PARTICIPACIN CIUDADANA Y POLTICAS PBLICAS

Mara Teresa Villarreal Martnez

La participacin ciudadana es un tema recurrente tanto en el mbito poltico como en el acadmico; sin embargo, hay que distinguir entre diferentes tipos de participacin y revisar el papel que juega el marco institucional para impulsar o limitar su alcance. El propsito del pre- sente ensayo es examinar, desde la perspectiva de la gobernanza, el papel de la participacin ciudadana en los procesos de poltica pblica, as como las restricciones y oportunidades que ofrece su instituciona- lizacin.En trminos generales, la participacin ciudadana es el involucra- miento de los individuos en el espacio pblico estatal y no estatal desde su identidad de ciudadanos, es decir, de integrantes de una comunidad poltica. Esta participacin est vinculada a los modelos de democracia y al tipo de relacin gobierno-sociedad que se quiere construir.Sobre la democracia hay diversas visiones, no hay un nico mo- delo sino varios y en la realidad los encontramos mezclados: liberal, republicana, deliberativa. En general, el trmino democracia designa> (Bobbio, 1989: 188). Es un proceso para alcanzar la libertad y la igualdad en dignidad y derechos para todos. Tiene que ver con la ex- tensin del derecho de participar, que se basa en el reconocimiento de que el ciudadano alcanz la mayora de edad y debe decidir libremente su vida individual y colectiva.Consideramos importante el tema de la participacin ciudadana en los procesos de polticas pblicas porque constituye un elemento fundamental y condicin de posibilidad para la gobernanza democrti- ca, y puede llegar a constituir un mecanismo para el empoderamiento social. Los cada vez ms abundantes trabajos sobre la gobernanza defi- nen a sta como un proceso de direccin de la sociedad en el que inter- vienen coordinadamente el gobierno, el sector productivo y tambin la ciudadana. Para que sea posible esta clase de gobernanza democrtica, debe existir una sociedad civil que se integre activamente en el proceso

y asuma su implicacin en la esfera pblica y los asuntos colectivos como un ejercicio de construccin de ciudadana.En este ensayo revisaremos diferentes aportes tericos en torno a la participacin ciudadana, su vinculacin con las polticas pblicas y con la gobernanza. Luego analizaremos los riesgos y oportunidades implicados en la institucionalizacin de la participacin, en particular a travs de la figura de los consejos ciudadanos. En el ltimo apartado presentamos una reflexin sobre los factores que restringen o amplan el alcance de la intervencin ciudadana en las polticas pblicas.

La participacin y sus mecanismos formales

La ciudadana es slo una de las formas de participacin en el espacio pblico. Cunill (1991, 1997) distingue entre participacin social, comu- nitaria, poltica y ciudadana. Cada una puede describirse como sigue: Participacin social es la que se da en razn de la pertenencia del individuo a asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones sociales. Participacin comunitaria es el involucramiento de individuos en la accin colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atencin de las necesidades de sus miembros y asegurar la reproduccin social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor principal de estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de l es recibir apoyo asistencial. Participacin poltica tiene que ver con el involucramiento de los ciudadanos en las organizaciones formales y mecanismos del sistema poltico: partidos, parlamentos, ayuntamientos, elecciones. Es una participacin mediada por los mecanismos de la representacin poltica. Participacin ciudadana es aqulla en la que los ciudadanos se involucran de manera directa en acciones pblicas, con una concepcin amplia de lo poltico y una visin del espacio p- blico como espacio de ciudadanos. Esta participacin pone en contacto a los ciudadanos y al Estado, en la definicin de las metas colectivas y las formas de alcanzarlas.Por su parte, Ziccardi (1998) indica que la participacin ciudada- na puede ser institucionalizada o autnoma. La primera es la que est

