicos. No existe um meio legal de mudar uma pessoa desonesta, o que existe so previses legais de sanes que podem dificultar ou desestimular os atos de corrupo. No se pode ento dizer que a inexistncia de normas a causa para a persistncia da corrupo em nossa sociedade. O direito tem sido suficiente para resolver essas questes e para coibir atos de improbidade e corrupo. Como exemplos de normas existentes para o combate corrupo, seja como instrumento de questionamento seja para regular certas806o concurso de monografias da CGU 27. prticas administrativas, temos: o Princpio da Moralidade, disposto noart. 37, 4o, da Constituio Federal; a Lei n. 8.429/1992, que com-bate a improbidade administrativa; a Lei n. 4.717/1965, que trata daAo Popular, prevista no art. 5o, LXII, da Constituio Federal; a LeiComplementar n. 101/2001, que trata da responsabilidade na gestofiscal; a Lei n. 7.347/1985, que trata da Ao Civil Pblica. Nesta seo,faremos breves comentrios a respeito da utilizao e da eficcia dessesinstrumentos.3.5.1 Lei de Improbidade AdministrativaO legislador, ao criar a Lei n. 8.429/1992, conhecida como Lei deImprobidade Administrativa, tinha o intuito de combater atos pratica-dos pelos agentes pblicos que de alguma forma causassem prejuzos administrao pblica. Nesta lei tambm h previso para a puniode pessoas que, mesmo no sendo agentes pblicos, tenham de algumaforma obtido vantagens com a improbidade. Nesse diploma, o legislador preocupou-se em detalhar as hiptesesde improbidade, inclusive nas entidades que vivem custa de recursospblicos. H previso para a punio de quem pratica ato que enriqueceseu autor ilicitamente; de quem pratica ato que causa leso ao errio;de quem pratica ato ofensivo aos princpios administrativos e ordemurbanstica. O legislador estabeleceu o tipo bsico e detalhou, exempli-ficadamente, as possibilidades de ocorrncia, no as esgotando. Essa lei gerou polmica quanto sua aplicabilidade em relao aosagentes polticos, que so, antes de tudo, agentes pblicos, mas nopodem ser enquadrados como tais para no serem punidos pela Lei deImprobidade. A polmica tornou-se maior ainda com mitigao dadapelo Supremo Tribunal Federal, que por meio do julgamento da Recla-mao n. 2.138 tornou a Lei de Improbidade Administrativa inapli-cvel aos agentes polticos; estes so submetidos aplicao da Lein. 1.079/1950.A limitao constitucional para aplicar sanes de perda de cargoou funo e de suspenso dos direitos polticos dos agentes polticosprejudicou muito a aplicao da Lei n. 8.429/1992. Nos arts. 85 e 86 Preveno e combate corrupo no Brasil 81 28. da Constituio Federal est dito que o presidente da Repblica s perder o cargo quando for acusado de praticar crime comum (quando ser julgado pelo Supremo Tribunal Federal) ou de praticar infraes poltico-administrativas (nesse caso, ser julgado pelo Senado Federal). Essa acusao s pode ser levada a efeito se admitida por dois teros da Cmara dos Deputados, quando acontecer o processo de impeachment ou processo judicial.A sano de perda de funo tambm no alcana senadores e de- putados federais, pois estes s so afastados de sua funo ou tm seus direitos polticos suspensos nas hipteses taxativamente arroladas no art. 55 da Constituio.O objetivo da Lei de Improbidade Administrativa aplicar sanes aos agentes pblicos que cometerem crimes de responsabilidade, sejam eles de baixo ou de alto escalo. O agente pblico deve responder por cada uma das esferas de responsabilidade previstas no nosso ordenamen- to jurdico (administrativa, penal, civil e improbidade administrativa), no se falando em bis in idem.No se pode permitir que agentes polticos tenham prerrogativas de impunidade, sendo excludos da lista de sujeitos aos quais se aplica a Lei de Improbidade Administrativa, porque o exerccio da funo pblica no deve ser realizado por quem atenta contra a moral administrativa. 3.