Miljökonsekvensbeskrivning  i  kommunal  

översiktsplanering  -­‐  En  fallstudie  

 Författare:  Åsa  Hansson,  Niklas  Ruijsenaars  och  David  Svensson  

 

 

(Naturvårdsverket,  2009)  

(Naturvårdsverket, 2009)

LTH,  Institionen  för  Teknik  och  Samhälle,    Miljö  och  energisystem    FMIN10  miljökonsekvensbeskrivning  Handledare:  Charlotte  Malmgren  och  Fredrik  Petersson    

02-­03-­2012  

Sammanfattning    Detta projekt innehåller en fallstudie av hur miljökonsekvensbeskrivning hanteras i översiktsplanerna för två mindre skånska kommuner – Kävlinge- och Skurups kommun. Syftet är att analysera och jämföra kommunernas sätt att hantera miljökonsekvensbeskrivning i översiktsplanerna. Hantering av nollalternativ och Sveriges miljökvalitetsmål är två områden som studeras i särskild detalj. För att veta vad kommunerna har att utgå ifrån tar vi upp naturvårdsverkets och boverkets råd om miljöbedömningar i planer och program. Detta ger en illustrativ bild av vad kommunerna ska ta med överlag, samt mer specifikt om just miljökvalitetsmålen och nollalternativet. Hur planerna ska byggas upp tas också upp i fina punktlistor. Sverige har 16 miljökvalitetsmål som har starkast förankring i översiktsplaneringen. Kävlinge har gjort sin uppbyggnad efter målen medan Skurup bara nämner vilka mål som berörs. För nollalternativen har Kävlinge gjort en samlad bedömning som visar på att det även blir en förändring om huvudalternativet inte genomförs. Skurup nämner nollalternativet för varje område men utan den djupa analysen. Resultatet av studien visar att det både finns likheter och skillnader mellan de båda kommunernas miljökonsekvensbeskrivningar. Slutsatsen för rapporten är att båda kommunerna skulle ha bättre översiktsplaner som skulle vara lätta för allmänheten att ta in om översiktsplanerna hade Skurups upplägg med Kävlinges djup.

Nyckelord: Miljöbedömning, miljökvalitetsmål, miljökonsekvensbeskrivning, nollalternativ, översiktsplan. Förkortningar MB – Miljöbalken MKB – Miljökonsekvensbeskrivning PBL – Plan- och bygglagen Prop. – Proposition ÖP – Översiktsplan  

 Innehållsförteckning  Inledning ........................................................................................................................... 1  

Syfte och frågeställning ................................................................................................ 1  Avgränsningar .............................................................................................................. 1  Metod ............................................................................................................................ 1  

Teoretisk bakgrund ........................................................................................................... 2  Propositionen ................................................................................................................ 2  Skillnaden mellan MKB och miljöbedömning ............................................................. 4  Vad är nollalternativet? ................................................................................................ 5  Sveriges miljökvalitetsmål ........................................................................................... 5  Naturvårdsverkets råd ................................................................................................... 6  

Naturvårdsverkets råd om nollalternativet ............................................................... 6  Naturvårdsverkets råd om miljökvalitetsmål ............................................................ 7  

Boverkets råd ................................................................................................................ 7  Boverkets råd om nollalternativet ............................................................................. 8  Boverkets råd om miljökvalitetsmål ......................................................................... 8  

Fallstudie .......................................................................................................................... 8  Skurup ........................................................................................................................... 8  

Bakgrund .................................................................................................................. 8  Miljökonsekvensbeskrivning .................................................................................... 9  

Kävlinge ...................................................................................................................... 10  Bakgrund ................................................................................................................ 10  Miljökonsekvensbeskrivning .................................................................................. 11  

Jämförelse diskussion och slutsats ................................................................................. 11  Referenser ....................................................................................................................... 14  

1

Inledning    När en kommun ska ta fram en översiktsplan så finns det många regler och lagar att följa och förhålla sig till. Boverket och Naturvårdsverket har tagit fram handledningar för att underlätta användandet av EU direktivet och lagrummen. Med det nya direktivet från 2004 kom att varje Översiktsplan skall innehålla en miljöbedömning som lyfter upp och behandlar de miljökonsekvenser som kommer upp. Viktiga delar av bedömningen är att koppla de planerade åtgärderna till de svenska miljökvalitetsmålen samt att ha med ett alternativ till åtgärden oftast i form av nollalternativ.

Syfte  och  frågeställning  Syftet med denna studie är att analysera hur två svenska kommuner arbetar med miljökonsekvensbeskrivning i sin kommunala översiktsplanering. Uppfyller översiktsplanerna de lagar och regler som finns för miljöbedömning? Vilka likheter och skillnader finns mellan miljökonsekvensbeskrivningarna från de båda kommunerna? Vad behöver kommunerna förbättra och vad kan de lära av varandra?

