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TEMA 1

LOS ESTADOS DE BIENESTAR Y

LOS SERVICIOS PÚBLICOS

(2/2)

ÍNDICE

1. El sector servicios: evolución y características.

2. Gasto público y Estado de Bienestar.

3. Teorías explicativas del crecimiento del gasto público.

4. Análisis económico de las políticas de gasto público

5. Gasto público y eficiencia

6. Incidencia y efectos redistributivos del gasto público

7. Estados de Bienestar: Distintos modelos

8. La Gran Recesión y los Estados de Bienestar

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA: Albi, González-Páramo y Zubiri (2012), cap. 6 Muñoz de Bustillo (2016)

Stiglitz y Rosengard (2016), cap. 10

1.4 Análisis Económico de las Políticas de Gasto Público

1.  ¿Por qué existen los programas públicos? i.   Identificar la necesidad del programa. Ejemplo: Seguridad Social

ii.   Identificar el fallo de mercado que intenta paliar. Ejemplos: defensa, educación, sanidad, programas de lucha contra la pobreza ü  Fallos clásicos de mercado ü  Argumentos de equidad ü  La existencia de bienes (y males) preferentes

2.  Distintas formas de intervención del Estado

3.  El diseño del programa: la importancia de sus principales características i.   Dificultades en la formulación de las condiciones exigidas

ii.   Errores posibles:

ü  Negar el programa a quien sí lo merece ü  Conceder el programa a quienes no se lo merecen

4.  Identificar las reacciones del Sector Privado a los programas públicos i.   Necesidad de conocer en profundidad los mercados afectados

ii.   Necesidad de analizar sus consecuencias a corto y largo plazo

5.  Identificar las consecuencias para la Eficiencia económica

Efecto-renta

Efecto-sustitución

Efecto-sustitución e ineficiencia inducida

6.  Identificar quién se beneficia de un programa público

No siempre es fácil averiguar quién se beneficia de una Política Pública

Ejemplo 1: ¿Quién se beneficia de un programa de subvenciones a las vivienda privada destinadas a familias con pocos recursos?

No siempre es fácil averiguar quién se beneficia de un Política Pública

Ejemplo 2: ¿Quién se beneficia de una nueva línea de metro?

ü  Los usuarios ü  Los que tienen una propiedad inmobiliaria cerca de la línea

Incidencia real de los programas públicos:

Efectos Capitalización y Traslación

Ejemplo 3: Incidencia de las ayudas directas a la restauración de viviendas en los centros históricos de las ciudades.

Ejemplo 4: Incidencia de las deducciones fiscales de las matrículas universitarias en EEUU

Stiglitz y Rosengard (2016)

7.  Evaluar las consecuencias distributivas: efectos progresivos o regresivos

Análisis de los beneficios del gasto público por grupos sociales

Efectos distributivos intra e intertemporales

¿Quiénes son los grupos beneficiarios?

Ejemplo 2: ¿Reduce la desigualdad el gasto público en educación superior?

ü  ¿Beneficia a universitarios/as en hogares con escasos recursos? ü  ¿Beneficia a universitarios/as de clases medias y altas?

Necesidad de realizar una comparación entre programas alternativos:

ü  Financiación pública de la educación versus préstamos a estudiantes [versus sistema educativo totalmente privado]

8.  Identificar las disyuntivas entre Equidad y Eficiencia

•  Notable ambigüedad del concepto “Justicia”

•  Necesidad de identificar las consecuencias. Pero en el diseño de muchos programas nos podemos enfrentar a una disyuntiva entre Eficiencia y Equidad a la hora de valorar económicamente las consecuencias de los mismos:

Ejemplo: Prestaciones por desempleo y desincentivos al trabajo

•  Problemas derivados de discrepancias en “ideología” a la hora de valorar programas alternativos: ¿más eficiencia o más equidad?

•  Problemas derivados de discrepancias en la valoración de las pérdidas de eficiencia a la hora de valorar programas alternativos.

Ejemplo: Paro, cuantía del seguro de desempleo y desincentivos a buscar empleo

9.  Determinar el grado en que los distintos programas públicos cumplen los objetivos propuestos

•  Además de la Eficiencia y la Equidad (entendida como redistribución de la renta) puede haber otros objetivos políticos asociados a la intervención pública:

ü  Elevar el grado de integración de minorías raciales en las escuelas ü  Elevar la tasa de participación y empleo de las mujeres

ü  Reducir los niveles de segregación residencial u ocupacional ….

•  Esta complejidad de objetivos dificulta su concreción en normas y programas de gasto, su diseño y su correcta aplicación.

