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UNA ADMINISTRACIÓ PÚBLICA PER ALSEGLE XXI

Las AA PP y su reforma en los nuevos escenariosmacroeconómicos. Lastre o palanca para el

crecimiento

ESPAI SECTOR PÚBLIC PwC-PPSR IESE

Barcelona, 9 de Maig del 2014

PETIT RESUM

• DE MAL ABASTAR

• INTERSTICIAL

• NO ES LA HERMENÈUTICA

• L’ESTRATÈGIA DEL MAX COMÚ DENOMINADOR

• L’ESTRATÈGIA DEL MÍNIM COMÚ MULTIPLE

• LA TEORIA COM A NUMERARI (PART 1a)

• SENY EN L’APLICACIÓ (PART 2a) 2

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MARCO GENERAL

• LAS RAZONES DE LA INTERVENCION PUBLICA.

– TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMIA DELBIENESTAR: UNA LÓGICA DIFERENTE PARA EL FALLO DEMERCADO QUE PARA LA PROVISION DE DETERMINADOSBIENES Y SERVICIOS PREFERENCIALES : LA DE LO QUE SEADMINISTRA Y LA DE LO QUE SE GESTIONA

• LAS DIFICULTADES: DE LA EFICIENCIA PRODUCTIVA A LAEFICIENCIA ASIGNATIVA Y SOCIAL: LA COORDINACIÓN, LAMULTIDIMENSIONALIDAD, LA NATURALEZA DE LOS INCENTIVOSEN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

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• PESE A LAS DIFICULTADES

• -’MÚLTIPLES ARISTAS DE LOS PROBLEMAS SOCIALES’…MÁS PREGUNTAS QUE RESPUESTAS?

• -’OBJETIVOS ABSTRACTOS Y AMBIGUOS PARA FAVORECEREL CONSENSO POLÍTICO, CON FINALIDADES MÚLTILES Y AMENUDO CONTRADICTORIAS’: LA CUANTIFICACIÓNCLARIFICA..

• -’DEBATE POLÍTICO SOCIAL EN LA DEFINICIÓN DE COSTES YBENEFICIOS?’: LA AYUDA A LA TRASPARENCIA

• -’LA ESPECIFICIDAD DEL CASO CONCRETO DIFICULTA LAEVALUACIÓN’: LA RIQUEZA DE APROXIMARSE A LOCONCRETO ,YA EN SERIE TRANSVERSAL O TEMPORAL

• -’CONOCER NO CAMBIA NADA Y LO COMPLICA TODO’:PRUEBE CON LA IGNORANCIA..

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LA REALIDAD PRESUPUESTARIA PUBLICA

1- Bienes públicos, fallo de mercado (10-20% del gasto de lasAA.PP.)

….Administración pública. Fiducia y ‘Accountability’…

Más Evaluación (good value for money?). Enfasis en los objetivos.__________________________________

2- Bienes privados tutelados públicamente (la mayor parte delgasto).

……Gestión pública a partir de restricciones políticas (basescoyunturales); énfasis en los instrumentos: evaluar para sabér qué

funciona y qué no; interfaz con la gestión privada; evaluar concontraste empírico de eficiencia en costes unitarios; con ‘trasladode la carga de la prueba’ (qué puede hacer el sector público que no

pueda hacer mejor el sector privado)

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Cómo entender en este contexto la Nueva Gestión Pública

• Identificar los condicionantes políticos como restricción a lagestión: los balances entre eficiencia y equidad, entre necesidady posibilidad de cambio… La evaluación aquí es transparenciademocrática de los costes implícitos en los trade-offs

• La clarificación de roles: la confusión de lo político y lo gestorprotege en exceso al gestor ineficiente.

• Más atención a los elementos instrumentales (‘quien tiene unmartillo tiende a clavar clavos’) (no financiar atendiendo a ‘loque se es’ o a ‘lo que se hace’ sino a ‘lo que se consigue’) (evitarel ‘cuanto más, mejor’ en los sistemas de control y el ‘cuantopeor’, ‘mejor’ en las definiciones de estrategias).

• Las capacitaciones de ‘los humanos con recursos’, median entrerecursos y actividades. Adecuar las segundas no requieresiempre más de los primeros.

