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LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS

DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA

José Manuel Tránchez. SG Estudios Tributarios. IEF

Javier Martín. SG Estudios Tributarios. IEF

Isabela Fernández de Beaumont. SG Estudios Tributarios. IEF.

Diana Alonso. SG Estudios Tributarios IEF.

África Rodríguez. SG Estudios Tributarios IEF.

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INDICE

1. INTRODUCCION

2. OBJETIVOS

3. ÁMBITO DE ANÁLISIS

4. ANTECEDENTES

5. MARCO CONCEPTUAL

6. LA DETERMINACION DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS NO

OBLIGATORIOS : METODOLOGÍA

6.1 La revisión del marco legal existente

6.2 La identificación de las funciones de gasto no obligatorio.

7. RESULTADOS

7.1 Análisis del gasto no obligatorio total en los municipios de Madrid, Cataluña y

Andalucía. Ejercicio 2007

7.2 Análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios. Ejercicio

2007.

7.3 Evolución del gasto no obligatorio de los municipios. Periodo 2003-2007.

8. CONCLUSIONES

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RESUMEN

Con relación a una eventual reforma del sistema de financiación local en España,

una reclamación habitual de los municipios españoles es que ellos vienen prestando

determinados servicios y realizando determinados gastos que ellos no deberían soportar

según el marco legal vigente de competencias municipales (“gastos no obligatorios”). En

este trabajo se analizan este tipo de gastos, intentando clarificar su concepto, identificar

cuáles son los servicios que pueden considerarse como no obligatorios para los municipios

e intentando cuantificarlos y observar su comportamiento. Para ello, usamos una

metodología que combina una exhaustiva revisión del marco legal que determina las

competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las

liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no

obligatorios”. Respecto a su cuantificación, se obtienen estimaciones de estos gastos que

son sensiblemente menores a las obtenidas en trabajos similares sobre la materia. También

se observa que este tipo de gastos se destina principalmente a gastos corrientes y son

mayores en términos relativos en los municipios de menor tamaño poblacional.

Sin embargo, se han encontrado algunos problemas metodológicos que nos obligan a

ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están

relacionados con la escasa claridad y certeza que proporciona el marco legal que

determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la

información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto.

En este sentido se proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a

ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como

única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.

PALABRAS CLAVE: financiación local, gastos municipales, competencias locales,

presupuestos locales

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ABSTRACT

In relation to an eventual reform of the Spanish local finance system, a usual

complaint of Local Governments is that they carry on some type of expenditures that they

must not to do according to the Law (“not compulsory local expenditures”). In this paper

we analyze this kind of expenditures: we try to clarify this concept, identify which are the

services linked to these expenditures and quantify them. Methodologically we combine an

exhaustive revision of the legal framework with the analysis of the budget information to

determine a catalogue of “not compulsory local expenditures”. On quantification we

obtain smaller values of not compulsory expenditures than previous works about this

issue. Besides, we observe that these expenditures are mainly destined to current

expenditures and they are bigger in small municipalities.

However the problems due to a complex legal framework and to the lack of a

suitable disaggregation of budget data lead us to be careful with the interpretation of the

results. We propose reforms in order to obtain more clarity and transparency in the legal

framework that determine expenditures responsibilities for local governments. In addition,

reforms are needed in order to have more disaggregated budget information. They would

help to achieve a better quantification of these not compulsory expenditures of Local

Governments.

KEY WORDS: Local Finance; Local Responsibilities, Local Expenditures, Local Budget

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LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS

DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA

1 INTRODUCCION

Cuando se aborda el tema de la financiación de los gobiernos locales en España, uno

de los problemas más habituales que se vienen señalando en los últimos años es la

existencia de importantes dificultades financieras.

En el origen de estas dificultades probablemente está la existencia de importantes

desequilibrios verticales entre los distintos niveles de gobierno debido a una diferente

distribución de las competencias de gasto y de ingreso entre los mismos. En efecto los

municipios españoles tienen asignadas importantes responsabilidades de gasto y sin

embargo no tienen asignadas figuras tributarias con un valor equivalente lo que introduce

obstáculos para un correcto logro del principio de suficiencia.

Además, dichas dificultades financieras probablemente se hayan agudizado en el

contexto de crisis económica actual que ha afectado especialmente a los municipios. Una

parte importante los ingresos tributarios de los municipios españoles tenía cierta relación

con el sector inmobiliario y la crisis ha provocado un descenso relevante en las

recaudaciones vinculadas a estos recursos.

Esta situación ha provocado importantes presiones políticas por parte de los

municipios, destinadas a lograr algún tipo de reforma en el sistema de financiación local.

En este contexto, una de las reclamaciones habituales que se realizan desde el

ámbito local es que los municipios vienen prestando a los ciudadanos determinados

servicios cuyas competencias no tienen legalmente asignadas (servicios no

obligatorios) y que, en realidad, dichos servicios deberían ser prestados por niveles de

gobierno superiores o, alternativamente, éstos deberían contribuir a su correcta

financiación. Esta prestación de servicios no obligatorios contribuye, por tanto, a

aumentar las dificultades financieras y a extender el problema de falta de suficiencia de los

municipios españoles.

Desde la perspectiva de los municipios, se señala, que se ven “social y políticamente

obligados” a prestar dichos servicios no asignados competencialmente, puesto que son las

administraciones más próximas al ciudadano y sobre ellos recae directamente la presión de

la demanda por dichos servicios. Esto supone para ellos un problema económico relevante,

puesto que se trata de un volumen de servicios excesivo y en la mayoría de las ocasiones,

no están suficientemente financiados por los gobiernos superiores competentes para su

provisión – Comunidades Autónomas (CCAA) y Administración General del Estado

(AGE) –.

Sin embargo, desde la perspectiva de las administraciones de nivel superior, se

argumenta que lo que se produce es una asunción voluntaria excesiva de competencias

legalmente no asignadas por parte de los municipios. Según ellas, los municipios asumen

servicios que no deberían prestar o realizan prestaciones con niveles de calidad superiores

a los que debieran. Por esa razón, dichos niveles de gobierno superiores no se sienten

responsables del comportamiento asumido por los municipios.

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En el origen del problema está la falta de claridad y concreción en la determinación

de las responsabilidades de gasto locales (qué servicios deben prestar, que nivel de

prestación) y de su financiación, en la medida que dicha atribución está condicionada por

una amplia, confusa y dispersa normativa: Constitución Española, Ley Reguladora de

Bases de Régimen Local (LRBRL), legislación estatal sectorial, Estatutos de Autonomía y

legislación autonómica sectorial.

En todo caso, en la medida que constituye un objetivo de las finanzas públicas

determinar con claridad qué nivel de gobierno presta/debe prestar cada servicio, a qué

coste y cómo lo financia, puede tener interés clarificar el marco competencial de los

municipios españoles, determinar si dichos municipios prestan servicios no obligatorios y,

en su caso, cuantificarlos y conocer con mayor profundidad la forma de financiarlos.

Asimismo la cuestión de los gastos no obligatorios de los municipios se ha

convertido en uno de los elementos de debate de cara a una posible reforma del sistema de

financiación local por lo que su estudio también tiene una relevancia indudablemente

práctica.

Adicionalmente, el tema de los gastos no obligatorios de los municipios tiene interés desde un punto

de vista teórico, al estar relacionada con una cuestión clásica en la teoría del Federalismo Fiscal: ¿Qué nivel

de gobierno debe prestar cada servicio?. La respuesta a esta cuestión en el caso de los gastos no obligatorios

es un ejemplo de situación en la que se produce un conflicto entre el análisis de: los servicios que

efectivamente prestan los municipios (perspectiva real); los servicios que deberían prestar según el marco

legal vigente (perspectiva legal); los servicios que deberían prestar según los parámetros marcados por la

teoría del Federalismo Fiscal (perspectiva teórica).

2 OBJETIVOS

El objeto general de este trabajo es el análisis de los gastos en servicios no

obligatorios realizados por los municipios españoles. Este objetivo general puede

concretarse en diversos objetivos específicos:

– En primer lugar, se pretende realizar una clarificación conceptual del

término “gastos no obligatorios de los municipios” o dicho de otro modo

contestar a la pregunta ¿Qué son los gastos no obligatorios de los municipios?

– En segundo lugar, se pretende realizar un trabajo de identificación, intentando determinar qué actividades y servicios son obligatorios para los

municipios y cuáles no. Para ello se trabajará en la clarificación del marco

legal existente sobre las competencias de gasto asignadas a los municipios,

– En tercer lugar se pretende realizar una primera aproximación a la

cuantificación y el análisis del comportamiento de los gastos no obligatorios

realizados por los municipios españoles. Esto implica a su vez: cuantificar

dichos gastos y ver la importancia que tienen respecto al gasto total; determinar

sobre qué categorías funcionales del presupuesto recaen fundamentalmente;

determinar su significado en términos de la clasificación económica del

presupuesto y ver si se tratan fundamentalmente de gastos corrientes o de

capital; determinar el distinto origen de dichos gastos, intentando diferenciar si

se trata de gastos realizados por delegación de otras administraciones, gastos de

suplencia o gastos “voluntariamente asumidos”; analizar si el tamaño de los

municipios influye o no en el mayor o menor nivel alcanzado por dichos

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gastos; y examinar el comportamiento de dichos gastos obligatorios a lo

largo del tiempo, analizando para ello dichos gastos para el periodo 2003-

2007.

– Intentar determinar cómo se financian dichos gastos no obligatorios en los

distintos municipios.

3 AMBITO DE ANÁLISIS

Los objetivos planteados en el apartado anterior se desarrollan en este trabajo en un

ámbito territorial y temporal acotado y concreto.

– En cuanto al ámbito territorial se analiza el gasto no obligatorio realizado por

los municipios de las Comunidades Autónomas de Madrid, Andalucía y

Cataluña. Aunque sería deseable un desarrollo del estudio para todos los

municipios españoles, las probables dificultades de extensión nos han llevado a

optar por un análisis territorial más acotado. En efecto, el trabajo propuesto

exige un extenso análisis, tanto de la legislación que puede afectar a las

competencias locales como de los datos presupuestarios de los municipios, que

excedería de las posibilidades de este documento si se plantea a nivel nacional.

Por ello, como primera aproximación, se han elegido determinados ámbitos

territoriales a modo de prueba, optando por analizar los municipios de las

Comunidades con mayor población, con el objeto adicional de obtener algo de

comparabilidad entre territorios.

– En cuanto al ámbito temporal, el análisis del gasto no obligatorio de los

municipios de las Comunidades Autónomas señaladas cubrirá el periodo 2003-

2007. El estudio de un periodo temporal más amplio al de un solo ejercicio

pretende observar si existen cambios dinámicos a lo largo del tiempo en el

comportamiento de este tipo de gastos.

4 ANTECEDENTES

La problemática de los gastos no obligatorios o impropios es de cierta relevancia y

aparece señalado en muchos de los trabajos sobre haciendas municipales realizados para el

caso español. Sin embargo, en contraste, apenas existen estudios que abordan en

profundidad la cuestión y se dedican a delimitar el concepto, a cuantificar dichos gastos y

a ver su origen o evolución en los presupuestos municipales.

La primera referencia importante respecto a la cuestión son los trabajos realizados

por Vilalta et al (2001) (2003) (2004) (2006) para la Diputación Provincial de Barcelona.

Estos trabajos intentan cuantificar los gastos no obligatorios en una muestra de municipios

catalanes –de la provincia de Barcelona primero y de toda la Generalitat después– durante

diversos ejercicios presupuestarios, así como analizar sus posibles fuentes de financiación.

Para ello parten de la elaboración de un propio catálogo de gastos no obligatorios con base

en la legislación existente. Como fuente de datos para la cuantificación, se utiliza la

información obtenida de una encuesta enviada a los responsables de los municipios

incluidos en la muestra.

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Otro documento de referencia es el trabajo elaborado por la Federación Española de

Municipios y Provincias (FEMP) (2006). En este estudio se elabora un catálogo de

servicios no obligatorios y se cuantifican los mismos para el ejercicio 2003 en una muestra

de municipios de toda España. Para ello se utiliza la información recogida en una encuesta

realizada a los responsables municipales de los ayuntamientos incluidos en dicha muestra1.

También se utiliza dicha encuesta para obtener una primera información exploratoria

sobre las posibles fuentes de financiación de dichos gastos no obligatorios, incluyendo

preguntas específicas al respecto dentro de la misma.

Como vemos, ambos trabajos tienen como elemento común su apoyo en la

información aportada por los responsables de los distintos municipios a partir de

encuestas, lo que, como veremos más adelante, lo diferencia notablemente del enfoque

adoptado en nuestro trabajo.

5 MARCO CONCEPTUAL.

Una primera cuestión que debemos afrontar al empezar este trabajo no es otra que

aclarar el marco conceptual de nuestro objeto de estudio, o dicho de otra forma, intentar

responder a la pregunta de ¿Qué son los gastos no obligatorios?

Una definición posible señala que son aquellos gastos realizados por los municipios

vinculados a la realización de actividades y prestación de servicios que no tienen

asignados competencialmente como propios por el marco legal vigente.

De este modo, usando un criterio legal “tener asignada competencia según la

normativa vigente o no tenerla” calificaría a una actividad o servicio como obligatorio o

no obligatorio. Este resulta un criterio valido y útil, aunque quizás algo ajeno a la realidad

a la que se enfrentan los municipios. De alguna forma se podría señalar que se trata de

actividades y servicios obligatorios/no obligatorios “legalmente”, pudiendo esto no

coincidir necesariamente con el carácter obligatorio que marca la realidad de las

necesidades sociales

Este criterio nos obliga a repasar la normativa legal que establece el marco

competencial de los ayuntamientos, fundamentalmente recogida en los artículos 25 y 26

de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL).

El art. 26. 2 LRBRL establece una serie de servicios y actividades que deben

prestar obligatoriamente los ayuntamientos, servicios que varían según el

volumen de población que tenga cada municipio. Estos servicios podrían

caracterizarse como propios puesto que existe una asignación legal de

competencia sobre los mismos y además contarían con la mención expresa de

“obligatorios”.

El art. 25.2 LRBRL atribuye competencias a los ayuntamientos en una serie de

actividades y servicios, pero condicionado a los términos que señale la

1 Dicha encuesta fue realizada a 124 municipios españoles que constituyen el 34 % de la población total. En

el estudio se defiende la representatividad de la muestra en la medida que el análisis para el estrato de

municipios de mayor población (>75000 hab.) está bien representado y dicho estrato reúne casi el 50% de

total de la población y en él se concentra la mayor parte del gasto del conjunto de los ayuntamientos.

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legislación sectorial del Estado y de las Comunidades Autónomas. De este

modo, estos servicios gozarían de atribución competencial expresa cuando así

quedase refrendado por la mencionada legislación sectorial.

Por otro lado, el art. 25.1, señala que “el municipio, para la gestión de sus

intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de

actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las

necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Este artículo abriría la

posibilidad a una amplia prestación de servicios por parte de los municipios,

aunque quedaría restringido por la necesidad de tener competencia sobre las

distintas materias.

De este modo, siguiendo el criterio marcado por estos artículos se podrían considerar

como servicios con asignación competencial para los ayuntamientos (“servicios

obligatorios”) tanto los recogidos en el art. 26.2 LRBRL como los recogidos en el art. 25.2

si así lo determinara la legislación sectorial relevante en cada materia.

A sensu contrario nos encontraríamos, pues, con una serie de actividades y servicios

realizados por los municipios que no aparecen recogidos en el citado marco legal. Sobre

los mismos no existiría, por tanto, atribución de competencias y cabría considerarlos como

“impropios” o “no obligatorios”.

La utilización de este criterio legal, basado en la atribución de competencias a los

municipios, para definir los servicios como obligatorios o no obligatorios plantea una serie

de consideraciones adicionales.

