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Los Esquemas de Precios Diferenciados en los Mercados de Datos Móviles – Zero Rating
Documento de Diálogo Regulatorio
Abril 29 de 2016
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TABLA DE CONTENIDO
Resumen .................................................................................................................................................... 3
Introducción ............................................................................................................................................. 4
2. Definición de Zero Rating ............................................................................................................ 6
2.1. Características Económicas de los esquemas ZR ....................................................... 6
2.2. Clasificación de los esquemas ZR ..................................................................................... 9
2.3. Wikipedia Zero ...................................................................................................................... 10
2.4. Internet.org y Free Basics ................................................................................................. 11
2.5. Binge On del operador T-Mobile en Estados Unidos. .............................................. 13
3. La Neutralidad de Red y el Zero Rating ............................................................................... 15
3.1. Las ofertas ZR violan la neutralidad de red – Argumentos. ................................. 15
3.2. Las ofertas ZR no violan la neutralidad de red – Argumentos ............................ 18
3.3. ZR en países en desarrollo ................................................................................................ 19
3.4. Principios sobre los cuales se deben guiar las ofertas ZR ..................................... 22
4. Experiencias Internacionales .................................................................................................. 23
4.1. Chile .......................................................................................................................................... 24
4.2. Eslovenia ................................................................................................................................. 26
4.3. Brasil ......................................................................................................................................... 28
4.4. India .......................................................................................................................................... 30
4.5. Holanda .................................................................................................................................... 32
4.6. Canadá ...................................................................................................................................... 34
4.7. Estados Unidos ...................................................................................................................... 35
4.8. Unión Europea ....................................................................................................................... 36
5. Esquemas Zero Rating en Colombia ...................................................................................... 37
5.1. Planes ZR de los operadores móviles con red ........................................................... 38
5.2. Planes ZR de los operadores móviles virtuales ......................................................... 45
5.3. Internet.org y Free Basics en Colombia ....................................................................... 46
5.4 La Neutralidad de Red en Colombia .............................................................................. 47
6. Preguntas Regulatorias ............................................................................................................. 50
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Resumen La CRC pone en conocimiento del sector su primer documento de la serie de Diálogos Regulatorios, sobre los esquemas de precios diferenciados y ofertas Zero Rating – ZR en los mercados de datos móviles. El documento define las ofertas ZR, aquellas en las que el uso de algunas aplicaciones no afecta el consumo de los planes de datos del usuario, explica las razones por las cuales las ofertas ZR están en el centro del debate sobre la neutralidad de red, se presentan las experiencias internacionales más relevantes entorno a la regulación de los esquemas ZR, se revisan las ofertas que incluyen estos esquemas en Colombia y se proponen unas preguntas a todos los interesados en el debate regulatorio de estas ofertas. Con este documento, la CRC pretende conocer las posiciones y argumentos del sector para establecer la respuesta del regulador sobre la operación de ofertas ZR en Colombia. Es necesario señalar que el presente documento no constituye la posición oficial de la CRC, dado que se limita a realizar una revisión del estado actual de la discusión en torno a las ofertas basadas en esquemas de Zero Rating. Con base en el alcance de las respuestas a las preguntas planteadas al final del documento, la CRC podrá, eventualmente, formular un proyecto dentro de la agenda regulatoria.
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Introducción
Durante el presente año, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) ha venido
desarrollando la Agenda Regulatoria para el periodo 2016-2017, la cual, como es la práctica
regulatoria tradicional, fue objeto de consulta, debate y publicación.
En efecto, en la agenda en ejecución, se encuentran proyectos enfocados a la mejora regulatoria
en redes fijas y móviles, servicios portadores, la protección de los usuarios, la definición de la
senda regulatoria de banda ancha, la revisión del régimen de calidad de servicio y el desarrollo
del comercio electrónico, entre otros proyectos y estudios.
Sin embargo, por el mecanismo de construcción de la agenda regulatoria, los espacios de
discusión y consulta con la industria, y demás aspectos procedimentales necesarios, hacen que
la misma se concentre en aquellos temas estructurales, con lo cual pueden quedar excluidos
algunos temas de coyuntura. Por ejemplo, la agenda contiene elementos estructurales de la
situación competitiva de la banda ancha, pero no puede pretender contener aquellos elementos
de coyuntura que pueden surgir en medio del desarrollo de los proyectos de la agenda, tales
como el impacto derivado de algunas ofertas comerciales específicas.
En este sentido, con la serie de Diálogos Regulatorios, la CRC pretende discutir, de manera
ágil y oportuna, la conveniencia o necesidad de incorporar temas de coyuntura dentro del marco
formal de estudio y análisis de la agenda regulatoria.
De acuerdo con lo anterior, con este primer documento de la serie de Diálogos Regulatorios,
la CRC pretende entablar una interacción con todos los agentes interesados, alrededor de los
Precios Diferenciados para los Servicios de Datos en Redes Móviles, mejor conocidos como ofertas
Zero Rating.
Tal como se verá más adelante, existen diversas razones coyunturales por las cuales se ha
escogido el tema de Zero Rating como primer objeto de análisis. Recientemente, el regulador
español señalaba que dicho tema estará en el centro de las próximas polémicas regulatorias en
torno a la neutralidad de red1.
Si bien, el tema de Zero Rating no es nuevo dentro de las ofertas comerciales de los servicios de
telecomunicaciones, recientemente2 ha ganado una relevancia y presencia importante en las
1 Ver la entrada de enero 5 de 2016 en el blog de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en
https://blog.cnmc.es/2016/01/05/por-que-oiremos-hablar-mucho-de-zero-rating-en-2016/. 2 Tal y como se presentará más adelante, en noviembre de 2015 se conoció el pronunciamiento del Parlamento Europeo
en cuanto a las reglas de Internet abierto en Europa y el regulador de los Estados Unidos requirió información a los operadores que están implementando ofertas innovadoras en esquemas Zero Rating.
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ofertas comerciales de los servicios de datos móviles, razones que hacen que hoy sea un tema
obligado de análisis y estudio por parte de los reguladores.
El documento se compone de 6 capítulos. El presente capítulo muestra el alcance del estudio
realizado.
El segundo capítulo presenta las definiciones de Zero Rating encontradas en la literatura
especializada y los fundamentos económicos que soportan los esquemas de precios diferenciales,
así como los argumentos que apoyan su introducción en los mercados de datos móviles y una
síntesis de las justificaciones empleadas por los opositores de dichos esquemas.
El tercer capítulo contiene una discusión sobre los principios de neutralidad de red y su relación
con los esquemas de precios diferenciales o Zero Rating, presentando los argumentos de quienes
consideran que estos esquemas de precios violan los principios de neutralidad de red, así como
los argumentos de quienes consideran que no se violan los principios de neutralidad de red.
El cuarto capítulo muestra las experiencias internacionales seleccionadas, detallando para cada
caso la presencia de esquemas de Zero Rating en los mercados de datos móviles y el tratamiento
regulatorio dado a los precios diferenciales. En particular se revisan las experiencias de Estados
Unidos, la Unión Europea, Canadá, Holanda, India, Brasil, Chile y Eslovenia3.
El capítulo quinto tiene un propósito doble. Por un lado, se resume la presencia de diversos
esquemas de Zero Rating presentes en los mercados de datos (Acceso a Internet) móviles y se
hace una reseña de los principios de la neutralidad de red en Colombia.
El capítulo sexto, propone algunas preguntas e inquietudes basadas en los elementos
presentados en los anteriores capítulos. Las respuestas recibidas a estas preguntas, le permitirá
a la CRC definir la necesidad de formular un proyecto regulatorio o por el contrario, le permitirá
justificar la abstención de intervención regulatoria. De acuerdo con lo anterior, es importante
conocer las consideraciones que sobre el particular puedan expresar los agentes del mercado.
3 Si bien existen muchas más experiencias para revisar en cuanto a los desarrollos regulatorios de los esquemas ZR y la
Neutralidad de Red, se han escogido aquellos casos que se encontraban culminados al momento de la presente revisión. En este sentido no se ha incorporado el reciente proceso en construcción llevado a cabo por el regulador peruano, OSIPTEL. Ver detalles de dicho proyecto en: https://www.osiptel.gob.pe/noticia/osiptel-reglas-asegurar-neutralidad-internet. Con acceso en abril de 2016.
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2. Definición de Zero Rating
El Zero Rating (ZR), también llamado Tasa Cero o en algunos casos, es una práctica de los
operadores de datos móviles, operadores móviles virtuales y proveedores de acceso a Internet,
en planes de datos limitados o con topes de consumo, en la cual no cobran a sus clientes finales
por el volumen de datos usado por aplicaciones específicas4. Es decir, los esquemas ZR contienen
servicios, aplicaciones y plataformas que están excluidos del consumo de datos por parte de los
usuarios5.
De acuerdo con lo anterior, los esquemas ZR abarcan acuerdos comerciales, y decisiones
unilaterales del operador de la red, en los cuales cierto tráfico se exceptúa de un sistema de
tarificación basado en el uso6.
2.1. Características Económicas de los esquemas ZR
De acuerdo con la literatura económica y regulatoria especializada7, los esquemas ZR son un
subconjunto dentro de los mecanismos de precios diferenciados.
4 Sí bien a lo largo del presente documento se habla de aplicaciones, no solamente éstas han sido las únicas consideradas
en esquemas ZR. En efecto, aplicaciones, contenidos y plataformas (ACP) han sido incluidas en ofertas ZR. 5 Debido al debate que se ha dado en torno de los esquemas ZR, el tema ha ganado interés en la literatura especializada.
Ver al respecto el documento “T-Mobile’s Binge On Violates Key Net Neutrality Principles” de Barbara van Schewick. Enero de 2016. Disponible en: https://cyberlaw.stanford.edu/downloads/vanSchewick-2016-Binge-On-Report.pdf; “Network Neutrality and Zero-rating” de Barbara van Schewick. Febrero de 2014. Disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582; ”Analysis of Proposed Network Neutrality Rules” Barbara van Schewick. Febrero de 2015. Disponible en: https://cyberlaw.stanford.edu/downloads/vanSchewick2015AnalysisofProposedNetworkNeutralityRules.pdf ; “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” de Diana Carew. Progressive Policy Institute. Marzo de 2015. Disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf; “The EU debate on net neutrality: What about zero-rating?” de Federico . Marini Balestr. Computer and Telecommunications Law Review. 2015). Disponible en: https://www.academia.edu/15249139/The_EU_debate_on_net_neutrality_What_about_zero-rating; “Zero Rating: What It Is and Why You Should Care “, elaborado para la Electronic Frontier Foundation por Jeremy Malcolm, Corynne Mcsherry y Kit Walsh en febrero de 2016. Disponible en https://www.eff.org/deeplinks/2016/02/zero-rating-what-it-is-why-you-should-care. “Zero-Rating: The Next Fight in Net Neutrality or the Future of Mobile Internet?”. Disponible en http://www.insidesources.com/zero-rating/. Todos con acceso en marzo de 2016.
6 Los planes ZR se pueden diferenciar así: (i) “carrier initiated” y (ii) “sponsored data”. Los primeros son por voluntad del proveedor que presta el servicio de acceso a Internet que permite el acceso a cierto contenido sin cobrar a sus usuarios por el acceso al mismo, lo anterior con el fin de atraer potenciales nuevos clientes. Los segundos son aquellos en los que los proveedores de contenidos pagan una suma determinada a los proveedores que prestan el servicio de acceso a Internet con el fin de que su contenido esté disponible para los usuarios de aquél proveedor sin incurrir en cargos a sus planes de datos.
7 “The Economics of Zero Rating“. NERA. presentado como parte del testimonio de Jeffrey Eisenach, diciembre 30 de 2015 para el Telecom Regulatory Authority of India. Disponible en: http://www.nera.com/content/dam/nera/publications/2015/EconomicsofZeroRating.pdf.
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La diferenciación de precios está presente en muchos segmentos de la economía, en las cuales
un proveedor puede determinar precios diferentes para usuarios con perfiles de consumo
diferentes, generando eficiencias económicas8. Por ejemplo, las aerolíneas discriminan en precios
aquellos usuarios que compran los tiquetes con bastante antelación de aquellos que los compran
horas antes del vuelo. Igualmente discriminan en precios entre usuarios que deben viajar en las
horas de alta demanda de aquellos que viajan en horas de baja demanda.
Sin embargo, no toda discriminación de precios es eficiente, y por el contrario, puede ayudar a
configurar situaciones que afecten o restrinjan la competencia y afecten los consumidores. En
efecto, un monopolista o una empresa con poder de mercado, podría tratar de impedir la entrada
al mercado o afectar el proceso competitivo, empaquetando sus servicios (telefonía móvil, banda
ancha móvil y contenido de video relevante con esquemas ZR) de una manera tal que incremente
los costos de sus competidores que no pueden generar esos paquetes de igual manera,
generando un mecanismo de exclusión. También existe la posibilidad de que un operador
integrado verticalmente con poder de mercado, incluya sus contenidos, por ejemplo, de música
o video, dentro de un esquema ZR, en tanto que las aplicaciones competidoras afecten el
consumo de datos del usuario, generando un mecanismo de exclusión efectiva9.
En el contexto de las comunicaciones móviles, los precios diferenciales pueden entenderse como
el mecanismo por el cual los operadores móviles pueden discriminar de manera eficiente en
precios, a través del empaquetamiento de servicios (el servicio móvil y el contenido), creando la
posibilidad para el consumidor de pagar un precio adicional reducido por un producto
diferenciado, incrementando su bienestar. La diferenciación de precios tiene diversas eficiencias
económicas y apoya la inversión e innovación en las redes y el desarrollo de contenidos y
aplicaciones, al tiempo que permite incrementar el acceso a Internet a otros usuarios que no
hubieran podido acceder al mismo en un esquema de precios uniformes.