Avgränsningar  För att studien ska kunna gå på djupet utan att bli alltför omfångsrik har särskilt fokus lagt på miljökonsekvensbeskrivningarnas hantering av nollalternativ och miljökvalitetsmål. Medan övriga delar av miljökonsekvensbeskrivningarna analyserats översiktligt har redogörelserna för nollalternativ och miljökvalitetsmål analyserats i detalj.

Metod  För att besvara frågeställningen har en fallstudie gjorts av miljökonsekvensbeskrivningar inom översiktsplanernas miljöbedömningar i de båda kommunerna Kävlinge och Skurup. Dessa kommuner är utvalda som studieobjekt framförallt därför att de nyligen (2010 respektive 2009) har tagit fram nya översiktsplaner. Dessutom är de lämpliga för en jämförande studie eftersom båda ligger i Skåne och har liknande förhållanden med avseende på befolkning, urbanisering och landskapsbild. Som teoretisk grund för fallstudien har utgångspunkten varit lagstiftning, proposition 2003/04:116, Sveriges nationella miljökvalitetsmål samt de handledningar som Boverket och Naturvårdsverket har tagit fram för miljöbedömningar av planer och program.  

2

Teoretisk  bakgrund  I detta kapitel beskrivs bakgrunden till ändringarna i miljöbalken för miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning gällande planer och program. Relevanta begrepp utreds och Naturvårdsverkets och Boverkets råd gällande nollalternativ och miljökvalitetsmål i samband med översiktsplanering beskrivs. Detta görs som en grund till fallstudien.

Propositionen    2004 infördes nya bestämmelser i den svenska miljöbalken vilka grundar sig på ett EU-direktiv. Direktivet syftar till att miljökonsekvensbeskrivning eller miljöbedömning skall göras i samband med framtagande av planer och program inom EUs länder. Den svenska regeringen har valt att inte tolka kravet på miljökonsekvensbedömning i direktivet mer extensivt än vad direktivet idag kräver. I Sverige innebar förändringen att det i princip numera är obligatoriskt för kommuner att upprätta miljöbedömningar i samband med framtagandet av sina översiktsplaner (ÖP). Även många andra planer och program faller såklart inom ramen för dessa regler, dock fokuseras denna text på påverkan av översiktsplaner enligt syftet för arbetet. (Prop. 2003/04:116) Det finns tre kriterier för att en plan eller ett program ska omfattas av lagstiftningen. Det första är att planen eller programmet är tvungen att upprättas enligt regler i annan lagstiftning. Lagstöd för detta finns i MB 6 kap 11§. Översiktsplaner är planer vilka ingår i denna kategori då de är obligatoriska att upprätta för kommuner enligt PBL 3 kap 1 §. Det andra kriteriet är att planen eller programmet utförs av en myndighet eller kommun. Även här gäller detta översiktsplaner vilka ska upprättas av varje kommun. Det tredje och sista villkoret är att de åtgärder som enligt planen får lov att genomföras skall bidra till en betydande miljöpåverkan. Ordalydelsen ”betydande miljöpåverkan” kritiserades av några instanser i förarbetet till lagändringen eftersom begreppet används på flera olika ställen i lagtext och inte alltid med samma mening, vilket kan göra att tolkningen blir svår. (Prop. 2003/04:116) När det gäller planer finns det ett antal sätt som gör att de anses bidra till betydande miljöpåverkan, exempelvis att de omfattar Natura 2000-områden eller avser verksamheter som alltid anses ha betydande miljöpåverkan. Det kriterium som främst tycks få just översiktsplaner att bidra till betydande miljöpåverkan, är att de ofta begränsar olika framtida tillståndsprövningar. Detta genom att markera hur kommunen i framtiden vill styra markanvändningen i olika områden. (Prop. 2003/04:116) Enligt lag är översiktsplanen vägledande för framtagande av detaljplaner (Miljöbedömningar för planer enligt plan- och bygglagen, 2006) och påverkar på så sätt hur beslut tas när det gäller exempelvis exploatering eller verksamhetsutövning (Prop. 2003/04:116).

3

Ett flertal punkter lades till vid ändringen av 6 kap MB. Bland annat specificeras 10 punkter i som upplyser om vad en miljöbedömning bör innehålla. Det finns inget tvingande krav på att alla 10 punkter ska vara med i miljöbedömningen (se rutan ovan). Vi har i denna text valt att fokusera på två punkter som kommunernas miljöbedömningar bör innehålla: Beskrivningen av nollalternativet, d.v.s. att planen inte genomförs (punkt 2), och beskrivningar av hur översiktsplanen påverkar miljökvalitetsmål (punkt 5). (Prop. 2003/04:116)

MB 6 kap 12 § ”Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla

1. en sammanfattning av planens eller programmets innehåll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program,

2. en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs,

3. en beskrivning av miljöförhållandena i de områden som kan antas komma att påverkas betydligt,

4. en beskrivning av relevanta befintliga miljöproblem som har samband med ett sådant naturområde som avses i 7 kap. eller ett annat område av särskild betydelse för miljön,

5. en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen eller programmet,

6. en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter,

7. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan,

8. en sammanfattande redogörelse för hur bedömningen gjorts, vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ och eventuella problem i samband med att uppgifterna sammanställdes,

9. en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför, och

10. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-9.”  

