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Manual de Derecho Administrativo
u
Manual de Derecho Administrativo
u
Director
Alberto Biglieri
Coautores
Pedro esteban ale sole
Carlos alberto bonfiglio
Carlos angel galina
Miguel agustín liCo
Hernán gustavo loMbardía
José María Mira
María valeria Mogliani
nuria estela elena Montalvan
graCiela beatriz ritto
laura viviana sagrera
la ley
Biglieri, Alberto Manual de derecho administrativo. - 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2011. 512 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2099-9
1. Derecho Administrativo. I. Título CDD 342.06
© Alberto Biglieri, 2011
© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2011Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
Todos los derechos reservadosNinguna parte de esta obra puede ser reproducidao transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabacióno cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del editor y el autor.
Printed in Argentina
All rights reservedNo part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means,electronic or mechanical, including photocopying and recordingor by any information storage or retrieval system,without permission in writing from the publisher and the author.
Tirada: 500 ejemplares
I.S.B.N. 978-987-03-2099-9
SAp 41227421
Argentina
direCtor
alberto biglieri
Abogado Universidad Nacional de Lomas de Zamora. MBA Universidad de Baltimore • Máster en Derecho, Economía y Administración de los Servicios Públicos USAL-Carlos III • Profesor Titular Ordinario de Derecho Adminis-trativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto Ordinario de Derecho de la Integración en la Universidad de Buenos Aires • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo II en la Universidad Nacional de La Plata • Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad del Este • Subdirector del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal • Docente de Posgrado: Universidad de Buenos Aires, Universidad Católica de La Plata, Universidad Nacional de Mar del Pla-ta, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora, Universidad Argentina de la Empresa, Universidad Nacional de Tucumán y en la Fundación de Ciencias Jurídicas y Sociales (CIJUSO).
Coautores
Pedro esteban ale sole
Abogado UBA • Especialista en Derecho de la Regulación Económica y de los Servicios Públicos, realizado en la Universidad Austral • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional de La Matan-za • Docente de la Escuela de Abogados del Estado (ECAE).
Carlos alberto bonfiglio
Abogado. UNLZ • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I, Universi-dad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto de Teoría Constitucional (coordinador de cátedra). Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Titular de Derecho Constitucional. Carrera de Licenciatura en Tratamiento Pe-nitenciario. Escuela Superior del Servicio Penitenciario Federal - UNLZ.
Carlos angel galina
Abogado, Universidad Nacional de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales • Magister en Administración, Derecho y Economía de los Servicios Públicos de la Universidad Carlos III de Madrid • Docente universi-tario en la Maestría de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Eco-nómicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y de Derecho Municipal y Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Miembro del Cuerpo Docente de la Fundación Ciencias Jurídicas y Sociales • Ex Director del Instituto de Derecho Municipal y del Insti-tuto de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora.
Miguel agustín liCo
Abogado • Universidad del Salvador • Abogado de la Procuración General del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires • Docente de grado y posgrado en las Universidades del Salvador, Nacional de Lomas de Zamora, Nacional de Tres de Febrero, de Palermo y en el Ministerio de Defensa.
Hernán gustavo loMbardía
Abogado UNLP • Auxiliar de Cátedra de I de Derecho Administrativo II, Universidad Nacional de La Plata • Jefe de Trabajos Prácticos de Derecho Admi-nistrativo II. Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
José María Mira
Abogado. UNLZ • Magister en Administración, Derecho y Economía de los Servicios Públicos, USAL - Carlos III • Especialista en Derecho Procesal Civil y Comercial Profundizado - UNLZ • Profesor Adjunto de Derecho Administrati-vo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto de Derecho Municipal. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Defensor del Pueblo Adjunto en el Municipio de La Matanza.
María valeria Mogliani
Abogada especializada en Derecho Administrativo y en Derecho Aeronáu-tico y Espacial • Profesora Titular de Derecho Administrativo II - Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente de Derecho Administrativo - Univer-sidad de Buenos Aires • Directora de Asuntos Jurídicos de la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) - Ministerio de Planificación, Inversión Pú-blica y Servicios.
nuria estela elena Montalvan
Abogada. UNLZ • Jefe de Trabajos Prácticos Ordinaria de Derecho Admi-nistrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Subsecretaría Acadé-mica Facultad de Derecho. UNLZ.
graCiela beatriz ritto
Doctora en Derecho. Especialista en Contrataciones Públicas • Docente de Derecho Administrativo I y II. Universidad Abierta Interamericana • Profesora Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Za-mora • Titular de Gestión Pública en el posgrado de la Universidad Nacional Marítima • Titular del Seminario de Daño moral en el doctorado de la Univer-sidad de Ciencias Empresariales (UCES) • Coordinadora de Adquisiciones de Préstamos con organismos multilaterales de crédito (UCP y PFE). Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios.