De acuerdo con lo anterior, sobre unas premisas específicas, se ha argumentado que los
esquemas ZR pueden ser un mecanismo orientando a capturar las eficiencias económicas
derivadas de las características propias de los mercados de tecnologías de la información y la
comunicación10.
8 De hecho, en industrias de telecomunicaciones, caracterizadas por economías de escala y de alcance, estructuras de
costos fijos, la regla tradicional de precios eficientes iguales a costos marginales no se cumple. En estas industrias, la discriminación de precios es la que permite alcanzar asignaciones eficientes. Ver más detalles sobre discriminación de precios en: Hal R. Varian, “Differential Pricing and Efficiency”. First Monday 1;2. Agosto de 1996. Disponible en: http://firstmonday.org/ojs/index.php/fm/article/view/473/829. Con acceso en marzo de 2016.
9 Sobre los efectos anticompetitivos de la discriminación de precios puede verse el Capítulo 11, “Tying and Bundling” en el libro de O´Donoghue R. y Padilla J., The Law and Economics of Article 102 TFEU. (2da Edición. Hart Publishing Ltd, 2013)
10 “The Economics of Zero Rating“. NERA. presentado como parte del testimonio de Jeffrey Eisenach, diciembre 30 de 2015 para el Telecom Regulatory Authority of India. Disponible en: http://www.nera.com/content/dam/nera/publications/2015/EconomicsofZeroRating.pdf.
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Adicionalmente, las empresas en industrias dinámicas mejoran su posición competitiva en la
medida en que puedan diferenciar sus ofertas y atraer más usuarios. Tal como se verá más
adelante, los mecanismos ZR han sido un instrumento por el cual los operadores móviles11,
incluyendo los operadores móviles virtuales, pueden diferenciarse de sus competidores ofreciendo
acceso a contenido y aplicaciones específicas, y generando los incentivos necesarios para facilitar
el acceso a los mismos.
En este sentido, la diferenciación de las ofertas, intensifica el grado de competencia en una
industria que, por sus características económicas, tiende a tener una estructura concentrada.
En este sentido y considerando que los mercados de tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) se caracterizan por (i) Economías de escala y de alcance y externalidades de
red12; (ii) Modularidad13; y (iii) Dinamismo14, los esquemas ZR podrían ayudar, en algunos casos,
a alcanzar las eficiencias económicas, ya que permite capturar las externalidades de red, y
establecer precios eficientes diferenciados en mercados de comunicaciones móviles15.
Tal como se verá más adelante, algunos críticos de los esquemas ZR16 han afirmado que permitir
los precios diferenciados, conllevaría a que los operadores definieran la “experiencia del usuario”
11 Se habla especialmente de operadores móviles ya que estos utilizan principalmente los sistemas de tarificación basada
en el uso, lo que genera un incentivo a la aplicación de esquemas ZR, ya sean Carrier Initiated o Sponsored Data. Ver nota al pie 6.
12 Las economías de escala se caracterizan por una disminución en el costo de la producción en la medida en que aumenta el número de usuarios. Las economías de alcance se dan cuando para una empresa es más eficiente producir dos bienes o servicios de manera conjunta que de manera aislada, tales como el servicio de voz móvil y el acceso a datos móviles. Las externalidades de red se dan cuando el valor derivado de la utilización de una red aumenta en la medida en que la red tiene más usuarios. Ver más detalles en el libro de Oz Shy, “The Economics of Network Industries” (Cambridge University Press, 2001).
13 Modularidad se refiere a la fuerte complementariedad entre la producción y el consumo de un bien o servicio. La demanda de computadores se ve afectada por las características de los sistemas operativos. Los teléfonos inteligentes son un fuerte complemento a las redes de comunicaciones móviles, lo cual crea plataformas de competencia en las que fabricantes de terminales, proveedores de software y sistemas operativos crean ecosistemas que compiten entre sí, tales como Android y iOS. Ver el libro de Michael Cusumano, “Platform Leadership: How Intel, Microsoft, and Cisco Drive Industry Innovation”. (Harvard Business Review Press, 2002) y el libro de Sangeet Paul Choudary, “Platform Revolution: How Networked Markets Are Transforming the Economy” (W. W. Norton & Company, 2016)
14 Los mercados de las TIC son dinámicos en la medida en que la innovación permite ofrecer nuevos y mejores productos, en lugar de enfocar el proceso competitivo en los precios. Ver el capítulo 4, “Oligopolistic Rivalry and Routine Innovation Spending” del libro de J. Baumol “The Free Market Innovation Machine: Analyzing the Growth Miracle of Capitalism”. (Princeton University Press, 2014).
15 Ver todo el desarrollo conceptual de estas tres características de los mercados TIC en el informe “‘A new regulatory framework for the digital ecosystem”. Elaborado por NERA Economic Consulting para la GSM Association – GSMA. 2016. Disponible en: http://www.gsma.com/publicpolicy/new-regulatory-framework. Con acceso en marzo de 2016.
16 Tim Berners-Lee, creador del World Wide Web, recientemente dijo que los esquemas ZR eran “Discriminación económica”, tan perjudicial como la discriminación técnica y señaló que los proveedores del acceso a Internet no deberían escoger los ganadores y perdedores del mundo digital. http://webfoundation.org/2015/10/net-neutrality-in-europe-a-statement-from-sir-tim-berners-lee/
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al conectarse a Internet, lo cual sería riesgoso porque los usuarios no tendrían los incentivos
necesarios para consumir o experimentar con contenidos o aplicaciones que estén por fuera del
esquema ZR17.
Igualmente, otros críticos18 han señalado que sí bien los esquemas ZR operan de forma
ligeramente diferente que la discriminación técnica (por ejemplo, la ralentización - throttling o la
priorización de ciertas aplicaciones), dado que las aplicaciones que pertenecen a los esquemas
ZR continúan recibiendo el mismo tratamiento técnico que las aplicaciones que están sujetas al
límite de consumo, igual tienen un poderoso efecto de discriminación: las aplicaciones que
pertenecen al esquema ZR son más atractivas para los usuarios que las aplicaciones que no están
incluidas.
2.2. Clasificación de los esquemas ZR
La literatura especializada reciente19 permite efectuar las siguientes clasificaciones de las ofertas
o esquemas ZR:
• Un proveedor de acceso a Internet (ISP) puede pedir a los proveedores de aplicaciones20
que paguen por pertenecer a un esquema ZR21.
• Un ISP puede incluir dentro del esquema ZR, algunas aplicaciones seleccionadas dentro
de una categoría de aplicaciones similares (por ejemplo, en mensajería instantánea, incluir
WhatsApp e incluir SOMA, pero no incluir Line y otras similares) sin que los proveedores
17 Al respecto, ver los capítulos sobre neutralidad de red y el de experiencias internacionales del presente documento y
vale la pena analizar la argumentación del regulador de la India en la resolución expedida el 8 de febrero de 2016. Denominada “Prohibition of Discriminatory Tariffs for Data Services Regulations”, principalmente los apartados 17 a 21. Disponible en: http://www.trai.gov.in/Content/Regulation/0_0_ALL.aspx. Con acceso en marzo de 2016.
18 En especial la profesora de la Universidad de Stanford, Barbara van Schewick. Para un detalle de sus posiciones respecto de los esquemas ZR en Estados Unidos, Europa y América Latina ver: “Network Neutrality and Zero-rating”. Barbara van Schewick. February 19, 2015. Disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. Con acceso en marzo de 2016.
19 Si bien pueden existir varias clasificaciones dependiendo de los criterios que se seleccionen, para el efecto del presente documento se han escogido las más comúnmente presentes en las ofertas comerciales. Ver “Network Neutrality and Zero-rating”. Barbara van Schewick. February 19, 2015. Disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582 y “The Economics of Zero Rating“. NERA. presentado como parte del testimonio de Jeffrey Eisenach, diciembre 30 de 2015 para el Telecom Regulatory Authority of India. Disponible en: http://www.nera.com/content/dam/nera/publications/2015/EconomicsofZeroRating.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
20 O en general, proveedor de aplicaciones, contenidos y plataformas - ACP 21 Alternativamente, el proveedor de la ACP o un integrador de contenidos, puede ofrecerle el pago al ISP para que incluya
sus productos dentro de un esquema ZR. Tales esquemas están presentes en mCent (disponible en: https://play.google.com/store/apps/details?id=com.mcent.app&hl=en) y Venue Zone (disponible en: https://play.google.com/store/apps/details?id=com.broadviewcomm.venuezone&hl=en). Con acceso en marzo de 2016.
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de aplicaciones paguen por pertenecer al esquema ZR, o incluir una aplicación propia del
ISP.
• Un ISP puede incluir en un esquema ZR todas las aplicaciones dentro de una categoría de
aplicaciones similares (por ejemplo, todas las aplicaciones de mensajería instantánea) sin
que los proveedores de aplicaciones paguen por pertenecer al esquema ZR.
• Un ISP que permite acceder a un conjunto de aplicaciones seleccionadas que pertenecen
a diferentes categorías de aplicaciones sin que los proveedores de aplicaciones paguen
por pertenecer al esquema ZR.
A continuación se presentan tres ejemplos ilustrativos de los esquemas ZR en las comunicaciones
móviles, partiendo desde un escenario netamente filantrópico y de promoción del acceso a la
información (Wikipedia Zero), pasando a un caso en el que se promueve el acceso a la red a
través de la experimentación de los servicios y contenidos relevantes (Free Basics) y terminando
con un caso de entretenimiento móvil y aumento de la demanda de video como factor
diferenciador de la oferta comercial de paquetes de datos móviles (Binge On).
2.3. Wikipedia Zero
Lanzada en 2012 como un proyecto de la Fundación Wikimedia con el fin de proveer Wikipedia
de manera gratuita y sin consumir datos, especialmente en los países en desarrollo. Wikipedia
Zero se ha lanzado en 64 países con la participación de 82 operadores. La fundación Wikimedia
estima que más de 600 millones de personas pueden ahora acceder a Wikipedia sin tener que
consumir datos móviles22.
La aplicación permite acceder a los contenidos de Wikipedia sin restricción alguna y sin que los
datos consumidos afecten el plan de datos del usuario. La Fundación Wikimedia no paga a los
operadores por los datos consumidos. Los operadores pueden poner en Wikipedia que el
contenido se entrega sin consumir datos gracias al apoyo del operador.
Dentro de los principios establecidos por la Fundación Wikimedia se resalta que el acceso se
presta sobre la base de: (i) Sin recopilación de información personal; (ii) No hay control editorial;
(iii) No hay pagos involucrados; (iv) No hay exclusividad y siempre se advierte al usuario sí está
a punto de salir hacia un contenido que no está dentro del esquema ZR23.
22 Ver los detalles del programa en: https://wikimediafoundation.org/wiki/Wikipedia_Zero. Con acceso en marzo de 2016. 23 Ver los principios de operación en https://wikimediafoundation.org/wiki/Wikipedia_Zero_Operating_Principles. Con
acceso en marzo de 2016.
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Gráfica 2-1. Países en los que está presente Wikipedia Zero a enero de 2016.
Fuente: Tomado de JVargas (WMF) - Own work, CC BY-SA 4.0,
https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=46393483. Con acceso en marzo de 2016.
2.4. Internet.org y Free Basics24
Lanzada en 2013 por el CEO de Facebook con el objetivo de trabajar con los gobiernos,
operadores de telecomunicaciones y otras compañías de los ecosistemas digitales para promover
un mayor desarrollo de las conexiones a Internet25.
Su actividad principal ha estado relacionada con los esquemas ZR gracias a los acuerdos con
operadores en 37 países26. En los países en los que opera, los usuarios pueden acceder a la
aplicación Free Basics de manera gratuita. Las aplicaciones que se pueden acceder a través de
Free Basics cambian dependiendo del país. Sin embargo, siempre incluye Facebook, Wikipedia y
sitios de noticias internacionales. A través de la plataforma se puede acceder a más de 60
servicios relacionados con noticias, ofertas de empleos, salud, educación, finanzas, clima y
contenidos locales relevantes.
La plataforma estableció algunos requerimientos técnicos para asegurar la eficiencia y la
optimización para ambientes móviles con limitaciones en el ancho de banda requerido para el
acceso a los contenidos y aplicaciones incluidos, tales requerimientos establecen que los
24 Por diversas razones, en septiembre de 2015, se cambió el nombre de la plataforma de Internet.org a Free Basics. Ver
las razones en: http://www.fastcompany.com/3051576/fast-feed/facebook-rebrands-internetorg-app-as-free-basics. Con acceso en marzo de 2016.
25 Junto con Facebook participan en Internet.org Samsung, Ericsson, MediaTek, Nokia, Opera y Qualcomm. http://techcrunch.com/2013/08/20/facebook-internet-org/
26 https://info.internet.org/en/story/where-weve-launched/
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contenidos no pueden hacer uso de Voice over IP - VoIP, videos, transferencia de archivos o fotos
de tamaño superior a 200 KB27.
Gráfica 2-2. Free Basics como esquema ZR.
Fuente: Tomado de https://info.internet.org/en y https://info.internet.org/en/2015/01/14/internet-org-
app-launches-in-colombia/. Con acceso en marzo de 2016.
Colombia fue el primer país de América Latina en el que se lanzó Internet.org. El 14 de enero de
2015 se anunció la disponibilidad de la aplicación de Internet.org de la mano del operador Tigo.