Nos encontramos con un marco competencial para los municipios heterogéneo,

tanto porque los municipios tendrán diferentes competencias según su tamaño

poblacional, como porque la legislación autonómica puede introducir diferencias

en los marcos competenciales de los municipios.

Nos encontramos con un marco competencial complejo, pues no basta sólo el

repaso de la LRBRL para conocer las atribuciones de los municipios sino que

será necesario un exhaustivo repaso de la legislación sectorial estatal y

autonómica sobre cada materia. Además dicha legislación sectorial establece

distintas fórmulas para asignar poder a los municipios - atribución competencial

expresa, delegación, encomienda de gestión- por lo que resulta más difícil

comprender el verdadero alcance de la asignación realizada.

Además este marco competencial no será estable sino dinámico en el tiempo,

pues dicha legislación sectorial puede ir modificando el marco competencial de

forma sucesiva, abriendo la posibilidad de que se produzcan más diferencias

territoriales.

También cabe señalar que dicho marco competencial puede llegar a ser

“permeable” si se atiende a una interpretación amplia de las posibilidades que

ofrece el art. 25.1.

Adicionalmente, dentro del grupo de gastos vinculados a servicios no obligatorios

que los ayuntamientos desarrollan, cabría distinguir diferentes tipos.

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Por un lado estarían los denominados “gastos de suplencia”, es decir, gastos por

servicios prestados por los ayuntamientos en sustitución de otras administraciones (AGE,

CCAA). Los municipios, como administración más cercana a los ciudadanos, se verían

avocados a prestar determinados servicios sin atribución competencial expresa, para cubrir

unas necesidades y demandas ciudadanas que las administraciones que tienen la

competencia legal no han cubierto.

La cuestión de los gastos de suplencia es controvertida. La demanda de servicios

públicos por los ciudadanos puede llegar a ser infinita, tanto en tipología de servicios

como en cuantía y calidad de los mismos. Para una correcta interpretación de las

preferencias de los ciudadanos respecto a las demandas de servicios públicos, sería

necesario que se observaran en su doble vertiente de gastos realizados por las

administraciones para prestar los servicios e impuestos necesarios para financiar dichos

servicios. De otro modo nos encontraríamos con importantes problemas de ilusión fiscal

respecto a la prestación de servicios públicos. En este sentido, cuando una administración

competente legalmente para la prestación de un servicio no lo cubre o lo cubre con unos

niveles de calidad insuficiente, pueden existir dudas para que otra administración cubra

esos servicios en forma de suplencia, sobre todo si no cuenta con la financiación adecuada.

Por otro lado, también existirían aquellos gastos no asignados competencialmente

(gastos no obligatorios) que ni siquiera podrían justificarse como gastos de suplencia y

tendrían su origen en la prestación de servicios (más servicios y de mayor calidad)

decidida voluntariamente por los ayuntamientos en virtud de su autonomía. En el origen

de esos gastos de carácter más discrecional cabría apuntar normalmente razones de cálculo

político en el comportamiento de los dirigentes municipales.

Cuadro 1: Marco conceptual

GASTOS REALIZADOS (liquidación presupuestaria)

GASTOS CON COMPETENCIAS ASIGNADAS

(Gastos Obligatorios)

GASTOS SIN COMPETENCIAS ASIGNADAS

(Gastos No Obligatorios)

GASTOS OBLIGATORIOS

SIEMPRE

( Art. 26.2 LRBRL)

GASTOS

OBLIGATORIOS

CONDICIONADOS

(Art. 25.2 LRBRL)

Condicionados por el tipo de atribución

realizada en la

legislación sectorial estatal y autonómica

GASTOS DE

SUPLENCIA

GASTOS

DISCRECIONALES

Fuente: elaboración propia

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6 LA DETERMINACION DE LAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS NO OBLIGATORIOS. METODOLOGIA

La metodología seguida para determinar cuáles son los gastos realizados en

actividades y servicios no obligatorios y poder proceder a su cuantificación y análisis ha

seguido los siguientes pasos:

1. Analizar el marco legal vigente que determina las competencias asignadas a los

municipios en los ámbitos territoriales analizados: Comunidades Autónomas de

Madrid, Cataluña y Andalucía. Atendiendo a lo señalado en el apartado de

clarificación conceptual, la revisión de este marco conceptual incluye no sólo la

observación de la LRBRL, sino un importante repaso de la legislación sectorial

estatal y autonómica en las diferentes materias2.

2. Analizar el gasto realizado por los municipios, utilizando la información

recogida en la clasificación funcional de las liquidaciones de sus presupuestos.

En ellas se recoge el gasto realizado ordenado en grupos de función, funciones,

subfunciones y programas, y permite conocer aproximadamente las actividades y

servicios desarrollados por los municipios

3. Identificar en la clasificación funcional del gasto de los presupuestos liquidados

de los municipios las funciones, subfunciones y programas que según el marco

legal revisado pueden caracterizarse como gastos no obligatorios.

Se trata pues de un trabajo que combina la observación de la información

presupuestaria con un exhaustivo análisis de la normativa legal. El resultado de este

análisis es la elaboración de una tabla o catálogo donde se califican las distintas

funciones, subfunciones y programas de gastos como obligatorios o no obligatorios según

el marco legal vigente para la Comunidad de Madrid. Por tanto, la identificación de las

partidas de gasto caracterizadas como no obligatorias debe estar avalada por el contenido

de la legislación vigente. Este catálogo es el punto de partida para cualquier intento de

cuantificar y observar la evolución del gasto en dichos servicios.

No obstante, es preciso destacar algunas limitaciones que presenta este

planteamiento metodológico.

Como se ha señalado, el análisis del marco legal que delimita las competencias

asignadas a los municipios es una cuestión compleja. La revisión de la

legislación sectorial estatal y autonómica en este sentido en muchas ocasiones

no es clara y está sometida a determinadas ambigüedades, tanto en las fórmulas

utilizadas para esta delegación (delegación total, encomienda de gestión,…)

como en la descripción realizada de la delegación (“podrán delegar”, “podrán

realizar”, etc.).

La información contenida en la clasificación funcional de los presupuestos

liquidados no ofrece, en ocasiones, una desagregación adecuada. Así, por

ejemplo, para algunas funciones no existe información desglosada en

2 El análisis de la legislación sectorial se ha limitado a las leyes orgánicas y básicas en cada materia. No se

han analizado reglamentos, ni convenios ni acuerdos que pueden incidir en la determinación competencial

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subfunciones y, en general, apenas se desciende a la clasificación por programas

de gasto. Puede ocurrir que en muchas funciones o subfunciones tengan cabida

programas de gasto obligatorios con otros que podrían ser no obligatorios. De

este modo, la falta de una información más desagregada obliga a considerar toda

la partida analizada en un único sentido, sin introducir el necesario afinamiento

en la distinción y provocando importantes sesgos.

La información analizada sólo nos permite catalogar las diferentes funciones o

subfunciones para las que existe información como gastos obligatorios o no

obligatorios desde el criterio legal utilizado. Sin embargo, no nos permite

realizar ninguna aportación sobre la financiación vinculada a ese tipo de gastos,

y por ello es no es posible comprobar si ésta es suficiente o insuficiente.

6.1 LA REVISION DEL MARCO LEGAL EXISTENTE

Como se ha señalado en el apartado dedicado al marco conceptual, la determinación

de los servicios y actividades no obligatorios exige una revisión del marco legal que

delimita las competencias asignadas a los municipios.

El marco básico que delimita el ámbito competencial de las entidades locales viene

conformado por los artículos 26, 25 y 2 de la ley/85, de 2 de abril Reguladora de Bases de

Régimen Local (LRBRL).

El artículo 2 establece que, “para dar efectividad a la autonomía de gestión que la Constitución

garantiza a las entidades locales, la legislación estatal y autonómica reguladora de los distintos

sectores de actividad pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a

los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten a sus intereses, atribuyéndoles

competencias considerando las características de la acción pública y la capacidad de gestión de la

entidad local.

Asimismo el apartado 2 de aquel precepto dispone que “las Leyes básicas del Estado previstas

constitucionalmente deberán determinar las competencias que (...) deban corresponder a los entes

locales en las materias que regulen”.

Asimismo el artículo 25 de la LRBHL señala lo siguiente:

Art. 25 1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede

promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las

necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

Art. 25.2 El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del

Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a. Seguridad en lugares públicos.

b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.

c. Protección civil, prevención y extinción de incendios.

d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas;

parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.

e. Patrimonio histórico-artístico.

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f. Protección del medio ambiente.

g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.

h. Protección de la salubridad pública.

i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.

j. Cementerios y servicios funerarios.

k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.

l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y

tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

ll. Transporte público de viajeros.

m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo.

n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa

en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus

órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

Por último, el art. 26 .1 señala que:

Art. 26.1 Los Municipios, por sí o asociados, deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,

abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población,

pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

b. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque

público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.

c. En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección

civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones

deportivas de uso público.

d. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte

colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

En definitiva, en la delimitación del marco competencial de los municipios nos

encontramos, por un lado, con una serie de actividades y servicios que, según el artículo

26.1, deben prestar de forma obligatoria los municipios. Sin embargo, adicionalmente,

también el art. 25.2 de esta misma ley determina las materias sobre las que los municipios

tienen competencias, siempre en los términos que sean regulados por la legislación

sectorial estatal y autonómica.

Esta consideración conjunta de los artículos 25.2 y 26 es necesaria a juicio del

propio Tribunal Constitucional que en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, señala

en su fundamento jurídico tercero que la LRBRL delimita “las materias en las que

necesariamente (...) a las entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso,

especificando para los municipios los servicios mínimos que deberán prestar. Así se prevé

para los municipios en los artículos 25.2 y 26 (...).

Ahora bien, delimitada así la exigencia de orden competencial vinculada a la

garantía constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de

las competencias locales queda remitida (...) a la correspondiente legislación sectorial, ya

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sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias

entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.

Una vez definidos de este modo los “servicios obligatorios” de los ayuntamientos,

cabe entender, a sensu contrario, como “actividades y servicios no obligatorios” aquellos

que no estuvieran comprendidos en el art. 26, ni en la legislación sectorial estatal o

autonómica por referencia al artículo 25.2

6.2 LA IDENTIFICACION DE LAS FUNCIONES DE GASTO NO OBLIGATORIO

La combinación del análisis del marco legal, que establece las competencias de los

municipios determinando las actividades y servicios obligatorios, con el contenido de la

información de la clasificación funcional del presupuesto, nos ha llevado a elaborar la

siguiente tabla, en la que se argumenta la justificación de las distintas partidas de gastos

como gastos obligatorios o no obligatorios.

Cuadro 2: Identificación de las funciones de gasto no obligatorio

Clasificación funcional del gasto

Base jurídica Calificación

0.- Deuda Pública Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

1.- Servicios de carácter general Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

1.1. Órganos de gobierno

1.2. Administración general Algunos gastos de suplencia de escasa importancia relativa

2.- Protección Civil y Seguridad Ciudadana

22.- Seguridad y Protección Civil Gasto Obligatorio

222.- Seguridad

Seguridad: Policía Local Art. 25.2.a. LRBRL + LO 1/1992 + LO 2/1986 + CAM : Ley 4/1992 CAT: Ley 4/2003 AND: Ley 13/2011 Tráfico y Seguridad Vial Art. 25.2.b. LRBRL + ESP: Ley 5/1997 + Real Decreto Legislativo 339/1990 CAM :Ley 20/1998

Gasto Obligatorio

223.- Protección civil

Art. 25.2.c LRBRL + Art. 26.c LRBRL paa Mun > 20000 hab. CAM : Decreto Legislativo 1/2006 CAT: Ley 4/1997 y Ley 5/1994 AND: Ley 5/1999, Ley 2/2002

Gasto Obligatorio

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3.- Seguridad, Protección y Promoción Social

3.1.- Seguridad y Protección Social

Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución Art. 25.2.k LRBRL + Art. 26 LRBRL + CAM: Ley 11/2003 de Servicios Sociales Ley 15/2001de Renta Mínima Inserción Ley 6/1995 de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia CAT: Ley 12/200 de Servicios Sociales + Ley 13/2006 de prestaciones sociales de carácter económico Ley 5/2008 del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista. AND: Ley 2/1988, de Servicios Sociales Ley 1/1998 de los derechos y la atención al menor. Ley 13/2007 de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género

Gasto Obligatorio

3.2. Promoción social

321.- Promoción educativa Gasto NO Obligatorio

322.- Promoción de empleo Gasto NO Obligatorio

323.- Promoción y reinserción social Idem normativa Seguridad y Protección Social

Gasto Obligatorio

32a.- Otras Promociones sociales Idem normativa Seguridad y Protección Social

Gasto Obligatorio

4.- Producción de Bienes Públicos de carácter Social

4.1. Sanidad

412.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud

Gasto NO Obligatorio

413.- Acciones públicas relativas a la Salud

Art. 25.2.i. LRBHL ESP: LO 14/1986 General de Sanidad CAM : Ley 12/2001 CAM de Ordenación Sanitaria CAT: Ley 15/1990 de Ordenación Sanitaria de Cataluña AND: Ley 2/1998 de Salud de Andalucía.

Gasto Obligatorio

41a.- Otros servicios sanitarios Idem normativa Acciones públicas relativas a la salud.

Gasto Obligatorio

4.2. Educación

42a.- Educación preescolar Gasto NO Obligatorio

42b.- Enseñanza primaria y secundaria

Art. 25.2.n LRBRL+ ESP: LO 2/2006 de Educación (LOE). CAT: Ley 12/2009 de Educación AND: Ley 17/2007 de Educación y la Ley 9/1999 de Solidaridad en la Educación MAD : Decretos 17/2008 sobre Escuelas Infantiles y 66/2001 de cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares

Gasto Obligatorio

42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas

Gasto NO Obligatorio

42d.- Otros servicios de Educación Gasto NO Obligatorio

16

43.- Vivienda y Urbanismo

Art. 25.2.d. LRBHL ESP: Ley 8/2007, de Suelo y Texto Refundido de la Ley de Suelo, ( Real Decreto Legislativo 2/2008) MAD: + Ley 9/2001 CAM +modificaciones CAT: Ley 18/2007 de Derecho a la Vivienda + Texto Refundido de la Ley de Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2005) + Decreto-Ley 1/2007de Medidas Urgentes en Materia Urbanística AND : Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística y modificaciones

Gasto Obligatorio

4.4. Bienestar Comunitario

441.- Saneamiento, abastecimiento y distribución de agua

Art. 26.a LRBHL Art. 25 l LRBRL MAD : Ley 17/1984del abastecimiento y saneamiento de agua CAT. Texto refundido de Ley de aguas de Cataluña (D-Leg.3/2003) AND: Texto Refundido de la Ley de Aguas ( D-Leg. 1/2001)

Gasto Obligatorio

442.- Recogida de basuras y limpieza viaria

Art. 26.a LRBHL Art. 25 l LRBRL ESP: Ley Estatal 10/1998 de Residuos; MAD: Ley 5/2003 de Residuos CAT: Texto Refundido de la Ley de residuos (Decreto 1/2009) AND: Ley 7/2007 de Calidad Ambiental + Reglamento de Residuos (Decreto 283-1995)

Gasto Obligatorio

443.- Cementerios y servicios funerarios

Art. 26.a LRBHL Art. 25. 2 j) LRBRL ESP: Real Decreto Ley 7/1996 que liberaliza el sector funerario CAT : Ley 2/1997,de servicios funerarios + Reglamento Sanidad Mortuoria (Decreto 297/1997) MAD: Reglamento Sanidad Mortuoria (Decreto124/1997) AND: Reglamento de Sanidad Mortuoria (Decreto 95/2001)

Gasto Obligatorio

44a.- Otros servicios de bienestar social

Art. 26.a LRBHL Art.25.2 f) y g)

MAD: Ley 2/2002 de Evaluación Ambiental + Ley 11/1998 de Protección de los Consumidores CAT: Ley 20/2009 de Prevención y Control Ambiental de las Actividades + Ley 16/2002 de Protección contra la Contaminación Acústica AND: Ley 7/1994 de Protección Ambiental, Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental y Ley 13/2003, Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios.