laura viviana sagrera
Abogada. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Máster en Derecho. Economía y Administración de los Servicios Públicos. USAL - Carlos III • Espe-cialista en Administración, Derecho y Economía del Medio Ambiente. USAL-Carlos II • Profesora Asociada de Régimen Jurídico de los Recursos Naturales. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesora Adjunta de Derecho Ad-ministrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Universidad de Buenos Aires • Docente de grado en Derecho Ambiental. Universidad de Ciencias Empresariales • Do-cente de Grado en Práctica Forense IV (Público), Universidad Kennedy.
in memoriam Silvia Beatriz Peirone
Introducción y diagrama del Manual
Los coautores y la dirección de la obra hemos consensuado en pos de la agilidad que debe brindar un trabajo de esta naturaleza, un diseño nuevo para este tipo de libros.
Para ello hemos unificado los temarios del Derecho Administrativo que se enseñan en las Universidades Nacionales y Privadas en las que somos docentes, abordando la totalidad de los contenidos mínimos que desarrollan en esta rama del derecho público, independientemente del nombre o denominación que la hayan impuesto a cada asignatura las Facultades o Departamentos de Derecho de nuestras Universidades.
También corresponde a esa inteligencia, la de acercar a los estudian-tes este libro, como el primer texto de nuestra apasionante especialidad, provocando una relación de descubrimiento y conocimiento que des-emboque, al menos en alguno de los lectores, en un amor tan profundo como el que nosotros sentimos por el Derecho Administrativo. Busca-mos un lenguaje llano pero jurídicamente correcto. Pero igualmente as-piramos a que nuestra obra sirva de elemento de trabajo para los docen-tes de grado, y como guía simple y elemental de referencias para quienes pretendan investigar con más profundidad los institutos que rigen esta disciplina del derecho.
Uno de los métodos elegidos consiste en la simplificación del sistema de notas, referencias y bibliografía. Hemos optado por incluirlas al final de cada capítulo, entendiendo que esta decisión, agiliza la lectura, y de todas formas permite que se pueda revisar y ampliar sobre la fuente del material referido.
En mi caso personal, titularizo la Cátedra de Derecho Adminis-trativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora desde 1996. Nuestro programa, imbuido de los principios que consagró la reforma universitaria de 1918, proponía una libertad absoluta de textos y autores. Hoy mantenemos esa actitud y creencia, pero sabemos fehacientemente que el acceso a los textos de alto valor sólo se consigue en las visitas a la
XIV Alberto Biglieri (Director)
biblioteca o por medio del irregular sistema del fotocopiado. Este libro, se incluirá en el listado del material bibliográfico que propone nuestra cátedra, y buscaremos el honor de ampliar la nómina en otras en las que tantos años encontraron a Hutchinson, Cassagne, Barra, Dromi, Gordillo y Halperin. entre los clásicos modernos que actualizaron su obra incorporando las nuevas formas, institutos, reformas y legislacio-nes actuales.
Por otro lado, abordamos los puntos concernientes al Procedimiento y al Proceso Administrativo, para cubrir todas las opciones de los cursos en los que tenemos cátedras, cursos y aulas a cargo. El equipo que ha trabajado este Manual y tengo el honor de dirigir se desempeña en dis-tintos rangos en las carreras de grado de las Universidades Nacionales de Buenos Aires, Lomas de Zamora, La Plata, La Matanza, en la Universidad Abierta Interamericana, en la Universidad del Este, y en la Universidad Kennedy.
Como decíamos, cada Facultad ha estructurado su reparto de los temas y programas, y en la mayoría, se abre paso con mucha fuerza la tendencia a independizar en los diseños curriculares los contenidos pro-cesales y procedimentales —como su condición previa de acceso—, de los institutos sustantivos de la disciplina, para esta “segunda” parte pro-poníamos, a libre elección del estudiantado, las obras de Hutchinson, Cassagne y Sarmiento García, el tradicional Procesal Administrativo de Diez y todas la nuevas obras que surgieron a la luz del impulso que le dio a esta rama procesal la puesta en funcionamiento del Contencioso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la distribución departamental del fuero en la provincia de Buenos Aires. En este manual tratamos los sistemas procesales de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires como base y con algunas referencias y comparaciones con los otros fueros pro-vinciales.
Alberto Biglieri
Abreviaturas
AA Acto Administrativo
CC Código Civil
CN Constitución de la Nación
CSJ Corte Suprema de Justicia
EE Empresas del Estado
LPA Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549
PEN Poder Ejecutivo Nacional
SE Sociedades del Estado
SUO Servicio Universal Obligatorio
Aclaración
Los temas tratados en los capítulos dedicados al procedimiento ad-ministrativo, contienen referencias directas al sistema nacional. Este método se hace necesario por la extensión que se ha pautado para esta obra, pero en nada busca relativizar la rica normativa válida para las re-laciones jurídicas administrativas que es la emergente del derecho local. Así, la utilización de la LNPA nos agrada como un modelo pedagógico claro y fácilmente comprensible, aun cuando su aplicación sólo está vi-gente para la órbita federal de la FUNCIÓN administrativa.