La versión local incluía, además de los contenidos esenciales de la plataforma, contenidos locales
del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES, Agronet y 1Doc3, entre
otros servicios28.
Facebook argumenta que no les paga a los operadores por los datos que consumen los usuarios
de Free Basics, lo que significa que los operadores asumen el costo del uso de datos con la idea
de que una vez familiarizados con el tipo de servicios que se pueden acceder en Internet, los
usuarios contrataran planes con acceso a datos móviles29.
27 Las Guías de Participación se encuentran disponibles en: https://developers.facebook.com/docs/internet-
org/participation-guidelines. Con acceso en abril de 2016. Adicionales a los requisitos presentados, también se requieren que los contenidos estén optimizados para ambientes móviles con anchos de banda limitados. El tráfico es enrutado a través de proxies de Free Basics.
28 La lista completa de contenidos incluidos incluye: 1doc3, 24 Symbols, AccuWeather, Agronet, BabyCenter & MAMA, Facebook, Girl Effect, Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, Messenger, Mitula, Para la Vida, Su Dinero, Tambero.com, UNICEF, Wikipedia y YoAprendo. https://info.internet.org/en/2015/01/14/internet-org-app-launches-in-colombia/. Con acceso en marzo de 2016.
29 De hecho, los responsables de Internet.org argumentan que han ayudado a conectar 19 millones de usuarios que no habían experimentado el acceso a Internet y que en promedio 50% de los usuarios de Free Basics adquieren después un plan de acceso a datos. https://info.internet.org/en/2015/11/19/internet-org-myths-and-facts/. Con acceso en marzo de 2016.
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2.5. Binge On del operador T-Mobile en Estados Unidos.
Lanzada en noviembre de 2015, como respuesta al inusitado crecimiento del consumo de
entretenimiento móvil30, la estrategia Binge On permite ver videos de manera ilimitada de HBO,
Hulu, Netflix, SHOWTIME, Sling TV, STARZ, WatchESPN, Amazon Video, Streaming de DirecTV y
36 proveedores adicionales sobre la red 4G de T-Mobile sin que los datos consumidos se
descuenten del plan de datos del usuario.
De acuerdo con T-Mobile, con el propósito de administrar el tráfico en la red, los videos son
“optimizados”31 con calidad DVD (480p). Incluso, sí el usuario accede a videos de proveedores
que no forman parte del programa Binge On, la capacidad de los datos en streaming se aumenta.
Sin embargo, se ha desatado una discusión respecto a la degradación de la calidad de los videos
y algunas quejas han llegado hasta la Federal Communications Commission (FCC)32.
Como se verá más adelante, el efecto del lanzamiento de Binge On ha impulsado a sus
competidores a ofrecer productos similares en el mercado. En efecto, AT&T ofrece planes
Sponsored Data de AT&T, Verizon lanzó FreeBee y Comcast ofrece Stream TV.
Gráfica 2-3. Servicio Binge On.
30 Ver los detalles en https://newsroom.t-mobile.com/media-kits/un-carrier-x.htm. Con acceso en marzo de 2016. 31 T-Mobile ha reconocido que no degrada (throttle) la calidad de los videos, sino que los optimiza para ambientes móviles.
Para más detalles al debate sobre la optimización de datos de los contenidos pertenecientes a Binge On puede verse el informe de la Electronic Frontier Foundation, disponible en: https://www.eff.org/deeplinks/2016/01/eff-confirms-t-mobiles-bingeon-optimization-just-throttling-applies y la entrada al blog del regulador español fechada en enero 5 de 2016. https://blog.cnmc.es/2016/01/05/por-que-oiremos-hablar-mucho-de-zero-rating-en-2016/. Con acceso en marzo de 2016.
32 Ver al respecto la sección correspondiente a Estados Unidos en el capítulo 4 del presente documento. Igualmente, vale pena mencionar que recientemente la FCC requirió a T-Mobile (así como a AT&T y COMCAST) para que proporcionen más información acerca de sus modelos de ZR (Ver. Letter from Roger C. Sherman, Chief, Wireless Telecommunications Bureau to Katheen Ham, Senior Vice President, Government affairs, T-Mobile (Dec 16, 2015, disponible en: https://www.documentcloud.org/documents/2648554-Letter-to-Kathleen-Ham.html. Con acceso en abril de 2016.
14
Fuente: Tomado de http://es.t-mobile.com/offer/binge-on-streaming-video.html#. Con acceso en
marzo de 2016.
T-Mobile ha asegurado que como consecuencia del esquema Binge On, algunos proveedores
de video han experimentado aumentos superiores al 79% en el número de vistas de contenidos
específicos33.
33 Ver el documento “Zero-Rating: The Next Fight in Net Neutrality or the Future of Mobile Internet?”. Disponible en:
http://www.insidesources.com/zero-rating/. Con acceso en marzo de 2016.
15
3. La Neutralidad de Red y el Zero Rating
Actualmente existe un debate en torno a si las ofertas ZR violan o no el principio de neutralidad
de red (NR). Por una parte, hay quienes consideran que estas ofertas limitan las opciones de los
usuarios para acceder a aplicaciones, contenidos y plataformas (ACP) que no están excluidos del
consumo de datos, incentivando la priorización por parte de los usuarios de aquellas ACP que sí
forman parte de la oferta ZR, por lo tanto, estableciendo una violación del principio que
fundamenta la neutralidad de red en el cual se prohíbe priorizar ciertas ACP sobre otras.
Por otra parte, hay quienes consideran que las ofertas ZR no violan la neutralidad de red en la
medida en que los operadores no priorizan cierto tráfico sobre otro desde un punto de vista
técnico de gestión de red. En otras palabras, tanto el tráfico de las ACP incluidos en la oferta ZR
como el tráfico de las ACP que no lo están, siguen las mismas prácticas de gestión de red
establecidas por el operador.
Considerando las diferentes posiciones en relación con la violación o no de la neutralidad de red
por parte de las ofertas ZR, en este capítulo se presentan los diferentes argumentos a favor y en
contra de dicha hipótesis. Adicionalmente, se presentan los argumentos de quienes consideran
que las ofertas ZR son una oportunidad para promover e incentivar el acceso a Internet en países
en desarrollo.
3.1. Las ofertas ZR violan la neutralidad de red – Argumentos.
Uno de los principales fundamentos de la NR es el de prevenir que los ISP distorsionen el campo
de juego entre los proveedores de ACP, e intervengan en la libertad de los usuarios para decidir
que uso darle al Internet, es decir, a que ACP acceder34. De hecho, los ISP pueden actuar como
gatekeepers entre los usuarios y los proveedores de ACP, imposibilitando el círculo virtuoso que
genera la innovación, desarrollo e inversión en el Internet.35 En tal sentido, la FCC estableció que
ningún ISP puede injustificadamente discriminar o limitar la posibilidad del usuario a seleccionar
o acceder a las ACP, legales, de su elección, o limitar a los proveedores de ACP a desarrollar los
ACP, legales, que quieran.36
34 Van Schewick, B., “Network Neutrality and Zero-Rating” (Febrero, 2015), comentarios presentados a la Federal
Communications Commission, disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. 35 Federal Communications Commission, “Protecting and promoting the Open Internet,” (2015), disponible en:
https://www.fcc.gov/general/open-internet. 36 Federal Communications Commission, “Protecting and promoting the Open Internet,” (2015), disponible en:
https://www.fcc.gov/general/open-internet
16
Los argumentos en contra de las ofertas ZR se justifican en la violación de este principio,
considerando que el mismo puede llevar a limitar la competencia, limitar los derechos de los
consumidores de acceder las ACP de sus preferencias, efectos negativos en la innovación y
desarrollo de ACP, entre otros, que se presentan a continuación.
Limitación a la libertad de decidir a que ACP acceder y priorización de ACP
Quienes argumentan en contra de las ofertas ZR consideran que dichas ofertas favorecen a ciertas
ACP sobre otras en la medida en que el usuario va a preferir aquellas ACP cuyo consumo de datos
no es considerado para el tope de datos establecido, en perjuicio de otras ACP que si afecten
dicho tope, lo cual es una violación directa del principio de NR dado que limitan la libertad de los
usuarios para decidir a qué ACP acceder, o como se mencionó anteriormente, incentivan la
priorización, reflejada en las decisiones sesgadas por parte del usuario, de un tipo de ACP sobre
otras37.
Efecto negativo en la innovación y el desarrollo de ACP excluidos
Otro aspecto negativo que mencionan quienes están en contra de las ofertas ZR, es que dichas
ofertas afectan negativamente la innovación y el desarrollo de las ACP excluidas de plan ZR. Por
ejemplo, las ACP que no son populares, que acaban de ingresar al mercado, o que son
desarrollados localmente en países en desarrollo, son discriminadas y les es más difícil competir
con aquellas que, además de ser las más populares, reciben un trato preferencial y tienen la
posibilidad de un acceso privilegiado y gratuito para el usuario38.
En ciertos casos específicos de ofertas ZR, los proveedores de ACP deben cumplir con
especificaciones técnicas impuestas por los operadores de red que limitan la libre innovación y el
desarrollo de ACP que pretendan entrar a formar parte de las ofertas ZR con el fin de tener acceso
a una base de usuarios que de otra forma no podrían acceder o accederían en condiciones
desventajosas39.
Reducción de la demanda de ACP
Adicionalmente, quienes argumentan en contra, consideran que los pequeños generadores de
ACP se ven negativamente afectados debido que se reducirá la demanda por éstas como
37 Van Schewick, B., “Network Neutrality and Zero-Rating” (Febrero, 2015), comentarios presentados a la Federal
Communications Commission, disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. 38 Crawford, S. “Zero for Conduct,” Blog: Medium Backchannel, (Enero, 2015), disponible en:
https://medium.com/backchannel/less-than-zero-199bcb05a868. 39 Ver algunas características técnicas con las que deben cumplir los ACP para ser incluidos en Binge On de T-Mobile:
https://newsroom.t-mobile.com/media-kits/un-carrier-x.htm. Con acceso en marzo de 2016.
17
consecuencia de los incentivos generados por las ofertas ZR para que los usuarios accedan hacia
ACP específicas.
Reducción de la demanda de ACP debido a esquemas Sponsored Data
El efecto anterior se ve incluso intensificado cuando son los proveedores de ciertas ACP quienes
le pagan al operador por el consumo de datos relacionados con sus servicios, o sponsored data.
En este caso se genera un incentivo para que el operador reduzca el tope de datos establecido
en las ofertas con el fin de incrementar el consumo de datos de ofertas ZR, y así incrementar sus
ingresos a través de los pagos realizados por el proveedor de ACP. Este tipo de acciones va en
detrimento de otros proveedores que verían aún más limitadas sus opciones de acceder al usuario
final.
Efectos negativos en la competencia
Consecuentemente, las ofertas ZR perjudicarían la competencia entre los proveedores de ACP en
la medida en que éstos no podrían competir bajo las mismas condiciones. Planes ZR ofrecidos en
conjunto entre un proveedor de red móvil incumbente y principales proveedores ACP, generarían
fuertes barreras de entrada al mercado a proveedores en general de ACP diferentes.
Internet limitado
Por otra parte, quienes argumentan en contra de ofertas ZR consideran incluso que éstas no
serían beneficiosas para países en desarrollo en la medida en que generan un “Internet para los
pobres”, limitando la gran mayoría de las ACP que el Internet ofrece. Esto se debe a que dadas
las restricciones de ingreso, los consumidores no demandarán acceso completo a Internet y se
quedarán con un Internet limitado, lo cual en el largo plazo, en vez de cerrar la brecha digital, la
incrementa, dado que los usuarios acostumbrados al Internet limitado, no tienen un incentivo
para acceder al Internet completo40.
Manipulación indebida del tráfico de Internet
Aun cuando quienes están a favor de ofertas ZR consideran que desde el punto de vista técnico
no se viola la NR en la medida en que no existe una priorización, degradación, bloqueo o
manipulación indebida del tráfico de Internet, aquellos que están en contra de las ofertas ZR
consideran que para evitar que el tráfico generado por los contenidos y aplicaciones afecte el
tope de datos, existe una inspección de dicho tráfico (deep packet inspection) y
40 Van Schewick, B., “Network Neutrality and Zero-Rating” (Febrero, 2015), comentarios presentados a la Federal
Communications Commission, disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. Otros críticos han señalado que los usuarios terminan confundiendo el acceso a Internet con el acceso a la plataforma. Ver detalles en: http://www.economist.com/news/leaders/21696521-mark-zuckerberg-prepares-fight-dominance-next-era-computing-imperial-ambitions. Con acceso en abril de 2016.
18
consecuentemente una manipulación del mismo, lo cual está directamente prohibido por las
normas de neutralidad de red41.
3.2. Las ofertas ZR no violan la neutralidad de red – Argumentos
Los argumentos que presentan que no existe una violación de la NR por parte de las ofertas ZR,
consideran que estas ofertas, contrario a generar problemas de competencia o limitaciones al
usuario, son el resultado de la innovación de los operadores y los ACP para ofrecer un mejor
servicio a menores precios, respondiendo a la demanda de consumo de los usuarios, que en
últimas incrementará la competencia entre los operadores y los ACP. En tal sentido, a
continuación se describen los argumentos a favor de ofertas ZR.
No hay una manipulación indebida del tráfico en Internet
Quienes argumentan que no existe una violación de la NR en las ofertas ZR, consideran que los
operadores no utilizan prácticas de gestión de red discriminatorias para el tráfico perteneciente a
ofertas ZR en la medida en que no se está priorizando, degradando o bloqueando ningún tipo de
tráfico42, por consiguiente se cumple con las medidas de NR.