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contenida en el marco legal y normativo. Y la autnoma es aqulla que no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino desde la propia sociedad.El tipo de participacin al que referimos en el presente ensayo es la ciudadana institucionalizada relacionada con las polticas pblicas, ms all de los procesos electorales que tienen como finalidad nica la formacin de la autoridad legtima.Ziccardi (2004: 250) formula tres funciones de la participacin ciudadana formal: >. Entre los instrumentos formales podemos distinguir los que impli-can una participacin solamente de tipo individual, y los que contem- plan una participacin que puede ser individual o colectiva.Entre los mecanismos individualizados destacan la consulta pblica, el referndum y el plebiscito, que pueden tener efectos vinculatorios o no. Estos instrumentos pueden emplearse para la conformacin de una orientacin general de las polticas, la definicin de una agenda pblica y sus prioridades, o la aprobacin del marco legal que les dar funda- mento. En Mxico, el plebiscito y el referndum estn contemplados en el marco legal de ms de 20 entidades federativas (Zayas Ornelas, 2007); las consultas pblicas existen como una herramienta opcional y sus resultados no son obligatorios para la autoridad.En cuanto a los instrumentos formales que pueden favorecer tan- to la participacin colectiva y organizada como la individual podemos mencionar las siguientes: La iniciativa ciudadana para promover reformas o nuevos marcos legales que fijan reglas generales para el diseo e im- plementacin de polticas publicas. Los buzones ciudadanos que permiten expresar opiniones, de- mandas y sugerencias que moldeen o corrijan las acciones gubernamentales. El monitoreo ciudadano, que proporciona informacin para dar seguimiento puntual a polticas especficas y abre canales formales para recibir y atender las observaciones. La contralora social o ciudadana, como herramienta para au- ditar y evaluar la implementacin de polticas. Los comits y consejos de participacin ciudadana, que consti- tuyen un mecanismo tpico de intervencin directa de actores no gubernamentales en distintas fases del proceso de polticas

pblicas. En otro apartado examinaremos las posibilidades que existen en el diseo institucional de este instrumento.Estos mecanismos de participacin mixta estn contemplados en las legislaciones de distintas entidades del pas, e incluso a nivel federal, con diseos diversos, atribuciones variadas y con un diferente grado de xito o fracaso en su aplicacin.El diseo de estos mecanismos puede impulsar la participacin de los ciudadanos de manera individual, o bien, colectiva, y dentro de esta ltima puede impulsarse la intervencin de grupos ciudadanos autno- mos, o bien, restringir la participacin a las organizaciones creadas por iniciativa estatal.Todos estos instrumentos de participacin constituyen dispositi- vos del control social sobre la accin estatal y la gestin desarrollada por su aparato administrativo, con el fin de > (Cunill, 2007: 452). Unos son controles ex ante porque tratan de incidir en las decisiones sobre lo que se har, y otros son controles ex post porque dan seguimiento a las acciones y resulta- dos (Cunill, 2000).El control que realiza la sociedad sobre las acciones del Estado puede llevarse a cabo mediante las acciones de evaluacin de polticas o de servicios, o mediante la participacin en la confeccin de las decisio- nes pblicas, o en la gestin de los servicios. La realizacin del control social permite disear diferentes mecanismos de participacin ciudada- na como pueden ser los referendos y plebiscitos de carcter vinculatorio para orientar las decisiones, la gestin directa de servicios pblicos por parte de organizaciones sociales, las contraloras ciudadanas para vigilar el uso de los recursos pblicos, los consejos de carcter consultivo o resolutivo que participan en la formulacin y diseo de las polticas. Sin embargo, para Cunill (2000) la eficacia de estos controles depende en buena medida de su externalidad con respecto a la adminis- tracin pblica y su autonoma con respecto al aparato estatal. Adems, considera que un control efectivo debe tener capacidad de generar con-secuencias sobre los actores pblicos.Adems, la participacin > (Cunill, 2008: 118). La participacin ciudadana que apela a la racionalidad instrumental, que contempla slo a los beneficiarios o directamente involucrados, slo es administrativa, despolitizada, no implica redistribucin real de poder social, sino legitimacin de los poderes establecidos.