4

Det är inte nödvändigt för kommuner att ta med alla punkterna i en miljöbedömning av en plan eller program (MB 6 kap 13 §). Enligt propositionen är dock inte meningen med denna paragraf att kommunerna kan välja att endast redovisa miljökonsekvenser och annan påverkan av planen som innefattas av punkterna i 12 §. Istället ska utgångspunkten vara att alla punkterna ska redovisas, men att undantag får göras. (Prop. 2003/04:116)

 

Skillnaden  mellan  MKB  och  miljöbedömning  En kommun som upprättar en översiktsplan skall göra en miljöbedömning av planen, om det kan antas att genomförandet medför en betydande miljöpåverkan (Prop. 2003/04:116). Syftet med miljöbedömning är att ”integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas” (12 § 6 kap. MB). (Naturvårdsverket, 2009) En viktig del av processen är lokaliseringen och att alternativ tas upp. Nollalternativ behövs alltid för både miljöbedömningar och miljökonsekvensbedömningar. (Peggy Lerman) Frågan är då vad skillnaden är mellan MKB och miljöbedömning och varför de blandas ihop? Miljöbedömning är den process som kommuner ska genomföra när de upprättar eller ändrar vissa planer och program, exempelvis översiktsplaner, vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan (6 kap MB). Inom ramen för en miljöbedömning ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättas. Miljökonsekvensbeskrivningen är det dokument i vilket bl.a. den betydande positiva och negativa miljöpåverkan som genomförandet av en plan, program eller ändring kan antas medföra ska identifieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Begreppet ”miljöpåverkan” har getts en vid definition i samband med miljöbedömningar av planer och program vilket inkluderar t.ex. påverkan på befolkning, människors hälsa, materiella tillgångar, bebyggelse samt forn- och kulturlämningar (Naturvårdsverket, 2009). Även vid miljökonsekvensbedömning av verksamheter och åtgärder (projekt) heter motsvarande dokument miljökonsekvensbeskrivning (6 kap MB). Även inom ramen för en miljökonsekvensbedömning ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram, en så kallad projekt-MKB. (Naturvårdsverket, 2009) Det finns lite skilda regler för projekt-MKB som är speciellt för Sverige och plan-MKB men de flesta reglerna är ändå gemensamma. (Lerman, 2012) Däremot finns det inte samma krav på uppföljning för en miljökonsekvensbedömning som det finns vid miljöbedömning. En annan viktig

MB 6 kap 13 § ”En miljökonsekvensbeskrivning enligt 12 § ska innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till

1. bedömningsmetoder och aktuell kunskap, 2. planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, 3. allmänhetens intresse, och 4. att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder.”  

5

skillnad är att miljöbegreppet för miljöbedömning av planer och program är mer precist formulerat än miljöbegrepp i samband med MKB. På en vidare nivå kan frågor hanteras ur ett systemperspektiv och det kan tas hänsyn till kumulativa effekter. (Naturvårdsverket, 2009) Det som ställer till det lite är att det finns tre begrepp att hålla isär: miljökonsekvensbeskrivning (vilken används mestadels i samband med projekt), miljökonsekvensbedömning (MB 5 kap för att klara miljökvalitetsnormer) och miljöbedömning (MB 6 kap som kan tolkas vidare). Den tydliga skiljelinjen är att en MKB är ett skriftligt dokument och en bedömning är en process. Miljökonsekvensbedömning krävs för vissa verksamheter och åtgärder (projekt) och motsvarar processen miljöbedömning av planer och program. (Naturvårdsverket, 2009) MKB kan alltså vara antingen miljökonsekvensbedömning eller miljökonsekvensbeskrivning, men kan med ovanstående utläggning ganska lätt skiljas åt även från miljöbedömningen som är den som används i översiktsplaner.

Vad  är  nollalternativet?  Nollalternativet är den förändring i den nuvarande miljöns situation och markanvändning som förväntas ske om planen inte genomförs (Naturvårdsverket, 2009). I lagen uttrycks det som ”en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs” (MB 6 kap 12 § 2p). Den fälla som vissa författare av miljökonsekvensbeskrivningar eller miljöbedömningar kan falla i är att tolka nollalternativet som att den nuvarande situationen är den som kommer att råda om planen inte genomförs. Denna tolkning är felaktig. Förändringar kommer att ske oavsett om en ny plan tas fram eller inte (Naturvårdsverket, 2009), exempelvis genom exploatering eller påverkan utifrån som gör att förändringar i miljön sker inom det tänkta planområdet.