Libre elección del usuario
Adicionalmente, consideran que el usuario es quien decide a qué tipo de ACP acceder, incluso
pueden optar no estar en ningún programa de ofertas ZR si así lo desea en cierto tipo de ofertas.
Quienes están a favor de las ofertas ZR, consideran que éstas obedecen a una respuesta
comercial de las tendencias de consumo y demanda actual de los usuarios, sin embargo, los
usuarios no están obligados a consumir dicho servicio.
Mayor consumo de ACP
Por otra parte, lejos de considerar que las ofertas ZR generan barreras al consumo de ACP no
incluidas en dichas ofertas, quienes están a favor, por el contrario, argumentan que es debido a
las ofertas ZR que los usuarios tienen la oportunidad de acceder a otros servicios ofrecidos por
proveedores de ACP que no están incluidos en las ofertas ZR, dado que se libera un volumen de
datos que antes era consumido por dichas ofertas. En tal sentido, los proveedores de ACP que
41 Van Schewick, B., “Network Neutrality and Zero-Rating” (Febrero, 2015), comentarios presentados a la Federal
Communications Commission, disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. 42 A excepción de medidas que sean necesarias para una gestión de red razonable, por ejemplo, para evitar situaciones de
congestión de tráfico, las cuales generalmente están permitidas por la normativa de neutralidad de red.
19
no son populares, o los desarrolladores locales, contrario a verse excluidos del mercado, podrán
incluso ver aumentada su demanda43.
Generación de demanda en países en desarrollo
Como se presentará en detalle en la siguiente sección, las ofertas ZR pueden ser beneficiosas
para los países en desarrollo con bajos niveles de penetración, en la medida en que una
aproximación inicial, así sea a un Internet limitado, puede generar los incentivos para generar la
demanda por ACP en Internet. Al generar esta demanda, se espera que el ecosistema digital
también se incremente con la generación de mayores ACP44.
3.3. ZR en países en desarrollo
El origen de ofertas ZR se establece con base en la innovación de los proveedores ACP, así como
de los operadores de red móvil, para establecer ofertas que sean atractivas a un grupo de la
población que por sus características socio-económicas, especialmente poblaciones de bajos
ingresos, no han tenido acceso a los contenidos y aplicaciones en Internet o a un sub-conjunto
de éstas45. En principio, con las ofertas ZR, los operadores buscan crear demanda por el acceso
a los servicios de Internet de tal forma que con el tiempo, los consumidores migren hacia ofertas
de acceso a Internet sin limitaciones.46 De hecho, en estos países, los niveles de penetración de
Internet móvil son bajos en comparación con los países desarrollados, por lo cual los operadores
ven un potencial generador de ingresos adicionales si se logra aumentar la base de usuarios, lo
cual también motiva a los operadores a facilitar la migración de ofertas ZR a planes de datos de
Internet sin limitaciones47.
El caso de los países desarrollados, el fundamento de las ofertas ZR es diferente considerando
que las características socio-económicas y de mercado de acceso a ACP sobre la red de Internet
móvil son diferentes. Las ofertas ZR en estos países se han desarrollado como una respuesta a
dos factores principalmente, el primero son las tendencias de consumo de los usuarios y el
segundo la competencia existente entre operadores móviles.
43 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy
Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
44 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
45 Ver el reciente análisis de The Economist: http://www.economist.com/news/leaders/21696521-mark-zuckerberg-prepares-fight-dominance-next-era-computing-imperial-ambitions. Con acceso en abril de 2016.
46 Es importante tener en cuenta que aún no existe un conjunto de estudios públicos que confirmen la migración de los usuarios ZR hacia planes de acceso a Internet sin limitaciones.
47 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
20
Las tendencias de consumo en países desarrollados establecen que los mayores generadores de
tráfico en las redes móviles son las aplicaciones de video, específicamente de los proveedores de
contenidos audiovisuales como YouTube, Netflix, Hulu, etc. Considerando las tendencias de
consumo de los usuarios, y la competencia existente en el sector móvil en países desarrollados,
los operadores móviles han desarrollado planes específicos para atraer a la mayor cantidad de
usuarios posible, los cuales, no solo tienen acceso a ACP de mayor demanda sin que el tráfico
generado aplique para el tope de datos contratado, sino que también tienen acceso al resto de
contenidos y aplicaciones que ofrece el Internet siempre que no se exceda del tope de datos
establecido.
Nótese que mientras en el primer caso, en los países en desarrollo, generalmente las ofertas ZR
se presentan limitadas a ciertos ACP que se ofrecen a través de Internet, en los países
desarrollados, las ofertas ZR se presentan como un complemento al plan de datos ya existente.
Teniendo en cuenta esta diferenciación, a continuación se presentan los argumentos de quienes
consideran que en el caso de los países en desarrollo, las ofertas ZR se deben mantener.
Equilibrio de conectividad bajo
La baja penetración de Internet de banda ancha en general, afecta negativamente el desarrollo
de empresas basadas en Internet o del desarrollo de contenidos y aplicaciones locales en la
medida en que estas últimas no tienen una base de usuarios que les permita ser viables. Por otra
parte, la población tiene un bajo incentivo a invertir en planes de datos debido a la falta de oferta
de contenidos y aplicaciones locales que provean información, contenidos y servicios relevantes
para su comunidad. Este comportamiento se convierte en un ciclo cerrado el cual no permite que
países en desarrollo puedan salir de un equilibrio de conectividad bajo, caracterizado por una
demanda baja de servicios de Internet y una oferta de contenidos y aplicaciones locales
igualmente baja48.
Ofertas ZR en estos casos son consideradas como un mecanismo para romper con este ciclo, en
el cual el usuario final tiene acceso a un número limitado de contenidos y aplicaciones en Internet
sin costo, generalmente populares y de alta demanda como Facebook, Google, Twitter o
Wikipedia, con el fin de crear la necesidad y por ende aumentar la demanda por servicios de
Internet, y consecuentemente, el desarrollo de ACP locales. En este sentido, la prohibición de
ofertas ZR en países en desarrollo puede eliminar una opción para cerrar la brecha digital y salir
del ciclo vicioso que genera un equilibrio de conectividad bajo a un equilibrio de conectividad alto.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que no se incluye dentro de estas ofertas ZR aquellas
48 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy
Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
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del proveedor de ACP paga al operador por el tráfico consumido por el usuario en sus ACP, esto
es, Sponsored Data.49
Ventajas de ZR sobre otros mecanismos para cerrar la brecha digital
Existen ciertas ventajas del mecanismo de ZR sobre otras políticas que buscan fomentar el
ecosistema digital. Por ejemplo50: (i) ZR es superior a mecanismos o programas del gobierno que
subsidien el acceso a Internet debido a que dichos programas son costosos y demorados de
implementar. Por el contrario ofertas ZR son fáciles de implementar y son los operadores quienes
subsidian o internalizan el costo de proveer ofertas ZR; (ii) Las ofertas ZR son más flexibles en la
medida en que pueden ser modificados rápidamente de acuerdo a la demanda de los
consumidores; (iii) Hay una menor intervención del gobierno en las ofertas ZR en comparación
con otros mecanismos o políticas de expansión del ecosistema digital; y (iv) Aun cuando no
existen o son muy pocos los estudios de impacto de ofertas ZR, algunos resultados obtenidos ya
presentan los beneficios de estas ofertas en países en desarrollo. Los operadores están
reportando un crecimiento de suscriptores y consumo de datos móviles51.
Exposición a Internet limitado es mejor que ninguna exposición en absoluto
Finalmente, quienes argumentan a favor de ofertas ZR, consideran que algún tipo de “exposición”
a Internet, así sea “limitado,” aumenta las posibilidades de incrementar el consumo de Internet
“completo.” En otras palabras, sin ningún tipo de exposición a Internet, se reducen
considerablemente las posibilidades de pasar de un punto de bajo equilibrio de conectividad a
uno alto debido a que la población no ha tenido nunca una aproximación inicial a Internet, luego
es muy improbable que la demanda se genere52.
Quienes están en contra de las ofertas ZR por los motivos antes detallados, también consideran
que incluso para países en desarrollo o poblaciones menos favorecidas, se debería prohibir este
49 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy
Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
50 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
51 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016. El autor menciona la experiencia de Filipinas, en donde los operadores activamente han ofrecidos ofertas ZR y como resultado se ha iniciado una cultura de start-ups en Internet, con un crecimiento considerable de ofertas y servicios en Internet. El número de suscriptores a Internet móvil subió al 16% año a año luego de establecer ofertas ZR, un incremento del 74% con respecto a años anteriores. Aun cuando estos crecimientos no pueden ser totalmente atribuibles a ofertas ZR, según el autor, es claro que tuvieron un impacto significativo.
52 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
22
tipo de ofertas. Argumentan principalmente dos razones, la primera, que aun cuando el acceso
a ciertas ACP sea gratis, el costo lo trasladan al servicio de voz, generando un subsidio cruzado
que es internalizado por el operador, luego las ofertas ZR terminan no siendo gratis; y segundo,
la decisión de las poblaciones de bajos recursos no se puede limitar al dilema: acceso a ciertas
ACP gratis, o sencillamente ningún acceso a Internet. Los operadores podrían incluso ofrecer
planes de bajo costo, con algunas limitaciones que ofrezcan acceso a todas las ACP de Internet53.
3.4. Principios sobre los cuales se deben guiar las ofertas ZR
Considerando los argumentos a favor y en contra de las ofertas ZR, la literatura ha propuesto un
grupo de principios sobre los cuales se debe enmarcar una política que permita el desarrollo de
estas ofertas de manera transparente, no discriminatoria, sin exclusividad, promocionando el
contenido local, y realizando un seguimiento y evaluación, con el objetivo de promover el
ecosistema digital. Estos principios son54:
Transparencia: los acuerdos entre operadores móviles y proveedores de contenidos y
aplicaciones para ofrecer planes ZR deben ser públicas y no confidenciales.
No exclusividad: no se deben permitir acuerdos de exclusividad entre los operadores
móviles y los proveedores de contenidos y aplicaciones, es decir, cualquier operador puede
ofrecer cualquier tipo de contenidos y aplicaciones bajo planes ZR independientemente
de que otros operadores lo estén ofreciendo.
Promoción de contenido local: los planes ZR deben incluir contenido local, por
ejemplo, servicios del gobierno, servicios de salud, aplicaciones para casos de
emergencias y desastres, etc.
Seguimiento y evaluación: información específica sobre los planes ZR debe ser
recolectada, por ejemplo, tipo de contenidos y aplicaciones que se ofrecen, número de
suscriptores, consumo de datos, etc., con el fin de evaluar el progreso de estos planes.
Prohibir sponsored data: no se debe permitir ofertas ZR tipo sponsored data.
Acompañamiento y educación del usuario: incluir estrategias de acompañamiento,
información y educación del usuario en la aplicación de los contenidos y conocimiento de
las posibilidades del Internet fuera de las ofertas ZR.
53 Van Schewick, B., “Network Neutrality and Zero-Rating” (Febrero, 2015), comentarios presentados a la Federal
Communications Commission, disponible en: http://apps.fcc.gov/ecfs/document/view?id=60001031582. Con acceso en marzo de 2016.
54 Carew, D. “Zero-Rating: Kick-Starting Internet Ecosystems in Developing Countries” (Marzo 2015), Progressive Policy Institute, disponible en: http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2015/03/2015.03-Carew_Zero-Rating_Kick-Starting-Internet-Ecosystems-in-Developing-Countries.pdf.
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4. Experiencias Internacionales
Algunos reguladores de telecomunicaciones que han evidenciado en sus mercados de datos
móviles la presencia de esquemas de ZR, han analizado sus posibles efectos y han optado por
restringir las ofertas comerciales que hacen uso del ZR. India constituye el más reciente ejemplo
de ello, en tanto que Holanda y Chile son ejemplos tempranos de la misma conducta.
Otros reguladores, como la FCC en Estados Unidos, han decidido abstenerse de prohibir los
esquemas ZR optando por estudiar, de manera casuística, los efectos sobre el grado de
competencia efectiva en el mercado55.
Estudios recientes56 han señalado que en los países en los que se ha prohibido los esquemas ZR
se ha seguido una dinámica similar: Comienza con la convicción entre organizaciones promotoras
de la neutralidad de red de que el regulador no está haciendo lo suficiente en la aplicación de las
reglas de neutralidad de red. Si bien las organizaciones reconocen que el bloqueo y la degradación
rara vez ocurren, consideran que la existencia de precios diferenciados en el mercado constituye
una creciente problemática la cual es urgente corregir. Dichas organizaciones presentan quejas
ante el regulador y los organismos de competencia con argumentos similares: el país posee
normas y principios de neutralidad de red que requieren que toda la información sea tratada de
manera igual por lo tanto ZR es una violación a dichas reglas. Inicialmente el regulador
consideraba que ZR no era una violación a los principios de neutralidad de red. Sin embargo, las
organizaciones promotoras de la neutralidad de red iniciaban una campaña para la prohibición
del ZR, escribiendo en blogs y aumentando la presión en los medios de comunicación, como
consecuencia el regulador prohibía los esquemas ZR.
Las respuestas de los reguladores no han estado exentas de polémica, dejando en no pocos casos
opiniones contradictorias o aplicaciones discrecionales de dicha prohibición. El caso más sonado
es el chileno en el que Wikipedia puede incluirse dentro de esquemas ZR en tanto que los
operadores que quieran incluir WhatsApp no lo pueden hacer.