Gasto Obligatorio

444.- Medio ambiente Art. 26.d LRBHL Gasto Obligatorio

17

4.5. Cultura

451.- Promoción y difusión de la cultura

Gasto NO Obligatorio

451.01.- Bibliotecas y Patrimonio bibliográfico

Art. 26.b. LRBHL Gasto NO Obligatorio

452.- Educación física, deportes y esparcimiento

Art. 25.2.m LRBHL + CAM: Ley 15/1994 del Deporte CAT : Ley 8/1988 del Deporte AND: Ley 6/1998 del Deporte.

Gasto NO Obligatorio

453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico

Art. 25.2.e LRBHL ESP : Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español CAM: Ley 10/1998 de Patrimonio Histórico Comunidad de Madrid CAT: Ley 9/1993 del Patrimonio Cultural Catalán AND: Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico de Andalucía.

Gasto NO Obligatorio

46.- Otros Servicios comunitarios y sociales

Gasto NO Obligatorio

5.- Producción de Bienes de carácter Económico

5.1. Infraestructuras básicas y transportes

Gasto Obligatorio

511.- Carreteras, caminos vecinales y vías públicas urbanas

Art. 25.2.d LRBHL CAM: Ley 3/1991

Gasto Obligatorio

512.- Recursos hidráulicos Texto Refundido de la Ley de Aguas (DL 1/2001)

Gasto Obligatorio

513.- Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo

Art. 26.d LRBHL + Art. 25.2.d LRBHL + ESP: Ley 16/1987 de Ordenación de Transportes Terrestre CAM: Ley 20/1998, de Transportes Urbanos + Ley 5/1985, de Consorcio Regional de Transportes Públicos CAT: Ley 9/2003 de Movilidad AND : Ley 2/2003, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros

Gasto Obligatorio

51a.- Otras Infraestructuras básicas y Transportes

Ley 16/1987 Gasto Obligatorio

52.- Comunicaciones Gasto NO Obligatorio

5.3. Infraestructuras agrarias

531.- Desarrollo agropecuario Gasto NO Obligatorio

533.- Mejora del medio natural

Art. 25.2.f LRBHL + Leyes a continuación >>Ley 1/1990 CAM + Ley 2/2002 CAM + Ley 17/1984 CAM + Ley 5/2003 CAM + Ley 8/2005 CAM

Gasto Obligatorio

53a.- Otras Infraestructuras agrarias Gasto NO Obligatorio

54.- Investigación científica, técnica y aplicada

Gasto NO Obligatorio

55.- Información básica y Estadística Gasto NO Obligatorio

6.- Regulación económica de carácter general

61.- Regulación Económica Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

62.- Regulación Comercial Art. 25.2.g LRBHL + Art. 261. LRBRL

Gasto Obligatorio

18

MAD: Ley 1/1997 de la Venta Ambulante + Ley 11/1998 de Protección de los Consumidores CAT: Ley 11/2009 de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas + Ley 15/2009 de Mediación en el Ámbito del Derecho Privado AND: Ley 9/1988 del Comercio Ambulante + Leyes 1/1996 y 6/2002 del Comercio Interior de Andalucía.

63.- Regulación Financiera Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

7.- Regulación Económica de Sectores Productivos

Gasto NO Obligatorio

71.- Agricultura, Ganadería y Pesca Gasto NO Obligatorio

72.- Industria Gasto NO Obligatorio

73.- Energía Gasto NO Obligatorio

74.- Minería Gasto NO Obligatorio

75.- Turismo Gasto NO Obligatorio

9.- Transferencias a Administraciones Públicas

Potestad de autoorganización Art. 137 Constitución

Gasto Obligatorio

Fuente: elaboración propia

A continuación, y como complemento de la tabla o catálogo de servicios no

obligatorios expuesto, se desarrolla un análisis explicativo de las razones que han llevado

a calificar cada función, subfunción o programa -para los que se dispone de datos

liquidados en la clasificación funcional del presupuesto- como servicios obligatorios o no

obligatorios, a la luz del repaso de la LRBRL y de la legislación sectorial estatal y

autonómica en cada materia.

Grupo de función 0. Deuda Pública

En este grupo se incluyen los gastos de intereses y de amortización de la deuda y

demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos de

formalización de los diferentes contratos de deuda que se llevaran a la función 6.1.

En principio cabe considerar que amortizar la deuda y pagar sus intereses constituye

una obligación municipal y, por lo tanto, se trata de un gasto obligatorio. Profundizando

un poco en la cuestión, quizás habría que distinguir si se trata de deuda emitida para

financiar gastos obligatorios o gastos voluntarios, y, de este modo, sólo la vinculada a los

primeros debería tener tal carácter. En todo caso, dadas las dificultades reales para

discernir esta cuestión, en nuestro trabajo se ha considerado que todos los gastos incluidos

en esta función son gastos obligatorios.

Grupo de Función 1. Servicios de carácter general

En este grupo de función se incluyen los gastos relativos a actividades generales de

las entidades locales, que se concretan en el ejercicio de las funciones de gobierno o de

apoyo administrativo a toda la organización. Se recogerían en este epígrafe los gastos

generales de la entidad local que no puedan ser imputados directamente a otras funciones

de esta clasificación.

19

Dentro de este grupo, la función 1.1 Órganos de gobierno recoge los gastos relativos

a la constitución y funcionamiento de los órganos de gobierno de la Entidad y de

representación de los mismos. Por otro lado, la función 1.2. Administración General

incluye tanto los gastos en servicios que den apoyo al resto de servicios de la Entidad

Local (gastos oficina, gestión de personal, etc.) como los gastos en aquellos servicios

correspondientes a la Administración Central que la Entidad Local ésta obligada a prestar,

aunque puedan generar reintegro de las cantidades gastadas (apoyo a procesos electorales,

colaboración con la DG del Catastro, etc.)

Con carácter general, las actividades asociadas a este grupo de función vienen

determinadas por los preceptos de la LRBRL que regulan la organización municipal y por

los reglamentos orgánicos aprobados por cada ayuntamiento. Respecto a dichas

actividades, los ayuntamientos tienen competencias plenas y los gastos derivados están

asociados a su potestad de autoorganización. En base a este argumento, los gastos

incluidos en este grupo de función deben ser considerados como gastos obligatorios.

No obstante, cabría plantear alguna duda con respecto al contenido de la subfunción

1.2.2 Gastos por servicios a la Administración Central. Dichos gastos, aunque son de

recepción obligatoria por los ayuntamientos, se refieren a servicios prestados para otra

administración y podrían forman parte del concepto de gasto de suplencia. Basándonos en

dicho carácter de recepción obligatoria y en el hecho de que suponen una importancia

relativa muy pequeña respecto al total de la función y no aparecen desglosados

convenientemente en la clasificación presupuestaria, a efectos prácticos del trabajo se ha

decidido considerar a todo la función 1.2 como gastos obligatorios.

Grupo de Función 2. Protección Civil y Seguridad Ciudadana

Este grupo incluye los gastos originados por servicios que tienen a su cargo el orden

y la seguridad propios de la policía local, el control y ordenación del tráfico, así como la

protección civil y la prevención y extinción de incendios.

El artículo 25.2 LRBRL a) b) y c) establece que los municipios tienen competencias

sobre seguridad pública, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas

y protección civil, prevención y extinción de incendios, en los términos que señale la

legislación estatal y autonómica. Por otro lado, el artículo 26.1 LRBRL establece como

servicios obligatorios para los municipios con población superior a 20.000 habitantes, los

asociados a protección civil y prevención y extinción de incendios.

Esta atribución competencial se ve refrendada tras repasar la legislación sectorial

estatal y autonómica sobre estas materias.

Así, en cuanto a la seguridad pública, la legislación estatal (LO 1/1992, de 21 de

febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y LO 2/1986, de 13 de marzo, de

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), establece la participación de las

corporaciones locales en el mantenimiento de la seguridad pública, que debe ser ejercida a

través de las funciones asignadas a los Cuerpos de Policía Local. Asimismo, la Ley

4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid, la

Ley 4/2003, de 7 de abril, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña y

la Ley 13/2001, 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía

refuerzan las competencias asignadas por el art. 25.2 de la LRBRL en materia de

seguridad a la policía local.

20

En cuanto a la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas,

la Ley Estatal sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial3 atribuye

competencias a los municipios en la ordenación y control del tráfico, regulación de usos

de vías urbanas, autorización de pruebas deportivas y cierre de vías urbanas cuando sea

preciso. Asimismo, la legislación autonómica en los territorios analizados también

refuerza dichas competencias locales tal como señalan la Ley 20/1998, de 27 de

noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad

de Madrid.

En cuanto a los servicios de protección civil y extinción de incendios la legislación

autonómica refuerza las competencias de los municipios en esta materia, siempre en los

términos marcados por la legislación sectorial estatal .En este sentido se pueden observar

la ley de Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad

de Madrid (DECRETO Legislativo 1/2006, de 28 de septiembre); la Ley 4/1997, de 20 de

mayo, de Protección Civil y la Ley 9/2010, de 7 de mayo, de Regulación de los Servicios

de Prevención y Extinción de Incendios y de Salvamentos en Cataluña; y la Ley 2/2002,

de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias y Ley 5/1999, de 29 de junio, de

Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales en Andalucía .

Sin embargo, desde la perspectiva de la Federación Española de Municipios y

Provincias (FEMP, 2006), se señala, que dentro de las actuaciones de policía local y

ordenación del tráfico se vienen realizando algunas actividades que no estarían recogidas

expresamente en la normativa señalada y, por lo tanto, deberían considerarse como gastos

no obligatorios. Entre dichos servicios se señalan: los cursos de seguridad vial y los

parques infantiles de tráfico; la facilitación de espacios para la práctica de la conducción y

de las pruebas de obtención de los permisos de conducir; la policía de seguridad ciudadana

dirigida hacía la vigilancia y la intervención inmediata en incidentes y altercados tanto en

vía pública como en locales-concretamente los servicios de 092 y la policía comunitaria de

proximidad-; el control de las ocupaciones indebidas de viviendas y locales, así como del

chabolismo; la vigilancia y control sobre la venta de drogas y de alcohol a menores; las

intervenciones relacionadas con la violencia de género, etc.

Desde nuestro punto de vista, incluso esas actuaciones señaladas por la FEMP

forman parte del concepto de “participación de los ayuntamientos en el mantenimiento de

la seguridad pública y la seguridad vial”, ámbito expresamente asignado a los municipios

por la normativa señalada, por lo que difícilmente se les podría atribuir la consideración

como servicios no obligatorios. En definitiva, atendiendo a todo lo señalado con

anterioridad los gastos incluidos en este grupo de función (seguridad ciudadana,

ordenación del tráfico, protección civil, prevención y extinción de incendios) deben

considerarse como gastos obligatorios.

Grupo de Función 3. Seguridad, protección y promoción social

Dentro de este Grupo de Función cabe diferenciar dos ámbitos diferentes: la función

3.1 Seguridad y protección social, y la función 3.2. Promoción Social. La función 3.1

incluye aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión y

3 Ley 5/1997 que modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y

seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990.

21

seguridad social a cargo de las Entidades Locales -pensiones de funcionarios, pensiones

graciables, mejoras de pensiones y pensiones extraordinarias-, así como otros servicios de

asistencia social, actuaciones de acción social y acciones sobre colectivos con necesidades

especiales (drogodependientes, colectivos marginales), etc.

Dentro de esta función, la subfunción 3.1.4 Pensiones y otras prestaciones

económicas recoge gastos referidos a las pensiones y prestaciones similares otorgados por

la Entidad Local a los funcionarios y trabajadores de la misma. Dichos gastos forman

parte de la potestad autoorganizativa de las Entidades Locales y, por lo tanto, cabe

considerarlos como gastos propios de las mismas.

La subfunción 3.1.3. Acción social recoge otros servicios de asistencia social y las

actuaciones sobre determinados colectivos con problemas sociales. Respecto a la misma,

cabe señalar, que el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios tienen

competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción

social”, en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Por otra parte, el

artículo 26.1 LRBRL establece como servicios obligatorios para los municipios con

población superior a 20.000 habitantes la “prestación de servicios sociales”.

Las competencias sobre los distintos servicios sociales se articulan de forma

compartida entre el Estado, las CCAA y las Entidades Locales. Por ello, para una correcta

comprensión de las atribuciones concretas de cada administración es necesario examinar

cada una de las específicas normativas de delegación y concertación para estos servicios.

Así, en el ámbito de las políticas de servicios sociales, diversa normativa

autonómica en los territorios analizados atribuye competencias a los municipios para la

prestación de servicios sociales de asistencia primaria o de base (planificación,

establecimiento, mantenimiento y gestión de centros y servicios, coordinación, control),

gestión de equipamientos para la atención social especializada de titularidad municipal,

transporte adaptado, concesión de las prestaciones económicas individuales de emergencia

social y que tengan por objeto la integración personal, etc. En este sentido se pueden

señalar la Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales o la Ley 15/2001, de 27 de

diciembre, de Renta Mínima de Inserción en la Comunidad de Madrid; la Ley 12/2007, de

11 de octubre, de Servicios Sociales y la Ley 13/2006, de 27 de julio, de Prestaciones

Sociales de Carácter Económico en Cataluña; y la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios

Sociales de Andalucía, etc. .

También en el caso de las políticas de atención y protección a la infancia, diversa

normativa autonómica asigna competencias sobre la materia a las Corporaciones Locales

según su tamaño: creación de servicios sociales especializados de atención a la infancia,

creación de centros de día, programas de prevención y reinserción para adolescentes en

conflicto social, programas de acogida de menores en pisos o residencias, etc. Estas

competencias vienen normalmente articuladas a través de convenios suscritos con las

Comunidades Autónomas. Respecto a esta asignación se puede revisar la Ley 6/1995, de

28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la

Comunidad de Madrid o la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y la Atención al

Menor de Andalucía y la Ley 14/2010, del 27 de mayo, de los Derechos y Oportunidades

en la Infancia y la Adolescencia de Cataluña.

Asimismo, en el caso de la atención al colectivo de mujeres que ha sido víctima de

la violencia de género, también se asignan funciones a los municipios en esta materia.

22

Dichas competencias consisten, normalmente, en programar y prestar los servicios de

información y atención a este colectivo y en gestionar las prestaciones económicas y las

subvenciones que la ley les otorga, siempre en coordinación o colaboración con las

Comunidades Autónomas. Dichas atribuciones se encuentran en normativa como la Ley

5/2008, de 24 de abril, del Derecho de las Mujeres a erradicar la violencia machista de

Cataluña o Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de Medidas de Prevención y Protección

Integral contra la Violencia de Género de Andalucía y la Ley 5/2005, de 20 de diciembre,

Integral contra la Violencia de Género de la Comunidad de Madrid.

Sin embargo, desde la perspectiva de la FEMP (2006), la subfunción 3.1.3 Acción

social recoge una serie de servicios que, aunque los municipios vienen prestando de forma

habitual, no constituyen competencia estricta de los mismos, sino que corresponden a

otros niveles de gobierno. Entre dichos servicios se señalan: los “servicios sociales

generales (concertados con las CCAA), los equipamientos y las políticas de atención para

mayores, la ayuda a domicilio (SAD), las ayudas a los discapacitados, las políticas de

protección a la familia y a la infancia, los programas sociales de ayuda a

drogodependientes, inmigrantes y minorías étnicas, etc.