El Director
Indice General
Introducción y diagrama del Manual ........................................................... XIII
Abreviaturas .................................................................................................... XV
Aclaración ........................................................................................................ XVI
Capítulo I
EvoluCIón hIstórICa dEl dErECho admInIstratIvo
Por Nuria Montalván
1. Derecho administrativo. Concepto y caracteres .................................. 4
2. Las funciones estatales ............................................................................ 5
3. La función administrativa. Diferentes concepciones .......................... 6
4. Aproximación al concepto de función administrativa ........................ 7
5. La función legislativa y la función jurisdiccional ................................. 7
6. Fuentes del Derecho Administrativo ..................................................... 9
7. La Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ................................................................................................... 10
8. Tratados Internacionales y concordatos................................................ 11
9. La ley .......................................................................................................... 12
10. Otras fuentes formales del Derecho Administrativo ........................... 14
a) Decretos de necesidad y urgencia ................................................. 14
b) Tratados interprovinciales ............................................................. 14
c) Tratados provinciales con entidades o gobiernos extranjeros ... 14
d) Decretos ........................................................................................... 14
e) Contratos administrativos ............................................................. 15
f) Constituciones Provinciales .......................................................... 15
g) Estatutos Municipales .................................................................... 15
h) Ordenanzas Municipales ............................................................... 15
i) Reglamentos administrativos ....................................................... 15
j) Decisiones administrativas ........................................................... 15
k) Varios ................................................................................................ 16
XVIII Alberto Biglieri (Director)
Pág.11. Otras fuentes materiales ......................................................................... 16
a) La jurisprudencia judicial .............................................................. 16
b) Jurisprudencia Administrativa ..................................................... 16
c) La Doctrina ...................................................................................... 17
12. Un caso aparte .......................................................................................... 17
a) La costumbre ................................................................................... 17
Bibliografía ..................................................................................................... 17
Capítulo II
organIzaCIón admInIstratIva
Por José M. Mira
1. Competencia............................................................................................. 19
1.1. Vicios en el elemento competencia ............................................... 22
1.2. Conflictos de competencia ............................................................ 23
1.3. Contiendas negativas y positivas .................................................. 23
1.4. Recusación y excusación de funcionarios y empleados ............. 24
1.5. Organismos descentralizados ....................................................... 24
1.6. A modo de ejemplo, son organismos descentralizados naciona-les, dependientes ............................................................................. 25
2. Organización nacional ............................................................................ 26
2.1. Poder Ejecutivo Nacional (PEN) .................................................... 26
2.2. Atribuciones de naturaleza gubernativas y administrativas ..... 28
2.3. Atribuciones de naturaleza Judiciales .......................................... 29
2.4. Atribuciones de naturaleza Legislativas ...................................... 29
2.5. Atribuciones compartidas con el Congreso ................................. 30
2.6. El Jefe de Gabinete, Ministros y Secretarios del Poder Ejecuti-vo ....................................................................................................... 31
a) El Jefe de Gabinete ................................................................. 31
b) Ministerios ............................................................................. 34
c) Las Secretarías de la Presidencia de la Nación ................... 37
3. Organización consultiva de carácter jurídico ...................................... 38
3.1. Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) ................................. 38
4. Organos de control constitucionales ..................................................... 40
4.1. La Auditoría General de la Nación (AGN) .................................... 40
a) Control externo ...................................................................... 41
b) Composición de la AGN ........................................................ 42
c) Financiamiento ..................................................................... 42
Manual de Derecho Administrativo XIX
Pág.4.2. El Defensor del Pueblo en Argentina ............................................ 43
a) Características ....................................................................... 43
b) Los Adjuntos ........................................................................... 45
c) Características en la República Argentina .......................... 45
4.3. Algunas de las diferencias existentes entre las Defensorías del Pueblo Nacional, Provincial (Bs. As.) y Municipales .................. 47
a) Diferencias en cuanto a su legitimación procesal ............. 47
b) Diferencia en cuanto a sus orígenes .................................... 48
4.4. El Ministerio Público ...................................................................... 49
a) Ministerio Público Fiscal ...................................................... 51
b) Ministerio Público de la Defensa ......................................... 52
5. Organos de control creados por ley ........................................................ 52
5.1. Sindicatura General de la Nación (SIGEN) ................................... 52
a) Funciones ............................................................................... 53
b) Composición .......................................................................... 54
5.2. Fiscalía de Investigaciones Administrativas ............................... 55
5.3. Unidad de Información Financiera (UIF) .................................... 56
a) Composición y forma de designación de autoridades ....... 57
b) Sujetos Obligados a informar ............................................... 59
c) Estructura Organizativa ....................................................... 61
5.4. Los Entes Reguladores.................................................................... 62
6. Descentralización política ...................................................................... 64
