Descentralización :

Vía de la Reforma Ciudadana del

Estado y el Desarrollo

Territorial de la Nación

Manuel Dammert Ego AguirreSecretario de Descentralización

Presidencia del Consejo de MinistrosPresentación Carema 2011

Lima, 26 Octubre 2011

Nuevo Espacio Mundial Glocal y cambios en el

Territorio Nacional

Glocal mundial

Adaptación a cambio climático Espacios globales de la circulación Insumos básicos: agua, energía (electricidad,

combustibles) y los nuevos: conectividad, información, tecnología TIC,

Nuevo paradigma tecnoproductivo con medio tecnico informacional (justo a tiempo, transporte intermodal, personalizacion carga, plataforma logistica)

Nuevas centralidades y nodos Nuevo rol del Estado: filtro en relación nacional global Multipolaridad, cambio hegemon en sistema mundo,

paises emergentes y nuevo rol de Suramerica

Cuencas, IBC 2010

Amazonas

Cuatrinacional

Soya

Industrial

Extremo Sur

La unidad suramericana

Descentralización, Nación y Territorio y la

III Etapa de la II Reforma Descentralista Bifurcada

4 Reordenamientos territoriales

Incas y el Tawantisuyo: imperio de la piedra, la calzada y el arado de pie

Reorganización Virreynato Español por Virrey Toledo: poder colonial para minería y tributación a escala continental

Nación con República de colonialidad del poder centralista, economía primario exportadora y tecnologías del vapor y mecanización básica

Nación de ampliada comunidad plural de ciudadanos, con territorios descentralizados glocales con TIC, y Estado con gobiernos subnacionales pero sistemas centralistas y desigualdad social

Perú: Transición territorial y Descentralización con grandes espacios macroregionales.

Reformas descentralistas: Etapas

Reforma descentralista republicana Régimen republicano centralista 1821-2011 La I Reforma 1979-1992 La II Reforma 2001-2011

I ETAPA: Inicio y bloqueo (2001-2005)

II ETAPA: Recentralizacion con bifurcacion sistemas (2006-Julio 2011)

III ETAPA: Relanzamiento con enfoque territorial ( agosto 2011---)

Tercera Etapa de II Reforma bifurcada Ampliación inversión en territorios descentralizados regionales

y locales, sin afirmación autonomías Persistencia de aparato estatal centralista y homogeneidad

paralizante del gasto corriente, trabando exigencias y desarticulando posibilidades de gestión publica descentralizada

Ampliación de comunidad ciudadana de derechos, sin afirmación de descentralización fiscal ni autonomías políticas subnacionales

Dispersión de la conducción de políticas públicas: Consejo de Coordinación Intergubernamental CCI / Secretaria Desc. Oficina de tramites en PCM

Desafíos principales (1 de 7)

Carencia de planeamiento territorial, pese a la afirmación de grandes espacios macroregionales

Afirmación de espacios macrorregionales, superando recentralización política administrativa y afirmando valor agregado de flujos de innovación-información

Contradicción entre incremento significativo de la inversión regional y municipal (sobre todo esta), manteniendo una estructura de altos gastos corrientes que le impide planeamiento (anulación de provincia como unidad de planeamiento, alta discrecionalidad del MEF que anula predictibilidad del gasto, homogenización administrativa cuando existen heterogeneidad, etc.)

Ausencia de los instrumentos de planeamiento e inversión y es muy limitado el fortalecimiento de sus capacidades

Desorden en los Mapas de competencias: Se han realizado transferencia de funciones (4342 de un total de 4810 previstas en la LOGR) sin las matrices previas de competencias intergubernamentales (solo aprobadas la de MTPE y MTC) y con 5 Leyes LOF pendientes de Ministerios con funciones compartidas; separando las competencias de los recursos; y ha fracasado el piloto en educación (35 municipalidades) y es limitado el de salud (atención primaria en 5 departamentos). Es necesario un balance real y reajuste de aquellas transferencias equivocas.

En los ciclos 2007-2008, por ejemplo, se ha transferido a los Gobiernos regionales recursos asociados a funciones por un monto total de S/. 593,427,095, de los cuales corresponde a Salud (MINSA) 470,832,978, los que a su vez salen principalmente de la transferencia de MINSA a Callao por S/. 164,284,358 y a Lima por S/. 144,135,558. Esto es, el 50% de los recursos transferidos corresponden al sector salud y en Callao y en Lima.