Sveriges  miljökvalitetsmål  Sverige har 16 nationella miljökvalitetsmål som anger vilken kvalitet den svenska miljön ska ha ett visst målår (Miljömålsportalen, 2012b). De 15 första målen antogs av Sveriges riksdag 1999 medan det 16:e målet antogs 2005 (Naturvårdsverket, 2012a). Grundtanken är att målen ska kunna nås inom en generation och därför är 2020 målår för de flesta målen. Ett viktigt undantag är dock klimatmålet där 2050 gäller som målår. Listan nedan anger samtliga 16 miljökvalitetsmål: (Miljömålsportalen, 2012a)

1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö

6

15. God bebyggd miljö 16. Ett rikt växt- och djurliv

Ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen är uppdelat på olika myndigheter. Naturvårdsverket är ansvarigt för sju av målen medan de övriga nio målen är uppdelade på sju olika myndigheter, däribland Boverket och Jordbruksverket. (Naturvårdsverket, 2012a). Miljökvalitetsmålen och generationsmålet anger inriktning för Sveriges miljöpolitik och ska vara vägledande för miljöarbete på alla nivåer i samhället (Miljömålsportalen, 2012b). De nationella miljökvalitetsmålen översätts till regionala mål, vilka sedan i kommunerna översätt till lokala mål. Hur kommunerna arbetar med miljökvalitetsmålen varierar, men 84 % av Sveriges 290 kommuner arbetar med miljökvalitetsmål på något sätt. (Miljömålsportalen, 2012c). Översiktsplaneringen är den del av kommunernas arbete där miljökvalitetsmålen är starkast förankrade (Sveriges kommuner och landsting, 2012). Enligt PBL 3:5, 4:e punkten ska översiktsplanen ange hur kommunen i den fysiska planeringen tar hänsyn till relevanta nationella mål, vilket inkluderar de 16 miljökvalitetsmålen.

Naturvårdsverkets  råd    Naturvårdsverket har tagit fram en handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program. I handboken ges råd till kommuner och myndigheter om hur de kan jobba med miljöbedömningsprocessen, inklusive den del i processen som avser miljökonsekvensbeskrivning. Naturvårdsverket uttrycker syftet med handboken som "att ge vägledning om hur myndigheter och kommuner ska, bör och kan agera" (Naturvårdsverket, 2009) vid arbete med en miljöbedömning. (Naturvårdsverket, 2009)

Naturvårdsverkets  råd  om  nollalternativet  Naturvårdsverket upplyser om nollalternativet i två olika sammanhang i sin handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program. Självklart nämns det i kontexten att det är ett alternativ i planen som ska finnas med enligt lag. De väljer att informera om nollalternativet tillsammans med ett huvudförslag samt de alternativa planförslag som också ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen/miljöbedömningen. Naturvårdsverkets råd ger även läsaren tipset att se nollalternativet som en bra utgångspunkt när en ny plan ska tas fram. Detta gör man för att på så sätt starta tankeprocessen kring hur planen skulle kunna utformas på bästa sätt. (Naturvårdsverket, 2009) Naturvårdsverket uttalar följande om nollalternativet. Redovisningen av nollalternativet, liksom andra alternativ som inte är orimliga, ska redovisas med samma djup i informationen med hänsyn till innehållet som redovisas. Till detta räknas även på vilken detaljeringsnivå som alternativen redovisas och dess omfattning. Alternativen bör redovisas med samma tidsaspekt och även jämföras med samtliga andra alternativ med utgångspunkt i dagsläget. Detta görs för att visa på vilka sätt de alternativa planförslagen, inklusive nollalternativet, innebär bättre eller sämre konsekvenser utifrån förväntade förändringar. Nollalternativet är viktigt då Naturvårdsverkets råd ser detta alternativ som en sorts ribba att utgå ifrån när en jämförelse mellan andra rimliga alternativ görs. (Naturvårdsverket, 2009)

7

Naturvårdsverkets  råd  om  miljökvalitetsmål  Naturvårdsverket (2009) hänvisar till MB 6 kap 12 § 5p) som säger att miljökonsekvensbeskrivningen ska redogöra för hur relevanta miljökvalitetsmål beaktas i planen. Detta innefattar de svenska miljökvalitetsmålen på nationell, regional och lokal nivå. Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla information om hur planen bidrar till att miljökvalitetsmålen uppfylls. För att åstadkomma detta rekommenderas en checklista där varje miljökvalitetsmål gås igenom och bedöms. (Naturvårdsverket, 2009)