6.1. La administración provincial ........................................................ 64
6.2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires ......................................... 65
6.3. Los Municipios ................................................................................ 66
7. Entidades descentralizadas .................................................................... 67
7.1. Entidades Autárquicas ................................................................... 67
7.2. Universidades Nacionales .............................................................. 70
7.3. Empresas del Estado ....................................................................... 73
7.4. Sociedades del Estado (SE) ............................................................. 76
7.5. Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria ... 78
7.6. Sociedades de economía mixta ..................................................... 79
Capítulo III
podEr dE polICía
Por Carlos A. Galina
1. Introducción ............................................................................................. 83
XX Alberto Biglieri (Director)
Pág.2. Origen y evolución del concepto de policía ........................................... 84
3. Noción moderna de la policía ................................................................. 85
4. Poder de policía. Legalidad. Criterios .................................................... 86
5. Evolución jurisprudencial argentina ..................................................... 87
6. Breve historia de la emergencia permanente como ejercicio del po-der de policía ............................................................................................ 91
7. Limitaciones al poder de policía ............................................................ 95
8. Policía de la propiedad. Limitaciones administrativas al dominio privado ...................................................................................................... 97
8.1. Restricciones ................................................................................... 97
8.2. Servidumbres .................................................................................. 97
8.3. Expropiación ................................................................................... 98
a) Elementos de la Expropiación Pública ................................ 98
i) Elemento Final: Utilidad pública ............................... 98
ii) Elemento Objetivo: Bien expropiable ........................ 99
iii) Elemento Subjetivo: Expropiante y expropiado ....... 99
iv) Elemento Material: Indemnización ........................... 99
v) Elemento Formal: Procedimiento y plazo ................ 100
8.4. Requisición, decomiso, confiscación y secuestro ....................... 100
9. Competencia............................................................................................. 101
10. Conclusión ................................................................................................ 104
Capítulo Iv
El dErECho sanCIonador
Por Alberto Biglieri
1. Apuntes sobre interpretación y analogía .............................................. 105
2. Penal o Sancionador ................................................................................ 108
3. Breves anotaciones a propósito de “N., J. G. /Incidente de Inconstitu-cionalidad”, “Astorga Bracht c/COMFER” y “Bulacio vs Argentina” .. 110
Bibliografía ...................................................................................................... 120
Capítulo v
FomEnto, Estímulos y ayudas públICas
Por Alberto Biglieri
Introducción. Fomento, estímulos, ayudas públicas. Noción ................... 121
1. Contexto histórico. Presentación ........................................................... 121
Manual de Derecho Administrativo XXI
Pág.2. La actividad pública de fomento en las fuentes del Derecho Público
argentino ................................................................................................... 122
3. La Cláusula del Progreso (ex artículo 67, inciso 16, texto idéntico) .... 123
4. Preliminar político-histórico 1810-1940 ................................................ 123
5. Derecho Administrativo Económico ..................................................... 125
6. Illia y Frondizi .......................................................................................... 132
7. Mandato de Perón 1973-1976 .................................................................. 133
8. La última dictadura militar .................................................................... 138
9. 1983 ............................................................................................................ 139
10. 1989-1999 .................................................................................................. 142
11. La Patria milagrosa .................................................................................. 151
12. Bicentenario ............................................................................................. 152
13. Final de la reseña ..................................................................................... 153
14. Fomento. Modalidades ............................................................................ 154
15. La intervención administrativa en la Economía .................................. 156
16. La actividad de impulso económico estatal: La nueva Cláusula del Progreso .................................................................................................... 157
17. Subvenciones y subsidios ........................................................................ 158
18. Préstamos Blandos .................................................................................. 158
19. Límites subvencionales en el marco de la integración. Antidumping 159
20. La función administrativa como método de aplicación de las normas de fomento. Confusión ............................................................................ 160
21. Contrataciones directas .......................................................................... 161
22. Institutos públicos y tercer sector .......................................................... 161
23. El Azar ....................................................................................................... 162
Capítulo vI
la prEstaCIón somEtIda a Control Estatal dEl sErvICIo públICo
Por Carlos A. Galina
1. Breve historia sobre el origen de la noción de servicio público .......... 165
2. El concepto de Servicio Público en el derecho comparado moderno. El Caso Comunitario Europeo y la experiencia en el derecho norte-americano ................................................................................................. 167
3. Un avance sobre el concepto de Servicio Público: “el Servicio Univer-sal Obligatorio” (SUO) en el Derecho Comunitario .............................. 170
4. El “Servicio público” en el derecho argentino ...................................... 175
5. El derecho de huelga en los Servicios Públicos: una cuestión irresuel-ta ................................................................................................................ 181
XXII Alberto Biglieri (Director)
Pág.6. Procedimiento del Decreto ..................................................................... 186
7. Síntesis: concepto y alcances .................................................................. 188
