mag. milojka burkeljcaarhiv2014.skupnostobcin.si/.../panel_a_04_burkeljca.pdfmag. milojka burkeljca...

mag. Milojka Burkeljca

NAČRTOVANJE IN SPREMLJANJE IZVAJANJA INVESTICIJSKIH PROJEKTOV V JAVNEM SEKTORJU


“Od ideje do realizacije – v teoriji”

1. Srečanje županov, direktorjev in gospodarstvenikovLjubljana, 19. november 2009

M. Burkeljca

VSEBINA

Načrt razvojnih programov (NRP)Planiranje projektov v okviru NRPPosnetek stanjaStrokovne podlage

22M. Burkeljca

STRUKTURA PRORASTRUKTURA PRORAČČUNAUNA

33

Prihodki,odhodki

=>presežek/primanjkljaj

• po ekonomski klasifikaciji

Odhodki proračunskih uporabnikov

• po programski klasifikaciji• po ekonomski klasifikaciji

Izdatki PU za•projekte •programe

• po programskih klasifikaciji

I. Splošni del II. Finančni načrti PU III. Načrt razvojnih programov(t+1,….t+4)

3M. Burkeljca

za obdobje 2010-2014 tudi

po razvojni klasifikaciji


Načrt razvojnih programov (NRP)

posebnosti 3. dela proračunanačelo večletnosti (se letno dopolnjuje)po projektih (oz. programih) vir sredstev: PP (tudi kombinacije PP) in ostali viri več PU (nosilec + sofinancerji) in drugi soinvestitorji

razvojni projektiinvesticije (v širšem smislu)

• naložbe za povečanje in ohranjanje stvarnega premoženja (inv.odhodki)• vlaganja v izobraževanje, R&R, QofL,…

projekt kot celota • celotno obdobje trajanja (začetek-konec)• skupna vrednost

• vsi stroški/izdatki• vsi viri financiranja

učinkovito orodje• spremljanje realizacije konkretnih ciljev • oblikovanje in udejanjanje razvojne politike k ciljem usmerjeni proračun

4M. Burkeljca

VREDNOST PROJEKTAvrednost projekta je ocenjena skupna vrednost vseh izdatkov, ki so potrebni za pripravo, izvedbo projekta in za predajo v uporabo

• vsi investicijski stroški z upoštevanjem DDV in drugi izdatki, ki jih pri načrtovanju ocenimo na podlagi predračunov in drugih predpisanih strokovnih ocen ter analiz

• zajema upravičene stroške in vse preostale stroške oziroma izdatke, potrebne za izvedbo projekta

najprej se opredelijo izdatki, šele zatem finančna konstrukcija • vrednosti projekta ne določajo razpoložljivi viri financiranja!!

kadar se projekt izvaja v fazah, je potrebno na podlagi razpoložljivih podatkov oceniti vrednost celotnega investicijskega projektanavesti je potrebno podlage za oceno vrednosti projekta

• tj. tisti dokument, ki je v konkretnem primeru podlaga za oblikovanje strukture izdatkov oziroma posledično načrta financiranja

• pri gradbenih objektih je to običajno projektna dokumentacija s popisom del ter ovrednotenjem (po cenah, ki veljajo ob pripravi te dokumentacije) -za investicijski program je podlaga najmanj idejni projekt

• dokument se predstavi z nazivom ter številko dokumenta, datumom in imeni ter nazivi odgovornih oseb

izhodiščna vrednost za planiranje v NRP: iz investicijske dokumentacije

M. Burkeljca5

POSTOPKI in UDELEŽENCI

priprava in obravnavainvestitor:

• presoja upravičenosti• pisni sklep (potrditev inv.dokumentacije)

nosilec: PFN/PU • resorno ministrstvo (skrbnik)• izbor projektov za sofinanciranje predlog za uvrstitev v NRP

izvrševanje in izvajanjeinvestitor:

• vodenje projekta• poročanje

nosilec: • nadzor izvedbe

izmenjava informacij uskladitev podatkovpriprava na nov proračunski cikel

MF: določa okvir, koordinira, usklajuje, vodi centralno evidenco,…6M. Burkeljca


UVRSTITEV PROJEKTA V NRP

praviloma: ob pripravi proračunasprejme Državni zbor oz. Občinski svetse vsako leto obnavlja/dopolni

izjemoma: v času izvrševanja (med letom)DPS: postopek preko vlade

• EU projekti (kohezijska politika): organ upravljanjasproti: dopolnitve/spremembe (DPS: MFERAC)

predlogi projektov: pripravljeni vnaprej “na zalogi”