Desde nuestra perspectiva, el marco legal que proporciona el art. 25.2 k) más la

legislación sectorial estatal y autonómica revisada ofrece margen suficiente para

considerar todos estos servicios como de competencia municipal, dentro del amplio

concepto de “prestación de los servicios sociales”. Adicionalmente, nos encontramos con

que la información de la clasificación funcional del gasto no aparece convenientemente

desagregada, y no es posible deslindar qué parte del gasto corresponde a la subfunción

3.1.4. o a la 3.1.3, y dentro de ésta, cuál es el gasto desagregado de cada programa. Ambas

razones nos han llevado a considerar como gastos obligatorios de los municipios todos los

incluidos en la función 3.1.

La función 3.2 Promoción social incluye los gastos llevados a cabo por las

Entidades Locales para la mejora del nivel educativo de los ciudadanos, el acceso a los

distintos niveles de enseñanza, las transferencias finalistas a entidades y familias que

colaboren en la consecución de estos fines; el fomento y promoción del empleo en

acciones propias o en colaboración con otras administraciones y la promoción y

reinserción social de marginados. Ofrece información desagregada en distintas

subfunciones: 3.2.1 Promoción educativa; 3.2.2 Promoción del empleo y 3.2.3 Promoción

y reinserción social.

Como ya se ha señalado, el artículo 25.2 k) LRBRL establece que los municipios

tienen competencias sobre “prestación de los servicios sociales y de promoción y

reinserción social” en los términos que señale la legislación estatal y autonómica. Sin

embargo, el art. 26 no realiza ninguna referencia explícita a servicios vinculados a la

función de promoción social.

Como conclusión, podemos señalar que las actividades incluidas en las subfunciones

3.2.1 y 3.2.2 no tienen asignada competencia municipal expresa, tal como se deriva de la

normativa señalada. De este modo, el gasto realizado en las mismas debe calificarse como

no obligatorio. Su desarrollo efectivo puede estar debiéndose a una elección voluntaria de

los municipios o a la existencia de fondos procedentes de otras administraciones que

financian este tipo de programas. Sin embargo, las actividades vinculadas a la subfunción

3.2.3 si podrían ser considerados como servicios de competencia municipal en virtud del

art. 25.2 k). LRBRL

23

La FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios algunos

programas incluidos en estas subfunciones. Así, respecto a la subfunción 3.2.2

“Promoción del empleo” señala como posibles gastos no obligatorios los dedicados a

planes de empleo, formación para el empleo y cursos de orientación. También respecto a

la subfunción 3.2.3 “Promoción y reinserción social” se incluyen una serie de programas

dirigidos a determinados colectivos: minorías étnicas, inmigrantes, discapacitados y

menores. Sin embargo los programas incluidos en las subfunción 3.2.1. “Promoción

educativa” tienen en este estudio la consideración de gastos propios.

Grupo de Función 4. Producción de bienes públicos de carácter social

En este Grupo de Función se incluyen gastos que realizan las Entidades Locales con

relación a la sanidad, educación, vivienda y urbanismo, bienestar comunitario, cultura y,

en general, todos aquellos tendentes a la mejora de la calidad de vida. Puesto que la

clasificación funcional del presupuesto ofrece información desagregada en distintas

funciones presupuestarias, caber realizar un análisis diferenciado para cada tipología de

gasto.

Función 4.1 Sanidad.

Agrupa gastos destinados a la creación, construcción, equipamiento y

funcionamiento de centros sanitarios (hospitales, clínicas, laboratorios, centros de salud,

casas de socorro, balnearios…) y sus servicios complementarios, como ambulancias

(subfunción 4.1.2, Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud). Además, incluye

gastos asociados a los servicios de salud pública, higiene pública, control y suministro de

medicamentos y productos sanitarios, prevención sanitaria, laboratorios de análisis

agroalimentarios, campañas de desinfección y desratización y otros de naturaleza análoga

(subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a la salud).

El artículo 25.2 i) y h) LRBRL establecen respectivamente que los municipios

ejercerán competencias, en los términos marcados por la legislación sectorial estatal y

autonómica, en “la participación en la gestión de la atención primaria de la salud” y en “la

protección de la salubridad pública”. Además, en relación con la segunda competencia

citada, el artículo 26.1 LRBRL dispone como servicio de prestación obligatoria para todos

los municipios el “control de alimentos y bebidas”.

Respecto a la legislación estatal, la Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad

instituye un Sistema Nacional de Salud articulado a través de los Servicios de Salud

establecidos en cada Comunidad Autónoma. Cada Servicio de Salud autonómico “esta

integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad,

Diputaciones y Ayuntamientos (...) bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad

Autónoma”. Se trata pues de una competencia compartida, aunque la atribución principal

y la responsabilidad última corresponden a las Comunidades Autónomas. Asimismo, dicha

ley , en el ámbito de la salubridad pública, fija una serie de responsabilidades mínimas

obligatorias de los ayuntamientos entre las que destacan: el control sanitario del medio

ambiente, de industrias, actividades y servicios, de edificios y lugares de vivienda y

convivencia humana, de distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás

productos relacionados con el uso o consumo humanos, de cementerios y política

24

mortuoria, el desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y

protección de grupos sociales con riesgos específicos (drogodependencias,…) etc.

La normativa sectorial autonómica en los territorios analizados refrenda el contenido

de la Ley General de Sanidad, y vuelve a concretar en cada territorio, las atribuciones

específicas de los municipios, especialmente en materia de salud pública. En este sentido

se puede observar el contenido de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación

Sanitaria de la Comunidad de Madrid; la Ley 15/1990, del 8 de julio, de Ordenación

Sanitaria de Cataluña y la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.

Pasando a analizar los presupuestos liquidados, se observa que los ayuntamientos

vienen realizando gastos incluidos en la subfunción 4.1.2 “Hospitales, servicios

asistenciales y centros de salud”, fundamentalmente su participación en la construcción,

mantenimiento y dotaciones de centros de salud y hospitales, pero dichos gastos parecen

estar fuera del concepto estricto de “participación en la gestión” que señala el art. 25.2 i)

de la LRBRL y parecen ser más bien responsabilidad de los gobiernos autonómicos. De

este modo, los gastos incluidos en esta subfunción deben ser considerados como gastos no

obligatorios.

En cuanto a los gastos incluidos en la subfunción 4.1.3 Acciones públicas relativas a

la salud, se refieren a servicios y obligaciones claramente asignadas a los municipios tanto

por la Ley General de Sanidad como por la normativa sectorial autonómica, tal como

hemos visto con anterioridad. Este contenido, vinculado al art 25.2 h) de la LRBHL,

permite definir como gastos obligatorio a los incluidos en dicha subfunción.

Función 4.2 Educación.

En esta función se incluyen los gastos en actividades derivadas de la creación,

conservación y funcionamiento de centros e instituciones de enseñanza de todo tipo

(educativos, benéfico-asistenciales con preponderancia en la actividad educativa) y sus

servicios complementarios correspondientes, así como las transferencias a otros entes o

familias para ayuda y fomento de la misma ( becas, ayudas...).

La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liquidados

de las Entidades Locales permite diferenciar distintos programas: 42.a Educación

preescolar; 42.b Enseñanza primaria y secundaria, 42.c Servicios de transporte, comedor,

becas y ayudas y 42.d Otros servicios de educación.

El artículo 25.2 n) LRBRL establece como competencia que ejercerán los

municipios, en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las

Comunidades Autónomas, “la participación en la programación de la enseñanza y la

cooperación con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento

de los centros docentes públicos, interviniendo en sus órganos de gestión y participando en

la vigilancia del cumplimiento de la enseñanza escolaridad obligatoria.”. No existe

referencia a estos servicios en el art. 26.

Esta referencia obliga a repasar la legislación sectorial sobre la materia. En el ámbito

estatal la norma básica es la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). En

el ámbito autonómico para los territorios analizados destacan la Ley 12/2009, de 10 de

25

julio, de Educación de Cataluña, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación y la

Ley 9/1999, de 18 de noviembre, de Solidaridad en la Educación de Andalucía y los

Decretos 17/2008 de 6 de marzo, sobre Escuelas Infantiles y 66/2001, de 17 de mayo, de

cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares en la

Comunidad de Madrid.

De estas normas se derivan para los municipios una serie de obligaciones,

normalmente en colaboración con las Administraciones educativas: cooperar en la

creación, construcción y mantenimiento de centros públicos docentes, y de forma

específica en la obtención de solares para dicha construcción; colaborar en la vigilancia

del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; conservación, mantenimiento y vigilancia

de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o

especial, dependientes de las Administraciones educativas; y, con carácter potestativo,

colaborar con los centros educativos para impulsar actividades extraescolares y

complementarias .

Teniendo en cuenta esta normativa y la información ofrecida por la clasificación

presupuestaria se puede señalar lo siguiente:

Los municipios tienen asignadas, como hemos visto, competencias en algunos

aspectos del desarrollo de la enseñanza primaria y secundaria – fundamentalmente en

cuanto a la construcción y mantenimiento de centros, vigilancia de la escolaridad

obligatoria e impulso de actividades extraescolares - De este modo el contenido del gasto

incluido en la subfunción 4.2.b Enseñanza primaria y secundaria sí podría catalogarse

como obligatorio siempre que estuviera vinculados con dichas atribuciones.

Respecto a la subfunción 4.2.a Educación preescolar, la legislación analizada señala

que la educación de 0-3 años (primer ciclo de educación infantil) no estaría entre las

competencias atribuidas a los municipios y, de este modo, dichos gastos en el caso de

realizarse por los ayuntamientos deben considerase como no obligatorios.

Tampoco la legislación sectorial hace ninguna referencia expresa a la atribución de

competencias a los municipios respecto al gasto contenido en la subfunción 4.2.c Servicios

de transporte, comedor, becas y ayudas, por lo que cabría considerarlos como gastos no

obligatorios.

Por último, en el cajón de sastre de la subfunción 4.2d. Otros servicios de educación

se incluyen una serie de gastos vinculados con otro tipos de enseñanzas más específicas

(artísticas, idiomas, para adultos, etc.). Dichos servicios educativos no aparecen

expresamente atribuidos a los ayuntamientos por la legislación sectorial los que nos

llevaría a catalogarlos como gastos no obligatorios.

Función 4.3 Vivienda.

Se recogen en esta función los gastos en servicios relacionados con la vivienda y el

urbanismo, así como los complementarios de estos. De este modo, se incluyen los gastos

relativos a la construcción, mejora y conservación de viviendas y albergues, los derivados

de la adquisición de terrenos, del planeamiento y régimen urbanístico del suelo, edificios

oficiales, conservación y alumbrado, parques y jardines y otros de naturaleza análoga.

26

Desafortunadamente, la clasificación funcional del presupuesto liquidado no ofrece

información desglosada en subfunciones y programas y, de este modo, nos obliga a

analizar el gasto de toda la función como un elemento homogéneo, sin poder introducir los

matices necesarios que incorporaría un mayor desglose.

El art 25.2 d) LRBRL establece como competencia que ejercerán los municipios, en

los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas,

“la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de

viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de

caminos y vías rurales”. Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de

prestación obligatoria para todos los municipios el “alumbrado público” y para los

municipios de población superior a 5.000 habitantes “la creación de parques y jardines

públicos”.

La referencia del art. 25.2 d) LRBRL obliga a revisar la legislación sectorial estatal

y autonómica. En cuanto a la legislación estatal en materia de urbanismo y vivienda, se

establecen competencias y se regulan las actuaciones municipales en la Ley 8/2007, de

Suelo y en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo

2/2008 de 20 de junio, que modifica en parte a la anterior. Asimismo, la legislación

autonómica refuerza el contenido de la normativa estatal, como se observa al revisar la

Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y sus sucesivas

modificaciones; la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, de Derecho a la Vivienda, el Texto

Refundido de la Ley de Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio) y el

Decreto-Ley 1/2007, 16 octubre, de Medidas Urgentes en Materia Urbanística en

Cataluña; y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y

sus ulteriores modificaciones. Toda esta normativa refrenda la atribución a los municipios

de las competencias señaladas en el artículo 25.2. d) LRBRL.

Apoyándonos en el contenido de la legislación estatal y autonómica señalada, cabe

considerar los gastos incluidos en esta función como gastos obligatorios para los

municipios, con la excepción del gasto en parques y jardines para municipios de menos de

5.000 habitantes. La falta de un mayor desglose de los distintos programas incluidos en

esta función imposibilita un análisis más afinado.

Función 4.4. Bienestar comunitario

En esta función se recogen los gastos relativos a actuaciones y servicios cuya

finalidad es la mejora de la calidad de vida en general. En ella se incluyen los gastos

derivados del funcionamiento de los servicios de saneamiento, abastecimiento y

distribución de agua; recogida, eliminación o tratamiento de basuras; limpieza viaria;

oficinas de información al consumidor; protección y mejora del medio ambiente,

cementerios y servicios funerarios; mataderos; mercados; ferias y exposiciones, etc.

La clasificación funcional de los presupuestos liquidados de las Entidades Locales

permite diferenciar las siguientes subfunciones: 4.4.1 Saneamiento, abastecimiento y

distribución de aguas; 4.4.2. Recogida de basuras y limpieza viaria; 4.4.3 Cementerios y

servicios funerarios y 4.4.4 Otros servicios de bienestar social.

27

El art. 25.2 f),g),j) y l) de la LRBRL establece competencias para los municipios en

materias relacionadas con esta función, en los términos señalados por la legislación

sectorial estatal y autonómica: protección del medio ambiente (f); abastos, mataderos,

ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores (g); cementerios y servicios

funerarios (j) ; suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza viaria, de

recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (l).

Asimismo, el art. 26.1 LRBRL señala como servicios de prestación obligatoria para

todos los municipios los de cementerios, recogida de residuos, limpieza viaria,

abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado. También señala como

obligatorios los servicios de tratamiento de residuos para los municipios de más de 5.000

habitantes y la protección del medio ambiente para los de población superior a 50.000

habitantes. No obstante, en materia de tratamiento de residuos el límite anterior ha

quedado modificado por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que obliga a todos

los municipios a prestar el servicio de recogida, transporte y, al menos, la eliminación de

residuos urbanos. Por otra parte, esta Ley, establece como nuevo servicio obligatorio a

cargo de los municipios con más de 5.000 habitantes, la recogida selectiva de residuos

urbanos que posibiliten su reciclado

Las atribuciones recogidas en los artículos 25 y 26 de la LRBRL aparecen

refrendadas por la diversa legislación sectorial. Así, la competencia sobre abastecimiento

y distribución de agua, saneamiento y alcantarillado aparece especificada en la Ley

17/1984, de 20 de diciembre, reguladora del abastecimiento y saneamiento de agua en

Madrid; el Texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña (Decreto

legislativo 3/2003 del 4 de noviembre) y Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real

Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) de Andalucía.

Respecto a los servicios de recogida de basuras, limpieza viaria y tratamiento de

residuos las competencias asignadas a los municipios por la LRBRL vienen reforzadas por

la Ley Estatal 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de

Residuos de la Comunidad de Madrid; el Texto Refundido de la Ley reguladora de

residuos de Cataluña (Decreto 1/2009, de 21 de julio); y la Ley 7/2007, de 9 de julio, de

Calidad Ambiental y el Reglamento de Residuos de Andalucía (Decreto 283-1995).

Respecto a los servicios de cementerios y servicios funerarios las atribuciones

municipales vienen especificadas tanto por la normativa estatal (Real Decreto Ley 7/1996

que liberaliza el sector funerario) como por una amplia normativa autonómica en la que

destaca la Ley 2/1997, de 3 de abril, sobre servicios funerarios de Cataluña o los

reglamentos de Sanidad Mortuoria en Madrid (Decreto124/1997), Cataluña (Decreto

297/1997) y Andalucía (Decreto 95/2001).