En cambio, la participacin ciudadana con carcter poltico busca intervenir en la determinacin de los fines, los valores y los intereses sociales apelando a la racionalidad comunicativa mediante la presenta- cin de argumentos racionales. > (Cunill, 2008: 125).Los diferentes modelos de democracia enfatizan distintas moda- lidades e intensidades de participacin ciudadana. En la democracia de corte predominantemente liberal, donde lo primordial es proteger las libertades individuales y limitar el poder estatal, se impulsa la parti- cipacin convencional por la va electoral. Mediante las elecciones se legitima la libertad de accin de los polticos para que atiendan los pro- blemas pblicos, sin requerir necesariamente de la participacin de los ciudadanos, pues para representar a los ciudadanos fueron electos. > (Bobbio, 2003: 454).La democracia republicana est basada en la civilidad que es el conjunto de actitudes y conductas sociales que muestran virtud cvica y buena ciudadana, y se manifiesta en un tejido denso de asociaciones que practican una solidaridad que supera las fronteras del propio grupo familiar y de amigos. Mientras ms capital social exista, ms amplia la civilidad y ms intensa la participacin de los ciudadanos orientada al bien pblico (Petit, 1999).Citando a Arendt y a Aristteles, Gargarella (1999: 4) seala que lo distintivo de la repblica es >.En el modelo de la democracia deliberativa el debate pblico de los ciudadanos libres e iguales es el centro de la toma de decisiones polticas legtimas. En el intercambio de argumentos participan no slo los expertos sino todos los ciudadanos afectados por una temtica, y se confa en la capacidad de los individuos de ser racionales, de comuni- carse, de dar y entender argumentos (Cohen, 1998).

Gobernanza como participacin en poltica

Para Aguilar, la poltica pblica es el conjunto de > (2009: 14).Uvalle afirma que > (2005: 355).En una visin tradicional de la poltica y del ejercicio gubernati- vo, la decisin sobre qu fenmenos constituyen un problema pblico que merece ser atendido era tomada exclusivamente por el gobierno, si acaso con la participacin de algunos selectos actores sociales afines al rgimen, o suficientemente poderosos como para obligar al gobierno a que los tomara en cuenta, y el resto de los integrantes de la sociedad quedaba conformado por lo que Cunill (2008: 116) llama >, interesados en el ejercicio pasivo de sus derechos.Las formas de ejercicio gubernativo desarrolladas desde finales del siglo pasado en algunos pases con regmenes democrticos y sis- temas sociales diferenciados, han ido reconociendo que otros actores extragubernamentales tienen mucho qu decir a la hora de decidir qu asuntos constituyen un problema social que merecen ser atendidos me- diante polticas pblicas (Aguilar, 2006: 83). Entre estos actores que no son gubernamentales figuran entes del sector econmico y tambin del sector de la sociedad civil, unos con ms peso y capacidad de influencia que otros, segn sea el desarrollo histrico de las relaciones sociales y gubernamentales en una comunidad especfica.Esta forma de direccin de la sociedad con la participacin de actores gubernamentales y extragubernamentales es lo que se conoce como gobernanza, que es la conceptualizacin de una nueva relacin gobierno-sociedad. Los diferentes desarrollos tericos sobre la gober- nanza adjudican distintos roles y una intensidad diversa al involucra- miento del gobierno y de los actores sociales en los procesos de polticas pblicas.Sin embargo, para Aguilar la gobernanza tampoco implica que (Aguilar, 2006: 94). Incluso puede hablarse de gobernanza en el contexto de sociedades dbiles con gobiernos fuertes y protagnicos (2009: 95). Entonces habra modelos de gobernanza ms participativos que otros, o bien, ms democrticos que otros, esto depender de las relaciones que se han conformado histricamente entre el Estado y los diferentes grupos de la sociedad.