• pred objavo razpisa za sofinanciranjeprojekti občin v DPS: predlaga resorno ministrstvo (PU) –sofinancer

osnova: s sklepom potrjen investicijski dokument• najmanj dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP) 77

M. Burkeljca

PRORAČUNSKI CIKEL Makroekonomski okvir Projekcije

ekonomskih trendov

88M. Burkeljca

določitev prednostnih razvojnih politik

PLANIRANJE PROJEKTOV

pred začetkom priprave proračuna za naslednje letoizdelava dokumentacijeizbor projektov dolgotrajen proces!

znani viri financiranja za celotno vrednost in obdobjeusklajeno - NRP RS in NRP občinese vsako leto dopolnjuje

strokovne podlagenov projekt: najmanj DIIP (investitor opredeli/identificira inv.namero)veljavni projekt (že sestavni del NRP):

• v pripravi: PIZ, IP, ŠI; izhodiščna vrednost se (lahko) spreminja• v izvajanju: poročila o izvedbi (vodja projekta!)• po potrebi: novelacija IP

Obrazec 3: osebna izkaznica projekta

99M. Burkeljca


plani so najboljše možne ocene tistega, kar se bo zgodilo v prihodnosti, vendar jih je potrebno sproti prilagajati in upoštevati dejanska dogajanja med izvedbo projekta

vloga poročil!aktivnosti in razpoložljivost proračunskih ter drugih finančnih virov je treba redno preverjati, posodabljati,… na novo opredeliti

izkušnje (dobre prakse)učinkovit informacijski sistem

101010M. Burkeljca

M. Burkeljca 11

PREDPISI

zakon o javnih financah

uredba o enotni metodologiji za…

Strateški del

Operativni del

priročnik za pripravo proračuna zakon o

izvrševanju proračuna

pravilnik o izvrševanju proračuna

zakon o javnih financah

uredba o enotni metodologiji…

uredba… za pripravo proračuna

zakon o financiranju občin

uredba o… porabi sredstev evropske kohezijske politike…2007-13

…………

M. Burkeljca 12

Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (UEM-1; Ur.l.št.60/2006)

osnovni metodološki predpis za načrtovanje in izvajanje investicij v javnem sektorjupodaja metodološke osnove za ocenjevanje in vrednotenje, določa vrste in vsebino investicijske dokumentacije, opredeljuje postopke in udeležence pri pripravi investicijske dokumentacije, določa minimum meril za ugotavljanje učinkovitosti investicij (podlaga za odločanje in izbiro projektov)potrjen dokument (sklep!) – pogoj za:

pričetek oddaje javnega naročilauvrstitev projekta v načrt razvojnih programov

področne metodologije:zdravje**okolje*železniška infrastrukturakultura*javne ceste (državne ceste)…

v postopku: dopolnitev (uskladitev s prostorsko zakonodajo)


VRSTE ID – določene z UEM

od vrednosti projekta je odvisno katero(e) vrsto(e) dokumenta(ov) je treba pripraviti v fazi načrtovanjaglede na določila 4.člena UEM mora za investicije večjih vrednosti (nad 2.500.000 EUR) investitor zagotoviti pripravo in obravnavo vseh treh, DIIP, PIZ in IP; za investicije manjših vrednosti (pod 300.000 EUR oz. do 500.000 EUR) zadošča DIIP, ki pa mora vsebovati določene vsebine IP, saj prevzame njegovo vlogo in je s tem tudi podlaga za investicijsko odločitevv primeru večjih odstopanj od prvotno načrtovanih predpostavk ter posledično pričakovanih učinkov, pa je potrebna tudi novelacija IP (6. člen UEM)

1313M. Burkeljca

1414

Potrjen sklep:

obvezna priloga posameznega invest. dokumenta

M. Burkeljca

Sklep o potrditvi ID

odgovorna oseba investitorjapodpis, žigpredhodno zagotovi:

• strokovni pregled in oceno• presoja upravičenosti

• obvezna za PIZ in IP• dokazila o strokovni usposobljenosti

lahko imenuje komisijo / zunanje presojevalceobvezna priloga

posameznemu investicijskemu dokumentu • DIIP, PIZ, IP; novelaciji IP

1515M. Burkeljca


16

SHEMA POSTOPKOV PRI PRIPRAVI DOKUMENTACIJE ZA UVRSTITEV PROJEKTA V NRP

PRORAČUN2010-2011(DRŽAVE, OBČINE)