Då olika alternativ jämförs i en miljökonsekvensbeskrivning är det lämpligt att jämförelsen inkluderar påverkan på miljökvalitetsmålen. Positiva och negativa miljöeffekter bör ej kvittas mot varandra, men Naturvårdsverket (2009) tycker ändå att positiv betydande miljöpåverkan ska beaktas vid behovsbedömningen. Det påpekas särskilt att det inte är tillräckligt att förhindra att negativ miljöpåverkan uppstår som följd av kommunala planer. Det är även nödvändigt att planerna kan bidra till att faktiskt förbättra miljösituationen i enlighet med de 16 nationella miljökvalitetsmålen. Därför är det viktigt att alla planer miljöbedöms oavsett deras påverkan på miljön är positiv, negativ eller både positiv och negativ. (Naturvårdsverket, 2009)

Boverkets  råd    I boverkets handledning miljöbedömningar för planer enligt plan och bygglagen ges en bra beskrivning av bakgrund och vad som ska med i en ÖP och framförallt tydliga och vägledande illustrationer. Ledstjärnan för arbetet är att det är den betydande miljöpåverkan som ska identifieras, beskrivas och bedömas. ”Alla översiktsplaner ska miljöbedömas” eftersom de alltid innehåller en eller flera av de verksamheter som finns med i bilaga 1 och 3 i förordningen till EU direktivet. I PBL (SFS 1987:10) 4 kap 2 a § står det om att en miljöbedömning ska göras enligt MB 6 kap 11-18§§ som i nya PBL (SFS 2010:900) finns i 3 kap 2§. innehållskraven i 6 kap 12–13 §§ miljöbalken föreslås användas som checklista. (Boverket 2006) Som vägledning ges punktlistor b.la. för hur en miljöbedömning bör göras utifrån:

• Plannivån • Karaktären på miljöpåverkan • Samband mellan olika slag av miljöpåverkan • Det geografiska påverkansområdet samt • Bedömningsmetoder och aktuell kunskap.

Figur  1  ”Bilden  visar  vilka  bestämmelser  som  ska  användas  för  detaljplaner  med  olika  innehåll  och  för  översiktsplaner.”(Boverket,  2006)  

8

Boverkets  råd  om  nollalternativet  I boverkets handbok för hur processen för miljöbedömningar Miljöbedömningar för planer enligt plan- och bygglagen – en vägledning (2006) tolkas begreppet nollalternativ på samma sätt som det tolkas i propositionen. Det vill säga att nollalternativet är en beskrivning av en trolig framtida miljöpåverkan om planen i fråga inte kommer till stånd. Det poängteras att nollalternativet inte är samma sak som att beskriva hur markanvändning och miljöpåverkan ser ut idag. Handboken trycker även på att nollalternativet inte nödvändigtvis ska utvecklas genom att anta att en nuvarande plan genomförs om denna av någon anledning inte längre kan anses vara aktuell. Då ska istället rimliga antaganden av förändringar i miljön göras och redovisas. Boverket beskriver även nollalternativet som ett redskap för kommuner och myndigheter att använda som startpunkt för jämförelser av miljöpåverkan av övriga framtagna alternativ. (Boverket, 2006) I handboken begränsas inte antalet nollalternativ. Istället uttrycks att de som arbetar med framtagande av planen ska ta fram minst ett nollalternativ, men att flera nollalternativ kan arbetas fram. Alla alternativ ska ha utgångspunkt i hur situationen ser ut idag. För att jobba fram nollalternativ exemplifieras att man med hjälp av ”scenarioteknik” börja med att först se till de punkter som redan är identifierade som viktigast att undersöka. Utifrån dessa punkter kan nollalternativet beskrivas. Boverket ger även tips om att beskriva vad som skulle hända om planerade skyddsåtgärder skulle utebli. (Boverket, 2006)

Boverkets  råd  om  miljökvalitetsmål  Enligt Boverket (2006) ska planens miljökonsekvensbeskrivning redovisa hur relevanta miljökvalitetsmål beaktats i planen. Detta inkluderar de svenska nationella miljökvalitetsmålen såväl som deras regionala och lokala motsvarigheter. Vid beskrivningar av de väsentliga miljöförhållandena bör också miljökvalitetsmålen användas som utgångspunkt. (Boverket, 2006)

Fallstudie  I detta avsnitt presenteras de olika kommunerna som ingår i fallstudien. Respektive kommuns miljökonsekvensbeskrivning som gjorts i översiktsplanerna kommer att beskrivas. Vidare redovisas de parametrar som fokuseras på, i enlighet med avgränsningen av arbetet, vilka är: upplägg samt förhållningssätt till miljökvalitetsmål och nollalternativ.