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal A ideia de equilibrar os gastos financeiros no nova. As diretrizes propostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no seriam necessrias se a Lei Federal n. 4.320/1964 fosse cumprida. No entanto, o costume de repassar dvidas aos sucessores por meio de Restos a Pagar ou cancelar empenhos e precatrios no quitados ensejou o estabelecimento de novos mecanismos para uma gesto responsvel, tornando obrigatria uma poltica de planejamento para a execuo do oramento pblico para dificultar o gasto sem previso e o gasto maior do que o permitido, responsabilizando o administrador pblico pelas despesas ordenadas por ele.826o concurso de monografias da CGU 29. As mudanas propostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal tiveramparticipao importantssima na execuo adequada do oramento p-blico, haja vista a arrecadao insuficiente para o cumprimento de todasas metas que precisam ser executadas. Essa lei trouxe a preocupaocom o ajuste do oramento e com a limitao de empenhos, e a rede-finio das previses e das prioridades tornou-se requisito essencial aoequilbrio das contas pblicas. A ideia de planejamento bastante presente nesse diploma. Em v-rias passagens a lei fortalece a necessidade de o administrador planejare, assim, prever aes e situaes, descobrir com preciso o que enseja ecomo encaixar o uso do recurso pblico em cada caso. Sem esse planeja-mento o administrador pblico no consegue cumprir os ditames da lei.O planejamento objetivado pela Lei de Responsabilidade Fiscaltambm abrange a contratao de pessoal, diminuindo a quantidade decargos efetivos e abrindo a possibilidade de terceirizao de serviospblicos, o que tem sido bastante criticado. Houve preocupao deconter a dvida pblica, estabelecendo limites da dvida e das operaesde crdito.A transparncia tambm est assegurada no citado diploma, pormeio do incentivo participao popular, com a realizao de audinciaspblicas quando da elaborao de oramentos e da Lei de Diretrizes Or-amentrias. Um exemplo desse incentivo o oramento participativo,audincia em que os cidados so convidados a decidir a melhor aplica-o do recurso pblico e que tem como fundamento o preceito contidono inciso XII do art. 29 da Constituio Federal. Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que os rela-trios de informaes referentes a receitas e despesas sejam amplamentedivulgados nos veculos de comunicao, possibilitando ao cidado veri-ficar a procedncia e a autenticidade das informaes divulgadas. No entanto, apesar do rigor destinado s despesas com pessoal ecom o crdito pblico, essas despesas no tiveram diminuio signi-ficativa. Cada eliminao de um cargo efetivo seguida da criao devrios cargos em comisso, e o limite de endividamento em relao aoPIB tambm aumentado. Preveno e combate corrupo no Brasil83 30. A questo que a lei no consegue tornar tico o administrador pblico que no o . Este estar sempre pronto a descobrir maneiras de driblar qualquer tipo de fiscalizao imposta por lei, porque age em conjunto com outros agentes, dispostos a encobrir o desvio praticado.A Lei de Responsabilidade Fiscal, bem ou mal, tem cumprido seu papel de equilibrar as contas pblicas. Sem ela o quadro financeiro do pas teria piorado, sobretudo com a edio de emendas que contrariam seus principais objetivos. Nesse caso, necessrio que seja exigida dos legisladores e dos administradores, num exerccio contnuo da cidadania, a observncia de princpios constitucionais, como o da razoabilidade, e dos objetivos essenciais da edio de certas leis, fundamentadas no respeito soberania popular. Quando os administradores agirem com responsabilidade, o cidado deixar de pagar a conta, no sendo preju- dicado pelo aumento de impostos, pela reduo de investimentos e pelo corte de programas que atendem a sociedade. 3.5.3 Ao popular Ao popular (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2010) o meio consti- tucional posto disposio de qualquer cidado para invalidar atos ou contratos administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiro pblico. Por essa ao no se amparam direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade, sendo o beneficirio direto e imediato desta ao o povo.A ao popular regulamentada pela Lei n. 4.717/1965, anterior Constituio Federal de 1988, mas que deve ser entendida luz do novo texto constitucional. Como primeiro requisito desta ao, observa-se que o ajuizamento s poder ser feito por cidado brasileiro no gozo de seus direitos cvicos e polticos, ou seja, eleitor. O segundo requisito a ilegalidade ou a ilegitimidade do ato a ser invalidado, ou seja, o ato deve ser contrrio ao direito por infringir nor- mas especficas que regem sua prtica ou por se desviar dos princpios gerais que direcionam a administrao pblica.84 6o concurso de monografias da CGU 31. O terceiro requisito diz respeito lesividade do ato ao patrimniopblico, sendo o ato lesivo quando desfalcar o errio ou prejudicar aadministrao, assim como o que prejudicar