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para la gestión pública de la diversidad religiosa pluralismo religioso en España del uías Observatorio G 5 Lugares de culto, ciudades y urbanismo Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa

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para la gestión públicade la diversidad religiosa

pluralismo religioso en Españadel

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ObservatorioG5

Lugares de culto, ciudades y urbanismoGuía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa

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Lugares de culto, ciudades y urbanismoGuía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa

para la gestión públicade la diversidad religiosa

pluralismo religioso en Españadel

uías

ObservatorioG5

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El contenido de esta Guía ha sido revisado y validado por:

• FederaciónEspañoladeMunicipiosyProvincias

• FundaciónPluralismoyConvivencia

• ComitéAsesordelaFundaciónPluralismoyConvivencia(GeneralitatdeCatalunya,Gobier-

nodeAragón,JuntadeComunidadesdeCastilla-LaMancha,GeneralitatValenciana,Junta

deExtremadura,GobiernodeCeuta,GobiernoVasco)

• MinisteriodeJusticia

• FederacióndeEntidadesReligiosasEvangélicasdeEspaña

• ConsejoIslámicoEspañol

• FederacióndeComunidadesJudíasdeEspaña

• TestigosCristianosdeJehová

• AsambleaEpiscopalOrtodoxadeEspañayPortugal

• IglesiadeJesucristodelosSantosdelosÚltimosDías

• FederacióndeComunidadesBudistasdeEspaña

©OBSERVATORIODELPLuRALISMORELIGIOSOEnESPAñA.Madrid,2011

Autores

JuliPonceSolé.universidaddeBarcelona

JoséAntonioCabanilas.FundacióACSAR

Diseño:R.Botero-XKS.L

ISBN 978-84-615-1996-5

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ÍNDICE

Introducción ...................................................................................................................... 5 Laproblemáticadeloslugaresdeculto .............................................................. 6 Unpuntodepartidaparaentenderlaproblemáticadeloslugares deculto.Elcambiosociológico...................................................................... 7 Elmarcojurídicoobligaalgestorpúblico,perotambiénlegitima susdecisionesylasprotegedeimpugnacionesposteriores............... 9 Estaguíaaportacriteriosdegestiónurbanísticadeloslugares decultoquegaranticenlosderechosdelaspersonasimplicadas.... 10 Elcontenidodeestaguía.LaguíaenelmarcodeunEstado descentralizadocomoelespañol.................................................................. 11

Principios jurídicos y derechos fundamentales.............................................. 13 PrincipiosJurídicos .................................................................................................... 14 Constitución,TratadosInternacionales,ConvenioEuropeodeDerechosHumanos,TribunaldeEstrasburgo ..................................... 24 Conclusionesdeestasección .............................................................................. 31

Lugares de culto y planeamiento urbanístico.................................................. 33 ¿Quéconsideraciónurbanísticatienenloslugaresdeculto?.................. 34 ¿Cuántoslugaresdeculto? ................................................................................... 36 ¿Dóndefijarelemplazamientodeloslugaresdeculto?........................... 37 ¿Cómohacerlo?........................................................................................................ 42 ¿Enquétipodesuelosepuedenubicarloslugaresdeculto?................ 53 ¿Quédiseñoarquitectónicoparaloslugaresdeculto?............................. 57 ¿Hayqueseñalizarloslugaresdeculto?......................................................... 58 ¿QuépapelparalosAyuntamientos?Elpapeldelosplanesdeurbanismolocales.Laautonomíalocal:posibilidadesylímites... 60 Conclusionesdeestasección.............................................................................. 63

Lugares de culto y gestión urbanística ................................................................ 67 ¿Quélicenciassonnecesariasparalaconstrucciónyapertura deunlugardecultoyparaeldesarrollodelaactividaddeculto?.... 68 ¿Sonposibleslasaccionespositivasenlagestiónurbanística deloslugaresdeculto?¿Quétipodeaccionespositivas? ................... 78 AccionesespecíficasdirigidasadarsalidaalosfenómenosNIMBY....... 94 Conclusionesdeestasección................................................................................ 94

Acciones de disciplina urbanística ......................................................................... 97 ¿Cómogestionarsituacionesilegales/alegales?.......................................... 98 ¿Cómodiseñarunplande“reestructuraciónymejora” deloslugaresdecultoexistentes?................................................................................ 100 Conclusionesdeestasección............................................................................................. 101

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LUGARES DE CULTO, CIUDADES Y URBANISMO.GUÍA DE APOYO A LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

Anexos ...................................................................................................................... 103 ANEXOI.Legislaciónespañolacitada............................................................... 104 ANEXOII.Lalegislaciónautonómicaylacalificacióncomouso religiosoenlaplanificaciónurbanística........................................................ 108

•Laproblemáticadeloslugaresdeculto 6•Unpuntodepartidaparaentender

laproblemáticadeloslugaresdeculto.Elcambiosociológico7•Elmarcojurídico

obligaalgestorpúblico,perotambiénlegitimasusdecisionesylasprotege

deimpugnacionesposteriores 9•Estaguíaaportacriteriosdegestiónurbanística

deloslugaresdecultoquegaranticenlosderechosdelaspersonasimplicadas 10•

Elcontenidodeestaguía.LaguíaenelmarcodeunEstadodescentralizado

comoelespañol 11•

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Introducción

•Laproblemáticadeloslugaresdeculto 6•Unpuntodepartidaparaentender

laproblemáticadeloslugaresdeculto.Elcambiosociológico7•Elmarcojurídico

obligaalgestorpúblico,perotambiénlegitimasusdecisionesylasprotege

deimpugnacionesposteriores 9•Estaguíaaportacriteriosdegestiónurbanística

deloslugaresdecultoquegaranticenlosderechosdelaspersonasimplicadas 10•

Elcontenidodeestaguía.LaguíaenelmarcodeunEstadodescentralizado

comoelespañol 11•

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LUGARES DE CULTO, CIUDADES Y URBANISMO.GUÍA DE APOYO A LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

Introducción

La problemática de los lugares de culto

Lasociedadespañolahasufridoenlastresúltimasdécadasimportan-tescambiossociológicosen lo referenteasuscreencias, sinembar-go,lagestiónsobreelhechoreligiosonoparecehaberseadaptadoaestarealidad.Estacontradicciónproduceunimportantevacíoquese

sitúaentrelareflexiónylarealidaddesdeunaperspectivateórica,oentrelalegislaciónylagestiónpúblicadesdeunaperspectivapolítica.

Elvacíodificultaeldebate,elcambiodelimaginariosocialyeldesarrollodepolíti-caspúblicas.SutraduccióncotidianaesquedesdelasAdministracioneslocalesnosedisponedeherramientasadecuadasparalaresolucióndecuestionesrelativasalurbanismoylugaresdeculto.

Estecambioenlascreenciassehatraducidoenlaaperturadenuevoslugaresde culto, la mayoría de ellos, pertenecientes a confesiones no católicas. Esunanuevarealidadquerequiererespuestasadecuadas.Sinembargo,lafaltadecriterioscomunesyherramientashahechoquecadaadministraciónestédandorespuestadesdesupropiaexperiencia,avecesinclusocontraviniendolavigenteLeyOrgánica7/1980,de5dejulio,deLibertadReligiosa(LOLRenadelante)o ignorandootrasnormativascomo losAcuerdosdecooperaciónconelEstadodejudíos,musulmanesyprotestantes1.

1Ley24/1992,de10denoviembre,porlaqueseapruebaelAcuerdodeCooperacióndelEstadoEspañolconlaFederacióndeEntidadesReligiosasEvangélicasdeEspaña,Ley25/1992,de10denoviembre,porelqueseapruebaelAcuerdodeCooperacióndelEstadoEspañolconlaFederacióndeComunidadesIs-raelitasdeEspaña,yLey26/1992,de10denoviembre,porlaqueseapruebaelAcuerdodeCooperacióndelEstadoEspañolconlaComisiónIslámicadeEspaña.

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INTRODUCCIÓN

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Un punto de partida para entender la problemática de los lugares de culto. El cambio sociológico

Hoynosencontramosconunanuevarealidadsociológica,queleídadesdelaperspectivadelurbanismo,sepuedecaracterizarmuycla-ramente.Enlaactualidadtenemos una sociedad menos religio-sa, pero en la que la creencia es más plural. Además,seobserva

uncrecimiento de las confesiones no católicas. Sepuededecirqueal me-nos entre un 5% y un 6% de la población profesa una religión diferente de la católica,destacandomásdeunmillóndemusulmanes,unacifrasimilarde seguidores de diversas opciones cristianas evangélicas, varios cientos demilesdecristianosortodoxos,másdecienmiltestigosdeJehováycolectivosseguidores del judaísmo, el budismo y otras diversas opciones que superanloscienmil.

La inmigración ha tenido que ver con el crecimiento de esta situación, pero no está en la base de la misma.Aunquenohasidovisible,elpluralismoreli-giosoenEspañatienemásdeunsiglo.Elpapelquehajugadolainmigraciónhasidoeldehacerlocrecer.

Estecambioenlascreenciassehatraducidoenlaaperturadenuevoslugaresdeculto,muchosdeellospertenecientesaconfesionesnocatólicas.LosúltimosestudiosdelCISindicanqueel73,5%delosciudadanosquevivenenEspañasedeclaracatólico(27,7%practicantey45,8%nopracticante)2.Deéstos,un19,9%asisteregularmenteamisa,loquesignificaquehaceusodeloslugaresdecul-to.Enmuchoscasos,lostemploscatólicostienenademásunusoculturalysonvisitadosfueradelashorasdeculto.Enelcasodelasconfesionesnocatólicas,laprácticatotalidaddelosquesedeclaranpertenecientessonpracticantes.Po-demosentoncesafirmarquealgo más del 25% de los ciudadanos de nuestro país utilizan al menos una vez por semana los lugares de culto.

Enelámbitourbanísticohayquetenerenconsideraciónque lasituacióndeloslugaresdecultovaríadeunasconfesionesaotras.Enelcasodelareligióncatólicalasiglesiastienenunagrantradiciónyalgunasllevansiglosubicadasen latramaurbana. Inclusoformanparte intrínsecade losmodelosurbanos.En el caso de otras confesiones, y salvo excepciones de sinagogas e iglesiasprotestantesconmásdeunsigloosalonesdel reinoymezquitasconvariasdécadas, lamayorpartesonderecientecreación.Dehecho, laproblemáticasurgeapartirdelcrecimientodeladiversidadylaconsiguienteinstalacióndenuevoslugaresdeculto.

2DeacuerdoalosdatosdelaConferenciaEpiscopalEspañola(Estudio2752sobre«Religiosidad»,defebrerode2008,realizadoporelCentrodeInvestigacionesSociológicas).

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LUGARES DE CULTO, CIUDADES Y URBANISMO.GUÍA DE APOYO A LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

Para poder avanzar en este tema es necesario cuantificar aproximadamenteloslugaresdeculto.EnelEstadoEspañolhay23.074parroquiascatólicas3.Conrespectoalrestodeconfesiones,losdatosdelRegistrodeEntidadesReligiosasdelMinisteriodeJusticianospermitenacercarnosaladimensióncuantitativadelpluralismoreligiosoenelEstadoespañol.El7dejuniode2011,elnúmerodeentidadesreligiosasinscritasenesteRegistroascendíaa2.790,sibienhayqueapostillarestedatocondosaspectos.Elprimeroesque la inscripción es un derecho pero no una obligación, porloquehaycomunidadesreligiosasquesiendototalmente legalesnoestán inscritas.Elsegundoesquehay en-tidades que se inscriben como una única institución aunque disponen de decenas de lugares de culto.

Laconfesiónconmayornúmerodeentidadesreligiosasinscritaseslaprotes-tanteoevangélica:1.807entidadesreligiosas,cifraqueseelevahasta2.796sicomputamos los lugares de culto. Le sigue en importancia numérica la con-fesión islámica:1.007entidadesreligiosas inscritasparaesta fecha.Entercerlugarsesitúan lostestigoscristianosdeJehová,conuntotalde706 lugaresdeculto.Entreelrestodeconfesiones,destacannuméricamente:laIglesiadeJesucristo de los Santos de los Últimos Días (mormones): 113 de lugares deculto;ortodoxos75lugaresdeculto;budistas62entidades;yjudíos30entida-des.Tomandoencuentademaneraestimativalascomunidadesnoinscritas,sepuedeafirmarquehay más de 5.000 lugares de culto de confesiones no católicas.

Ante lademandanosesabecómoprocederymuchasvecesseexigena losnuevoslugaresdecultorequisitosquelostradicionalesnotienen.LaLOLRfuelaprimeraleyespañolaenlegislarunderechofundamental.Sinembargo,sudesarrolloreglamentariohasidocasinulo,loquehahechoqueenlapolíticacotidiananohayacriteriosniordenamientosquefacilitenlosprocedimientos.Disponerdeherramientaseshoyunanecesidadimperiosa.

Hayunelementorelativoalavivenciareligiosadelosinmigrantesatenerencuentapara lospróximosaños.Losrecién llegadoshan idosumándosea loslugaresdecultoexistentes,peroenlamayoríadeloscasoshanabiertonuevosespacios.Pordistintasrazones,entrelascualesseencuentranlaseconómicas,éstossehanubicadoenlocalesquenosiempresonapropiados.Enlospróxi-mosañosseproduciráposiblementeunabandonodelocalesprecariosyunaaperturadelocalesmásestablesyadecuados,enparaleloalaconsolidaciónde los procesos de implantación de las comunidades. Este movimiento de lugares de culto es una oportunidad para hacer una buena planificación urbanística.

3«La iglesia católica en España. Nomenclátor 2011».OficinadeEstadísticaySociologíadelaIglesia(OESI),ConferenciaEpiscopalEspañola.

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INTRODUCCIÓN

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guía

El marco jurídico obliga al gestor público, pero también legitima sus decisiones y las protege

de impugnaciones posteriores

Lagestióndeladiversidadreligiosamediantelasdiversaspolíticaspúblicas,centrándonosahoraenaquéllasconimpactoterritorial,exigeunprofundoconocimientoporpartedelospolíticosygestoressobreloquesepuedeynosepuedehacer(porestarprohibidoporelDerecho).Yentreloquese

puedehacer,yademásnovienepredeterminadoporunaclaranorma(estoes,noimplicaelejerciciodeunapotestadreglada),sobreloqueesconvenientetécnica-menteoporotrasrazones,sociales,culturales,etc.

Nosmoveremos,entonces,enelámbitodeladiscrecionalidad político-admi-nistrativa,existenteendiversosmomentosynivelesenrelaciónconelusodelsueloylapluralidadreligiosa,comoveremos;además,comotienedeclaradoelTribunalConstitucional,lalibertadreligiosa,queconsagraelartículo16.1delaConstitución(RCL1978\2836yApNDL2875),estambiénlibertaddeculto,enlaquesecomprendenlosderechosaexteriorizarypracticarexternamente,tantoindividual como comunitariamente las creencias. Discrecionalidad que puedeserimprescindibleparaunaadecuadagestiónpúblicaadaptadaalasnecesida-desciudadanas.

Enotraspalabras,laexistenciadetaldiscrecionalidadno es un problema,sinounaoportunidadparacumplirlaobligaciónpúblicadebuena administración,yhacerefectivoelcorrelativoderechodelaspersonas4.

Labuenaadministraciónenelmarcodelordenamientojurídicovigen-telegitima,porunlado,lasdecisionesqueseadoptenenesteámbito.Ello facilita su aceptación social y, por tanto su eficacia final. Lo queredundaráenunamenorlitigiosidady,entodocaso,enlaresistenciajurídica de la gestión efectuada frente a las posibles impugnacionessuscitadas.

4Véase,porejemplo,entreotros,elart.30de laLeyOrgánica6/2006,de19de julio,dereformadelEstatutodeAutonomíadeCataluña(«DerechosdeaccesoalosserviciospúblicosyaunabuenaAdmi-nistración»),oelart.41delaCartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropea(«Derechoaunabuenaadministración»).

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LUGARES DE CULTO, CIUDADES Y URBANISMO.GUÍA DE APOYO A LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

Esta guía aporta criterios de gestión urbanística de los lugares de culto que garanticen los derechos

de las personas implicadas

El enfoque y objeto de este documento no es la Política, entendidacomoprocesoorientadoideológicamentehacialatomadedecisio-nes para la consecución de los objetivos de un grupo. Aún menos,unadiscusiónsobrelosenfoques,legítimos,delosdiversospartidos

políticosespañolessobreeltema.

ElenfoqueyobjetodeestedocumentoesTécnicoysebasaenelanálisisdelaspolíticaspúblicas(conjuntodedecisionespúblicas),especialmentelocales,peronoúnicamente,quesedesplieganentornodelagestiónpúblicadeladiversidadreligiosasobreelterritorio,enelmarcodeunordenamientojurídicopropiodeunEstadoSocialyDemocráticodeDerechocomoelEstadoespañol(art.1delaConstituciónEspañolade1978,enadelanteCE).

Ahorabien,labuenaadministraciónexigeconocimiento, incluidoeljurídicoy,dentrodeéste,nosólodelasreglassinotambiéndelosprincipiosgeneralesdelDerecho, explícitos o implícitos, que orientan en positivo a la gestión pública.Unabuenaadministraciónde losasuntospúblicos relacionadoscon lagestióndeladiversidadreligiosayelterritoriotambiéndemandatenercriterios claros de gestión paraaplicarencasossemejantes, tomandoencuenta,siempre, losinteresesyhechosrelevantesencadasupuesto.

Teniendoencuentaqueparapoderexpresarlareligiosidadindividualycolectivaesnecesariounsitiofísico(iglesia,mezquita,sinagoga...)yqueelmismoseubiqueenunatramaurbana,claramentesepuedeadver-tirelvínculo entre religión y urbanismo,demaneraqueel segundopuedeserunelementoquefacilite(oentorpezca)elejerciciolibredelareligiosidad.

Enconsecuencia,elurbanismoseenfrentaaunanuevacomplejidadderivadadelagestióndelpluralismo.Enestecaso,queeselquenosocuparáespecíficamen-te,elpluralismoreligioso.

Dicho en otros términos, hay que insistir en que el real ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa previsto en nuestra Constitución está condicionado de una manera o de otra por la regulación que exista del uso del suelo y por las decisiones públicas en relación al mismo.

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INTRODUCCIÓN

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guía

El contenido de esta guía. La guía en el marco de un Estado descentralizado como el español

Elcontenidodeestaguíasedirigealmundolocal,especialmenteaAyunta-mientosdetamañomedianoopequeñoconlaintencióndeefectuarunatransferenciadeknowhowenmateriastansensiblesycomplejascomolaaquítratada.

Elcontenidodeestaguíapuededividirseendosgrandesbloques:

• Aquellosapartados,epígrafes,párrafos,quealudenalmarco normativo vigente que se impone a los Ayuntamientos(yporellolaguía«vincu-la»enestaspartes,noporellamisma,sinoporlaautoridadlegaldetalesnormasalasqueserefiere).

• Y,aquellaspartesqueserefierenarecomendaciones o sugerencias en el ejercicio de la discrecionalidad local,ámbitoenelqueestaguíasólotendráunefectomeramenteorientativo,pudiendoserseguidaonoporelámbitomunicipal,elcual,sinembargo,deberáplantearseseriamentesitienebuenasrazonesparaapartarsedetalesdirectrices.

Deigualmodo,unavezaplicadaporunAyuntamientounarecomendaciónauncasoconcreto,lanoaplicacióndelamismaaotrocasosemejante,deberíamoti-varseespecíficamente,sopenadeincurrirenunsupuestode discriminación, altratardossupuestoscomparablesdemododistintosinjustificaciónrazonable.

Desde esta perspectiva, aunque la posible discriminación alegada siempre seasalvablemedianteunamotivaciónmunicipalracionaldelcambiodecriterio,lasdecisionesmunicipalesadoptadaspreviamente(precedentesadministrativos)ybasadasenestaguía«vinculan»,pues, limitadamentea losAyuntamientos.Denuevo,lavinculaciónnoseproduceporlaguíaensí,sinoporelefecto jurídico del precedente administrativo de acuerdo con la jurisprudencia delTribunalSupremoespañol.

Porúltimo,hayquedestacarqueestaguíapretendeayudar a los municipios españoles,conindependenciadelaComunidadAutónomaenquesehallenra-dicados.Estoimplica,tenerencuentalalegislación urbanística, competencia exclusiva autonómica, de todas ellas. Dado que una guía operativa que con-templaratodaslasmatizacionesdecadaunadelaslegislacionesurbanísticasau-tonómicasnoseríaoperativa,estaguía:

• Sebasaenlascláusulasconstitucionales(principiosjurídicos,derechos)decomúnaplicaciónentodaEspaña;

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LUGARES DE CULTO, CIUDADES Y URBANISMO.GUÍA DE APOYO A LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

• Tiene en cuenta el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, porelqueseapruebaeltextorefundidodelaLeydeSuelo(enadelante,LSestatal),aplicableentodaEspaña;

• ConsideralajurisprudenciadelTribunalConstitucionalydelTribunalSu-premodeaplicaciónentodaEspaña;

• UtilizaejemplosreferidosalegislacióndediversasCC.AAyasentenciasdedistintosTribunalesSuperioresdeJusticia.

Portanto,losanálisisysugerenciasincluidosseapoyanenloquedecomúntie-nenlasinstitucionesurbanísticasenEspaña.

Es decir, esta guía se basa en lo que puede llamarse el Derecho urba-nístico común en España, al que se ha referido el profesor Baño León,señalandoque «por virtud de la legislación estatal de suelo, de la herencia urbanística que han recibido todas las Comunidades Autónomas y de la uni-formidad interpretativa que, velis nolis, impone la jurisprudencia, no cabe duda de que existe un Derecho urbanístico uniforme, aunque hayan dieci-siete ordenamientos autonómicos»5.

Ahora bien, en cada supuesto concreto, cada Ayuntamiento deberá completarestaguíaconlasmatizaciones específicas del ordenamiento jurídicoautonó-miconecesarias(enámbitoscomoelurbanístico,claro,perotambiénenreferen-cia a otros aspectos, como la legislación de actividades o de establecimientosabiertosalpúblico,porejemplo),quepuedanmodularelmínimocomúndeno-minadorurbanísticoaquíenfatizado.

Asimismo,anteunarealidad jurídica,socialydemográficacambiante,estaver-sióndelaguíaqueahorasepresentadeberáestarsometidaacontinuasactua-lizaciones,asícomoamejorasensucontenido,quepodránproceder,enpartey sin duda alguna, de las propias sugerencias de los entes municipales que laempleen.

•Principiosjurídicos 14

•Constitución,TratadosInternacionales,ConvenioEuropeodeDerechosHumanos,

TribunaldeEstrasburgo24•Conclusionesdeestasección 31•5BAÑOLEON,J.M.(2009):Derecho Urbanístico Común,Iustel,pág.37.

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Principios jurídicos y derechos fundamentales

•Principiosjurídicos 14

•Constitución,TratadosInternacionales,ConvenioEuropeodeDerechosHumanos,

TribunaldeEstrasburgo24•Conclusionesdeestasección 31•

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Principios jurídicos y derechos fundamentales

Principios jurídicos

Enprimer lugar,debemosacudiralmarco constitucional,queestablecelas«reglasdejuego»básicasdenuestraconvivencia.Ytenemosquepartir,obviamente,delartículo16,quereconcelalibertadideológica,religiosaydecultodelosindividuosycomunidades.Peronosólo.Lalibertadreligio-

sadebeponerseenconexiónsistemáticacondiversospreceptosconstitucionales,entreloscualesdestacan,elderechoalaigualdad(arts.14y9.2CE),losderechosdelosextranjeros(art.13.1CE)ylosreferidosalmedioambienteurbanoyaldere-choalavivienda(art.47CE),partiendodelaideabásicaqueel uso del suelo tiene impacto sobre el efectivo ejercicio de la libertad religiosa.

Asimismoesprecisodestacarlaexistenciadeunaseriedeprincipiosconstitucio-nales,explícitoseimplícitos(éstosderivadosporlajurisprudenciadenuestroTri-bunalConstitucional)quenopuedenservulneradosy,además,orientanlatomadedecisionespúblicas,porloquedebenserconsideradosatentamenteantesdetomarningunadecisiónreferidaalusodelsueloconfinesreligiosos.

Nos referimos a los siguientes:

1. Laicidad.2. Cooperación.3. Noarbitrariedad(racionalidadyjustificación).4. Nodiscriminación(nidirectaniindirecta,niporentespúblicosniporotros

privados).5. Proporcionalidad:subdivididoenlossubtestsdeadecuación,necesidady

proporcionalidadstrictu sensuobalancecostes-beneficios.6. Cohesiónsocialyterritorial.7. ElconceptodeajustesrazonablesenDerechointernacional,delaUnión

Europeayespañol.

1. El principio de laicidadAparecerecogidoenelartículo16.3CE,alestablecerque«Ninguna confesión tendrá carácter estatal».ParaelEstadoespañollasideas,lascreenciasolasconviccionesideo-lógicasoreligiosas,ensímismasconsideradas,noentranaformarpartedesupropia

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PRINCIPIOS JURÍDICOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES

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naturaleza:eselprincipiode neutralidad.EncuantoqueEstadoneutral,obligaalospoderespúblicosa realizarunadobleactividad:positiva, laprimera,ynegativa, lasegunda.Desdesuaspectopositivo,lospoderespúblicossecomprometenaestaralserviciodellibredesarrollodelapersonalidaddesusciudadanosparaconseguirunrealyefectivoejerciciodesusderechosfundamentales(art.10.1CE);mientrasque,ensuaspectonegativo,conllevaalaabsolutaincompetenciadelEstadoantelacuestióndelactodefe.Laneutralidadseconvierte,porconsiguiente,enimparcialidadrespec-toalasconviccionesocreencias,religiosasono,delosciudadanos.

Juntoaello,laseparaciónaparececomo conditio sine qua nondelaneutralidadafindeconseguiryasegurarlamutuaindependenciayautonomíaentreelEstadoylasconfesionesreligiosas.Laconfluenciadeestosdoselementos,estoes,laneutrali-dadylaseparación,conformanelprincipiodelaicidad6, dotándoledeuncuádruplecontenido.Enprimertérmino,laprohibiciónparaelEstadoespañoldeconvertirseenprotectordedogmas,creenciasoconviccionesreligiosasconcretasseancualesfueranéstas.Ensegundolugar,impidiendo«toda posible confusión entre los fines u objetivos religiosos y los fines u objetivos estatales»7.Entercerlugar,vetandoigualmen-tequelasconfesionesreligiosaspuedanformarpartedelaAdministraciónpúblicaopuedanserequiparadasalasentidadespúblicas.Porúltimo,éstaseconvierteenuninstrumentodirigidoalaconsecucióndequetodoslosciudadanosseanigualesencuantoalatitularidadyejerciciodelderechodelibertaddeconciencia.

2. La cooperación del Estado con las confesiones religiosasEntendidacomounatécnicainstrumental,nodirigidaarealizarunavaloracióndirectaypositivadelosinteresesreligiososodeloreligiosoencuantotal,sinoenlamedidaenqueresulteprecisoparaelplenoyrealdisfruteyejerciciodelderechodelibertaddecon-ciencia.Sóloeltipodeactividadnecesariaparalarealizacióndelosderechosfundamen-talesdelosciudadanosmereceayudaporpartedelEstadoydesuDerecho,impidiendoentodomomentoqueelEstadopuedaoptarporunacooperaciónqueatentecontralalaicidad(neutralidadyseparación)inherenteacualquieractividadpública.Estasrelacio-nesdecooperaciónnopuedenserentendidascomounaopciónquesereconocealospoderespúblicos,sinocomounmandatoimperativoqueéstosdebencumplir.

3. La interdicción de la arbitrariedad (racionalidad y justificación)Elartículo9.3CEexigequelasintervencionespúblicasesténjustificadasymotiva-dasyseanracionales.Enestesentido,losgestorespúblicosdebenfundamentaryjustificarsusdecisionessobreelusodelsuelomediantelaconfeccióndeseriasMe-moriasdelosplanesdeurbanismo.Encasocontrario,lajurisprudenciadenuestroTribunalSupremomuestracomoelplaneamientopodráserobjetodeanulación.

6VéaseSTC46/2001,de15defebrero,Ftos.jcos.4,5y7,ySTC154/2002,de18dejulio,Fto.jco.5.7VéaseSTC177/1996,de11denoviembre,ySTC101/2004,de2dejunio,Fto.jco.3.

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4. La no discriminación (ni directa ni indirecta, ni por entes públicos ni por otros privados)Elartículo14CEreconocelaigualdadantelaley,tanto«enlaley»(estoesimpi-diendoquelasnormaslegalescreenentrelosciudadanossituacionesdesigualesodiscriminatorias)como«delaley»(esdecir,quelasconsecuenciasjurídicasqueseextraigandetalessupuestosdehechohandeserasimismoiguales),altiempoqueacogesuaspectonegativodenodiscriminación, loqueprohíbetodaacti-tudquepretendajustificarseenunarazónque,comolaideológicaolareligiosa,suponga,enlahipótesisdeaceptarla,laquiebradelacondicióndepersona,entantoquetitularoriginarioyparitariodelosderechosfundamentales.

Portanto,sólopuedeaducirselaquiebradelprincipiodeigualdadjurídicacuan-do,dándoselosrequisitospreviosdeunaigualdaddesituacionesdehechoentrelossujetosafectadosporlanorma,seproduzcauntratamientodiferenciadodelosmismosenrazóndeunaconductaarbitrariaonojustificadabasadaenrazo-nesdecreenciasoconvicciones ideológicaso religiosasysiemprequeellosu-pongaunmenoscabooextinciónenlatitularidady/oenelejerciciodelderechodelibertaddeconcienciaodelrestodelosderechosfundamentales.

Lugares de culto, igualdad y Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Hombres y Mujeres

Determinadasprácticasurbanísticaspuedensuponerdiscriminación en el uso del suelo,seaporactivaoporpasiva,entorpeciendolaigualdad.

Legislación estatal, igualdad y lugares de culto. El caso británico

Enelámbitobritánico,el informeoficial inglés Diversity and Equality in Planning,elaboradoen2005porlaOffice of the Deputy Prime Minis-ter, esdelmayorinterés,alhacerunanálisisdelasituaciónexistente,exponerbuenasprácticasdeplaneamientourbanísticopromotordelaigualdadysugerirmedidasdeluchacontraladiscriminaciónydeacción positiva a favor de la igualdad real y efectiva, incluyendo laposibilidaddereclutarenlosequiposelaboradoresdelplaneamientoamiembrosdecomunidadesreligiosasqueayudenaponderartodoslospuntosdevistarelevantesenlatomadedecisionessobreelusodelsuelo.

Enestesentido,esdestacablelaprevisióncontenidaenelartículo31delaLeyOrgánica3/2007,de22demarzo,paralaigualdadefectivadehombresymuje-res,alseñalarensuartículo31,sobrepolíticasurbanas,deordenaciónterritorialyvivienda:

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«1. Las políticas y planes de las Administraciones públicas en materia de ac-ceso a la vivienda incluirán medidas destinadas a hacer efectivo el principio de igualdad entre mujeres y hombres. Del mismo modo, las políticas urbanas y de ordenación del territorio tomarán en consideración las necesidades de los distintos grupos sociales y de los diversos tipos de estructuras familiares, y favorecerán el acceso en condiciones de igualdad a los distintos servicios e infraestructuras urbanas. 2. El Gobierno, en el ámbito de sus competencias, fo-mentará el acceso a la vivienda de las mujeres en situación de necesidad o en riesgo de exclusión, y de las que hayan sido víctimas de la violencia de género, en especial cuando, en ambos casos, tengan hijos menores exclusivamente a su cargo. 3. Las Administraciones públicas tendrán en cuenta en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, la perspectiva de género, utilizando para ello, especialmente, me-canismos e instrumentos que fomenten y favorezcan la participación ciudada-na y la transparencia».

Lugares de culto y Ley de Suelo estatal

LaLSestatal,insisterepetidamenteenelpapeldelaordenaciónterrito-rialyurbanísticaengarantíaefectivadeldesarrollourbanísticoyterrito-rial sostenible,de la igualdadyde lacohesiónsocial,como integrantedelmismo8.

ComoseñalaelapartadoIIIdelaExposicióndeMotivos,laleydefinetresestatutossubjetivosbásicosquecabepercibircomotrestítulosconcéntricos:eldeciuda-danía,elrégimendelainiciativaprivadaparalaactividadeconómicayelestatutodelapropiedad.Anuestrosefectos,nosinteresasingularmenteelprimero,quelacitadaExposicióncaracterizadeestemodo:

«en general, en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona, con independencia de cuáles sean su actividad o patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que ase-gure su disfrute en libertad de un medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y la cohesión del mismo».

Enestalínea,elderecho a la igualdad, queesesgrimidocomotítulocompe-tencialenquebasarlaley(art.149.1.1CE),esmencionadoenlossiguientesar-tículos:artículo.2.2,vinculandolaigualdaddeoportunidadesydetratoentre

8Véaseelart.2LSestatalengeneralyelart.10enrelaciónconlaviviendaasequible.

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9Queconsagracomoderechodelciudadanoelde:«Acceder en condiciones no discriminatorias y de ac-cesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público, de acuerdo con la legislación reguladora de la actividad de que se trate».

mujeresyhombres;artículo2.3,mandandoalospoderespúblicosaqueadop-tenlasmedidasdeordenaciónterritorialqueprocedanparapromoverlascon-dicionesenque losderechos, incluidoelde igualdad,seanrealesyefectivos;el mismo artículo 2.3, refiriéndose al «resultado equilibrado» de la ordenaciónquenoesotracosaquelacohesiónterritorialunidaalaigualdadespacial;ar-tículo4.b,comoelderechodetodosanoserdiscriminadosenlautilizacióndelasdotacionespúblicasylosequipamientoscolectivosabiertosalusopúblico;artículo8.c,apropósitodelclásicoprincipiodeequidistribucióndebeneficiosycargasentretodoslospropietariosafectadosporlaejecuciónurbanísticaenproporciónasuaportación;artículo9.3,enidénticosentidorespectoalsuelorústico;artículo10.c,obligandoalaordenacióndelosusosdelsueloalprinci-piodeigualdaddetratoydeoportunidadesentremujeresyhombres;oelartí-culo30.c,apropósitodelclásicosupuestodeindemnizaciónporvinculaciónylimitaciónsingulardelplaneamiento.

Estasprevisiones,singularmenteladelmencionadoartículo4.b9,debenserin-terpretadassistemáticamente,además,conotrospreceptosdelaLSestatal,re-levantesanuestrosefectos.Así,elartículo2.2.c,conectaeldesarrollourbanísti-cosostenible,encondicionesdeigualdadycohesiónsocial,conelmandatodequelaspolíticaspúblicasurbanísticasydeordenacióndelterritorioprocurenun«medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficien-temente dotado por las infraestructuras y servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social».