Skurup  

Bakgrund    Skurups kommun ligger vid Skånes sydkust (se figur 1). Invånarantalet i kommunen är cirka 15000 varav hälften bor i tätorten Skurup. Övriga större tätorter är Rydsgård och Skivarp som har cirka 1200 invånare vardera. (Skurups kommun, 2009) Landskapsbilden i kommunen är varierat, men domineras av odlingslandskap. Värdefulla naturmiljöer finns framförallt vid Östersjökusten och i form av skogområden vid Svaneholms slott och Romeleåsens sydsluttningar. (Skurups kommun, 2009)

9

En stor del av kommuninvånarna pendlar till arbetsplatser utanför kommunen. De goda förbindelserna till Malmö och andra orter, samt närhet till Sturups flygplats och hamnarna i Ystad och Trelleborg anges i översiktsplanen som kommunens styrkor. Planen anger också att befolkningen förväntas öka med 100-150 personer per år. (Skurups kommun, 2009)

Miljökonsekvensbeskrivning    Skurups kommun har valt att presentera miljökonsekvensbeskrivningen som gjorts i samband med deras översiktsplan från 2009 i ett eget dokument titulerat just Miljökonsekvensbeskrivning. (Skurups kommun, 2009)Troligtvis är det de nya reglerna (teoretisk bakgrund ovan), som gjort att de tvingats byta ut deras gamla från 1992. I början av rapporten väljer de att ta upp de svenska miljö- kvalitetsmålen genom att börja med en kort bakgrund om hur målen tagits fram och sedan en punktlista med alla de mål som kommunen skulle kunna påverka vid ett genomförande av översiktsplanen. Naturligt nog sållas målet om storslagen fjällmiljö bort från listan, likaså målet om skyddande ozonskikt och säker strålmiljö då Skurups kommun inte berör dessa miljökvalitetsmål. (Skurups kommun, 2009)

15 utvalda områden i kommunen där betydande miljöpåverkan skulle kunna uppstå genom planförslaget visas med en illustrerande karta och uppbyggnad enligt figur 3 ovan. Varje område beskrivs under egna områdesrubriker där det tydliggörs vilka åtgärder och konsekvenser planens huvudalternativ skulle få mot användningen idag. Överst under varje områdesrubrik listas de miljökvalitetsmål som planerade åtgärder skulle kunna komma att påverka. Efter beskrivning av planerna har de även en + - tabell för deras beräknade ekonomiska, sociala och miljö/ekologiska konsekvenser där de

Figur  2  -­  Skurups  kommun  (Skånekartan,  2012)  

Figur  3  -­  Bild  över  uppbyggnaden  av  Skurups  miljökonsekvensbeskrivning  utifrån  (Skurups  kommun,  2009)  

10

skriver ut konsekvenser och om det ger en positiv eller negativ påverkan. Sist för varje område får nollalternativet en egen underrubrik där detta scenario tas upp och beskrivs kortfattat.

Som helhet är strukturen i rapporten konsekvent och tydlig. Det är positivt och tydligt att miljökvalitetsmålen som påverkar de olika områdena listas i punktform under varje områdesrubrik. Tyvärr beskrivs det dock alltid inte på vilket sätt alla de listade målen skulle påverkas på grund av planerade åtgärder. Detta är önskvärt att skriva i rapporten för att tydligt informera om hur utvecklingen av de olika planområdena påverkar miljön.(Skurups kommun, 2009)

Nollalternativ finns med för varje område som tas upp i miljökonsekvensbeskrivningen, vilket är korrekt i enlighet med lagstiftningen. Under vissa rubriker känns beskrivningen av nollalternativen något tunna. Dessutom faller författaren till miljökonsekvensbeskrivningen på något ställe i fällan med nollalternativet, genom att beskriva nuläget som att det skulle vara den framtida markanvändningen och miljöpåverkan. Detta går emot Naturvårdsverkets råd och tolkningen av propositionen till ändringarna i Miljöbalken.(Skurups kommun, 2009)

Kävlinge  

Bakgrund  Kävlinge kommun ligger vid Skånes västkust på ett centralt läge i Öresundsregionen (se figur 4). Kommunen har 29 221 invånare varav cirka 9000 bor i centralorten Kävlinge. Övriga större orter är Löddeköpinge (cirka 6300 invånare), Furulund (cirka 4200) invånare och Hofterup (cirka 3500 invånare). (Kävlinge kommun, 2012) Enligt kommunens översiktsplan (Kävlinge kommun, 2010) är befolkningsutvecklingen positiv och efterfrågan på nya bostäder är stor liksom efterfrågan på mark för etablering av nya företag. Av kommunens totala area på 293 km2 utgörs cirka hälften av hav medan den övriga hälften till 70 % består av jordbruksmark av mycket hög kvalitet. Det finns gott om värdefulla kulturmiljöer i kommunen medan värdefulla naturmiljöer främst finns längs Öresundskusten och ådalarna vid Kävlingeån/Lödde å. (Kävlinge kommun, 2010) 65 % av Kävlinge kommuns befolkning pendlar till arbetsplatser utanför kommunen. Därför har översiktsplanen (Kävlinge kommun, 2010) identifierat de regionala trafikförbindelserna som en av de viktigaste frågorna i planeringen. Kommunen har