bens ou valores artsticos,cvicos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade. A lesividadepoder ser efetiva ou legalmente presumida.A ao popular tem finalidades preventivas e repressivas ativi-dade administrativa ilegal e lesiva ao patrimnio pblico, visando preservao dos interesses da coletividade. De forma preventiva, a aopoder ser ajuizada antes que os efeitos lesivos ocorram, e como formarepressiva poder ser ajuizada aps a ocorrncia do prejuzo, buscandoa reparao do dano. Outra finalidade conseguir que sejam corrigidos os atos admi-nistrativos realizados pelo poder pblico. A ao popular possibilita ainterveno do povo na administrao e a invalidao de atos que dealguma forma lesem o patrimnio econmico, administrativo, artstico,ambiental ou histrico da comunidade possibilidade que era dadasomente aos rgos estatais superiores. Apesar dos benefcios, a ao popular tem sido pouco utilizada.A populao, por comodismo, prefere deixar a cargo do Ministrio P-blico suas reivindicaes, que so feitas por intermdio da ao civilpblica. Nesse sentido, o Ministrio Pblico tem sido utilizado como amagistratura da cidadania.3.5.4 Ao civil pblica o instrumento processual, disciplinado na Lei n. 7.347/1985,adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consu-midor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico epaisagstico e infraes da ordem econmica, protegendo, os interessesdifusos, coletivos e individuais homogneos, desde que socialmenterelevantes (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2010).Para melhor compreenso do conceito de ao civil pblica, ne-cessrio explicar o que so interesses difusos, coletivos e individuaishomogneos. Os interesses difusos, conforme definio no art. 81 da Lein. 8.078/1990, so aqueles de natureza indivisvel, cujos titulares soPreveno e combate corrupo no Brasil 85 32. pessoas determinadas e ligadas por circunstncias de fato. Os interesses coletivos so os de natureza indivisvel, que tm como titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contr- ria. Os interesses individuais homogneos so decorrentes de origem comum, de um grupo determinado e possuidor de um objeto de ao de natureza divisvel (MAZZILLI, 2009). Como exemplo, para fins de ao pblica podemos citar aes de proteo ao meio ambiente ajuizadas contra ato ou fato que provoque danos aos elementos (terra, gua, ar, flora e fauna) ou nas localidades que necessitem de preservao. Podemos citar tambm os casos em que o consumidor (aquele que se utiliza de produtos, atividades ou servios de outrem, merecendo a proteo do Estado) lesado, devendo ser protegido por instrumentos como a ao civil pblica. O uso desse instrumento limita a ocorrncia de danos de qualquer espcie aos consumidores.No caso de bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, que fazem parte do patrimnio cultural, tam- bm recebem proteo por intermdio da ao civil pblica, que poder ser proposta pelo Ministrio Pblico, pelas pessoas jurdicas estatais, autrquicas e paraestatais, pelas associaes destinadas proteo do meio ambiente ou defesa do consumidor, bem como pela Defensoria Pblica, que passou a integrar o rol dos legitimados a partir da vigncia da Lei n. 11.448/2007. 4 Direito comparado 4.1 As diretrizes da Unio Europeia no exerccio da governana pblicaO exerccio do controle da administrao pblica parte do aper feioamento do Estado, tendncia dos pases em que a democracia primeiro se estabeleceu. Esta relao entre participao, controle, transparncia e boa governana um dos principais pilares propostos reflexo no mbito da Unio Europeia. A citao a seguir foi retirada866o concurso de monografias da CGU 33. de um documento denominado Governana europeia: um livro branco(COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2001, p. 11-12): So cinco os princpios em que se baseia a boa governana e as al- teraes propostas no presente Livro Branco: abertura, participao, responsabilizao, eficcia e coerncia. Cada um destes princpios fundamental para a instaurao de uma governana mais democr- tica. So eles que constituem a base da democracia e do Estado de direito nos Estados-Membros, mas aplicam-se a todos os nveis de governo global, europeu, nacional, regional e local. So particular- mente importantes para que a Unio possa dar resposta aos desafios salientados no captulo anterior. Abertura. As instituies devero trabalhar de uma forma mais transparente. Em conjunto com os Estados-Membros, devero