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MOTIVACIÓN GENERAL

El papel del sector público en economías que han de competiren el mercado global es muy importante: no sólo por elpeso de los recursos que asigna (en España más del 44%del PIB)

por (i) el acierto en la incidencia de la calidad de su gastopúblico (las 3 Ks para el desarrollo: de capital físico,humano y social), y

(ii) por las posibles consecuencias de lastre sobre laeconomía derivable de su desacierto (mayor presión fiscal,ineficiencia en la gestión del gasto, generación de abusomoral en incentivos, erosión de valores comunitariossubstituidos por los de la Administración).

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LAS ECONOMIAS DE ALTO RENDIMIENTO Y LACALIDAD DEL GASTO PUBLICO (Las Finanzas Públicas en laUE, Unión Europea, nov. 2002, Europan Central Bank Boletín junio 2005)),

• A través del análisis de cómo sus diferentes categorías incidenen el progreso social

• (i) pago de intereses– (con relación continuamente negativa entre su peso en el PIB y

la eficiencia de dicho gasto);

• (ii) retribuciones de funcionarios, pensiones y otrascompensaciones– (relación inicialmente positiva aunque rápidamente

descendente);

• (iii) Subsidio de paro– (con relación que evoluciona de lo negativo, a niveles muy

bajos, a lo positivo, para volverse negativa para valores altos),

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(iv) finalmente, la educación, el capital humano e I+D,(con relación creciente aunque con techo a niveles ya muy

altos en su peso en el PIB),

Destaca el puesto, claramente por debajo de la media, queocupa España.

Por lo demás, detraídos los pagos de intereses y ajustado elgasto por el ciclo económico, la composición de la ‘calidaddel gasto’ ha empeorado relativamente durante la última

década en España.

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RESUMEN GENERAL

Para los analistas, tan importante es identificar el ‘fallo demercado’ como importante debería ser el estudio del quéy el cómo de la intervención pública para que laineficiencia de ésta no sea superior a la mejora de laeficiencia que se trata de conseguir con la intervención.

Aquí los recursos no están en equilibrio: los análisiseconómicos pesan más en el estudio de la ‘mano invisible’del mercado que de la ‘mano visible’ de la intervenciónpública. Y de entre los que analizan ésta, parece interesarmás el ‘qué’ de la intervención pública que el ‘cómo’

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CAUTELA: LAS INNOVACIONES, EN EL DISEÑOESTRATEGICO DE LAS ORGANIZACIONES, ACOMPADAS

(HAX, MAJLUF)

Sistema de Sistema de

Planificación control (ajuste

(Definición de desviaciones)

Objetivos

operativos)

Sistema de Sistema de

Información financiación

(e incentivo)

CULTURA ORGANIZATIVA

CENTROS DE COSTE / CENTROS DE RESPONSABILIDAD

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ABRIENDO VENTANAS: LA ESTRUCTURACION DE LA PROVISIONPUBLICA

Q u i e n p r o d u c e e l s e r v i c i o ?

l a i n s t i t u c i ó n p ú b l i c ae x c l u s i v a m e n t e

l a i n s t i t u c i ó np ú b l i c a y p r i v a d a

¿ Q u i é n d e c i d e ( q u é y c o m os e f i n a n c i a ) e l s u m i n i s t r o d e ls e r v i c o p ú b l i c o ?

- D i r e c t a m e n t e l aa u t o r i d a d p ú b l i c a

P r o v i s i ó n y p r o d u c c i ó np ú b l i c a

P r o v i s i ó n p ú b l i c a c o np r o d u c c i ó n p ú b l i c a yp r i v a d a .

M O D E L OB U R O C R Á T I C O

C O M P E T E N C I AS I M U L A D A D I R I G I D A

* C a r a c t e r i z a c i ó n J e r a r q u í a sC e n t r o s d e c o s t eP r e s u p u e s t o s g l o b a l e sA u t o r i d a d‘ L e a l t a d ’

E s t a b l e c i m i e n t o d ef r a n q u i c i a sF i n a n c i a c i ó n s e g ú na c t i v i d a d c o n t r a t a d aR e s t r i c c i o n e s d e e n t r a d aI m p u g n a b i l i d a d l i m i t a d aP o d e r d e m e r c a d o .