Tambiénesdestacableelartículo4.e,referidoalaparticipaciónefectivaenlosprocedimientosdeelaboraciónyaprobacióndelosinstrumentosurbanísticos«mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamacio-nes y quejas» que deben obtener de la Administración «una respuesta motivada»,deacuerdoconlavigenteLey30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídi-codelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún(art.86.3,referidoalasinformacionespúblicas).Deigualmodo,nocabeolvidarelartículo5referidoalosdeberesdelosciudadanos,queincorporalosderes-petaryhacerunusoracionalyadecuado,acordeconsuscaracterísticas, fun-ciónycapacidaddeservicio,delosbienesdedominiopúblico,infraestructurasy«servicios urbanos»(art.5.b).

Porotrolado,ensumomentoharemosreferenciaalaincidenciaquesobreelejer-ciciodelalibertadreligiosa,ensuvertienteespacial,tienenlasinstitucionesdelospatrimoniospúblicosdesuelo(arts.33y34LSestatal)ydelderechodesuperficie(art.35y36LSestatal).

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Endefinitiva,laLScontieneunentramadodeprincipiosyreglasdeobli-gadocumplimientoquecondicionanlaregulaciónyejecuciónautonó-micaylocaldelplaneamientourbanísticoylaactividaddepolicíarelati-vaaladecisiónsobrelaexistencia,ubicación,aperturayfuncionamientodeloslugaresdecultoreligiosoyque,portanto,debenserrespetadasporlanormativayactuaciónautonómicaylocal.

Lugares de culto y Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fis-cales, Administrativas y del Orden Social, por la que se transponen diversas Directivas de la UE en materia de no discriminación

Enaplicacióndelartículo13delTratadodelaComunidadEuropea,sehandictadotresdirectivas,quesonrelevantesenlatemáticaquenosconcierne,acompañadasdediversosdocumentos10.Lasdirectivassonlassiguientes:

– 2000/43/CEdelConsejo,de29dejuniode2000,relativaalaaplicacióndelprincipiodeigualdaddetratoalaspersonasindependientementedesuorigenracialoétnico.

– 2000/78/CEdelConsejo,de27denoviembrede2000,relativaalestablecimien-todeunmarcogeneralparalaigualdaddetratoeneltrabajoylaocupación.

– 2004/113/CE,de13dediciembrede2004,porlaqueseaplicaelprincipiodeigualdaddetratoentrehombresymujeresenelaccesoabienesyser-viciosysusuministro.

Enlastresdirectivasesposibleencontraralgunosaspectoscomunesrelevantes11:

– Laaplicacióntantoalsectorpúblicocomoasectorprivado.– Suaplicaciónalámbitoreligioso.

10Losdocumentosson:LibroVerdedelaComisiónde28demayode2004-«Igualdadynodiscrimina-ciónenlaUniónEuropeaAmpliada»[COMO(2004)379final];-ComunicacióndelaComisiónalConsejo,alParlamentoEuropeo,alComitéEconómicoySocialEuropeoyalComitéde lasRegiones,de1dejuniode2005-«Estrategiamarcocontraladiscriminaciónyparalaigualdaddeoportunidadesparatodos».[COM(2005)224];DecisióndelParlamentoEuropeoydelConsejorelativaalañoeuropeodelaigualdaddeoportunidadesparatodos(2007)haciaunasociedadjusta[COM(2005)225final];Decisiónn.º2006/33/CEdelaComisión,de20deenerode2006,porlaqueseconstituyeungrupodeexpertosdealtonivelsobrelaintegraciónsocialdelasminoríasétnicasysuplenaparticipaciónenelmercadolaboral[DiarioOficialL21de25/1/2006];Decisiónnº771/2006/CEdelParlamentoEuropeoydelCon-sejo,de17demayode2006,porlaqueseestableceelAñoEuropeodelaIgualdaddeOportunidadesparaTodos(2007)-Haciaunasociedadjusta[DiarioOficialL146de31.5.2006].Sepuedenconsultaren:http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c10313.htm(últimaconsultaefectuada,24demayode2007).11Enconclusión,ycomoseñalalaSíntesisComunicacióndelaComisiónalConsejo,alParlamentoEu-ropeo,alComitéEconómicoySocialEuropeoyalComitédelasRegiones,de1dejuniode2005:«Es-trategiamarcocontraladiscriminaciónyparalaigualdaddeoportunidadesparatodos»[COM(2005)224]:«Posibles medidas destinadas a completar el marco legislativo actual - Actualmente, el marco legis-lativo comunitario prohíbe la discriminación racial en los ámbitos del empleo, la formación, la enseñanza, la protección social, los beneficios sociales y el acceso a los bienes y servicios (Directiva 2000/43/CE).

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– Ladefinicióndediscriminacióndirecta,discriminaciónindirecta,accionespositivasyacoso12.

– Sefacilitalacargadelapruebaaldiscriminado13.– Serefuerzatambiénlalegitimaciónpararecurrir14.

El ámbito de protección frente en la discriminación por motivos de religión o convicciones, edad, disca-pacidad u orientación sexual se limita en el empleo, la ocupación y la formación profesional (Directiva 2000/78/CE). La Directiva 2004/113/CE extiende la protección contra la discriminación por razón de sexo en el sector de los bienes y los servicios, pero no en todos los ámbitos contemplados en la Directiva 2000/43/CE .- Frente a esas diferencias en términos de nivel y de alcance de protección, por ahora la Co-misión no tiene previsto presentar nuevas propuestas legislativas. Desea iniciar un estudio de viabilidad en relación cono las nuevas iniciativas destinadas a completar el marco legislativo actual. Examinará las disposiciones nacionales que vayan más allá de las exigencias comunitarias y hará balance de las venta-jas y los inconvenientes de dichas medidas. Los resultados de dicho estudio estarán disponibles en otoño de 2006.»12 Véase, por ejemplo, los arts. 2 (sobre discriminación) y 5 (sobre acciones positivas) de la Directiva2000/43/CE:Art.2:Conceptodediscriminación«1. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “principio de igualdad de trato” la ausencia de toda discri-minación, tanto directa como indirecta, basada en el origen racial o étnico. 2. A efectos del apartado 1: a) existirá discriminación directa cuando, por motivos de origen racial o étnico, una persona sea tratada de manera menos favorable de lo que sea, haya sido o vaya a ser tratada otra en situación comparable; b) existirá discriminación indirecta cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros sitúe a personas de un origen racial o étnico concreto en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo que dicha disposición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con una finalidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios. 3. El acoso constituirá discriminación a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con el origen racial o étnico que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante, u ofensivo. A este respecto, podrá definirse el concepto de acoso de conformidad con las normativas y prácticas nacionales de cada Estado miembro. 4. Toda orden de discriminar a personas por motivos de su origen racial o étnico se considerará discriminación con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1.»Art.5:Acciónpositiva«Con el fin de garantizar la plena igualdad en la práctica, el principio de igualdad de trato no impedirá que un Estado miembro mantenga o adopte medidas específicas para prevenir o compensar las desventajas que afecten a personas de un origen racial o étnico concreto.»13Unejemploloencontramosalart.8(cargadelaprueba)delaDirectiva2000/43/CE:«1. Los Estados miembros adoptarán, con arreglo a su ordenamiento jurídico nacional, las medidas nece-sarias para garantizar que corresponda a la parte demandada demostrar que no ha habido vulneración del principio de igualdad de trato cuando una persona que se considere perjudicada por la no aplicación, en lo que a ella se refiere, de dicho principio alegue, ante un tribunal un otro órgano competente, hechos que permitan presumir la existencia de discriminación directa o indirecta. 2 Lo dispuesto en el apartado 1 se entenderá sin perjuicio de que los Estados miembros adopten normas sobre la prueba más favorables a la parte demandante. 3. Lo dispuesto en el apartado 1 no se aplicará a los procedimientos penales. 4. Lo dispuesto en los apartados 1, 2 y 3 se aplicará asimismo en todo procedimiento tramitado de conformidad con el apartado 2 del artículo 7.5. Los Estados miembros no estarán obligados a aplicar lo dispuesto en el apartado 1 a los procedimientos en los que la instrucción de los hechos relativos al caso corresponda a los organos jurisdiccionales o a otro órgano competente».14Unejemploloencontramosalart.7(sobredefensadederechos)delaDirectiva2000/43/CE.:«1. Los Estados miembros velarán por la existencia de procedimientos judiciales y administrativos, e incluso, cuando lo consideran oportuno, procedimientos de conciliación, para exigir el cumplimiento de las obligacio-nes establecidas con arreglo en la presente Directiva, para todas las personas que se consideran perjudicadas por la no aplicación, en lo que en ellas se refiere, del inicio de igualdad de trato, incluso tras la conclusión de la relación en la que supuestamente se ha producido la discriminación. 2. Los Estados miembros velarán por que las asociaciones, organizaciones u otras personas jurídicas que, de conformidad con los criterios estable-cidos en el Derecho nacional, tengan un interés legítimo en velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Directiva, puedan iniciar, en nombre del demandante o en su apoyo, y con su autorización, cualquier procedimiento judicial o administrativo previsto para exigir el cumplimiento de las obligaciones de la presente Directiva. 3. Los apartados 1 y 2 se entenderán sin perjuicio de las normas nacionales en materia de plazos de interposición de recursos en relación con el principio de igualdad de trato.»

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– Seprevénorganismosdepromocióndelaigualdaddetrato15.

Loacabadodeexponeressingularmenterelevante,puestoquelasmencionadasdirec-tivashansidoobjetodetransposiciónporellegisladorestatalmediantelaLey62/2003,de30dediciembre,cuyasdisposiciones,deacuerdoconlamisma,seaplicantantoalsectorpúblicoyprivadoy,explícitamenteasíloseñala,alámbitoreligioso.

Art.28delaLeyestatal62/2003,de30dediciembre(transponiendolaDirectivacomunitaria2000/43/CEdelConsejo,de29dejuniode2000,relativaalaaplicacióndelprincipiodeigualdaddetratodelaspersonasindependientementedesuorigenracialoétnico):

«Definiciones.Uno. A los efectos de este capítulo se entenderá por:Principio de igualdad de trato: la ausencia de toda discriminación directa o indirecta por razón del origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual de una persona.Discriminación directa: cuando una persona sea tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.Discriminación indirecta: cuando una disposición legal o reglamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual o una decisión unilateral, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja parti-cular a una persona respecto de otras por razón de origen racial o étnico, re-ligión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios.Acoso: toda conducta no deseada relacionada con el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual de una persona, que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra su dignidad y crear un entorno intimidatorio, humillante u ofensivo.Dos. Cualquier orden de discriminar a las personas por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual se con-siderará en todo caso discriminación.El acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual se consideran en todo caso actos discriminatorios».

15Unejemploloencontramosalart.13delaDirectiva2000/43/CE.:«1. Cada Estado miembro designará uno o más organismos responsables de la promoción de la igualdad de trato entre todas las personas sin discriminación por motivo de su origen racial o étnico. Dichos organismos podrán formar parte de los servicios responsables en nivel nacional de la defensa de los derechos humanos o de la salvaguardia de los derechos individuales. 2. Los Estados miembros velarán por que entre las com-petencias de estos organismos figuran las siguientes:- sin perjuicio del derecho de víctimas y asociaciones, organizaciones u otras personas jurídicas contempladas en el apartado 2 del artículo 7, prestar asistencia independiente a las víctimas de discriminación a la hora de tramitar sus reclamaciones por discriminación,- realizar estudios independientes sobre la discriminación,- publicar informes independientes y formular reco-mendaciones sobre cualquier cuestión relacionada con dicha discriminación.»

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Ahorabien, laprohibicióndediscriminaciónno impide laadopcióndeaccionespositivasdirigidasaeliminaropaliardiscriminacionesdefactoyapreexistentesyaconseguirlaigualdadrealdelaspersonasylosgruposenelejerciciodesuderechoalalibertadreligiosa(art.9.2CE)enelámbitodeloslugaresdeculto.

Art. 9.2 CE:

«Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su pleni-tud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.»

Art. 30, Ley estatal 62/2003, de 30 de diciembre (transponiendo laDirectivacomunitaria2000/43/CEdelConsejo,de29dejuniode2000, relativaalaaplicacióndelprincipiodeigualdaddetratodelaspersonasindependientementedesuorigenracialoétnico):

«Medidas de acción positiva en relación con el origen racial o étnico.Para garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de origen racial o étnico, el principio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medidas específicas a favor de determinados colectivos destinadas a prevenir o compensar las desventajas que les afecten por razón de su ori-gen racial o étnico»16.

5. El principio de proporcionalidadContenido implícitamente en la cláusula Estado de Derecho del artículo 1.1 CE,demandaqueexistan:

– Test de Adecuación: laintervenciónpúblicadebepersiguiruninterésgeneral.– Test de Necesidad:laintervenciónpúbicadebeserelmediomenosres-

trictivoposibleparalosderechosdelaspersonasquepermitaalcanzarelinterésgeneralperseguido.

– Test de proporcionalidadstrictu sensu obalance costes-beneficios: la in-tervenciónpúblicadebesuponerlageneracióndemayoresbeneficiosparalacomunidadquecostesparaéstasylosindividuosespecíficamenteafectados.

16UnanálisisdelasaccionespositivasporpartedelaComisiónEuropeapuedehallarseenInternational perspectives on positive action measures. A comparative analysis in the European Union, Canada, the United States and South Africa,consultableen:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=180&type=2&furtherPubs=yes.

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Téngaseencuentaahoraelart.39,bisdelaLey30/12992,de26denoviembre,mo-dificadoporlaLey25/2009,de22dediciembre,demodificacióndediversasleyesparasuadaptaciónalaLeysobreellibreaccesoalasactividadesdeserviciosysuejercicio,comoconsecuenciadelaDirectivadeservicios,queseñalalosiguiente:

Art.39bis,Ley30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún.PrincipiosdeintervencióndelasAdministracionesPúblicasparaeldesa-rrollodeunaactividad:

«1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas com-petencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos indivi-duales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su ade-cuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.»

6. Los ajustes razonablesLa técnica del acomodo razonable o ajuste razonable (no reconocida explícita-mente en la Constitución pero sí ya en diversa normativa estatal y autonómicavigente, aunque fuera del ámbito religioso) resulta una orientación jurídica útilparaabordarlagestióndeladiversidadreligiosa,siendouncorolariodelderechoalaigualdadydelprincipiodeproporcionalidad.

Seentiendenporajustesrazonables,demaneramuyresumida,lasme-didasdeadecuacióndelambientefísico,socialyactitudinalalasnecesi-dadesespecíficasdelasconfesionesreligiosas,deformaeficazyprácticay,sinquesupongaunacargadesproporcionada,facilitenelejerciciodelosderechosenigualdaddecondiciones.

Paradeterminarsiunacargaesonoproporcionadasetendránencuen-ta,entreotrasmedidas,loscostesdelamedida,losefectosdiscrimina-toriosquesupongasunoadopción,laestructuraycaracterísticasdelapersona,entidaduorganizaciónquehadeponerlaenprácticaylaposi-bilidadquetengadeobtenerfinanciaciónoficialocualquierotraayuda.

Aestefin, lasAdministracionespúblicascompetentespodríanestablecerunré-gimen de ayudas públicas para contribuir a sufragar los costes derivados de laobligaciónderealizarajustesrazonables.

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7. Los principios de cohesión social y territorialSuponenlaexpresióndeunaorientacióndelaactividadpública,tendenteentodocasoalograr,enlamayormedidaposible,ambosligadosalaideadesolidaridadquepuedeencontrarseendiversospreceptosconstitucionales (porejemplo,art.45CE).Elconceptodecohesiónsocialhacereferenciaalreforzamientodelosvín-culosenunacomunidad,mediantelaintegracióndeladiversidadylagarantíadelderechoalaigualdadydeladignidaddelaspersonas,enarasdelapazsocial.Yelconceptodecohesiónterritorialaludealmantenimientodeunequilibrioterritorialenlaasunciónderesponsabilidadesyenladistribucióndeinfraestructurasentrelasdiversaspartesdeunterritorio(porejemplo,barriosdeunmunicipio,distintosmunicipiosdeunámbitometropolitano).

Enconsecuencia,todopolíticoygestorpúblico,antesdetomardecisio-nesque,poracciónuomisión,afectenalusodelsueloenconexiónlosderechosvistos,especialmenteeldelibertadreligiosa,deberátomarenconsideración todos estos principios. Caso de no hacerlo, o de hacerlovulnerándolos,esposiblequelosafectadospresentenelcorrespondien-te recurso, que puede llegar a ser, incluso, de amparo ante elTribunalConstitucionalespañolyllegar,ensucaso,anteinstanciaseuropeas.

Constitución, Tratados Internacionales, Convenio Europeo de Derechos Humanos, Tribunal de Estrasburgo

Lospreceptosconstitucionalesespañolesquereconocenderechosvincula-dosaloslugaresdeculto,singularmenteelartículo16,debeninterpretarseenlacotidianagestiónpúblicadeconformidadconlosprincipiosanaliza-dosy,además,conlosinstrumentosinternacionalesqueseocupandela

libertadreligiosa(deacuerdoconelart.10.2CE)17.

Novamosahacerreferenciaaquíatodosellos,sinosóloalosmásrelevantes,espe-cialmentealConvenioEuropeodeDerechosHumanosde1950(enadelanteCEDH),

17Art.10.«1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la persona-lidad, el respeto a la Ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social. 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se in-terpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España»

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quecomoessabido,poseeunTribunalespecíficoparasudefensa,elTribunalEu-ropeodeDerechosHumanos(enadelanteTEDH),consedeenEstrasburgo,queyahageneradounainteresantejurisprudencia,vinculanteparaEspaña,entodossusnivelesdepoder,incluyendo,claroestá,ellocal.

Aunque estos instrumentos internacionales no expliciten, en general, nadarespecto de la vertiente espacial de la libertad religiosa, hay que tener encuentaqueparapoderllevarlaacabohacefalta,obviamente,unespaciofísi-coadecuado.

Cabesubrayar,sinembargo,queentre los instrumentos internacionalesmásre-cientessepuedeencontraryaalgunamenciónaestadimensiónespacialdelali-bertad religiosa. Podemos subrayar respecto de este punto la Carta Europea deSalvaguardiadelosDerechosHumanosenlaCiudad18.

Art. 3 de la Carta Europea de Salvaguardia de los Derechos Huma-nos en la Ciudad:

«La libertad de conciencia y de religión individual y colectiva queda garanti-zada por las autoridades municipales a todos los ciudadanos y ciudadanas. Dentro de los límites de su legislación nacional, las autoridades municipales ejecutan todo lo necesario para asegurar dicho derecho velando por evitar la creación de guetos.»

Entrelos instrumentosinternacionalesdestacanloscuatroAcuerdosentreelEs-tadoespañolylaSantaSedede3deenerode1979,ratificadospormediodelosinstrumentosde4dediciembrede197919.Enningunodeloscuatrohayreferenciaalgunaaunrégimenespecialosingularenmateriaurbanísticaparaloscentrosdecultocatólicos.

PerolaexistenciadeunacervocomúneuropeoenmateriaderegulacióndelosusosdelsueloenrelaciónconlalibertadreligiosaespuestaderelieveporelTEDH,ensusentenciade24dejuniode2004,enelasunto«Vergosc.Grecia»,alhaceruncontroldeunadecisiónurbanísticapúblicamediantelaaplicacióndeunodelosConveniosinternacionalesaquenosreferíamoshaceunmomento,concretamen-tedelartículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, suscritoporEspaña.

18Suscritayapor173ciudadesespañolas,debetenerseencuentaquelaCartanocuentaconunsistemapropiodeprotecciónmedianteuntribunalespecífico,aunquenocarecedevalorjurídico.Véaseeltextoenespañolyunaexplicacióndesuposiblealcanceen:http://www.idhc.org/esp/131_ceuropea.asp.19Acuerdosde3deenerode1979entrelaSantaSedeyelEstadoespañol:sobreAsuntosJurídicos;sobreEnseñanzayAsuntosCulturales;sobrelaasistenciareligiosaalasFuerzasArmadasyServicioMilitardeClérigosyReligiosos;ysobreAsuntosEconómicos.

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Art. 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH)

«1. Toda persona tiene derecho a la libertad del pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de con-vicciones, así como la libertad de manifestar su religión o sus convicciones individual o colectivamente, en público o en privado, por medio del culto, la enseñanza, las prácticas y la observación de los ritos. 2. La libertad de manifestar su religión o sus convicciones no pueden ser ob-jeto de más restricciones que las que, previstas por la Ley, constituyen medi-das necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de los derechos o las libertades de los demás.»

Lodichojustificaquesepuedaafirmarquelarecientedecisiónsuiza,derivadadeunreferéndum,deprohibirlosminaretesenlasmezquitassea,muyprobablemen-te,contrariaalartículo9delCEDHy,porello,susceptiblederecursoanteelTEDH,quecontodaprobabilidadladeclararíacontrariaalCEDH.

Eseacervocomúnsemuestraenlapropiadefinicióndeordenpúblicocontenidoenelartículo3LOLR,inspiradoenelpárrafo2deesteartículo9delCEDH:

«El ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de culto tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitu-tivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática».

Enconsecuencia,elcontrolsobredecisionesurbanísticasqueafectena la libertadreligiosaefectuadoporelTEDHesclaramenterelevante,ymarcalapautadecómodebenactuar lasAdministracionespúblicasycomodeberíanresolverse litigiosdeestetipoenEspaña.Y,porotrolado,ofrecepistassobrelaposiblerecurribilidaddeciertasregulacionesurbanísticasespañolasanteelTEDH.

Enelnivellegal,hayquetenerencuentatambién,ademásdelaLOLR,lasLeyesde1992,deaprobacióndelacooperacióndelEstadoconlasdistintasconfesionesreli-giosas.Todasestasleyestambiéndanporsupuestalaexistenciadelugaresdeculto,ynolesdedicanningunaconsideraciónespecíficaconrespectoasuubicación20.

20Ley24/1992,de10denoviembre,Ley25/1992,de10denoviembreyLey26/1992,de10denoviembre.Aunquesiprotegenloslugaresdecultoyestableceninclusounsistemadeexencióndeimpuestossobrebienesinmuebles,sobresociedadesysobretransmisionespatrimonialesyactosjurídicosdocumentados.

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21Téngaseencuentaademáslosarts.2tery3deestaLey:Art.2ter.Integracióndelosinmigrantes:«1. Los poderes públicos promoverán la plena integración de los extranjeros en la sociedad española, en un marco de convivencia de identidades y culturas diversas sin más límite que el respeto a la Constitución y la ley.»Art.3.2«Las normas relativas a sus derechos fundamentales se interpretarán de conformidad con la Declara-ción Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias vigentes en España, sin que pueda alegarse la profesión de creencias religiosas o convicciones ideológicas o culturales de signo diverso para justificar la realización de actos o conductas contrarios a las mismas».22EstaposiciónhasidoreiteradaenlaSTC236/2007,de7denoviembre,quehaanuladodiversosprecep-tosdelaLeyOrgánica4/2000,de11deenero.EnelFJ4deestasentencia,elTribunalConstitucionalharecordadoque:«debemos afirmar que el art. 13.1 CE concede al legislador una notable libertad para regular los derechos de los extranjeros en España, pudiendo establecer determinadas condiciones para su ejercicio. Sin embargo, una regulación de este tenor deberá tener en cuenta, en primer lugar, el grado de conexión de los concretos derechos con la garantía de la dignidad humana, según los criterios expuestos; en segundo lu-gar, el contenido preceptivo del derecho, cuando éste venga reconocido a los extranjeros directamente por la Constitución; en tercer lugar, y en todo caso, el contenido delimitado para el derecho por la Constitución y los tratados internacionales. Por último, las condiciones de ejercicio establecidas por la Ley deberán dirigirse a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos, y guardar adecuada proporcio-nalidad con la finalidad perseguida».

Finalmente,yconrespectoalalegislaciónsobreextranjeros(quehacefaltatenerencuenta,dadoquelosproblemasquesurgenentornoaestacuestióntienenqueverenocasionesconlavoluntaddeconstruirunlugardecultoimpulsadoporciudadanosnoespañoles),hayqueseñalarquelaLeyOrgánica2/2009,de11dediciembre,dereformadelaLeyOrgánica4/2000,de11deenero,sobreDerechosyLibertadesdelosExtranje-rosenEspañaysuIntegraciónSocial,noserefiereespecíficamentealalibertadreligiosaensuarticulado.Sinembargo,hayquetenerencuentaqueelartículo3.1estableceunacláusuladeigualdaddeejerciciodederechos,quetienequedarlugaraentenderquelosderechosnoespecíficamenteregulados,comolalibertadreligiosa,sedesarrollaránenidénticascondicionesparaespañolesyextranjeros21,teniendoencuenta,además,laevidenteconexióndeestederechoconladignidaddelaspersonasylajurisprudenciaalrespectodelTribunalConstitucional.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que se produce una completa igualdad entre españoles y extranjeros:

«Respecto de aquellos derechos que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano, o si se rehúye esta terminología, ciertamente equívoca, de aque-llos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, que confor-me al art. 10.1 de nuestra Constitución, constituye fundamento del orden político español. Derechos tales como el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad, la libertad ideológica, etc., corresponden a los extranjeros por propio mandato constitucional, y no resulta posible un tratamiento desigual respecto a ellos en relación a los españoles» (STC 107/1984, de 23 de noviembre, FJ 3)22.»

Enconsecuencia,cabedescartarconrotundidad,laposibleapelaciónacualquierprincipiode«reciprocidad»pararestringirilegalmentelalibertadreligiosadena-cionalesdetercerospaísesenloscualessusEstadosnorespetanlalibertadreligio-

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sadesusciudadanosy/odeciudadanosextranjeros.Ello,ademásdeinadecuado,porcuantoloquediferenciaaesosEstadosdelnuestro,esquenosotrosvivimos,afortunadamente,bajoelimperiodelaleyenunEstadodeDerecho,yportantosería,sencillamente,inconstitucionalycontrarioalCEDH.

Estudio de caso y aplicación del Convenio Europeo de Derechos Hu-manos (CEDH)

Enelcaso«Vergosc.Grecia»,lapreguntaabstractaqueserealizóelTribu-nalEuropeodeDerechosHumanos(TEDH)fueladesiunadecisiónur-banísticapuedellegaravulnerarelart.9delCEDH.Larespuestaesclara-menteafirmativa,deahíquelasentenciaanaliceconcuidadoloshechosconcretosdelcaso,pararesolver,finalmente,queenestecasoconcretonoseestabaanteunavulneraciónilegaldelderecho,sinoanteunalimi-taciónacordeconelpropioCEDH.Perolaresolucióndelcasoconcretonodebehacernosolvidarelmensajeclarodelasentencia:una regulación urbanística nacional puede llegar a vulnerar el art. 9 del CEDH. Nospareceunserioavisoparaelplaneamientourbanístico.

Loshechosdelcasosonlossiguientes.Eldemandante,señorNikolaosVer-gos, formapartede lacomunidadreligiosade los«CristianosOrtodoxosVerdaderos»(enadelante,COV),partidariosdelcalendariojulianoparalasfiestasreligiosas(losPaleoimerologites).ParaentenderalosCOV,hayquepartirdelaintroduccióndelcalendariogregorianoparalasfiestasreligio-sasenGrecia,porunanormade1923,deaplicaciónsóloalEstado,mientrasquelaIglesiaOrtodoxaseguiríaelcalendariojuliano.Apartirdeentonces,algunos siguieron el calendario gregoriano y otros permanecieron fielesal juliano.Éstosúltimosconsiderabanquela introduccióndelcalendariogregorianoeracontrariaaloscánonesytradicionesdelaIglesiaOrtodoxa,yconstituyeronlosCOVcomocomunidadreligiosa,conunpanoramadeenfrentamientosyfriccionesqueesrelatadoenlasentencia.

ElseñorVergossolicitóunalicenciamunicipalparaconstruirunacasadeoraciónde80m2enunterrenode400m2desupropiedad.Sinembargo,seledenegótallicenciaporquelaregulaciónurbanísticavigentenopreveíatalusourbanísticodesuterreno.Solicitóentoncesunamodificacióndelaregulaciónurbanísticaparahacerposibletalconstrucción,quelefuedene-gadaporelAyuntamientodePetres,señalandoque:a)ningúnhabitantedelmunicipio,apartedeldemandante,pertenecíaalacomunidaddelosCOV,b)laconstruccióndedichacasadeoraciónpodíaexacerbarelsenti-mientoreligiosodelosdemáscristianosygenerardisturbios,c)yaexistíaunacasadeoraciónenunmunicipiovecinoyd)elterrenopropuestonoeraaptoparadichaconstrucción.

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SesucedieronentoncesunaseriedeaccionesjurídicasdelseñorVergosqueculminaronconunadecisióndelConsejodeEstadohelenodenegandoelrecursopresentado,debidoaqueeldemandanteeraelúnicoadeptoenPe-tresalosCOVyque,porconsiguiente,noexistíaunanecesidadsocialquejustificaralamodificacióndelplanurbanísticoparaautorizarlaereccióndeunacasadeoración.Entonces,elseñorVergospresentódemandadirigidacontraelEstadogriegoanteelTEDH,alegandoviolacióndelart.9delCEDH23.

ElTEDHtomaencuentalalegislaciónnacionalgriegaytambiénlapos-turadelTribunalSupremodelosEstadosUnidosrespectodelasdenomi-nadasfacially neutral laws.EnpalabrasdelTEDH:

«El Tribunal Supremo de los Estados Unidos distingue en su jurisprudencia relativa a la libertad de religión una categoría de Leyes que son «aparen-temente neutras» (facially neutral laws). Estas Leyes no pretenden regular directamente una práctica religiosa pero pueden, pese a todo, tener even-tualmente consecuencias restrictivas al ejercicio de la libertad de culto. Se-gún la jurisprudencia de la instancia americana, tales Leyes pueden exigir un comportamiento incompatible con una práctica religiosa o proscribir un comportamiento exigido según los ritos especiales de una religión. La pos-tura en la materia del Tribunal Supremo es la siguiente:

«Nunca se ha aceptado que las convicciones religiosas de alguien pudiesen sus-traerse a la aplicación de la legislación pertinente en vigor que proscribe cierto tipo de comportamiento cuya regulación corresponde al Estado. (...) La jurispru-dencia admite con firmeza que el derecho al libre ejercicio de la religión nunca sustrae a un individuo de su obligación de acatar una Ley válida y neutra de aplicación general debido a que dicha Ley proscribe (o prescribe) un compor-tamiento que su religión prescribe (o proscribe)» [ver, División laboral, Departa-mento de recursos humanos contra Smith, 494 U.S. 872 (1990); Estados Unidos contra Lee, 455 U.S. 252 (1982); Braunfeld contra Brown, 366 U.S. 599 (1961)].»

EnlaapreciacióndelTEDH,ésterepasasujurisprudenciaenmateriadelibertadreligiosaenaplicacióndelart.9delCEDHy,sobretodo,desuapartado2,referidoalosposibleslímitesdeaquélla.Así,afirmaqueladenegaciónmunicipaldelasolicituddelseñorVergosparalamodifica-cióndelplanurbanísticovigenteesunainjerenciaenelejerciciodesulibertadamanifestarsureligiónpormediodelculto,deacuerdoconelart.9.1yquesupondríaunavulneracióndeesteprecepto,salvoqueesté

23Tambiénalegaviolacióndelart.6.1delCEDH,enrelaciónaladuraciónindebidadelasactuacionesprocesales.Nonosocupamosdeestaalegación,aunqueconvengaseñalarqueenestepuntosíseledalarazónalseñorVergosyselereconoceunacantidadenconceptodedañosmorales(5.000euros)yotracantidadenconceptodegastosycostas(3.000euros).

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previstaporlaLey(cosaqueelTEDHafirmaquesucedeenestecaso),persigue uno o varios de los fines legítimos del art. 9.2 (que elTEDHaceptayconcretaenlaproteccióndelordenpúblicoylosderechosyli-bertadesdelosdemás)yesnecesariaenunasociedaddemocráticaparaalcanzarlos.Enesteúltimopunto,elTribunalrecuerdaquelalibertaddepensamiento,deconcienciaydereligiónrepresentaunodelospilaresdelasociedaddemocráticaenelsentidodelCEDH.Silalibertaddereli-gióndependeenprimerlugardelforointerno,elloimplicaigualmentelademanifestarsureligiónindividualmenteyenprivado,odemaneracolectiva,enpúblicoyenelcírculodeaquelloscuyafesecomparte.

Asimismo,recuerdaelTribunalquecuandoelejerciciodelderechoa lalibertaddereligiónodeunodesusaspectosestásometido,segúnlaLeyinterna,aunsistemadeautorizaciónprevio,laintervenciónenelproce-dimientodeconcesiónde laautorizacióndeunaautoridadeclesiásticareconocidanopuedeconciliarseconlosimperativosdelapartado2delart.9.Encualquiercaso,elderechoalalibertaddereligióndeacuerdoconelCEDHexcluyelaapreciaciónporpartedelEstadoencuantoalalegiti-midaddelascreenciasreligiosasolasmodalidadesdeexpresióndeéstas.

Finalmente,elTEDHreconocealosEstadosParteenelCEDH(entreellosEspaña)un«cierto margen de apreciación»parajuzgarlaexistenciayal-cancede lanecesidadde una injerencia,pero consometimiento auncontroljurídicosobrelaLeyylasdecisionesdeaplicación.ElTEDHpuedeydebeindagarencasoderecursosilasmedidasadoptadasinternamen-tesejustificanensuprincipioysonproporcionadas.Yparadelimitarlamagnituddelmargendeapreciaciónencadacaso,elTEDHdebetenerencuenta«la necesidad de mantener un verdadero pluralismo religioso, in-herente a la noción de sociedad democrática».

Aplicadosestosprincipiosalcasoconcreto,elTEDHllegaalaconclusióndequenohuboviolacióndelart.9delCEDHenrelaciónconelseñorVergos.LosargumentosusadosporelTEDHsebasanenqueenestesupuestonosencontramosconleyesurbanísticasgriegasprima facieneutrasrespectoalejerciciodelalibertaddeculto.EldemandantenosolicitólaejecuciónporlaAdministracióndeunderechovinculadoalejerciciodesulibertaddereligión,previamentereconocidodeformapositivaporlalegislacióninter-na.Suterrenonopodíatenercualquierdestino.Eldemandantesolicitabaennombredelejerciciodesulibertadreligiosaladerogacióndenormaspreestablecidassobrelaordenaciónurbanísticadesumunicipio.

Puestasasílascosas,«la cuestión particular que entonces se plantea es la de saber si la aplicación por el Consejo de Estado de las disposiciones generales

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de ordenación del territorio en la materia podía contrariar el artículo 9 del Convenio».Endefinitiva,«se trata de comparar la libertad del demandante de manifestar su religión con el interés público de ordenación racional del territorio». Porello,ladenegacióngriegadelanuevaregulacióndelusodelsuelopropiedaddeVergosenbasea la faltade«necesidad social», concretadaenuncriteriocuantitativo(enPetressólohayunPaleoime-rologite,precisamenteeldemandante),devieneunaspectorelevante.AlrespectoelTEDHseñalaque:

«El Tribunal constata que el criterio admitido por el Consejo de Estado no puede tacharse de arbitrario. La autorización de modificar el plan de or-denación del territorio no podía acordarse sino para la construcción de un edificio de utilidad pública. Ahora bien, es razonable pensar que, en tal hipó-tesis, las necesidades de la comunidad religiosa puedan jugar un rol. Es evi-dente que el interés público de ordenación racional del territorio no puede suplantarse por las necesidades de culto de un único fiel de los COV cuando existía en la ciudad vecina una casa de oración que cubría las necesidades de dicha colectividad religiosa en la región».