55 De hecho, tal como se verá más adelante, la FCC ha dispuesto que las ofertas ZR deberán ser evaluadas bajo la regla de
conducta, esto es, caso a caso y bajo el “non-unreasonable interference/disadvantage standard. En el marco de la mencionada regla, en diciembre de 2015, la FCC requirió a T-Mobile (así como a AT&T y COMCAST) para que proporcionen más información acerca de sus modelos de ZR (Ver. Letter from Roger C. Sherman, Chief, Wireless Telecommunications Bureau to Katheen Ham, Senior Vice President, Government affairs, T-Mobile (Dec 16, 2015, disponible en: https://www.documentcloud.org/documents/2648554-Letter-to-Kathleen-Ham.html. Con acceso en abril de 2016.
56 Layton, Roslyn y Elaluf-Calderwood, Silvia Monica, “Zero Rating: Do Hard Rules Protect or Harm Consumers and Competition? Evidence from Chile, Netherlands and Slovenia” (Agosto 2015). Disponible en: http://ssrn.com/abstract=2587542 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2587542 con acceso en marzo de 2016.
24
A continuación, se presentan brevemente las experiencias más ilustrativas respecto del
tratamiento regulatorio de los esquemas de precios diferenciados, en particular el ZR, relevantes
para el caso colombiano.
Gráfica 4-1 Países seleccionados para la revisión de experiencias internacionales.
Estados Unidos Brasil Cánada
Unión Europea Eslovenia
Holanda Chile India
4.1. Chile
Chile fue el primer país en expedir una ley que consagrara los principios de Neutralidad de Red57.
El Operador Móvil Virtual Virgin Mobile escogió a Chile como punto de entrada en América Latina
57 Ley 20.453 de agosto de 2010, por cual se consagra el principio de neutralidad en la red para los consumidores y
usuarios de internet. Puede consultarse en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1016570&buscar=NEUTRALIDAD+DE+RED&r=1 Con acceso en marzo de 2016.
25
en 201258. Pieza central de estrategia de mercadeo fue la de enfocarse en los segmentos
juveniles, comparándolos con estrellas de rock, y en llamar a sus ofertas comerciales “Anti Planes”
los cuales se diferenciaban de las ofertas de “dinosaurio” de los operadores establecidos59. Como
parte de la estrategia de lanzamiento estaba no ofrecer planes solamente de voz e incluir la
mensajería instantánea de WhatsApp dentro de un esquema ZR.
En enero de 2013, las organizaciones promotoras de la neutralidad de red Neutralidad Si!60 y
ONG Civico61 presentaron quejas ante la Subtel, señalando que la ofertas ZR de Virgin Mobile
constituían una violación a los principios de neutralidad de red aprobados en Chile, argumentando
que dichas ofertas discriminaban arbitrariamente entre un proveedor de contenido y otros. En
este sentido, consideraban que WhatsApp se pondría en ventaja frente a aplicaciones
competidoras de mensajería instantánea tales como Telegram, Line y similares62.
Inicialmente la respuesta de la Subtel se limitó a señalar que la oferta de Virgin Mobile, no impedía
el acceso libre a otras aplicaciones, sino que solo liberaba del pago una determinada aplicación,
lo que no constituía una vulneración a lo dispuesto en la ley de neutralidad de red. Las quejas de
las organizaciones promotoras continuaron durante el 2013, argumentando que “las conducta de
Virgin Mobile “es equivalente a un Proveedor de Acceso a Internet que induce rebajas o
descuentos en las boletas para los usuarios que utilicen un motor de búsqueda 'X', o un proveedor
de videos 'Y', o se informen exclusivamente en el periódico "Z", comportamiento expresamente
prohibido en la ley“63.
En marzo de 2014, asumió la titularidad de la Subtel un antiguo Director de la organización
promotora de la neutralidad de red ONG Meta64, y en abril de 2014 expidió una circular en la
que le indicaba a los operadores de comunicaciones móviles que los esquemas ZR constituían
una discriminación entre proveedores de aplicaciones y contenidos y les otorgó 30 días para
terminar las ofertas que incluyeran esquemas ZR65.
58 https://www.virginmobile.cl/ 59 Ver detalles de la estrategia de mercadeo de Virgin Mobile Chile en
http://www.emol.com/noticias/economia/2012/02/10/525762/virgin-mobile-proyecta-comenzar-a-operar-en-chile-en-marzo-proximo.html Con acceso en marzo de 2016.
60 http://www.neutralidadsi.org/ 61 https://ongcivico.org/ 62 La cronología de las denuncias y las respuestas de la Subtel pueden verse en: https://storify.com/ongCivico/denuncia-
por-whatsapp-gratis-en-subtel y las posiciones de las organizaciones promotoras en http://www.neutralidadsi.org/2014/06/02/redes-sociales-gratis-y-la-circular-de-subtel-donde-surgio-el-problema/#more-833 Con acceso en marzo de 2016.
63 https://storify.com/ongCivico/denuncia-por-whatsapp-gratis-en-subtel 64 http://ongmeta.cl/sobre-nosotros/ 65 Ver el texto de la circular en
http://www.subtel.gob.cl/transparencia/Perfiles/Transparencia20285/Normativas/Oficios/14oc_0040.pdf
26
Las instrucciones de la circular de la Subtel no han estado exentas de debate66 y de
interpretaciones diversas que han creado confusiones y aplicaciones que algunos analistas
consideran arbitrarias67. El caso más sonado es el de Wikipedia Zero, la cual puede incluirse
dentro de esquemas ZR en tanto que los operadores que quieran incluir WhatsApp no lo pueden
hacer68.
Algunos observadores en Chile han señalado la necesidad de contar con un nuevo
pronunciamiento de la Subtel que aclaré las controversias y permita que se puedan incluir
esquemas de ZR siempre y cuando se incorporen categorías de aplicaciones, por ejemplo todas
las aplicaciones de mensajería instantánea, y no algunas aplicaciones en particular69.
Finalmente, en julio de 2015, ante la plenaria del foro de reguladores europeos - Body of
European Regulators for Electronic Communications - BEREC en Barcelona, la Subtel hizo una
presentación en la que señalaba que era deber de los reguladores establecer respuestas frente a
los nuevos desafíos a la neutralidad de red, tales como el ZR70.
4.2. Eslovenia
Las ofertas de ZR habían sido práctica común en el mercado de comunicaciones en Eslovenia
desde 200771. En efecto, los operadores Telekom Slovenia, Si.Mobil y otros han incluido dentro
de esquemas ZR el acceso a aplicaciones de música, como Deezer, aplicaciones de servicio al
cliente y almacenamiento en la nube.
Las disposiciones relativas a la Neutralidad de Red dentro de la Ley de Comunicaciones Electrónicas72 tuvieron una amplia consulta pública que se prolongó a lo largo de 2012. Sin
66 Incluso un debate en redes sociales entre el titular de la Subtel y su predecesor. Los mensajes están disponibles en
https://storify.com/ongCivico/sobre-redes-sociales-gratis 67 Layton, Roslyn y Elaluf-Calderwood, Silvia Monica, “Zero Rating: Do Hard Rules Protect or Harm Consumers and
Competition? Evidence from Chile, Netherlands and Slovenia” (Agosto 2015). Disponible en: http://ssrn.com/abstract=2587542 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2587542, Con acceso en marzo de 2016.
68 Al respecto ver el blog de Wikipedia donde se detallan las conversaciones con la Subsecretaria de Telecomunicaciones – Subtel disponible en http://blog.wikimedia.org/2014/09/22/chilean-regulator-welcomes-wikipedia-zero/ Con acceso en marzo de 2016.
69 Igualmente, algunos observadores han mencionado que las prohibiciones estrictas de ZR, en el marco de neutralidad, deben acomodar excepciones. Para ilustrar el caso ver: http://www.neutralidadsi.org/2014/06/02/redes-sociales-gratis-y-la-circular-de-subtel-donde-surgio-el-problema/#more-833 Con acceso en marzo de 2016.
70 La presentación está disponible en http://berec.europa.eu/files/doc/4.%20PPT-%20CHILE%20-%20REGULATEL%20-%20BCN.pdf Con acceso en marzo de 2016.
71 Ver el documento mencionado en la nota 67. 72 El artículo 203 de la Ley trata sobre los principios de la Neutralidad de Red, El texto en inglés de la Ley de
Comunicaciones Electrónicas se encuentra disponible en: http://www.akos-rs.si/files/APEK_eng/Legislation/electronic-communications-act-zekom1.pdf Con acceso en marzo de 2016.
27
embargo, las provisiones relativas a discriminación de tráfico fueron removidas de la versión final73.
Los esfuerzos para prohibir los esquemas ZR fueron encabezados por un experto analista de las telecomunicaciones en Eslovenia, Dusan Caf74, quien, desde su blog y diversos artículos de prensa, logró que el regulador AKOS75 realizara una investigación sobre los esquemas de ZR. En sus escritos, Caf criticaba entre otras cosas que AKOS estuviera haciendo muy poco por aplicar las disposiciones de neutralidad de red y permitiera que se discriminara entre aplicaciones y señalaba la posible captura del regulador ya que AKOS estaba manejado por personas que se desempeñaron en la industria76.
En enero de 2015, AKOS encontró que las ofertas de Telekom Slovenia de incluir Deezer y la del operador Si.Mobil al incluir el servicio de Hangar Mapa constituían violaciones a las reglas de la neutralidad de red, al discriminar entre el tráfico originado cursado por sus redes77. Sin embargo, los esquemas ZR que incluyen video de la Liga de Campeones de la UEFA y HBO Go del operador Telekom Slovenia continuaron funcionando y no fueron considerados por AKOS en su decisión78.
Finalmente, es necesario señalar que los operadores han demandado la decisión de AKOS ante
la Corte de Justicia de Eslovenia, tanto por razones de fondo como de forma. Los operadores
argumentan que la decisión está en contra de la posición de la Unión Europea79 y del Body of
European Regulators for Electronic Communications - BEREC80.
73 Ver la entrevista sobre las disposiciones de neutralidad de red disponibles en:
https://www.contexte.com/article/numerique/zero-rating-slovenian-regulator-exposed-to-excessive-pressure_37956.html Con acceso en marzo de 2016.
74 Dusan Caf es el Presidente del Consejo de Comunicaciones Electrónicas en Eslovenia. Ver el Twitter de Dusan Caf en https://twitter.com/dusancaf
75 Agencija za komunikacijska omrežja in storitve - http://www.akos-rs.si/o-agenciji Con acceso en marzo de 2016. 76 Ver las entradas del blog de Caf en http://blog.caf.si/search/label/Zero-Rating. Especialmente la publicada en junio 22
de 2014. Disponible en: http://blog.caf.si/2014/06/brezplacen-prenos-vsebine-ogroza-nevtralnost-mobilnega-interneta.html. Consultada en marzo de 2016.
77 La reseña en inglés de la decisión de AKOS se encuentra disponible en: http://www.akos-rs.si/akos-finds-violations-of-the-principle-of-net-neutrality. Con acceso en marzo de 2016.
78 http://www.telekom.si/zasebni-uporabniki/paketi/vsi-paketi/paketi-mobitel-neomejeni 79 Vale la pena señalar que la demanda fue anterior a la expedición del nuevo reglamento nuevo Reglamento (UE)
2015/2120 del Parlamento Europeo. 80 Ver el extenso recuento del proceso regulatorio llevado a cabo en Eslovenia en el documento de Layton, Roslyn y Elaluf-
Calderwood, Silvia Monica, “Zero Rating: Do Hard Rules Protect or Harm Consumers and Competition? Evidence from Chile, Netherlands and Slovenia” (Agosto 2015). Disponible en: http://ssrn.com/abstract=2587542 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2587542 con acceso en marzo de 2016.
28
4.3. Brasil
En 2014 Brasil aprobó el Marco Civil da Internet en la que consigna los principios y disposiciones
aplicables la privacidad, la protección de los datos, la liberta de expresión y los principios de
neutralidad de red81.
Los operadores móviles en Brasil han hecho uso de los esquemas ZR desde 2013. Claro ofrece
ZR para Facebook, Twitter y WhatsApp; TIM ofrece ZR en WhatsApp, Oi ofrece esquemas ZR
para Facebook y Twitter. La Filial de Telefónica, Vivo, por diferencias con WhatsApp es el único
de los operadores móviles de red en Brasil que no ofrece esquemas de ZR82.
Gráfica 4-2. Ofertas ZR de operadores móviles de red en Brasil.
Fuente: tomado de http://www.claro.com.br/ y http://www.tim.com.br/sp/para-voce/planos/pos-
pago/tim-pos-4gb
El Marco Civil da Internet le otorgo al ejecutivo la potestad reglamentaria de diversas cuestiones,
entre ellas, la posibilidad de permitir o restringir los acuerdos entre los operadores de redes y
servicios y los proveedores de aplicaciones y contenidos. Como era de esperarse, las
organizaciones promotoras de la Neutralidad de Red83 y diversas compañías han desplegado
campañas mediáticas para promover sus posiciones84.
81 El texto de la Ley 12.965, Marco Civil da Internet se encuentra disponible en:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l12965.htm 82 Recientemente el CEO de Vivo llamó a WhatsApp un app pirata. Ver la nota en
http://www.rcrwireless.com/20150806/americas/latam-vivos-president-calls-whatsapp-a-pirate-tim-focuses-on-4g-to-grow-tag5. La posición de Vivo respecto de los esquemas ZR puede verse en: http://subscriber.bnamericas.com/Subscriber/en/interviews/telecommunications/christian-gebara1/. Con acceso en marzo de 2016.