seguir uma estratgia de comunicao activa sobre as tarefas da Unio e as suas decises. Devero utilizar uma linguagem acessvel ao grande pblico e facilmente compreensvel. Este aspecto reveste particular importncia para melhorar a confiana em instituies complexas. Participao. A qualidade, pertinncia e eficcia das polticas da Unio Europeia dependem de uma ampla participao atravs de toda a cadeia poltica desde a concepo at a execuo. O reforo da participao criar seguramente uma maior confiana no resultado final e nas instituies que produzem as polticas. A participao depende principalmente da utilizao, por parte das administraes centrais, de uma abordagem aberta e abrangente, no quadro do desen- volvimento e aplicao das polticas da Unio Europeia. Responsabilizao. necessrio definir atribuies no mbito dos processos legislativo e executivo. Cada instituio da Unio Europeia dever explicar a sua aco na Europa e assumir as responsabilida- des correspondentes. Mas tambm necessria uma maior clareza e responsabilidade dos Estados-Membros e de todos os que participam na elaborao e aplicao das polticas da Unio Europeia, seja a que nvel for. Eficcia. As polticas devero ser eficazes e oportunas, dando res- posta s necessidades com base em objectivos claros, na avaliao do seu impacto futuro e, quando possvel, na experincia anterior. A eficcia implica tambm que as polticas da Unio Europeia sejamPreveno e combate corrupo no Brasil 87 34. aplicadas de forma proporcionada aos objectivos prosseguidos e que as decises sejam adoptadas ao nvel mais adequado. Coerncia. As polticas e as medidas devero ser coerentes e perfei- tamente compreensveis. A necessidade de coerncia na Unio cada vez maior: o leque das tarefas aumentou; o alargamento vir aumen- tar a diversidade; desafios como a mudana climtica e a evoluo demogrfica extravasam as fronteiras das polticas sectoriais em que a Unio se tem vindo a basear; as autoridades regionais e locais esto cada vez mais envolvidas nas polticas da Unio Europeia. A coerncia implica uma liderana poltica e uma forte responsabilidade por parte das instituies, para garantir uma abordagem comum e coerente no mbito de um sistema complexo. Cada um destes princpios importante por si s. No entanto, no po- dem ser postos em prtica atravs de aces separadas. Actualmente, a eficcia das polticas passa por uma maior participao a nvel da sua elaborao e aplicao. A aplicao destes cinco princpios refora os da proporcionalidade e da subsidiariedade. Desde a concepo at aplicao das polticas, a escolha do nvel em que realizada a aco (desde o comunitrio at ao local) e a seleco dos instrumentos utilizados devero ser pro- porcionais aos objectivos prosseguidos. Assim, antes de lanar uma iniciativa, fundamental verificar sistematicamente (a) se realmen- te necessria uma aco pblica, (b) se o nvel europeu se afigura o mais adequado e (c) se as medidas escolhidas so proporcionais aos objectivos. A Unio tambm est a mudar. As suas tarefas abrangem agora a po- ltica externa e a defesa, a migrao e a luta contra a criminalidade. A Unio alarga-se para incluir novos membros. J no ser apenas avaliada em termos da sua capacidade para eliminar as barreiras ao comrcio ou para realizar um mercado nico; actualmente a sua legi- timidade depende da participao e do empenhamento. Tal significa que o modelo linear em que as polticas so da exclusiva responsabilidade dos dirigentes dever ser substitudo por um crcu- lo virtuoso, baseado nas reaces dos interessados, nas redes e na participao a todos os nveis, desde a elaborao das polticas at sua aplicao.88 6o concurso de monografias da CGU 35. Pelas caractersticas expostas, observa-se que os objetivos deseja-dos, tanto nos pases em desenvolvimento quanto naqueles integrantesda Unio Europeia se aproximam muito, assim como as dificuldades ematingi-los. Nesta situao:[...] formam um sentimento de pertencimento em relao ao Estado eao papel da sociedade nas decises que por ele, em nome desta ltimaso adotadas; criao de uma cultura de participao; formao deuma conscincia cidad que mova o administrado, isoladamente ou porgrupos sociais organizados, a darem sua contribuio material ao ade-quado funcionamento da administrao Pblica (VALLE, 2002, p. 133). Uma das maneiras de estabelecer um dilogo maior entre governoe cidados, tanto na Unio Europeia quanto em outros pases que estoamadurecendo o regime democrtico, tem sido a disponibilizao