Desafíos principales (2 de 7)Transferencia sin recursos ni matrices de reforma

Recursos transferidos a los Gobiernos Regionales, asociados a la transferenciade funciones por Sector y Gobierno Regional Ciclos 2007-2008 (Nuevos Soles

CALLAO 164’284,358

LIMA 144’135,558

593’427,095

470’832,978

MINSA

Reforma del estado reducido a servicios, sin las dimensiones de soberanía, interculturalidad, autonomías, y con centralización horizontal y homogenizante de los sistemas de administración (gestión de recursos humanos, abastecimiento, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión publica, planeamiento estratégico, defensa judicial, control, modernización de la gestión pública)

Desafíos principales (3 de 7)

Estado reducido a servicios fragmentados, manteniendo administración centralista y homogenizante

Falta de reforma institucional de los niveles subnacionales, pese a esfuerzos de algunos GRs, manteniéndose los sistemas instalados desde los años 80 (no se cambiaron con los gobiernos regionales elegidos a fin de los 80, que funcionaron solo 2 años, y pasaron sin modernizarse a los CTARes), lo que empaqueta la gestión en tres sectores intocados: los servicios (salud y educación), el planeamiento y la inversión, y la intervención sectorial en los territorios, que mantienen en lo básico sus sistemas administrativos anteriores (funciones, personal, sistemas)

Desafíos principales (4 de 7)

Falta reforma institucional en GR y GM

Desafíos principales (5 de 7)

RECENTRALIZACION FISCAL PESE A INCREMENTO DE RECURSOS (Fuente

MEF)

Nivel 2007 2008 2009 2010 2011

GN 65 % 60 % 56 % 62 % 71 %

GRs 20 % 18 % 19 % 19 % 16 %

GLoc 16 % 22 % 24 % 19 % 14 %

Desafíos principales (6 de 7)

Limitada Gestión Institucional del territorio

Gobierno Nacional: no se ha avanzado la ley de Ordenamiento territorial, las únicas 4 ZEE (San Martin, Amazonas, Cusco y Cajamarca) no son vinculantes; la demarcación territorial es muy limitada habiéndose postergado la creación de nuevos distritos del 2006 al 31 de diciembre del 2011, estando 92% de las provincias y 80% de los distritos sin limites definidos, existiendo 2,405 municipalidades de centros poblados menores que podrían querer convertirse en distritos.

Es urgente la prioridad de la ley de OTE y el OTE de las Regiones, para adecuada política de la demarcación

Desafíos principales (7 de 7)

Bloqueada la Modernización de la Gestión Pública Descentralizada

Se han afirmado los gobiernos municipales y regionales, que son una pujante fuerza descentralista con importante inversión a cargo y una emprendedora sociedad civil local

Pero persiste el Estado centralista, como substrato de gestión pública institucional no modernizada: tributaria; administrativa – planeamiento - presupuestal; servicios públicos salud y educación; y sistemas urbanos

Entrampamiento en sistemas básicos por modalidad de transferencias: limitadas, separando competencias de recursos, sin matrices de los sistemas, con reglas de mercado demandante

Sistemas burocráticos centralistas de administración traban afirmación autonómica ciudadana y nueva gestión descentralizada en Estado unitario y descentralizado, pese a esfuerzos de reforma institucional de algunos gobiernos regionales

Enfoque territorial para Descentralización

con ciudadanía

• Territorialidad y valor añadido territorial: capital sinérgico.

• Crecimiento y Desarrollo: las endogenizaciones, innovaciones y excedentes. Las autonomías de los territorios y sus construcciones integradas

El Desarrollo Territorial

Territorialidad : apropiación del espacio: Hiperconexión en medio de la fragmentación, que

lleva a visión multiescalar. El lugar-territorio: espacio global localizado. Homologaciones y diferenciación. Complejidad de centralidades espacio temporales

por crisis estado nacional, continentes y regiones.