8. Clasificación ............................................................................................. 189
9. Caracteres ................................................................................................. 190
10. Régimen jurídico ...................................................................................... 191
11. Competencia............................................................................................. 192
12. Retribución ............................................................................................... 193
13. Régimen jurídico constitucional ............................................................ 193
13.1. Derechos de los usuarios ................................................................ 193
14. Protección de los usuarios. Acciones ..................................................... 195
14.1. Derechos subjetivos del usuario .................................................... 196
14.2. Prestador del Servicio público ....................................................... 197
Capítulo vII
aCtos admInIstratIvos
Por Alberto Biglieri
1. El artículo 7º de la LPA ............................................................................. 200
2. Elementos esenciales ............................................................................... 202
3. Requisitos esenciales de los Actos, de los Reglamentos y de los Con-tratos .......................................................................................................... 203
4. Nulidades .................................................................................................. 208
5. Saneamiento ............................................................................................. 209
6. Los simples actos de la administración ................................................. 209
7. El silencio .................................................................................................. 212
Bibliografía ............................................................................................... 215
Capítulo vIII
rEglamEntos
Por Laura V. Sagrera
1. Potestad reglamentaria o legisferante del Poder Ejecutivo ................. 217
2. Nociones conceptuales de los reglamentos .......................................... 218
3. Antes de la reforma de la constitución nacional de 1994. Reglamen-tos admitidos ............................................................................................ 218
4. Reforma constitucional de 1994. Clases de reglamentos .................... 221
Manual de Derecho Administrativo XXIII
Pág.5. Los reglamentos en la ley nacional 19.549 de procedimientos admi-
nistrativos ................................................................................................. 227
6. Notificación o publicación de los reglamentos ..................................... 227
7. Impugnación de actos de alcance general normativos o reglamen-tos ............................................................................................................... 228
8. Extinción de los reglamentos .................................................................. 228
Bibliografía ...................................................................................................... 229
Capítulo IX
El Contrato admInIstratIvo
Por Graciela Ritto
1. Introducción ............................................................................................. 231
2. La ejecución de los contratos administrativos ..................................... 234
3. Responsabilidad contractual .................................................................. 236
3.1. Teoría de la imprevisión ................................................................. 236
3.2. Fuerza mayor ................................................................................... 237
3.3. La excepción de incumplimiento .................................................. 237
4. Los contratos en particular ..................................................................... 238
4.1. La Obra Pública ............................................................................... 238
Bibliografía ...................................................................................................... 251
Capítulo X
EmplEo públICo
Por José M. Mira
................................................................................................................... 253
Capítulo XI
proCEdImIEnto admInIstratIvo
Por Carlos Bonfiglio
1. Introducción ............................................................................................. 259
1.1. Nociones conceptuales: procedimiento y proceso ..................... 259
1.2. El Procedimiento Administrativo ................................................. 260
XXIV Alberto Biglieri (Director)
Pág.1.3. Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo. Su
ubicación dentro de las ramas que componen el Derecho Posi-tivo .................................................................................................... 262
2. Axiología procedimental ......................................................................... 266
2.1. Normas y principios ........................................................................ 266
2.2. Principios jurídicos que rigen el Procedimiento Administrati-vo ....................................................................................................... 266
a) Principios sustanciales ......................................................... 267
i) Principio de Legalidad ................................................ 267
ii) Principio de Transparencia ........................................ 269
iii) Principio de Defensa ................................................... 270
iv) Principio de Gratuidad ................................................ 271
b) Principios formales ............................................................... 272
i) Principio de Oficialidad .............................................. 272
i.1) Verdad material/Verdad formal ................................. 273
ii) Principio de Simplicidad ............................................ 273
iii) Principio de Informalismo a favor del administra-do ................................................................................... 274
iv) Principio de Eficacia .................................................... 276
2.3. Elementos del Procedimiento Administrativo ............................ 278
a) Las partes en el Procedimiento Administrativo ................ 278
b) Los plazos en el Proceso Administrativo ............................ 279
c) El trámite en el Procedimiento Administrativo ................. 280
i) Iniciación ...................................................................... 280
ii) Vista de las Actuaciones Administrativas ................. 281
iii) Notificación y Publicación de los Actos del Procedi-miento ........................................................................... 281
iv) La Prueba ...................................................................... 282
v) Conclusión del Procedimiento Administrativo ....... 283
v’) La Resolución del Procedimiento .............................. 283
v’’) La Caducidad de las actuaciones ............................... 283
v’’’) El Desistimiento del Procedimiento y del Derecho (la Renuncia) ................................................................ 284
3. Clases de procedimientos administrativos .......................................... 285