10.  Identificar cómo influye el proceso político en la formulación y ejecución de los programas públicos

•  Nos ayuda a comprender por qué el programa es como es (el papel de los grupos de poder o influencia)

•  La necesidad de convencer al electorado condiciona el diseño de las políticas públicas (el papel de los votantes)

ü  Necesidad de programas sencillos y fáciles de “vender”

•  Problemas asociados al grado de corrupción en el país:

ü  Corrupción política ü  Sobornos a funcionarios

“La dificultad no reside en comprender nuevas ideas sino en rehuir las viejas, que penetran hasta el último rincón del cerebro de aquellos que, como la mayoría de nosotros, han sido educados en ellas”.

John Maynard Keynes (1936): 'Teoría general del empleo, el interés y el dinero'. Ediciones Aosta. Biblioteca de grandes economistas del siglo XX, 1998.

1.5 Gasto Público y Eficiencia

Grado de “bondad” del GP: Enfoques alternativos

ü  Eficacia o Efectividad:

Ø  Grado de realización de los objetivos de un programa público

Ø  No tiene en cuenta ni los costes ni los beneficios de la actuación

ü  Eficiencia:

Ø  Maximización de los objetivos dados los recursos disponibles:

§  Eficiencia productiva: técnica + asignativa

§  Eficiencia económica

Eficiencia Productiva: Eficiencia técnica

OhOf

OgOh

Eficiencia output de la unidad D

Eficiencia input de la unidad D

Función de Producción


¿El SP está utilizando adecuadamente los factores productivos de los que dispone?

Isocuantas de la Función de Producción

LB

KB

LA

KA


Medidas de Debreu-Farrell de eficiencia técnica:

Proporción de inputs utilizados que serían suficientes para alcanzar el nivel de producción actual

OB/OA

1. Medida de orientación input:

Y0 / Y1

2. Medida de orientación output:

Proporción del output “potencial” que se logra alcanzar con la combinación de inputs utilizada.


¿Cuándo coinciden ambos criterios?

Isocuantas de la Función de Producción

OB/OA

Y0/Y1

Medida de orientación output:

Medida de orientación input:

C

YC

D

YD

Eficiencia Productiva: Eficiencia asignativa

La eficiencia asignativa se produce cuando el SP está minimizando el coste de los bienes y servicios que oferta, o

cuando dado el volumen de gasto, está maximizando el valor de los bienes y servicios que oferta

La eficiencia productiva implica no sólo eficiencia técnica, sino que se utilice la combinación de inputs más barata

Medida de eficiencia asignativa OE/OB

Eficiencia Productiva: Eficiencia asignativa

Isocuanta y rectas isocoste

OE/OA = (OB/OA)(OE/OB)

Efic asign Efic técn Efic product total

Técnicas de Estimación de la Eficiencia productiva

Necesitamos estimar la función de producción:

Intuición: ü  Comparar la tecnología utilizada por unidades productivas que se dedican a la misma actividad ü  Estimar la mejor tecnología con las observaciones realizadas

Diferentes técnicas alternativas de estimación: ü  Técnicas econométricas:

Ø  Consideran como eficiente el comportamiento promedio Ø  Pueden identificarse unidades productivas más que

eficientes Ø  Ejemplo. Función de producción Cobb-Douglas:

( , )xy f β=

ix iy β=∏

Ecuación de regresión a estimar por MCO: ln lnj ij j

iy x uβ= +∑

Técnicas econométricas para la medición de la Eficiencia productiva

* ˆˆln lnj jy xβ= =f

* ˆ( , ) lnA Ax yβ= −Au f

Eficiencia técnica de orientación output: ln yA / f*(ln xA) ln y

ln x

Técnicas de estimación de la Eficiencia productiva

ü  Métodos de programación lineal:

Ø  Estiman la función de producción a partir de las unidades más eficientes utilizando, generalmente, métodos no-paramétricos.

Ø  Buscan la envolvente o frontera de los datos observados.

Ø  Análisis Envolvente de Datos (DEA): •  Al ser una técnica no-paramétrica, no introduce supuestos “ad hoc” •  Permite analizar fácilmente el caso de múltiples inputs y outputs •  Ejemplos gráficos:

Métodos de programación lineal para la medición de la Eficiencia productiva

Rendimientos constantes a escala

Rendimientos decrecientes a escala

OgOi

OhOf

OgOh

Eficiencia output de la unidad D

Eficiencia input de la unidad D

Métodos de programación lineal para la medición de la Eficiencia productiva

Supuesto: Rendimientos constantes a escala

Eficiencia técnica de D: OEOD


Técnica DEA. Ejercicio 1: Albi et al. (2012)


C .