Territorios que compiten Territorialidad y valor añadido territorial: capital

sinérgico. Crecimiento y Desarrollo: las

endogenizaciones, innovaciones y excedentes. Las autonomías de los territorios y sus construcciones integradas

Descentralización con ciudadanía

Integrar la nación en unidad superior, Reducir asimetrías y desigualdades sociales y

territoriales, Potenciar desarrollo territorial policéntrico y

competitivo-innovativo Fortalecer democracia con participación Mejorar calidad de vida con inclusión social Institucionalizar gobiernos subnacionales con

autonomías y eficiente gestión pública descentralizada

Distribución Democrática del poder

La descentralización busca el equilibrio de poderes (centralidades) al interior del Estado Nación: Horizontal: contrapesos entre funciones: ejecutivo, legislativo, judicial; Vertical: equilibrios entre niveles internacional, nacional, regional y

local; Territorial: localidades grandes, intermedias y pequeñas, ricas y

pobres

La descentralización busca una nueva relación democrática de la soberanía de la comunidad de ciudadanos y el Estado, con la sociedad civil y el mercado, en un país intercultural.

La descentralización afirma la mayor unidad de la nación y el rol de soberanía del Estado Nación en el mundo global, afianzando su territorios de país policéntrico, y su integración en Suramérica.

Territorialidad: pasar de la obra a sinergias de proyecto de desarrollo e integración

Unidad de planeamiento, presupuesto y gestión Base para la integración de políticas públicas

Económicas Sociales Ambientales

Pacto social de concertación Planeamiento descentralizado

Objetivos y Políticas

Objetivos

Gestión moderna asentada en soberanía de comunidad de ciudadanos, gobierno nacional unitario y autonomías de gobiernos subnacionales

Reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situación glocal

Modernización con la distribución democrática de poder del Estado a gobiernos subnacionales y las sociedades locales

Gestión pública descentralizada, con descentralización fiscal

Sistemas de innovación local y regional, en circuitos de información y conocimiento vinculados a las dinámicas territoriales

Objetivos nacionales articulando con el planeamiento multianual de los ejes descentralizados de desarrollo e integración

Dimensiones de la descentralización

Política Económica Pluricultural Fiscal Administrativa (transferencias) Servicios (salud, educación, otros)

Estado Unitario y Descentralizado en la relación de los Niveles de Gobierno y Gestión Institucional del territorio (1 de 2)

Es urgente la prioridad de la ley de OTE y el OTE de las Regiones, para afirmar la ley de consulta previa en el uso de los territorios, y realizar una adecuada política de la demarcación

Gobiernos Regionales: Gobiernos Municipales Las poblaciones originarias, comunidades y

formas de asociatividad Participacion ciudadana

Estado Unitario y Descentralizado en la relación de los Niveles de Gobierno y Gestión Institucional del territorio (2 de 2)

Gestión Descentralizada y Relaciones sistémicas en el EUD

Planeamiento Sistemas de administración Control Coordinación Participación ciudadana

Planeamiento de la Descentralización, y los Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado

(ENIDD)

Objetivos del Plan 2012-2016 (1)

Reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situación glocal como nación megabiodiversa, puerto continental, bioceánica, intercultural, diversificada con valor agregado, competitiva-innovativa , con base civilizatoria andino amazónica

Modernización con la distribución democrática de poder del Estado a gobiernos subnacionales, reforma institucional de los regionales y municipales, reconocimiento de las atribuciones de comunidades, pueblos y asociatividades, y reencuentro del Estado con el Perú rural

Gestión pública descentralizada, modernización de sistemas, descentralización fiscal, gobierno electrónico

Sistemas de innovación local y regional, en circuitos de información y conocimiento vinculados a las dinámicas territoriales y sus conglomerados productivos

Objetivos nacionales articulando con el planeamiento plurianual de los ejes de integración y desarrollo, sumando esfuerzos GN con GRs y GLs

Objetivos del Plan 2012-2016 (2)

Planeamiento

Ejes nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado

Las relaciones entre ciudades y los flujos glocales

La nueva demografía: jóvenes, migrantes, mujer, formalización informales

OTE: usos suelo, potencialidades, sistemas tecnológicos glocales

La articulación en circuitos glocales

Organización del Territorio Policéntrico y competitivo-innovativo Modelo gravitacional: polarización urbana regional por

redes de servicios Densidad servicios / flujos migratorios Distancias reales ( tiempos de acceso) entre polos /

mallas transporte Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Territorial Ajustes según dimensiones

Ambiental, Adaptación a cambio climático Socio cultural Económico productivo Institucional

Niveles

Adecuada relación de Soberanía y Autonomía, para pasar de Estado vertical centralista a Estado red soberano que es filtro en espacio mundial glocal

Niveles: Nacional, Regiones, Municipios, Comunidades, organizaciones sociales, participación directa de los ciudadanos.

Los ENIDD en JIC, con proyectos sinérgicos estructurantes.