83 Ilustrativos son los comentarios de Access a la consulta de 2015. Disponibles en https://www.accessnow.org/access-submits-comments-on-zero-rating-to-government-of-brazil/ y los comentarios del congresista ponente del Marco Civil da Internet, Alessandro Molon, disponibles en: http://convergecom.com.br/teletime/08/06/2015/zero-rating-nao-se-encaixa-nas-excecoes-a-neutralidade-do-marco-civil-diz-molon/?noticiario=TT. Con acceso en marzo de 2016.
84 En abril de 2015, el CEO de Facebook se reunió con la Presidenta de Brasil durante la Cumbre de las Américas para promover la entrada de Internet.org a Brasil. La foto de la Presidenta con el regalo de Facebook fue muy comentada por las organizaciones promotoras de la Neutralidad de Red en Brasil. Ver https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10102020398242521 y el artículo del Technology Review del MIT disponible en: https://www.technologyreview.com/s/537441/facebooks-internetorg-hits-global-flak/
29
Durante el 2015, se realizó una primera consulta en la que se recibieron más de 1.200
contribuciones85. Dentro de los temas consultados referentes a la Neutralidad de Red, los
esquemas ZR fueron los más comentados86.
El pasado 27 de enero de 2016, el gobierno publicó para consulta pública un nuevo borrador de
decreto reglamentario del Marco Civil da Internet87, permitiendo los esquemas ZR siempre y
cuando no se creen esquemas de tráfico preferencial o “fast lanes”. Como resultado de la consulta
pública se presentaron más de 1.500 comentarios. En particular, sobre el artículo 8º que trata
sobre los acuerdos entre los operadores y los proveedores de contenidos y aplicaciones, se
presentaron 80 contribuciones, las cuales están siendo consideradas por el gobierno brasileño
antes de la expedición final del decreto reglamentario88.
Finalmente, es necesario señalar que Brasil puede estar dando la entrada a un nuevo tipo de
esquemas ZR. En efecto, debido a la incidencia de casos del virus del Zika en Brasil89, el Ministerio
de Comunicaciones, el Ministerio de Salud y Qualcomm, lanzaron en marzo de 2016 una aplicación
llamada O800 Saúde90 con la cual se brinda información a los usuarios respecto de los cuidados,
la prevención y el cuidado de los casos de Zika. El gobierno de Brasil llegó a un acuerdo con los
cuatro operadores móviles de red para que dicha aplicación estuviera disponible en un esquema
de ZR para promover su utilización91.
85 La primera fase de la consulta publica realizada entre el 28 de enero y el 30 de abril puede consultarse en:
http://pensando.mj.gov.br/marcocivil/. Con consulta en marzo de 2016. 86 Ver al respecto el documento elaborado por Rossini Carolina y Moore Taylor “Exploring Zero Rating Challenges: Views
from five countries” publicado en julio de 2015. Disponible en: https://www.publicknowledge.org/documents/exploring-zero-rating-challenges-views-from-five-countries. Con consulta en marzo 2016.
87 El texto del borrador de decreto se puede consultar en http://pensando.mj.gov.br/2016/03/03/fim-debate-publico-marco-civil/.
88 Al respecto pueden verse las expectativas del proceso de expedición del decreto en: http://convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?UserActiveTemplate=site&infoid=41867&sid=15. Con consulta en marzo de 2016.
89 http://www.reuters.com/article/health-zika-brazil-exclusive-idUSKCN0VA33F 90 La aplicación está disponible en las tiendas de Google Play y Apps Store.
https://play.google.com/store/apps/details?id=com.qualcomm.sautil&hl=en y https://itunes.apple.com/us/app/0800-saude/id935407099?mt=8. Con acceso en marzo de 2016.
91 Ver los detalles en: http://www.telesintese.com.br/para-combater-zika-virus-governo-lanca-app-com-acesso-zero-rating/. Con acceso en marzo de 2016.
30
Gráfica 4-3. Aplicación 0800 Saúde.
Fuente: Tomado de: http://m.1mobile.es/com-qualcomm-sautil-60190.html. Con acceso en marzo de
2016.
4.4. India
Recientemente, el regulador de India, Telecom Regulatory Authority of India – TRAI, expidió una
reglamentación en la que prohibió los esquemas de precios diferenciados, ZR en los mercados de
acceso a datos92. La decisión se tomó luego de un intenso debate en el que una vez más,
organizaciones promotoras de la Neutralidad de Red, los operadores y los proveedores de
aplicaciones, en especial los promotores de Internet.org y Free Basics, se enfrentaron a lo largo
de 11 meses con los argumentos en contra y a favor de los esquemas ZR.93
Durante 2014 y 2015, diversos medios y asociaciones de industria en India señalaron la
importancia de construir una India Digital, dada la baja penetración de Internet en el país. En
efecto, tan sólo 402 millones, de los cuales 306 millones acceden desde dispositivos móviles, de
una población de 1.300 millones (31%) de personas tienen acceso a Internet.94
En este sentido, Facebook, en asocio con Reliance Communications, el cuarto grupo de
comunicaciones en India con más de 110 millones de usuarios95, empezó a ofrecer en febrero de
92 La resolución de la TRAI fue expedida el 8 de febrero de 2016. Denominada “Prohibition of Discriminatory Tariffs for
Data Services Regulations”, expresamente prohíbe a los proveedores de servicios aplicar tarifas discriminatorias en virtud del contenido que se cursa pos sus redes. Disponible en: http://www.trai.gov.in/Content/Regulation/0_0_ALL.aspx. Con acceso en marzo de 2016.
93 Ver la referencia al debate en: http://www.bbc.com/news/technology-35522899 94 Datos de diciembre de 2015, tomados de: Internet and Mobile Association in India - IAMAI http://www.iamai.in/ y
http://www.worldometers.info/world-population/india-population/. Con acceso en marzo de 2016. 95 Perfil Corporativo de Reliance Communications en https://en.wikipedia.org/wiki/Reliance_Communications
31
2015 el programa Internet.org, relanzado después como la plataforma Free Basics, en un
esquema de Zero Rating.96
Proveedores locales de aplicaciones y contenidos en India que se sintieron excluidos de la
plataforma de Free Basics empezaron a protestar ante el regulador TRAI. La organización
promotora de neutralidad de red, Save the Internet97, empezó a liderar las protestas y los
argumentos en contra de Free Basics.98 Las organizaciones argumentaban que la concepción de
Internet.org era contraria a las disposiciones sobre neutralidad de red, amenazaba la libertad de
expresión y la igualdad de oportunidades, la privacidad y la seguridad en las redes y afectaba
negativamente la innovación.
Los proponentes de Internet.org, desplegaron también sus argumentos según los cuales se
requerían esquemas innovadores para promover una mayor conectividad en el país y enfrentar
el reto de conectar más de un billón de usuarios. El Primer Ministro de India visitó en septiembre
de 2015 el Silicon Valley y el CEO de Facebook visitó el gobierno en Nueva Delhi un mes más
tarde. En las dos ocasiones se resaltaba la importancia de conectar las comunidades rurales y
promover el acceso a los servicios en línea.99
Como consecuencia de las protestas y las crecientes preocupaciones en India, TRAI emitió una
decisión en diciembre de 2015 ordenando a Reliance Communications la suspensión del acceso a
Free Basics mientras se adelantaban los estudios particulares de los esquemas ZR.100
En diciembre de 2015, TRAI publicó para consulta pública un documento sobre los esquemas de
precios diferenciales para servicios de datos101, preguntando a los agentes del mercado
expresamente sí los proveedores de servicios deberían poder aplicar esquemas tarifarios
diferenciados dependiendo del tipo de página web, aplicación o plataforma, a la que accedieran
los usuarios.
96 Ver la cronología de los hechos en: http://www.bbc.com/news/technology-35169226 97 Save the Internet es una respectada organización promotora de la neutralidad de red que ha tomado un papel activo en
el activismo digital en India. Ver detalles en: http://blog.savetheinternet.in/about/. Con acceso en marzo de 2016. Los miembros de la organización actúan como voluntarios. Muchos son abogados, expertos en tecnología, periodistas y expertos en política pública. En abril de 2015 pudieron movilizar más de un millón de mensajes dirigidos a TRAI para defender la neutralidad de red. Ver: http://www.theguardian.com/technology/2016/feb/08/india-facebook-free-basics-net-neutrality-row. Consultado en marzo de 2016.
98 Ver el decálogo de las razones por las cuales Save the Internet estaba en contra de Free Basics en: http://blog.savetheinternet.in/what-facebook-wont-tell-you-about-freebasics/
99 Ver http://www.theguardian.com/technology/2015/sep/27/mark-zuckerberg-narendra-modi-facebook-india y http://www.theguardian.com/technology/2016/feb/08/india-facebook-free-basics-net-neutrality-row
100 http://www.theguardian.com/technology/2016/feb/08/india-facebook-free-basics-net-neutrality-row 101 El documento de consulta de TRAI y los comentarios recibidos se encuentran disponibles en:
http://www.trai.gov.in/Content/ConDis/20761_0.aspx. Con acceso en marzo de 2016.
32
Las principales consideraciones de la TRAI para prohibir los esquemas de precios diferenciados
pueden resumirse de la siguiente forma:
Los precios diferenciados establecen una clasificación de usuarios basada en el contenido
al que quieren acceder, lo que crea potencialmente una tarifa discriminatoria.
Los precios diferenciados pueden aumentar artificialmente las barreras de entrada al
mercado e ir en contra de los pequeños innovadores y proveedores de contenidos y
aplicaciones que carecen de la capacidad financiera para participar en estos esquemas.
Los precios diferenciados pueden generar los incentivos necesarios para que los
operadores comiencen a promover sus propios contenidos y aplicaciones, creando un
jardín vallado o Walled Garden, en el que las tarifas de acceso determinen ganadores y
perdedores en el mercado.
Las respuestas frente a la prohibición de los esquemas ZR ha sido doble, por una parte, los
proponentes de esquemas ZR, tales como Free Basics, han manifestado su frustración por no
poder desarrollar dichas iniciativas en el país con la segunda población mundial más grande de
usuarios de Internet y con más de mil millones de usuarios por conectar102. De otra parte, las
organizaciones que apoyan la neutralidad de red en India, han visto la decisión de TRAI como un
paso en la dirección correcta para mantener el Internet abierto y dinámico en India.103
4.5. Holanda
La ley de NR en Holanda, la primera en ser aprobada en Europa en el año 2012, prohíbe prácticas
de discriminación de precios por parte de los proveedores de Internet104. Específicamente la ley
dispone que “los proveedores de servicios de acceso a Internet no pueden establecer precios por
servicios de acceso a Internet dependientes de los servicios y aplicaciones que son ofrecidas o
utilizadas a través de los servicios mencionados [es decir, a través del servicio de acceso a
Internet].105
102 Especialmente el debate surgido por los comentarios de un miembro de Junta Directiva de Facebook y reconocido
inversionista del Silicon Valley. Ver detalles en: http://www.theguardian.com/technology/2016/feb/10/facebook-investor-marc-andreessen-apology-offensive-india-tweet-net-neutrality-free-basics. Con acceso en marzo de 2016.
103 Las reacciones de los que apoyaban esquemas ZR y los que se oponían a los mismos están resumidas en: http://www.theguardian.com/technology/2016/feb/08/india-facebook-free-basics-net-neutrality-row. Con acceso en marzo de 2016.
104 Ver artículo 7.4a, parágrafo 3, Ley de Telecomunicaciones disponible en: https://www.government.nl/binaries/government/documents/policy-notes/2012/06/07/dutch-telecommunications-act/telecommunications-act.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
105 Traducido del inglés: “Providers of Internet access services shall not make their charges for Internet access services dependent on the services and applications which are offered or used via said services.” Fuente: Artículo 7.4a, parágrafo 3 de la Ley de Telecomunicaciones. Con acceso en marzo de 2016.
33
De acuerdo con la anterior ley, en Holanda las ofertas ZR se encuentran prohibidas debido a que
la discriminación de precios en función de los ACP que puedan ser ofrecidos a través de Internet
está prohibido.
Más aún, la Corte del Distrito de Rotterdam falló en febrero de 2016 en contra de Vodafone por
la violación de la NR de la aplicación HBO Go, aplicación a la cual sus usuarios podían acceder de
forma ilimitada sin que dicho consumo de datos contara para el tope mensual de datos
contratados. Vodafone argumentó que dicha aplicación, la cual aceptaron era una oferta ZR, no
se encontraba prohibida por la ley de NR. Sin embargo, la Corte argumentó que “la oferta gratis
de la aplicación implica la existencia de precios dependientes del servicio, el usuario que utiliza
esta aplicación paga cero, mientras que por los otros servicios de Internet debe pagar un valor.
En esta medida, la diferenciación de precios es clara”106.
Consecuencia de la aplicación de la ley de NR, Vodafone fue obligado a pagar una multa de
200,000 euros por establecer diferenciación de precios para acceder a ACP a través de Internet,
específicamente por la oferta HBO Go.
En un proceso similar, el operador KPN decidió doblar su tope de datos en los planes de Internet
móvil, sin costo para el usuario, con el fin de ofrecer su servicio iTV Online sin afectar el consumo
de datos de los usuarios dado que el tope de datos existente hasta el momento (5 GB el plan con
mayor tope de datos), solo permitía unas pocas horas de video al mes107. Este aumento del tope
de datos fue consecuencia de no haber podido ofrecer su aplicación a través de ZR dada la
prohibición existente en la ley.