dedados, servios e um espao para sugestes em sites do governo. Essetipo de ao tem sido fundamental na atualidade, uma vez que as di-ficuldades do cotidiano impedem que o cidado possa dedicar-se maiscuidadosamente ao exerccio da cidadania.Verifica-se que essas mudanas so essenciais para acompanhar aevoluo da sociedade, para atender s necessidades dos cidados quepossuem cada vez menos tempo para dedicar-se a questes de ordem ad-ministrativa, alm de contribuir para o aperfeioamento da democracia,pois incentivam o cidado a ser cada vez mais participativo. As facilidades advindas da descentralizao da prestao adminis-trativa tambm favorecem as pessoas que no vo at os rgos pblicosem funo da distncia em que se encontram destes ou por dificuldadede transporte para fazer esse deslocamento. Disponibilizando dados eservios de forma on-line, cria-se uma situao de maior igualdade entreos cidados, alm de fortalecer sua integrao na vida pblica, social,cultural e trabalhista (ESPANHA, 2011). Outro fator de grande importncia advindo da maior disponibilidadede informaes a possibilidade de controle sobre a atuao dos pode-res pblicos e, de forma mais ampla, sua participao na vida poltica.A internet favorece a informao dos cidados e fomenta sua difuso e seuacesso, facilitando a boa governana e fortalecendo a transparncia. Preveno e combate corrupo no Brasil89 36. Para que isso ocorra, necessrio que esses servios sejam dis- ponibilizados de forma organizada, tendo identificao, autenticao, proteo jurdica, acessibilidade, disponibilidade e responsabilidade. importante tambm que o Estado possa reunir certas condies, tais como (GAROT, 2006): er um espao pblico com vrios meios para realizar servios e t operaes cotidianas; er liberdade de expresso e navegao sem restries; t existncia, nas Assembleias Legislativas, de redes virtuais que a possam ser utilizadas pelo pblico e que compartilhem seus re- cursos intelectuais (como nas bibliotecas) e de informao; existncia da totalidade dos servios no ambiente virtual para a que os cidados possam encontrar uma comunidade virtual, aber- ta e comunicativa (traduo nossa). Em resumo, ser necessria a implantao do que na Unio Europeia tem sido chamado de E-Governo (ESPANHA, 2008), ou seja, que tambm sejam disponibilizados no ambiente virtual os servios e as informaes que o cidado encontra nas reparties pblicas. Em pases da Europa, como por exemplo a Espanha, j houve a preocupao de elaborar, inclusive, uma lei de acesso eletrnico dos cidados aos servios pblicos. Essa lei permitiu o recebimento de informaes e servios sem filas ou esperas, o que fez com que o cidado passasse a ver a administrao pblica como uma entidade a seu servio, e no como uma burocracia pesada, que exige sempre sacrifcio de tempo e o distanciamento impos- to pelo espao que separa a casa dos cidados e as respectivas institui- es pblicas.A criao de uma administrao mais sensvel s necessidades dos seus cidados proporcionou o desenvolvimento de processos e servios eletrnicos que interligaram as instituies governamentais. Os pases da OCDE identificaram cinco frentes em que se pode aperfeioar a admi- nistrao com a utilizao das seguintes ferramentas (ESPANHA, 2008):906o concurso de monografias da CGU 37. riao de servios eletrnicos mais adequados s necessidadescdos cidados e das empresas;streitamento dos vnculos entre servios tradicionais e servioseeletrnicos para fomentar a inovao dos servios e garantir aces-so a todos os usurios; dentificao dos processos habituais da administrao para ga-inhar uma economia de escala, reduzindo a duplicao de esforose propiciando servios homogneos;edio e demonstrao de custos e benefcios das inverses emmtecnologia da informao para priorizar e gerir melhor os projetosde governo eletrnico (traduo nossa).oordenao adotando uma perspectiva global para todas as ini-cciativas de governo eletrnico e sua gesto, levando em conta asestruturas existentes e as culturas das instituies governamen-tais (traduo nossa).Para que essas aes sejam apresentadas aos usurios de formahomognea e integrada necessrio fazer uma avaliao mais exausti-va das necessidades e das demandas dos usurios, que, na maioria doscasos, transcendem em muito as vises parciais do governo. Com basenessa avaliao ser possvel determinar com mais segurana as necessi-dades, as preferncias, as prioridades e a capacidade dos usurios. Aps superar essa etapa de avaliao, a administrao pblica de-ver adotar uma estratgia de mercado, planejada e divulgada segundoestratgias de prestao de servios e marketing, relacionada s neces-sidades dos usurios, e oferecer a eles uma administrao mais efetivae acessvel.As necessidades de uma nova maneira de governar vo alm dosservios que a administrao pblica pode oferecer. fundamental pen-sar numa nova estrutura governamental e tambm em um novo modode oferecer servios e produzir, buscando informaes e ajuda de vriosparceiros. Essa nova maneira de governar conhecida como governanapblica.Preveno e combate corrupo no Brasil91 38. 