* P o s i b i l i d a d e s d e R e f o r m a E v a l u a c i ó n p o r c o m p a r a c i ó n( T o r n e o s )B o n o s y p r i m a s

L i c i t a c i o n e s a b i e r t a sC o n t r a t o s d e b a s ep r e s u p u e s t a r i a

- I n d i r e c t a m e n t ec o m o c o n s e c u e n c i ad e l a e l e c c i ó n d e lu s u a r i o

M O D E L O D EC O M P E T E N C I A P Ú B L I C A

C O M P E T E N C I AS I M U L A D A D I R I G I D AD E S C E N T R A L I Z A D A

* C a r a c t e r i z a c i ó n M e r c a d o r e s t r i n g i d oF i n a n c i a c i ó n s e g ú n e l e c c i ó n‘ V o z ’

M e r c a d o r e g u l a d oF i n a n c i a c i ó n s i g u e a l ae l e c c i ó n‘ V o z ’ y ‘ S a l i d a ’

R e s t r i c c i o n e s d e e n t r a d a :A c r e d i t a c i ó n

* P o s i b i l i d a d e s d e r e f o r m a I n t r o d u c c i ó n d e e l e m e n t o sc o n t r i b u t i v o s ( b o n u s / m a l u s op a g o s c o m p l e m e n t a r i o s )

I n t r o d u c c i ó n d ee l e m e n t o s c o n t r i b u t i v o s ,c o m p l e m e n t a r i o s ,s u s t i t u t i v o s y a l t e r n a t i v o s

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REFLEXIÓN ACOTADA: COMENTARIOS AUNA APORTACIÓN RECIENTE

COMISSIÓ PER A LA REFORMA DE L’ADMINISTRACIÓPÚBLICA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

ABRIL 2013

G López Casasnovas (presid), Francisco Longo (ESADE), JosepValor (IESE), Carles Ramió (UPF), J R Rovira (Cámara deComercio)

PRINCIPIOS-GUÍA DE LA REFORMA. ORIENTACIONS IPROPOSTES

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PRINCIPIOS Reforzar la “infraestructura ética”

• P1. Impulsar códigos deontológicos de valores y éticapública.

• P2. Promover un nuevo modelo de formación comoelemento socializador en valores públicos y en losvalores institucionales propios de la Administración.

Estructuras de organización y gobierno

• P3. Cohesionar la Administración nuclear.

• P4. Simplificar a nivel jurídico y de organización laAdministración instrumental.

• P5. Reordenar de forma radical la Administraciónperiférica.

• P6. Elaborar un estatuto del directivo público.

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Ámbito de la colaboración público- privada

• P7. Profundizar en las posibilidades de externalización deservicios, funciones y competencias

Gestión y dirección de los servicios y del personal público. Laestabilidad presupuestaria y la calidad del gasto público, y enrelación con los sistemas de planificación y control y con lagestión del capital humano

• P8. Clarificar el empleo público mediante la limitación delvínculo correspondiente al funcionariado

• P9. Definir nuevos perfiles (o ámbitos funcionales) deocupación pública emergente sujeta al nuevo modelo deAdministración relacional.

• P10. Tecnificación de les plantillas mediante la reducción delpersonal de apoyo administrativo y auxiliar ,a través de unautilización más efectiva de las TIC y de la externalización.

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• P11. Adecuar los sistemas de selección del personalfuncionario a les nuevas competencias profesionales, a larealidad social del país y a las necesidades de laAdministración.

• P12. Diseñar un modelo real de carrera profesional conincentivos concretos y diferenciados.

• P13. Profesionalizar las relaciones laborales.

La relación de la Administración con los ciudadanos y dela relación específica de la Administración con lasempresas

• P14. Diseñar los modelos más avanzados detransparencia, acceso a la información, rendición decuentas y evaluación de políticas públicas.

• P15. Aplicar las TIC como forma de detectar opiniones ynuevas necesidades de los ciudadanos.

• P16. Profundizar en los sistemas de cogestión deservicios públicos.

De lo potencialmente eficaz a lo realmente efectivo

• Situación compleja de un momento extraordinario. Nodañar consensos

• Lo posible…

• Cambios gradualmente selectivos. Impactos emulables.

• Ventanas de oportunidad: movilidad y reconversiónpuntual de contenidos concretos de puestos de trabajo

• A falta de motivación extrínseca, explorar el jobenrichment y el job enlargement

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GUIAS:Criterios explícitos aplicables a realidades concretas, en favor de laconcertación, con traslado de la carga de la prueba: ‘’ mejorcontratar que poducir directamente excepto cuando... Activosespecíficos, costes de transacción elevados, oportunismo pre y postcontractual. Argumentar pros y contras.

Identificar los componentes empíricos de los estructurales onormativos.