4. Medios de impugnación administrativa ............................................... 286
4.1. Parte general: la impugnación administrativa ............................ 286
4.2. Los Recursos Administrativos stricto sensu ................................. 287
a) Requisitos de los Recursos Administrativos ...................... 288
a’) Requisitos Subjetivos .................................................. 288
Manual de Derecho Administrativo XXV
Pág.a’.1) Administración Pública .............................................. 289
a’.2) Administrados ............................................................. 289
a’’) Requisitos Objetivos .................................................... 289
b) Efectos de la Interposición de los Recursos Administrati-vos ............................................................................................ 290
c) Efectos de resolución de los Recursos Administrativos .... 291
4.3. Recursos administrativos en particular ....................................... 291
a) Recurso de reconsideración ................................................. 291
b) Recurso jerárquico ................................................................ 293
c) Recurso de alzada .................................................................. 295
d) Recurso de revisión ............................................................... 296
4.4. Los reclamos administrativos ....................................................... 297
a) Reclamo previo a la demanda judicial ................................ 297
b) El reclamo de impugnación directa contra actos de alcan-ce general ................................................................................ 298
c) El reclamo en queja ............................................................... 300
d) Amparo por mora .................................................................. 301
4.5. Denuncia de ilegitimidad .............................................................. 301
4.6. Otras vías de impugnación administrativa ................................. 303
a) Rectificación de errores materiales ..................................... 303
b) Aclaratoria .............................................................................. 303
Bibliografía ...................................................................................................... 304
Capítulo XII
la sElECCIón dEl CoContratantE dE la admInIstraCIón
Por Miguel A. Lico
1. Procedimientos para la formación de los contratos de la administra-ción ............................................................................................................ 307
1.1. De los principios, criterios y reglas generales .............................. 307
1.2. Del sistema de libre elección del cocontratista de la administra-ción ................................................................................................... 308
1.3. De los sistemas de restricción de selección del cocontratista de la administración ............................................................................ 309
2. De la licitación pública ............................................................................ 310
2.1. Concepto, sus implicancias y finalidad ........................................ 310
2.2. De la naturaleza jurídica de la licitación pública ........................ 311
2.3. De los principios jurídicos de la licitación pública ...................... 312
XXVI Alberto Biglieri (Director)
Pág.a) Del principio de concurrencia ............................................. 313
b) Del principio de igualdad ..................................................... 314
c) Del principio de publicidad .................................................. 316
d) Del principio de oposición o contradicción ........................ 318
e) Del principio de transparencia ............................................ 319
2.4. De las fases o etapas de la licitación pública ................................ 321
a) De la autorización presupuestaria ....................................... 321
b) De la preparación de las bases o pliegos de condiciones .. 322
c) De la publicación de la convocatoria o del llamado a licita-ción .......................................................................................... 324
d) De la presentación de las ofertas .......................................... 325
e) Del acto de apertura o apertura de las propuestas ............ 328
f) De la adjudicación de la licitación de la licitación ............. 329
g) Del perfeccionamiento del contrato de la Administra-ción .......................................................................................... 331
3. De la licitación privada ............................................................................ 331
4. De la contratación directa ....................................................................... 333
5. De la subasta pública ............................................................................... 333
6. Del concurso público ............................................................................... 334
Bibliografía ...................................................................................................... 335
Capítulo XIII
límItEs al domInIo
Por Pedro E. Ale Sole
1. Introducción ............................................................................................. 339
2. Fundamento de la regulación de los derechos en general .................. 341
3. Fundamento de la regulación de los límites al dominio ..................... 342
3.1. Restricciones al dominio. Concepto y caracteres del régimen jurídico ............................................................................................. 344
a) Concepto ................................................................................. 344
b) Caracteres .............................................................................. 344
3.2. Secuestro. Concepto y caracteres del régimen jurídico ............. 345
4. Fundamento de la regulación de los límites al dominio que conlle-van su desmembramiento....................................................................... 346
4.1. Servidumbres administrativas. Concepto y caracteres del régi-men jurídico .................................................................................... 346
a) Concepto ................................................................................. 346
Manual de Derecho Administrativo XXVII
Pág.b) Caracteres ............................................................................... 347
4.2. Ocupación temporánea .................................................................. 350
a) Concepto ................................................................................. 350
b) Caracteres ............................................................................... 350
c) Clases ...................................................................................... 351
4.3. Requisición de bienes ..................................................................... 353
a) Concepto ................................................................................. 353
b) Caracteres ............................................................................... 354
5. Fundamento de la regulación de los límites al dominio que conlle-van su extinción ....................................................................................... 355
5.1. Expropiación ................................................................................... 355