5overnana pblica: uma proposta G de modelo de administraoA governana pblica no possui um conceito determinado, o que existe uma srie de diferentes pontos de partida para uma nova estru- turao das relaes entre o Estado e suas instituies, de um lado, e as organizaes privadas, com ou sem fins lucrativos, e a sociedade civil (de forma coletiva ou individual), de outro lado.O significado inicial do termo governana estava ligado ao debate poltico-desenvolvimentista quando este termo era utilizado para se referir a polticas de desenvolvimento que se orientavam por certos pressupostos estruturais, tais como gesto, responsabilidades, transpa- rncia e legalidades no setor pblico, necessrios ao desenvolvimento das sociedades.Segundo Lffer (apud KISSLER; HEIDEMANN, 2001) entende-se como governana: [...] uma nova gerao de reformas administrativas e de Estado que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes. Para a cincia poltica, a governana pblica refere-se a uma mudana na gesto poltica, que segue uma tendncia de recorrer, cada vez mais, autogesto nos campos social, econmico e poltico, sur- gindo, a partir disso, novas formas de gesto dela decorrentes. Nesse sentido, a governana passa a ser entendida como uma alternativa para a gesto baseada na hierarquia, aliando ao novo modelo a negociao, a comunicao e a confiana. Neste novo modelo, as cidades se fortalecem com a cooperao entre o governo, os cidados, as empresas e as entida- des sem fins lucrativos na conduo de aes que realizam em conjunto. A governana local seria, ento, uma forma autnoma de coordenao e cooperao por meio de redes interorganizadas, formadas por926o concurso de monografias da CGU 39. representantes de organizaes polticas e/ ou administrativas, associa-es, empresas e sociedades civis, contando, ou no, com a participaoestatal (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). A mudana de gesto exigir um Estado de postura mais coope-rativa, que atue em conjunto com a sociedade e com as organizaesempresariais, por meio de parcerias estratgicas. Para que isso acontea,ser necessria uma ampla abertura de mercado para as redes de pres-tao de servios, mas isso no significa que o Estado estar abrindomo de sua responsabilidade. O novo modelo exigir novas formas re-gulatrias e um novo rearranjo institucional entre Estado, mercado eparticipaes societrias, pois o modelo existente no ser compatvelcom a nova realidade. As bases desse novo modelo vo surgindo aos poucos. Nesse senti-do podemos citar o Projeto de Lei de Acesso a Informao, em que osrgos pblicos devero dispor em seus sites informaes em relaoao seu funcionamento. H tambm as parcerias pblico-privadas, comoo sistema de concesses, que tem possibilitado ao Estado um modelomais avanado de contratao administrativa, com maiores garantiasde retorno dos investimentos realizados, flexibilizao na execuo docontrato, repartio de riscos, etc.O importante, primeiramente, criar uma cultura de dilogo social,de cooperao entre parceiros sociais. A partir dessa mudana de posi-cionamento, ser possvel a criao de redes sociais, que ampliaro asfronteiras de ao, incluindo tambm empresas privadas, organizaessem fins lucrativos, associaes comunitrias e cidados individualmen-te. Assim, a concepo de governana pblica e um novo modelo decomunidade de cidados caminharo lado a lado. Na prtica, a cooperao tornar a produo e a execuo de servi-os menos onerosa, tendo em vista que a diminuio da margem de lu-cro e a cooperao feita entre os membros podero resultar num produ-to/servio qualitativa e financeiramente mais competitivo no mercado.Essas alianas e redes sociais podem ser entendidas como um sistema detroca e, por meio do princpio da reciprocidade, cada parceiro, no cursoda compensao de interesses, poder almejar um ganho com base nacooperao. Preveno e combate corrupo no Brasil93 40. Um acordo entre