Vale la pena, por tanto, tomar en cuenta las precisiones de Prats, en el sentido de que la gobernanza para que sea democrtica implica la inclusin simtrica no slo de los sectores pblico y privado, sino tam- bin del sector cvico-social. Para ello, es necesario que > (2006: 28).Un estilo de ejercicio gubernativo como el descrito requiere de ciertas precondiciones para que sea posible, entre las que destacan una sociedad con clara diferenciacin funcional, con actores independientes y capaces de autogobierno y autorregulacin, formas de coordinacin social independientes del Estado, como son un mercado competitivo y redes sociales solidarias.Adems, esta gobernanza a la que nos referimos implica la con- fianza de la sociedad en sus propias capacidades, la existencia de actores sociales individuales y organizados que se reconocen ciudadanos, acep- tan la pluralidad presente en la comunidad y se saben corresponsables en la definicin y realizacin del destino colectivo como una forma de ejercer sus derechos y obligaciones ciudadanas.

La institucionalizacin de la participacin: inclusin y exclusin

Una cuestin fundamental en la gobernanza se refiere a si las polticas pblicas deben ser simplemente el resultado de la libre competencia en- tre preferencias y proyectos sociales donde prevalezcan los intereses de los grupos mejor organizados y con mayor habilidad y poder para hacer valer sus propuestas. O bien, si deben institucionalizarse mecanismos que pretendan otorgar igualdad de oportunidades para participar a los diferentes grupos en los procesos de polticas pblicas.En este sentido, Mariez (2009) afirma que para consolidar insti- tuciones democrticas de calidad stas deben construir espacios pbli- cos que posibiliten la participacin ciudadana en la confeccin de las decisiones pblicas.Para que el proceso quede completado falta que los ciudadanos ocupen esos espacios y utilicen las herramientas participativas, las trans- formen y las amplen, ya que los mecanismos institucionalizados pueden ser puertas anchas de libre acceso para influir en la gestin gubernativa, o bien, puertas estrechas y llenas de filtros. Como seala North (1995), las reglas formales suelen favorecer el intercambio social y poltico (nosotros decimos la participacin ciudadana), pero no todo el intercambio.

La participacin ciudadana y su institucionalizacin formal estn vinculadas a modelos especficos de democracia. Desarrollar polticas pblicas enfocadas a la participacin, o bien, plantear la participacin ciudadana como eje transversal que atraviesa todo el ejercicio guberna- tivo no es tan slo un asunto de tcnica y eficiencia administrativa, sino sobre todo una cuestin ligada a un proyecto poltico y a una visin de sociedad.Estos cambios hacia una democracia participativa que ciudadaniza y hace pblicos los procesos de definicin y diseo de polticas enfren- tan siempre resistencias fuertes por parte de actores acostumbrados a una participacin reducida y selecta, que no los obligue a dar razn a otros de las decisiones que se toman, o a revelar y someter a escrutinio los motivos por los que se favorece una determinada poltica pblica y, con ello, una determinado proyecto y futuro sociales.Gom y Blanco (2002) sealan que al implementar mecanismos de participacin stos pueden resultar poco plurales, favorecer a unos cuantos actores sociales con intereses no muy diversos, y con ello la gobernanza que se construye es elitista.North (1995) advierte que las instituciones, incluso las reglas for- males, suelen crearse para servir a los intereses de quienes tienen mayor poder de negociacin. Por eso en ocasiones ocurre que las instituciones crean monopolios en vez de condiciones de competencia y restringen oportunidades en lugar de acrecentarlas. Aplicado esto al tema que nos ocupa, la institucionalizacin de la participacin puede fomentarla o limitarla, darle un matiz plural o elitista.Aqu entramos al asunto de la brecha que suele darse entre el diseo y la implementacin de una poltica pblica, o bien, entre lo que indican las reglas formales y su cumplimiento por parte de las agencias de la administracin pblica.Las instituciones formales juegan un papel primordial en la pro- babilidad de que esta brecha de la implementacin se ample o se abre- vie. North (1995) observa que los cambios que se efecten en las institu- ciones formales no siempre van al mismo ritmo de las transformaciones en las instituciones informales. Las reglas formales pueden cambiarse de un da para otro, pero las instituciones informales que se expresan en la cultura de una sociedad cambian lentamente y no siempre en el mismo sentido y direccin que las reglas formales.Tambin Grindle (2009) seala que cuando no se toma en cuenta el contexto econmico, poltico y social, una poltica bien diseada puede