Enconsecuencia,yteniendoencuentaelmargendeapreciacióndelosEstadosenmateriadeplanificaciónyordenacióndelterritorio,elTEDHconsideraque lamedidaenjuiciada«estaba justificada en su principio y era proporcional al fin perseguido», loque,reconducidoanuestrascate-goríasjurídicasinternassuponeuncontroldeladiscrecionalidadurba-nísticasobrelabasedelosprincipiosdeinterdiccióndelaarbitrariedad(art.9.3CE)ydeproporcionalidad.

Conclusiones de esta sección

• Teniendoencuentaqueparapoderexpresar lareligiosidad individualycolectivaesnecesariounsitiofísico(iglesia,mezquita,sinagoga...)yqueelmismoseubiqueenunatramaurbana,claramentesepuedeadvertirelvínculoentrereligiónyurbanismo,demaneraqueelsegundopuedeserunelementoquefacilite(oentorpezca)elejerciciolibredelareligiosidad.

• NodebeconfundirselaPolítica,nimenoslosdebatespartidistas,conelde-sarrollodepolíticaspúblicasdegestióndeladiversidadreligiosaenrelaciónconlosusosdelsuelo,elcualdebeefectuarse,entodocasoyseacualseala

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opciónpolíticaenelpoder,enelmarcojurídicovigenteyfuturo,respetandolaConstituciónylosEstatutosdeAutonomía.

• Cargospolíticosyempleadospúblicosdebenconocereltipodepolíticaspúblicasprohibidaspornuestrosistemalegal.

• Respectoalasdecisionesposiblesjurídicamente,cuandoexistadiscrecio-nalidad,lavaloraciónconducenteaadoptarladecisiónfinaldebeseguirlasorientacionesofrecidasporlosprincipiosgeneralesdelDerecho.

• Loanteriorimplicaconocerestosprincipiosorientadoresdelatomadedeci-sionespúblicasysufuncionamientoreal,deacuerdoconlasbuenasymalasprácticas(ambaspuestasderelieveenlajurisprudenciadenuestrostribunales).

• NuestraConstituciónvigentereconoceelderechoalalibertadreligiosa(art.16),elcualsehallafuertementevinculadoconotrosderechosconstitucionales(comoeldeigualdad,arts.9.2y14,oelderechoaunmedioambienteurbanoadecuado,art.47,porejemplo).

• Asimismo,nuestraConstituciónreconoceunaseriedeprincipiosgenera-lesquedebensertenidosencuentaantesdeadoptarunadecisiónpúbli-cayque,trassuadopción,sirvencomoestándaresdeunposiblecontroljudicial de la misma. Se trata de los principios de cooperación, laicidad,interdiccióndelaarbitrariedad,nodiscriminación,proporcionalidad,ajus-tesrazonables(queaunquenoprevistoexpresamenteenlaConstitución,sienleyesvigentes,esunresultadodelainteracciónentrelosdosúltimosmencionados)ycohesiónsocialyterritorial.

• Lospreceptosconstitucionalesespañolesquereconocenderechosvincu-ladosaloslugaresdeculto,singularmenteelart.16,debeninterpretarseenlacotidianagestiónpúblicadeconformidadconlosprincipiosanaliza-dosy,además,conlosinstrumentosinternacionalesqueseocupandelalibertadreligiosa,deacuerdoconelart.10.2CE.

• Entre estos, destaca la Convención Europea de Derechos Humanos de1950,protegidaporelTribunaldeEstrasburgo,elcualyahadictadojuris-prudenciasobre las relacionesentre la libertadreligiosayelurbanismo,quedebesertenidaencuentapornuestrosgestorespúblicos.

• EnEspaña,cualquierpersona,gozadelderechoa la libertad religiosa.Éste,pues,formapartedelpatrimoniojurídicotantodenacionalescomodeextran-jeros (comunitarios o extracomunitarios). Aunque lo aquí expuesto no estápensado en relación específica a los no nacionales, conviene destacar que,cualquierpolíticapúblicaquesedesarrollenopodrábasarseenningúncasoenladenegacióndelderechoalaaperturadelugaresdecultoconunahipo-téticaalegaciónreferidaalaausenciadereciprocidadenlospaísesdeorigendenonacionalesrespectoalalibertaddeestablecimientodelugaresdeculto.

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Lugares de culto y planteamiento urbanístico

¿Quéconsideraciónurbanísticatienenloslugaresdeculto? 34•¿Cuántoslugares

deculto? 36•¿Dóndefijarelemplazamientodeloslugaresdeculto? 37•

¿Cómohacerlo? 42•¿Enquétipodesuelosepuedenubicarloslugaresdeculto? 53•

¿Quédiseñoarquitectónicoparaloslugaresdeculto? 57•¿Hayqueseñalizar

loslugaresdeculto? 58•¿QuépapelparalosAyuntamientos?Elpapeldelosplanes

deurbanismolocales.Laautonomíalocal:posibilidadesylímites 60•

Conclusionesdeestasección63•

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Lugares de culto y planteamiento urbanístico

AunquehastaahoralosconflictosquehansurgidoenEspañaenrelaciónconlaregulaciónurbanísticadelhechoreligiososehanconcentradodemomentoenlacuestióndelalicenciadeaperturadeestetipodeedi-ficaciones,nofaltanalgunasdecisionesjudicialesinteresantesrespecto

delacuestiónmásgeneraldelaordenaciónurbanísticadeloslugaresdeculto.

Lalibertadreligiosanoimpideregularelusodelsueloenbeneficiodelinterésge-neral.ElTribunalSupremoespañolhaafirmadoendiversasdecisionesconcontun-denciaquelasregulacionesurbanísticasreferidasaloslugaresdecultonosupo-nen,enabstracto,ningunavulneracióndelalibertadreligiosa,dadoquelosusosreligiososdelsueloestánsometidosalordenamientojurídicoenvigor,igualqueelrestodeusosurbanísticos24.

¿Qué consideración urbanística tienen los lugares de culto?

Conrespectoalaregulaciónespecíficadeloslugaresdecultocontenidaenlalegislaciónurbanística,los centros religiosos tienen la conside-ración de equipamientos comunitarios (junto con centros deporti-vos,culturales,docentes,sanitarios,asistenciales,etc.).Setratadecen-

tros al servicio de la población, de interés público y que forman parte de los sistemas urbanísticos, esdecir, terrenos destinados al establecimiento de servicios y actividades de interés público y social25. Enprincipio,latitularidaddelosequipamientosseráprivada,aunque,comoseargumentarámásadelante,podríallegarseaplantearlaposibilidaddeestetipodeequipamientosdetitula-ridadpública.

EstaconsideracióndeloslugaresdecultocomoequipamientoshasidotradicionalennuestroDerechourbanísticoyseencuentrahoyendíarecogidaenlalegisla-ciónurbanísticaautonómica(porejemplo,enCataluñaenelart.34.5delDecreto

24Véase,porejemplo,STSde29deenerode1980,Aranzadi286,STSde10dediciembrede1984,Aran-zadi6529ySTSde4defebrerode1987,Aranzadi2067.25Téngaseencuentaelclásicoart.25delDecreto2159/1978,de23dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodePlaneamientoparaelDesarrolloyaplicacióndelaLeysobreRégimendelSueloyOrde-naciónUrbana.

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LUGARES DE CULTO Y PLANTEAMIENTO URBANÍSTICO

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Legislativo1/2010,de3deagosto,porelcualseapruebaelTextoRefundidodelaLeydeUrbanismodeCataluña,alquealudiremosapartirdeahorasimplementecomoLeydeUrbanismodeCataluña)26.

Porotrolado,laspersonaspuedendecidirutilizarelsuelo para desarrollar una actividad de culto, deigualmodoquelohacenenrelaciónconotrasactividadesresidenciales, industriales,comerciales,etc.Entraen juegoaquíunaperspectivadistintadelaanterior:ladelpapeldelplaneamientourbanísticolocalenrelaciónconlaordenación de los usos religiosos del suelo.

Comoessabido,lastécnicastradicionalespararegularelusodelsueloenEspañaseapoyanenlasoperacionesdeclasificación del suelo(ensuelourbano,conso-lidadoono,urbanizable,delimitadoono,ynourbanizable)ydecalificacióndelmismo.

Lacalificación urbanísticaimplicaladivisióndelterritorioenzonas,teniendoencuentaladiferentefunciónresidencial, industrial,comercial,etc,queseleasigna.Así,estáenmanosdelplaneamientourbanísticoelestablecimientodezonasdiferentesdeutilizacióndelsuelo,fijandoelporcentajedeterrenoaocu-par,elvolumen,forma,númerodeplantas,claseydestinodelasedificacionesconcriteriosdeordenacióngeneraluniformesparacadazona.

Enejerciciodeladiscrecionalidad municipal,seabrelaposibilidaddepermitirlaconstrucciónuocupacióndelocalesdecultoentodoopartedel término municipal, mezclando el uso religioso del suelo con otrosusos urbanísticos (residenciales, comerciales, industriales...), facilitán-dose(oimpidiéndose),así,estaactividadasociadaaunderechofunda-mentalconstitucional.

Elzoning (clasificaciónycalificacióndelsuelo)nacióenAlemania,precisamente,paraevitarlasexternalidadesnegativasgeneradasporalgunasactividades27.Obviamen-te,elejerciciodelalibertadreligiosapuedeconllevaralgunas:ruidos,problemasdeseguridad(construccióncercanaaindustrias,etc).

26VéaseanexoIIconunanálisisdelalegislaciónautonómicaenestepunto.27Sehaaplicadotambiénconfinalidadsegregadora,frenteacomerciosregentadosporminoríasétni-casenlosEstadosUnidos(casodeCalifornia,conlavanderíaschinas,oNuevaYork,ejemplostípicosdediscriminaciónindirecta).

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28ElfenóminoNIMBY-acrónimodeNot in My Back Yard(literalmente,noenmipatiotrasero)–consisteenlareaccióndeoposiciónporpartedealgunosciudadanosapolíticasoactuacionesconincidenciaterritorialenelentornoinmediatodesuresidencia.

¿Cuántos lugares de culto?

Enelámbitodelagestiónpúblicadelsueloyladiversidadreligiosapuedesurgir lacuestióndequépuedeserpreferibleenunmunicipiodetermi-nado:unsololugardecultoporconfesiónovarioslugaresdecultorepar-tidosporeltérminomunicipal.Larespuestaapriorísticanoessencilla,y

dependemuchodelcontextodecadamunicipio,sinolvidar,enningúncaso,quela apertura de uno o varios centros de culto depende de la libre iniciativa indi-vidual en ejercicio del derecho a la libertad religiosa,aunquetambiénesciertoquelosAyuntamientos,legítimamente,enejerciciodesuscompetencias(arts.25y28,Ley7/1985,de2deabril,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal)pueden(ydeberían)estaratentosaloqueocurreensutérminomunicipal,prestandoinfor-mación,guíay,porquéno,orientacióny/osugerenciasalaspersonasinteresadasenabrirlugaresdeculto.

Un sólo centro de cultopuedetenerventajas:puedefomentarlamezcladeprac-ticantesdelmismocultodenacionalidadesdistintasque,deotromodo,nocom-partiríanespacio;puedeayudara lagestióndelconflictoencasodeNIMBY28,alestarelmismofocalizadoenunazonaquepuedeserreconducidaalanormaliza-ciónposterior.

Perotambiénpuedetenerventajaslaopciónopuesta:laexistencia de varios lu-gares de culto de la misma confesión, puespuedenofrecerservicioendistintaspartesdelmunicipio,evitandodesplazamientosyfacilitandolaprácticareligiosa;puede aligerar la carga NIMBY de un gran proyecto único, a favor de proyectos«micro»,conmenorcargaderechazovecinal…

LavaloraciónenúltimotérminocorresponderáacadaAyuntamiento.Peropuedesu-gerirsequeel tamaño del municipio y su configuración geográfica deberían ser criterios a ponderar en garantía de una buena administración en este ámbito. Así,enelcasodemunicipiospequeñosycompactos,laopcióndeunsolocentrodecultopuedeserlarecomendable,mientrasenmunicipiosgrandeso«difusos»urba-nísticamente(estoes,conlatramaurbanadispersasobreelterritorio)esprobablequelaopcióndeladiversidaddecentrossirvamejoralasnecesidadesdelapoblación.

Insistimos, pues, que sólo mediante actuaciones indirectas (sugerencia, orienta-ción…)unAyuntamientoestácapacitadopara influirendecisiones individualesbasadas en derechos fundamentales, y que la influencia en uno u otro sentido(agruparproyectos,disgregarunproyecto)deberíaserdecididaa lavistade lasconcretascircunstanciasmunicipales.

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¿Dónde fijar el emplazamiento de los lugares de culto? (centro, periferia…)

Desdelaperspectivade losequipamientos,ydesde ladiferentede losdiversostiposdeusosurbanísticosydelaprohibiciónopermisiónporlosplanesdelosmismos,hayquetenerencuentaquelaconcretaubi-caciónporelplaneamientourbanísticodeunlugardecultonoesun

temaintranscendente.Porunaparte,porque,desdelaperspectivadesufunciónpuramentereligiosa,ubicacionesinadecuadas(lugaresmalcomunicados,enáreassinservicios,comopolígonosindustriales,porejemplo)puedenllegararepresen-tardefactounarestricciónindebidadelderechofundamentalprevistoenelartícu-lo16CE,dependiendo,naturalmente,delascircunstanciasconcretasdecadacaso.

Enestacuestión,ladecisióndelplaneamientourbanísticodedeclararprohibidoslosusosreligiososenalgunas(otodas)partesdelaciudadysólopermitirlosenciertasáreasurbanas(oenninguna)esclaramenterelevante20.

Segregación religiosa. El ejemplo de los EE.UU

Enrelaciónconestepunto,esmuyilustrativalaSentenciadeunTribunaldeApelaciónFederaldelosEstadosUnidos,«Islamic Center of Mississippi, Inc., et al., v. City of Starkville, Mississippi», de23demarzode1988.Antelosproblemasdeunaasociacióndeestudiantesuniversitariosislámicosparaencontrarunlugardondeconstruirunamezquita,eltribunalnorte-americanoseñala–recordandolaspalabrasdelescritorfrancésAnatoleFrance,apropósitodela«majestuosa igualdad del Derecho que prohíbe a todas las personas, tanto a las ricas como a las pobres, dormir bajo los puen-tes, pedir limosna en las calles y robar pan»–losiguiente:

«Las normas que hacen accesibles las iglesias, sinagogas y mezquitas sólo a los que son lo bastante ricos para desplazarse en automóvil privado evidentemente restringen (burden) el ejercicio de la religión por parte de los pobres, una clase que incluye numerosos estudiantes. Y una ciudad no puede escapar de la pro-tección constitucional que hay contra sus acciones alegando que los que preten-

29EnelcasodeláreametropolitanadeBarcelona,porejemplo,elvigentePlanGeneralMetropolitanode1976,enlosarts.272yss.desusNormasUrbanísticas,señalaqueelusoreligiosoyculturalesunusour-banísticoespecífico(arts.272.1,punto3.7,y282),elcualespermitidoentodaslaszonasensuelourbano(arts.302yss.),incluidalaindustrial,enesteúltimocasosisedanciertascaracterísticasyloautorizaunPlanespecial(existenciadeparcelasperiféricasaccesiblesdesdeelexteriordeláreaindustrial,contiguasazonasconusoprincipalresidencial,art.311.2.a).Nohacefaltainsistirenelhechodequeesteplanespre-constitucionaly,portanto,elaboradoenuncontextojurídicoysociológicodeevidenteconfesionalidadcatólicadelEstadoespañol,loque,quizás,ayudeaentenderlaampliapermisividaddelosusosreligiosos.

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30EnEspaña,elSíndic de GreugescatalánensuInformeenelParlamentodeCataluñadelaño2003hasu-brayadoque:“Las experiencias vividas por alguno de los países de nuestro entorno, en relación con la creación de auténticos guetos urbanos, tienen que servir de referencia en el momento de diseñar e implantar las políticas de vivienda con la finalidad de evitar el desarrollo de este fenómeno.(...) La distribución de acuerdo con criterios racionales en el territorio de los terrenos calificados para equipamientos destinados a cultos religiosos, también incidirá en una redistribución de grupos sociales y evitará la segregación espacial”.Porotraparte,laMoción115/VIdelParlamentodeCataluñasobrelapolíticahacialasconfesionesreligiosasinstaalGobiernodelaGeneralitatalestablecimiento“de un acuerdo marco con las entidades municipalistas con el fin de salvaguardar el derecho a la apertura de locales de culto y el derecho al entierro según las propias creencias, siempre que eso no comporte soluciones segregacionistas y esté de acuerdo con los límites de la ley”.31Sepuedeconsultaren:http://coropinions.cor.europa.eu/CORopinionDocument.aspx?identifier=cdr\coter-iv\dossiers\coter-iv-006\cdr345-2006_fin_ac.doc&language=ES(últimaconsultaefectuada:23demayode2007).

den la actividad prohibida pueden encontrarla en algún otro lugar. Al hacer una mezquita relativamente inaccesible dentro de los límites de la ciudad a musul-manes que no tienen coche, la ciudad restringe el ejercicio de su religión.»

Peroademás,lainadecuadaubicaciónespacialdeloslugaresdecultopuedesu-ponerlaacentuacióndelosproblemasderivadosdelasegregaciónurbana,aten-didalafuncióndefocodelavidasocial–nosólolareligiosa–quealgunosdeestoscentrosreligiosospuedentener,aglutinandoasílosmiembrosdelacomunidad30.

Enestepuntoesdelmayorinteréstenerencuentadiversosdocumentoselabora-dosporinstitucioneseuropeasqueinsistenenconectarelurbanismoylaviviendayéstaconelentornourbanoenqueseubica,incluidoslosequipamientosenge-neralylosreligiososenparticular.

Ciudad, lugares de culto y urbanismo: una visión europea

Entre losdocumentosprovenientesde institucioneseuropeas,destacaelDictamendelComitédelasRegiones«Políticadeviviendaypolíticaregio-nal»,defebrerode200731.Estedocumentopartedelaconstatacióndeque:

«el acceso a una vivienda digna es una condición clave para mantener la co-hesión social y territorial dentro de la Unión Europea. Por lo tanto, existe una fuerte vinculación entre la vivienda y la Agenda de Lisboa. Una vivienda digna es fundamental para la competitividad de las regiones. Sin un número sufi-ciente de viviendas de buena calidad, las regiones no pueden atraer y retener a los trabajadores, lo cual tiene como resultado un declive económico».

Dadoque:

«la vivienda no es sólo una cuestión de ladrillos y cemento, sino que también afecta a las zonas y a las comunidades donde residimos. Afrontar la agenda

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de la vivienda implica trabajar en favor de zonas más seguras, más limpias y más verdes en nuestras ciudades y regiones, donde los ciudadanos puedan desarrollar sus vidas y sus interacciones. Las cuestiones relativas a la vivien-da también se refieren al acceso al empleo, el transporte y los servicios, y a la creación de un entorno de alta calidad. Esta es la agenda de las «comuni-dades sostenibles». Es necesario abordar dos dimensiones de esta agenda: la territorial y la social».

Porello,elDictamenseñalaque:

«Es importante que las zonas residenciales reflejen la cultura de las comuni-dades que viven en ellas. Los edificios emblemáticos locales como los centros comunitarios, los lugares de culto religioso, los mercados locales o los comer-cios especializados son importantes para consolidar las comunidades».

Asípues, la imprescindible interpretaciónsistemáticadelartículo16CEsetienequeenmarcarconelobjetivoúltimode lacohesión social y territorial,queseconfiguracomounafinalidad de interés general de rango constitucional,pre-vista implícitamente en diversos preceptos de nuestro texto fundamental (porejemplo,arts.40o131CE)yfrontalmenteopuesta a la segregación espacial de los lugares de culto.

Unafinalidadque,además,esaludidaendiversanormativadeámbitoeuropeo.Eselcaso,porejemplo,delTratadodelaComunidadEuropea,enelqueelartícu-lo3aludealacohesiónsocialcomounadelasfinalidadesdelaUniónEuropea;odelartículo36delaCartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropea,que alude a la cohesión social y territorial como fines de misma. Asimismo, esprecisotenerencuentaelartículo3.3delayacitadaCartaEuropeadeSalvaguar-dia de los Derechos Humanos en la Ciudad, precepto que, en conexión con laobligaciónquelasautoridadesmunicipalesgaranticenlalibertaddeconcienciaydereligiónindividualycolectiva,imponelanecesidaddevelar«para evitar la creación de guetos».

Específicamente,algunarecientelegislaciónurbanísticaydeviviendaestatalyau-tonómicahacereferenciaalafinalidaddelacohesiónsocial,medianteeldesarro-llodemedidasdeinclusiónsocial,comoguíadelaactividadadministrativa32.

32Enelámbitoautonómico,unejemploloencontramosenelimportanteartí.3delaLeydeUrbanismodeCataluña,quedefinelacohesiónsocialcomouncomponentedeundesarrollourbanísticosostenible,elcualsetienequegarantizarenelejerciciodelascompetenciasurbanísticas.ElDecretocatalán305/2006,de18dejulio,porelqueseapruebaelReglamentodelaLeydeUrbanismo,defineahoraelprincipioorientadordecohesiónsocial,integrantedeldesarrollourbanísticosostenible,como“la regulación del uso del suelo de forma que se fomente la mezcla equilibrada de grupos sociales, usos y actividades y se garantice el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a gozar de una vivienda digna y adecuada”(art.3.c).

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Enelámbitoestatal,debetenerseencuentalaLSestatal,quealudealacohesiónsocial en su artículo 2.2, como un componente del desarrollo urbanístico soste-nible.Esoimplicalaprohibicióndesolucionessegregacionistas,loqueexplicitanvariaslegislacionesurbanísticascomolaandaluza,vascaocatalana,conrespectoaviviendasprotegidas,asícomolaLSestatal(art.10),peroconposibleinterpreta-ciónanalógicaposiblerespectoalugaresdeculto33.

Prohibición,pues,quesetienequeentenderimplícitaparacualquierdecisiónur-banísticarelacionadaconloslugaresdeculto,enfuncióndelprincipiodedesarro-llosostenible,queexigelacohesiónsocialyterritorial,comosabemos,ydeldere-choanoserdiscriminadoderivadodelartículo14CE.

Silaexistenciayconcretaubicacióndeloslugaresreligiosospresentatalimportancia,podríaseraconsejable,cuantomenos,orientarlegalmenteladiscrecionalidaddelplanificadorurbanístico,ofreciendocriterios–conosinestándares,ésteesuntemadiferente–queayudenaevitarlasegre-gaciónespacialdeestosequipamientosycontribuyanalacohesiónso-cialyterritorialalaluchacontralaexclusiónsocialyaldiseñodemedidasdeinclusiónsocial.

Enlaactualidad,elordenamientojurídicoofreceyaalgunasescasasorientacionesgenéricasquetienenqueserrespetadasobligatoriamenteporelplaneamientour-banísticolocal(téngaseencuentaelart.51delclásicoreglamentodeplaneamien-toestatal,RealDecreto2159/1978,de23dejunio34,refiriéndosealanecesidaddegarantizarlaaccesibilidadylaintegraciónenlaestructuraurbanísticadelplan).Enlalegislaciónurbanísticaautonómica,porejemplo,elartículo9.7delaLeydeUrba-nismodeCataluñayelartículo69.3.hdelReglamento(Decreto305/2006,de18dejulio),exigenqueelplaneamientotengaencuenta(yjustifique)ladecisiónsobrenuevosequipamientosysuemplazamiento,respetandoladirectriznormativadequehandeconsiderarselasnecesidadesdeacuerdoconlasprevisionesdenuevasviviendasyelemplazamientodebeseradecuadoenelsentidodeajustarseacrite-riosquegaranticenlafuncionalidadenbeneficiodelacolectividad.

Teniendoencuentaestas,porelmomento,mínimasorientacioneslegales,hadeserelplaneamientourbanísticoelquepondere,primero,lanecesidad de equipamientos reli-giosos, segundo,suposible ubicación,ytercero,cuáleshandeserlasdecisionesrespectoalapermisión o prohibición de los usos religiososendeterminadasáreasdelaciudad.

33Elart.57delaLeydeUrbanismodeCataluñaseñalaque: “Las reservas para la construcción de vivien-das de protección pública se deben emplazar evitando la concentración excesiva de viviendas de este tipo, de acuerdo con lo que establece el artículo 3.2 a fin de favorecer la cohesión social y evitar la segregación territo-rial de los ciudadanos por razón de su nivel de renta”.34RealDecreto2159/1978,de23dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodePlaneamientoparaelDesarrolloyaplicacióndelaLeysobreRégimendelSueloyOrdenaciónUrbana.

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Conrespectoalaponderacióndetodosestosaspectos,serárelevantelaadecua-daconsideracióndelaparticipación de los ciudadanosengeneralydelascon-fesionesreligiosasenparticular,durante el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico.Ponderaciónquetienequequedarpatenteenlamo-tivacióndelasdecisionesurbanísticasrelativasalosusosreligiososcontenidaenlaMemoriadelplaneamiento.

Enconsecuencia,cualquierdecisiónsegregadoraenlaubicacióndeloslugaresdeculto,nosólosuponeunamaladecisiónurbanísticasinoqueesilegalysuscepti-bledelcorrespondienterecursojudicial.Peseaquenuestroordenamientopuedaserperfectible,desdeluegonopermitehacercualquiercosadecualquiermodo,limitandoyorientando,comohemosvisto,ladiscrecionalidadurbanísticalocal,elejerciciodelacual,conindependenciadesuevidentelegitimacióndemocrática,debeacataryrespetarlaleyentodocaso.

Segregar espacialmente los equipamientos religiosos puede ser una alternativaatractivaparaalgunosAyuntamientos,situándolosenzonasalejadasdelnúcleourbanoygeneralmentemonofuncionals(caso,porejemplo,delospolígonosin-dustriales).Ladeclaraciónporelplaneamientourbanísticodelaincompatibilidadde losusos religiososconotrosusosurbanísticosen lageneralidaddel términomunicipalsalvoestasáreaspuedeserlamaneraprácticadeconseguirlo.

¿Puede ser ésta una buena solución para el interés general?Porunaparte,esverdadquealgunosvecinospuedenquedarmástranquilos,conlocualseevitanasílosepisodiosmencionadosdeNIMBY.Porotraparte,losquetienenquedesarrollarlaceremoniareligiosapuedenllegarabeneficiarsedemásespacioytranquilidad.

Todosestosaspectospotencialmentepositivossetendríanqueponderar,sinem-bargo,juntoconunaspectonegativo,que,siseproduce,supondríaunavulnera-cióndelasprevisionesconstitucionalesylegalessobrecohesiónsocialenelterri-torio.Efectivamente,la lejanía del centro urbano y, sobre todo si se produce, la mala comunicación en transporte público puede provocar una restricción de facto del derecho fundamental a la libertad religiosa,comohemosvistoquesubrayabalaSentencianorteamericanaantesaludida.

Enfuncióndelemplazamientoquesedecida,vistas lasconcretascircunstanciasdelcasoespecífico,laintervenciónpúblicaactuarácomounfactordeagravacióndelasegregaciónespacial.

Lasituaciónespacialde losequipamientosreligiososactúacomoimánsocial,algeneraruntejidosocialensuáreadeinfluencia.Susituaciónpuedeserunfactordesegregaciónyexclusiónsocial–contribuyendoalageneracióndeespaciosuni-formes–,ounfactordecohesióneinclusiónsocial,alayudarenlamezclasocial,conlaconvivenciaenunamismaáreaurbanadediferentesniveleseconómicos,distintascreenciasreligiosas,etc.

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Unemplazamientoqueconduzcaalasegregacióndellugardecultonosóloesunasoluciónurbanísticamala,sinoquesobretodohayquetenerclaroqueesilegal,alvulnerarlaConstitución(art.14,prohibicióndediscriminación,enestecasoenrelaciónconelterritorio,enconexiónconelart.40)ylalegislaciónurbanística(porejemplo,art.3delaLeydeUrbanismodeCataluña).

Enconclusión,unAyuntamientonopuedesegregarterritorialmenteaunlu-gardeculto,puestoqueesilegalyademásuncasodemalapolíticapública,afectandoalacohesiónsoialyterritorialdelmunicipio.Ladeterminacióndeloquepudieraserunaposibledecisiónsegregadoradeberáefectuarseenelprocesodetomadedecisionesvinculadasalaordenaciónurbanísticaydeberáponderarse,explícitamente,estefactor.

Para determinar si una posible decisión tiene efectos segregadores se habrá deestudiaréstaalaluzdelaconfiguraciónfísicadelmunicipio,delasclasificacionesycalificacionesdesueloexistentesydelascargasdesproporcionadasquepuedanimponersedefactoalosposiblespracticantes(distanciaarecorrer,existenciaonodeconexióncontransportepúblico…).

Entérminosgenerales,cabeafirmarquelaubicacióndetodoslosnuevosequipa-mientosreligiososolacompatibilidaddelusoreligiososóloensueloscalificadoscomoindustriales,cuandolosmismosademásseencuentrenenubicacionespe-riféricasrespectoalcentrourbano,puedeserunindiciodeposiblesegregación,aunquetalextremodeberáconfirmarseodesmentirsealaluzdelrestodecircuns-tanciasdelcasoconcretoycorresponderáalAyuntamientojustificardemodocla-royexplícitoquetalsegregaciónnoexisteyelporqué.

¿Cómo hacerlo?

Desde la perspectiva de los lugares de culto como equipamientos co-munitariosPorloqueserefierealaexistenciayubicacióndeloslugaresdeculto,tradicional-mente,elplanificadorespañolhadisfrutadodediscrecionalidadparadecidir(a)siexistíanlugaresdecultoy,encasodeexistir,(b)dóndeteníanqueestarubicados:

a. Loscentrosreligiososnohandispuestohistóricamentedeunestándarur-banísticoconcretoeindependientefijadodirectamenteenla legislación

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urbanística estatal y se han tratado indistintamente con el resto de losequipamientos35.Delamismamanera,tampocolalegislaciónurbanísticaautonómicatradicionalmentehafijadoestándaresespecíficosdeequipa-mientosreligiosos.Estaomisiónlegislativaespañolanosedaenotrospaí-sesyloscasosdeaquellospaísesquehancontempladolareservadesueloparausoreligiosonospuedenservircomoejemplo.

Reservas de suelo legales para equipamientos comunitarios religio-sos en Italia

Enelcaso italiano, las leyesregionalesenmateriaurbanísticahancon-siderado específicamente las exigencias religiosas. Algunas Regiones,comoLiguriayCalabria,reservaronparalosequipamientosreligiososunporcentajedel30%delaszonasdeequipamientosdeinteréscomún36.Otras Regiones, en cambio, establecieron un valor por habitante: porejemplo,Friuli-VeneziaGiuliareservóparaequipamientosreligiosos0,70m2porhabitante37;Emilia-Romagnafijó1,20m2porhabitante38;elVenetoestablecióparaiglesiasyserviciosreligiosos1m2porhabitante39,ymástardeelevóestevalora1,5m2porhabitante40.Finalmente,algunasRe-gionesestablecierontambiénlasuperficiemínimaquedebíareservarseenlasáreasdenuevaexpansiónacadaunodelosestablecimientosparaequipamientoreligioso:elvalorseestablecióen2.000m2porhabitante

41,yenalgunasRegionesinclusohasta5.000m2porhabitante42.

Encambio,lareservadeunadeterminadaproporcióndesuperficieparalosserviciosreligiososconstituyeunreconocimientodelaespecificidaddelasexigenciasreligiosas,quenosonfungiblesrespectoaaquellastí-picasdeotrosequipamientosdeinteréscomún.Eltamañomínimodelasáreasparaserviciosreligiosossejustificaporquelasexigenciasreli-

35LamayorprecisiónlaofrecióelRealDecreto2159/1978,de23dejunio,elcualensuanexoestableciólanecesidaddemódulosmínimosdereservaparadotacionesensueloresidencial,señalandoqueenlosconjuntosdeentre2000y5000viviendas,losplanesparcialesdebíanproponerlosusosconcretosdelareservadeequipamientosocial(6m2porvivienda),distinguiendo,“al menos, usos religiosos, sanitarios, asistenciales, administrativos, culturales, recreativos y de club de ancianos”.36L.r.Liguria24deenerode1985,n.4,art.3;l.r.Calabria12deabrilde1990,n.21,art.5.Elporcentajehasidoaumentadoal40%porlal.r.Basilicatade17deabrilde1987,n.9,art.3.37D.P.G.R.Friuli-VeneziaGiulia5demayode1978,n.481.38L.r.Emilia-Romagna7dediciembrede1978,n.47,art.46;lamedidahasidoconfirmadaporlal.r.de29demarzode1980,n.23,art.39.39L.r.Venetode27juniode1985,n.61,art.25,6°apartado,letrab).LaRegióndelVenetohareguladosu-cesivamenteelfondoparalasobrasdeurbanización,porlaparterelativaalasiglesiasyaotrosedificiosreligiosos,conlal.r.de20deagostode1987,n.44.40L.r.Venetode11demarzode1986,n.9,art.10.41L.r.Liguriade24deenerode1985,n.4,art.3;l.r.Abruzzode16demarzode1988,n.29,art.3;l.r.Sar-degna13dejuniode1989,n.38,art.4;l.r.Lazio9demarzode1990,n.27,art.4;l.r.Calabria12deabrilde1990,n.21,art.5.42L.r.Campania5demarzode1990,n.9,art.2:l.r.Veneto11demarzode1986,n.9,art.10.

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giosasrequieren,porsunaturaleza,uncentroparroquialcuyotamañonoseainferioraundeterminadovalor,deotromodoquedacomprome-tidasufuncionalidad.

Elaspectomásdestacabledelalegislaciónregionalenmateriaurbanísti-careferentealasexigenciasreligiosasestáconstituidoporlaatribución,alosentesresponsablesdelservicioreligioso,deunporcentajedelosin-gresosdelascontribucionesderivadasdelospermisosdeobras.Segúnlasleyesregionales,losMunicipiosdebíandestinaralasconfesionesreli-giosas,paraobrasdeedificacióndeculto,unporcentaje,fijadoentreel8yel12%,delosingresosdelascontribucionesdelospermisosdeobras43.

b. Además,enEspañanohahabidotampocotradicionalmenteenlalegisla-ciónurbanísticaestatalningunaorientacióndeladiscrecionalidadplanifi-cadorarespectodelaadecuaciónonodedeterminadoslugaresparafijarelemplazamientodelugaresdeculto.

En resumidascuentas, la legislaciónurbanísticavigenteestatal (LSestatal)yau-tonómica (a excepción del caso catalán que en seguida analizaremos) no prevéningúntipodereservadesuelonecesariaparalugaresdeculto,ensucondiciónde equipamientos, que el planeamiento urbanístico tenga que respetar necesa-riamente.Enotraspalabras, la legislación urbanística en España no contempla estándares urbanísticos para equipamientos religiosos.