Figur  4  -­  Kävlinges  läge  i  öresundsregionen  (Kävlinge  kommun,  2010)  

11

redan idag goda förbindelser med tågtrafik via Västkustbanan och biltrafik främst via E6 (Malmö, Landskrona och Helsingborg) och riksväg 108 (Lund). (Kävlinge kommun, 2010)

Miljökonsekvensbeskrivning  I Översiktsplan 2010 för Kävlinge kommun behandlas miljökonsekvensbeskrivning i kapitel 11 med titeln Konsekvenser. I inledningen av kapitlet refereras bland annat till 6 kap 11§ som kräver att alla översiktsplaner ska miljöbedömas. De hänvisar också till PBL 4 kap 8§ som säger att planens konsekvenser tydligt ska kunna utläsas samt till PBL 4 kap 3§ som säger att tillfälle till samråd ska beredas med myndigheter, sammanslutningar och enskilda med väsentligt intresse. (Kävlinge kommun, 2010) Kävlinge kommun har valt att göra en samlad konsekvensbeskrivning för att möta kraven på miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken och kraven på konsekvensbeskrivning enlig plan- och bygglagen. Avgränsning av viktiga miljöfrågor har gjorts utifrån samråd med länsstyrelsen. De identifierade områdena som särskilt behandlas är följande: (Kävlinge kommun, 2010)

• Naturmiljön • Kulturmiljön • Rekreation och friluftsliv • Stads- och landskapsbild • Hälsa och säkerhet

Kävlinge kommuns översiktsplan redogör allmänt för möjliga konsekvenser med anledning av föreslagen utbyggnad av bostäder, kommunikationer samt verksamheter och handel. Natur och kulturmiljö berörs särskilt i egna kapitel där man redogör för potentiella konsekvenser och behovet av utredning. Dessa diskussioner åskådliggörs sedan för varje område. (Kävlinge kommun, 2010) Kapitel 11.3 handlar om uppfyllelse av de 16 miljömålen. Fokus läggs på de mål som mest påverkas av översiktsplanen. Enligt Kävlinge kommuns bedömning rör det sig om mål 1-3, 8-13 samt 15-16. För dessa mål diskuteras om de kommer att nås samt om översiktsplanen förbättrar situationen jämfört med nollalternativet. (Kävlinge kommun, 2010) Nollalternativet diskuteras vidare i kapitel 11.5. i översiktsplanen, där man redogör för den troliga utvecklingen i kommunen om inte planen antas. Diskussionen av nollalternativet är relativt utförlig och berör flera olika aspekter såsom trafik, natur och boende. Utöver nollalternativet diskuteras även alternativa utbyggnadsscenarier i detta kapitel. (Kävlinge kommun, 2010)

Jämförande  analys      Om kommunen skulle titta enbart på lagstiftningen i miljöbalken för upprättande av översiktsplan, så finns det rum för kommuner att utforma innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen relativt fritt. Med hänseende till nollalternativet uttrycks i lag endast att ” en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs” (MB 6 kap 12 § 2p) ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningar som görs i samband med planer och program.

12

Även när det gäller lagstadgad redovisning av miljökvalitetsmål finns rum för fri tolkning då endast relevanta miljömål behöver tas upp, vilka dessa skulle vara är inte specificerat i lagtext

För att få mer förståelse för hur lagtexten ska tolkas måste kommunerna söka information genom andra källor. Här fungerar naturvårdsverket och boverkets handböcker som användbara verktyg både för att förtydliga vad som ska finnas med i dokumentet samt hur och vad som bör och kan redovisas. Naturvårdsverket handbok blir en tydlig och självklar utgångspunkt som sen går bra att komplettera med den handbok boverket gett ut, vi är alla eniga om att vi gillar det myndigheterna gett ut och att gör hela processen lättare för kommunen.

Upplägget i kommunernas miljökonsekvensbeskrivningar skiljer sig mycket från varandra och det finns även stora skillnader vad gäller djup och fokuspunkter. Skurups MKB har en tydlig struktur utifrån utvalda områden, som anses kunna medföra betydande miljöpåverkan utifrån miljöbalken. Detta är översiktligt och gör det lätt för läsaren att orientera sig i informationen. Kävlinge har istället valt att utgå ifrån Sveriges miljökvalitetsmål i sin uppbyggnad av rapporten. Kävlinges val av disposition ger en mer sofistikerad känsla där miljökvalitetsmålen beskrivs tydligare och nollalternativet redogörs under en samlad rubrik. Genom att välja att strukturera rapporten utifrån geografiska områden anser vi det vara lättare för en enskild invånare, att ta reda på hur planerade förändringar skulle kunna påverka miljön inom ett specifikt område som påverkar just dem.