Por último, existirían una serie de servicios de bienestar social que aparecerían

recogidos, a modo de “cajón de sastre”, en la subfunción 4.4.4: determinadas

competencias asignadas en protección del medio ambiente, defensa de los consumidores o

abastos, ferias y mercados. Como ejemplo de la variada normativa sectorial que refuerza

estas competencias se pueden señalar: la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación

Ambiental y la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores en la

Comunidad de Madrid; la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de Prevención y Control

Ambiental de las Actividades y la Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la

Contaminación Acústica en Cataluña ; y la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección

Ambiental, Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental y Ley

28

13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios en

Andalucía-.

Adicionalmente, cabe señalar que, respecto a algunos aspectos de la competencia

denominada “protección del medio ambiente”, se derivan obligaciones para todos los

municipios. Así, éstos tienen obligaciones de intervención administrativa en relación con

la autorización ambiental integrada, regulada en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de

Prevención y Control integrados de la Contaminación. También tienen obligaciones en el

ámbito de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico,

así como las derivadas del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y

Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.

La FEMP (2006) señala en su catálogo de servicios no obligatorios una serie de

gastos vinculados a esta función. Así, en el ámbito del saneamiento y abastecimiento de

aguas se señalan los servicios de depuradoras y los gastos vinculados a confederaciones

hidrográficas. En el ámbito de la recogida y tratamiento de basuras se señalan los gastos

de recogida selectiva de basuras, tratamiento y eliminación de residuos y limpieza de áreas

de servicio. En el ámbito de la protección al medio ambiente los gastos vinculados a la

contaminación acústica, contaminación atmosférica, y zonas verdes y espacios protegidos

no municipales (bosques, playas...).

Como conclusión, se ha optado en nuestro trabajo por considera todos los gastos

incluidos en esta función como gastos obligatorios, basándonos en el contenido de los art.

26 y 25 de la LRBRL en relación con la legislación sectorial estatal y autonómica

analizada.

Función 4.5. Cultura.

Esta función incluye los gastos relativos a las actividades relacionadas con la

creación, conservación y funcionamiento de bibliotecas públicas, museos, archivos,

actividades culturales y de ocio, fiestas, instalaciones deportivas, actividades de

conservación del patrimonio histórico-artístico, etc.

La información incluida en la clasificación funcional de los presupuestos liquidados

de las Entidades Locales permite diferenciar varias subfunciones: 4.5.1 Promoción y

difusión de la cultura; 4.5.2. Educación física, deportes y esparcimiento y 4.5.3

Arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico. De nuevo no existe mayor

desagregación por programas por lo que el análisis queda dificultado.

El art 25.2 e) y m) de la LRBRL señala como competencia de los municipios, en los

términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, las

materias relativas al patrimonio histórico-artístico y las vinculadas a las actividades o

instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo.

Asimismo el artículo 26.1 LRBRL establece la obligatoriedad para los municipios

con población superior a 5.000 habitantes de crear bibliotecas públicas, y para los de más

de 20.000 habitantes de poseer instalaciones deportivas.

El repaso de la legislación sectorial estatal y autonómica permite profundizar en

algunos aspectos. Así, con respecto a la subfunción 4.5.2 Educación física, deporte y

29

recreo la legislación sectorial autonómica atribuye determinadas competencias a los

municipios en esta materia: promoción de la actividad física y el deporte, construcción y

gestión de infraestructuras deportivas, prestación del servicio público deportivo municipal,

etc. Estas atribuciones pueden realizarse en colaboración con otras administraciones o

entidades privadas. En este sentido se puede revisar el contenido de la Ley 15/1994 del

Deporte de la Comunidad de Madrid; la Ley 8/1988, de 7 de abril, del Deporte de

Cataluña y la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte de Andalucía.

Asimismo, respecto a la subfunción 4.5.3 Arqueología y protección del patrimonio

histórico artístico, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español

dispone que los ayuntamientos deben cooperar con los organismos competentes en la

conservación y custodia del patrimonio ubicado en sus respectivos términos municipales.

Estas atribuciones quedan refrendadas en la normativa autonómica: Ley 10/1998, de 9 de

julio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid; Ley 9/1993, de 30 de

septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán y Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de

Patrimonio Histórico de Andalucía.

En la subfunción 4.5.1. Promoción y difusión de la cultura, se incluirían una serie de

servicios y actividades variados: promoción de la cultura popular y tradicional, museos,

bibliotecas, centros culturales, etc. Respecto a la mayoría de estos servicios no existe una

asignación competencial expresa a los municipios en el artículo 25 de la LRBRL y tan

sólo se podría incluir dentro de este ámbito la obligatoriedad de tener Biblioteca Pública

expresada en el artículo 26.

En definitiva, siguiendo el contenido del art. 25.2. y 26.1 y la normativa sectorial

revisada, y ante la imposibilidad de contar con información más desagregada para los

distintos programas, hemos optado por considerar como gastos no obligatorios los

contenidos en la subfunción 4.5.1 por incluir normalmente una serie de actividades que

quedan fuera de la estricta obligatoriedad asignada a los municipios y considerar como

gastos propios o obligatorios los contenidos en las subfunciones 4.5.2. y 4.5.3.

Función 4.6. Otros servicios comunitarios y sociales.

En esta función se recogen un grupo variado de gastos entre los que se encuentran

las subvenciones y ayudas a confesiones religiosas, a instituciones sin fines de lucro,

sindicatos, asociaciones, gabinetes de prensa, campañas de información al ciudadano.

En la medida en que se trata de una función que viene siendo utilizada como cajón

de sastre para incluir un variado grupo de servicios en el que predominan los servicios no

obligatorios, hemos optado por considerar esta función como de gasto no obligatorio.

Grupo de Función 5. Producción de bienes de carácter económico

Se incluyen en este grupo los gastos, preferentemente de inversión, relacionados con

actividades que tienen como objetivo el desarrollo del potencial económico local. Así se

recogen gastos en infraestructuras básicas y de transportes, comunicaciones,

infraestructuras agrarias, investigación científica y técnica, información básica y

estadística y otros de naturaleza análoga.

30

La función 5.1. Infraestructuras básicas y transportes presenta información

desagregada por subfunciones.

Respecto a la subfunción 5.1.1. Carreteras, caminos vecinales y vías públicas

urbanas los municipios tienen, según el artículo 25.2 d) LRBRL, en los términos de la

legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, competencias en la

pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.

También el art. 26.1 señala como servicios obligatorios la mencionada pavimentación y

garantizar los accesos a los núcleos de población.

Siguiendo este criterio, cabe señalar que los gastos asociados a esta subfunción

tienen el carácter de obligatorios para todos los municipios y así se ha considerado en este

trabajo. No obstante, existirían dudas sobre el carácter obligatorio de algunos gastos que

habitualmente se incluyen en esta función, tal como señala la FEMP (2006), como son los

gastos destinados a caminos forestales y a mantenimiento de vías públicas no municipales,

que en todo caso suponen una parte mínima del gasto recogido en esta subfunción.

Respecto a la subfunción 5.1.2 Recursos hidráulicos, aunque la LRBRL no hace

ninguna referencia expresa, la legislación sectorial estatal atribuye determinadas

competencias a las Entidades Locales. Así el Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real

Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) les atribuye competencias en la ejecución de

determinadas obras hidráulicas y en la participación en determinados comités (ej Consejo

del Agua de la demarcación de cuenca) con competencias sobre la protección y el control

de las aguas. Atendiendo a lo señalado por esta normativa, en este trabajo hemos optado

por considerar el gasto en dicha subfunción como gasto obligatorio para los municipios.

Por lo que se refiere a la subfunción 5.1.3 Transporte el artículo 25.2 LRBRL

establece la competencia de los municipios en materia de transporte público de viajeros en

los términos marcados por la legislación sectorial. También el artículo 26.1 señala la

obligatoriedad de prestar “transporte urbano colectivo de viajeros” para los municipios de

población superior a 50.000 habitantes.

Esta asignación de competencias, que en la mayoría de las ocasiones se desarrolla en

cooperación con las Comunidades Autónomas aparece refrendada por la legislación

sectorial como se puede observar siguiendo la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de

Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid, la

Ley 5/1985, de 16 de mayo, de Creación del Consorcio Regional de Transportes Públicos

Regulares de Madrid ; la Ley 9/2003, de 13 de junio, de Movilidad de Cataluña, y en la

Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos

de Viajeros en Andalucía. Por otra parte, dentro de este sector de actividad, la Ley

16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestre señala que los

ayuntamientos tienen competencia para construcción y explotación de estaciones de

transporte por carretera.

Siguiendo estas referencias se ha optado en nuestro trabajo por valorar esta

subfuncion como gasto obligatorio para los municipios

La función 5.2 Comunicaciones recoge los gastos realizados para la gestión,

funcionamiento, apoyo y suministro de los servicios de televisión y radiodifusión;

construcción o adquisición de instalaciones, producción y difusión de programas, así como

las transferencias a otros agentes para estos fines.

31

No existe ninguna referencia en la LRBRL respecto a este tipo de servicios por lo

que en este trabajo se han considerado como gasto no obligatorios

La función 5.3. Infraestructuras agrarias comprende los gastos destinados a la

creación, mejora y mantenimiento de las infraestructuras agrarias (relacionadas con

actividades agrícolas, ganaderas, piscícolas o cinegéticas), conservación y saneamiento de

suelos y todo lo relativo a la protección del medio rural .También se incluyen los gastos de

inversión y funcionamiento de servicios destinados a la protección del medio natural

(repoblación forestal, prevención y defensa contra incendios forestales, lucha contra la

desertización, etc..) realizados por la Entidad Local o en consorcio con otras

administraciones públicas.

Aunque la LRBRL no realiza ninguna mención expresa a estos servicios y

actividades, parte de la legislación sectorial atribuye algunas competencias a los

municipios. Así, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes señala algunas

competencias municipales en materia de gestión de montes, y el Texto Refundido sobre

régimen local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) señala facultades en

materia de de repoblación forestal, ordenación y mejora de los montes.

En la medida en que no existe atribución de competencias expresa en la LRBRL y

sólo existe asignaciones parciales para determinados servicios en la legislación sectorial,

en nuestro trabajo se ha optado por valorar los gastos asociados a esa función como gastos

no obligatorios.

La función 5.4 Investigación científica, técnica y aplicada comprende los gastos de

administración, infraestructuras, funcionamiento y apoyo destinados a la investigación

fundamental y aplicada, incluidas las transferencias destinadas a otros agentes con esta

finalidad. No existe ninguna referencias en la LRBRL respecto a estas actividades por lo

que los gastos asociados a las mismas se han considerados como gastos no obligatorios.

La función 5.5. Información básica y estadística incluye los gastos derivados de

actividades relacionadas con la elaboración de información básica de carácter general y

series estadísticas sobre los distintos servicios de la Entidad Local. Tampoco existe

ninguna referencia competencial en los art. 25 y 26 de la LRBRL, por lo que en este

trabajo dichos gastos se han considerado como gastos no obligatorios.

Grupo de Función 6. Regulación económica de carácter general

Integran este grupo los gastos de los servicios relacionados con asuntos económicos,

comerciales y financieros de las entidades locales.

La función 6.1. Regulación económica y 6.3. Regulación financiera comprende los

gastos correspondientes a la administración financiera de la Entidad e incluye los gastos

generales de los servicios de economía y hacienda municipales (planificación,

presupuestos, control y contabilidad, gestión, inspección y recaudación de tributos, etc.).

Estos gastos están vinculados con el ámbito organizativo de los ayuntamientos y

desarrollados con arreglo a la potestad de autoorganización de la que son titulares, por lo

que cabe catalogarlos como gastos obligatorios.

32

La función 6.2. Regulación comercial incluye los gastos vinculados a servicios de

las Entidades Locales relacionados con la actividad comercial. Incluye servicios como los

mercados centrales, lonjas, báscula municipal, mataderos y otros análogos.

Respecto a esta subfunción el artículo 25.2 g) LRBRL establece competencias a

cargo de los municipios en materia de abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de

usuarios y consumidores, en los términos marcados por la legislación sectorial. También el

artículo 26.1 LRBRL establece la obligación de prestar servicios de mercado a los

municipios de población superior a 5.000 habitantes.

Estas competencias se ven refrendadas por el contenido de la legislación autonómica

sectorial en la materia. En este sentido se pueden repasar la Ley 1/1997, de 8 de enero,

reguladora de la Venta Ambulante y la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los

Consumidores en la Comunidad de Madrid; la Ley 11/2009, de 6 de julio, de Regulación

Administrativa de los Espectáculos Públicos y las Actividades Recreativas y Ley 15/2009,

de 22 de julio, de Mediación en el Ámbito del Derecho Privado en Cataluña; la Ley

9/1988, de 25 de noviembre, del Comercio Ambulante y las Leyes 1/1996, de 10 de enero,

y Ley 6/2002, de 16 de diciembre, del Comercio Interior de Andalucía.

Siguiendo esta normativa, en nuestro trabajo se han catalogado los gastos asociados

a estos servicios como gastos obligatorios.

Grupo de función 7: Regulación económica de sectores productivos.

Se integran en este grupo los gastos de actividades, servicios y transferencias

destinados a desarrollar el potencial económico de los distintos sectores de la producción:

agricultura, industria, energía, minería, turismo.

La LRBRL no incluye ninguna referencia expresa a estas actividades y servicios, por

lo que en nuestro trabajo los hemos catalogados como servicios no obligatorios.

Grupo de función 9: Transferencias a otras administraciones

En este grupo se incluyen las transferencias genéricas que una Entidad Local ordena

hacia el Estado, la Comunidad Autónoma o a favor de otros Entes Locales, tales como las

participaciones en ingresos, cuotas de mancomunidades, consorcios y otros de naturaleza

similar.

No existen referencias en la LRBRL sobre este tipo de gastos, por lo que en nuestro

trabajo han sido catalogados como gastos no obligatorios.

33

7 DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

7.1 Análisis del gasto no obligatorio total en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Ejercicio 2007

Los datos analizados nos muestran que durante el ejercicio 2007 los municipios de la

Comunidad de Madrid liquidaron un volumen de gasto relacionado con servicios no

obligatorio que ascendió a 907,7 millones de euros, lo que supone un 11,2 % del total del

gasto liquidado por estos municipios. En términos de gasto per cápita este gasto impropio

ascendió a 149,2 euros por habitante.

En el ámbito de los municipios de Cataluña los datos de las liquidaciones

presupuestarias para 2007 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 1.430,2

millones de euros y 198 € en términos de gastos per cápita. Esta cuantía de gastos

impropios supone el 15, 5% del total del gasto liquidado.

Respecto a los municipios de Andalucía los presupuestos de gastos liquidados para

2007 muestran un volumen de gasto no obligatorio de 1.117,9 millones de euros lo que

supone el 13,1 % del total del gasto liquidado. Esta cuantía de gastos no obligatorios

asciende a 138,7 € en términos de gasto per cápita.

En términos de análisis comparado, se observa que los gastos impropios presentan

una importancia relativa mayor en los presupuestos de los municipios Catalanes (15,5%)

que en los municipios de Madrid (11,2%) o Andalucía (134,1%). También considerando el

volumen de población y observando el indicador gasto impropio per cápita, es en los

municipios catalanes donde este indicador es más alto, superando en 60 €/habitante a los

municipios andaluces y en 50 €/habitante a los municipios madrileños.

Cuadro 3. Gasto no obligatorio y gasto total. Total municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007

Madrid Cataluña Andalucía

Gasto no obligatorio (miles €)

907.701 1.430.237 1.117.954

Gasto total (miles €)

8.089.716 9.228.787 8.552.011

% 11,2 % 15,5 % 13,1 %

Gasto no obligatorio (€/hab)

149,2 198 138,71 €

Gasto total (€/hab)

1.330,1 1.280 1.061,1 €

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Aunque estos resultados muestran porcentajes de gasto no obligatorio respecto al

total considerables, son, sin embargo, sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios

previos sobre la materia. Así, en los trabajos de Villalta et al para los municipios de

Cataluña, las estimaciones de gasto no obligatorio respecto al total se sitúan alrededor del

29%. Asimismo, en el trabajo de FEMP (2006) el valor obtenido en este indicador para

una amplia muestra de municipios de todo el territorio nacional es del 35%.