Lalegislaciónsóloestablecelanecesidad de que los equipamientos, en general, sean fijados bien en proporción adecuada a las necesidades de la población44.Obien,en suelo urbanizable, indica estándares genéricos de equipamientos de todo tipo, incluidos, en su caso, pero sin exigirlos, religiosos45.

Eso explica que exista discrecionalidad urbanística (pero no arbitrariedad) en elestablecimiento(ono)deemplazamientosreservadosparalugaresdecultoenlosplanesdeurbanismo.

Frentealpanoramadescritoenelámbitogeneralespañol,enelnivelautonómico,des-tacalasoluciónadoptadaenCataluñaporlarecienteLey16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto.

43Paraunapanoramadela legislaciónregional italiana,véaseA.Roccella(2010)“Planeamientourba-nísticoy lugaresdecultoreligiosoenItalia”,enPONCESOLÉ,J. (Coord), Ciudades, Derecho Urbanístico y Libertad Religiosa. Elementos Comparados de Europa y Estados Unidos,FundacióPiiSunyer,Barcelona.44Véaselosarts.25.1.dy25.3delRealDecreto2159/1978,de23dejunioo,enlalegislaciónautonómica,porejemplo,losarts.59.2.ay68.9delaLeydeUrbanismodeCataluña,enrelaciónconelsuelourbanoyelplaneamientogeneralolosplanesdemejoraurbana.45Porejemplo,art.65delaLeydeUrbanismodeCataluña,enrelaciónconelsuelourbanizabledelimita-do,seaensectoresdeusoresidencialonoresidencial.

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El modelo catalán: Ley 16/2009, de 22 de julio, de los Centros de Culto

Porloqueserefierealafinalidaddelaley,elart.1señalaqueesgaran-tizarlaaplicaciónrealyefectivadelderechodelasiglesias,lasconfesio-nesy lascomunidadesreligiosasaestablecercentrosdeculto,y tieneporobjetopreversuelodondeseadmitaoseasigneelusoreligioso,deacuerdo con las necesidades y la disponibilidad de los municipios, asícomoregularlascondicionestécnicasymaterialesmínimasquedebengarantizarlaseguridaddelaspersonasylascondicionesadecuadasdesalubridaddedichoscentros.

Porloqueserefiereasuámbitodeaplicación,laleyseaplicaaloscen-trosdecultodeconcurrenciapúblicaincluidosenelámbitodeaplica-ción de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa ytambiénalsimpleusoesporádicoconfinalidadesreligiosasdeequipa-mientosoespaciosdetitularidadpúblicanodestinadoshabitualmenteaestasfinalidades(art.2)46.Loscentrosdecultosedefinenlegalmentecomoedificiosolocalesdeconcurrenciapública,detitularidadpúblicaoprivada,reconocido,declaradoocertificadoporlarespectivaiglesia,confesiónocomunidadreligiosareconocidalegalmentedeacuerdoconlaLOLR,ydestinadoprincipalmenteydeformapermanentealejerciciocolectivodeactividadesdeculto(art.3).

Supuestodistintoeselusoesporádicodeequipamientosoespaciosdetitularidadpúblicaconfinalidadesreligiosas,casoenelquelasAdminis-tracionespúblicasdebengarantizaralasiglesias,lasconfesionesylasco-munidadesreligiosasuntratoigualitarioynodiscriminatorioenlascesio-nesyautorizacionesdeusodeequipamientosyespaciospúblicos,deusoprivativodedominiopúblico,deocupacióntemporaldelavíapúblicaodeusodebienespatrimonialesparallevaracaboactividadesesporádicasdecarácterreligioso(art.6,concretandoenesteámbitoelart.14CE).

Porloqueserefierealaordenaciónurbanística,laleyseñalaque«los planes de ordenación urbanística municipal deben prever suelos con la calificación de sistema de equipamiento comunitario donde se admitan los usos de carácter

46Quedanfueradelámbitodeaplicacióndelaleyloslugaresdecultosituadosencentroshospitalarios,asistencialesyeducativos,cementerios,tanatoriosycentrospenitenciariosylossituadosenespaciosdetitularidadpúblicaoprivadadestinadosaotrasactividadesprincipales.Asimismo,laleynoseaplicaaloscentrosdecultoincluidosenelInventariodelPatrimonioCulturalCatalán,queserigenporloestableci-doporlaLey9/1993,de30deseptiembre,delPatrimonioCulturalCatalán.Estainaplicaciónseextiendetambiénaloscentrosdecultoqueseincluyanenelinventariomencionadoenelplazode5añosdesdelaaprobacióndelreglamentodeejecucióndelaley,elcualdebeaprobarseenunañodesdelaentradaenvigordeésta(Disposicióntransitoriasegunda,tercerayDisposiciónfinalprimera).

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religioso de nueva implantación, de acuerdo con las necesidades y disponibili-dades de los municipios. A tal efecto, deben tenerse en cuenta la información y los datos contenidos en estos planes» (art.4.1),incluyendo,«los introducidos por las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas cuando ejerzan su derecho de participación en el procedimiento de planeamiento urbanístico»(art.5).Denuevoconcretandoaquíelart.14CE,laleyseñalaquelas«ne-cesidades y disponibilidades municipales no pueden determinarse en ningún caso en función de criterios que puedan comportar algún tipo de discrimina-ción por motivos religiosos o de convicción» (art.4.2).

Enconsecuencia,laleyreglalapotestaddeplaneamientourbanístico,es-tableciendolaobligaciónjurídicadepreversueloscalificadoscomoequi-pamientocomunitarioconusosdecarácterreligioso.Sólosienelproce-dimientodeplanificaciónurbanísticanosedetectaraningunanecesidad,odetectándosefueraimposiblehacerfrenteaésta, laausenciadedichacalificaciónseríalegal,siemprequelaMemoria(enCataluñaladenomina-daMemoriaSocial)fundamentaseyjustificaseunooambosextremos.Encasocontrario,esdecir,comoreglageneral,talreservadeberáconcurrirysuausenciapodríasercontrolada,ensucaso,judicialmente,mediantelosclásicosprincipiosdeigualdadeinterdiccióndelaarbitrariedad(arts.9.3y14CE),paradeterminarlavulneracióndelosarts.4y5delaley.

Obviamentelaausenciadereservaslegalesespecíficasparalugaresdeculto(salvoenelcasocatalányaúnenéstesinestándarconcreto)paranadaobstaculiza laposibilidad(ynecesidad,silosinteresesdelacomunidadloprecisan)delplanea-mientourbanísticolocaldetomarladecisióndeestablecertalesreservas,comoyasehaefectuadoendiversosmunicipiosespañoles.

Planeamiento urbanístico y reserva de suelos para lugares de culto

Deconformidadcon laSTSde4defebrerode1987(RJ1987\2067),elestablecimientodereservalegalespecíficaparalugaresdeculto,espo-sibleynovulneraelart.16CE,dadoqueelhechodequeningunacon-fesióntengacarácterestatalnoimpidequelaadministracióntengaquetenerencuenta,exart.16CE,lascreenciasreligiosasdelasociedady,enconsecuencia,tengaqueatenderlasnecesidadesreligiosasdelasocie-dadydelosciudadanos,loque,porcierto,diversosplanesdeurbanismoenalgunasciudadesyahacen.EnlasentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeCataluñade19dejuniode2002(RJCA2002\1016),apropó-

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sitodelarevisióndelPlanGeneralMunicipaldeOrdenaciónUrbanadeMataró,sedeclara,enelcasocontrario,quelafaltadeemplazamientosreservadosparatemplosnosuponeperseunailegalidad,puesenestecasolasAdministracionesnohanconsideradonecesariooconvenientelaampliacióndelosexistentes,debiendodeprobarelrecurrentelane-cesidad de la previsión de los concretos que se consideraran precisos.SegúnelTribunal,lanofijacióndeemplazamientoparanuevostemplosennadaafectaorestringelalibertadreligiosayelusoreligiosoque,con-formealplan,puededesarrollarseenlasdiferenteszonas.

Finalmente,en laSTSde28demarzode1990 (RJ1990\2265), sedejaclaroquelanoexistenciadeestándarlegalconcreto,másalládelarefe-renciaalaproporciónadecuadaalasnecesidadessociales,comohemosvisto,noquieredecirquesepuedahacercualquiercosaporlosAyunta-mientos,yaqueladiscrecionalidadescontrolablejurídicayjudicialmen-tesiempre(enestecasoseanulaunaprevisióndeemplazamiento,porsobredimensionamientodelareservadesuelohecha).

En otras palabras, los Ayuntamientos pueden y deben prever y reservar suelo para equipamientos comunitarios religiosos si detectan esta necesidad entre su población.

Reservas de suelo para lugares de culto por el propio planeamiento urbanístico

En el caso español, donde como dijimos no hay tales reservas legalescuantificadas,véaseelsiguienteejemplomunicipal:

LaMemoriadelaRevisióndelPlanGeneraldeOrdenaciónUrbana(23dediciembrede1998)dePalmadeMallorcatextualmenterecoge:

«9. EQUIPAMIENTO RELIGIOSOSe incluyen en esta clasificación las distintas actividades dirigidas al culto de las diferentes confesiones. Considerando el carácter de privaci-dad que puede ir acompañado a este uso, establecer unas necesidades a cubrir conlleva un alto grado de relatividad. Si además consideramos que algunas confesiones tienen sus centros bastante incorporados a la edificación residencial, el establecer unos estándares puede resultar en-gañoso.A pesar de todo, se han establecido los siguientes valores, tras consultar distintos boletines y publicaciones relativas al tema.

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• Sistemas locales 0’20 m2/habitante• Sistemas generales 0’01 m2/habitante

9.1. SISTEMA LOCALESLa justificación del estándar para estos equipamientos se fundamenta en la consideración de programas de equipamiento por unidad de población (es decir, una iglesia por cada 10.000 a 20.000 habitantes) y de los tama-ños medios considerados.- Estándar 0’20 m2/habitante- Tamaño medio 1.000 m2

La demanda que se fija incluye la iglesia y despacho-residencia del párro-co o sus homólogos en otras religiones.No siempre los servicios religiosos se pueden considerar de forma diferen-ciada, sino que pueden englobar usos distintos como el socio-cultural o asistencial.Los valores analizados están comprendidos entre 0’1 y 0’6 m2/habitan-te, con la excepción de 1’0-1’2 m2/habitante, recomendado por Durán-Loriga. Fonseca marca un máximo de 0’6 m2/habitante y Ribas Piera de 0’3 m2/habitante coincidiendo ambos en el mínimo de 0’2 m2/habitante. El es-tándar más bajo corresponde al fijado por el antiguo Ministerio de Infor-mación y Turismo para urbanizaciones turísticas con alrededor de 0’1 m2/habitante.Los estándares extranjeros están representados por las normas francesas de los Grands Ensembles, con valores de 0’25 m2/habitante en unidad ve-cinal, 0’35 en barrios y 0’4 m2/habitante a nivel ciudad y las normas de Centros escandinavos para Copenhague con 0’25 m2/habitante a nivel de unidad vecinal.En resumen, el campo de variación está entre los 0’1 y 0’6 m2/habitante con la citada excepción de las recomendaciones de Durán-Loriga.Aunque tal vez más significativo que el estándar de suelo sean los valores de m2 de edificación/habitante. Los valores oscilan entre 0’03 m2/habitan-te y 0’4 en las normas de los Grands Ensembles.Durán-Loriga recomienda entre 0’15 y 0’20 m2/habitante según se inclu-yan o no, actividades recreativas parroquiales.

9.2. SISTEMAS GENERALESA nivel de ciudad, existen pocas referencias a los módulos de ocupación, al tratarse de una actividad que suele estar bastante ligada a los núcleos más reducidos, tratándose normalmente a nivel de barrio. No obstante, se considera un estándar mínima suficiente como Sistema Ge-neral equivalente a 0’01 metro cuadrado por habitante».

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¿Cómo puede un municipio español averiguar las necesidades religiosas de su po-blación (la «demanda» religiosa) y adecuar el ofrecimiento de espacios urbanos suficientes en forma de equipamientos para atenderlas (la «oferta» religiosa)?

Setrata,sinduda,deunaoperaciónquecadaAyuntamientodeberárealizartrasconoceryponderarlascircunstanciasespecíficasdesumunicipio,comoenelre-cuadroanteriorvimoshabíahechoPalmadeMallorca.

Ahorabien,esposibleofrecerunasugerenciapararacionalizarelprocesodetomadedecisionesenesteámbito:existenvíasdeconocimientodelasnecesidadesre-ligiosasdelapoblaciónytambiénmodosdeintentarfijarestándaresracionalesyproporcionadosteniendoencuentaestasnecesidades,comoelsiguienteejemplohipotéticointentademostrar.

Sugerencia para racionalizar el proceso de determinación de estan-dares urbanísticos para equipamientos religiosos

ImaginemosunMunicipioespañolllamadoX.

EsteMunicipiotieneunapoblaciónde10.000habitantes.

Deacuerdoconlosdatosdisponibles,un25%delosciudadanosenEspañautilizanalmenosunavezporsemanaloslugaresdeculto.EstedatopuederefinarseacudiendoaanálisisempíricosmásconcretosencadaMunicipio47.

Paralaelaboracióndeunestándarurbanísticoracionalyproporciona-doenmateriadeequipamientosreligiosos,podemospartirde laex-perienciadepaísesdenuestroentornoquellevanañosreflexionandosobre esta cuestión. En el ejemplo italiano, anteriormente expuesto,diversasleyesdevariasRegionesestablecenestándaresbasadosenlarationúmerodehabitantesymetroscuadradosdeequipamientosreli-giosos.Así,estasleyesaprobadasporlosparlamentosregionalesitalia-nosrecogenestándaresurbanísticosqueoscilanentre0,7y1,20m2porhabitante.Asumiendolahipótesismásmodesta,0,7m2porhabitante,nuestroMunicipioXpodríacalcularlosm2necesariosdeequipamientoreligiosoconunasimpleoperación:

Un25%deloshabitantestienenecesidadesreligiosasespacialesenX(aplicandoahorala«demanda»estándarnacional,parasim-plificar).Estosignifica,2.500habitantes.

47 Por ejemplo, a través de la consulta del Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia(www.mjusticia.gob.es)odelDirectoriodeLugaresdeCultodelObservatoriodelPluralismoReligiosoenEspaña(www.observatorioreligion.es)

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Si aplicamos el estándar sugerido antes, el municipio X debe-ríadisponerde7.000m2deequipamientos religiosos (0,7m2x10.000h).

Esto supondría que esos 2.500 habitantes tendrían a su disposi-ciónalgomenosde3m2paralaprácticareligiosa.

Lareservadesuelosparaalcanzaresos7.000m2nosignificaquelosequi-pamientos deban ser de titularidad pública. Puede combinarse ésta (yabrirseaunapluralidaddeconfesiones)conlaprevisióndeequipamien-tosdetitularidadprivada48.

Desde la perspectiva de los lugares de culto como actividades privadas a desarrollar en suelos con la calificación urbanística pertinente

ElPlaneamientourbanísticolocaldebeefectuarlacalificaciónparausosreligiososdelsueloadecuadaalasnecesidadesdelapoblaciónyalasituaciónfísicadelmuni-cipio,garantizandoelderechoalalibertadreligiosa,lacohesiónsocialyterritorialylanodiscriminaciónterritorial.Elloimplicauncuidadosoanálisisprevioquedeberárecogerseenlamemoriadelplaneamiento,sopenadeincurrirenarbitrariedad.

Enelcasoespañol,¿sería aceptable una regulación urbanística municipal que prohibiera de raíz el uso religioso en la ciudad ya construida o a construir, es decir en suelo urbano y urbanizable?

Enejerciciodesucompetenciaurbanística(art.25.2.d,LeydeBasesdelRégimenLocal) lasdecisionesdelosmunicipiosrespectoalusoreligiosodelsuelodentrodesutérminomunicipal,protegiendo el orden público, han de estar adecua-damente fundamentadas(aquílamemoriadelplaneamientoejerceríaunpapelesencial,comodecíamos),no podrán ser discriminatorias ydeberánrespetarelprincipio de proporcionalidad,elcual,comoessabido,pide laadopciónde laalternativamenosgravosaposibleparaelderechoalalibertadreligiosa,siemprequeseaeficazenlaproteccióndelinterésgeneral.

O,siseprefiere,expresadodeotromodo:noseráposibletalprohibiciónsalvoqueconcurranlascircunstanciasdescritas.

El principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de igualdad y el principio de proporcionalidad se perfilan, pues, como directrices y límites

48Véaseloqueseindicamásadelanteeneltexto.

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constitucionales en la adopción de este tipo de regulaciones urbanísticas.Denuevo,cabeseñalarquelaexistenciadediscrecionalidad,porampliaylegitimadademocráticamentequesea,noesunacartablancaparahacercualquiercosaenunEstadodeDerecho.

Encualquiercaso,laausenciadesuficientereflexiónenlaactualidad,ennuestraopinión,sobrelaimportanciadelaexistenciayubicaciónespacialdeloslugaresdecultoprovocaunaciertaconfusiónenrelaciónconlaideadeordenpúblicocomolímitedelalibertadreligiosa,deacuerdoconelartículo16CEyelartículo3LOLR.

Enestepunto,yenrelacióncontodoloexpuesto,convienedestacarentrelaju-risprudenciadelTribunalConstitucionalsobreelartículo16CE,lasSSTCde15deoctubrede1982(número62,ponenteGómez-Ferrer)yde15defebrerode2001(número46,ponentePabloGarcíaManzano).Enlaprimera,seseñalaqueellímitedelordenpúblicodelartículo16de laCEpuede incluir lamoralidad,entendidacomoun«minimumético»utilizableporlaley,peronecesariamenterodeadodegarantías.Enlasegunda,seseñalaquelaproteccióndelordenpúbliconoesunacláusulapreventivadeeventualesriesgos,engeneral.

Enconsecuencia,ellímitedelordenpúblico,nopuedeserunpasse-par-tout,que justifiquecualquierejerciciode lapotestaddeplaneamientoquetiendaaentorpecereldesarrollodelalibertadreligiosa,aunque,sinduda,puedeserunlegítimofinaprotegerporlaregulaciónurbanística.Eldeslindeentreunayotrasituaciónexige,sinduda,unanálisiscircuns-tanciadodeladecisiónaadoptarencadaprecisocaso.

De otra parte, y en conexión con el principio de proporcionalidad menciona-do,noseráinfrecuentelaposibilidaddeencontrarunaalternativamenosgravosaa laprohibicióntotaldenuevos lugaresdecultoensuelourbanoyurbanizable(especialmentesi laprohibiciónafectatotalmenteenestasclasesdesuelo),queprobablementeconsistiríaensustituiréstaporelestablecimiento de requisitos razonables y suficientes que protejan el orden público(capacidaddellocal,re-quisitosdeaislamientosonoro,necesitadodecontarconaparcamientosuficiente,etc.).Elpapelde las ordenanzas locales tienequesercrucial, juntoconel pla-neamiento urbanístico,deacuerdoconla legislaciónvigente,tantoenmateriaurbanísticacomodecontaminaciónacústica,porejemplo.

Delamismamanera,nosetendráqueolvidarqueunaprohibiciónradicalenlainstalacióndenuevoslugaresdeculto,aceptandonoobstanteelmantenimientodelosqueyaexisten,sinunasuficientemotivación,puedellegaraprovocar,dehecho,unadiscriminacióndeciertasconfesionesreligiosasenrelaciónconotrasconmástradiciónhistóricayapreexistentesenelárea.

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Así,porunlado,esevidentequeno es posible discriminar a ninguna confesión religiosa en la utilización del suelo para la construcción de lugares de culto.

Usos del suelo, no discriminación y lugares de culto en los EE.UU

EnlosEstadosUnidos,existeinclusounaleyfederalespecíficaalrespe-to,laReligious Land Use & Institutionalized Persons Act, de2000,lacualserefieredirectamentealasrelacionesentrelalibertadreligiosayelorde-namientourbanístico.Estanormaprevéunaseriede interesantes lími-tesalaactividadurbanísticalocal,basadosenelprincipiodeigualdady,además,eneldeproporcionalidadyenreglassobrelacargadelaprueba(favorablesaldemandanteendefensadesulibertadreligiosa),asícomoenelpagodecostas,queencasodecondenacorresponderáalaAdmi-nistración.Todoésteinstrumentaljurídicoapoyaenlaidea,expresadaenlasecciónsegundadeestanorma,deconsiderarelusodelsuelocomounejerciciodelareligión.

Peroademás,ensegundolugar,setienequeconsiderarquedeterminadas regu-laciones urbanísticas que excluyan totalmente el uso religioso en un área ur-bana pueden implicar, enfuncióndelasconcretascircunstanciasexistentes,su-puestos de discriminación indirecta, que,deacuerdoconelartículo.28.1.cdelaLey62/2003,de30dediciembre,deMedidasFiscales,AdministrativasydelOrdenSocial,implicalaexistenciadeunadecisiónurbanísticaaparentementeneutraperoquepuedeocasionarunadesventajaparticularaunapersonarespectodelasotras,siemprequelamismaobjetivamentenorespondaaunafinalidadlegítimayquelosmediosparalaconsecucióndeestafinalidadnoseanadecuadosynecesarios.

Calificaciones urbanísticas y vulneración de la libertad religiosa. El caso británico

Enestesentido,elantescitadoinformebritánicode2005delOffice of the Deputy Prime Minister titulado Diversity and Equality in Planningseñalaque:

«las políticas de planeamiento que no tienen en cuenta las concentraciones espaciales de personas con características compartidas probablemente refle-jan y perpetúan discriminaciones institucionales. Un ejemplo sería la insensibi-lidad a las necesidades de la población creciente musulmana de lugares para más mezquitas cerca de sus hogares y puestos de trabajo»49.

49Consultableen:http://www.communities.gov.uk/pub/506/DiversityandEqualityinPlanningAgoodpracticeguide_id1144506.pdf.

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¿En qué tipo de suelo se pueden ubicar los lugares de culto?

Correspondealplaneamientourbanístico,comodijimos,señalarlaexis-tencia,elemplazamientoylascaracterísticasdelosequipamientosre-ligiosos.

Suelo urbano, urbanizable y no urbanizablePorloqueserefierealemplazamiento,loslugaresdeculto,respetandolanormati-vaurbanísticaestatalyautonómica,pueden ser situados en toda clase de suelo: suelo urbano (esto es, la ciudad ya construida) sea consolidado o no, suelo ur-banizable(esto es, el suelo de nuevo desarrollo) o, incluso, suelo no urbaniza-ble(donde,enprincipio,noseráposibleemplazarnuevasconstrucciones(arts.12y13LSestatal),perodondecabrán,siempredeacuerdoconlaregulaciónautonómicaurbanísticaquereconozcalaposibilidaddeimplantar«actos y usos urbanísticos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural» (art.13LSestatal).

Lugares de culto y suelo no urbanizable o rural

Enelejemplodelalegislacióncatalana,éstaesmuyrestrictivarespectoa los usos posibles en suelo no urbanizable, para preservar a éste depresionesurbanísticas.Ellonoimpidequelapropialeyprevealaposi-bilidaddeimputarunequipamientocomunitariosielemplazamientoenámbitosurbanosnoeseladecuado,entendiéndolocomounaactua-ciónespecíficadeinteréspúblicoadmisibleestaclasedesuelo(art.47,LeydeUrbanismodeCataluña).

Engeneral,deacuerdocon la jurisprudenciadelTribunalSupremo, lanecesidaddeemplazamientopuedeproducirsedeunamaneradirec-taypositiva,cuandolanaturalezadelaactividadadesarrollarestáco-nectadaconlosfinespropiosdelsuelorústico(elejemploclásicoeslaescueladecapacitaciónagraria)perotambiénporunavía indirectaonegativao,portanto,cuandolascaracterísticasdelaactividaddeinte-réspublicoointeréssocialseanrechazadasporelsuelourbano.

EsinteresanteanalizarciertasdecisionesdelTribunalSupremoespañolque,sibiennoreferidasa lugaresdeculto,sonreferenciasatenerencuentaanalógicamente.

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Sobreelinteréspúblicoosocialdelusoaimplantar,elTribunalSupremohaaceptadolaconcurrenciadelmismoinclusoenelcasodeactividadessinconexiónconunderechofundamental(comosílatieneelcultoconelart.16CE).Porejemplo, laSTSde13dejuliode1988(sepermitelaconstrucción de pista y pabellón para hacer exámenes de permiso deconducir),olaSTSde3dejuliode1990(casa-cuartel).Enelámbitoau-tonómico,elTribunalSuperiordeJustíciadeCataluña,porejemplo,ensu sentencia de 10 de mayo de 1995, permite la implantación de unaindustriaartesanadecerámica,yensusentenciade19dejuliode2003,considera de interés público un aeródromo para aviones ultraligeros,dadoqueseñalaqueda lugarsatisfacer interesesde lapoblaciónyesunaactividadligadaaldeporte,elcualencuentraunanclajeconstitucio-nalenelart.43CE.

Conesterazonamiento,amayorrazónpareceríadifícilsostenerqueunequipa-mientocomunitarioquealbergueunlugardecultonoesdeinteréspúblicoosocial,dadasuvinculaciónconelderechofundamentalcontenidoenelart.16CE.

Encuantoalanecesidaddeemplazamientoenelmediorural,lasenten-ciadelTribunalSupremo,de22deabrilde1992,tienecomoobjetoelacuerdodelaComisiónProvincialdeUrbanismodeBarcelonade5demarzode1986,queautorizólaconstrucciónelcentropenitenciariodelaRocadelVallèsyaprobódefinitivamenteelPlanEspecialdelEquipa-mientoPenitenciario,señalandoque:

«la ‘necesidad de su emplazamiento en el medio rural’, [...] integra un con-cepto jurídico indeterminado para cuya concreción ha de tenerse en cuenta que, desde un punto de vista estrictamente urbanístico, el suelo no urbaniza-ble, en su mayoría, es una categoría residual derivada de su no clasificación como urbano o urbanizable –innecesario es advertir que con otras perspec-tivas el suelo rústico tiene un claro contenido positivo–. Así las cosas, aque-lla necesidad de emplazamiento en el medio rural puede producirse, de un modo directo y positivo, cuando la naturaleza de la actividad a desarrollar queda conectada con los fines propios del suelo rústico –el ejemplo clásico es la escuela de capacitación agraria–, pero también, por una vía indirecta, negativa o por consecuencia, cuando las características de la actividad de utilidad pública o interés social sean rechazadas por el suelo urbano.»

Porsuparte,lasentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadelPaísVasco,de22dejuliode2003,quetieneporobjetoelAcuerdodelConsejodeDi-putadosdelaDiputaciónForaldeGuipúzcoa,porelqueseaprobódefini-tivamenteelproyectobásicodelaestacióndepuradoradeaguasresidua-lesdeelAltoOriaenLegorreta,declarandosuutilidadpúblicaseñalaque:

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«que si bien la utilidad pública o interés social de la obra de la estación depuradora de aguas residuales se puede considerar como manifiesta, no concurre lo mismo en relación con la necesidad de su emplazamiento en el medio rural, dado que, como hemos visto, ello en principio tiene un carác-ter extraordinario y excepcional y debe estar expresamente justificado, sin que por la Diputación Foral se haya acreditado razonadamente que nece-sariamente debe asentarse la estación depuradora en suelo no urbanizable, y ello dado que la sala no puede asumir la conclusión no dudosa que de-fiende la Diputación Foral en su contestación en cuanto a que la instalación de tales características como la estación depuradora de aguas residuales deba instalarse en suelo no urbanizable, dado que en general se ha venido requiriendo para ello que la instalación en el medio rural venga exigida por los fines de la instalación, de utilidad publica o interés social vinculado al emplazamiento en el medio rural y/o cuando no sea posible otro emplaza-miento atendiendo a las características de la construcción y a la adopción de las medidas necesarias en cuanto pueda venir prohibido su desarrollo en otro sitio que no sea el suelo no urbanizable.»

Suelo público y privadoLas zonas donde se permita el uso del suelo para estos fines tienen la conside-racióndeequipamientos comunitariosysegúnsutitularidadinicial,tendránlaconsideracióndeequipamientos de titularidad públicao privada.

Concarácterprevio,elentemunicipalhabrádedecidirsicontemplayprocedealacesióndesueloatalfin50.

Lógicamenteelprocedimiento legalmenteestablecidovaríasegúnlanaturalezajurídicadelsuelo.Yesnecesarioprecisarque,cuandosetratedebienespatrimo-niales,habrádepreviamentedeterminarsesisequieremantenerlatitularidadpú-blicaonodelequipamiento,siendodeutilidadparaelprimersupuesto,quesemantengalatitularidadpública,laposibilidadqueofrecealosentesmunicipaleslaconstitucióndederecho de superficie.

Enelcasodequeseopteenlareservaporel planeamiento de suelos para equi-pamientos religiosos de titularidad pública (esto es, en suelo de titularidadpública y en construcción demanial, garantizando en todo caso el derecho a la

50EncuantoalaregulaciónlegalylasposibilidadesqueéstaponeenmanodelosAyuntamientosnosremitimosaloqueseexponeconmásdetallebajoelepígrafe“Cesionesdesueloo/yedificiosdetitulari-dadpública”,distinguiendo,segúnsetratedebienesdedominiopúblico,bienespatrimonialesobienesintegrantesdelPatrimoniomunicipaldelsuelo.

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igualdad),quetendríanlaconsideraciónde dotaciones públicas,desdeunapers-pectivaestrictamentejurídica,estoscentrostendríanlaconsideraciónde equipa-mientos comunitarios o dotaciones,integrantesdelossistemas urbanísticos, biengeneralesolocales,enfuncióndelalcancedesuservicio(enelprimercaso,atodoelmunicipiooinclusoaámbitossupralocales;enelsegundocaso,sóloaunsectorounidaddeactuación),loquecondicionaríatambién,comoesobvio,elmodo de adquisición del suelo(encasodenuevaconstrucción).

Así,encasodetratarsedeunsistema local, deberíaobtenersemedianteexpro-piaciónensuelourbano,comoactuaciónaislada,ynourbanizable,mientrasqueensuelourbanonoconsolidadoourbanizableelpropietariodebería,enprincipio,cederelsuelo(art.16.1.bLSestatal),dadalainclusióndelsueloreservadoenunaunidaddeactuaciónconrepartodecargasybeneficios.Mientrasqueencasodetratarsedeunsistema general, deberíaobtenerseelsueloreservadoporexpro-piación,enprincipio51.

Enlaconstrucción y gestión del centro, podríanentrarenaccióntodaslastéc-nicasde colaboración público-privada reconocidaspor nuestro ordenamientojurídico,concretamenteporlalegislacióndecontratos(Ley30/2007,de30deoc-tubre,deContratosdelSectorPúblico),estoes:

– Contratodeobrapública,– Concesióndeobrapública(enelqueesprecisorecordarquelaAdminis-

traciónpuedeasumirelpagodelprecioalcontratista),– Colaboraciónpúblico-privada(novedadenestaley).

Asimismo,esprecisotenerencuentaqueparaatraerelinterésdecolaboradoresprivados,ensucasoconánimodelucro,lasoperacionesurbanísticaspuedenin-cluireneldiseñounposibleusodelsubsuelo(aparcamientos,etc).

Elresultadodelaconstrucciónex novoseríaunbien de dominio público,de ti-tularidad municipal,afectadoaunuso público(queno a un servicio público,

51Decimosenamboscasos,enprincipio,puestoqueenlaprácticaloexpuestorequeriríamuchamásma-tizaciónenfuncióndelalegislaciónurbanísticaautonómica.Así,porejemplo,enlaLeydeUrbanismodeCataluña,lossistemas localessecedengratuitamente(art.34.7),perotambiénesposiblesuobtenciónmedianteeladelantamientodelaejecucióndelplanmediantelaexpropiacióndelosderechosydeberesdelexpropiadoenlareparcelaciónsubrogándoselaAdministraciónenéstos(mismoart.infine)otam-biénlaocupacióndirectacomoalternativaalacesióngratuita,enlaqueseavanzalaocupacióndelsueloreservado,sinpagodejustiprecio,sinoconreconocimientoporpartedelaAdministracióndeunafuturacompensación(art.150).Enelcasodelossistemas generales,frentealaexpropiaciónaludidasealzanalternativascomolaposiblecesióngratuitaporafectacióndelsistemageneral aunsector,conrepartodecargasybeneficios,loqueesposiblecuandosebuscaigualarelaprovechamientoresultanteconeldeotrosector,paraevitarqueningunodeellosseveaespecialmentebeneficiadoogravado(art.35delaleydeurbanismodeCataluña,enconexiónconelart.40.a,desureglamento).Asimismo,esposibleenestecasotambiénelmecanismodelaocupacióndirecta.Comoseve,pues,elgradodecomplejidadesmayordelexpuesto,sumariamenteeneltexto,debiéndoseconsiderarespecíficamentecadalegislaciónurbanísticaautonómica.

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dadoquelaprestacióndelosserviciosdecultoyasociadosenestoscentrosnoesunaprestacióndeserviciopúblico,alnoserresponsabilidadpúblicasuprestaciónennuestroordenamientoenvigor)52.

¿Qué diseño arquitectónico para los lugares de culto?

Es indudable que un buen diseño arquitectónico de los lugares de culto fo-mentarásuaceptaciónysuintegraciónenlatramaurbana.Eldiseñodeberáatendertantoacuestionesestéticascomoacuestionesfuncionales(losclási-cosconceptosdeseguridad,salubridadytranquilidadpropiosdenuestrale-

gislación,comointegrantesdelordenpúblico53),enfuncióndecuálsealaregulaciónurbanísticaexistenteencadamomento.

En este sentido, el diseño arquitectónico deberá respetar la ordenación urba-nística vigente, porunlado,ylacreatividadarquitectónicaestarálimitadaporlasllamadasnormasdedirectaaplicación,contenidasahora,conaplicaciónentodaEspaña,enelartículo10LSestatal:

«Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo».

Evidentemente,lanormaestárepletadeconceptosjurídicosindeterminadosva-lorativos,queabrenunmargendeapreciaciónparalosAyuntamientos,peroque

52Porúltimo,noolvidamosopinionesquecircunscribenestaposibilidadparaelcasodeespacios ecuméni-cos o pluriconfesionales, alserviciodelasdiferentesconfesionesreligiosas,buscando,asujuicio,unmayorequilibrioentreelprincipiodelaicidadylanecesidaddehacerefectivasobreelterritoriolapluralidadreligiosaexistente.VéaseRODRÍGUEZGARCÍA,J.A.(2003),Urbanismo y confesiones religiosas,Montecorvo,Madrid.YtambiénRODRÍGUEZGARCÍA,J.A(2007)“Avueltascon‘urbanismoyconfesionesreligiosas’’”enMORENOREBATO,Mar(Coord.):Estudios jurídicos de Derecho urbanístico y medioambiental. Libro-Homena-je al Profesor Joaquín Mª Peñarrubia Iza,AJE-UniversidadReyJuanCarlos,Madrid,pp.151yss.53VéaselaLeycatalanacitada16/2009,de22dejulio:“Artículo 8. Condiciones materiales y técnicas de obligado cumplimiento para los centros de culto.1. Los centros de culto de concurrencia pública deben tener las condiciones materiales y técnicas necesarias para garantizar la seguridad de los usuarios y la higiene de las instalaciones, y evitar molestias a terceras per-sonas. Estas condiciones deben ser adecuadas y proporcionadas, para no impedir ni dificultar la actividad que se lleva a cabo en dichos centros”.