III. DEL

NAČRT RAZVOJNIH

PROGRAMOV2010-2013

PRORAČUN2010-2011(DRŽAVE, OBČINE)

III. DEL

NAČRT RAZVOJNIH

PROGRAMOV2010-2013

DRUGI VIRI FINANCIRANJADRUGI VIRI

FINANCIRANJA

DIP(do 500.000

EUR prevzame vlogo IP)

DIP(do 500.000

EUR prevzame vlogo IP)

PIZ(nad 2,5 mio

EUR)obravnava

variant

PIZ(nad 2,5 mio

EUR)obravnava

variant

IP(nad

500.000 EUR)optimalna varianta

IP(nad

500.000 EUR)optimalna varianta

ŠI

Študija izvedbe

ŠI

Študija izvedbe

JAVNO NAROČILOJAVNO NAROČILO

POGODBA Z IZVAJALCEMPOGODBA Z IZVAJALCEM

ANALIZE, ŠTUDIJE,..

TEHNIČNI NAČRTI,

PROJEKTNA DOKUMENTACIJA

(PGD / PZI)

ipd..

©Milojka Burkeljca

ANALIZA STROŠKOV IN KORISTI

OBRAZEC 3

1616M. Burkeljca

POSNETEK STANJA - PRIPRAVA PRORAČUNA

nepripravljenost na večletno planiranjeosredotočenje na proračunski cikel (1-2 leti)

• NRP: 4 leta +• (letni) razpisi za sofinanciranje• JN za izvedbo redko razpisan za celotno vrednost/trajanje projekta

neprimerno prilagajanje izvedbe projektov možnostim proračunaneustrezno določanje prioritetproračun (NRP): spisek “želja”

• dokumentacija še ni (ali le delno) izdelana• uvrstitev novih, “stari” še niso realizirani..

neusklajeni postopki: DPS, občinski proračuninepovezan proces odločanja o projektihnezadovoljiva opredelitev potrebnih proračunskih sredstevslaba povezava med udeleženci

projekti se ne realizirajo skladno s pričakovanji

odločanje na strokovnih podlagah!17M. Burkeljca

- IZVRŠEVANJE PRORAČUNA

številne spremembe v ocenah stroškov (vrednosti projekta) in strukturi ter dinamiki virov

pretirani optimizem• praviloma podcenjeni izdatki, nerealni roki,..• plani se ne uresničijo (“napihnjeni”)

planiranje “za nazaj”• npr. naknadno prilagajanje projektantskih načrtov

• potopljeni stroški“inflacija” postopkov usklajevanja/prilagajanja

• zamude v izvedbislabša izkoriščenost proračunskih sredstev

poročila (MFERAC) premalo v uporabinezadostno poznavanje/upoštevanje predpisov

metodologija priprave inv.dokumentacijespremljanje izvajanja

učenje na izkušnjah!

M. Burkeljca18


- PLANIRANJE PROJEKTA

razdrobljen proces načrtovanjadoločanje vrednosti na podlagi razpoložljivih (proračunskih) virov financiranja

• NRP: proračunski in ostali viri za celotno vrednost/trajanjedelitev projektov

• “faze” (enoletni projekti)• več PU - vsak svoj del

pomanjkljiva priprava (analiza) projektanerealne/neverodostojne predpostavkepomanjkljive “baze podatkov” preteklih izkušenjnerealne ocene (vrednosti/stroškov, trajanja,…)

inv.dokumentacija redko izdelana pravočasno in/ali popolnopripravljena “po meri” razpisa za sofinanciranje iz DPodločanje ad hoc

• analiza stroškov in koristi ni podlaga za odločanje pomanjkljiv management in vodenje projektov

investicijska dokumentacija ni sama sebi namen!

M. Burkeljca 19

Primer: “drobljenje projektov”

Zap.št. Investicija* vrednost v € delež DP v € dolžina v m € / m

1. Modernizacija LC 012345 30.000 25.000 530 57









SKUPAJ (9 ) 451.000 358.000 4533

Povprečna vrednost 50.111 39.778 504 99*op.: vse izvedba v 2.polletju 2009

Program obnove cestnega omrežja v občini A (2009)

2020M. Burkeljca

INVESTICIJSKA DOKUMENTACIJA

Poimenovanje: študije upravičenosti, študije izvedljivosti, študije analize stroškov in koristi,…… povzroča zmedo težave (stroške)metodološki okvir v Sloveniji:

UEM - določa: vsebino, vrste, postopke, merila• resorne metodologijeusklajeno z EU metodologijo• EU: Priročnik za izdelavo analize stroškov in koristi (EC)• specifična pravila (npr. upravičenost stroškov, finančna vrzel..)

