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Los hitos en la legislación ambiental
del Perú
El papel del Congreso de la República
y la influencia de la sociedad civil
Jorge Caillaux Zazzali
Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental
SEMINARIO
Transparencia y Responsabilidad Ambiental
en el Congreso de Chile Proyecto BID-PUC, Santiago de Chile
9 Septiembre 2013
Marco histórico de legislación ambiental
en Perú
En los últimos 30 años -desde fines de los años 70 del
siglo XX y decididamente en la década de los 80 y 90- el
Perú comenzó a incorporar en su sistema legal y político la
preocupación por la conservación de la naturaleza y la
protección del ambiente.
La Constitución Política 1979 se instauró el derecho de
“habitar en un ambiente saludable, ecológicamente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la
preservación del paisaje y la naturaleza” iniciándose un
proceso legislativo y político de gran trascendencia que
luego se plasmó en el Código del Medio Ambiente de 1990
y en varios artículos de la nueva Constitución política
vigente de1993.
Marco histórico de legislación ambiental
en Perú
Perú avanzó casi al mismo ritmo de otros países latinoamericanos sin todavía advertir su real significado, es decir, sin que la ciudadanía y la clase política y económica aquilataran la dimensión del reto declarado en las normas legales y políticas públicas.
Poco a poco, los principios y las normas que configuran el Derecho Ambiental Internacional se abrieron paso a nivel nacional filtrándose en el sistema legal y económico, y en general, en las relaciones entre empresas, poblaciones y comunidades locales.
El aporte de la sociedad civil organizada
El proceso legislativo ambiental en Perú se ha desarrollado a partir de iniciativas surgidas muchas veces en la sociedad civil organizada, sea a través de las ONG, las universidades, los gremios o los centros de investigación social y económica.
En los últimos 30 años he sido testigo privilegiado del enorme potencial y valor agregado que surgen de la colaboración respetuosa entre instituciones públicas responsables y organizaciones privadas de la sociedad civil con compromisos claros y conocimiento sobre los asuntos ambientales.
Perú 1990:
Código del Ambiente y los RRNN
Título Preliminar; Art. III
“Toda persona tiene derecho a exigir una acción
rápida y efectiva ante la justicia en defensa del
medio ambiente y de los recursos naturales y
culturales. Se puede interponer acciones, aún en
los casos en que no se afecte el interés
económico del demandante o denunciante. El
interés moral autoriza la acción aún cuando no
se refiera directamente al agente o a su familia.”
Perú 1990:
Código del Ambiente y los RRNN
Título Preliminar; Art. IV
“Toda persona tiene el derecho de participar en la definición de la política y en la adopción de las medidas de carácter nacional, regional y local relativas al medio ambiente y a los recursos naturales …. a ser informada de las medidas o actividades que puedan afectar directa o indirectamente la salud de las personas o de la integridad del ambiente y los recursos naturales. Todos están obligados a proporcionar a las autoridades las informaciones que éstas requieran …”
Derecho constitucional de acceso a la
información pública: 1993
El Art. 2, inciso 5 de la Constitución establece
que “toda persona tiene derecho a solicitar sin
expresión de causa la información que requiera y
a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
Se exceptúan las informaciones que afectan la
intimidad personal y las que expresamente se
excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional.”
Perú 2005:
Ley General del Ambiente
Título Preliminar; Art. II.
Del derecho de acceso a la información
“Toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la información pública sobre las políticas, normas, medidas, obras y actividades que pudieran afectar, directa o indirectamente, el ambiente, sin necesidad de invocar justificación o interés que motive tal requerimiento.
Toda persona está obligada a proporcionar adecuada y oportunamente a las autoridades la información que éstas requieran para una efectiva gestión ambiental, conforme a Ley.”
Perú 2005:
Ley General del Ambiente
“Título Preliminar; Artículo III.
Del derecho a la participación en la gestión ambiental
Toda persona tiene el derecho a participar
responsablemente en los procesos de toma de
decisiones, así como en la definición y
aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes, que se adopten
en cada uno de los niveles de gobierno. El
Estado concerta con la sociedad civil las
decisiones y acciones de la gestión ambiental.”
Perú 2005:
Ley General del Ambiente
“Título Preliminar; Artículo IV.
Del derecho de acceso a la justicia ambiental
Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes … en forma individual y colectiva …
Se puede interponer acciones legales aún en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aún cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia.”
Aportes del Derecho Ambiental a la
transparencia y participación
El aporte de la legislación ambiental a la transparencia de los actos y decisiones gubernamentales es muy significativo.
Sin acceso a la información y legitimidad para actuar el ciudadano no puede participar.
Por ello, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley No. 27806 (Abril 2003) señala que toda información que posea el Estado se presume pública y, por tanto, manda que las actividades y disposiciones de las entidades públicas que en esa ley se señalan están sometidas al principio de publicidad.
La Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública
La Ley 27806 crea los llamados “portales de
transparencia” en todas las dependencias
públicas y en su Art. 7 establece: “toda persona
tiene derecho a solicitar y recibir información de
cualquier entidad de la Administración Pública.
En ningún caso se exige expresión de causa
para el ejercicio de este derecho”.
Transparencia y Participación en el
Congreso de Perú
La citada Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública excluye expresamente al
Congreso de su ámbito de aplicación señalando
que el derecho de acceso a la información de los
Congresistas de la República se rige conforme a
lo dispuesto por la Constitución Política del Perú
y el Reglamento del Congreso. (Art. 1, Ley
27806).