34

Cuadro 3a. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Madrid. 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Cuadro 3b. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Cataluña. 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Cuadro 3c. Gasto no obligatorio/Gasto total. Total municipios Andalucía. 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

13%

87%

Gasto no obligatorio

Gasto obligatorio

35

Una cuestión de interés puede ser intentar determinar cuál es el principal destino

del gasto no obligatorio realizado por los municipios. Para ello, en el cuadro 4, se analiza

cómo está distribuido porcentualmente dicho gasto entre las principales funciones de la

clasificación funcional del gasto.

En los tres ámbitos territoriales analizados se observa que existe bastante

coincidencia respecto al destino del gasto impropio de los municipios. Destaca como uno

de los destinos fundamentales la función Cultura (44,3%; 36,8% y 37,4%

respectivamente). También es bastante relevante el gasto impropio destinado a las

funciones Promoción Social (13,4%; 8,4% y 23,9%) y Otros servicios comunitarios y

sociales (11,3%; 17,8% y 15,8%). Otros destinos importantes son el gasto impropio

dedicado en los municipios madrileños a la función Investigación científica (11,2%) y

Sanidad (10,8 %) y el gasto impropio dedicado a la función Educación en los municipios

catalanes (15,9%).

Cuadro 4. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidaciones 2007

Funciones Madrid Cataluña Andalucía

€ / hab % € / hab % € / hab %

3.2. Promoción social 20,08 13,4% 16,75 8,4% 32,01 23,9%

4.1. Sanidad 16,09 10,7% 17,13 8,6% 6,11 4,4%

4.2. Educación 1,84 1,2% 31,56 15,9% 3,67 2,6%

4.5 Cultura 66,20 44,3% 72,94 36,8% 51,89 37,4%

4.6. Otros ss. comunitarios y sociales 16,98 11,3% 35,32 17,8% 21,96 15,8%

5.2. Comunicaciones 0,47 0,3% 2,03 1,0% 2,56 1,8%

5.3. Infraestructuras agrarias 3,35 2,2% 5,57 2,8% 4,80 3,7%

5.4. Invest. Cient.a, técnica y aplicada 16,75 11,2% 6,08 3,06% 0,03 0,02%

5.5. Investigac. básica y estadística 0,51 0,3% 1,38 0,7% 0,13 0,09%

7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,03 0,02% 1,04 0,5% 1,81 1,3%

7.2. Industria 1,82 1,2% 2,19 1,1% 3,02 2,2%

7.3. Energía 0,88 0,6% 0,36 0,2% 0,88 0,6%

7.4. Minería 0,00 0,0% 0,00 0,0% 0,08 0,06%

7.5. Turismo 4,25 2,8% 6,01 3,0% 9,76 7,0%

TOTAL Gastos No obligatorios 149,25 100 198,35 100 138,71 100%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

36

Cuadro 4a. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Madrid. 2007

Cuadro 4a. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Cataluña. 2007

Cuadro 4c. Principales destinos del Gasto no obligatorio. Municipios Andalucía. 2007

4,41%

3,46%

2,64%

6,1%

7,04%

15,83%

23,08%

37,41%

4.5. Cultura

3.2. Promoción socia l

4.6. Otros servicios comunitarios y socia les

7.5. Turismo

4.1. Sanidad

5.3. Infraestructuras agrarias

4.2. Educación

Otros

37

Un análisis más detallado del contenido de las principales funciones donde se

producen gastos considerados como no obligatorios nos lleva a realizar las siguientes

apreciaciones:

La función 3.2. Promoción Social, tal como hemos señalado con anterioridad, es una

de las principales funciones donde se produce gasto catalogado como no obligatorio.

Dentro de esta función, más del 60 % del gasto tiene esta consideración en los municipios

de Madrid y Cataluña, llegando en los municipios andaluces al 75%. Destaca como

principal partida no obligatoria los programas de gasto destinados a la Promoción del

empleo, que suponen el 58,5 %, el 52,4 % y el 64% del total del gasto en promoción social

en cada uno de los territorios analizados.

Cuadro 5. Porcentaje de gasto no obligatorio en la función 3.2. Promoción social. Liquidación 2007

Funciones Madrid Cataluña Andalucía

€ / hab % € / hab % € / hab %

3.2. Promoción social 30,6 100,0 27,4 100,0 42,3 100,0

3.2.1. Promoción educativa (GNO) 2,2 7,1 2,4 8,7 4,9 11,6

3.2.2. Promoción de empleo (GNO) 17,9 58,5 14,4 52,4 27,1 64,0

323.- Promoción y reinserción social 8,3 27,0 8,4 30,6 7,8 18,4

32a.- Otras Promociones sociales 2,3 7,5 2,3 8,4 2,5 6,0

Elaboración propia a partir datos SGFT

La función 3.3 Sanidad tiene también una importancia relativa destacada dentro del

total del gasto no obligatorio, siendo un 10,8% de dicho total. Dentro de esta función, el

65,3 % del gasto tiene el carácter de no obligatorio y aparece recogido en la subfunción

4.1.2 Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud. El otro 34,6% del gasto

incluido en esta función tiene la consideración de obligatorio.

Cuadro 6. Porcentaje de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.1. Sanidad. Liquidación 2007

Funciones Madrid Cataluña Andalucía

€ / hab % € / hab % € / hab %

4.1. Sanidad

4.1.2.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud (GNO)

413.- Acciones públicas relativas a la Salud

41a.- Otros servicios sanitarios

Elaboración propia a partir datos SGFT

38

Cuadro 6. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.1. Sanidad Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

4.1. Sanidad 24,6 100,0%

4.1.2.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud (GNO)

16,1 65,3%

413.- Acciones públicas relativas a la Salud 8,3 33,5%

41a.- Otros servicios sanitarios 0,3 1,1%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Las función 4.2 Educación apenas supone en 2007 un 1,2 % del total de gasto no

obligatorio, ya que su partida más cuantiosa el gasto en Enseñanza Primaria y Secundari”

tiene el carácter de obligatorio. Así pues, dentro del total de gastos municipales incluidos

en esta función, casi el 96% constituyen servicios obligatorios, quedando el restante 4%

destinado a programas de gasto considerados como voluntarios.

Cuadro 7. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.2. Educación. Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

4.2. Educación 44,4 100,0%

42a.- Educación preescolar(GNO) 1,2 2,8%

42b.- Enseñanza primaria y secundaria 42,5 95,8%

42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas (GNO) 0,2 0,5%

42d.- Otros servicios de Educación GNO) 0,4 0,8%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Como ya se ha señalado con anterioridad, la función 4.5. Cultura es el apartado de la

clasificación funcional que incluye más gasto en servicios considerados no obligatorios

respecto del total del gasto no obligatorio (44,3%). Sin embargo, dentro de esta función, es

mayoritario el porcentaje de gasto en servicios obligatorios que constituye un 55,4% frente

al 44,6% del gasto que va destinado a servicios voluntarios.

Cuadro 8. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.5. Cultura. Liquidación

2007

Funciones Euros por habitante %

4.5. Cultura 148,5 100,0%

451.- Promoción y difusión de la cultura (GNO) 66,2 44,6%

452.- Educación física, deportes y esparcimiento 77,6 52,3%

453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico

4,7 3,1%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

39

La función 4.6. Otros servicios comunitarios y sociales también tiene una

importancia relativa destacada dentro del total del gasto no obligatorio de los municipios,

representando el 11,38% de ese total para el ejercicio 2007. En este caso el 100% del gasto

incluido en esa función se ha considerado como gasto por servicios no obligatorios

prestados por los ayuntamientos.

Cuadro 9. % de gasto no obligatorio dentro de a la función 4.6. Otros servicio comunitarios y sociales. Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

46.- Otros Servicios comunitarios y sociales (GNO) 16,98 100,0%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

El conjunto del gasto incluido en el Grupo de Función 5 Producción de bienes de

carácter económico también juega un papel destacado dentro del total del gasto no

obligatorio representando un 14,3% del mismo. Sin embargo, dentro de este Grupo 5, la

función cuantitativamente más importante Infraestructuras básicas y transportes (86,5%

del total del Grupo 5) ha sido considerada gasto obligatorio. El resto de funciones del

grupo, que incluyen gastos voluntarios, tienen una importancia cuantitativa menor,

destacando la función 5.4. Investigación que supone el 10,7% del total de la función.

Cuadro 10. % de gasto no obligatorio dentro del Grupo de Función. Producción de

bienes de carácter económico. Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

5.- Producción de Bienes de carácter Económico 156,5 100,0%

5.1. Infraestructuras básicas y transportes 135,4 86,5%

52.- Comunicaciones (GNO) 0,5 0,3%

5.3. Infraestructuras agrarias (GNO) 3,4 2,1%

54.- Investigación científica, técnica y aplicada (GNO) 16,7 10,7%

55.- Información básica y Estadística (GNO) 0,5 0,3%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Descendiendo aún más en la información disponible, dentro de la función 5.3.

Infraestructuras Agrarias, todas las subfunciones se han considerado como gasto

voluntario, destacando respecto al total el gasto de la subfunción 5.3.3 destinado a Mejora

del Medio Natural que supone casi el 98% del total del gasto de esta función.

Cuadro 11. % de gasto no obligatorio dentro de la función 5.3. Infraestructuras

Agrarias. Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

5.3. Infraestructuras agrarias 3,4 100,0%

531.- Desarrollo agropecuario (GNO) 0,1 2,1%

533.- Mejora del medio natural (GNO) 3,3 97,8%

53a.- Otras Infraestructuras agrarias (GNO) 0,0 0,1%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Por último, en el Grupo de Función 7 Regulación económica de sectores

productivos, todas las funciones han sido consideradas como gasto no obligatorio. Dentro

de ese Grupo destaca la importancia relativa de la función 7.5. Turismo que representa el

61% del gasto del Grupo y el gasto en la función 7.2. Industria que supone el 26,1% de

dicha función.

40

Cuadro 12. % de gasto no obligatorio dentro del Grupo de función 7 Regulación

económica de sectores productivos. Liquidación 2007

Funciones Euros por habitante %

7. Regulación económica de sectores productivos 7,0 100,0%

71.- Agricultura, Ganadería y Pesca (GNO) 0,0 0,4%

72.- Industria (GNO) 1,8 26,1%

73.- Energía (GNO) 0,9 12,6%

74.- Minería (GNO) 0,0 0,0%

75.- Turismo (GNO) 4,2 60,9%

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Otro aspecto de interés consiste en observar la naturaleza económica del gasto

impropio detectado en los municipios. El cuadro 13 muestra que, fundamentalmente, el

gasto no obligatorio realizado por los municipios en los territorios analizados es gasto

corriente (82,1%, 75,5% y 72,8%), con una especial significación de este dato en los

municipios madrileños. Dentro de este gasto destacan en todos los territorios las partidas

dedicada a gastos de funcionamiento (40,5%, 31,2% y 31,5%) y a gasto en

remuneraciones (34,4%, 25,7% y 27,5%), lo que viene a mostrar la importante incidencia

que tienen los gastos impropios respecto a los gastos de personal. Respecto a los gastos no

obligatorios dedicados a operaciones de capital destaca especialmente el gasto incluido en

el capítulo de Inversiones reales (15,9%, 21,4% y 25,8%).

Cuadro 13. Clasificación económica del gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007

Capítulos Madrid Cataluña Andalucía

€ / hab % € / hab % € / hab %

Capítulo 1. Remuneraciones 51,42 34,45 50,98 25,70 37,91 27,5%

Capítulo 2. Gastos de funcionamiento 60,46 40,51 61,95 31,23 43,53 31,5%

Capítulo 3. Intereses 0,01 0,00 0,04 0,02 0,03 0,0%

Capítulo 4. Transferencias corrientes 10,66 7,14 36,80 18,55 19,07 13,8%

Gasto corriente 122,55 82,1 149,77 75,50 100,54 72,8%

Capítulo 6. Inversiones reales 23,82 15,96 42,59 21,47 35,65 25,8%

Capítulo 7. Transferencias de capital 2,88 1,93 5,74 2,90 1,76 1,3%

Gasto de capital 26,70 17,89 48,33 24,37 37,42 27,1%

Capítulo 8. Variac. activos financieros 0,01 0,00 0,18 0,09 0,08 0,1%

Capítulo 9. Variac.e pasivos financieros 0,00 0,00 0,06 0,03 0,00 0,0%

Gasto financiero 0,01 0,00 0,24 0,12 0,08 0,1%

TOTAL 149,25 100,0 198,35 100,0 138,03 100,0

Elaboración propia a partir datos SGFT.

También desde la perspectiva de la clasificación económica se puede analizar, en

cada capítulo económico de gasto, qué parte corresponde a gasto no obligatorio. Así, se

observa, como en todos los ámbitos territoriales analizados, el capítulo de Transferencias

corrientes es en el que se destina un mayor porcentaje a servicios no obligatorios (14,9%,

27,7% y 18,9%). Asimismo, se observa, como los capítulos de Gastos de funcionamiento

y de Remuneraciones también incluyen porcentajes significativos de gastos no

obligatorios, lo que vuelve a poner de manifiesto la relevancia de este tipo de gastos en los

gastos de personal. En el gasto de inversión, destaca el capítulo de Inversiones reales con

41

porcentajes relevantes de gasto no obligatorios dentro del total del capítulo (8,9%, 15,1 %

y 14,7%).

Cuadro 14. Gasto no obligatorio/Total gasto (%) en cada capítulo de la clasificación económica. Municipios Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007

Capítulos Madrid Cataluña Andalucía

Cap 1 : Remuneraciones 12,85 15,34 10,44

Cao 2 : Gastos de funcionamiento 13,08 16,56 16,44

Cap 3 : Intereses 0,02 0,20 0,15

Cap 4 : Transferencias corrientes 14,94 27,73 18,91

Cap 6: Inversiones reales 8,96 15,12 14,77

Cap 7: Transferencias de capital 8,90 9,06 9,52

Cap 8: Variación de activos financieros 0,02 2,82 1,71

Cap 9: Variación de pasivos financieros 0,00 0,08 0,00

TOTAL 11,22 15,50 13,01

Elaboración propia a partir datos SGFT.

7.2 Análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios de la Comunidad de Madrid. Ejercicio 2007

Tal como señala la LRBRL las competencias asignadas a los municipios difieren de

unos a otros, dependiendo fundamentalmente del tamaño poblacional de los mismos. De

hecho, el art. 26.1 de dicha Ley establece distintos servicios obligatorios para los

municipios según su tamaño. A continuación, se analiza el gasto no obligatorio realizado

por los municipios de los ámbitos territoriales seleccionados teniendo en cuenta su distinto

tamaño poblacional, con objeto de observar si dicho tamaño tiene alguna influencia o no

en el nivel de gastos no obligatorios producidos.

En cuanto al análisis del gasto total, y utilizando cifras absolutas de gasto por

habitante, se observa que, en general, dicho gasto total per cápita es más elevados en los

municipios de Madrid, seguidos de los de Cataluña y los de Andalucía. Esta ordenación se

cumple para todas las agrupaciones de municipios por estratos de población, salvo alguna

excepción4.

Otra posibilidad es analizar los valores relativos de gasto total per cápita de las

distintas agrupaciones de municipios dentro de un mismo territorio, utilizando números

índices respecto a la media. Siguiendo este indicador se observa que, en Madrid y

Cataluña, los municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes) son los que realizan

un gasto por habitante más elevado (un 32% y un 14 % superior a sus respectivas medias).