• upoštevanje domače zakonodaje!ni “KUHARSKEGA RECEPTA”

izdelana v skladu s predpisi, z odgovori na:• KAJ• KDO• ZAKAJ / ČEMU• KAKO / NA KAKŠEN NAČIN• KOLIKO• KDAJ• ......• ALI SO PRIČAKOVANI REZULTATI UPRAVIČENImerljivi cilji!

21M. Burkeljca


PROJEKTNI CIKEL

Programiranje

ODLOČITEV / POTRDITEV

2222M. Burkeljca

INVESTICIJSKA DOKUMENTACIJA GLEDE NA PROJEKTNI CIKEL

v fazi priprave/ načrtovanja ex-ante evaluationdokument identifikacije Project identificationpredinvesticijska zasnova Pre-feasibility studyinvesticijski program Feasibility study

študija izvedbe*v fazi izvedbe

poročilo o izvedbi on-going evaluation(novelacija investicijskega programa)

v fazi delovanja (obratovanja)poročilo o učinkih ex-post evaluation

*lahko sestavni del IP

2323M. Burkeljca

Priloga 1: Vrste investicijske dokumentacije pri načrtovanju investicije in primerjava s pojmi v angleškem jeziku, ki po svoji vsebini ustrezajo tem dokumentom

a ekta

Vrste investicijske dokumentacije Poimenovanje v angleškem jeziku

Namen dokumenta

Dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP)

- določitev namena in ciljev - opredelitev potreb in pričakovanih rezultatov, idejne rešitve

- se izdela za vse projekte, ne glede na vrednost

- vsebina: tretji odstavek 11.člena o vsebina se lahko

poenostavi pri projektih z ocenjeno vrednostjo pod 100.000 eurov

Predinvesticijska zasnova (PIZ)

- obvezno se izdela za projekte z ocenjeno vrednostjo nad 2.500.000 eurov

- obravnava variant - preverjanje izvedljivosti - vsebina: peti odstavek 12.člena

Project identification Pre-feasibility study

- predstavitev - izhodišče za

nadaljnje aktivnosti - za projekte, kjer ni

predvidena ali obvezna PIZ, vsebuje tudi obravnavo variant in preverjanje izvedljivosti

- za projekte, kjer ni obvezen IP, vsebuje ključne prvine IP (podlaga za odločanje o izvedbi)

- preverjanje variant - ocenjevanje - izbira optimalne

variante

Investicijski program (IP) - preverjanje upravičenosti izbrane

(optimalne) variante - vsebina: četrti odstavek 13.člena

Študija izvedbe (ŠI)

o lahko sestavni del IP - popis aktivnosti za izvedbo - organizacija vodenja - podlaga za spremljanje izvedbe in

vrednotenje učinkov - vsebina: drugi odstavek 14.člena

Feasibility study - ugotavljanje upravičenosti

- odločanje o izvedbi - organizacija izvedbe

V Sloveniji ima DIIP tudi samostojno vlogo = lahko podlaga za odločanje

2424M. Burkeljca


VRSTE INVESTICIJSKE DOKUMENTACIJE(vse faze projektnega cikla)

EUR mejne vrednosti

vrsta dokumenta pod

300.000

300 – 500.000 nad

500.000 nad

2.500.000

Dokument identifikacije

Predinvesticijska zasnova - - -

Investicijski program - ( )

Študija izvedbe ( ) ( )

Poročilo o izvajanju ( )

Poročilo o učinkih ( )

25M. Burkeljca

2626

ODLOČITEV O FINANCIRANJU

ocena projektapostopek opredelitve ciljev, preverjanja alternativ in tehtanja stroškov in koristi, tveganj in negotovosti

• pred odločitvijo o začetku izvedbeformalna odobritev s potrditvijo (sklep)

• ustreznosti (ciljev, namena)• izvedljivosti (realnost izvedbe)• vzdržnosti (zmožnost samostojnega delovanja)

potreben, vendar ne zadosten pogoj zagotovitev finančnih virov

proračunski limitikonkuriranje projektov za omejena sredstvauvrstitev projektov, ki so primerni za izvedbo

• izvedljivi v realnem času27M. Burkeljca


OCENA PROJEKTA

“ AppraisalAppraisal, done properly, is not rocket science, but it is cruicially important and

needs to be carried out carefully. Decisions taken at the appraisal stage affect the whole lifecycle of new policies, programmes and

projects. Similary, the proper evaluationevaluation of previous initiatives is essential in avoiding

past mistakes and to enable us to learn from experience.”