fracasar o desviarse de los objetivos iniciales. En este contexto juegan un rol importante los diversos actores econmicos y sociales, unos con ms poder y capacidades que otros para exigir beneficios, presionar para que las polticas no los afecten y endosar los costos a los individuos y grupos desorganizados y con menos oportunidades y habilidades para influir en la direccin de la sociedad.Por eso Peters (2004: 87) advierte que en la gobernanza existe el riesgo de que la participacin ciudadana se traduzca en un >, donde las organizaciones de la sociedad civil pierden autonoma y slo legitiman el quehacer gubernativo.Cunill (2008: 118) observa tambin que algunos enfoques de gober- nanza restringen la ciudadana a o stakeholder, impulsan la participacin en mbitos exclusivamente administrativos, promueven una visin de la democracia limitada al control gerencial que despoja a la participacin de su carcter poltico y ciudadano.Hay una nueva tendencia en la administracin pblica que busca reducir costos, incrementar la eficiencia, limitar el poder del Estado, y para ello puede invocar la participacin de actores no gubernamentales en los procesos de polticas pblicas, aunque por lo general se prioriza el involucramiento de los del sector lucrativo (Peters, 2004: 94).Esta nueva forma de emprender la gestin pblica no tiene como objetivo prioritario la construccin de instituciones democrticas, pero puede coadyuvar a ello cuando propicia que la administracin pblica se vuelva ms permeable a los intereses y demandas de los ciudadanos, aunque los considera nicamente como clientes y consumidores.El contexto, las instituciones informales y la historia de las rela- ciones gobierno-sociedad determinarn las probabilidades de xito de una combinacin de mecanismos de participacin y de gerencia que lo- gren a la vez incrementar la eficiencia y profundizar la democracia. Otra tendencia es la que pretende priorizar la eficiencia y mo- dernizacin de la gestin pblica, recurriendo para ello a mecanismos donde participan los expertos, con la idea de que as saldrn a la luz las mejores polticas. Se trata de una visin normativa que considera el pro- ceso de las polticas pblicas como puramente tcnico (Majone, 2004). En esto caso ocurre lo que observan Meny y Thoenig (1992) cuan-do se deja en manos de terceros la formulacin de la poltica, que enton- ces estos actores controlan el proceso y quienes aparecen pblicamente como decisores en realidad slo ratifican y legitiman resoluciones ya tomadas.

Esta visin que favorece lo tcnico ignora el hecho de que las po- lticas son parte de un proceso social, cultural y poltico ms amplio en el que tambin influye la historia colectiva referente a las relaciones de los diferentes actores sociales entre s, la construccin de su autonoma o dependencia mutua, su interaccin con el Estado, y las experiencias exitosas o fallidas de accin colectiva para enfrentar problemas comu- nes en el pasado.Rein y Rabinovitz (1978) advierten que cuando es sistemtica la exclusin de algunos grupos sociales de la discusin pblica y de los mecanismos institucionalizados de participacin, entonces la descon- fianza crece, se debilita el consenso necesario para apuntalar las polti- cas y se pierde credibilidad en las reglas formales.