os aliados promover essa cooperao, criando uma governana pblica, aprovada e aceita tanto pelos novos atores partici- pantes quanto pelas organizaes criadas por eles (por exemplo, a ad- ministrao, os sindicatos de empregados, os sindicatos patronais), pois somente assim se obter o consenso necessrio para realizar atividades e objetivos da aliana. Essas alianas sobrevivero, principalmente, me- diante a criao de uma cultura de confiana mtua entre os parceiros, e essa cultura no se cria por si s, ela resulta de um longo processo de aprendizagem dos participantes.A consolidao dessas alianas passa por um processo de coordena- o, de trabalho permanente de discusso e comunicao. Para a concre- tizao desse processo no existe uma frmula ideal o indispensvel o comprometimento de todos os atores envolvidos de se manterem fiis s decises tomadas em conjunto. Alm disso, necessrio um controle de desempenho para detectar falhas e corrigi-las em tempo hbil.Integrar diferentes grupos no tarefa fcil. A efetividade dessas relaes de cooperao depende da criao de um estatuto interno e de sua aplicao. Apesar dos distintos interesses e racionalidades de ao, podem existir valores a serem compartilhados, pois mais provvel que diferentes participantes cooperem em funo das expectativas de ganho, bem como da presso por cooperao advinda da complexidade dos problemas. Analisando a situao a partir deste ponto, crescer o entendimen- to de que cada um dos participantes, isoladamente, seria impotente diante do problema, e somente o trabalho em conjunto apresentaria a soluo eficaz para a resoluo do problema. A cooperao no ambiente da governana pblica produz ao e incentiva a confiana necessria entre os participantes, porque reduz a incerteza gerada pela diferena de interesses e pelo comportamento de outros participantes. As estratgias polticas conjuntas sobre o mercado de trabalho e emprego fortalecem arranjos institucionais entre os participantes, estabilizando as relaes entre eles e fortalecendo a estrutura circular do desenvolvimento da confiana, pois esta no apenas o resultado desejado da cooperao, mas tambm seu pressuposto.946o concurso de monografias da CGU 41. A capacidade estratgica advinda do desenvolvimento da confianapode ser exemplificada tambm por uma rede de fios e ns, em que osfios representam as expectativas, os objetivos e as demandas em relao atuao dos atores, e os ns representam os prprios participantes esuas aes conjuntas. Juntos, eles constituem a estrutura de uma rede.A rede tem a funo de reunir participantes com interesses parcialmen-te diferenciados e parcialmente conflitantes, viabilizando seu trabalhoconjunto. Os participantes esto presos rede, ou seja, no podemagir de acordo com seus interesses particulares tanto quanto talvezgostariam, ao contrrio, devem se sujeitar aos processos de negocia-o, aceitar os resultados negociados e ajustar-se uns aos outros. Essainter-relao fortalece essas alianas, assegurando sua sobrevivncia ecrescimento (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).Contudo, observamos que a construo de alianas nem sempre simples. Nas redes sociais associadas e nas alianas, em vista de seudinamismo e funcionamento prprios, todos os participantes devem seenvolver em processos de aprendizagem, tendo em vista que estes abremespao para um novo modelo de conduta, diferente daquele preconizadopelos modelos hierrquicos.Os participantes que integram as redes sociais associadas ou algosemelhante) e as alianas seriam reunidos em funo da organizaoa que pertencem, porm no representando apenas esta organizao,mas tambm mobilizando e convencendo seus membros para o trabalhocooperativo com terceiros. Portanto, a governana precisa ser conquistada, e no imposta. Elatem origem num processo de troca que oscila entre o topo e a base emtoda a organizao. Assim, essa nova cultura, construda por meio deuma reformulao no cdigo de conduta dos participantes da governan-a, no dever ser aplicada somente estrutura da governana, devendoser estendida s organizaes participantes, pois desse modo os parcei-ros iro construir de forma efetiva as bases para o desenvolvimento deuma confiana mtua.Preveno e combate corrupo no Brasil 95 42. 