a) Introducción........................................................................... 355
b) Concepto ................................................................................. 356
c) Análisis del concepto ............................................................ 356
d) Expropiación irregular o inversa ......................................... 361
e) Derecho de retrocesión ......................................................... 361
5.2. Decomiso ......................................................................................... 363
a) Concepto ................................................................................. 363
b) Caracteres ............................................................................... 363
6. Dominio público ...................................................................................... 364
6.1. Concepto .......................................................................................... 364
a) Elementos ............................................................................... 365
b) Principios ................................................................................ 365
c) Afectación ............................................................................... 366
d) Uso del dominio público ....................................................... 366
e) Protección del dominio público ........................................... 367
Abreviaturas .................................................................................................... 367
Capítulo XIv
rEsponsabIlIdad dEl Estado
Por Graciela B. Ritto
Introducción .................................................................................................... 369
1. Evolución histórica: La irresponsabilidad del Estado .......................... 370
1.1. La responsabilidad del Estado en el Derecho Comparado ......... 371
1.2. Fundamentos jurídicos de la responsabilidad del Estado en nuestro derecho .............................................................................. 376
XXVIII Alberto Biglieri (Director)
Pág.1.3. Clases de responsabilidad del Estado: precontractual, contrac-
tual y extracontractual ................................................................... 377
a) Responsabilidad Precontractual ......................................... 377
b) Responsabilidad Contractual............................................... 378
c) Teoría de la imprevisión ........................................................ 379
d) Fuerza mayor ......................................................................... 379
e) La excepción de incumplimiento ........................................ 379
f) Responsabilidad extracontractual ...................................... 380
g) Presupuestos determinantes de la responsabilidad extra-contractual del Estado .......................................................... 380
1.4. Clases de Responsabilidad extracontractual del Estado: por ac-tividad legítima y por actividad ilegítima .................................... 381
a) Responsabilidad extracontractual por actividad legítima 381
b) Responsabilidad extracontractual por actividad ilegíti-ma ............................................................................................ 382
c) Presupuestos de la responsabilidad del Estado por activi-dad ilegítima .......................................................................... 383
d) Responsabilidad del Estado por actos normativos ............ 383
e) Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales .... 384
2. La doctrina del error judicial .................................................................. 385
3. La responsabilidad por prisión preventiva ........................................... 386
4. El proyecto de reforma del Código Penal elaborado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación ...................................... 387
4.1. Algunas reflexiones finales ............................................................ 388
5. Plazo de prescripción de acciones vinculadas a responsabilidad ex-tracontractual ........................................................................................... 388
6. Responsabilidad del Estado por Omisión ............................................. 389
7. Etapas de la responsabilidad del Estado en nuestro Derecho............. 390
8. Fundamento de Derecho Público: el principio de la soberanía .......... 391
Bibliografía ...................................................................................................... 391
Capítulo Xv
El proCEso ContEnCIoso admInIstratIvo FEdEral
Por Valeria Mogliani
1. El Proceso Contencioso Administrativo como instrumento de con-trol de la actividad de la Administración .............................................. 393
2. La tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso ad-ministrativa .............................................................................................. 394
Manual de Derecho Administrativo XXIX
Pág.3. Evolución del contencioso administrativo federal ............................... 397
3.1. La venia legislativa .......................................................................... 397
3.2. La reclamación administrativa previa y la exigencia de denega-toria................................................................................................... 397
3.3. La sanción de la Ley 19.549 ............................................................ 398
4. Presupuestos del Proceso Contencioso Administrativo ...................... 399
4.1. El acto de la Administración: el carácter revisor de la jurisdic-ción contencioso administrativa ................................................... 399
4.2. Los requisitos de admisibilidad de la pretensión procesal admi-nistrativa .......................................................................................... 403
a) El agotamiento de la vía administrativa ............................. 406
b) El silencio administrativo ..................................................... 408
c) Las vías de hecho administrativas ....................................... 409
d) Plazo para promover el juicio ............................................... 410
e) El principio de congruencia ................................................. 416
5. La legitimación en el contencioso administrativo ............................... 417
5.1. La legitimación para obrar ............................................................. 417
5.2. La legitimación en el proceso contencioso administrativo ....... 418
5.3. Las distintas pretensiones procesales .......................................... 419
6. El trámite procesal en el contencioso administrativo ......................... 421
6.1. El traslado de la demanda .............................................................. 421
6.2. La notificación de la demanda al Estado ...................................... 422
6.3. El plazo para contestar la demanda .............................................. 422
6.4. La prueba ......................................................................................... 423
6.5. Casos en que el Estado es actor ..................................................... 424
Bibliografía ...................................................................................................... 424
Capítulo XvI
El proCEso ContEnCIoso admInIstratIvo En la provInCIa dE buEnos aIrEs
Por Hernán Lombardía