Quienes consideran que ZR viola la NR, argumentan que la reacción de KPN a la estricta normativa
en Holanda, prueba que estas medidas promocionan la competencia. El impacto de la decisión
llevó a que el precio de acceso a Internet móvil se redujera en más de un 50%. De 2,3 Euros por
Gb a 1,1 euros108.
106 Ver http://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBROT:2016:810. Con acceso en marzo de 2016. 107 Rossini Carolina y Moore Taylor “Exploring Zero Rating Challenges: Views from five countries” publicado en julio de
2015. Disponible en: https://www.publicknowledge.org/documents/exploring-zero-rating-challenges-views-from-five-countries. Con consulta en marzo 2016.
108 Rewheel, “Digital Fuel Monitor flash research note,” (Febrero, 2015), disponible en: http://dfmonitor.eu/downloads/Banning_zerorating_leads_to_higher_volume_caps_06022015.pdf. Con acceso en marzo de 2016.
34
4.6. Canadá
En Canadá las ofertas ZR no están expresamente prohibidas, y tampoco se consideran una
práctica común109. Adicionalmente, la implementación de la normativa de neutralidad de red,
establecida en el año 2009110, ha sido bastante debatida en la medida en que no se han tomado
acciones que apliquen sus principios. De hecho, solo hasta el año 2015, el regulador, Canadian
Radio-television and Telecommunications Commission (CRTC), tomó medidas en casos
específicos relacionados directamente con ZR, sin embargo, es importante notar que esta medida
no se justificó con base en la normativa de NR, sino con base en la prohibición de discriminación
injusta en temas relacionados con tarifas, instalaciones y servicios111.
En este sentido, la CRTC en el año 2015 consideró que Bell Mobility Inc. y Videotron Ltd. estaban
dándole una preferencia indebida a sus propios servicios de TV móvil al excluir los datos de dichos
servicios del tope de consumo de los suscriptores. Adicionalmente, a CRCT manifestó que este
comportamiento representa una desventaja injustificada a consumidores de otros contenidos
audiovisuales, así como a otros proveedores de contenidos audiovisuales112.
Antes de la decisión de la CRTC en el año 2015, no existía un precedente sobre una actuación
del regulador en casos de ZR. En tal sentido, esta decisión establece la línea de acción que seguirá
la CRTC en futuras demandas sobre ofertas ZR por parte de cualquier parte interesada.
Actualmente, dos procesos similares con una aplicación ZR de música ofrecida por Videotron se
encuentran siendo analizados por la CRTC113.
109 Marsden, T., “Comparative Case Studies in Implementing Net Neutrality: A Critical Analysis,” (2015), disponible en:
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2587920. Con acceso en marzo de 2016. 110 Telecommunication Regulatory Policy CRTC 2009-657, “Review of the Internet traffic management practices of Internet
service providers” (octubre de 2009), disponible en: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm. Con acceso en marzo de 2016.
111 Provisión 27(2) de la Ley de Telecomunicaciones, “No Canadian carrier shall, in relation to the provision of a telecommunications service or the charging of a rate for it, unjustly discriminate or give an undue or unreasonable preference toward any person, including itself, or subject any person to an undue or unreasonable disadvantage.”
112 Broadcasting and Telecom Decision CRTC 2015-26, (enero de 2015), disponible en: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2015/2015-26.htm. Con acceso en marzo de 2016.
113 Ver proceso “Unlimited Music Service” y proceso “Undue preference by Quebecor Media’s Videotron Wireless unit towards selected music paterns”, disponible en: https://services.crtc.gc.ca/pub/instances-proceedings/Default-Defaut.aspx?lang=eng&YA=2015&S=C&PA=t&PT=pt1&PST=a#201510199. Con acceso en marzo de 2016.
35
4.7. Estados Unidos
Las ofertas ZR son bastante comunes en Estados Unidos de América (EUA). T-Mobile por ejemplo,
tiene una diversidad de ofertas ZR para música114 y video, como Binge On presentado
anteriormente. Estas ofertas han estado vigentes y no han presentado una preocupación por
parte del regulador, la FCC, en la medida en que el operador no recibe compensación de ningún
tipo por parte de ninguna compañía para ofrecer ZR y adicionalmente no existen contratos de
exclusividad entre el ISP móvil, en este caso T-Mobile y el proveedor de ACP115.
Ahora bien, la FCC si ha establecido la prohibición de tres prácticas que no deben realizar los
operadores en la gestión de su red de acuerdo con el marco regulatorio de Open Internet: (i)
no bloquear contenido legal, aplicaciones y servicios o terminales no perjudiciales, sujeto a una
gestión de red razonable; (ii) no degradar o impedir tráfico legal en Internet bajo la base de
contenido, aplicación o servicio, o uso de un terminal no perjudicial, sujeto a una gestión de red
razonable; y (iii) no establecer prácticas de pago por priorización116.
Adicionalmente, la regulación de la FCC también estipula que los ISP no pueden
injustificadamente interferir o poner en desventaja la habilidad del usuario final para seleccionar,
acceder y usar el servicio de Internet de banda ancha o contenidos, aplicaciones y servicios
legales; o la del proveedor de ACP para realizar contenidos, aplicaciones y servicios legales117.
Con base en lo anterior, existen grupos de asociaciones de usuarios, académicos, entre otros,
que consideran que las ofertas ZR violan el principio de NR bajo los argumentos expuestos
anteriormente. No obstante, la FCC no se ha pronunciado sobre este tema en profundidad.
Sin embargo, la FCC ha establecido medidas adicionales en las operaciones de fusiones de los
grandes operadores obligándolos a cumplir con los principios de neutralidad de red a fin de
aprobar dichas fusiones. Este ha sido el caso de Comcast y NBC Universal, en el 2011, y más
recientemente entre AT&T y DirecTV en 2015118. Específicamente en la fusión entre AT&T y
114 Para información en las ofertas ZR de música, ver: https://consumerist.com/2015/07/28/t-mobile-now-exempts-33-
streaming-music-services-from-data-limits-adds-apple-music/. Con acceso en marzo de 2016. 115 Fuente: http://www.fiercewireless.com/story/net-neutrality-rules-wont-force-carriers-get-fcc-permission-new-plans-
offic/2015-02-26. Con acceso en marzo de 2016. 116 Federal Communications Commission, (2015) “Protecting and Promoting the Open Internet”, párrafos 14 a 18,
disponible en: https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-15-24A1.pdf. Con acceso en marzo de 2016. 117 Federal Communications Commission, (2015) “Protecting and Promoting the Open Internet”, párrafo 21, disponible en:
https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-15-24A1.pdf. Con acceso en marzo de 2016. 118 Marsden, T., “Comparative Case Studies in Implementing Net Neutrality: A Critical Analysis,” (2015), disponible en:
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2587920. Con acceso en marzo de 2016.
36
DirecTV se incluyó una provisión requiriendo que “la entidad fusionada se abstuviera de prácticas
discriminatorias basadas en capacidad de uso de datos para los servicios de banda ancha fijos”119.
La oferta ZR que más ha llamado la atención en Estados Unidos es Binge On de T-Mobile, el
tercer operador móvil en número de suscriptores después de AT&T y Verizon. Como se explicó
anteriormente, este servicio fue lanzado en noviembre de 2015 ofreciendo streaming de video
ilimitado de un total de 42 proveedores. Actualmente existe un debate en EUA sobre si esta oferta
ZR viola o no los principios de NR, básicamente basados en los argumentos expuestos en el
capítulo 3, i.e., limita las opciones de decisión que tiene el consumidor, la innovación y el
desarrollo de nuevas tecnologías, la competencia y la libre expresión en línea120.
No obstante las críticas que ha tenido la oferta ZR, Binge On, el mercado ha reaccionado y los
operadores AT&T y Verizon, lanzaron a inicios de 2016 también ofertas ZR, tales como FreeBee
Data de Verizon, el cual permite que los proveedores de ACP cubran los costos incurridos de sus
usuarios en acceder a sus productos y servicios121, o Sponsored Data de AT&T, el cual funciona
bajo el mismo principio122.
4.8. Unión Europea
En la Unión Europea (UE), aún no se ha tomado una decisión concreta de si permitir o prohibir
las ofertas ZR, no obstante, estados como Eslovenia, Holanda y Noruega, ya se han adelantado
a prohibir directamente esta práctica123.
La normativa de NR ha sido recientemente modificada y aprobada. Sin embargo, estará en firme
y aplicable en los diferentes Estados Miembros a partir del 30 de abril de este año, fecha en la
cual informaran a la Comisión Europa sobre las medidas y normas adoptadas para cumplir con la
regulación de NR124.
119 Federal Communications Commission, (2015), In the matter of applications of AT&T Inc. and DirecTV, disponible en:
http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2015/db0728/FCC-15-94A1.pdf. Con acceso en marzo de 2016. 120 Van Schewick, B., (2016), “T-Mobile’s Binge On Violates Key Net Neutrality Principles,” disponible en:
https://cyberlaw.stanford.edu/downloads/vanSchewick-2016-Binge-On-Report.pdf. Con acceso en marzo de 2016. 121 Ver Verizon Launches ‘FreeBee’ Sponsored Data Program, (Enero de 2016), disponible en:
http://www.pcmag.com/article2/0,2817,2498114,00.asp. Con acceso en marzo de 2016. 122 Ver http://www.att.com/att/sponsoreddata/en/index.htm. Con acceso en marzo de 2016. 123 Marsden, T., “Comparative Case Studies in Implementing Net Neutrality: A Critical Analysis,” (2015), disponible en:
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2587920. Con acceso en marzo de 2016. 124 Reglamento (UE) 2015/2120 del Parlamento Europea, “Por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una
Internet abierta (…)”, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015R2120&from=EN. Con acceso en marzo de 2016.
37
La normativa de NR no es clara en el sentido de prohibir las ofertas ZR de forma directa, aun
cuando el regulador Holandés ha considerado que la norma prohíbe ciertas formas de ZR. Sin
embargo, existen ciertas ambigüedades que puede llevar a que no sea posible su aplicación para
prohibir ZR. En este sentido, le corresponderá a BEREC (Body of European Regulators for
Electronic Communications) llegar a un acuerdo común para la UE en cómo interpretar la
normativa emitida por el Parlamento, lo cual debe suceder durante el 2016125.
5. Esquemas Zero Rating en Colombia
Los esquemas de ZR han sido ampliamente utilizados en Colombia desde 2013. El esquema más
comúnmente utilizado de ZR es la incorporación de mensajería instantánea, tales como WhatsApp
y SOMA, las redes sociales más populares, tales como Facebook y en algunos casos el acceso a
aplicaciones Over The Top - OTT especializadas en música, tales como Spotify, Deezer y Napster.
Recientemente, algunos operadores están incorporado aplicaciones OTT de video126.
Antes de entrar a presentar los esquemas de ZR más utilizados por los operadores en Colombia,
vale la pena mostrar las aplicaciones de mensajería instantánea y redes sociales más utilizadas
en los dispositivos móviles en Colombia para entender la racionalidad económica al incluirlas en
esquemas de ZR como factor diferenciador y atraer usuarios a los mercados de datos móviles.
Para el efecto se puede usar Appannie.com la cual es una herramienta de investigación de
mercados que recoge, para varios países y diferentes plataformas de sistemas operativos, las
aplicaciones más descargadas en cada caso:127
125 Ver: https://edri.org/holland-india-prohibit-zero-rating-first-many/. Con acceso en marzo de 2016. 126 Los operadores han escogido libremente las aplicaciones de mensajería y redes sociales que incluyen dentro de los
esquemas de ZR. Existen algunos planes en los que se escogían categorías de aplicaciones (mensajería instantánea, correo electrónico y redes sociales) y no directamente las aplicaciones. Ver detalles en: http://www.claro.com.co/portal/co/pc/personas/movil/catalogo-promociones/promocion/planes-sin-limite/#tab-1
127 La versión gratuita está disponible en https://www.appannie.com/dashboard/home/
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Gráfica 5-1 Aplicaciones más descargadas en Colombia – marzo 2016.
Fuente: Appannie.com consultada en marzo 25 de 2016.
En conclusión, tanto para los teléfonos inteligentes con sistema operativo Android como para los
iPhone con sistema operativo iOS, el top 5 de las aplicaciones gratuitas se centra en aplicaciones
de mensajería instantánea, WhatsApp y Facebook Messenger, y redes sociales, Facebook,
Instagram y Twitter.
5.1. Planes ZR de los operadores móviles con red
Los operadores móviles han venido de manera creciente utilizando el ZR como una herramienta
de mercadeo, haciendo más atractivo para los usuarios acceder a planes de datos móviles, ya
que al aumentar el tope de navegación se puede incrementar las aplicaciones que no afectan el
consumo de datos, al tiempo que las aplicaciones incluidas no afectan el consumo de datos.
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En todos los casos analizados, al alcanzar el tope de datos el usuario conserva la posibilidad de
seguir utilizando los servicios de mensajería y redes sociales de las aplicaciones consideradas
dentro del ZR.
Es importante mencionar que en esquemas ZR de música y video, se pueden encontrar ofertas
que incluyen las aplicaciones OTT propias de los operadores integrados, al estilo de Claro
Música128, y Movistar Video.
Gráfica 5-2 - Ofertas con acceso a Aplicaciones de redes sociales (WhatsApp, Facebook, Twitter)
128 Aunque Claro Música se otorga por un tiempo limitado.
40
41
42
Fuente: Páginas web de los operadores mencionados con acceso en marzo de 2016.