Eficiencia Económica

Ø  Una intervención pública es eficiente económicamente si los beneficios sociales que reporta son mayores que sus costes.

Ø  Diferencias con la Eficiencia Productiva:

Ø  La Ef Prod analiza cómo debe realizarse un gasto o prestarse un servicio (utilizando la mejor tecnología posible y teniendo en cuenta el coste de los inputs).

Ø  La Ef Eco nos indica si un gasto debe o no realizarse (ya que aun siendo eficiente productivamente, puede no ser rentable socialmente). Requisito: B(A)-C(A)>0. Es, por tanto, mucho más ambiciosa.

Eficiencia Económica: Análisis Coste-Beneficio

Ø  Técnica de evaluación de proyectos más completa, y más compleja:

Ø  Pretende valorar (socialmente) la totalidad de recursos necesarios y objetivos sociales alcanzables

Ø  Permite comparar diferentes proyectos o formas alternativas de alcanzar los objetivos de un único programa

Ø  Se utiliza, principalmente, en la evaluación de proyectos de inversión pública (también algo en proyectos sanitarios o educativos)

Ø  Dificultades de aplicación:

Ø  Los costes y los beneficios han de valorarse desde el punto de vista de la sociedad, aunque no generen flujos financieros. Dificultades en la estimación de diferentes aspectos:

•  Medición de Efectos Externos •  Cálculo de Precios Sombra •  Elección de la Tasa social de descuento ….

Eficiencia Económica: Análisis Coste-Eficacia

Ø  Técnica de evaluación que supone una simplificación del coste-beneficio:

Ø  Compara los costes con índices o medidas no monetarias (basadas en algún tipo de unidad) de la eficacia del gasto.

Ø  Necesitamos un indicador correlacionado con el objetivo explícito del programa. Es complicado, pero tenemos algunos ejemplos:

•  Tasa de reducción de la mortalidad •  Ganancia en “años de vida ajustados por la calidad” (AVAC)

[Análisis Coste-Utilidad]


Ø  ¿Cómo elegir entre proyectos alternativos?

ü  Fijando previamente el nivel de efectividad que se desea

ü  Fijando previamente el gasto presupuestado

ü  Maximizando el ratio efectividad/coste

Ø  Ejemplo: Elección entre dos programas para reducir la Hepatitis B:

ü  Supongamos que conocemos los costes monetarios y la eficacia asociada a cada programa (a partir de la reducción en los niveles de morbilidad) para cada nivel de gasto (ver Fig. 6.6).

1.6 Incidencia y Efectos Redistributivos del Gasto Público

Ø  Incidencia del gasto: Quién gana y cuánto debido a las políticas de gasto

ü  No confundir con la Incidencia Impositiva o el Residuo Fiscal ü  Necesidad de incluir a los beneficiarios directos e indirectos

ü  Necesidad de tener en cuenta los Efectos Externos

ü  Dada la complejidad de estimar ambos efectos, no se suelen incluir

Ø  Problemas asociados a su estimación:

ü  Supuestos simplificadores: los Beneficios totales = Costes totales, y sólo se imputan a los beneficiarios directos

ü  Elección de la unidad de análisis: el individuo o la familia

ü  Elección de criterios de imputación, diferenciando entre:

•  Transferencias •  Gastos divisibles: bienes privados provistos por el SP •  Gastos indivisibles: bienes públicos “puros”

- 0,2

Fuente: Albi et al. (2012) citando a Calero (2001)

¿Por qué las prestaciones en efectivo son más redistributivas que las prestaciones en especie? ¿Por qué no sustituir unas por las otras?

¿En nuestro país, qué es más redistributivo, el gasto social o el sistema impositivo?

López Laborda y otros (2016)

1.7 Estados de Bienestar: Distintos modelos

Fuente: Torres Pérez, Francisco (2013): “Estructura y cambio social en España”. Cap. 5: Bienestar, desigualdad y pobreza. http://ocw.uv.es/ciencias-sociales-y-juridicas/estructu-y-cambio-social-en-espana/Course_listing

Distintos modelos de Estados de Bienestar según Gosta Esping-Andersen (1990, 2000)


El Modelo de Bienestar en España (+ Portugal, Grecia y, tal vez, Italia):

•  “Conservador-Mediterráneo” o “Latino” [Esping-Andersen (2000)]:

ü  Estado de Bienestar desarrollado tardíamente e incompleto

ü  Importantes diferencias entre las prestaciones contributivas y asistenciales

ü  Gran importancia de la familia y, también, de la Iglesia (Católica, Ortodoxa)