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sonsusceptiblesdecontroljudicialencasodeconflicto,deacuerdoconlajurispru-denciadelTribunalSupremo(porejemplo,STSde4demayode2004).

Enestesentido, laposibilidaddeubicaciónde lugaresdecultoenbajosde in-muebles, por ejemplo, no debe descartarse apriorísticamente. La decisión ur-banísticaconcretaencadacasodeberátenerencuenta lasespecíficascircuns-tancias urbanas y, si se decide su prohibición, deberá argumentarse el porqué(principiodeinterdiccióndelaarbitrariedad)yquenosetratadeunadecisióndesproporcionada.

¿Hay que señalizar los lugares de culto?

Laseñalética (quedesarrollaunsistemadecomunicaciónvisual sinte-tizado en un conjunto de señales o símbolos que cumplen la funcióndeguiar,orientaruorganizaraunapersonaoconjuntodepersonasenpuntosdelespacio)estáasociadaa lavisibilidadenelespaciopúblicodelhechoreligioso.Siésteexiste(ej. lugaresdeculto)yseomite,oseomitenalgunoshechos religiososperootrosseseñalizan,entoncesseestáproduciendounadiscriminación,bienindirectaodirecta,prohibidapornuestroordenamiento.

Ante esta situación, es posible pensar en suprimir toda señalética, pues de estemodosegarantizaría la igualdady lanodiscriminaciónentrecomunidades reli-giosas.Peropartiendodelhechodequeladiversidadreligiosaestáenelespaciourbano,lanegacióndeestehechopareceirreal,ademásdehurtaralaspersonasinteresadaslainformaciónsobreelmismo.

Lasoluciónadecuadapasaporcuidar la señalética, garantizando la igualdad, la información y la seguridad. Entrelasventajasquereportaelanálisisdelaseña-léticaexistenteysumejoraentérminosequitativosseencuentranlagarantíadelderechoalaigualdadylamejoradelalibertaddecirculacióndelaspersonas,puessuinformaciónsobreelespaciourbanoseacrecienta.

Asimismo,lacorrientedepensamientoteóricosobreprevencióndelcrimenme-dianteeldiseñoambiental,conexperienciasprácticasrelevantesportodoelmun-do,ymuyespecialmenteenGranBretañaylosEstadosUnidos(sussiglaseningléssonCPTED:Crime Prevention Through Enviromental Design),muestracomounase-

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paraciónclaradelespaciopúblicoyprivadoesunelementoimportantedepreven-cióndeladelincuenciayelincivismo.

Enrelaciónconestepunto,esprecisotenerencuentalafuncióndefocodelavidasocial–nosólodelareligiosa–quealgunosdeestoscentrosreligiosospuedentener,aglutinandoasílosmiembrosdelacomunidad.Tenerpresenteestafunciónpuedetenersingularimportancia,porejemplo,enelcasodeoperacionesderegeneracióndeáreasurbanasactualmenteendificultad.LarecienteLeycatalana2/2004,de4dejunio,deMejoradeBarrios,ÁreasUrbanasyVillasqueRequierenunaAtenciónEspecial (unaauténtica leyanti-gueto,quevaacompañadadela inversiónde800millones de euros en cuatro años), desarrollada por el Decreto 369/2004, de 7 deseptiembre54,considera,precisamente,eldéficitdeequipamientoscomounodeloselementoscaracterísticosdelasáreasurbanasquerequierenespecialatención(art.5,Ley2/2004,de4dejunio)yseprevéquelaintervenciónsobreestasáreasincidirá,entreotrosaspectos,sobre«la provisión de equipamientos para el uso colectivo»(art.7,Ley2/2004,de4dejunio,yart.5delDecreto396/2004,de7deseptiembre).

Deigualmanera,cómoavanzábamos,hacefaltatenerencuentaelpapelqueunaubicacióncentraldeloslugaresdecultoenlaciudadpuedetenercomofactordeprevencióndeladelincuenciayelincivismo.

Los lugares de culto dignos y bien ubicados promueven la seguridad ciudadana

DeacuerdoconNealKumar,losusosurbanísticosquereducenelcrimen,comolosedificiosreligiosos,tendríanqueserubicadosestratégicamen-te.ComodemuestrandiversosestudiosenlosEstadosUnidos,losluga-resdecultoreducenlosporcentajesdedelitosalcultivarlaorganizaciónsocialyunsentidodeorden.Unaperspectivaarquitectónicasugierequelosplanificadorestendríanqueincorporarestaspreocupacionesmedian-teelfomentodelasituacióncentraldeloslugaresdeculto.Alhacerdeéstospartedeltejidourbanocotidiano,enlugardesegregarlosexigien-doundesplazamientoespecífico,laorganizaciónsocialseconsolidará55.

Lasituacióndeloslugaresdecultoenlocalizacionescentralestambiéncreaunavigilancianaturaldeláreaurbana,loqueesconsideradounsis-temadeprevencióndelcrimenmedianteeldiseñourbano.Esteempla-zamientopuedetenerademásunefectogeográficodecreacióndeunaaureola en torno a los lugares de culto. Debido a este efecto, algunosedificios,comolos lugaresdeculto,puedenreducir losporcentajesde

54Decreto369/2004,de7deseptiembre,porelquesedesarrollalaLey2/2004,de4dejunio,deMejoradeBarrios,ÁreasUrbanasyVillasqueRequierenunaAtenciónEspecial55KUMAR,N.(2002),”ArchitectureasCrimeControl”,TheYaleLawJournal,Vol.111(march)pp.1039-1139.

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criminalidaddadoquecreansentimientosdeculpaovergüenzaenlospotencialesdelincuentesdadoquelaausenciadecrímenescontraestasestructurasenfatizaelordensocialdeformavisible.

¿Qué papel para los Ayuntamientos? El papel de los planes de urbanismo locales. La autonomía local: posibilidades y límites

Atenordetodoloexpuesto,losAyuntamientostienenunimportantepapelenlaregulaciónurbanísticayenlaactividaddepolicíaenrelaciónaloslu-garesdeculto,atenordesuscompetenciasreconocidasenlaLeydeBasesdelRégimenLocal,losestatutosdeautonomíaylalegislaciónsectorial.

Nodebeolvidarse,sinembargo, laposibilidaddequesehallenimplicadosinte-resessupralocales(autonómicosometropolitanos)y,portanto,laposibilidaddecoordinacióndelos localesconéstos,sinvulneración,necesariamente,de laau-tonomíalocal(casodelasaprobacionesdefinitivasdeplanesurbanísticosodelaplanificaciónterritorial,porejemplo).

Enesteámbito,comoentodos, la actuación municipal deberá desarrollarse de forma coordinada con otras Administraciones públicas, singularmente la auto-nómica (art.103.1CE),peronoúnicamente.Desdelasolicituddeinformaciónparapodertomardecisionesinformadasqueconsiderentodosloshechoseinteresesre-levantesimplicados,hastalapeticióndeayudaenlaejecucióndelasdecisionesunavezadoptadas,pasandoporlaintervencióndeotrasAdministracionesenelcasodeexistir interesessupramunicipales implicados (pensemosen laposibleaprobacióndefinitivadelosplaneslocalesporelnivelautonómico),lainteracciónentrediversosnivelesdepoderseráinevitableypositivaparaellogrodeunabuenaadministración,siemprequeserespetelaautonomíamunicipalconstitucionalmentegarantizada.

Tambiénhabráquetenersecuentalaescalaterritorialadecuadaenlaregulacióndelosusosreligiosos.Laspresionesvecinalespuedenhacerdifícil,enocasiones,unaordenaciónracionalmunicipal,hechoquepuedeconducirafenómenosNIMBYquegeneranunareparticióndesigualsobreelterritoriodeestosequipamientos,ligadosenlaarticulaciónasualrededordeuntejidosocialdeterminado,cosaquepuedeinfluir,entreotrosaspectos,enladecisióndeescogerunavivienda.

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Enestecontexto,parecerazonableadvertirqueunamaneradeescaparalaspre-sioneslocalistasydeconseguirunadistribuciónequilibradadelosusosreligiosossobreelterritoriopodríaconsistiraconfiaralaordenacióndelterritorioestalabor.

Efectivamente, los planes supramunicipales podrían encontrarse en una situa-ciónapropiadaparadiseñar,conplenorespectodelaautonomíalocal,unmaparacionaldelosusosreligiososenunámbitosuperioraldeunsolomunicipio.

Estareflexióndebeconectarseconelconceptodecohesión territorial, quecabeentender como una expresión de la solidaridad a nivel geográfico, propug-nandounciertoequilibrioentrediversaspartesdeunterritorio.Elmismoseen-cuentrarecogidodemodoimplícitoennuestrapropiaConstitución(art.40,porejemplo)einclusoyaenelámbitolegislativo,tantofueradelámbitoespecíficourbanístico(art.46.4,EstatutodeAutonomíadeCataluña)comoenél(LSestatal,art.2.3,conunmandato,comodijimos,alospoderespúblicosparaquelaorde-naciónurbanísticaasegureun«resultado equilibrado»; Ley5/1999,de8deabril,deUrbanismodeCastillayLeón,cuyoart.4serefiereaundesarrolloequilibrado;DecretoLegislativo1/2000,de8demayo,porelqueseapruebaelTextoRefundi-dodelasLeyesdeOrdenacióndelTerritoriodeCanariasydeEspaciosNaturalesdeCanarias,art.3.1.d;olaLeydeUrbanismodeCataluña,encuyosarts.56.1.ey85.3.a,semencionanlasolidaridadintermunicipalenlaejecucióndepolíticasdeviviendaasequible,enreferenciaalosPlanesDirectoresurbanísticosdeámbitosupramunicipal,ylacohesiónterritorial,encuantoaspectodeinteréssupralocal,respectivamente).

Desdeluego,elprincipiodecohesiónterritorialtraeaprimertérminoelfenóme-nodelasáreasmetropolitanasylanecesidaddeplanificaciónsupramunicipalenámbitoscomolosqueocupanestetrabajo.LaSTC51/2004,de13deabril,sehare-feridoengeneralal«hecho metropolitano»: «esto es, la existencia de un fenómeno de asentamiento urbano que trasciende, sin solución de continuidad relevante, los límites de diversos términos municipales y que exige una regulación normativa que atienda al conjunto de dicho asentamiento y se eleve sobre una perspectiva que separadamente pudiera responder sólo a intereses cuya incidencia no alcanzara más allá de cada tér-mino municipal aisladamente considerado» (FJ4).

El caso del área metropolitana de Barcelona

Porejemplo,elvigentePlanGeneralMetropolitanode1976,enlosarts.272yss.desusNormasUrbanísticas,señalaqueelusoreligiosoycultu-ralesunusourbanísticoespecífico(arts.272.1,punto3.7,y282),elcualespermitidoentodaslaszonasensuelourbano(arts.302yss),incluidala industrial, en este último caso si se dan ciertas características y lo

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autorizaunPlanespecial(existenciadeparcelasperiféricasaccesiblesdesdeelexteriordeláreaindustrial,contiguasazonasconusoprinci-pal residencial,art.311.2.a).Nohace falta insistirenelhechodequeesteplanespreconstitucionaly,portanto,elaboradoenuncontextojurídicoysociológicodeevidenteconfesionalidadcatólicadelEstadoespañol,loque,quizás,ayudeaentenderlaampliapermisividaddelosusosreligiosos.

Porello,cabereflexionarsobrelaposibilidadynecesidaddeplanesdeordenacióndelterritorioreferidosalugaresdeculto56.(porejemplo,enelámbitocatalánydeacuerdoconlaLeyreguladoradelamateriade1983,cabríaplantearlaposibilidadde Planes Territoriales Sectoriales específicos, ya existentes en otros supuestos,como,porejemplo,carreterasohelipuertos).

Coordinación e intereses supralocales

NumerosajurisprudenciadelTribunalSupremohaseñaladoquelapre-senciadeinteresessupralocalespuedejustificarlanecesidaddecoor-dinacióndeéstosconloslocales,enaquelloestrictamentenecesario.Porejemplo,laSTSeslade20defebrerode2003(RJ1003\2126),enreferenciaalosplanesinsularesdeordenaciónterritorialcanarios,alosque reconoce la posibilidad de «clasificar y desclasificar suelo, regular usos e intensidades y establecer estándares urbanísticos, siempre que ello sea necesario para el cumplimiento de las finalidades»dedichosinstru-mentos:

«las comunidades autónomas pueden configurar en su normativa figuras de planeamiento o de ordenación distintas a las conocidas en la legisla-ción estatal, que en este aspecto es sólo supletoria, y, entre ellas, planes que se superpongan a los meramente locales, en aras de intereses supra-municipales.»

56Porejemplo,enelámbitocatalánydeacuerdoconlaLeyreguladoradelamateriade1983,cabríaplan-tearlaposibilidaddePlanesTerritorialesSectorialesespecíficos,yaexistentesenotrossupuestos,como,porejemplo,carreterasohelipuertos.

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Conclusiones de esta sección

• LaexistenciadelDerechoFundamentalalalibertadreligiosacondicionalaposibilidad(ydeber)municipalderegularmediantesuplaneamientoyordenanzasloslugaresdecultoengarantiadelinteresgeneral,conple-norespetoalordenamientojurídicoyenelmarcodesuscompetencias,respetando,si lashubiera, las regulacionesautonómicasquetiendanapreservarelinteresgeneralsupramunicipal.

• Corresponde al planeamiento urbanístico adoptar dos decisiones res-pectoaloslugaresdeculto,referidas,porunlado,asutratamientocomoequipamientoscomunitarios (dadoqueasí sonconsideradospor la le-gislación urbanística española tradicional, sean de titularidad públicaoprivada,peroconsiderándolosdeinterésgeneralentodocaso)y,porotro, a la posibilidad de su emplazamiento mediante la calificación delosusoseneltérminomunicipal(añadiendoalaanteriorconsideracióncomoequipamientosuposibleconsideracióncomounusopuramenteprivadodelsuelo,comoelresidencialoelcomercial).

• Encuantoalaregulaciónmunicipaldelosequipamientosreligiosos,co-rrespondealplaneamientoseñalarsuexistencia,suemplazamientoylascaracterísticasdelosmismos,puestoqueéstospodránydeberánexistirsi son necesarios para la comunidad. No existe en España un estándarurbanístico numérico sobre reserva de suelo para equipamientos reli-giosos.Enconsecuencia,lamismadeberáserfijadaporelplaneamientomunicipal en proporción adecuada a las necesidades de la población,existiendo discrecionalidad, pero nunca arbitrariedad, en su fijación (oensuinexistencia).

• Desdelasegundaperspectiva,lacalificacionurbanistica,elplaneamien-tourbanísticolocaldebeefectuarlacalificaciónparausosreligiososdelsueloadecuadaalasnecesidadesdelapoblaciónya lasituaciónfísicadelmunicipio,garantizandoelderechoalalibertadreligiosa,lacohesiónsocial y territorial y la no discriminación territorial. Ello implica un cui-dadosoanálisisprevioquedeberárecogerseenlamemoriadelplanea-miento,sopenadeincurrirenarbitrariedad.

• Enejerciciodesucompetenciaurbanística(artículo25.2.ddelaLeydeBasesdelRégimenLocal)lasdecisionesdelosmunicipiosrespectoalusoreligiosodelsuelodentrodesutérminomunicipalhandeestaradecua-damente fundamentadas (aquí la memoria del planeamiento ejerceríaunpapelesencial),lasmismasnopodránserdiscriminatorios(atencionconlaposiblediscriminaciónindirecta)yhabránderespetarelprincipiodeproporcionalidad,elcual,comoessabido,pidelaadopcióndelaal-

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ternativamenosgravosaposibleparaelderechoa la libertadreligiosa,siemprequeseaeficazenlaproteccióndelinterésgeneral.

• CadaAyuntamientopuedepromovermediantecontactosconlosagen-tes privados, respetando su libertad religiosa y evitando todo tipo decoaccion y constreñimiento, la tendencia hacia la concentración de loslugares de culto nuevos en un solo o a la dispersión de los mismos entodoeltérminomunicipal.Puedenexistirbuenasrazonesenunouotrosentido(mezcladepracticantes,delimitacionfenomenosderechazo:oextensiondelservicioadiferentespartesdelmunicipio,evitaciondelaoposicionfrontalaununicogranproyecto…).

• El planeamiento debe evitar (mediante sus políticas públicas de equi-pamientosycalificacionesdesuelo)solucionessegregadoras,negativasparalaconvivenciaeilegalesporvulnerarlosprincipiosdeigualdadenelusodelsueloydecohesiónsocialyterritorial.

• Para determinar si una posible decisión tiene efectos segregadores sehabrá de estudiar ésta a la luz de la configuración física del municipio,delasclasificacionesycalificacionesdesueloexistentesydelascargasdesproporcionadasquepuedanimponersedefactoalosposiblesprac-ticantes(distanciaarecorrer,existenciaonodeconexióncontransportepúblico…).

• Entérminosgenerales,cabeafirmarquelaubicacióndetodoslosnue-vosequipamientosreligiososo lacompatibilidaddelusoreligiososóloen suelos calificados como industriales, cuando los mismos además seencuentrenenubicacionesperiféricasrespectoalcentrourbano,puedeserunindiciodeposiblesegregación,aunquetalextremodeberáconfir-marseodesmentirsealaluzdelrestodecircunstanciasdelcasoconcretoycorresponderáalAyuntamientojustificardemodoclaroyexplícitoquetalsegregaciónnoexisteyelporqué.

• Eldiseñourbanísticodeloslugaresdecultoesfundamentalparasuin-tegración,dignificaciónyvisibilidadenelpaisajeurbano.Sinembargo,lasexigenciasderegulaciónparataldiseñonopuedensuponercargasdesproporcionadasnidiscriminación(sobretodoindirecta).Laubicaciónenbajosnodebeserdescartadaaprioristicamentesinoestudiadacasoporcasoy,siseconsideranegativa,justificadaconvenientemente.

• LosAyuntamientosdebencuidarlaseñalética,garantizandolaigualdad,lainformaciónylaseguridad.Entrelasventajasquereportaelanálisisdelaseñaléticaexistenteysumejoraentérminosequitativosseencuentranlagarantíadelderechoalaigualdadylamejoradelalibertaddecircu-laciónde laspersonas,puessu informaciónsobreelespaciourbanose

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acrecienta.Entalsentido,parececonvenienteoptarporunapolíticapú-blicainclusiva,queinformesobretodotipodelugaresdeculto,siemprequelosmismosseanconformesconlalegislaciónvigente.

• Losusosurbanísticosquereducenelcrimen,comolosedificiosreligio-sos,tendríanqueserubicadosestratégicamente.Comodemuestrandi-versosestudiosen losEstadosUnidos, los lugaresdecultoreducen losporcentajesdedelitosalcultivar laorganizaciónsocialyunsentidodeorden,contribuyendoalacohesiónsocialyterritorial.

• Unacolaboraciónycoordinaciónentrelosdiversosnivelesdepoderconcompetenciassobreelterritorioesimprescindible(art.103.1CEylegis-lación concordante) y la mejor garantía para una buena gobernanza yunabuenaadministración.Entodocaso,deberárespetarselaautonomíamunicipalconstitucionalmentegarantizadaysuproyecciónenelámbitourbanístico,loqueobsta,comohandestacadoelTribunalConstitucionalyelTribunalSupremoreiteradamente,paraquelapresenciadeinteresessupramunicipales relacionadoscon lugaresdeculto justifique laactua-ción por parte de instancias supramunicipales (mediante, por ejemplo,planesurbanísticosodeordenacióndelterritoriodealcancesupramuni-cipal)quepuedanestablecerdirectrices,siempredentrodeltotalrespetoalaautonomíamunicipal.

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Lugares de culto y gestión urbanística

•¿Quélicenciassonnecesariasparalaconstrucciónyaperturadeunlugar

decultoyparaeldesarrollodelaactividaddeculto? 68•¿Sonposibleslasacciones

positivasenlagestiónurbanísticadeloslugaresdeculto?¿Quétipodeacciones

positivas? 78•AccionespositivasdirigidasadarsalidaalosfenómenosNIMBY94•

Conclusionesdeestasección94•

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57Art.53.1CE,quenoseráorgánica,entendemos,porquenoexisteundesarrollodelderechodelibertadreligiosa,sinounaincidenciaenelmismoalcontrolarlaconstruccióndelosedificioscondestinoacultoylascondicionesfísicasdelosmismosparatalactividad.

Lugares de culto y gestión urbanística

El diseño del modelo urbano, mediante los planes y las ordenanzasurbanísticas,debeserllevadoalarealidad,medianteladenominadatradicionalmente como «gestión urbanística», esto es, la conversiónenrealidaddel«dibujo»urbanoplanificado.Estagestiónurbanística

debe llevarse a cabo mediante diversas técnicas previstas en la normativavigente.

¿Qué licencias son necesarias para la construcción y apertura de un lugar de culto y para el desarrollo de la

actividad de culto?

Encualquiercaso,enrelaciónconlaaperturadeuncentroreligioso,bienseaenuninmuebleyaconstruidobienenunoaconstruir,surgelacues-tióndequéautorizacionesdeberánsolicitarsepararealizarlaconstrucciónyabrirlaalculto.

Elpuntodepartida inicialdebesituarseenque,comoessabido, las licencias son una técnica propia de la actividad de policía o limitación administrativa. Comotalmodalidaddeactividadadministrativa, lapotestadautorizatoriaestásometida,obviamente,alprincipio de legalidad(art.9.3CE,art.84delaLeydeBasesdelRégimenLocal,enlalegislaciónautonómica,porejemplo,art.236delDecretoLegislativo2/2003,de28deabril,porelqueseapruebaelTextoRefun-didodelaLeyMunicipalydeRégimenLocaldeCataluña).

Loquesignificaque,alafectaralejerciciodederechosconstitucionales,existe reserva de ley, estoes,laexigencia de una licencia por parte de un Ayuntamiento sólo será posible si existe una norma previa con rango de ley que lo autorice57.

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58TéngaseencuentaquelosAyuntamientospuedenprocederalasuspensióndelicenciasantesdelaaprobacióninicialdeunplandeurbanismo(paraestudiarsuelaboraciónoreforma)ydebenhacerloenelmomentode lamisma, siempre respetando los requisitos legales,entreellos,destacadamente,lalimitacióntemporaldelasuspensión.Porejemplo,arts.71yss.delaLeydeUrbanismodeCataluña.

Enesteámbito,enlaactualidad,existendiversostiposdelicenciasquedistintasleyesexigenparalaconstrucción,aperturayfuncionamientodeunlugardeculto.

Licencias urbanísticasEn primer lugar, las licencias urbanísticas, por ejemplo de construcción, amplia-ción,reformaomodificaciónorehabilitacióndeedificios(téngaseencuentalale-gislaciónurbanística:porejemplo,art.187,LeydeUrbanismodeCataluña)debe-rán solicitarse cuando se den los casos previstos en la ley, exactamente igual que en relación con otros usos urbanísticos distintos del religioso58.

Enelcasodelaslicenciasurbanísticas,reiteradajurisprudenciadelTribunalSu-premoespañolhadeclaradosucarácter reglado,estoes,laausencia de discre-cionalidad en su concesión o denegación,decisiónquedeberáadoptarseme-diantelaaplicaciónalasolicituddelanormativavigente.Enestepuntoyano cabe pues,adiferenciadelmomentodeelaborarlaordenaciónurbanística, ejercer es-pacios de valoración administrativa: si se cumplen las condiciones estableci-das por el ordenamiento(condicionesrespectoalascualeselplandeurbanismovigenteconsusprevisionessobreequipamientosyusosreligiososesclaramenterelevante)debe otorgarse la licencia, puesto que el solicitante tiene derecho a obtenerla.Esprecisonoolvidarestesencilloperoimportantedato.

Licencias de primera utilización y de cambio de usoEs preciso también que los lugares de culto cuenten con la licencia de pri-mera utilización,destinadaacomprobarqueloconstruidoseajustaalalicenciaurbanísticaconcedida(enCataluña,porejemplo,art.90delDecreto179/1995,de13dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodeObrasActividadesySer-viciosdelasEntidadesLocales.Asimismo, deben contar,ensucaso,conla li-cencia de cambio de uso.

Licencias urbanísticas y lugares de culto

Enelcasodelaslicenciasdecambiodeuso,esinteresantelaSTSde10deabrilde1989(art.2924),lacualseñalaque«puesto que se pretende un cambio de uso –el local estaba destinado con anterioridad a la industria de la bollería– es clara la necesidad de control municipal sobre los extremos

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59Decreto179/1995,de13dejunio.

mencionados, especialmente si se tiene en cuenta que el nuevo destino de cul-to religioso va a implicar una concentración de personas de cierta entidad». El TribunalSupremoañadeque «con todo el respeto que merecen las distintas manifestaciones de la vida religiosa, la Administración no puede renunciar a su deber de velar por los importantes aspectos del interés público de que se ha hecho mención: el respeto a los distintos cultos religiosos ha de ser armoniza-do –art. 16.1 de la Constitución in fine– con el servicio a otros fines de interés general –art. 103.1 de la Constitución– que la Administración no puede olvi-dar. Piénsese en los problemas que en caso de incendio provocaría la existen-cia de una única salidas del local al que se refieren los autos».

Otras licenciasEncuantoaotrostiposdelicencias,surgelacuestióndelaposibleexigenciadelicencias referidas a la actividad a desarrollar en sí, desde perspetivas am-bientales, de apertura y de establecimientos de pública concurrencia, con de-terminados requisitos referidos a las actividades en conexión con los espaciosfísicosdondesedesarrollanaquéllas.

ElsistemavigenteenEspañaenlaactualidadesdenotablecomplejidad,combi-nandodiversasperspectivassectorialesydiversosnivelesnormativos.

Lugares de culto y licencias

-Téngaseencuentaelart.22delDecretode17dejuniode1955porelqueseapruebaelReglamentodeServiciosdelasCorporacionesLocales,ysusequivalentesautonómicos,porejemplo,art.92delReglamentodeObras,ActividadesyServiciosdelasEntidadesLocales59,enCataluña.

Enrelaciónconestacuestión,lajurisprudenciadelTribunalSupremohaseñaladolosiguiente:

a)LaSTSde24dejuniode1988(art.4724)señalaquelaexistenciadeunoratorioprivadoenviviendanoencajaenelart.22delReglamentodeServiciosdelasCorporacionesLocales,porquenoesniestablecimientoindustrialnimercantil,eintentarlaaplicacióndeestepreceptosupon-dríavulnerarelart.16CE.

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b)LaSTSde18dejuniode1992señalaqueunlocaldelaIglesiaEvangé-licadeFiladelfianoencajaenelart.22delReglamentodeServiciosdelasCorporacionesLocalesynoesposibleemplearlaanalogía.

-TéngaseencuentatambiénelReglamentodeActividadesMolestas,In-salubres,NocivasyPeligrosas,de196160ysusequivalentesautonómicos,porejemploLeycatalana20/2009,de4dediciembre,dePrevenciónyControlAmbientaldelasActividades.

¿Quid de laexigenciade licenciade actividades clasificadasdelRegla-mentodeActividadesMolestas,Insalubres,NocivasyPeligrosasodesusequivalentesautonómicos61?

Al respecto, cabe subrayar teniendo en cuenta los escasos pronuncia-mientosdelTribunalSupremolosiguiente:

a)Lasentenciacitadade18dejuniode1992,apriorinoadmitesuapli-cación,pornoestarlegalmenteprevistoparaloslugaresdeculto.

b)Peroenelcasoconcretolaargumentaciónofrecida(existenciaderui-dos)notienefundamentaciónenelexpedienteadministrativoexistente,segúnelTribunalSupremo.

-TéngaseencuentaademáselRealDecreto2816/1982,de27deagosto,porelqueseapruebaelReglamentoGeneraldePolicíadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativasylasnormasautonómicas,porejem-ploLeycatalana11/2009,de6julio,deRegulaciónAdministrativadelosEspectáculosPúblicosylasActividadesRecreativas.

Entodocaso,esimprescindibleoperarenestacomplejidaddandoalgunaspautasparaello.

Así,engeneral,hayqueconstatarquelanormativa sectorial estatal y autonó-mica no ha contemplado tradicionalmente los usos religiosos como usos mo-lestos, nocivos, insalubres o peligrosos, deformaexplícita(enotraspalabras,nosehaocupadodeellos,dehecho,históricamente).Esmás,algunaleyautonómicainclusolosexcluyedesuámbitodeactuacióndeformaindirecta.

60Decreto2414/1961,de30denoviembre,derogadoporlaLey34/2007,de15denoviembre,deCalidaddelAireyProteccióndelaAtmósfera,aunquemantendrásuvigenciaenaquellascomunidadesautóno-masquenohayanlegisladoenestamateria.61LaaplicacióndelaLeyestatal16/2002,de1dejulio,deProteccióndelaContaminaciónAcústica,pare-cequedardescartadadeconformidadconsuámbitodeaplicación,queafectasóloaciertasactividadesincluidasensuAnexoI,sometidasaautorizaciónambiental.

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Ejemplos de normativa autonómica que excluye los usos religiosos de su ámbito de actuación de forma directa o indirecta

Si tomamoscomoejemploelcasocatalánde laLey10/1990,de15dejunio,sobrelaPolicíadelEspectáculo,ActividadesRecreativasyEstable-cimientosPúblicos(ahoraderogadaporlaLey11/2009,de6dejulio,deregulaciónadministrativadelosEspectáculosPúblicosydelasActivida-desRecreativas)ydelDecreto239/1999,de31deagosto62,queladesa-rrolla,noparecequelascelebracionesreligiosasencajenensucatálogo,puesnoestamosanteunespectáculonitampocoparecequeanteunaactividadculturalysocial,atendiendoalasdefinicionesnormativasesta-blecidas(lomismoocurreconlaLey11/2009,de6dejulio).

Porsuparte,laLey1/1998,de8deenerodeRégimenJurídicodelosEspec-táculosPúblicosyActividadesClasificadasdelaComunidadAutónomadeCanarias,art.2.3,excluyedesuámbitolascelebracionesque«supongan el ejercicio de derechos fundamentales en el ámbito laboral, religioso, político y docente», aunque«No obstante, los locales donde se realicen estas actividades deberán reunir las condiciones de seguridad exigidas en esta ley».

Otro ejemplo en este sentido lo constituye la Ley 17/1997, de 4 de ju-lio,deEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativasdelaComunidaddeMadrid,queoptaporexcluirexpresamentedesuámbitodeaplica-ción«las actividades privadas, de carácter familiar o educativo que no estén abiertas a la pública concurrencia, así como las que se realicen en el ejercicio de derechos constitucionales consagrados en la Constitución» (art.3).

Ejemplo de legislación que no excluye expresamente los usos reli-giosos aunque tampoco los incluye explícitamente:

EselcasodelaLeycatalana20/2009,de4dediciembre,dePrevenciónyControlAmbientaldelasActividades.Debedecirsequeunalecturadelamisma,comodelaanteriorLey3/1998,de27defebrero,deInterven-ciónIntegraldelaAdministraciónAmbiental,daaentenderquenotie-neprevistalacuestióndeloslocalesreligiosos,comounaproblemáticaespecífica,distinta,alade,digamos,untallerounacafetería.LaposibleaplicacióndelaanteriorLey3/1998,de27defebrero,veníadelamano:

-biendelAnexoII.2,comosujeciónalicenciaambientalporvíadel«cajóndesastre»allíprevisto(esdecir,loquenoestáyaprevistoexpresamente

62Decreto239/1999,de31deagostode1999.Apruebaelcatálogodelosespectáculospúblicos, lasactividadesrecreativasylosestablecimientospúblicossometidosalaLey10/1990,de15dejunio.

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enAnexoIoIII).Pero,cabríaplantearsesiunlocalreligiosotieneimpactoambientalsuficientecomoparaexigirrazonablementeunalicenciaam-biental delasprevistasenestanorma.

-biendelAnexoIII,esdecir,exigiendocomunicaciónprevia,enaplica-cióndelúltimopuntoreferidoaestablecimientospúblicoscomocafe-terías,etc.

¿Pero era realmente asimilable un centro religioso a los supuestos allí previstos?Creemosquelarespuestaenésteyotroscasossimilareshabíadesernegativa.

Lalicenciaambientalpodríaexigirestudiodeimpactoacústico(art.18,Leycatalana16/2002,de28dejunio,deProteccióncontralaContamina-ciónAcústica)siderivadelaLey3/1998,de27deFebreroo,si,sinvenirexigidaporésta:1)essusceptibledegenerarruido,y2)elAyuntamientolojustificaenuninformefundamentado(art.20).

Por otro lado, los Ayuntamientos pueden establecer que algunas acti-vidadessujetasal régimende licenciaambiental, situadasendetermi-nadaszonasurbanasyconunacalificaciónurbanísticadeterminada,sesometanalrégimendecomunicación,deacuerdoconelart.7delavi-genteLey20/2009,de4dediciembre.

EnelcasodelaciudaddeBarcelona,téngaseencuentalavigenteOrde-nanzaMunicipaldelasActividadesydelosEstablecimientosdeConcu-rrenciaPúblicadeBarcelonade2003,queprevéensuDisposiciónAdi-cionalSegundaquepara laprimerautilizaciónde loscentrosdecultoes de aplicación el régimen de certificación y de comunicación previaprevistoenlaOrdenanzaMunicipaldeActividadesydeIntervenciónIn-tegraldelaAdministraciónAmbientalde2001,sinperjuicioquenoseanexigibleslosdatosniladocumentaciónquenoseanpropiosdeloscen-trosdeculto.Estoes,aprovechandolahabilitaciónofrecidaporelRegla-mentodeObras,ActividadesyServiciosdelasEntidadesLocales,parasustituirlalicenciaambientalporcomunicaciónprevia,estaOrdenanzarebajaelniveldeinterferenciaeneldesarrollodelaactividadrespectoaloslugaresdeculto.Véaseahora,sinembargo,lanuevaeycatalana2009,alaquenosreferiremosenbreve.

Enesteámbito,alaluzdeloexpuesto,puededestacarse,pues,quelalegislaciónvigente,herederadeunadeterminadatradiciónconfesionalenelsenodeunasociedadmonocultural,nohasido,engeneral,diseñadapensandoenlaapertu-raalpúblicodenuevoscentrosdeculto.Elloexplicalaperplejidadmunicipalen

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ciertoscasosparadecidirsisedebesolicitarlicenciaycuál(imaginemoslamayorperplejidadaúndelsolicitante),exigiéndoseenalgunoscasoslicenciaambiental(sustituidaporcomunicaciónenelejemploaludidodeBarcelona)uotrostiposdelicencia.

Lascompetenciasautonómicasenrelaciónconlicenciasambientales,deestablecimientosdepúblicaconcurrenciaydeapertura,y laexis-tencia de diversa legislación autonómica vigente obligarán a cadaAyuntamientodelEstado,pues,encadasupuesto,aconsultar lanor-mativaespecíficaqueafectealmunicipioenconcreto,aunque,comobiensabemos,esposiblequelanormativanoestablezcanicomunica-ciónni licenciaparalugaresdeculto(téngaseencuentaahoraelart.84bisLBRL).