43
Gráfica 5-3. Ofertas con acceso a Aplicaciones de Música (Spotify, Deezer, Napster)
Fuente: Tigo Music ( http://www.tigomusic.co/ ); ETB (https://www.etb.co/scs/plte/es_co/HomeLTE) ; Movistar
(http://descubre.movistar.co/napster/) con acceso en marzo de 2016.
44
Gráfica 5-4. Ofertas con acceso a Aplicaciones de Video (FOX, Directv Play, Movistar Video)
Fuente: Páginas web de los operadores mencionados con acceso en marzo de 2016.
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5.2. Planes ZR de los operadores móviles virtuales
Al igual que los operadores móviles de red, los OMV han incluido esquemas de ZR para hacer
más atractivos sus planes de datos y atraer nuevos usuarios y segmentos de mercado. En estos
casos, las aplicaciones incluidas dentro de los esquemas ZR han estado enfocadas a la mensajería
instantánea129 y redes sociales y aún no incluyen dentro de dichos esquemas aplicaciones OTT
de música y video.
Gráfica 5-5. Ofertas de Operadores Móviles Virtuales con esquemas ZR
129 En febrero de 2016, el OMV UFF estableció una alianza estratégica con la aplicación de mensajería instantánea SOMA,
diferenciándose de los esquemas ZR de los demás operadores los cuales incluyen la aplicación WhatsApp. Ver más detalles en https://www.youtube.com/watch?v=2hVoKDbnwLI . SOMA alcanzó el millón de usuarios en Colombia en tan solo 5 meses. Ver detalles en http://www.pulzo.com/tecnologia/volvio-el-pastuso-vea-lo-nuevo-de-soma-el-rival-de-whatsapp-que-sigue-creciendo/PP11472. Con acceso en marzo de 2016.
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Fuente: UFF ( https://www.uffmovil.com/inicio); Virgin
(https://www.virginmobile.co/web/virgin/compra/antiplanes)
5.3. Internet.org y Free Basics en Colombia
Tal como se presentó en el segundo capítulo del presente documento, en enero de 2015,
Facebook y el operador Tigo lanzaron en Colombia Internet.org130. Los usuarios que descargaron
el aplicativo de Internet.org, ahora Free Basics, podían navegar en Facebook, Wikipedia,
Accuweather, Girl Effect, UN Women, MAMA, Unicef, Mitula, Su Dinero, 24 Symbols, Tamberos,
1doc3, Icfes, Agronet y el portal de Reparación Integral de Víctimas, sin necesidad de pagar por
130 Ver más detalles en http://www.eltiempo.com/tecnosfera/novedades-tecnologia/alianza-de-tigo-y-facebook-para-
llevar-internetorg-a-8-millones-de-usuarios-en-colombia/15092296 y en http://www.eltiempo.com/tecnosfera/novedades-tecnologia/visita-de-mark-zuckerberg-a-colombia-la-red-social-alista-una-version-exclusiva-con-expresiones-coloquiales-usadas-en-el-pais/15096576 con acceso en marzo de 2016.
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un plan de datos móviles. Incluso, no es necesario que el usuario cuente con saldo en su plan
prepago o pospago131.
Colombia fue el primer país de América Latina en la cobertura de Free Basics. La llegada de
Internet.org a Colombia no ha estado exenta de las críticas que se han formulado en otros países
al esquema utilizado por Facebook para mostrar las ventajas del acceso a la información132.
La organización Karisma ha señalado especialmente su oposición a la aplicación de Internet.org
en Colombia133. Colnodo ha manifestado sus inquietudes en el mismo sentido134.
5.4 La Neutralidad de Red en Colombia
Desde la expedición de la Ley 1450 de 2011, Colombia cuenta con unos principios para la
Neutralidad de Red. En efecto, el artículo 56 de la mencionada ley establece las obligaciones
básicas:
ARTÍCULO 56°. NEUTRALIDAD EN INTERNET. Los prestadores del servicio de Internet: 1) Sin perjuicio de lo establecido en la Ley 1336 de 2006, no podrán bloquear, interferir, discriminar, ni restringir el
derecho de cualquier usuario de Internet, para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio lícito a través de Internet. En este sentido, deberán ofrecer a cada usuario un servicio de acceso a Internet o de conectividad, que no distinga arbitrariamente contenidos, aplicaciones o servicios basados en la fuente de origen o propiedad de estos. Los prestadores del servicio de Internet podrán hacer ofertas según las necesidades de los segmentos de mercado o de sus usuarios de acuerdo con sus perfiles de uso y consumo, lo cual no se entenderá como discriminación.
2) No podrán limitar el derecho de un usuario a incorporar o utilizar cualquier clase de instrumentos, dispositivos o aparatos en la red, siempre que sean legales y que los mismos no dañen o perjudiquen la red o la calidad del servicio.
3) Ofrecerán a los usuarios servicios de controles parentales para contenidos que atenten contra la ley, dando al usuario información por adelantado de manera clara y precisa respecto del alcance de tales servicios.
4) Publicarán en un sitio web, toda la información relativa a las características del acceso a Internet ofrecido, su velocidad, calidad del servicio, diferenciando entre las conexiones nacionales e internacionales, así como la naturaleza y garantías del servicio.
131 Las condiciones se detallan en http://www.tigo.com.co/internetorg y en http://www.tigo.com.co/cyrinternetorg con
acceso en marzo de 2016. La lista completa de contenidos incluidos incluye: 1doc3, 24 Symbols, AccuWeather, Agronet, BabyCenter & MAMA, Facebook, Girl Effect, Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, Messenger, Mitula, Para la Vida, Su Dinero, Tambero.com, UNICEF, Wikipedia y YoAprendo. https://info.internet.org/en/2015/01/14/internet-org-app-launches-in-colombia/. Con acceso en marzo de 2016.
132 Un resumen de las críticas se encuentra en el capítulo 2 del presente documento. Para un detalle de las críticas en Colombia se encuentran en https://www.technologyreview.com/s/537441/facebooks-internetorg-hits-global-flak/ con acceso en marzo de 2016.
133 La Fundación Karisma y la Fundación para la Libertad de Prensa en Colombia fueron las firmantes, junto con otras 60 organizaciones civiles de 28 países, de una carta abierta a Mark Zuckerberg en la que señalan sus preocupaciones porque el lanzamiento de Internet.org puede crear un Walled Garden en el que se viole el principio de neutralidad de la red, se amenace la libertad de expresión, la igualdad de oportunidades, la seguridad, la privacidad y la innovación. Ver el texto en https://karisma.org.co/carta-abierta-a-mark-zuckerberg-sobre-internet-org-neutralidad-de-la-red-privacidad-y-seguridad/ con acceso en marzo de 2016.
134 Ver el análisis de Colnodo en http://colnodo.apc.org/apc-aa-files/57b870fe198e34d2a45443c1a7268989/Neutralidad_de_la_red_en_Colombia.pdf con acceso en marzo de 2016.
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5) Implementarán mecanismos para preservar la privacidad de los usuarios, contra virus y la seguridad de la red. 6) Bloquearán el acceso a determinados contenidos, aplicaciones o servicios, sólo por pedido expreso del usuario.
Parágrafo. La Comisión de Regulación de Comunicaciones regulará los términos y Condiciones de aplicación de lo establecido en este artículo. La regulación inicial deberá ser expedida dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.
Posteriormente, la CRC mediante la Resolución 3502 del 16 de diciembre de 2011 estableció las
condiciones regulatorias relativas a la Neutralidad de Internet (ordenadas por el artículo 56 de la
Ley 1450 de 2011). La resolución fija una serie de principios y reglas tendientes a orientar el
actuar de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que prestan el servicio de
acceso a Internet y de otros proveedores o usuarios que hagan uso de dicho acceso, para el
adecuado ejercicio del principio de Neutralidad en Internet. Tales principios son:
(i) Libre elección135
(ii) No discriminación arbitraria136
(iii) Transparencia137
(iv) Información138.
Así mismo, dicha resolución dispuso las reglas relativas al bloqueo de contenidos, seguridad de
la red, priorización de tráfico y planes de acceso a Internet descritas en sus artículos 5, 6, 8 y
9, respectivamente.
En abril de 2015, el operador móvil virtual UFF, presentó una solicitud de concepto ante la CRC en relación con una oferta construida con base en las reglas de neutralidad de la red. En respuesta, el concepto de la CRC139 articuló la aplicación de las Leyes 1341 y 1450 con la Resolución CRC 3502, y otras disposiciones.
135 Numeral 3.1 del artículo 3 de la Resolución CRC 3502 de 2011, dispone: “El usuario podrá libremente utilizar, enviar, recibir
u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio a través de Internet, salvo en los casos en que por disposición legal u orden judicial estén prohibidos o su uso se encuentre restringido.”
136 Numeral 3.2 del artículo 3 de la Resolución CRC 3502 de 2011, dispone: “En todo momento, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que prestan el servicio de acceso a Internet brindarán un trato igualitario a los contenidos, aplicaciones y servicios, sin ningún tipo de discriminación arbitraria, en especial en razón al origen o propiedad de los mismos. En todo caso, conforme lo previsto en el artículo 56 de la Ley 1450 de 2011, los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que presten el servicio de acceso a Internet podrán hacer ofertas según las necesidades de los segmentos de mercado o de sus usuarios de acuerdo con sus perfiles de uso y consumo, lo cual no se entenderá como discriminación.”
137 Numeral 3.3 del artículo 3 de la Resolución CRC 3502 de 2011, dispone: “Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que prestan el servicio de acceso a Internet deben revelar sus políticas de gestión de tráfico a los usuarios y a otros proveedores que tengan acceso a su red.”
138 Numeral 3.4 del artículo 3 de la Resolución CRC 3502 de 2011, dispone: “Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que prestan el servicio de acceso a internet deben suministrar al usuario toda la información asociada a las condiciones de prestación del servicio incluida velocidad, calidad, prácticas de gestión de tráfico relativas a cada plan ofrecido o acordado, en los términos dispuestos en la Resolución CRC 3066 de 2011.”
139 Concepto con radicación 201554843 aprobado por el Comité de Comisionados. Acta No. 1004 de 18 de septiembre de 2015.
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Dentro del concepto de la CRC, se formuló y aplicó una metodología que partió del análisis de cuatro ejes transversales:
(i) Normativo: enfocado principalmente en la revisión de la oferta frente a la Ley 1341 de 2009 y la Ley 1450 de 2011 y la Resolución CRC 3502 de 2011.
(ii) Técnico: desde la gestión de tráfico de acuerdo con la Resolución CRC 3502 de 2011.
(iii) De Mercado: orientado a la libre y leal competencia y a las condiciones de acceso a la infraestructura - Resoluciones CRC 3101 y 3501 (acceso y provisión de contenidos y aplicaciones).
(iv) De protección a los usuarios: encauzado al principio de libre elección y el uso y aplicación de planes. (Resolución CRC 3502 de 2011 (neutralidad) y Resolución CRC 3066 de 2011 – Régimen de Protección al Usuario (Deber de información y Principio de libre elección).
En este sentido, la anterior metodología constituye el test sobre el cual la CRC efectúa el análisis
de las ofertas, sus efectos en el mercado y el cumplimiento de las mismas con los principios y
disposiciones diseñados por el regulador140.
Finalmente, de acuerdo con el contexto presentado en los capítulos segundo y tercero del
presente documento y a la luz de las experiencias internacionales detalladas en el capítulo cuarto,
valdría la pena preguntarse si el tratamiento diferenciado sobre la base de acuerdos entre los
proveedores de servicios de Internet y proveedores de contenidos, aplicaciones y plataformas,
en el marco de la Ley, debería permitirse, y sí estos esquemas pondrían en peligro la competencia,
la libre elección del usuario, la innovación, la libertad de expresión, la privacidad y la seguridad.
Razón por la cual, el siguiente capítulo plantea las preguntas del regulador en este sentido.
140 Vale la pena señalar que esta metodología fue presentada en el marco de la Mesa Colombiana de Gobernanza de
Internet durante el mes de abril de 2016, con el fin de discutir de manera abierta los criterios para la aplicación de la misma.
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6. Preguntas Regulatorias
Con base en los temas tratados en las secciones anteriores, y específicamente para el caso
colombiano, se presenta a continuación un grupo de preguntas que enriquecerán el debate de
las ofertas ZR y que tal como se anunció en la introducción del presente documento, le permitirán
a la CRC determinar la necesidad de incorporar estos esquemas ZR dentro del estudio y análisis
de la agenda regulatoria.
1. ¿Existen otros tipos de ofertas ZR diferentes a las definidas en este documento que
deberían incluirse dentro del análisis?
2. ¿Considera que las ofertas ZR son importantes para promover el desarrollo del ecosistema
digital y el aumento de la penetración de la banda ancha móvil en Colombia?
3. ¿Cuál debe ser la política sectorial entorno a las ofertas ZR y que principios deben orientar
dicha política?
4. De acuerdo con las competencias de la CRC, ¿cuál debe ser la respuesta del regulador en
torno a los esquemas de precios diferenciados o esquemas ZR?
5. ¿Qué consideraciones pueden hacerse respecto de las ofertas ZR y de cada uno de los
principios de neutralidad de red en Colombia?
6. ¿Qué características de ofertas ZR se deben permitir o prohibir en el mercado de datos
móviles en Colombia?
7. ¿Cómo se podría hacer un monitoreo efectivo de las ofertas comerciales que incluyen
esquemas ZR? Y ¿qué opina de la metodología de análisis presentada por la CRC en el
marco de la Mesa Colombiana de Gobernanza de Internet?
8. ¿Algún comentario adicional sobre este tema que quiera agregar?