•  Hitos destacables:

ü  Ley de Bases de la Seguridad Social, 1967 - Modelo Bismarck

ü  Transición – Incremento del gasto social (crisis) y reconfiguración de la Seguridad Social

ü  Pactos de la Moncloa, 1977 – Política de gasto público lastrada por la “austeridad”

ü  Reforma Fiscal, 1978 – IRPF progresivo

ü  Reforma Ley de Pensiones, 1987 - Incremento del grado de contributividad

ü  Principios de los 90: Universalización de la Educación entre los 6 años - 16 años (LOGSE, 1990); Universalización de la Sanidad; Pensiones no Contributivas; desarrollo de los servicios sociales

ü  Pacto de Toledo, 1995 - 15 Recomendaciones:

Torres, Juan (2004): ¿Refuerzo del sistema público o vía abierta para su privatización?

1.  Separación y clarificación de las fuentes de financiación 2.  Constitución de reservas 3.  Mejoras de las bases 4.  Financiación de los regímenes especiales 5.  Mejora de los mecanismos de recaudación 6.  Simplificación e integración de régimen especiales 7.  Integración de la gestión 8.  Evolución de las cotizaciones 9.  Equidad y contributividad del sistema 10.  Edad de jubilación 11.   Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones 12.  Reforzamiento del principio de solidaridad 13.  Mejora de la gestión 14.  Sistema complementario 15.  Análisis y seguimiento de la evolución del sistema



•  Hitos destacables (cont.):

ü  Periodo conservador 1996-2004 – Estabilización del Gasto Social (en términos absolutos) + Divergencia con la media de la Unión Europea.

ü  Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, 2006 (conjunto de servicios y prestaciones):

§  Es el “cuarto pilar” del Estado de Bienestar español (+ Pensiones + Sanidad + Educación) [En España el modelo de Bienestar Social seguido no incluye a la “vivienda social” como un pilar del mismo, a pesar de los Planes Nacionales de Vivienda Protegida y del carácter social de la Constitución]

§  Su desarrollo posterior se ha visto frustrado por la Gran Recesión.

1.8 La Gran Recesión y el Estado de Bienestar

Tendencias generales previas a la Gran Recesión:

• Privatización de algunos servicios y mayor presencia de ventajas fiscales y subvenciones incentivadoras de la provisión privada de servicios sanitarios, educativos y de aseguramiento.

• Reducción de costes vía oferta (reducción en la cobertura y/o la calidad de algunos servicios) y vía demanda (introducción de sistemas de copago).

• Endurecimiento de las condiciones de acceso para algunos colectivos.


Elevado grado de resiliencia del EB en cuanto a su peso en la economía:

Muñoz de Bustillo, Rafael (2016): “Crisis, post-crisis y Estado de Bienestar: ¿hacia dónde transita el Modelo Social Europeo?”, Cuadernos Europeos de Deusto, 54: 121-154.


Fuente: Muñoz de Bustillo (2016)

Relativo éxito de los sistemas (públicos) de pensiones en términos de tasas de pobreza


Tendencias a partir de la Gran Recesión (2007-08):

• Reformas estructurales + Políticas ocultas de debilitamiento del Estado de Bienestar

Ø  “La reforma sin complejos en el Reino Unido: hacia una sociedad de mercado”

Ø  “La integración de la política de empleo y asistencia social: el caso alemán”

Ø  “La reforma generalizada de los sistemas de pensiones”

Ø  “La reforma global. El caso de los países sujetos a intervención financiera [por parte de la UE] como resultado de la crisis económica de 2008”:

§  Irlanda §  Grecia §  Chipre §  Portugal



Tendencias a partir de la Gran Recesión:

• Reformas estructurales + Políticas ocultas de debilitamiento del Estado de Bienestar:

ü  Brecha entre presupuestos asignados y necesidades presupuestarias ü  Falta de adaptación del gasto público a las necesidades cambiantes de la sociedad ü  Estrategias de “transformación por capas” del EB:

Debilitamiento de una institución mediante la superposición de otras alternativas

ü  Transformación de las funciones de las instituciones: “del welfare al workfare” ü  Efecto acumulación de progresivas transformaciones normativas


•  Se consolida un modelo mixto Estado-Mercado-Familia-[Tercer Sector].

•  Con mayor preponderancia de unos u otros elementos según el modelo de partida, pero con mayor peso del mercado y, en muchos casos, de la familia.

•  El peso del Estado desde la perspectiva de la “cobertura” individual varía según la clase social a la que se pertenece.


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