Agencialización: En el ‘velo de la ignorancia: con causa justa, si sesigue el proceso debido (acordado), no se cuestiona larecomendación: ‘haz o explica por qué no haces’

Limitar el vínculo funcionarial al ejercicio de la potestasadministrativa (expansión y contracción): ni ‘prescindir’ ni‘eliminar’: Policía, prisiones, poder judicial, cuerpos deinspección... Resto, cuestionable...

(…)

• Algunos casos de subrogación del empleado público en laresolución del problema del ciudadano versus guías oventanillas únicas… Valor de aprendizaje también para elservidor público (verdadero broker del interés ciudadano).

• La transparencia: como principio, toda interacción entreadministración y administrado ha de estar disponible en la web.Si no es el caso se ha de justificar al amparo, si procede, porejemplo, de la Ley de Protección de Datos. Atención al BigData

• El silencio administrativo como principio, se supone positivo, ysi no puede ser así se ha de argumentar la razón por la cual nolo es. Asimismo, de entrada, los plazos de respuesta, o paraalegaciones, han de ser idénticos tanto para la Administracióncomo para el administrado y si no fuera el caso cabrájustificarlo.

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(...)

• Una comisión de nombramientos ha de acreditar la capacidaddirectiva pública de los nombrados (un buen jefe de prensa dellíder de la oposición no presupone un buen director o gestor,digamos, de la corporación de medios públicos tras ganar unaselecciones).

• Acreditar por concurso sin reserva de puesto. Habilitarposteriormente nombramientos

• Reconocimientos y premios tras evaluación de actividadincorporables a pago futuro de pensiones

• A menudo es el gestor o directivo público quien necesita lamayor protección fiduciaria frente al político, y no al personalsubalterno que trabaja en y para la Administración.

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(...)

• Cada ley ‘principal’ debería incorporar una memoriaeconómica justificativa y un preámbulo que marcase losobjetivos el cumplimiento de los cuales empíricamente hande servir para evaluar su efectividad, así como las razonespor las que se ha optado por aquella alternativa concretarespecto de otras igualmente posibles, y para ello, dichasnormas han de comportar una reserva mínima definanciación que permita su evaluación posterior.

• Así mismo, toda regla nueva ha de identificar alguna otraque quede abolida. Y simplifiquemos los nivelesadministrativos: que el punto de acceso se ubique tanpróximo como sea posible (front office) al ciudadano,independientemente que el back office esté tancentralizado como convenga.

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Más recomendaciones de la Comisión

• Provisión pública (regulación, financiación y responsabilidadante el usuario) no implica siempre producción públicaadministrativa de gestión directa, y se ha de poder explicar encada caso la razón por la que no se aprovecha la colaboraciónprivada si ésta existe. En el nuevo marco, los instrumentosregulatorios deben cambiar… Acreditación inicial, contratossinalagmáticos (de pagar por ‘ser’ o ‘hacer’ a pagar por‘resultado’) y audit ex post

• El marco actual no es sencillo: de gobernanza (los límites a laexigencia de info y rendición de cuentas por parte del propietario;la asimetría en responsabilidades si representación delegada amiembros de la sociedad civil), contable (SEC), de capacidad deendeudamiento (modelo alemán y anotación de compromisosextra-anuales y resultantes de concesiones administrativas)…

CUESTIONES ADICIONALES NO RESUELTAS:GOBERNANZA Y SISTEMA EUROPEU DE CUENTAS

(SEC 95, SEC 2010 Julio, 2014)

...Entitades Estatales Autónomas, Sociedades Mercantiles, Consorcios,Fundaciones y Asociaciones, Entidades de Derecho Público y otros entespúblicos

Son Administración? O Sociedades no financieras o ISAL al servicio de loshogares?: Unidad institucional, pública, de producción no de mercado.

INTERPRETACIÓN:

• UNIDADES INSTITUCIONALES (‘DE MERCADO’ U ORGANOSDEPENDIENTES DE LA ADMÓN?): POR AUTONOMIA Y CONTROLEFECTIVO Y NO MODALIDAD JURÍDICA. SE LIMITA A LA POLÍTICAGENERAL, NO A SU FUNCIÓN PRINCIPAL NI GESTION HABITUAL

• CAPACIDAD DE DISPOSICIÓN DE SUS ACTIVOS Y FACULTAD DETRANSACCIONARLOS

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(...)