Transparencia y Participación en el
Congreso de Perú
Si revisamos el Reglamento del Congreso no es
posible encontrar un capítulo o conjunto de
artículos que desarrolle este derecho ciudadano.
No obstante con 2 escuetas referencias a la
participación de organizaciones ciudadanas en
la elaboración de los proyectos de ley fue
suficiente para que el Parlamento pusiera en
práctica una interesante política de
transparencia y participación ciudadana que se
remonta al año 1996.
Transparencia y Participación en el
Congreso de Perú
Artículo 70. Los dictámenes son los
documentos que contienen una exposición
documentada, precisa y clara de los estudios
que realizan las Comisiones sobre las
proposiciones de ley … Deben incluir una
sumilla de las opiniones que sobre el
proyecto de ley hubiesen hecho llegar las
organizaciones ciudadanas.
(Reglamento del Congreso)
Transparencia y Participación en el
Congreso de Perú
Artículo 78. No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de uno de estos requisitos o de ambos, aprobada en la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de 3/5 de los miembros del Congreso.
(Reglamento del Congreso)
Parlamento Virtual Peruano
El PVP es un sistema que funciona a través de
Internet, mediante el cual el Congreso de la
República se vincula interactivamente con los
ciudadanos e instituciones del Perú y el
extranjero, con la finalidad de canalizar su
participación en las diferentes actividades que
realiza el Congreso.
Inició sus actividades el 17 de diciembre de
1996, convirtiéndose en uno de los mecanismos
pioneros en la promoción de la participación
ciudadana en los parlamentos.
Parlamento Virtual Peruano http://www.congreso.gob.pe/
Tiene la función de promover la participación
ciudadana en el análisis de los proyectos de ley
que se presentan en la institución congresal,
derivando los aportes ciudadanos a las
instancias correspondientes. Asimismo, atiende y
deriva los pedidos ciudadanos e informa a los
ciudadanos y sociedad civil sobre las actividades
que se desarrollan en el Congreso en todo el
Perú.
Foro Legislativo Virtual
Los Foros Legislativos Virtuales, son un mecanismo de
participación ciudadana via Internet por el cual los
ciudadanos y organizaciones civiles emiten sus opiniones y
sugerencias sobre los proyectos de ley que las Comisiones
Ordinarias del Congreso de la República ponen a consulta.
El ciudadano tiene la opción de hacer el seguimiento de las
propuestas legislativas de su interés y revisar el texto del
proyecto de Ley, así como los documentos anexos, para
formarse una opinión del tema. Luego, puede formular su
aporte mediante un formulario, en el que, además de
registrar sus datos personales, puede registrar sus aportes,
indicando su posición bajo tres criterios: a favor, en contra,
propuesta alternativa.
¿Cómo aplicamos y cumplimos con
todas estas normas?
El instrumento por excelencia es el EIA y por ello
tenemos SISTEMAS de EIA y clases de EIA.
La complejidad del ambiente genera
complejidad en los EIA, comenzando porque el
ordenamiento territorial es casi inexistente y,
además, existe cierto TEMOR a decirle NO a un
proyecto de inversión.
En Chile y en Perú tenemos proyectos inversión
aprobados por el Estado pero rechazados por las
comunidades locales y políticos de turno.
Hay mucha desconfianza en los EIA.
El ambiente funciona sin jerarquías
como el Internet
El ambiente funciona sin jerarquías como un
sistema de redes (ecosistemas) dentro de redes,
¿es posible gobernarlo con las jerarquías que
tenemos hoy en nuestros países?
En verdad el Derecho Ambiental ha abierto un
socavón en los sistemas de gobierno: las palas
mecánicas de la transparencia son el acceso a
la información, la participación ciudadana, la
consulta previa, en suma: la licencia social.
Esto NO es sino el comienzo de una revolución
democrática.
¿Sabemos hacia dónde vamos?
Las instituciones representativas en sociedades
democráticas como el Poder Ejecutivo y el
Congreso de la República tienen legitimidad para
decidir. ¿Cuáles son los límites?
¿Cómo hacemos para integrar y armonizar el
interés local, de la comunidad, con el interés
regional y de la Nación?
¿La licencia social (que no siempre es igual al
“grito de la calle”) se ha vuelto un requisito para
las nuevas grandes inversiones en RRNN?
Los conflictos ambientales se
multiplican
Transparencia, participación, consulta, visión de futuro compartida son condiciones para prevenir los conflictos socioambientales, pero no es suficiente.
¿Cómo salimos de esta aparente trampa institucional?
Debemos educarnos en lo que llamo una ética de la razón y del pragmatismo en torno a los componentes sociales, tecnológicos, ecológicos y éticos de lo que llamamos DESARROLLO SOSTENIBLE.
Una ética de la razón y del pragmatismo
El Derecho Ambiental será exitoso como
instrumento de control social en tanto teja redes
sostenibles con las demás disciplinas del sistema
jurídico, pues su misión es precisamente la de
constituirse, como decía Raúl Brañes, en una
ciencia de síntesis.
Y acabo con esta frase del físico alemán Max Planck:
“Las nuevas verdades no triunfan convenciendo
a los viejos oponentes, sino haciéndose
evidentes a las nuevas generaciones”.