Antetalsituación,paraextraerloqueconsideramosunoscriteriosútilesso-bre la forma de proceder local ante el silencio legal y la necesidad de pro-tegerel interésgeneral(porejemplo,seguridad),necesariamentehemosdeacudir a lo declarado por la jurisprudencia delTribunal Constitucional (queal interpretar laConstituciónvinculaalpoder judicial,art.5.1,LeyOrgánicadelPoderJudicial),delTribunalSupremo(quecomplementaelordenamientojurídico,art.1.6,CódigoCivil)ydelosTribunalesdeJusticiadelasComunida-desAutónomas.

ComodeclaraelTribunalConstitucional,lalibertadreligiosa,queconsagraelart.16.1delaConstitución(RCL1978\2836yApNDL2875),estambiénlibertaddeculto,enlaquesecomprendenlosderechosaexteriorizarypracticarexterna-mente,tantoindividualcomocomunitariamentelascreencias.

Porsuparte,elTribunalSupremo,enSentenciasde24dejuniode1988yde18dejuniode1992,declaraque“La precisión de si un local es o no lugar de culto co-rresponde a la propia Entidad religiosa, que es titular del derecho a establecerlos con fines religiosos (art. 2.2 de la LO 7/1980, de 5 julio)”.

Yyadirectamenteenmateriadelicencias,declaraque,comoyasehamencio-nado, si la licencia no está expresamente prevista en la normativa, no cabe laanalogía,yportanto,comoreglageneral,apriori,nocabeexigirla.

Enefecto,afirmaelTS:“la actividad de la Administración en esta materia es estric-tamente reglada y no puede emplearse la analogía para lograr la limitación de un derecho de los administrados. Tal doctrina debe extremarse cuando de la libertad de culto se trata (…)”.Esdecir,si lalicencianoestáexpresamenteprevistaenlalegislaciónvigente,comoreglageneral,nocabeexigirla.

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Estaafirmaciónllevaadeclararnoprocedenteexigir,respectoaloslu-garesdeculto,apriori,elReglamentodePolicíadeEspectáculosPúbli-cosyActividadesRecreativas(RealDecreto2816/1982,de27agosto);asícomotampococonsiderarlossujetosalascondicionesdelusocomercialy lasestablecidasenlanormativadeEspectáculosPúblicosyActivida-desRecreativas,puesnoson“salasdereuniones”;deigualmodo,noseadmite la aplicación de lo dispuesto en el Reglamento de ActividadesMolestasde30-11-1961(TS24-6-1988;RJ1988\4724).

Enaplicacióndeestadoctrinajurisprudencial,amododeejemplo,cabecitar laSentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeCataluñade13demayode2009,enlaquesedeclaralanulidaddevariosartículos(enconcretolos49,50.ay52)delaOrdenanzareguladoradelosestablecimientosdepúblicaconcurrenciaaprobadaporelPlenodelAyuntamientodeLleida,pornoestarexpresamentecontempla-dosloslugaresdecultoenlanormativareguladoradeestosestablecimientos.

Dicho esto, se admite la potestad de intervención de los Ayuntamientos en laactividadde losciudadanos,peroelTS insisteenqueportratarsedelderechofundamentaldequese tratahade “ajustarse cuidadosamente a los principio de igualdad, proporcionalidad y «favor libertatis»”.

Esdecir, laexigencia de licencia no es la regla general, salvo que expresa-mente la prevea la normativa específica.PerosilaAdministraciónmunicipalconocedelaexistenciadeunlugardeculto,aunquenoprocedaexigirunali-cencianoprevistalegalmente,ellonoobstante,nocabránegarlaposibilidaddeintervenciónmunicipalencumplimientodelalegalidad,conformealoslímitesestablecidosporelartículo3.1LOLR.ElAyuntamientopodrárealizarlasactua-cionesadministrativasestrictamentenecesarias(art.25.1,25.2,a,b,cyd,decon-formidadconlalegislaciónsectorial,art.84.1LBRL)encaminadas,caso a caso,a“la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y de-rechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática.”,adoptandoentalcasolasmedidasprecisasconrespetoa “los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcio-nalidad con el objetivo que se persigue”(art.84.2LBRL).

Asimismo,algunoslevesajustesenestasleyes(revisióndeanejos,modulacióndedocumentaciónaaportar,etc.)ayudaríanapodersolucionaralgunosproblemasespecíficosdeaplicaciónenelámbitolocalyagenerarmayorseguridadjurídica.

Aunqueesto,claro,quedaenmanosdeloslegisladorescompetentesy,portan-to,fueradelámbitolocaldemododirecto.Enestesentido, lasordenanzaslo-calessípuedentenerunpapel relevantedenuevoen laespecificaciónde los

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requisitos necesarios para que estos locales permitan una práctica religiosacompatibleconelordenpúblico,Siempre,cabeseñalar,quelaregulación,porlascircunstanciasconcretas,nosupongaunadiscriminaciónindirecta,encuyocasoseríanuladeplenoDerecho,pudiendoydebiendointervenirlaautoridadmunicipal ante cualquier incumplimiento de dicha normativa, como luego seexpondrá.

Entodocaso, cuando la normativa autonómica lo prevea, el régimen autori-zatorio para el desarrollo de la actividad de culto, si existiere, puede llegar a ser substituido por mor de una decisión local.Enestesentido,regímenes alternativos al autorizatorio que pueden existir son la comunicación pre-via o la declaración responsable,ahoraprevistoenelartículo71bisdelaLey30/1992,de26denoviembre.

La excepción del sistema legal catalán

Cabefinalizaresteapartadoconunareferenciaalmodelocatalánimplanta-doporlanuevaLey16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto,quepre-tendeaclararlasconfusionesdescritas,delaquepasamosadarbrevecuenta.

Lasegundapartedelaleyseocupadelestablecimientodeunanuevame-didadelimitaciónadministrativa,consistenteenunanuevalicenciamuni-cipaldeaperturaydeusodecentrosdeculto.Dichalicenciacomprobaráqueloscentrosdecultotenganlascondicionesmaterialesytécnicasnece-sariasparagarantizarlaseguridaddelosusuariosylahigienedelasinstala-cionesyevitarmolestiasaterceraspersonas,estableciendolascondicionesmínimas(loqueparecedejarlapuertaabiertaalpapeldelasordenanzaslocales,ensucaso)deseguridad,salubridad,accesibilidad,aforo,evacua-ciónyparaevitarmolestiasaterceros,asícomolimitacionesacústicas(arts.8.1y10).Talescondiciones,quedeberánser«adecuadas y proporcionadas, para no impedir ni dificultar la actividad que se lleva a cabo en dichos centros»(art.8.1,expresandonormativamenteunaexigenciaderivadadelprincipiodeproporcionalidad),sefijaránporreglamentodelGobiernocatalán,aun-quenopuedenserenningúncasomásestrictasquelasyaestablecidasparaloslocalesdeconcurrenciapública(art.8.3).

Estalicenciaes,alavistadelaregulaciónlegal,ydeacuerdoconlaclá-sicaclasificaciónempleadaporladoctrinayjurisprudenciaenEspaña,simple,defuncionamiento,reglada(art.9.1,expresamente)ymixta,yaqueensuconcesiónsetendrátambiénencuentalacaracterísticadelsolicitanteconsistenteenqueéstosdebenacreditarqueestáninscritosenelregistroestataldeentidadesreligiosas,directamenteo,siproce-

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de,medianteelórganocompetentedelaAdministracióndelaGenera-lidad.Lamismapuedesersubstituidaporunacomunicaciónpreviaenelsupuestodelocalesquenosuperenundeterminadoaforooenotrossupuestosquesedeterminen.

Naturalmente,estanuevalicenciaseañadealaslicenciasurbanísticasqueloscentrosdecultodebansolicitardeconformidadconlalegisla-ciónespecífica(deobras,deprimerautilizaciónyocupación,decambiodeuso,etc,art.12).Siemprequeenunlocalserealiceunaobramayorquerequieralicenciaurbanística,deberásolicitarsedenuevo,aunquese hubiera ya obtenido esta licencia municipal de apertura y uso decentrosdeculto(art.9.2).Encasodequeloslocalessometidosalicen-cia municipal de apertura y uso de centros de culto, de conformidadconlapresenteley,requieranasuvezlicenciaurbanística, lapersonapeticionaria o promotora, en nombre de la correspondiente iglesia,confesiónocomunidadreligiosa,debesolicitarambaslicenciasenunasola instancia. La instancia debe acompañarse de un proyecto únicoqueacrediteelcumplimientodelanormativaurbanísticadeaplicación(art.9.3).Ambaslicenciassetramitaránenexpedienteúnico.

Todo ello sin perjuicio de que los centros de culto, en cuanto a otrasactividadesconcretasquepuedanllevarseacaboenlosmismos,debendisponerdelasautorizacionesestablecidaspor lanormativasectorialde aplicación. Se exceptúan de estas autorizaciones las conferencias,losconciertos,elcantocoralylasactividadesdeocioydetiempolibre(art.13).Peroenloqueserefierealestablecimientodelugaresdeculto,las Administraciones no pueden exigir más licencias que establece lapresenteley(DisposiciónAdicional4).

La ley se cierra con una serie de previsiones referidas a los acuerdosconlaSantaSedeyconlasiglesias,confesionesylascomunidadesre-ligiosas, una previsión (discrecional) al otorgamiento de ayudas parala adaptación de locales, una disposición transitoria para lo planesurbanísticos,que incluye laobligación jurídicadeque losmunicipiosadecuensuplaneamientogeneralaldeberdereservarsueloparalaca-lificacióncomoequipamientoscomunitariosconusosdecarácterreli-giosodenuevaimplantación,enelplazodediezañosylanecesidaddequeloscentrosdecultoalosqueseaplicalaleydebanrealizarlaadap-tación,siesnecesaria,alascondicionesqueestablezcaelreglamentoaaprobarporelGobiernoenelplazodecincoañosdesdelaaprobacióndeéste,debiendocomunicaralosAyuntamientosquecumplendichosrequisitos(DisposiciónTransitoriatercera).

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¿Son posibles las acciones positivas en la gestión urbanística de los lugares de culto?

¿Qué tipo de acciones positivas?

Una consideración atenta al juego del derecho a la igualdad dalugar a hacer una breve reflexión aquí sobre un tema asociadoque tieneuna relevanciaevidente.Se tratade laposibilidaddelos Ayuntamientos (y otros niveles de poder) de desplegar me-

didas específicas a favor del establecimiento de ciertos lugares de cultoreligioso.

La laicidad positiva española

Elart.16CEalpreverlalibertadreligiosa,noestableceunasimplepro-tecciónanteinjerencias(vertientenegativa),sinoqueexigetambiénuna«actitud positiva», desde una perspectiva que podríamos llamar «asis-tencialoprestacional»,consagrandounaaconfesionalidadolaicidadpo-sitiva(STC46/2001,de15defebrero,FJ4).Enidénticalínea,elTribunalEuropeodeDerechosHumanos,ensuSentenciade31dejuliode2001,haseñaladoque«el Estado tiene la obligación positiva de asegurar a toda persona dependiente de su jurisdicción, y sin que quepa renunciar a ello an-ticipadamente, el pleno disfrute de los derechos y libertades garantizados miedo el Convenio».

LapeculiarsituaciónhistóricadeconfesionalidadcatólicadelEstadoespañolyde persecución o cuanto menos obstaculización para el libre ejercicio de la li-bertad religiosa en largos períodos históricos, así como esta laicidad positivamencionada,deberíanllevaraprimertérminounareflexiónsobre laviabilidaddemedidas específicas (temporales)haciaotrasconfesiones (especialmente,aquellasquepuedansufrirunamayordiscriminacióndefactoyfenómenosderechazoNIMBY),conelfindecompensarsusituaciónhistórica,prevenirposiblesdiscriminacionesyhacerrealmenteposiblesuarraigonormalizado.

Entodocaso,seráimprescindiblehacerencadasupuestounaponderacióncir-cunstanciadadelascircunstanciasparadetectarlaexistenciadedesigualdadesreales(manejandolainformaciónprecisaatalefecto:estudios,estadísticas…,deacuerdoconeldeberdebuenaadministración)yconsiderarqueelobjetoúltimodetalesmedidasespecíficashadesercompensaroprevenirdichadesigualdad

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dehecho,conlafinalidaddeconseguir,enelplazodetiempoqueseconsidereposible,laigualdadrealyefectivaentrelasconfesiones.

Estas medidas específicas podrán concretarse, como argumentaremos, aun-quenoúnicamentecomosedestacará,encesionesdeterrenosdetitularidadpúblicaparahacerposiblelaedificacióndelugaresdeculto.

Práctica,porciertoquehasidohabitualenelpasadoconrespectoalaconstruc-cióndecentroscatólicos,enelmarcodelayasuperadaconfesionalidadestatal,yestásiendoutilizadahoyendíatambiénporciertosAyuntamientosparadarsalidaalosfenómenosNIMBYantesmencionadosrespectodeotrasreligiones,especialmentelaislámica.

Francia: lugares de culto e igualdad real

Estamaneradeentenderlalibertadreligiosa,justamente,explicaqueendiversospaíseseuropeossehayanimpulsadopolíticaspúblicasdeayu-daydepromocióndelaconstruccióndelugaresdeculto.Unejemplobienclarodeestaactividadpúblicadefomentoeselcasofrancés.

Enestesentido,desdelaperspectivaurbanística,hayquetenerencuen-taqueenFrancia,bajolavigenciadelaLeyde9dediciembrede1905,deseparacióndelasiglesiasdelEstado,aúnenvigor,sehahechousodelafórmulajurídicadelbail emphytéotique:losmunicipioscedensueloacambiodelaentregadeuncanonsimbólicoanual.Lacesióndurano-ventaynueveañosy,enfinalizar,tantoelterrenocomoeledificiocons-truidoporlosprivadosseincorporanalpatrimoniomunicipal.

EnEspaña,estaspolíticaspositivasdepromociónparecenperfectamenteposiblesdesdeunpuntodevistalegal,enconexión,conlatécnicadelasaccionespositivas.Jurídicamentetalesaccionespositivassonposibles,deacuerdoconelartículo9.2CEysu interpretaciónporelTribunalConstitucionaly también,ahora,conlosarts.27yss.delaLey62/2003,de30dediciembre,quedefinenlegalmenteelconceptodeaccionespositivas(art.30)yprevénsuposibilidadparagarantizarenlaprácticalaplenaigualdadporrazón,entreotros,de«religión»63.

63Téngaseencuenta,porejemplo,laSTC216/1991,de14denoviembre,FJ5,lacualhaseñaladoque:“La incidencia del mandato contenido en el art. 9.2 sobre el que, en cuanto se dirige a los poderes públicos, encierra el art. 14 supone una modulación de este último, en el sentido, por ejemplo, de acción de favoreci-miento, siquiera temporal, que aquellos poderes emprendan en beneficio de determinados colectivos, histó-ricamente preteridos y marginados, a fin de que, mediante un trato especial más favorable, vean suavizada o compensada su situación de desigualdad sustancial (...). (...) por otra parte, la modulación aludida, además de llevar a la calificación de no discriminatorias en los términos del art. 14, a las acciones diferenciadoras se-mejantes, exige de los poderes públicos enfrentados a una situación de desigualdad de origen histórico, la adopción de una actitud positiva y diligente tendente a su corrección...”.

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Igualdad y acciones positivas

Art.9.2CE:«Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su pleni-tud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.»

Art.30,Ley62/2003,de30dediciembre,deMedidasFiscales,Adminis-trativasydelOrdenSocial:

«Para garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de origen racial o étnico, el principio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medidas específicas a favor de determinados colectivos destina-das a prevenir o compensar las desventajas que les afecten por razón de su origen racial o étnico.»

Enotrocontexto,elart.8,Ley51/2003,de2dediciembre,deigualdaddeoportunidades,nodiscriminaciónyaccesibilidaduniversaldelasperso-nascondiscapacidad:

«1. Se consideran medidas de acción positiva aquellos apoyos de ca-rácter específico destinados a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tienen las personas con discapacidad en la incorporación y participación plena en los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social, atendiendo a los diferentes tipos y grados de discapacidad.2. Los poderes públicos adoptarán las medidas de acción positiva suplemen-tarias para aquellas personas con discapacidad que objetivamente sufren un mayor grado de discriminación o presentan menor igualdad de oportu-nidades, como son las mujeres con discapacidad, las personas con discapa-cidad severamente afectadas, las personas con discapacidad que no pueden representarse a sí mismas o las que padecen una más acusada exclusión so-cial por razón de su discapacidad, así como las personas con discapacidad que viven habitualmente en el ámbito rural.3. Asimismo, en el marco de la política oficial de protección a la familia, los poderes públicos adoptarán medidas especiales de acción positiva respecto de las familias alguno de cuyos miembros sea una persona con discapacidad.»

Igualmenteenotrocontexto,elart.11,LeyOrgánica3/2007,de22demarzo,paralaIgualdadEfectivadeMujeresyHombres:

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«1. Con el fin de hacer efectivo el derecho constitucional de la igualdad, los Poderes Públicos adoptarán medidas específicas en favor de las mujeres para corregir situaciones patentes de desigualdad de hecho respecto de los hombres. Tales medidas, que serán aplicables en tanto subsistan dichas si-tuaciones, habrán de ser razonables y proporcionadas en relación con el ob-jetivo perseguido en cada caso.2. También las personas físicas y jurídicas privadas podrán adoptar este tipo de medidas en los términos establecidos en la presente Ley.»

El mandato del artículo 9.2 CE, transversal y aplicable también en relación con el derecho a la libertad religiosa, puede (y debe) articularse también mediante la intervención urbanística, para evitar discriminaciones territo-riales y favorecer la igualdad real y efectiva de la libertad de culto.Enesesentido,esobligadocorregiractivamentelasdiscriminaciones, de iure y de facto,quepuedanexistirenunmomentodado.

¿Acciones positivas, discriminación positiva, discriminación inversa, acciones afirmativas…?

Eldesplieguedeestetipodemedidasespecíficasporpartedelospode-respúblicosparaevitartratarigualloqueestáensituacionesdistintas(loqueseríaunaformadediscriminación),escomúnendiversospaísesdenuestroentornoyrecibe,enfuncióndetradicionesculturales,legalesypolíticas,diversasdenominaciones.

Enelcontextoeuropeo,lasDirectivasrelacionadasy,porsuinflujo,lanormati-vanacionaldelosestadosmiembros,aludeaestasmedidasconelnombredeaccionespositivas.Enelámbitoestadounidense,eltérminomásempleadoeseldeaffirmative action, aunquetambiénseutiliceeldereverse discrimination.

Enelcontextoespañolnoespecializado,esfrecuente,enmediosdeco-municación,porejemplo,lautilizacióndeltérminodiscriminaciónpositiva.

Desdeluego,ellenguajepocasvecesesinocente.Aunquesehacenes-fuerzosdesdelosespecialistaspordistinguirtiposdemedidasenfuncióndeladenominaciónaemplear,lociertoesquenilanormativavigentenilajurisprudenciaquelainterpretahaestablecidocategoríasdemedidasdistintas claramente delimitadas por el nombre. Desde otro punto devista,lautilizacióndeltérminodiscriminaciónpositiva,encontextosnotécnicos,puedeincorporarunmatizpeyorativo.

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Por todo ello, cabe afirmar que en nuestro contexto, acciones positi-vasson todo tipodemedidas con las características apuntadas (desdeproveerinformaciónoformaciónespecíficasacolectivosdeterminadoshastaotrasmedidasmásincisivas)ycaberecomendaracargoselectosygestorespúblicosmunicipalesespañolesqueutilicenlaterminologíaeu-ropeadeacción positiva, porestarrecogidaennuestrostextoslegalesyporcarecerdelposiblematiznegativodeotrasexpresiones64.

Afirmadoesto,entoncesesfácilconcluirquetantoelartículo9.2CEcomoelartí-culo30delaLey62/2003,de30dediciembre,entransposicióndeDirectivasco-munitarias,avalanallídondeseannecesariasactuacionesurbanísticasdirigidasaerradicardiscriminacionesyfacilitarelrealejerciciodederechos,incluyendolapuestaadisposicióndesuelosdetitularidadpública,sifuerapreciso,cediéndolosgratuitamente,ensucaso,ono,deacuerdoconunainterpretacióndelordena-mientojurídicobasadaenlarealidadsocialdelmomentoenquedebenaplicarselasnormas(art.3.1delCódigoCivil),realidadqueesprecisoconocerporlasAd-ministracionesyquesumariamenteyahasidoexpuestaanteriormente.

Otracosa,claroestá,eslaaceptación social y política de las acciones positi-vas dirigidas a restaurar la igualdad efectiva,íntimamenteligada,porcierto,almodelodegestióndeladiversidadquesepretendadesarrollaryaargumen-tos,atendibles,deposibleestigmatizacióno,comprensiblesaunquedenecesa-riasubordinaciónal interésgeneral,deposible«sangría»devotantesautócto-nosparaelgobiernolocalqueemprendaestasenda.Entodocaso,comoyaseapunto,hayqueserconscientedeloqueellaissezfaireenestamateriapuedeprovocar.

Encuanto,finalmente,alosinstrumentosdisponiblesparaarticulardichasaccio-nespositivasennuestropropioordenamiento,puedensermuyvariados:

Información y asesoramiento a las personas interesadas en abrir loca-les de cultoEfectivamente, laacciónpositivanotieneporquéconsistirsóloen lacesióndeterrenosparalaconstruccióndelugaresdeculto.Puedebasarse,sencillamente,en una labor de asesoramiento y acompañamiento público en la búsqueda de una ubicación adecuada sobre suelo de propiedad privada (como se haefectuadoyaenalgunapoblaciónespañola).

64Sobretodasestascuestiones,véaseelestudiodelaComisiónEuropea,antescitado,International pers-pectives on positive action measures. A comparative analysis in the European Union, Canada, the United Sta-tes and South Africa.

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Formación para miembros de las confesiones religiosasPorotrolado,unproblemadetectadoeseldesconocimiento por parte de los miembros de las confesiones del complejo entramado administrativo del urbanismo, de sus derechos y de sus obligaciones jurídicas,asícomodesusposibilidadesdeparticipaciónparaponerderelievesusnecesidadesenrelaciónaloslugaresdeculto.

Anteelmismo,parecenecesarioofrecerformacióneinformaciónespecíficaalosmiembrosdelasconfesionessobresusderechosyobligacionesyarticularmedi-dasespecíficasparahacerrealyefectivasuparticipaciónyasíconocerlasnecesi-dadesreligiosasdelapoblación.

Acciones formativas Serecomiendaelimpulsodeaccionesformativas(charlas,seminarios…)

conmiembrosdelasconfesionesreligiosas.

Difusión pedagógica Es igualmente aconsejable la elaboración de pequeños documentos o

guíasprácticassobreurbanismoyhechoreligioso.

Uso de las consultas al público en la elaboración del planeamiento para reforzar la participación informada y fundamentadaPuedenreforzarse losmomentosprocedimentales formalizadosdurante laela-boracióndelplaneamientourbanísticoenrelaciónconaspectosreligiosos(de-signacióndeinstructoresconconocimientosespecíficosdemediaciónentrámi-tesdeinformaciónpública,desarrollodetécnicasparalaparticipaciónactivaenlugardeaceptarsuausenciaolameradefensaformalescritadederechos…).

Todo ello es posible como desarrollo de una igualdad real y efectiva (accionespositivas) y podría permitir la garantía de la buena administración urbanística(objetividad,eficacia,transparencia,consenso…);exigeconcienciaciónsobrelaimportanciadelaparticipaciónenlatomadedecisionesformalesconimpactoenderechosyobligaciones,asícomorecursosydedicaciónespecíficalocal.

Cesiones de suelo y/o edificios de titularidad pública. La permutaAhorabien,dadoque lapolémica suele aparecer ante laposibilidadde poner adisposiciónsueloparapoderencontrarunaubicaciónnosegregada,especialmen-teenloscasosNIMBY,merecelapenadetenernosunmomentoenestesupuesto.

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Insistimosenqueentendemosqueelmismosólotendrárazóndeserendesplieguedeunalaicidadpositivaquecompensemedianteestaacciónpositivalasdiscriminacionesquepuedasufriralgunaconfesiónreligio-sa, de las que históricamente se han hallado, además, perseguidas enelEstadoespañol,ysólomientrasqueseatemporalmenteprecisoparaasegurarlaigualdadrealyefectivaysemantengalarealidadsocialexis-tenteenlaactualidad.

Así, queremos mencionar diversas posibles técnicas jurídicas, conectadas conelámbitourbanístico,mediantelasqueunAyuntamientoespañolpuedehacerrealidad la igualdad real y efectiva en el desarrollo del artículo 16 CE a travésdel despliegue de acciones positivas: a) bienes de dominio público; b) bienespatrimoniales;c)bienes integrantesdelpatrimoniomunicipaldelsuelo;yd)elsupuestoespecíficodelapermuta.

Bienes de dominio público

Comoessabido,lautilización privativa de los bienes de derecho público exigirá un título habilitante específico,queseráautorización(cuandolaocupaciónserefieraainstalacionesdesmontablesyseainferiora4años)oconcesión demonial (cuandolaanteriorocupaciónseasuperiora4añosolaocupaciónporelprivadoselleveacaboconobrasoinstalacionesfijas),deacuerdoconelartículo86delaLey33/2003,de3denoviembre,delPatrimoniodelasAdministracionesPúblicas,peroestepreceptonotienelaconsideracióndebásico,porloquehabráqueestaralanormativaenmateriadeusodeldominiopúblicoporpartedelosenteslocales.

Enelámbitodelanormativaestatal,aplicablepuesatodoslosAyuntamien-tosespañoles,elartículo78delRealDecreto1372/1986,de13dejunio,queapruebaelReglamentodeBienesdelaEntidadesLocales,exigeconcesión administrativa para el uso privativo de bienes de dominio público, estoesaquélrealizadoporunprivadoqueexcluyeelusodeotros,supuestoqueseráeltípicoenelámbitodeelusoparalugardeculto.

Suplazo máximo será de 75 años(art.93.3,LeydelPatrimoniodelasAd-ministracionesPúblicas,queenestecasosíesbásicoy,portantoaplicableentodaEspaña).Elotorgamientodelaconcesiónseefectuarámediante licitación,deacuerdocon las reglasde losarts.80yss.delmencionadoreglamento estatal, aunque podrá procederse al otorgamiento directoendiversoscasosprevistosenelart.93.1de laLeydelPatrimoniode lasAdministraciones Públicas (básico), entre ellos «cuando el adquierente sea una iglesia, confesión o comunidad legalmente reconocida» (art.137.4.bdelacitadaley).

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Esteusoporpartedeprivadospodrácomportar un pago o ser gratuito, comosedesprendedelart.93.4delaLeydelPatrimoniodelasAdministra-cionesPúblicas(básico),queseñalaquelasconcesionesnoestaránsujetasalatasaporutilizaciónprivativadelosbienesdedominiopúblico «cuando la utilización privativa no lleve aparejada una utilidad económica para el conce-sionario, o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento en-trañe condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla».

Bienes patrimoniales

Ahorabien,esposiblequelamedidadeacciónpositivapaseporpermitireluso de un bien de titularidad pública pero que no forme parte del domi-nio público, alserunbienpatrimonial.

En este caso, la utilización de los bienes patrimoniales, deberá coadyuvaraldesarrolloyejecucióndelasdistintaspolíticaspúblicasenvigor(art.8.2,LeydelPatrimoniodelasAdministracionesPúblicas,concarácternobásico),ydeberáefectuarsedeconformidadconelartículo110delaLeydelPatri-moniode lasAdministracionesPúblicas,deaplicacióngeneral,queseñalacomo:

«1. Los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo y, en lo no previsto en estas normas, por la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Sus efectos y extin-ción se regirán por esta Ley y las normas de derecho privado.2. En las entidades públicas empresariales y en los organismos públicos Puer-tos del Estado y Autoridades Portuarias, la preparación y adjudicación de estos negocios, así como la competencia para adoptar los correspondientes actos, se regirán, en primer término, por lo establecido en sus normas de creación o en sus estatutos, con aplicación, en todo caso, de las previsiones recogidas en el artículo 147 de esta Ley.3. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controver-sias que surjan sobre estos contratos entre las partes. No obstante, se consi-derarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con su pre-paración y adjudicación y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con su normativa reguladora.»

Sinembargo,encuantoalaenajenaciónygravamendeestosbienes,losartículos131yss.delaLeydelPatrimoniodelasAdministracionesPúbli-cas,notienenlaconsideracióndebásicos,porloquehabráqueestaralanormativaestatalenmaterialocalyalanormativaautonómicaexistente.

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Enelámbitoestatal,elart.145de laLey33/2003,dePatrimoniode lasAdministracionesPúblicas,carentedecarácterbásico,señalarespectodelcaso específico de las cesiones gratuitas de bienes patrimonialesque:

«1. Los bienes y derechos patrimoniales de la Administración General del Es-tado cuya afectación o explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a Comunidades Autónomas, entidades locales, fundacio-nes públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública.2. Igualmente, estos bienes y derechos podrán ser cedidos a Estados extranje-ros y organizaciones internacionales, cuando la cesión se efectúe en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz, cooperación policial o ayuda hu-manitaria y para la realización de fines propios de estas actuaciones.3. La cesión podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o sólo su uso. En ambos casos, la cesión llevará aparejada para el cesionario la obli-gación de destinar los bienes al fin expresado en el correspondiente acuer-do. Adicionalmente, esta transmisión podrá sujetarse a condición, término o modo, que se regirán por lo dispuesto en el Código Civil.4. Cuando la cesión tenga por objeto la propiedad del bien o derecho sólo podrán ser cesionarios las Comunidades Autónomas, entidades locales o fundaciones públicas.»

Encuantoalosposiblescesionarios,elart.145.1(quereproduceyamplialosarts.76y77delaLeydePatrimoniodelEstadode196465)serefiereacomunidadesautónomas,entidadeslocales,fundacionespúblicasoaso-ciacionesdeclaradasdeutilidadpública.Debenotarse,pues,quelaLeydelPatrimoniodelasAdministracionesPúblicasnohaceningunareferenciaespecíficaalasconfesionesreligiosascomoposiblescesionarias(aunquesícomoposiblesadquirientesporenajenación,cfr.art.137.4.b,alterandoelsistemadeadjudicacióndelamismaLey,porcierto),porloquehabráqueestaralanormativageneralaplicableenconexiónconelart.16CE66.

65Decreto1022/1964,de15deabril,porelqueseapruebalaLeydelPatrimoniodelEstado(derogada).66Téngaseencuentaelart.6LOLR,queseñala:“Uno. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas, así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a aus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades re-conocidos por la Constitución, y en especial de los de libertad, igualdad y no discriminación. Dos. Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas podrán crear y fomentar, para la realización de su fines, Asociaciones, Fundaciones e Instituciones con arreglo a las disposiciones del ordenamiento jurídico general.”Asimismo,hayquetenerpresenteelart.1delaLeyOrgánica1/2002,de22demarzo,reguladoradelDerechodeAso-ciación,y laDisposiciónAdicionalSegundadelaLey50/2002,de26dediciembre,deFundaciones.Elprimerpreceptoseñalaque:“Se regirán por su legislación específica los partidos políticos; los sindicatos y las organizaciones empresariales; las iglesias, confesiones y comunidades religiosas; las federaciones deportivas; las asociaciones de consumidores y usuarios; así como cualesquiera otras reguladas por leyes especiales. Las asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades re-

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Algunos preceptos legales incluso se han referido, históricamente, explícita-mentealaposibilidaddecesionesdebienesdetitularidadpúblicaparalacons-truccióndelugaresdeculto:eraelcasodelart.45delaLeydePatrimoniodelEstadode196467odelart.21.2delaLeycatalana11/1981,de7dediciembre68.

Encuantoalanormativaestataldeaplicaciónalosenteslocales,elReglamen-todeBienesdelasEntidadesLocales,establecelasiguientereglaarespetar:

«1. El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de contratación de las Entidades locales69. Será necesa-ria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión fuera superior a cinco años o el precio estipulado exceda del 5% de los recursos ordinarios del presupuesto.2. En todo caso, el usuario habrá de satisfacer un canon no inferior al 6% del valor en venta de los bienes.»

¿Podría un Ayuntamiento «ceder» mediante el correspondiente negocio ju-rídico de forma gratuïta suelo que tuviera la condición de bien patrimonial a una confesión religiosa? ElmismoReglamentolopermite,ensuartículo109.2:

«Los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente sino a Entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a las instituciones privadas de inte-rés público sin ánimo de lucro.De estas cesiones también se dará cuenta a la autoridad competente de la Co-munidad Autónoma.»

ligiosas se regirán por lo dispuesto en los tratados internacionales y en las leyes específicas, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las disposiciones de la presente Ley Orgánica.” Porsuparte,laLeydeFundacionesestableceque:“Lo dispuesto en esta Ley se entiende sin perjuicio de lo establecido en los acuerdos con la Iglesia Católica y en los acuerdos y convenios de cooperación suscritos por el Estado con otras iglesias, confesiones y comunidades religiosas, así como en las normas dictadas para su aplicación, para las fundaciones creadas o fomentadas por las mismas.”67Art.45delDecreto1022/1964,de15deabril:“Las cesiones gratuitas de inmuebles del patrimonio del Estado se harán constar en el Registro por medio de inscripción a favor del cesionario, y por nota al margen de la inscrip-ción del Estado si la cesión se hace para templos parroquiales. En la inscripción se hará constar que el incumpli-miento de los fines para que se cedieron los bienes determinará su recuperación por el Estado.”68Art.21.2delaLey11/1981,de7dediciembre,dePatrimoniodelaGeneralitatdeCatalunya:“Se consi-deran de utilidad pública las cesiones hechas a las entidades locales, a los organismos autónomos de la Gene-ralidad, a la Administración del Estado y a sus entidades, a otras comunidades autónomas, a las confesiones religiosas para los locales de culto, a los organismos sindicales y patronales y a los Estados extranjeros para actividades culturales de acuerdo con los tratados o convenios firmados por España.”69Encuantoalderechodesuperficie,simplementeapuntarqueelmismosehallareguladoahoraenelámbitourbanísticoporelart.35LS.Estaregulacióndebecompletarseconlaquehayandictadolascomunidadesautónomasenelámbitodesuspropiascompetencias(porejemplo,art.162delaLeydeUrbanismodeCataluña),conlalegislacióncivilyconeltítuloconstitutivodelderecho(art.35.4LS).Atravésdeeste instrumento, laAdministraciónnoperderíaenningúnmomentolatitularidadsobreelsuelo,mientrasquealfinalizarlavigenciadelmismoelvuelosefundiríaconéste,quedandoenmanospúblicastodoloedificadoporlosprivados.