I enlighet med rapportens struktur redovisar Skurups kommun nollalternativen i underrubriker till varje område som utreds. Nollalternativen beskrivs tunnt och vi anser att de borde gjorts mer utförligt för att tydligt visa vad som händer om planen inte genomförs. Hela nollaternativet tas upp som ett stycke under sammanfattningen men detta stycke är kort och beskrivs dåligt vilket medför att rapporten saknar en helhetsbild av de förväntade miljökonsekvenserna. Detta är en konsekvens av att nollalternativet delats upp i så många underrubriker. Kävlinges nollalternativ beskrivs, till skillnad från Skurups kommun, under en egen rubrik. Alternativet är utförligt och tar tydligt upp vilka konsekvenserna blir om planen inte genomförs utifrån flera olika aspekter så som trafik, natur och boende. Att redovisa på detta sätt anser vi ger en större förståelse för helhetsbilden av nollalternativet. Det ger även ett större djup i informationen av konsekvenserna.

Båda kommunerna har valt att ta upp de svenska nationella miljökvalitetsmålen men har gjort det på olika sätt. Skurup gör inte mer än att nämna vilka mål som berörs vilket i jämförelse med Kävlinge inte blir tillfredsställande, Kävlinge har nämligen beskrivit hur de planerade åtgärderna faktiskt påverkar situationen för om miljökvalitetsmålen ska uppnås. Det känns därför som att Kävlinge tagit miljökvalitetsmålen på större allvar. Samtidigt har Kävlinge gallrat bort fler mål, men det är fortfarande så att allt som är relevant kommer upp.

Det är troligt att kommunerna använder sig av handböckerna i någon grad men omöjligt för oss att se om så verkligen är fallet då kommunerna i sina planer inte har några direkta hänvisningar dit. Det är också lätt för kommuner att trilla i fällan att inte beskriva någon förändring mot dagens användning i och med nollalternativet vilket Skurup till viss del gjort. Vad det gäller den andra fällan om miljöbedömning och MKB

13

så blir det tydligt genom att säga att miljöbedömning är en process där miljökonsekvensbeskrivning är en skriftlig del. Övriga MKB-begrepp används vid projekt och inte planer, och kan på det sättet lätt skiljas ut. Detta verkar kommunerna faktiskt ha bra koll på.

Slutord  Kommunerna kan helt klart lära en del av varandra, där en plan med Skurups upplägg och Kävlinges djup skulle ge en miljökonsekvensbeskrivning som är lätt att förstå för alla läsare. För att man i så fall lätt ser vad som påverkar personen som bor i ett visst område, men med ett bättre djup kommer dessutom en större förståelse för vad miljökonsekvenser av en plan innebär. Detta innebär förhoppningsvis att mindre missnöje uppstår med planerna. För alla kommuner är också naturvårdsverkets- och boverkets råd väldigt bra plattformar att jobba vidare med.

14

Referenser   Boverket; 2006; Miljöbedömningar för planer enligt plan- och bygglagen – en vägledning; Upplaga 1:2; Huskvarna, NRS Tryckeri. Kävlinge kommun; 2010; Kävlinge översiktsplan ÖP 2010; Kävlinge. Lerman, Peggy; jurist; Lagtolken, föreläsning 2012-02-08. Naturvårdsverket; 2009; Handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program; Upplaga 1; Bromma, CM Gruppen AB. Skurups kommun; 2009; Översiksplan för Skurups kommun 2009; Skurup. Regeringens proposition 2003/04:116; Miljöbedömningar av planer och program. Kävlinge kommun; 2012 http://www.kavlinge.se/snabblankar/omkommunen/statistik/invanarantaliorter2010.4.409d9580118a3c8002880001959.html (2012-02-21) Miljömålsportalen; 2012 a) http://www.miljomal.se/ (2012-02-20) b) http://www.miljomal.se/Undre-meny/Om-miljomalen/ (2012-02-20) c) http://www.miljomal.se/Undre-meny/Vem-gor-vad/Kommunerna/ (2012-02-20) Naturvårdsverket; 2012 a) http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Sveriges-miljomal/Miljokvalitetsmal/ (2012-02-20) b) http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Sveriges-miljomal/Historik/ (2010-02-20) Skånekartan; 2012 http://kartor.smap.se/skane/?kommun=skurup (2012-02-20) Sveriges kommuner och landsting; 2012 http://www.skl.se/ (2012-02-20)