Los consejos ciudadanos como instrumento de participacin

Los consejos ciudadanos constituyen uno de los instrumentos ms uti- lizados en gran cantidad de pases para formalizar la intervencin de actores no gubernamentales en asuntos pblicos, ya sea en gobiernos nacionales, estatales o municipales. En ocasiones se crean consejos de manera no sistemtica, pero en otras forman parte de una poltica pbli- ca de participacin ciudadana que atraviesa toda la gestin de gobierno. En cualquier caso, el diseo institucional de los consejos ofrece diferentes posibilidades, todas relacionadas con el grado de democrati- zacin del rgimen y de la sociedad, y con el tipo de ciudadana que se pretende construir. As, en algunas sociedades se crean consejos gestores en los cuales los ciudadanos se introducen por completo en los procesos de polticas, desde la definicin de los problemas pblicos que sern atendidos, hasta el diseo, implementacin y evaluacin de las acciones pblicas. En otras sociedades, los consejos son exclusivamente de carcter consultivo, y sus sugerencias y opiniones no tienen carcter obligatorio para la autoridad gubernamental, que se reserva la decisin sobre los problemas que sern atendidos, el diseo y la ejecucin de losprogramas, y a veces hasta la evaluacin de su actividad.En el Cuadro 1 presentamos diferentes opciones de diseo insti- tucional de los consejos ciudadanos.

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Cuadro 1. Opciones en el diseo institucional de consejos ciudadanosIntegracin

Slo ciudadanos

Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de ciudadanos

Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de funcionarios

Representacin de consejeros ciudadanos

Participacin individual

Participacin como representante de una organizacin (cmara empresarial,

universidad, sindicato, asociacin civil)

Participacin como representante de la sociedad

Participacin como representante de un sector social: discapacitados,

adultos mayores, mujeres, comunidad LGBTT, jvenes, indgenas, usuarios de servicios