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Requisitos de la cesión gratuita precisados en el Reglamento de Bie-nes de las Entidades Locales

Art.110:

«1. En todo caso, la cesión gratuita de los bienes requerirá acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, previa instrucción del expediente con arreglo a estos requisitos:a) Justificación documental por la propia entidad o institución solicitante

de su carácter público y memoria demostrativa de que los fines que per-sigue han de redundar de manera evidente y positiva en beneficio de los habitantes del término municipal.

b) Certificación del Registro de la Propiedad acreditativa de que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de patrimoniales de la en-tidad local.

c) Certificación del Secretario de la Corporación en la que conste que los bienes figuran en el inventario aprobado por la Corporación con la an-tedicha calificación jurídica.

d) Informe del interventor de fondos en el que pruebe no haber deuda pen-diente de liquidación con cargo al presupuesto municipal.

e) Dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordenación, reforma o adaptación, no son necesarios para la entidad local ni es previsible que lo sean en los diez años inmediatos.

f) Información pública por plazo no inferior a quince días.2. La cesión de solares al organismo competente de promoción de la vivien-da para construir viviendas de protección oficial revestirá, normalmente, la forma de permuta de los terrenos por número equivalente de aquéllos que hubieren de edificarse y, cuando ésto no fuere posible, la cesión gratuita no precisará el cumplimiento del requisito d) del párrafo precedente.»

Art.111:

«1. Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquellos a la Corporación Lo-cal, la cual tendrá derecho a percibir de la entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos.2. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes.

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3. Los bienes cedidos revertirán, en su caso, al patrimonio de la entidad ce-dente con todas sus pertenencias y accesiones».

Art.112:

«1. Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto su pre-paración y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones Locales.2. No será necesaria la subasta en los casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, previo expediente que acredite la ne-cesidad de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40% del que lo tenga mayor.»

En resumen, la cesión gratuïta puede hacerse, respetando los requisi-tos vistos, en favor de privados, siempre que:

– Estos sean Instituciones privadas de interés público;– La cesión sea para fines que redunden en beneficio de los habi-

tantes del término municipal.

Ello conlleva la posibilidad de la cesión gratuïta a comunidades religiosas pues:

– Son institucionesprivadasysusactividades,vinculadasaunderechofundamental, son de interés público, sin que tenga relevancia, a es-tosefectos,laexistenciaonodedeclaraciónformaldeinteréspúblico(comoseñala,entreotras,laSTSde8dejuliode200270).

– Elejerciciodeunderechofundamental,elmantenimientodelacohe-siónsocialyterritorialyellogrodelaigualdadmaterialsonfinalidadesqueredundanenbeneficiodeloshabitantesdeltérminomunicipal.

En los casos específicos en que una cesión de suelo para la construc-ción de un lugar de culto por parte de una confesión ha llegado a los tribunales, éstos reafirman lo aquí sostenido:

Porejemplo,enlasentenciadelJuzgadodeloContenciosoAdministrati-vonúmero4deSevillade28denoviembrede2007,seseñalaquelaaso-

70 “El artículo 109.2 del Reglamento de Bienes hace mención de las instituciones privadas de interés público por lo que es evidente que la Asociación que formula la oposición, sin necesidad de haber sido declarada de utilidad pública por acuerdo del Consejo de Ministros, cumple dicha condición. Además dicha asociación está dedicada a los fines educativos, culturales y deportivos exigidos en el referido artículo 4 de la Ley de asociacio-nes para ser reconocida como de utilidad pública”(STSde8deJuliode2002).

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ciaciónaquienseefectuólacesióngratuïtaporpartedelAyuntamiento,«tiene una actividad de carácter público y que tiende precisamente a po-tenciar el hecho religioso y a dar cobertura y servicio a personas que profe-sen la religión islámica, como plasmación práctica del derecho a la libertad religiosa consagrado en la Constitición Española»,identificandoelinteréssocialdelacesiónconlaigualdadrealyefectivadelosciudadanos.Aun-queesciertoqueestasentenciafuerevocadaporlaposteriorde30deseptiembrede2008delTribunalSuperiordeJustíciadeAndalucía,noloesmenosquetalrevocaciónseproduceporotrosmotivos(elbiennoerapatrimonial,sinodemanialyexistíaunaproblemaconlacalificaciónurbanísticadelterreno),peronosediscuteloafirmadoporeltribunaldeinstanciaenrelaciónconloexpuesto.

Todavíamáscontundente,sicabe,pareceserlasentenciadelJuzgadodelaContenciosoAdministrativonúm.11deMadrid,enelcasodeunacesióndesueloalaConfesiónReligiosadelosTestigosdeJehová.Lasen-tencia,alcontrolaresacesión,nodiscutelaposibilidaddelacesión,sinoconcretamentelafaltadefundamentaciónmunicipaldelbeneficioparaloshabitantes,señalandoquehubierabastadocon«conocer el número de fieles de esta confesión residentes en el término municipal..., ya que con solo este dato, si fuera un número relevante, ya de por sí se podría concluir que redunda en beneficio de los habitantes del municipio».Porloqueanteesedefectoenelexpediente,anulalacesiónporcontrariaaDerecho.

Bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo

Regulaciónespecíficaposeenlosbienesintegrantesdelospatrimoniospú-blicosdesuelo,entreellos,elmunicipal.Enestecaso,existenormativaestatalaplicableatodaslasentidadeslocales,contenidaenlosarts.38yss.LSestatal.

El art. 38 LS estatal aclara qué son los patrimonios públicos de suelo y cuál es su finalidad:

«1. Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la orde-nación territorial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del de-ber a que se refiere la letra b del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.2. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patri-

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monio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b del apartado 1 del artículo 16, se destinarán a la conservación, admi-nistración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.»

Yelartículocrucialrelativoalaposibilidaddearticularmedidasdeac-ciónpositivamediantelacesióndesueloparalugaresdecultoeselart.39.1LSestatal:

«Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públi-cos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régi-men de protección pública.

Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.»

Porconsiguiente,estanormaestatal,deaplicaciónatodaEspaña,dejaabier-talapuertaalaslegislacionesurbanísticasautonómicasparaqueconcretenaquéotrosusosdeinteréssocialpodránlosAyuntamientosdestinarestosbienes. Y la abertura es amplia, al ser los fines admisibles «urbanísticos»,estoes,laordenacióndelaciudad,lacual,comoyasabemoshadetenerencuentalacohesiónsocialyterritorial,tambiénpormandatolegal.

Endefinitiva,deberáanalizarsealavistadecadaconcretalegislaciónauto-nómicaurbanísticavigentequéusosdeinteréssocialconfinesurbanísticospuedenjustificarelusodelospatrimoniosmunicipalesdesuelocomome-didasdeacciónpositivaafavordelaigualdadreal.Cada Ayuntamiento de-berá comprobar, pues, que su ley autonómica permite, explícitamente o de forma implícita, el uso de los patrimonios municipales de suelo para la construcción de lugares de culto.

El supuesto específico de la permuta

Finalmente,sólorecordar laexistenciadelmecanismojurídicodelaper-muta, en el caso de los bienes patrimoniales y de los patrimonios mu-nicipales de suelo, quepuedepermitir lograr laubicaciónadecuadade

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terrenosoedificiosquevayanadestinarsea lugaresdeculto71.Enestoscasos, los Ayuntamientos deberán estar a la normativa autonómica es-pecíficasobrelamateria,puestoquelaregulacióndelosartículos153y154delaLeydelPatrimoniodelasAdministracionesPúblicas,sólosondeaplicaciónapermutasdebienesyderechosdelEstadoysóloactuarándemodosupletorioafaltaderegulaciónautonómica.

Así,porejemplo,enlanormativaCanariaseprevélaposibilidaddepermutadirectadebienesinmueblesdelpatrimoniopúblicodesueloa«entidades religiosas» cuando su destino sea «de culto» (Decreto 183/2004, de 21 dediciembre,porelqueseapruebaelReglamentodeGestiónyEjecucióndelSistemadePlaneamientodeCanarias).

DelajurisprudenciadelTribunalSupremoespañolsobrepermutasenge-neral cabe destacar algunos aspectos que deberán ser tenidos en cuentacuandolapermutasevinculeconlugaresdeculto72:

1º)quelautilizacióndeestemecanismodeberásercuidadosaconelres-petoalderechoalaigualdad;

2º)quelaadquisiciónporelentelocaldelbienoderechoquesepreten-deseanecesaria;

3º)quelapermutaseaelúnicomododearticularlaadquisicióndebidoalascaracterísticasconcretasdelaoperaciónylacompraventaolaexpropiaciónforzosaseandescartables;

4º)quelaadquisicióndelbienmediantepermutaseaconvenienteparasatisfacerelinterésgeneral;

5º)quelaadjudicacióndirectacomomododeadjudicarelcontratodepermutaesposiblesi,ysólosi,laAdministraciónpretendeunconcre-tobienporrazonesdeinterésgeneral;

6º)queexistaunequivalenciaentrelosvaloresdelosbienesapermutar(lo que exije una tasación previa; la equivalencia depende de cadanormativa autonómica), como garantía de la buena administración(eficienciayeconomía,art.31.2CE)ydelosprivados;

7º)quetodoslosanterioresaspectosquedenacreditadosyfundadosenelexpedientedepermutayseanmotivadosporelAyuntamientoquelarealice,puesencasocontrariolapermutaseráilegalyanulableju-dicialmente,ensucaso.

71Vinculandolapermutaconlaevitacióndelasegregaciónreligiosa,véasePONCESOLÉ,J(2004),“Ce-siónypermutadebienesyderechos”,enCHINCHILLA,C.,Comentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , Civitas,pág.691yss.VéaselaSTSde1dejuniode1988enrelaciónconequipamientosescolares.72SSTSde1dejuliode1988,17deoctubrede1991,25demayode1999,31deenerode2000,24deabrilde2001,15dejuniode2002,8demayode2003.

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Detalles técnicos de articulación de acciones positivas a favor de la igualdad real de los lugares de culto

Enelámbitodelospatrimoniosmunicipalesdesuelo,porejemploelart.166delaLeydeUrbanismodeCataluña,alude,engeneral,alaposibili-daddecesionesdebienesintegrantesdelospatrimoniospúblicosdesue-loparafinalidadesde«equipamientoscomunitarios».Debenotarsequeestaposibilidadquedaenmarcadaenlaamplialistadefinalidadesdelospatrimoniospúblicosdesuelodelart.160.3de laLeydeUrbanismodeCataluña,queentendemosencuentraacomodosindificultadahoraenlaprevisióndelart.34.1LSestatal,elcualpermitequelosbienesyrecursosqueintegranlospatrimoniospúblicosdesuelo–siemprequenodebanserdestinadosaviviendaprotegidaporprovenirdelacesiónenvirtuddelde-berdelart.16.1.bLSestatal–puedan«ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de orde-nación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia espe-cificando los fines admisibles que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

Ayudas públicas para contribuir a sufragar los gastos generados por acomodos razonablesFinalmente,enlalógicayaexpuestadelosacomodosrazonables,tambiénesper-fectamente posible que un Ayuntamiento contribuya, como acción positiva destinada a permitir la igualdad real y efectiva, a sufragar gastos derivados de actividades (obras, etc.) dirigidas a conseguir acomodos razonables para permitir el libre ejercicio en condiciones de igualdad por parte de las confe-siones religiosas.

Alavistadetodoloexpuesto,podemosconcluirqueunagestión(enge-neralyespecíficamenteurbanística)deladiversidadreligiosaserátan-tomejorcuantolosealaordenaciónurbanísticapreviaquedesarrolle.

Ahora bien, debido a la deficiente planificación previa o por otras razones, esposiblequeantelaubicaciónprevistadeunlugardeculto,seaequipamientoco-munitariodetitularidadprivadaopública,seaunaactividaddesarrolladaalam-parodelapertinentecalificaciónurbanísticadelplan,seproduzcanreaccionesciudadanas,másomenosvirulentas,deoposiciónalejerciciodelderechofunda-mentalalalibertadreligiosa.Nosmovemosentoncesenlagestióndelconflicto.

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Acciones específicas dirigidas a dar salida a los fenómenos NIMBY

Engeneral,concarácterpreventivodeposiblesconflictos,yenparticular,paralagestióndeéstos,sisurgen,parecemuyconvenienteintensificarlaformación de los gestores públicos en materia de urbanismo, espe-cialmentesinotrabajanenunidadesconcompetenciasespecíficasenla

materia,loquedeberíaconducirapotenciar la transversalidad de las políticas públicas medianteelconocimiento.

Evidentemente,siempreesposiblenoadoptarningunamedidaespecíficayre-accionarsiycuandoseproduzcan losconflictos.Perosi losAyuntamientosnotomanlainiciativaylideranelposibleconflictofuturo,loscostesentérminosdeconvivenciaycohesiónsocial(ademásdepolíticos)sonevidentes.Porellopare-cemuchomásaconsejable:

– Impulsaraccionesdirigidasalestablecimientodeprotocolos de actua-ción paratalessituaciones;

– Impulsar acciones formativas vinculadas con habilidades mediadorasenconflictosentreconfesionesreligiosasygruposdeciudadanos.;

– Contarconpersonas(propiasomediantelacolaboraciónsupramunici-palodelsectorprivado)capacesdeasumirtareasdemediación comu-nitaria encasodesurgimientodetalfenómenoNIMBY.

Lasventajasdeesteenfoqueproactivosonevidentes:permitelaexistenciadelanecesariapreparacióntécnicaqueposibilitaliderarelposibleconflictoyencon-trarvíasdeevitarfracturassocialesy/odecisionespúblicassobrelamarchaquepuedangeneraroagravarlasegregacióndeloslugaresdeculto.

Conclusiones de esta sección

• Enlaactualidadexistendiversostiposdelicenciasquedistintasleyesexi-gen para la construcción, apertura y funcionamiento de los lugares deculto.Desde las licenciasurbanísticas (quedebenserregladasdeacuer-doconlajurisprudenciadelTribunalSupremo)hastaotrotipodelicenciasreferidasa laactividadensi.Enestesegundocaso, lasituacióndistade

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estarclaraenrelaciónaquetipodelicenciaexactamentehayqueexigirysolicitar(deestablecimientosdepublicaconcurrencia,ambiental…;salvoenelcasocatalándondeenel2009sehacreadounaúnicaleyespecifica).Entodocaso,,laactividaddelaAdministraciónenestamateriaesestricta-menteregladaynopuedeemplearselaanalogía,porcuantolaexigenciadeestaclasedelicenciasnoeslareglageneral,salvoqueexpresamentelaprevealanormativaespecífica,debiendoprocedercasoporcaso.

• Respecto a los lugares de culto no procede, a priori, exigir el ReglamentodePolicíadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativas(RealDecreto2816/1982,de27agosto);asícomotampococonsiderarlossujetosalascon-dicionesdelusocomercialylasestablecidasenlanormativadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativas,puesnoson“salasdereuniones”;deigualmodo,noseadmitelaaplicacióndelodispuestoenelReglamentodeactivi-dadesmolestasde30-11-1961(TS24-6-1988;RJ1988\4724).

.• Sonposibleslasaccionespositivasdirigidasagarantizarlaefectividad,enla

práctica,delderechoalalibertadreligiosa(ypuedensernecesarias,deacuer-doconelart.9.2CE).Lalaicidadpositivaespañola,deacuerdoconnuestroTribunalConstitucional,amparaestetipodemedidas,quepuedenarticularsetécnicamentepordiversasvías(asesoramientoyayudaenlabúsquedadees-paciosprivados,cesióndesuelosy/oedificiosdetitularidadpública,asesora-mientoyformaciónofrecidaamiembrosdeconfesionesreligiosas…).

• Cuanto más cuidada sea la regulación que establezca el planeamientourbanísticodelhechoreligioso,másfácilserálaimplementacióndelplanenlarealidaddelmunicipio.

• Contodo,elmanejodelasposiblessituacionesdetensióngeneradasporlaaperturadeunlocaldecultoexigecontar,deantemano,conunaseriedeinstrumentoslistosparaafrontarelconflicto,comoprotocolosdeac-tuación,recursosenmateriademediación,etc.

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Acciones de disciplina urbanística

•¿Cómogestionarsituacionesilegales/alegales? 98

•¿Cómodiseñarunplande«reestructuraciónymejora»

delugaresdecultoexistentes?100•Conclusionesdeestasección 101•

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¿Cómo gestionar situaciones ilegales/alegales?

Finalmente,nielmejordiseñourbanonilamásdiligentegestiónurbanís-ticatienensentidosiseviolaelmarcodelasreglasdejuegoestablecidoporlaleyynoexisteningunareaccióncontratalviolación.ElEstadodeDerechoestáenjuegoaquí,pueslaausenciadeaplicaciónrealdelDere-

chovigentesuponeunaburlayundesprestigiodelmismo,ademásdecompro-meterderechoseinteresesprivadosypúblicosenvueltosenesteasunto.

Ahorabien,denuevo,lareaccióncontralaviolacióndelaleypuedearticularsedeformarazonableyrazonada,empleandointeligentementelosmárgenesdema-niobraqueelordenamientoabrealosgestorespúblicos.

Ausencia de licencia/s o existencia de licencia/s que no se respetanUnodelosretos,yaexistentesahorayqueaumentaráenlospróximosaños,eslagestiónpúblicadelassituacionesenqueloslugaresdecultoseencuentranenubicacionesilegalesoenubicacioneslegalesperoconunascondicionesdese-guridadysalubridadcuestionables,pudiendoafectar,ademásalatranquilidaddelosvecinos(ausenciadelicencia,urbanísticay/odeactividad,existenciadelicenciaurbanísticay/odeactividadque,sinembargo,noesrespetada…).

Anteestassituaciones,elprincipiodelegalidad,propiodetodoEstadodeDe-recho,impide,pornegligenciaocontemporización,«cerrarlosojos»antesitua-cionesilegales,porunmotivouotro,puestoquelalegalidadquesevulneraloquepretende,es,precisamente,tutelarderechosindividuales(derechoalavida,derechoalaintegridadfísica)einteresesgenerales(seguridad,salubridad…).

Enconsecuencia,esyseráprecisoreaccionaranteestassituaciones,enelmarcodelalegalidadurbanística,queexigeelmantenimientodelamismaydelalega-lidadvinculadaalejerciciodeactividades.

¿Cómo gestionar lo ya existente? Test de proporcionalidad, Derecho transitorio y ajustes razonablesAhora bien, ese restablecimiento de la legalidad urbanística y de actividadespuede articularse de forma razonable, teniendo en cuenta los recursos reales

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conquecuenteelAyuntamiento(normalmenteescasos:faltadeinspectores,etc)ylasalternativasalaubicacióndellugardeculto.Encasodecambioenelplaneamientourbanístico,esarazonabilidadvienelegis-lativamenteprevistaconlasconocidasfigurasdefuera de ordenación y volu-men disconforme.

Ante la ausencia de licencia/s o el incumplimiento, el Ayuntamiento tendráprimeroquedeterminarantecuáldelosdoscasosnosencontramos.Ensegun-dolugar, lareaccióndeberátenerencuenta,siexiste,elDerechotransitorioalrespecto.

Legislación, derecho transitorio y lugares de culto

Así,enelcasodelaLeycatalana16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto,téngaseencuentaquelaleysecierraconunaseriedeprevisionesreferidasalotorgamientodeayudasparalaadaptacióndelocales73,unadisposicióntransitoriaparalosplanesurbanísticos,queincluyelaobliga-ciónjurídicadequelosmunicipiosadecuensuplaneamientogeneralaldeberdereservarsueloparalacalificacióncomoequipamientoscomuni-tariosconusosdecarácterreligiosodenuevaimplantación,enelplazodediezaños74,ylanecesidaddequeloscentrosdecultoalosqueseaplicalaleydebanrealizarlaadaptación,siesnecesaria,alascondicionesqueestablezcaelreglamentoaaprobarporelGobiernoenelplazodecincoañosdesdelaaprobacióndeéste,debiendocomunicaralosAyuntamien-tosquecumplendichosrequisitos(DisposiciónTransitoriatercera).

Y,entercer lugar, la legalizaciónde laactividaddeberáconsiderar,enaquellosespacios valorativos abiertos por la ley, por existir margen de apreciación mu-nicipal, la técnicadel acomodo razonable o ajuste razonable, yadescrita.Lamisma,comodijimos,resultaunaorientaciónjurídicaútilparaabordarlagestióndeladiversidadreligiosa,siendouncorolariodelderechoalaigualdadydelprin-cipiodeproporcionalidad;entendiéndoseporello,demaneramuyresumida, las

73Disposiciónadicionaltercera.Ayudasparalaadaptacióndelocales.El Gobierno, de acuerdo con sus disponibilidades, puede otorgar ayudas, de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, destinadas a adaptar los locales existentes a las prescripciones de la presente ley y a su desarrollo reglamentario.”74Disposicióntransitoriaprimera.Planesdeordenaciónurbanísticamunicipal.“1. La exigencia establecida por el artículo 4 es aplicable a los planes de ordenación urbanística municipal que en el momento de la entrada en vigor del título I estén en tramitación o en proceso de revisión y aún no hayan sido objeto de resolución definitiva.2. En los municipios sin un plan de ordenación urbanística municipal adaptado a las determinaciones del ar-tículo 4, las modificaciones del planeamiento urbanístico que se aprueben inicialmente después de la entrada en vigor del título I deben cumplir lo dispuesto por el mencionado artículo, si por el contenido de la modifica-ción es factible hacerlo.3. Los municipios deben adecuar su planeamiento general al contenido del artículo 4 en el plazo de diez años”.

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medidas de adecuación del ambiente físico, social y actitudinal a las necesi-dades específicas de las confesiones religiosas, de forma eficaz y práctica y sin que suponga una carga desproporcionada, faciliten la el ejercicio de los derechos en igualdad de condiciones.

Paradeterminarsiunacargaesonoproporcionadasetendránencuenta,entreotrasmedidas,loscostesdelamedida,losefectosdiscriminatoriosquesupongasunoadopción,laestructuraycaracterísticasdelapersona,entidaduorganiza-ciónquehadeponerlaenprácticaylaposibilidadquetengadeobtenerfinancia-ciónoficialocualquierotraayuda

Aestefin,lasAdministracionespúblicascompetentespodríanestablecerunré-gimen de ayudas públicas paracontribuirasufragarloscostesderivadosdelaobligaciónderealizarajustesrazonables.

Pensemos,porponerunejemplo,enelcasodelanecesariareacciónadministrativacontralasobrasrealizadassinlicenciadeedificaciónoencontradelalicenciaotor-gada.Enestoscasos,lalegislaciónurbanística(porejemplo,art.205,LeydeUrba-nismodeCataluña)prevéque,conelcorrespondienteprocedimientoadministrati-vo,elAyuntamientodeclararálasobraslegalizablesono,enfunciónenelsegundocasodesisonmanifiestamenteilegales.Entalsupuesto, lasoluciónpuedepasarporladestruccióndeloconstruidoyelrestablecimientodelasituaciónanterior.

¿Cómo diseñar un plan de «reestructuración y mejora» de lugares de culto existentes?

Antesdellegaraconclusionestandrásticas,losAyuntamientosdeberíanexplorarlosespaciosabiertosporelordenamientovigenteparaunaactuaciónadministra-tivaprudente,alavistadelasconcretascircunstanciasdelcasoexistentes.

Así,debe,enprimerlugar,decidirseque lo construidono es legalizable en caso algunoyaquípuedehaberunmargenvalorativoquepuedesuponerunmargendemaniobraadministrativa,encolaboraciónconeltitulardelcentrodecultoyexigiéndoleaéstelopreciso,enelmarcodelaideadeajustesrazonablescomocorolariodelaproporcionalidadylaigualdad,paraqueserealicelasolicitudade-cuadaparaobtenerlalicenciaposibleo,si las obras se han realizado en contra

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de la licencia ya otorgada, ajusteéstas,en lopreciso,aaquélla (porejemplo,enelordenamientojurídicoautonómico,elart.267delreglamentodelaLeydeUrbanismodeCataluña75prevéeldenominado«programaderestauración»quedeberá presentar el interesado y ser aprobado por el Ayuntamiento, pudiendoextenderseelplazolegalprevistoparalarestauraciónenlonecesarioparacum-plirdichoprograma).EstetipodeactuacionespuedenarticularseatravésdelosmecanismosprevistosenelordenamientojurídicourbanísticodecadaComunidadAutónomao,afaltadereferenciaexpresa,articularseenelsenodelaterminaciónconvencionaldelprocedimientoderestauraciónde la legalidadurbanísticaalterada (art.88,Ley30/1992,de26denoviembre).

Esmás,cabeconsiderar laposibilidaddeintegrarestas intervencionespuntua-lesenelmarcoglobalysistemáticodeun plan dirigido a la reestructuración y mejora de los lugares de culto precario existente (articulado, por ejemplo,medianteunplanurbanísticoespecialdelugaresdeculto,enfuncióndelaspo-sibilidadesabiertasporcada legislaciónautonómicaysiempreconrespetodelPlan General vigente) que analice la situación global existente, temporalice lasintervenciones,articulelasayudasyreordeneesteámbito.

Conclusiones de esta sección

• Unodelosretos,yaexistenteahorayqueaumentaráenlospróximosaños,eslagestiónpúblicadelassituacionesenqueloslugaresdecultoseen-cuentranenubicacionesilegalesoenubicacioneslegalesperoconunascondiciones de seguridad y salubridad cuestionables, pudiendo afectar,ademásalatranquilidaddelosvecinos(ausenciadelicencia,urbanísticaodeotrotipo,existenciadelicenciadeactividadquenosecumple…).

• Anteestassituaciones,elprincipiodelegalidad,propiodetodoEstadode Derecho, impide, por negligencia o contemporización, «cerrar losojos»antesituacionesilegales,porunmotivouotro,puestoquelalega-lidadquesevulneraloquepretende,es,precisamente,tutelarderechosindividuales(derechoalavida,derechoalaintegridadfísica)einteresesgenerales(seguridad,salubridad…).

• Elrestablecimientodelalegalidadurbanísticaydeactividadespuedear-ticularsedeformarazonable,teniendoencuentalosrecursosrealescon

75Decreto305/2006,de18dejulio,porelqueseapruébaleReglamentodelaLeydeUrbanismo.

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quecuenteelAyuntamiento(normalmenteescasos:faltadeinspectores,etc.)ylasalternativasalaubicacióndellugardeculto.Encasodecambioenelplaneamientourbanístico,esarazonabilidadvienelegislativamenteprevistaconlasconocidasfigurasdefueradeordenaciónyvolumendis-conforme.

• Ante laausenciade licenciaoel incumplimientode lamisma,elAyun-tamientotendráprimeroquedeterminarantecuáldelosdoscasosnosencontramos.Ensegundo lugar, la reaccióndeberá tenerencuenta, siexiste,elDerechotransitorioalrespecto,quepodríaestarcontenidoenelplaneamientourbanísticooenunaordenanzamunicipalespecífica.

• La legalización de la actividad deberá considerar, en aquellos espaciosvalorativosabiertosporlaley(porejemplo,ilegalidad«manifiesta»deloconstruidosinocontralicencia),porexistirmargendeapreciaciónmuni-cipal,latécnicadelacomodorazonableoajusterazonable.

• LasAdministracionespodríanestablecerunrégimendeayudaspúblicasparacontribuirasufragarloscostesderivadosdelaobligaciónderealizarajustesrazonables.

• Laactuacióndegestiónsobreloslugaresdecultoproblemáticosabier-tospuederealizarsecasoacasoomedianteunaaproximaciónsistemá-ticayglobal,medianteunaplanificacióndirigidaa«reestructurar»esteámbito.

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Anexos

•Legislaciónespañolacitada 104•Lalegislaciónautonómicaylacalificación

comousoreligiosoenlaplanificaciónurbanística 108•

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Anexos

Anexo I. Legislación española citadaLegislación Estatal

• CódigoCivil

• Decretode17dejuniode1955porelqueseapruebaelReglamentodeServiciosdelasCorporacionesLocales.BOEde15/07/1955.

• Decreto2414/1961,de30denoviembre,porelqueseapruebaelRegla-mento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. BOE de7/12/1961.

Derogadoporla: Ley34/2007,de15denoviembre,deCalidaddelAireyProtecciónde la

Atmósfera.BOEde16/11/2007.

• Decreto1022/1964,de15deabril,porelqueseapruebalaLeydelPatri-moniodelEstado.BOEde23/04/1964(derogada).

• RealDecreto2159/1978,de23de junio,porelqueseapruebaelRegla-mentodePlaneamientoparaelDesarrolloyaplicacióndelaLeysobreRé-gimendelSueloyOrdenaciónUrbana.BOEde15/09/1978.

• ConstituciónEspañolade27dediciembrede1978.(CE)BOEde29/12/1978.

• InstrumentodeRatificacióndelAcuerdoentreelEstadoespañolylaSantaSedesobreAsuntosEconómicos,firmadoenlaCiudaddelVaticanoel3deenerode1979.BOEde15/12/1979.

• InstrumentodeRatificacióndelAcuerdoentreelEstadoespañolylaSantaSedesobreEnseñanzayAsuntosCulturales,firmadoenlaCiudaddelVati-canoel3deenerode1979.BOEde15/12/1979.

• InstrumentodeRatificacióndelAcuerdoentreelEstadoEspañolylaSantaSedesobreAsuntosJurídicos,firmadoel3deenerode1979enlaCiudaddelVaticano.BOEde15/12/1979.

• InstrumentodeRatificacióndelAcuerdoentreelEstadoespañolylaSantaSede,sobrelaasistenciareligiosaalasFuerzasArmadasyServicioMilitar

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declérigosyreligiosos,firmadoenlaCiudaddelVaticanoel3deenerode1979BOEde15/12/1979.

• LeyOrgánica7/1980,deLibertadReligiosa(LOLR).BOEde24/07/1980.

• RealDecreto2816/1982,de27deagosto,porelqueseapruebaelRegla-mentoGeneraldePolicíadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreati-vas.BOEde06/11/1982.

• Ley7/1985,de2deabril,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal.BOEde03/04/1985.

• Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que aprueba el Reglamento deBienesdelasEntidadesLocales.BOEde07/07/1986.

• Ley 24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo deCooperacióndelEstadoEspañolconlaFederacióndeEntidadesReligiosasEvangélicasdeEspaña.BOEde12/11/1992.

• Ley25/1992,de10denoviembre,porlaqueseapruebaelAcuerdodeCo-operacióndelEstadoEspañolconlaFederacióndeComunidadesIsraelitasdeEspaña.BOEde12/11/1992.

• Ley26/1992,de10denoviembre,porlaqueseapruebaelAcuerdodeCooperación del Estado Español con la Comisión Islámica de España.BOEde12/11/1992.

• Ley30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídicodelasAdministracio-nesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún.BOEde27/11/1992.

• LeyOrgánica1/2002,de22demarzo,reguladoradelDerechodeAsocia-ción.BOEde26/03/2002.

• Ley50/2002,de26dediciembre,deFundaciones.BOEde27/12/2002.

• Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las AdministracionesPúblicas.BOEde04/11/2003.

• Ley62/2003,de30dediciembre,demedidasfiscales,administrativasydelordensocial.BOEde31/12/2003.

• LeyOrgánica3/2007,de22demarzo,paralaIgualdadEfectivadeMujeresyHombres.BOEde23/03/2007.

• Ley30/2007,de30deoctubre,deContratosdelSectorPúblico.BOEde31/10/2007.

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• RealDecretoLegislativo2/2008,de20de junio,porelqueseapruebaeltextorefundidodelaLeydelSuelo(LS).BOEde26/02/2008.

• LeyOrgánica2/2009,de11dediciembre,de reformade laLeyOrgánica4/2000,de11deenero,sobreDerechosyLibertadesdelosExtranjerosenEspañaysuIntegraciónSocial.

Legislación AutonómicaCanarias

• Ley1/1998,de8deenerodeRégimenJurídicodelosEspectáculosPúbli-cosyActividadesClasificadas.BOCde14/01/1998.

• DecretoLegislativo1/2000,de8demayo,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelasLeyesdeOrdenacióndelTerritoriodeCanariasydeEspa-ciosNaturalesdeCanarias.BOCde15/05/2000.

• Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamen-to de Gestión y Ejecución del Sistema de Planeamiento de Canarias. BOC de26/01/2005.

Catalunya• Ley11/1981,de7dediciembre,dePatrimoniodelaGeneralitatdeCatalun-

ya.BOEde11/12/1981(hoymodificadaporlegislaciónposterior).

• Ley10/1990,de15dejunio,sobrePolicíadelEspectáculo,ActividadesRe-creativasyEstablecimientosPúblicos.BOEde07/07/1990.

Derogadaporla: Ley11/2009,de6 julio,de regulaciónadministrativade losEspectáculos

PúblicosylasActividadesRecreativas.BOEde03/08/2009.

• Ley9/1993,de30deseptiembre,delPatrimonioCulturalCatalán.DOGCde11/10/1993.

• Decreto179/1995,de13dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodeObras,ActividadesyServiciosdelasEntidadesLocales.DOGCde23/06/1995.

• Ley3/1998,de27defebrero,deIntervenciónIntegraldelaAdministraciónAmbiental.DOGCde12/03/1998(derogada).

• Decreto239/1999,de31agosto1999.Apruebaelcatálogodelosespectá-culospúblicos, lasactividadesrecreativasy losestablecimientospúblicossometidosaLey10/1990,sobrepolicíadelespectáculo,lasactividadesre-creativasylosestablecimientospúblicos.DOGCde10/09/1999.

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• OrdenanzaMunicipaldeActividadesydeIntervenciónIntegraldelaAdminis-traciónAmbientaldeBarcelona,30/03/2001.BOPde11/05/2001(Barcelona).

• Ley16/2002,de28dejunio,deProteccióncontralaContaminaciónAcústi-ca.BOEde25/07/2002.

• OrdenanzaMunicipaldelasActividadesyEstablecimientosdeConcurren-ciaPública,11/04/2003.BOPde16/07/2003(Barcelona).

• DecretoLegislativo2/2003,de28deabril,porelqueseapruebaelTextoRefun-didodelaLeyMunicipalydeRégimenLocaldeCataluña.DOGC20/05/2003.

• Ley2/2004,de4dejunio,deMejoradeBarrios,ÁreasUrbanasyVillasqueRequierenunaAtenciónEspecial.DOGCde10/06/2004.

• Decreto 369/2004, de 7 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley2/2004,de4dejunio,deMejoradeBarrios,ÁreasUrbanasyVillasqueRe-quierenunaAtenciónEspecial.DOGCde09/09/2004.

• Decreto305/2006,de18dejulio,porelqueseapruebaelReglamentodelaLeydeUrbanismo.DOGCde24/07/2006.

• LeyOrgánica6/2006,de19dejulio,dereformadelEstatutodeAutonomíadeCataluña.BOEde20/07/2006.

• Ley16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto.BOEde17/08/2009.

• Ley20/2009,de4dediciembre,dePrevenciónyControlAmbientaldelasActividades.BOEde14/01/2010.

• Decreto94/2010,de20dejulio,dedesarrollodelaLey16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto,DOGCde22/07/2010.

• DecretoLegislativo1/2010,de3deagosto,elcualseapruebaelTextoRe-fundidodelaLeydeUrbanismodeCataluña.DOGCde05/08/2010.

Castilla y León• Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. BOCYL de

15/04/1999.

Madrid• Ley17/1997,de4dejulio,deEspectáculosPúblicosyActividadesRecreati-

vas.BOCMde07/07/1997.

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ANEXO II. La legislación autonómica y la calificación como uso religioso en la planificación urbanística

a) Normativa autonómica que no recoge ninguna mención o referencia al uso o equipamiento religiosoAndalucíaLaLeyandaluza7/2002,de17dediciembre,deOrdenaciónUrbanísticadeAnda-lucía,nocontieneningunareferencia.