1. Introducción ............................................................................................. 428
2. Del proceso administrativo. Diferencias entre proceso y procedi-miento ....................................................................................................... 429
3. Proceso Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires ........................................................................................................... 429
3.1. Preliminar ........................................................................................ 429
3.2. Competencia de los Tribunales contencioso administrativos ... 430
XXX Alberto Biglieri (Director)
Pág.3.3. Casos incluidos en la materia contencioso administrativa........ 432
a) Impugnaciones contra actos emanados por Tribunales administrativos ...................................................................... 432
b) Prestadores de servicios públicos y concesionarios de obra pública .................................................................................... 434
c) Aplicación y ejecución de los tributos provinciales y apli-cación de los tributos municipales ...................................... 434
d) Cuestiones relativas a los contratos administrativos ........ 434
e) Responsabilidad patrimonial del Estado ............................ 435
f) Casos promovidos por entes estatales ................................. 435
g) Cuestiones relativas a las limitaciones al dominio por ra-zones de utilidad pública, servidumbres administrativas y expropiación ........................................................................ 436
3.4. Competencia en razón de la materia ............................................ 436
i) Empleo público ............................................................ 436
ii) Casos previsionales ..................................................... 437
iii) Controversias entre prestadores de servicios públi-cos o concesionarios de Obras Públicas y usuarios . 437
iv) Cuestiones atinentes a los contratos administrati-vos .................................................................................. 437
v) Controversias correspondientes a servidumbres ad-ministrativas y expropiaciones .................................. 437
a) Conflictos de competencia ................................................... 438
3.5. Pretensiones .................................................................................... 439
a) Anulación total o parcial de actos administrativos de al-cance particular o general .................................................... 440
b) Pretensión de reconocimiento o restablecimiento del de-recho o interés tutelado ........................................................ 440
c) Pretensión de resarcimiento de los daños y perjuicios oca-sionados .................................................................................. 440
d) Pretensión declarativa de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho admi-nistrativo ................................................................................ 441
e) Cesación de una vía de hecho administrativa ................... 441
f) Se libre orden judicial de pronto despacho......................... 441
3.6. Partes ................................................................................................ 441
a) Legitimación Activa .............................................................. 441
b) Legitimación Pasiva .............................................................. 442
c) Coadyuvante .......................................................................... 443
3.7. Agotamiento de vía administrativa .............................................. 443
3.8. Plazo para deducir la pretensión ................................................... 445
Manual de Derecho Administrativo XXXI
Pág.3.9. Pago previo en materia tributaria ................................................. 446
3.10. Admisibilidad de la pretensión. Ampliación o transformación de la demanda ................................................................................. 447
3.11. Excepciones ...................................................................................... 448
a) Excepciones admisibles ........................................................ 448
i) Incompetencia del juez ............................................... 449
ii) Falta de personería ...................................................... 449
iii) Litispendencia ............................................................. 449
iv) Defecto legal en el modo de proponer la demanda .. 450
v) Cosa juzgada ................................................................ 450
vi) Transacción, conciliación y desistimiento ............... 451
vii) Falta manifiesta de legitimación para obrar ............ 452
viii) Prescripción ................................................................. 452
ix) Inadmisibilidad de la pretensión ............................... 452
3.12. Prueba .............................................................................................. 453
a) Audiencia preliminar ............................................................ 453
b) La prueba ................................................................................ 454
i) Prueba pericial ............................................................. 455
ii) Declaración de funcionarios públicos ...................... 455
iii) Medidas para mejor proveer ...................................... 456
3.13. Medidas cautelares ......................................................................... 456
a) Oportunidad y caducidad de las medidas cautelares ........ 457
b) Suspensión de la ejecución del acto administrativo.......... 458
c) Contracautela ......................................................................... 459
d) Levantamiento de la medida cautelar ................................. 459
3.14. Vencimiento del plazo de prueba. Alegatos ................................. 459
3.15. La sentencia ..................................................................................... 460
3.16. Recursos ........................................................................................... 461
a) Aclaratoria .............................................................................. 461
b) Recurso de reposición ........................................................... 462
c) Recurso de apelación ............................................................ 462
d) Trámite. Efecto ....................................................................... 463
e) Sentencia ................................................................................ 464
3.17. Recursos extraordinarios ................................................................ 464
3.18. Procesos especiales ......................................................................... 464
a) Sumario de ilegitimidad ....................................................... 464
b) Impugnación de sanciones en materia de empleo públi-co ............................................................................................. 466
XXXII Alberto Biglieri (Director)
Pág.c) Impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios
profesionales y de cajas de previsión social de profesiona-les ............................................................................................. 466
d) Amparo por mora .................................................................. 467