A continuación les siguen los municipios de entre 5.000 y 20.000 habitantes (un 12 % y un

6% superior a sus medias). Por el contrario los municipios de mayor tamaño (de 50.000 a

100.000 habitantes y de 100.000 habitantes en adelante) no superan el gasto total medio en

estos territorios.

4El caso de los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes donde el mayor gasto per cápita se produce en

los municipios catalanes y el caso de los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes donde los

ayuntamientos andaluces superan a los catalanes.

42

Sin embargo este comportamiento se invierte de alguna manera para los municipios

de Andalucía. Los municipios con mayor nivel de gasto per cápita relativo son los

municipios de mayor población (de 50.000 habitantes en adelante), así como los

municipios de menor población (menores de 5.000 habitantes). En esta Comunidad son los

municipios de tamaño intermedio los que muestran niveles de gasto total por habitante por

debajo de la media.

En lo que respecta al gasto en servicios no obligatorios, se observa que son los

municipios más pequeños (menores de 5.000 habitantes y de 5.000 a 20.000 habitantes)

los que realizan un mayor gasto impropio por habitante. Ello se cumple para los tres

ámbitos territoriales analizados, tanto en valores absolutos como relativos. Así, se observa,

que los valores absolutos del indicador gasto no obligatorio per capita son más elevados en

estos municipios de menor tamaño para cada uno de los territorios analizados. También

analizando los valores relativos de este indicador, se observa que estos municipios de

menor tamaño presentan índices de gasto superiores a las respectivas medias. Así, por

ejemplo, se observa que los municipios menores de 5.000 habitantes presentan niveles de

gasto no obligatorio un 81%, un 35% y un 37% superior a las medias en cada territorio.

Al analizar los municipios con menor gasto impropio por habitante, se observa, en el

caso de Cataluña y Andalucía, que los municipios con menores valores relativos respecto a

la media son los municipios de 50.000 a 100.000 habitantes (un 27% menos que la media

y un 19% menos). En este tramo los municipios madrileños muestran un comportamiento

distinto y superan la media en un 33%, siendo los municipios de más de 100.000

habitantes los que presentan un indicador más bajo (un 14% respecto a la media).

Pasando a analizar la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al gasto

total, se observa que en casi todas las categorías de municipios agrupados por población

este indicador supera el 10%, salvo el caso de los municipios de más de 100.000

habitantes en la Comunidad de Madrid donde se sitúa en un 9,8%. En general se observa

que este gasto es importante relativamente en los municipios de menor población en todos

los ámbitos territoriales analizados (con niveles relativos superiores al 15% del total). Por

otro lado destaca su elevada importancia en los municipios catalanes de más de 100.000

habitantes (16% del total) y en los municipios madrileños de entre 50.000 y 100.00

habitantes (15,2% del total).

Cuadro 14. Gasto Total per cápita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación

2007

Madrid Cataluña Andalucía

Municipios Total gasto

Media = 100

Total gasto

Media = 100

Total gasto Media = 100

Menos de 5.000 h. 1.750,25 132 1.462,93 114 1.092,79 103

De 5.001 a 20.000 h. 1.484,89 112 1.356,97 106 970,44 91

De 20.001 a 50.000 h. 1.178,10 89 1.316,61 103 1.004,21 95

De 50.001 a 100.000 h. 1.301,63 98 1.147,57 90 1.155,20 109

Más de 100.000 h. 1.320,02 99 1.224,56 96 1.095,86 103

TOTAL 1.330,18 100 1.279,91 100 1.061,11 100

43

Cuadro 14. Gasto No obligatorio per capita en municipios agrupados por tamaño poblacional. Valores absolutos y relativos. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía.

Liquidación 2007

Madrid Cataluña Andalucía

Municipios Gasto no obligat.

Media = 100

Gasto no obligatorio

Media = 100

Gasto no obligatorio

Media = 100

Menos de 5.000 h. 269,45 181 268,61 135 190,62 137

De 5.001 a 20.000 h. 248,42 166 205,17 103 150,72 109

De 20.001 a 50.000 h. 147,83 99 188,57 95 129,01 93

De 50.001 a 100.000 h. 198,47 133 144,99 73 112,53 81

Más de 100.000 h. 129,00 86 196,59 99 128,97 93

TOTAL 149,25 100 198,35 100 138,71 100

Cuadro 14. Gasto No Obligatorio per capita / Gasto Total per capita (%) en municipios

agrupados por tamaño poblacional. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Liquidación 2007

Madrid Cataluña Andalucía

Municipios GNO/ total GNO/ total GNO/ total

Menos de 5.000 h. 15,4 18,36 17,4

De 5.001 a 20.000 h. 16,7 15,12 15,5

De 20.001 a 50.000 h. 12,5 14,32 12,8

De 50.001 a 100.000 h. 15,2 12,63 9,7

Más de 100.000 h. 9,8 16,05 11,8

TOTAL 11,2 15,50 13,1

44

Cuadro 10.a. Gasto total y Gasto no obligatorio per cápita en municipios de Comunidad de Madrid agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Cuadro 10b. Gasto total y Gasto no obligatorio per capita en municipios de Cataluña

agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

45

Cuadro 10a. Gasto total y Gasto no obligatorio per capita en municipios de Andalucía agrupados por tamaño poblacional. Liquidación 2007

Elaboración propia a partir datos SGFT.

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

M eno s de 5.000 h. D e 5.001 a 20.000 h. D e 20.001 a 50.000 h. D e 50.001 a 100.000

h.

M ás de 100.000 h.

Gasto no obligatorio Gasto obligatorio

1

Municipios Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

GNO /total

Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

GNO/ total

Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

GNO/ total

Menos de 5.000 h.

1.750,25 132 269,45 181 15,4 1.462,93 114 268,61 135 18,36 1.092,79 103 190,62 137 17,4

De 5.001 a

20.000 h.

1.484,89 112 248,42 166 16,7 1.356,97 106 205,17 103 15,12 970,44 91 150,72 109 15,5

De 20.001 a 50.000 h.

1.178,10 89 147,83 99 12,5 1.316,61 103 188,57 95 14,32 1.004,21 95 129,01 93 12,8

De 50.001 a 100.000 h.

1.301,63 98 198,47 133 15,2 1.147,57 90 144,99 73 12,63 1.155,20 109 112,53 81 9,7

Más de 100.000 h.

1.320,02 99 129,00 86 9,8 1.224,56 96 196,59 99 16,05 1.095,86 103 128,97 93 11,8

TOTAL 1.330,18 100 149,25 100 11,2 1.279,91 100 198,35 100 15,50 1.061,11 100 138,71 100 13,1

Municipios Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

Total gasto

Media = 100

GNO Media = 100

Menos de 5.000 h. 1.750,25 132 269,45 181 1.462,93 114 268,61 135 1.092,79 103 190,62 137

De 5.001 a 20.000 h. 1.484,89 112 248,42 166 1.356,97 106 205,17 103 970,44 91 150,72 109

De 20.001 a 50.000 h. 1.178,10 89 147,83 99 1.316,61 103 188,57 95 1.004,21 95 129,01 93

De 50.001 a 100.000 h. 1.301,63 98 198,47 133 1.147,57 90 144,99 73 1.155,20 109 112,53 81

Más de 100.000 h. 1.320,02 99 129,00 86 1.224,56 96 196,59 99 1.095,86 103 128,97 93

TOTAL 1.330,18 100 149,25 100 1.279,91 100 198,35 100 1.061,11 100 138,71 100

Madrid Cataluña Andalucía

Municipios GNO/ total GNO/ total GNO/ total

Menos de 5.000 h. 15,4 18,36 17,4

De 5.001 a 20.000 h. 16,7 15,12 15,5

De 20.001 a 50.000 h. 12,5 14,32 12,8

De 50.001 a 100.000 h. 15,2 12,63 9,7

2

Más de 100.000 h. 9,8 16,05 11,8

TOTAL 11,2 15,50 13,1

1

7.3 Evolución del gasto no obligatorio de los municipios de la Comunidad de Madrid. Periodo 2003-2007.

Tras haber analizado el gasto no obligatorio en los municipios de determinados

ámbitos territoriales en un ejercicio concreto (2007), se pretende, a continuación, explorar

el comportamiento dinámico de este gasto a lo largo del tiempo y, para ello, se ha

ampliado el análisis desarrollado al periodo 2003-2007.

La evolución del indicador gasto no obligatorio de los municipios respecto al gasto

total muestra que la importancia relativa de este tipo de gastos se mantiene bastante

constante a lo largo del periodo, con pequeñas variaciones puntuales en algún ejercicio

concreto. Este comportamiento se produce para los tres ámbitos territoriales analizados.

Así, para los municipios madrileños este indicador evoluciona del 12,6% en 2003 al 11,2

% en 2007 con algún ligero pico en el ejercicio 2004 (13,3%). En los municipios catalanes

estos gastos se mantienen alrededor del 13% con mayores elevaciones en 2003 (14,9%) y

2007 (15,5%). También en los municipios andaluces se mantiene cercano al 13 % con una

mayor alteración en 2004 (17,5%).

Cuadro 16. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Ejercicios 2003 a 2007

Funciones Madrid Cataluña Andalucía

Gasto no

obligatorio Gasto

obligatorio Gasto no

obligatorio Gasto

obligatorio Gasto no

obligatorio Gasto

obligatorio

2003 12,6 87,4 14,9% 85,1% 13,8% 86,2%

2004 13,3 86,7 13,9% 86,1% 17,5% 82,5%

2005 12,5 87,5 13,5% 86,5% 12,8% 87,2%

2006 10,9 89,1 13,6% 86,4% 13,4% 86,6%

2007 11,2 88,8 15,5% 84,5% 13,1% 86,9%

Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT

2

Cuadro 16a. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Madrid. Ejercicios 2003 a 2007

. Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT

Cuadro 16b. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de

Cataluña. Ejercicios 2003 a 2007

Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT

Cuadro 16c. Gasto no obligatorio y obligatorio respecto al gasto total. Municipios de Andalucía. Ejercicios 2003 a 2007

2003 2004 2005 2006 2007

12,6 13,3 12,5 10,9 11,2

87,4 86,7 87,5 89,1 88,8

Evolución Gasto no obligatorio: Comunidad de Madrid (2003 - 2007)Gasto no obligatorio Gasto obligatorio

3

Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT

-----------------------------------------

A continuación se analiza, desde una perspectiva evolutiva, cuáles han sido los

principales destinos del gasto no obligatorio durante los ejercicios 2003 a 2007.

La función 4.5 Cultura ha sido la que ha mostrado durante este periodo la mayor

importancia relativa dentro del total del gasto no obligatorio. Se observa una cierta

diferencia respecto a otras funciones, pero además se observa una tendencia creciente en el

gasto no obligatorio destinado a esta función, pasando de un 37% en 2003 a un 44, 3 % en

2007, y produciéndose crecimientos en este gasto durante todos los ejercicios.

La función 4.2. Educación tenía una cierta preponderancia dentro del gasto no

obligatorio en los ejercicios 2003 y 2004 (22,6% y 15,4%), pero sin embargo ha

experimentado una importante caída en los tres últimos ejercicios situándose en el 1,23 %

del total del gasto no obligatorio en el 2007.

La función 3.2. Promoción social se mantiene a lo largo del periodo como una de las

funciones más relevantes dentro del gasto no obligatorio, aunque muestra una ligera caída

en los últimos ejercicios. Así, pasa de suponer el 15,8% en 2003 y el 17,8% en 2005 al

13,4 % en 2007.

La función 4.1. Sanidad mantiene también una cierta relevancia a lo largo del

periodo y, aunque con algún altibajo- cierta caída en 2006-, viene mostrando crecimientos

anuales. El gasto en esta función respecto al total del gasto no obligatorio pasa del 7,7% en

2003 al 10,7% en 2007, habiendo llegado a suponer el 12, 5% del total no obligatorio en

2005.

La función 4.6 Otros servicios comunitarios y sociales también muestra en el

ejercicio 2007 una cierta relevancia (11,38% del total no obligatorio) y, sobre todo una

cierta tendencia ascendente desde 2003, donde se situaba en el 9,9%.

Por último, destacar como relevante, la función 5.4. Investigación científica, técnica

y aplicada que ha mostrado un gran crecimiento durante el periodo, pasando de suponer

sólo 0,07% del total del gasto no obligatorio en 2003 a representar el 11,2 % en 2007. Esta

función presenta, pues, los mayores crecimientos dentro del análisis de la importancia

13,8%

86,2%

17,5%

82,5%

12,8%

87,2%

13,4%

86,6%

13,1%

86,9%

2003 2004 2005 2006 2007

Evolución Gasto no obligatorio: Andalucía (2003 - 2007)

Gasto no obligatorio Gasto obligatorio

4

relativa respecto al gasto no obligatorio total, con un crecimiento en el periodo de casi 11

puntos.

Cuadro 17. Principales destinos funcionales del gasto no obligatorio. % sobre el total gasto no obligatorio. Municipios Comunidad de Madrid. Ejercicios 2003 a 2007.

2003 2004 2005 2006 2007

7.1.Agricultura, Ganadería y Pesca 0,07 0,03 0,04 0,05 0,02

5.2 Comunicaciones 0,32 0,30 0,28 0,68 0,32

4.5. Cultura 36,93 35,34 37,14 43,76 44,35

4.2. Educación 22,64 15,48 2,21 2,67 1,23

7.3. Energía 0,17 0,32 0,19 0,62 0,59

7.2 Industria 2,57 4,10 2,62 1,42 1,22

5.5. Información básica y Estadística 0,57 0,57 0,64 0,56 0,34

5.3. Infraestructuras agrarias 1,94 1,14 1,46 3,29 2,25

5.5. Investigación científica, técnica y aplicada 0,07 6,45 10,52 10,40 11,22

7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 9,91 6,66 11,85 10,63 11,38

3.2. Promoción social 15,86 16,64 17,85 13,19 13,45

4.1. Sanidad 7,72 11,36 12,57 9,55 10,78

7.5.Turismo 1,25 1,61 2,61 3,19 2,84

Elaboración propia a partir datos SGFT.

Fuente: elaboración propia a partir datos SGFT

Agricu

ltura

, Gan

ader

ía y P

...

Comunica

ciones

Cultura

Educa

ción

Energ

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Info

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.

Prom

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n socia

l

Sanid

ad

Turis

mo 2003

20042005

20062007

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

2003 2004 2005 2006 2007

5

8 CONCLUSIONES

El trabajo elaborado sobre el gasto no obligatorio de los municipios de Madrid,

Cataluña y Andalucía nos permite destacar las siguientes conclusiones:

1) El marco legal que determina las competencias de los municipios españoles

dista mucho de ser claro y seguro. La especial configuración que ha seguido la

LRBRL para determinar las competencias obligatorias de los municipios permiten

caracterizarlo como un marco legal complejo, dinámico y susceptible de gran

diversidad territorial, que presenta importantes dificultades para su seguimiento.

Tal como se ha observado en el trabajo, la determinación de las competencias

municipales, establecida básicamente a través de los artículos 26 y 25 de la

LRBRL, obliga a un profundo seguimiento de la legislación sectorial estatal y

autonómica, para determinar con certeza cuáles son los servicios que

obligatoriamente deben prestar los municipios, y para conocer bajo qué fórmula

jurídica tienen atribuidas esas competencias (competencia exclusiva, competencia

compartida, delegación plena, encomienda de gestión, etc. ).

Desde nuestra perspectiva, resultaría necesaria alguna reforma legal que

replantease la descripción de las funciones y cometidos que corresponden a las

Entidades Locales. Se necesita introducir mayor claridad, transparencia y

concreción, tanto en la identificación de las competencias a desarrollar (qué

servicios se deben prestar) como en los estándares de calidad a prestar en el

ejercicio de dichas competencias (qué niveles de prestación). Este esfuerzo de

determinación y concreción debe realizarse especialmente en aquellas funciones y

políticas cuyas competencias están compartidas entre diferentes niveles de

gobierno, intentando delimitar con claridad hasta donde llega la responsabilidad

de cada uno de ellos en los distintos servicios.