ExtremaduraLaLeyextremeñaLey15/2001,de14dediciembre,delSueloyOrdenaciónTerri-torialdeExtremadura,yla9/2011,de29demarzo,quelamodificaparcialmente,nocontienenningunareferencia.

GaliciaElartículo11.d)delaLey1/1997,de24demarzo,delSuelodeGalicia(deroga-da),señalaba:«Losemplazamientosreservadosparadotaciones,equipamientosydemásserviciosdeinteréssocial,señalandosucarácterpúblicooprivado».Enelmismosentido,elartículo54.d)delaLeygallega9/2002,de30dediciembre,deordenaciónurbanísticayproteccióndelmedioruraldeGalicia.

Illes BalearsLaLey6/1999,de3deabril,delasdirectricesdeordenaciónterritorialdelasIllesBalearsydemedidastributarias,suartículo77dispone:«Paralaordenacióndelosequipamientos,losdiferentesplanesterritorialesparcialesanalizarányorde-narán,ensucaso, lossiguientes:sanitarios,asistenciales,deportivos,culturales,educacionalesyrecreativos».Tampocosemencionanlosequipamientosreligio-sosenelAnexoI.D,sobreequipamientosdeestaLey.

La RiojaElartículo64delaLey5/2006,de2demayo,deOrdenacióndelterritorioyur-banismodeLaRiojadice:«Emplazamientosreservadosparadotaciones,equipa-mientosydemásserviciosdeinteréssocial(...)seestableceránenfuncióndelascaracterísticassocioeconómicasdelapoblaciónydeacuerdo,entodocaso,conlalegislaciónespecíficasobrelamateria».

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b) Normativa autonómica que si hace mención o referencia. Estas dis-posiciones utilizan los siguientes términos: equipamiento religioso y templosAragónLey3/2009,de17dejunio,deUrbanismodeAragón(BO.Aragón30junio2009,núm.124,[pág.16666]BOE15julio2009,núm.170,[pág.59123]).Artículo41.Ordenaciónpormenorizadaensuelourbanoconsolidado:Ensuelourbanoconsolidado,elplangeneralestablecerácomoordenaciónpor-menorizadalassiguientesdeterminaciones:a)Usospormenorizadosyordenanzasdeedificaciónparalegitimardirectamentelaactividaddeejecuciónsinnecesidaddeplaneamientodedesarrollo.Deberánestimarselasdensidadesmáximasresultantesdelaaplicacióndelasordenanzasdeedificaciónyanalizarsesuimpactoenelmodelodeevoluciónurbanayocu-pacióndelterritorio.b)Delimitaciónoemplazamientodeespaciosverdes,libres,deportivosydere-creo,centrosdocentesydotacionesoequipamientosambientales,sanitarios,re-ligiosos,educativos,culturales,asistencialesydemásserviciosdeinteréssocial.c)Trazadoycaracterísticasde las redesdecomunicacionesyserviciosydesuconexiónconloscorrespondientessistemasgenerales.d)Señalamientodealineaciones,rasantesyprevisióndeaparcamientos.e)Establecimientodeplazosparalaedificación.f )Reglamentacióndetalladadelasconstruccionesylosterrenosydesuentorno.g)Definicióndelosrestanteselementosoespaciosquerequieranespecialpro-tecciónporsuvalorurbanístico,arquitectónico,histórico,cultural,naturalopai-sajístico,quenohayandetenerelcarácterdeestructural.

Tambiénaparecenreferenciasen lossiguientesartículosdelDecretoaragonés52/2002,de19defebrero(vigente),porelqueseapruebaelReglamentodede-sarrolloparcialdelaLey5/1999,de25demarzo(derogada).Enconcreto:Elartículo32dispone:«Suelourbanoconsolidado.Ensuelourbanoconsolidado,elPlanGeneralcontendrá,ademásdelasdetermi-nacionesdecaráctergeneral,lasespecíficassiguientes:(...)d)Emplazamientoreservadoparatemplos,centrosdocentes,centrosculturales,ambientales,asistenciales,religiososysanitarios,señalandoencasacasosuca-rácterpúblicooprivado,ydemásserviciosdeinteréspúblicoysocialenpropor-ciónadecuadaalasnecesidadescolectivasyalascaracterísticassocioeconómi-casdelapoblación».Elartículo33establece:«Suelourbanonoconsolidado.1.Ensuelourbanonoconsolidado,respectodelquesehayaprevistoactuardi-rectamente,elPlanGeneralincluirálassiguientesdeterminaciones:(....)f )Latotalidadde lasdeterminacionesexigidasenelartículoanteriorrespectodelsuelourbanoconsolidado.Laevaluacióneconómicade la implantacióndelosserviciosydelaejecucióndelasobrasdeurbanizaciónsereferiráalasquehayanderealizarseenlasdiferentesunidadesdeejecuciónquesedelimiten».

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Elartículo44recoge:«Sistemageneraldeequipamiento.ElPlanGeneral incluiráensumodeloestructuralelsistemageneraldeequipa-mientocomunitario,quecomprenderálosdenominadosequipamientosdocen-te, social, deportivo y cualesquiera otros que se consideren necesarios para elmejordesarrollodelosinteresesdelacomunidad,conformealascategoríasse-ñaladasenelartículo79deesteReglamento».Elartículo79dice:«Definicióndelequipamiento.Losdiferentesequipamientosdel sistema local se integrarán,en funcióndesudestino,enunadelascuatrosiguientescategorías:(....)b)Elequipamientosocialeseldestinadoausosadministrativos,culturales,aso-ciativos,sanitarios,asistenciales,residenciascomunitariasyreligiosos».Y,porúltimo,elartículo156señala:«Modificacionesdotacionales.1.Entodocaso,lamodificacióndeldestinodelosterrenosreservadosenelpla-neamiento urbanístico para dotaciones y equipamientos sanitarios, religiosos,educativos,deportivos,culturales,asistencialesydemásserviciosdeinteréssocialpodrárealizarse,porrazonesjustificadasysiempreparaestablecerotrosserviciosdelascitadascategorías,porelAyuntamientoPleno,previainformaciónpúblicaeinformedelaComisiónProvincialdeOrdenacióndelTerritorioporplazocomúndedosmeses,auntratándosedereservasestablecidasenelPlanGeneral.EnlasmodificacionesdelosPlanesGeneralesdeMunicipioscapitalesdeProvinciaodelosPlanesGeneralesconjuntosdevariosMunicipiosdedistintasProvincias,co-rresponderáemitirelinformealConsejodeOrdenacióndelTerritoriodeAragón.2.Lamodificaciónprevistaenelapartadoprecedentepodráimplicareldestinodelosterrenosdestinadosalsistemalocaldeequipamientosacualesquieraotrascategoríasdelpropiosistemalocaldeequipamientos.Lamodificacióndeldesti-nodelosterrenosreservadosparazonasverdessólopodrárealizarseconformealprocedimientoestablecidoenelartículoanterior».

AsturiasElartículo87delaLeyasturiana3/2002,de19deabril,derégimendelsueloyordenaciónurbanísticadispone:«Declaracióndeutilidadpública.1.LaaprobacióndePlanesydemásinstrumentosdeordenaciónurbanística,asícomodelimitacionesdepolígonosyunidadesdeactuaciónadesarrollarporelsistemadeexpropiación,implicaráladeclaracióndeutilidadpúblicadelasobrasnecesariasparasuejecuciónylanecesidaddeocupacióndelosterrenosyedifi-cioscorrespondientes,alosfinesdeexpropiaciónoimposicióndeservidumbres,deacuerdoconlanormativaaplicable.2.Podránsertambiénbeneficiariosdelaexpropiaciónlaspersonasnaturalesojurídicas subrogadas en las facultades de los organismos competentes para laejecucióndePlanesuobrasdeterminadas.3.EnlosPlanesydemásinstrumentosdeordenaciónseestimaráncomprendidos,alosefectosexpropiatorios,ademásdelassuperficiesquehubierandesermaterialmenteocupadasporlasobrasprevistas,todaslasquefuerannecesariasparaasegurarelplenovaloryrendimientodeaquéllas,aúncuandonoestuvierandentrodelmismoámbito.

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4.SeránexpropiableslosterrenosyedificiosdestinadosenelPlanalestableci-mientodeserviciospúblicosoalaconstruccióndetemplos,mercados,centrosculturales,docentes,asistencialesysanitarios,zonasdeportivasyotrosanálogosconfinesnolucrativos».

Decretoasturiano278/2007,de4dediciembre,sobreelReglamentodeOrde-nacióndelTerritorioyUrbanismodelPrincipadodeAsturiasdelaConsejeríaIn-fraestructuras, PolíticaTerritorial yVivienda (BO. del Principado de Asturias 15febrero2008,núm.38,[pág.3106]):Artículo10.Dotacionesurbanísticas:«1.Seentiendepordotacionesurbanísticaslassiguientes:a)Víaspúblicasdecomunicación:delimitadasporsusalineacionesyrasantesydestinadasalaestancia,desplazamientoytransportedelapoblaciónasícomoaltransportedemercancías, incluidaslasplazasdeaparcamientoylassuperfi-ciescubiertasconvegetacióncomplementarias.Sondeusoydominiopúblicoentodocasoyaefectosdelosdeberesdecesiónyurbanizacióntienensiemprecarácterdedotacionesurbanísticaspúblicas.b)Equipamientos:construcciones,instalacionesyespaciosasociadosquesedes-tinenalaprestacióndeserviciosbásicosalacomunidad,decaráctereducativo,cultural,sanitario,asistencial,religioso,comercial,deportivo,administrativo,deocio,detransporte,deseguridadyotrosanálogos,incluidaslasplazasdeapar-camientoanejasylassuperficiescubiertasconvegetacióncomplementariasdelosequipamientos.Puedenserdetitularidadpúblicaoprivada.c)Serviciosurbanos:sistemaderedes, instalacionesyespaciosasociados,des-tinadosalaprestacióndeserviciosdecaptación,almacenamiento,tratamientoy distribución de agua, saneamiento, depuración y reutilización de aguas resi-duales,recogida,depósitoytratamientoderesiduos,suministrodegas,energíaeléctricaytelecomunicaciones.Puedenserdetitularidadpúblicaoprivadasegúnlodispuestoenlalegislaciónsectorial,porloquelasredesdeserviciosdetrazadoaéreoosubterráneopodrándiscurrirsobreobajoterrenosdetitularidadprivadasiemprequeseconstituyaunaservidumbrequeaseguresuconservación,mantenimientoyampliación.d)Zonasverdes,destinadasaparquesyjardinesparaelocioyesparcimientodelapoblación.PuedenserdetitularidadpúblicaoprivadasibienalosefectosdelcómputodelosestándaresdeesteReglamentosólosetendránencuentalosdetitularidadpública.e)Espacioslibres:conjuntodeespacioseinstalacionesasociadas,destinadosalocio cultural o recreativo de la población. Pueden ser de titularidad pública oprivadasibienalosefectosdelcómputodelosestándaresdeesteReglamentosólosetendránencuentalosdetitularidadpública.2.Alosefectosdesuplanificaciónygestión,lasdotacionesurbanísticassecla-sificanen:a)Sistemasgenerales,odotacionesurbanísticaspúblicasalserviciodetoda lapoblación.Los terrenossobre losquesesitúenseobtendránmediantecesióngratuitacuandoseincluyanoadscribanaámbitosdegestióno,encasocontra-

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rio,medianteexpropiación.Suejecución,salvootroacuerdomedianteConvenio,corresponderáalaAdministraciónurbanísticaactuante.b)Sistemaslocales,odotacionesurbanísticas,públicasoprivadas,alserviciodeunámbitoconcretodeordenación.Los terrenossobre losquesesitúenyquehayandetenerdestinopúblicoserándecesióngratuita.Laurbanizacióndelossistemaslocalescorresponderáaquienostentelacondicióndeurbanizadordelaactuaciónsibien,paralosserviciosurbanos,seestaráalalegislaciónsectorialencuantoasuejecuciónsinperjuiciodelodispuestoenelartículo375sobrere-percusióndecostesenlascompañíastitularesoconcesionariasdelosservicios.3.Ademásdelodispuestoenelartículo524,seprocurarálainclusióndeloste-rrenosdeinteréspúblico,enparticularlosespaciosarqueológicos,enlascesio-nesque,conformealosestándaresprevistosenestereglamento,debanpreversepor el planeamiento urbanístico para equipamientos, zonas verdes y espacioslibrespúblicos».

CanariasEnelartículo67.3delDecretoLegislativocanario1/2000,de8demayo,deTextoRefundidodeordenacióndelterritorioyespaciosnaturalesprotegidos,seesta-blece:«Actuacióndeinterésgeneral(estáhaciendoreferenciaalsuelorústico)(...)3.Lasactividadesdotacionales,deequipamientosydeservicioscomprenderán:a)Lasdotacionesylosequipamientosnecesariosparalaprestacióndeserviciosdeinteréssocial,comolasinstalacionesparaladefensaoseguridadpúblicaylasculturales,docentes,científicas,asistenciales,religiosas,funerariasysimilares».

CantabriaEnlaLeycántabra2/2001,de25dejunio,deOrdenaciónTerritorialyRégimenUrbanísticodelSuelodeCantabria,sehacemenciónenvariosartículos.Elartí-culo39dispone:«Espacioslibresyequipamientosdesistemasgenerales.1.Elplaneamientomunicipalpreverácomosistemageneralunasuperficiemíni-matotaldeespacioslibrespúblicos,enlosqueseincluirán,entreotros,parques,jardines,zonasdeportivasalairelibreyáreasdeociodescanso,quesedistribui-rán homogéneamente procurando la máxima accesibilidad de todas ellas. LasdecisionesdelPlanseránexpresamentemotivadas.Seentiendeaestosefectosporsistemageneralelconjuntodeespacioslibresyequipamientosdestinadosalserviciodelageneralidaddelosciudadanos,queformanpartedelaestructuraglobaldelaciudadytienencomofuncióngarantizaralconjuntodesushabitan-tesunmínimoinderogabledecalidaddevida.2.(...)3. asimismo, y con idéntico carácter para todo el término municipal, el pla-neamiento municipal contemplará la existencia de suelo para construccio-nesyespaciosdestinadosaequipamientossociales,comocentrossanitarios,educativos,culturales,religiosos,asistenciales,deportivoscerradosyotrosenproporciónnoinferiora5metroscuadradosdesueloporhabitanteolasupe-

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rioraéstaqueparalosmunicipiosturísticosenlosquehayahechousodelaopciónquepermiteelapartado3delartículo38resulteproporcionaladichoaumento».Elartículo40establece:«Espacioslibresyequipamientosdesistemaslocales.1.Enelsuelourbanonoconsolidadoyenelurbanizableelplaneamientocorres-pondientecontemplarálaexistenciadealmenos12metroscuadradosdesueloporcada100metroscuadradosconstruidosdeviviendaparaequipamientossa-nitarios,educativos,culturales,deportivosyotrosdecaráctersocialoasistencial.El Plan aumentará dicha superficie para los municipios turísticos en los que sedé la circunstancia a la que se refiere el apartado anterior, de acuerdo con losmismoscriteriosqueenélseespecifican.Asimismo,elplaneamientopodrácon-centrarenunoovariostiposdeservicioslasuperficiemínimainicial.Enelcasodereservasparacentroseducativos,setendráencuentalosmódulosmínimosparaunidadesescolaresqueestablezcalanormativaespecífica».ElArtículo46dice:«Determinacionesensueloconsolidado.Enelsuelourbanoconsolidado,elPlanGeneralcontendrálassiguientesdeter-minaciones:(...)c)Delimitaciónoemplazamientodeespacioslibres,deportivosydeocio,centrosdocentes,sanitarios,culturales,religiososydemásserviciosdeinteréssocialvin-culadosalámbitoobjetodelaordenacióndetallada,conindicación,ensucaso,desucarácterpúblicooprivado.ElPlanpuedeindicartambiéncriteriosdedise-ño,ejecuciónyobtencióndelosterrenosnecesarios».Elartículo55dispone:«Determinaciones.1.LosPlanesParcialesdetallarányajustaránlasdeterminacionesprevistasenlosartículos47,48y49deestaLey(...)».Nosecitaalartículo46antesreproducido.Elartículo141recoge:«Dotacionespúblicasysistemasdeobtención.1.Lasinfraestructurasyequipamientosurbanísticosdelosmunicipiossecalifica-ráncomosistemasgeneralesydotacionesosistemaslocales.2.Seconsideransistemasgeneralesalconjuntodeespacioslibresyequipamien-tosdestinadosalserviciodetodoelmunicipioydefinidosconformealartículo39deestaLey.Seconsiderandotacionesosistemaslocaleslosequipamientosalser-vicioprioritariodeunSectorounidaddeactuación.Tantolossistemasgeneralescomolasdotacioneslocalespodránobtenerseenelsenodelosprocedimientosdereparcelaciónimplícitosencadaunodelossistemasdegestiónurbanística,asícomoporexpropiaciónyporalgunodelosdemássistemasenumeradosenlosartículossiguientes».

Decretocántabro57/2006,de25demayo,queapruebalasNormasUrbanísticasRegionales.Serecogeentrelosusosdotacionaleselusoreligioso.Artículo108.Usossegúnlaordenaciónurbanística.a)Dotacional.a.4.Religioso.Artículo109.Usosdotacionales.«i)Usoreligioso: incluye losespacioso localesdestinadosalcultodecualquier

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confesiónylosdirectamenteligadosalmismotalescomotemplos,centrospa-rroquiales,conventosyotrosdesimilarescaracterísticas.»

CatalunyaDecretoLegislativo1/2010,de3deagosto,queapruebaelTextoRefundidodelaLeydeUrbanismo(DiarioOficialdelaGeneralitatdeCatalunya,de5deagostode2010)Artículo34.Sistemasurbanísticosgeneralesylocales.«5.Elsistemaurbanísticodeequipamientoscomunitarioscomprendeloscentrospúblicos, los equipamientos de carácter religioso, cultural, docente, deportivo,sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de transporte y los otros equipa-mientosqueseandeinteréspúblicoodeinteréssocial.»

MenciónespecialenestepuntomerecelaLeycatalana16/2009,de22dejulio,deloscentrosdeculto(DOGCde30dejuliode2009).

Castilla-La ManchaDecreto248/2004,de14deseptiembre,ApruebaelReglamentodePlaneamien-todelaLey2/1998,de4-6-1998,deOrdenacióndelTerritorioydelaActividadUrbanística(Declaradovigentepordisp.derog.2ªdelDecretoLegislativo1/2004,de28diciembre).«2.4.UsoDotacional(D).-Uso Cultural-Deportivo (D-CU-DE): aquel uso que comprende las actividadesdestinadasalaformaciónintelectual,cultural,religiosaoalaexpansióndeporti-vadelaspersonas,pudiendotenertitularidadpúblicaoprivada».

Castilla-LeónDecreto45/2009,de9dejulio,quemodificaelDecreto22/2004,de29-1-2004,queapruebaelReglamentodeUrbanismodeCastillayLeón(BO.CastillayLeón17julio2009,núm.135,[pág.22471];rect.BO.CastillayLeón24septiembre2009,núm. 184, [pág. 28367]). Artículo 9. Reforma de la Disposición Adicional ÚnicadelDecreto22/2004,de29deenero.LadisposiciónadicionalúnicadelDecreto22/2004,de29deenero,semodificaenlossiguientestérminos:Dos.Enlaletraf )deladisposiciónadicionalúnicasemodificaelprimerpárrafoyelpunto5º,yseintercalaunnuevopunto6º,pasandolosanteriorespuntos6ºy7ºaserlospuntos7ºy8º.Todoelloconlasiguienteredacción:«f )Dotacionesurbanísticas:conjuntodelossistemasyelementosquesecarac-terizan por estar destinados al servicio de la población, que comprenden víaspúblicas, serviciosurbanos,espacios librespúblicos,equipamientosyespaciosprotegidos.Enrelaciónconesteconcepto,seentiendepor:5ºEquipamientos:sistemadeconstrucciones,instalacionesyespaciosasociadosquesedestinenalaprestacióndeserviciosbásicosalacomunidad,decaráctereducativo,cultural,sanitario,social,religioso,deportivo,administrativo,deocio,detransporteylogística,deseguridad,decementerioydealojamientodeinte-gración.Asimismopodránconsiderarseequipamientoslasconstrucciones,insta-

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lacionesyespaciosasociadosquesedestinenalaprestacióndeotrosserviciosrespectodelosquesejustifiqueencadacasosucarácterdeserviciobásicoalacomunidad.Enlosespacioscitadosenestadefiniciónseentiendenincluidaslasplazasdeaparcamientoanejasylassuperficiescubiertasconvegetacióncom-plementariasde losequipamientos.Losequipamientospuedenserdetitulari-dadpúblicaoprivada.Aefectosdelosdeberesdecesiónyurbanización,sólolosequipamientosdetitularidadpúblicatienencarácterdedotacionesurbanísticaspúblicas,sinperjuiciodelsistemadegestiónqueutilicelaAdministraciónparasuejecuciónyexplotación.6ºEspaciosprotegidos:sistemadeespaciosprotegidosporlanormativasecto-rialqueseaconvenienteintegrarenlareddedotacionesurbanísticas».

Ley castellano-leonesa 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urba-nismoySuelo(BO.CastillayLeón18septiembre2008,núm.181,BOE8octubre2008,núm.243).Artículo3.ReformadelTítuloIIdelaLeydeUrbanismodeCastillayLeón.«ElTítuloIIdelaLeydeUrbanismodeCastillayLeónsemodificaenlossiguien-testérminos:Ocho.La letrad)delapartado1delartículo38quedaredactadadelsiguientemodo:d)Equipamientos:sistemadeconstrucciones,instalacionesyespaciosasociados,destinadosalaprestacióndeserviciossanitarios,sociales,educativos,culturales,deportivos,administrativos,logísticos,religiosos,dealojamientodeintegración,deseguridad,deocioyotrosqueseconsiderennecesarios».

MadridEnlaLeymadrileña9/2001,de17dejulio,delSuelodelaComunidaddeMadridelartículo27dispone:«Actuaciones en suelo urbanizable no sectorizado que requieren proyecto deactuaciónespecial.1.Cuandojustificadamentenoseafactiblesurealizaciónensuelourbanoour-banizablesectorizado,ysiemprequeelplaneamientoterritorialyurbanísticonoloprohíba,podrálegitimarsemediantelaaprobacióndeunproyectodeactua-ciónespecial,elestablecimientoensuelourbanizablenosectorizadodelossi-guientesusosyactividadesconlasconstrucciones,edificacioneseinstalacionesquecadaunodeellos requiera,y siemprequenose tratede infraestructuras,instalacionesoserviciospúblicos:a)Usodeequipamientosocial,compresivo,enlascondicionesquefijeelplanea-mientogeneraly,ensucaso,elplaneamientoterritorial,de:1ºEstablecimientoseinstalacionesparaladefensaoseguridadpública.2ºActividadesyserviciosculturales,docentes,científicos,asistenciales,religio-sos,funerariosysimilares,yconcaráctergeneral,losdeinteréssocial.3ºInstalacionesdeportivas,recreativasydeocioyesparcimiento.4ºActividadesyserviciospropiosdelasáreasdeserviciodelascarreteras.(...)

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2. El contenido y procedimiento de tramitación y aprobación del proyecto deactuaciónespecial,entantoinstrumentodeejecución,seregulaenlosartículos149y150delapresenteLey».Porotraparte,elartículo36establece:«Determinacionessobreredespúblicas.1.Seentiendeporredepública,elconjuntodeloselementosdelasredesdein-fraestructuras,equipamientosyserviciospúblicosqueserelacionanentresíconlafinalidaddedarunserviciointegral.Loselementosdecadared,aunestandointegradosdeformaunitariaenlamisma,sonsusceptiblesdedistinguirsejerár-quicamenteentresniveles:a)Losqueconformanlaredsupramunicipal,quesonaquelloscuyafunción,uso,servicioy/ogestiónsepuedeconsiderarpredominantementedecaráctersupra-municipaly,portanto,propiadelaspolíticasdelaAdministracióndelEstadoodelaComunidaddeMadrid.b)Losqueconformanlaredgeneral,quesonaquelloscuyafunciónselimitaalusoyserviciodelosresidentesenelmunicipioygestióndesupropioespa-cio,perosinserclaramenteadscribiblesaningúnáreahomogénea,ámbitodeactuación,sectorobarriourbanooruralconcreto,nitampocoalnivelsupra-municipal.c)Losqueconformanlaredlocal,quesonaquelloscuyafunciónsepuedelimitaraluso,servicioygestiónpredominantedelosresidentesenunáreahomogénea,ámbitodeactuación,sectorobarriourbanooruralconcreto.2.Elconjuntodeelementosdelaredpúblicasonsusceptiblesdedistinguirse,aefectosdelapresenteLey,desdeelpuntodevistafuncionalenlossiguientessistemasderedes:(...)b)Redesdeequipamientos,quecomprenden,asuvez:(...)2ºReddeequipamientossociales,talescomoeducativos,culturales,sanitarios,asistenciales,deportivos,recreativosyadministrativos».

MurciaLey2/2004,de24demayo,demodificacióndelaLey1/2001,de24deabril,delSuelodelaRegióndeMurcia(B.O.deMurcia,de14dejuniode2004,nº135,pág.12941).Artículo98.«ElSistemaGeneraldeEquipamientoComunitarioestaráconstituidoporlasdi-ferentesinstalacionescolectivasalserviciogeneraldelapoblación,distinguien-dolasdetitularidadpúblicayprivada,talescomosanitarias,asistenciales,educa-tivas,culturales,sociales,religiosas,deportivas,recreativas,comercialesuotrasanálogas,enlacuantíaestablecidaporlanormativasectorialaplicable,pudien-doestablecerselosusosespecíficosdeformaindicativa».

NavarraLaLeyforal35/2002,de20dediciembre,deOrdenacióndelTerritorioyUrbanis-monocitanimencionalosequipamientosreligiosos.Siencambio,elDecretoforal85/1995,de3deabril,porelqueseapruebaelreglamentodedesarrollodelaLeyForal10/1994,de4dejulio,deordenacióndelterritorioyurbanismo

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(quesigueenvigorentodoaquelloquenoseopongaalaLeyforal35/2002).Elartículo10deesteDecretoforalregulalossistemasgeneralesentrelosquenoseencuentranlosreligiosos;enconcreto,dispone:«B)Elequipamientocomunitario,quecomprenderá,ensucaso,dotaciones,ges-tionadosbiendirectamenteporlaAdministraciónbienenformaindirecta,des-tinadasalossiguientesusosyserviciospúblicos:Sanitario,Salubridadpública,Asistencialybienestarsocial,Proteccióncivil,Educativo,Cultural,Administrativo,SeguridadCiudadana,Deportivo,Recreativo,Abastos».Y,elartículo15deesteDecretoforalestablece:«Tendránlaconsideracióndedotacionesalserviciodeunsectordesuelourbani-zablelossiguienteselementos:(...)B)Elequipamientodestinadoausos:Sanita-rios,Asistencialesybienestarsocial,Docentes,Culturales,Deportivos,Recreati-vos,Comerciales,Administrativosuotrosserviciospúblicos.Religiosos».Elartículo21.1dice:«Lasdotacionesmínimasencadasector,segúnelusoglobaldeéste,seránlassiguientes:A)Ensectoresdeusoresidencial:(...)Elequipamientodescritoenelartículo15deesteReglamento,salvoelsanitario,eladministrativooelreligioso.LaAdmi-nistraciónPública,cuandoasílorequieralaelevadadimensiónpoblacionaldelsector,podráexigiropreverlaimplantacióndelosserviciospúblicosqueproce-dan».Elartículo23.1recoge:«Losmódulosmínimosdereservaencadasectordeusoglobalresidencialseránlossiguientes:(...)C)Equipamientodocenteycul-tural(...)D)Equipamientodeportivo(...)E)Áreasdejuegoparaniñosyderecreo(...)F)Equipamientocomercial(...)G)Equipamientopolivalente,correspondientealrestodelosusosquesepreveanenelplaneamientoentrelosdelartículo15.B)deesteReglamento(enconcreto,sanitario,asistencial,administrativoyreli-gioso).--Paralossectoresdemenosde250viviendas,seestaráalodispuestoenelnú-mero2deesteartículo.--Ensectoresentre200y500viviendas,3metroscuadradosconstruidosporvi-vienda.--En sectores de más de 500 y menos de 1000 viviendas, 4 metros cuadradosconstruidosporvivienda.--Ensectoresdemásde1000viviendas,6metroscuadradosconstruidosporvi-vienda.2.Enlossectoresdemenosde250viviendas,seestableceránlasreservasdesue-locorrespondientealosusosculturales,docentesyalequipamientopolivalente,deacuerdoconelmóduloconjuntode10metroscuadradosporvivienda, sinnecesidaddedistinguirentreellos.3.Enlossectoresdemásde1000viviendas,elplaneamientopropondrálosusosconcretosdelareservadestinadaaequipamientopolivalente,distinguiendolosdiversosusosqueseplanteen».EstosmódulosoestándaresbásicossoncasiidénticosalosrecogidosenelAnexodelReglamentodePlaneamientode1978.Elartículo26deesteDecretoforalseñala:«Losmódulosmínimosdereservaencadasectordeusoglobalindustrialoter-

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ciario serán los siguientes: (...) D) Equipamiento polivalente: el 4 por 100 de lasuperficietotalordenada».Finalmente, el artículo 27.1 de este Decreto, modificado por Decreto foral589/1999,de22denoviembre,dice:«Se cederán obligatoria y gratuitamente a favor del municipio los terrenosdestinadosa las siguientesdotacionesal serviciodel sector:Comunicacionesviariasypeatonales,aparcamientospúblicos,espacioslibresdedominioyusopúblico, equipamiento deportivo, equipamiento cultural y docente, áreas derecreoyjuegoparaniños,equipamientosnecesariosparalainstalaciónyfun-cionamientodeserviciosdeprestaciónpara laAdministraciónPúblicaquesedeterminenenelPlan.2.Entodocaso,serándecesiónobligatoriaygratuitalosterrenosdestinadosalequipamientoreguladoenelnúmero2delartículo23deesteReglamento».Comosepuedeobservardelaenumeraciónrealizadanosecontemplalacesiónobligatoriaygratuitadelequipamientoreligioso.

País VascoLeyvasca2/2006,de30dejunio.Artículo54.«Reddotacionaldesistemasgenerales.b)Equipamientoscolectivosdetitularidadpúblicadedicadosausostalescomoeducativos,culturales,sanitarios,asistenciales,deportivosyadministrativos.e)Equipamientoscolectivosprivados,talescomocentrosdecaráctercomercial,religioso,cultural,docente,deportivo,sanitario,asistencial,deserviciostécnicosydetransporteydemásequipamientosprivadosdeinteréspúblicoodeinteréssocial.Enningúncasoestosequipamientospodránconsiderarsesustitutivosdelasdotacionespúblicas».Artículo57.Reddotacionaldesistemaslocales.«e)Equipamientosprivadosdedicadosausostalescomocomerciales,culturales,educativos,deportivos,sanitarios,asistenciales,religiososydetransportes,ocu-pandounasuperficienoinferioralaestablecidaenelartículo79».

ValenciaDecretovalenciano67/2006,de12demayoqueapruebaelreglamentodeorde-naciónygestiónterritorialyurbanística.Artículo 124. Red secundaria de reservas de suelo dotacional (en referencia alartículo59delaLeyUrbanísticaValenciana).«4.Lamodificacióndelusoprevistoenlossuelosdotacionalesprivadostambiénseráposiblesinmodificacióndelplaneamiento,siemprequenohayaincrementodetechoedificableyelnuevousopropuestopertenezcaalascategoríassiguien-tes:educativo-cultural,sanitario,deportivo,asistencialoreligioso.»

Decretovalenciano36/2007,de13deabril,quemodificaelDecreto67/2006,de12-5-2006,delConsell,queaprobóelReglamentodeOrdenaciónyGestiónTe-rritorialyUrbanística(DiariOficialdelaComunitatValenciana17abril2007,núm.5491, [pág. 16030]; rect. Diari Oficial de la ComunitatValenciana 7 junio 2007,núm.5529,[pág.24152]).

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-Artículo 132: «Restantes dotaciones públicas y equipamiento (en referencia alartículo60delaLeyUrbanísticaValenciana).1.Losotrosusosdotacionalespúblicossonlossiguientes:a)Recreativo-deportivo (RD): son los recintoscubiertosodescubiertos,para laprácticadeldeporte,einstalacionesfijasyedificiosparaconcentracionespúbli-casocontemplacióndeespectáculos.b)Educativo-cultural(ED):sonloscentrosdocentes,bibliotecas,museosyotrosserviciosdeanálogafinalidad.c)Asistencial(TD):sonlosserviciossanitarios,losdeasistenciaybienestarsocial,olosdecarácterreligioso.d)Servicioadministrativo(AD):sonlassedesinstitucionalesydependenciasad-ministrativas,judiciales,militaresyotrasanálogas.e)Serviciourbano-infraestructuras(ID):sonlasinstalacionesdeproteccióncivil,seguridadciudadana,mantenimientodelmedioambiente,centrosdetransfor-mación,subestacioneseléctricas,cementerios,abastos,infraestructurasoapara-tosdevigilanciaycontroldelacontaminaciónlumínica,acústicayatmosférica,infraestructuradeltransporteyotrasanálogas.f )Dotacional-residencial(DR):sonviviendassujetasaalgúnrégimendeprotec-ciónpúblicaydedicadasaresidenciahabitualypermanenteenrégimendeal-quilerparapersonasmayores,discapacitadasomenoresde35años.g) Dotacional de uso múltiple (MD): comprende aquellos suelos dotacionalescuyousoespecíficoyasignacióndebeserpospuestoaunmomentoposteriordelagestióndelinstrumentodeplaneamiento.2.Podráncalificarsesueloscondestinodotacionalydedominioprivadodelassiguientescategorías:a)Recreativo-deportivo(RD).b)Educativo-cultural(ED).c)Asistencial(TD).d)Serviciourbano-infraestructuras(ID).e)Dotacional-residencial(DR)».

Porotraparte,laLeyvalenciana16/2005,de30dediciembre,Urbanísticanohacemenciónalosequipamientosreligiosos,expresamente.Además,Ley10/2004,de9dediciembre,delsuelonourbanizable(DiarioOficialdelaGeneralitatValen-ciana,de10dediciembrede2004,nº4900,pág.31412).Elartículo27regulalascondicionesdeimplantacióndelasactividadesterciariasodeservicios:«d)Actividadesculturalesydocentes,asistenciales,religiosasybenéficas,centrossanitariosycientíficos,yserviciosfunerariosycementerios,cuandoademásdecumplir con la normativa sectorial que específicamente las regule, se acreditesuficientemente, en razón a sus características concretas, la procedencia de suemplazamientoaisladoylaimposibilidaddeubicarlosensuelosconcalificaciónurbanísticaidóneadelmunicipioafectado».

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para la gestión públicade la diversidad religiosa

pluralismo religioso en Españadel

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ObservatorioG5

Lugares de culto, ciudades y urbanismoGuía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa

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