6 ConclusoO combate corrupo deve envolver vrias frentes, pois a elabo- rao de normas e sua previso constitucional no tm sido suficientes para garantir a efetiva aplicao destas. Devem-se aumentar as medidas preventivas e conscientizar a populao para exigir de seus representan- tes uma atuao condizente com suas atribuies.A punio aos responsveis por prtica de corrupo precisa ser efi- caz e intimidatria. A certeza da punio e o rigor das penas aplicadas inibiro o comportamento antitico dos agentes pblicos e serviro de exemplo para o restante da populao. Essa mudana de conduta s ser ensejada por um controle siste- mtico da corrupo. Para isso, o primeiro passo a ser dado mostrar os custos que a corrupo traz para a economia, para os programas sociais e para a poltica em geral, esclarecendo a sociedade a respeito do quanto a corrupo prejudicial ao seu desenvolvimento. O combate mais efetivo da corrupo deve atacar tambm as causas estruturais e institucionais, buscando o aperfeioamento dos meios de controle existentes e o incentivo participao da mdia, das organiza- es da sociedade civil e dos setores da iniciativa privada como verda- deiros atores no controle da corrupo. Percebe-se, com base no que foi exposto em todo o texto, que a ela- borao de outros mecanismos no ser suficiente para frear a corrupo se no houver um engajamento da populao nesse sentido. O problema maior, na verdade, tem sido o dficit de uma cidadania militante pela populao. Infelizmente, os casos de corrupo multiplicam-se porque a socie- dade no dispe de cidadania para ter uma participao social concreta. A participao social cidad faz com que a administrao pblica planeje e execute suas aes tendo como prioridade o atendimento s necessi- dades da populao. Quando no existe tal cobrana e a sociedade no consciente de seus deveres e direitos, o resultado uma administrao pblica voltada para interesses clientelistas e uma populao carente,966o concurso de monografias da CGU 43. sem o atendimento de suas necessidades mais bsicas, sem perspectivasde alterao deste quadro.Como demonstramos nesta monografia, o Brasil j possui baseconstitucional e normativa para uma participao popular concreta. Noentanto, a previso normativa e o trabalho realizado pelos Tribunais deContas, pela Controladoria-Geral da Unio e pelas ouvidorias, apesar deobter resultados importantes, no tm sido suficientes para diminuir osndices de corrupo.A falta de um engajamento da populao nesse sistema mostra quenecessitamos muito mais de um projeto pedaggico voltado para o en-sino e para a prtica da cidadania do que de um novo marco regulatrioque incentive essa prtica. Por fim, percebe-se que a corrupo uma das questes mais preo-cupantes da poltica brasileira, porque prejudica o gestor probo e a boagesto dos recursos pblicos; favorece pessoas e grupos privados em de-trimento do bem comum; viola normas ticas estabelecidas e desqualifi-ca o exerccio da poltica. Lamentavelmente, a corrupo deixou de sernotcia das pginas policiais para se tornar uma questo poltica de m-bito nacional. Da ser necessrio combat-la, utilizando os instrumentosde que j dispomos e incentivando a participao dos cidados comoverdadeiros fiscais dos atos da administrao pblica e de seus gestores. fundamental instituir o governo eletrnico, pois este possibilita-ria acesso instantneo a todas as informaes sobre as aes adminis-trativas, propiciando aos administrados, cidados contribuintes ou no,o exerccio do controle da cidadania sobre todas as aes do Estado.O aumento de informaes e de participao da populao na vida p-blica aos poucos trar sociedade a vontade de exercer uma cidadaniamais militante. Com essa tomada de conscincia os cidados sentironecessidade de fazer parte de todo o sistema administrativo.A participao cidad militante trar as bases para um modeloadministrativo calcado na governana pblica, em que povo e governoestaro unidos no planejamento e na execuo de aes que visem aobem-estar e ao desenvolvimento de todos, no permitindo a coexistncia Preveno e combate corrupo no Brasil97 44. de sistemas paralelos de administrao nem de agentes pblicos ou pri- vados que obtenham benefcios com atos de corrupo. O engajamento e a unio entre as pessoas podero nos dar um futuro diferente, em que o desenvolvimento e a educao de qualidade estaro presentes em todo o pas. Referncias ASSIS, J. C. de. A dupla face da corrupo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984. BASTOS, G. F. P. A aplicabilidade das sanses previstas na Lei de Improbidade Administrativa . In: 2 o Concurso de Monografias da CGU Controladoria-Geral da Unio. Vitria, 2007. 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