Mecanismo de seleccin de consejeros ciudadanos

Eleccin abierta

Eleccin restringida a miembros de un sector

Eleccin por el Congreso luego de una convocatoria pblica

Designados por organizaciones especficas

Designados por autoridades gubernamentales

Permanencia en el cargo

Fijada con criterios temporales

Fijada por el cumplimiento o no de ciertos requisitos

Remocin discrecional por parte de autoridad gubernamental

Remocin por iniciativa de grupos de la sociedad

Presidencia

Presidido por un funcionario

Presidido por un ciudadano designado por la autoridad

Presidido por un ciudadano designado por los consejeros

Presidencia rotativa

Voto de calidad en caso de empate

Atribuciones de consejeros ciudadanos

Opinin, consulta y asesora

Determinacin de objetivos y metas

Diseo de polticas

Gestin de polticas

Seguimiento

Evaluacin

Vigilancia

Aplicacin de sanciones

Funcionamiento

Sesiones pblicas

Sesiones privadas

Acuerdos por mayora

Acuerdos por consenso

Elaboracin propia

Resulta evidente que no hay una nica forma de implementar los consejos ciudadanos. Las reglas pueden establecer criterios especficos para su integracin y funcionamiento, o pueden ser omisas y dejar la puerta abierta a la discrecionalidad.En regmenes democrticos con sociedades civiles participativas, la tendencia ser a disear consejos con participacin mayoritaria o exclusiva de ciudadanos, procedentes de un abanico amplio de organiza- ciones de todos los sectores (econmico, acadmico, sindical, asistencial y cvico); el mecanismo de integracin ser electivo, ya sea por parte del Congreso o con participacin de la sociedad; la presidencia quedara definitivamente a cargo de un ciudadano seleccionado por los mismos consejeros; las atribuciones del consejo seran amplias y de carcter decisorio, no solo consultivo; sus sesiones seran obligatoriamente pbli- cas, y los documentos relacionados con la actividad del consejo estaran puestos a disposicin de cualquier ciudadano en cualquier momento. La instrumentacin de esta clase de consejos constituye un aporte signifi- cativo a la construccin de ciudadana solidaria, que reconoce su papel en la determinacin y logro del destino colectivo.En regmenes autoritarios con sociedades con un dbil capital social y escasas prcticas de solidaridad, los consejos tendran una par- ticipacin mayoritaria de funcionarios, los consejeros ciudadanos seran designados por la autoridad o por las organizaciones privadas con ma- yor poder y capacidad de influencia, por lo que los consejos no seran representativos de la sociedad sino de grupos de inters. Las sesiones no seran pblicas, sus atribuciones formales seran slo de carcter consul- tivo. La autoridad en turno designara al presidente y podra removerlo a discrecin. Con la implementacin de consejos de este tipo se pone de manifiesto una visin del ciudadano como menor de edad, o bien, se le ve con sospecha. Por eso se recurre preferentemente a los grupos de inters y a los expertos, con lo que existe el riesgo de que los consejos legitimen polticas alejadas de las demandas y necesidades sociales, y cercanas a los intereses mercantiles de unos cuantos.

El alcance de la participacin ciudadana

La gobernanza democrtica, entendida como un proceso que se cons- truye con la inclusin amplia y equitativa de los actores polticos, so- ciales y econmicos, requiere disear e implementar de modo priori- tario una poltica de estmulo a la colaboracin social en la definicin

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de los problemas pblicos y en la toma de decisiones en funcin de necesidades pblicas; una poltica de esta naturaleza abre la puerta a la participacin de los ciudadanos individuales y organizados de todos los sectores, de modo que se conviertan en contrapeso de las decisio- nes y actuaciones del gobierno.En la gobernanza, el dilogo simtrico constante es el marco de la relacin entre gobierno y ciudadanos. En este sentido, la participacin ciudadana > (Mariez, 2009: 19).Si participar en las polticas pblicas es una forma de ejercicio de ciudadana, entonces hay que advertir la existencia de desigualdades que impiden el ejercicio pleno de los derechos. Este contexto debe ser tomado en cuenta cuando se pretende crear formas institucionalizadas de participacin, pues se corre el riesgo de que estos nuevos instrumen- tos sean monopolizados por aquellos actores no gubernamentales con mayor habilidad y capacidad de organizacin e influencia efectiva, con lo que la institucionalizacin de la participacin contribuira paradji- camente a ampliar y profundizar la exclusin.Sobre la institucionalizacin de la participacin ciudadana de ma- nera formal y mediante normas, queda pendiente resolver la cuestin de > (Cunill, 2008: 127).Aqu juegan un papel importante las reglas formales que obliguen a poner a disposicin de todos, en cualquier momento, informacin pblica til y utilizable; la publicidad de los procesos de toma de de- cisiones incluso tratndose de consejos ciudadanos, pues no se puede presumir que siempre actuarn en inters pblico.El alcance que pueda tener la participacin de los ciudadanos en las polticas est determinado, por un lado, por la democratizacin del rgimen y las reglas formales, y por otro, por la democratizacin de la sociedad, es decir, el grado de difusin de los principios democrticos en el conjunto de las relaciones sociales (Vargas Cullell, 2008).En el Cuadro 2 enlistamos los factores que pueden limitar o in- hibir la participacin de los ciudadanos en los procesos de polticas pblicas, unos obstculos dependen del grado de democratizacin del rgimen poltico y otros de la democratizacin extrarrgimen:

Cuadro 2. Limitaciones intra y extrarrgimen a la participacin ciudadana

Limitaciones a la participacin ciudadana

Rgimen poltico y reglas formalesExtrarrgimen (sociedad)

Elecciones cuestionadasDesconfianza hacia leyes e instituciones

Falta de certeza, legalidad, imparcialidad y equidad.Desconfianza en los dems

Ejercicio autoritario del poderFalta de solidaridad ms all de familia y amigos

DiscrecionalidadIntolerancia hacia la diferencia y la pluralidad (en ideas, creencias, identidades)