Joe Grice, Chief Economist and Director, Public Services HM TreasuryThe Green Book, Treasury Guidance, Preface; 2003

2828M. Burkeljca

2929M. Burkeljca

M. Burkeljca 30

ANALIZA STROŠKOV IN KORISTIKAJ

konceptualni okvir za sistematično, kvantitativno ocenjevanje projektov

ČEMUizbor projektov upravičenih do javnih sredstev določanje prioritet• postopek za presojanje upravičenosti projekta• primerjava vseh družbeno-ekonomskih koristi glede na stroške vpogled v kakovost projektov tistim, ki odločajo• boljša opredelitev, obseg in trajanje, itd.

KAKOovrednotenje čim več stroškov in koristi v d.e. in tudi tiste, ki se jih ne da izraziti v d.e.specifična strokovna znanja

************Priročnik za izdelavo analize stroškov in koristi investicijskih projektov • Guide to cost-benefit analysis of investment projects, EC 2008 NOV• Guide… EC 2002: slovenski prevod 2004; na spletnih straneh OU, MF, ECNavodilo za uporabo metodologije pri izdelavi analize stroškov in koristi (Delovni dokument 4), EC 2006


OCENJEVANJE IN VREDNOTENJE

Potrebno upoštevati še posredne učinke ter širše družbene stroške in koristi in zagotoviti primerno rabo javnih sredstev!

predhodno vrednotenje (ex-ante)Analiza izvedljivosti

variante: lokacija, tehnične in tehnološke rešitve, način financiranja, idr.Prispevna analiza - primerjava alternativ:

BREZ projekta izhodišče • minimalna (delne izboljšave)

S projektom ugotavlja se razlika (“dodana vrednost”)Analiza stroškov in koristi

finančno-tržna ocena• upravičenost s stališča investitorja

družbeno-ekonomska ocena• upravičenost s širšega družbenega vidika

Analiza občutljivosti in tveganjpreverjanje kritičnih parametrov (vpliv različnih dejavnikov na rezultate)tržna tveganja, politične razmere, projektna,…

Merila uspešnosti odločanje ===> vrednotenje učinkov (ex-post)

M. Burkeljca 31

PRIPOROČILA

posvetiti večjo pozornost planiranju projekta/proračunapravočasno zagotoviti temeljito pripravo strokovnih podlag

• upoštevati pomen investicijske dokumentacije• osnova za odločanje (investitor pripravi/izdela ZASE)

• proces, ki traja• DIIP ni edini dokument (razen v določenih primerih)

• strokovnost • izobraževanje (svetovalna vloga izdelovalcev ID!!)

obravnavati projekt kot celoto• odpraviti prakso delitve projektov (enoletni FN)

• prevzemanje obveznosti za prihodnja leta (ZIPRS)

uskladiti postopkepovečati komunikacijo med udeleženci

• izboljšati pretok informacijprioritetno zaključiti projekte, ki se že izvajajo

• zamikanje v kasnejša obdobja povzroča dodatne stroške3232M. Burkeljca

3333M. Burkeljca


USPEŠNO (?)

Toda: ali tudi

UČINKOVITO???

M. Burkeljca34

MF – Sektor za investicije

http://www.sigov.si/mf/slov/invest/kontakt.htmpredstavitev Sektorja za investicijekontaktvzorčni dokumenti

• Obrazec 3 (v MS Excel formatu)• Vzorec sklepa o potrditvi inv. dokumentacije• Priročnik za izdelavo analize stroškov in koristi

investicijskih projektov (EU)• .......

predpisi

35M. Burkeljca

VPRAŠANJA?

mag. Milojka BurkeljcaMinistrstvo za finance

Sektor za investicijeBeethovnova 111000 Ljubljana

tel.: 01 369 6544fax: 01 369 6549

e-pošta: [email protected]

Hvala za pozornost!3636M. Burkeljca

mag. milojka burkeljcaarhiv2014.skupnostobcin.si/.../panel_a_04_burkeljca.pdfmag. milojka burkeljca...

Documents