Relaciones intergubernamentales: las transferencias deben promover mas autonomías, la mayor inversión local debe incorporar la relación fiscal con la

ciudadana, la mayor gestión pública debe darse con rectoría nacional,

sistemas integrados afirmación de gobierno de las Regiones y Municipios

Autonomías, reforma institucional y en gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales Autonomía política

Participación/representación/rendición de cuentas Construcción y fortalecimiento de instituciones Reforma al sistema de partidos políticos Elección de autoridades nacionales, regionales y locales

Autonomía Administrativa: Responsabilidades precisas competencias concurrentes y exclusivas: diseño de Estado Sistemas de gestión pública descentralizada

Modelos de gestión para Reforma Institucional Gobiernos con políticas públicas , no solo servicios; Cooperación público-privado-social: concertación social; Eficiencia por resultados sociales; Sistemas de Gobierno Electrónico.

Componentes para Planeamiento Territorial

Superficie: sistemas abiótico, biótico y agua Redes Infraestructuras:

Transporte (vial, ferroviario, aéreo, marítimo) Hídrica ( cuenca y diversos usos) Comunicaciones: fibra óptica, teléfono, TV, radio,

internet Energía: gasoducto, sistemas electricidad,

combustibles

Circulación flujos glocales territoriales Ocupación suelo: patrones ocupación

Red urbana prospectiva

Mediciones de redes de interacción: Conectividad: número de nodos que pueden ser accesados

desde un nodo especifico Centralidad: estructura del nodo y su entorno Flujos (volumen de relaciones del nodo con las totales y su

importancia en red) Estabilidad: frecuencia y restricciones de las conexiones Intensidad (volumen de flujos)

Aglomeraciones poblacionales: región, ciudades, provincia, etc.

Redes de ciudades: red de conexiones (transporte, otros) con estructura de nodos (aglomeraciones poblacionales), en sistema integrado y jerarquizado

Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado

JCI: acción conjunta compartida GN y GRs y GLs en visión estratégica de los Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado

8 dimensiones sinérgicas: Flujos glocales principales y posicionamiento geopolítico Redes de sistemas urbano regionales Adaptación al cambio climático y gestión del agua, Infraestructuras de energía (electricidad, combustibles,

hidrocarburos) Transporte multimodal Conectividad y Telecomunicaciones Conocimiento e Innovaciones. Recursos productivos y conglomerados valor agregado

Sinergias eslabonando en los territorios Proyectos Estructurantes de Inversión de Largo y Mediano Plazo con los de corto plazo

Alineamiento de PIs entre niveles de gobiernos y sectores

INTERNORCIAM

CENSUR

MACROSUR

Regiones Políticas más amplias, desde la ciudadania

La necesidad de regiones políticas más amplias en la historia de la republica unitaria pero centralista

Las Experiencias de 1979-1992, y el Referéndum fallido el 2005

La Vía autonómica ciudadana para propuestas de estatutos de gobiernos políticos regionales más amplios, ratificadas por referendo

Los avances con la reforma institucional de GRs y GLs, la descentralización fiscal, los territorios policéntricos, la participación ciudadana y la gestión pública descentralizada en administración y servicios

Plan Nacional de Inversiones Descentralizadas

Avanzar la descentralización fiscal Relacionar con los programas estructurantes en las JCI las

relaciones entre el corto, el mediano y el largo plazo Establecer tipologías municipales para facilitar la gestión, el

financiamiento y la ejecución presupuestal Agilizar sistemas presupuestales para facilitar inversiones Fortalecer el desarrollo de capacidades institucionales, la

Asistencia Técnica y la gerencia estratégica Mejorar y ampliar el FONCOMUN, el FONIPREL, las

Fiducias regionales Resolver adecuada gestión de los recursos del canon y de

los servicios ambientales por el aprovechamiento de los RRNN, y superar brechas territoriales

Institucionalizar la conduccion nacional de la Descentralizacion

La bifurcación CCI/SD no es la modalidad de forjar la conducción nacional de la descentralización. Es necesario un consenso nacional para afirmar la institucionalidad de la descentralización como como Política de Estado que forja un nivel superior, unitario y descentralizado, de unidad de la nación.

Debe estudiarse considerando la relación entre los órganos de soberanía y los de autonomía

Debe estudiarse también la adecuada relación intergubernamental en los sistemas funcionales y administrativos, que no puede reducirse a la ecuación simplificada de Nacional(rector), regional (regulador) y local (ejecutor)