• RINDIENDO PAGO O DIVIDENDO AL PROPIETARIO PÚBLICO

• FINANCIACIÓN COMO COMPRA DE SERVICIOS EN EL MERCADO:VENTA A PRECIOS ‘ECONÓMICAMENTE SIGNIFICATIVOS’: NO ENBASE A COSTES, ACUERDOS PRECIO/ VOLUMEN, PRESUPUESTOGLOBAL, CON ACUERDOS ESPECIFICOS EN DISPOSICIÓN DESERVICIOS, EN INPUTS, FIFACIÓN DE PRECIOS EXCLUSIVOS YEXCLUYENTES

• ORIGEN NO DIRECTO (SIN INTERMEDIACIÓN) DE LAFINANCIACIÓN IMPOSITIVA (PAGO OBLIGATORIO) < 50% COSTEDE PRODUCCIÓN

...PE. EN HOSPITALES: QUIEN NOMBRA A LOS GERENTES, DECIDESOBRE SALARIOS DE TRABAJADORES, FIJA PRECIOS. EL ANIMO DELUCRO (HOLANDA) O LISTA UNIFICADA DE TARIFAS COMOFALSA PISTA DE SEC-95. AUTORIZACIÓN Y LÍMITES DEENDEUDAMIENTO, DECISIVOS 25

EFECTOS

• Inclusión en procedimientos presupuestarios (base),consolidación de cuentas, información sobre pasivoscontingentes –incluyendo avales y garantías- y participación enotros entes.

• Traducción en la propiedad: Si consolidación contablecomprometida, límites a la involucración en la gestión que nocomprometa la autonomía.

• Futuro SEC-2010: No tanto fijación en venta como si compradorúnico, con intereses diferenciados entre ambos. Mantenimientode la regla del 50% sobre costes de producción. Aplicación decriterios individualizados y no por grupos de entidades

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PELIGROS

• Del pago de nóminas en concertación educativa hasta,,,

• Transparencia en outcomes y outpus Pero en inputs? Encostes unitarios? En retribuciones?

• Responsabilidades iviles y penales de los órganos degobierno. Asimetrías en los dos frentes.

• Sociedades gestoras de profesionale. Coops, SL, SA:pertenencia y participación en resultados

• Animo de lucro... Excedente de producción: Quién seapropia de qué a cuenta de quién??

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FORWARD GUIDANCE

SIN INVOLUCRACIÓN DE LOS PROFESIONALES ELSISTEMA PÚBLICO PUEDE ESTAR PERMANENTEMENTETENSIONADO.

UN SISTEMA PÚBLICO MINIMAMENTE‘ADMINISTRADO’ REQUIERE UNA FUNCIÓN PÚBLICA DEINTERÉS DEL CONTRIBUYENTE CIUDADANO, MÁS ALLÁDEL USUARIO/BENEFICIARIO. PARA ELLO, SIN UN ROLÉTICO PREVALENTE, HACE FALTA REDEFINIR LOSINCENTIVOS A LA EFICIENCIA.

PONER TIERRA POR MEDIO ENTRE FINANCIADOR YPROVEEDOR: TRASLADO DE RIESGO QUE INTERIORIZALOS COSTES DE OPORTUNIDAD

CLARIFICACIÓN DE ACTIVIDADES CONACTUACIONES DE AGENCIA POR CUENTA PROPIA DE LAPOR CUENTA AJENA: CONTRATOS DIFERENCIADOS PEROCON INCENTIVOS ALINEADOS 28

…NO SON TODAS LAS REFORMAS… PERO PUEDEN INICIARUN CIERTO DESBROCE….

REFORMAS SELECTIVAS, PERO RADICALES

INTERNALIZANDO LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESESPOTENCIALES Y EXTERNALIZANDO ,VÍA PRIORIZACIÓN SOCIAL,LOS EXTERNOS (SUSTRAÍDOS EN PARTE DEL DEBATE POLÍTICO)

QUE PERMITAN EFECTO EMULACIÓN

COMPAGINANDO AVANCES CONJUNTOS EN SISTEMASADMINISTRATIVOS (DEL CONTRATO A LA REVERSIÓN)

SIN TEMER LA DIVERSIDAD Y HETEROGENEIDAD ORGANIZATIVA YSIN TOMAR LOS ORGANIGRAMAS COMO ‘DADOS’

CON DISEÑO AB INITIO DE EVALUACIÓN DE EXPERIENCIAS 29

GRACIES PER LA VOSTRA ATENCIÓ

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