Falta de transparencia y rendicin de cuentas.Discriminacin (por edad, gnero, sexo, raza, religin, ideas polticas)

Fallas en sistema de contrapesosEscasez de asociaciones y grupos altruistas

Fallas en sistema judicial: parcialidad, lentitud, inequidadAusencia de cooperacin para solucionar problemas colectivos

Congreso capturado por intereses partidariosPrcticas autoritarias al interior de familias, escuelas, empresas

Ausencia de mecanismos para garantizar ejercicio de derechosAusencia de deliberacin social pblica sobre asuntos colectivos

Ausencia del reconocimiento constitucional del derecho ciudadano a participar en las decisiones y asuntos pblicosAusencia de medios de comunicacin independientes, plurales y abiertos a la sociedad

Mecanismos de consulta y participacin social ausentes, insuficientes, y/o sin efecto vinculatorioRelaciones sociales supeditadas a maximizar inters individual (costo/ beneficio)

Criminalizacin/judicializacin de movilizaciones y protestas socialesApropiacin y/o mercantilizacin de espacios y bienes pblicos por grupos de poder poltico y/o econmico

Elaboracin propia

Por parte del rgimen poltico, es indispensable la existencia de un marco legal e institucional que no slo reconozca y tutele los dere- chos, sino que tambin contemple mecanismos eficaces que posibiliten su ejercicio, incluyendo el derecho a participar en los asuntos pblicos. Sin un rgimen poltico democrtico ser ms difcil la democra- tizacin de la sociedad. Vargas Cullell (2008) afirma que es a partir de la

experiencia de ciudadana en el mbito del rgimen poltico participan- do en la formacin de la autoridad legtima, que las personas descubren que la democracia tambin puede transformar el resto de la vida social. Sin embargo, las reglas e instituciones no marcan el lmite defini-tivo de la participacin ciudadana, pues en ausencia de canales formales los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas que obliguen a la apertura democrtica del rgimen. La historia reciente muestra que esto ha sucedido en varias naciones, entre ellas Mxico, en donde las movilizaciones ciudadanas impulsaron cambios que, de manera paulati- na, llevan a la inclusin de ms actores sociales en la formacin de las decisiones pblicas.La democratizacin de los canales institucionalizados de partici- pacin depende tambin de la existencia de mltiples espacios pbli- cos informales donde, sin restricciones, se publicite la diversidad de identidades y visiones, y se discuta con apertura sobre las necesidades colectivas y sus diferentes interpretaciones.Habermas (2005) advierte que estos espacios informales estn ms expuestos al predominio de asimetras, a la represin y al conflicto; sin embargo, su libertad y ausencia de reglas formales permiten una mayor in- clusin y espontaneidad que en los espacios formales, y una mayor riqueza en la aportacin y construccin de significados colectivos.En esta esfera pblica societal es donde es indispensable la de- liberacin abierta de los diferentes actores no gubernamentales con respecto a la ampliacin del reconocimiento de derechos e identidades, que luego pueden llegar a discutirse en los espacios formales, pues la sociedad civil constituye una > (Mariez, 2009: 18).Como seala Habermas (2005), la vitalidad y la novedad fluyen con ms fuerza en las comunidades de comunicacin no formales, y en ellas se construyen las capacidades sociales para ampliar el alcance de la influencia de los ciudadanos en la estructuracin de polticas pblicas incluyentes, democrticas y eficientes.La construccin de una gobernanza democrtica demanda la par- ticipacin de ciudadanos dialogantes y solidarios, ms que individuos ocupados en maximizar su propio inters. Urge, por tanto, ampliar la reflexin sobre las mejores herramientas institucionales que impulsen la intervencin a la vez crtica, vigilante y cooperadora de los ciudadanos en la gestin pblica, para orientarla hacia el bienestar colectivo.

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