2) En este trabajo se ha pretendido, al menos para el ámbito territorial analizado

(municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía), identificar cuáles son los servicios

obligatorios que tienen asignados competencialmente los municipios. Para ello se

ha realizado una exhaustiva revisión de la normativa de régimen local y de la

legislación sectorial estatal y autonómica, con objeto de precisar ese marco

competencial con exactitud. Este ejercicio de análisis legislativo permite

determinar, a sensu contrario, un catálogo de servicios no obligatorios para

los municipios, susceptible de ser comparado con los servicios que

efectivamente se vienen prestando. El resultado obtenido en nuestro trabajo, tras

este amplio repaso de la legislación sectorial, es una consideración más amplia del

ámbito competencial de los municipios y una visión más restrictiva del catalogo

de servicios que pueden considerarse como no obligatorios, en comparación con

otros trabajos anteriores sobre esta materia (Villalta et al, 2001, 2004, 2006)

(FEMP, 2006).

6

3) Tras realizar la determinación de los servicios obligatorios y no obligatorios de los

municipios desde una perspectiva legislativa, se ha procedido a analizar la

clasificación funcional de los presupuestos liquidados de los municipios para

cuantificar el volumen del gasto no obligatorio realizado por éstos y analizar

su comportamiento. Entre los resultados más destacables podemos señalar:

El gasto no obligatorio estimado para el ejercicio 2007 en los municipios de

la Comunidad de Madrid, Cataluña y Andalucía presenta valores

sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios previos sobre la materia.

En nuestro trabajo el indicador de gasto no obligatorio respecto al total

presenta valores del 11,2% en Madrid, 15,5% en Cataluña y 13,1% en

Andalucía. En Villalta et al (2006) se obtiene un resultado del 29% para los

municipios de Cataluña en el año 2003 y en FEMP (2006) se obtiene un

indicador del 35% para el conjunto de todos los municipios españoles en el

ejercicio 2003. Estas diferencias se explican, probablemente, por los

diferentes criterios utilizados para identificar el catalogo de gastos no

obligatorios en el análisis del marco legal y por la utilización de fuentes de

datos distintas (encuestas hechas a los responsables municipales en estos dos

últimos trabajos).

Desde una perspectiva temporal, (ejercicios 2003 a 2007) los indicadores de

gasto no obligatorio respecto al total presenta bastante estabilidad a lo largo

del tiempo en todos los ámbitos territoriales analizados. Salvo, alguna

variación puntual en algún ejercicio concreto, no se producen variaciones al

alza o a la baja de más de dos puntos. Tampoco se identifican tendencias

claras de subida o bajada de este tipo de gastos en el breve periodo

analizado.

El principal destino de este gasto no asignado legalmente a los municipios en

el ejercicio 2007 corresponde básicamente a servicios que se incluyen dentro

de las funciones de Cultura (44,3%; 36,8% y 37,4%), Promoción Social

(13,4%; 8,4% y 23,9%) y otros Servicios Comunitarios y Sociales (11,3%;

17,8% y 15,8%). Se observa que, en general existe coincidencia en estos

destinos preponderantes en los tres ámbitos territoriales analizados.

Para otros ejercicios analizados (periodo 2003-2007) se muestran

indicadores de importancia relativa parecida. Sin embargo, destaca a lo largo

del tiempo, una pérdida de relevancia del gasto no obligatorio en la función

educación y cada vez una mayor importancia relativa en la función

investigación.

Relacionando la clasificación funcional y económica del gasto en el ejercicio

2007 se observa, en todos los ámbitos territoriales analizados que, una parte

fundamental del gasto no obligatorio realizado por los municipios es gasto

corriente (82,1% en Madrid, 75,5% en Cataluña y 72,8% en Andalucía).

Asimismo, se observa una especial importancia dentro de ese gasto de las

partidas dedicadas a Gastos de funcionamiento (40,5%, 31,2% y 31,5%) y a

Gasto en remuneraciones (34,4%, 25,7% y 27,5%).

Analizando el gasto no obligatorio realizado por municipios según su

distinto tamaño poblacional en 2007, se observa que son los municipios más

7

pequeños (menores de 5.000 habitantes y entre 5000-10.000 habitantes) los

que realizan un gasto no obligatorio mayor. Así, por ejemplo, en los

municipios menores de 5.000 habitantes, se observa un gasto impropio un

81% superior a la media en Madrid, un 35% en Cataluña y un 37% en

Andalucía.

Observando la importancia relativa del gasto no obligatorio respecto al total

para los municipios clasificados según su tamaño poblacional, se constata

que para todas las categorías de municipios este indicador supera el 10% lo

que muestra que el gasto no obligatorio es relevante con independencia del

tamaño de los municipios. Este indicador es especialmente elevado para los

municipios más pequeños en todos los territorios y también para los más

grandes (excepto en el caso de los municipios de Madrid).

Para otros ejercicios analizados (periodo 2003-2007).

4) Los resultados obtenidos deben observarse con cierta cautela puesto que la

metodología utilizada presenta algunas limitaciones relevantes.

En primer lugar, la elaboración realizada de nuestro catalogo de gastos no

obligatorios presenta problemas ocasionados por la falta de claridad de la

legislación al determinar las responsabilidades concretas de los municipios.

Así, se han encontrado determinadas incertidumbres, tanto por la diversidad

de fórmulas de delegación utilizadas (delegación plena, parcial, encomienda

de gestión,…) como por no estar claro en ocasiones el alcance de la

delegación efectuada (“podrán delegar”,..) lo que puede condicionar la

consistencia de dicho catalogo.

Por otro lado, la información contenida en la clasificación funcional de las

liquidaciones presupuestarias de los municipios no presenta, en muchos

casos, la desagregación adecuada para distinguir, dentro de una función

concreta, qué programas pueden ser calificados como obligatorios y no

obligatorios. Ello ha llevado a que en el trabajo deban calificarse de forma

similar funciones que encontrarían una mayor variabilidad en un análisis

programa a programa. En este sentido sería deseable una mayor

desagregación en la información presupuestaria municipal pública para

realizar este tipo de estudios.

Estos problemas obligan a considerar con cautela los resultados obtenidos

y destacar que se trata sólo de una aproximación, aquella que es compatible

con la información legal y presupuestaria existente.

8

5) Como valoración final podemos destacar la gran dificultad observada para obtener

conclusiones consistentes sobre la cuantificación y el comportamiento de los

gastos no obligatorios de los municipios, lo que nos obliga a ser algo escépticos y

evitar cualquier tipo de afirmación rotunda sobre el tema. Tres elementos

condicionan los resultados que se puedan obtener en los diversos estudios sobre el

tema, incluidos éste mismo: la incertidumbre introducida por un complejo y poco

claro marco legal, el punto de partida más o menos estricto que se tome en la

metodología a la hora de elaborar el catalogo de gastos no obligatorios y las

dificultades de la información presupuestaria disponible, menos desagregada de lo

que sería deseable. Cualquier avance en alguno de estos ámbitos puede contribuir

a mejorar sensiblemente futuras estimaciones sobre esta materia.

1

9 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

FEMP (2006): “La situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y

problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea”.

VILLALTA, M. y MAS, D. (2001): “La despesa no obligatòria dels ajuntaments”. Papers

de polítiques territorials. Diputación de Barcelona.

VILLALTA, M. et al (2004): “La despesa de carácter discrecional dels ajuntaments i el

seu financiament. Exercici 2001”. Elementos de debate territorial. Diputación de

Barcelona.

VILLALTA, M. y MAS D. (2006): “El gasto de carácter discrecional de los

ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y 2003”. Elementos de debate territorial.

Diputación de Barcelona.

RUBIO, J.J: (2008): “La financiación tributaria de los entes locales en España: problemas

y perspectivas de reforma”.Papeles de Economía Española nº 115. FUNCAS

SUAREZ PANDIELLO, J.(2007): “Insuficiencia relativa, gastos impropios y financiación

local”. Papeles de Economía Española nº 113. FUNCAS

SUAREZ PANDIELLO, J. (Coord.), BOSCH, N., PEDRAJA, F., RUBIO, J:J., y

UTRILLA, A. (2007): “La financiación local en España: radiografía del presente y

propuesta de futuro”. FEMP.

ZAFRA, M. (2008): “Autonomía Local: competencias propias y financiación

incondicionada”. Papeles de Economía Española nº 115. FUNCAS.

1

ANEXOS

Anexo 1 Obligaciones reconocidas netas. Liquidación 2007. Gasto no obligatorio. Miles de euros. Total municipios

Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 6 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 Total %

3.2. Promoción social 83369,48 25076,21 11,73 7036,16 5506,01 1124,02 0 0 122123,6 13,5

3.2.1. Promoción educativa 7106,5 4330,61 0 713,34 448,89 575,41 0 0 13174,75 1,45

3.2.2. Promoción de empleo 76262,98 20745,6 11,73 6322,82 5057,12 548,61 0 0 108948,85 12,00

4.1. Sanidad 58515,95 21473,03 0,22 1877,74 15976,78 15,1 0 0 97858,83 10,8

4.1.2. Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud 58515,95 21473,03 0,22 1877,74 15976,78 15,1 0 0 97858,83 10,8

4.2. Educación 4750,89 3866,37 0 1312,53 1264,55 1,43 0 0 11195,77 1,2

4.2.a. Educación preescolar 3283,4 2043,24 0 1271,54 978,95 0 0 0 7577,13 0,83

4.2.c. Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas 680,91 513,3 0 0,5 191,93 0 0 0 1386,64 0,15

4.2.d.Otros servicios de Educación 786,58 1309,83 0 40,49 93,67 1,43 0 0 2232 0,25

4.5. Cultura 108724,36 173431,46 25,67 37322,72 73430,8 9641,04 31,37 0 402607,42 44,4

4.5.1. Promoción y difusión de la cultura 108724,36 173431,46 25,67 37322,72 73430,8 9641,04 31,37 0 402607,42 44,4

4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 21672,77 50808,31 0,46 15066,24 13644,88 2073,46 0 0 103266,13 11,38

5.2. Comunicaciones 260,6 1639,09 1,36 206,35 773,16 0 0 0 2880,55 0,3

5.3. Infraestructuras agrarias 3775,83 8896,37 0,04 147,1 7568,25 7,47 0 0 20395,07 2,2

5.3.1. Desarrollo agropecuario 24,04 191,2 0 17,89 194,14 0 0 0 427,27 0,05

5.3.3. Mejora del medio natural 3751,79 8704,33 0,04 116,98 7367,89 7,47 0 0 19948,51 2,20

5.3.a. Otras Infraestructuras agrarias 0 0,84 0 12,23 6,22 0 0 0 19,29 0,00

5.4. Investigación científica, técnica y aplicada 22139,47 60758,41 0 192,01 18774,24 0 0 0 101864,13 11,2

5.5. Información básica y estadística 2079,41 730,25 0 0,01 303,08 0 0 0 3112,75 0,3

7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,00 17,72 0,00 59,51 7,49 101,21 0,00 0 185,93 0,0

7.2. Industria 3.855,27 2.916,48 0,00 951,08 3.329,05 0,00 0,00 0 11.051,88 1,2

7.3. Energía 0,00 613,24 0,00 0 777,72 3.937,60 0,00 0 5.328,56 0,6

2

7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0 0,00 0,00 0,00 0 0,00 0,0

7.5. Turismo 3.557,99 17.443,37 0,00 669,26 3.514,57 636,54 0,00 0 25.821,73 2,8

TOTAL GASTO NO OBLIGATORIO (A) 312.702,02 367.670,31 39,48 64.840,71 144.870,58 17.537,87 31,37 0,00 907.692,35 100,0

TOTAL GASTO (B) 2.433.879,31 2.810.757,31 182.578,10 433.963,24 1.617.605,13 197.128,42 145.658,21 267.526,13 8.089.095,85 891,2

A/B 12,85% 13,08% 0,02% 14,94% 8,96% 8,90% 0,02% 0,00% 11,22%

% 34,45% 40,51% 0,00% 7,14% 15,96% 1,93% 0,00% 0,00% 100,00%

Fuente: elaboración propia

3

Anexo 2. Obligaciones reconocidas netas. Liquidación 2007. Gastos no obligatorios. Euros por habitante.Total municipios

Capítulo 1 Capítulo 2

Capítulo 3

Capítulo 4

Capítulo 6

Capítulo 7

Capítulo 8

Capítulo 9

Total %

3.2. Promoción social 13,71 4,12 0,00 1,16 0,91 0,18 0,00 0,00 20,08 13,5

3.2.1. Promoción educativa 1,17 0,71 0,00 0,12 0,07 0,09 0,00 0,00 2,17 1,45

3.2.2. Promoción de empleo 12,54 3,41 0,00 1,04 0,83 0,09 0,00 0,00 17,91 12,00

4.1. Sanidad 9,62 3,53 0,00 0,31 2,63 0,00 0,00 0,00 16,09 10,8

4.1.2. Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud 9,62 3,53 0,00 0,31 2,63 0,00 0,00 0,00 16,09 10,8

4.2. Educación 0,78 0,64 0,00 0,22 0,21 0,00 0,00 0,00 1,84 1,2

4.2.a. Educación preescolar 0,54 0,34 0,00 0,21 0,16 0,00 0,00 0,00 1,25 0,83

4.2.c. Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas 0,11 0,08 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,23 0,15

4.2.d.Otros servicios de Educación 0,13 0,22 0,00 0,01 0,02 0,00 0,00 0,00 0,37 0,25

4.5. Cultura 17,88 28,52 0,00 6,14 12,07 1,59 0,01 0,00 66,20 44,4

4.5.1. Promoción y difusión de la cultura 17,88 28,52 0,00 6,14 12,07 1,59 0,01 0,00 66,20 44,4

4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 3,56 8,35 0,00 2,48 2,24 0,34 0,00 0,00 16,98 11,38

5.2. Comunicaciones 0,04 0,27 0,00 0,03 0,13 0,00 0,00 0,00 0,47 0,3

5.3. Infraestructuras agrarias 0,62 1,46 0,00 0,02 1,24 0,00 0,00 0,00 3,35 2,2

5.3.1. Desarrollo agropecuario 0,00 0,03 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,07 0,05

5.3.3. Mejora del medio natural 0,62 1,43 0,00 0,02 1,21 0,00 0,00 0,00 3,28 2,20

5.3.a. Otras Infraestructuras agrarias 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

5.4. Investigación científica, técnica y aplicada 3,64 9,99 0,00 0,03 3,09 0,00 0,00 0,00 16,75 11,2

5.5. Información básica y estadística 0,34 0,12 0,00 0,00 0,05 0,00 0,00 0,00 0,51 0,3

7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,02 0,00 0,00 0,03 0,0

7.2. Industria 0,63 0,48 0,00 0,16 0,55 0,00 0,00 0,00 1,82 1,2

7.3. Energía 0,00 0,10 0,00 0,00 0,13 0,65 0,00 0,00 0,88 0,6

7.4. Minería 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0

4

7.5. Turismo 0,59 2,87 0,00 0,11 0,58 0,10 0,00 0,00 4,25 2,8

TOTAL GASTO NO OBLIGATORIO (A) 51,42 60,46 0,01 10,66 23,82 2,88 0,01 0,00 149,25 100,0

TOTAL GASTO (B) 400,20 462,17 30,02 71,36 265,98 32,41 23,95 43,99 1.330,07 891,2

A/B 12,85% 13,08% 0,02% 14,94% 8,96% 8,90% 0,02% 0,00% 11,22%

% 34,45% 40,51% 0,00% 7,14% 15,96% 1,93% 0,00% 0,00% 100,00%