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Intervención humanitaria en situaciones de violencia en confl ictos sociales

Serie Informes de Adjuntía - Informes Nº 001-2013-DP/APCSG

Defensoría del PuebloJirón Ucayali Nº 394-398Lima 1- PerúTeléfono: (511) 311-0300Fax: (511) 426-7889Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0-800-15170

Primera edición: Lima, Perú, mayo de 2013.1,000 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2013-07244

Este informe de Adjuntía ha sido elaborado por Rolando Luque Mogrovejo, Adjunto para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo y Jorge Luis Mansilla Guerra, comisionado de la misma Adjuntía.

La presente publicación se realizó con el auspicio de una canasta de fondos financiada, actualmente, por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional – ACDI, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID, la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional – ASDI y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación – COSUDE, en el marco del programa “La promoción de la equidad e inclusión para la realización de los derechos humanos de la Defensoría del Pueblo”.

Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad

ÍNDICE

Presentación

Introducción

Capítulo 1: Competencia de la Defensoría del Pueblo

Capítulo 2: Violencia, escenarios de riesgo y derechos fundamentales

2.1 Laviolenciaenlosconflictossociales.2.2 El escenario de riesgo.2.3 Derechosfundamentales:sujetosdeprotección.2.4 Derechosfundamentalespuestosenriesgooafectados

Capítulo 3: Intervención humanitaria y competencias estatales

3.1Intervenciónhumanitaria.3.2Competenciasestatales.3.3Elmarconormativo.3.4Responsabilidadesinstitucionales. A.GobiernosRegionales. B.GobiernosLocales. C. Policía Nacional del Perú. D.MinisteriodeSalud. E.MinisterioPúblico. F.Otrasinstitucionespúblicasyprivadas.

Conclusiones y Recomendaciones

Conclusiones

Recomendaciones

ANEXO

Pautas específicas para la Intervención Humanitaria ante situaciones de violencia en conflictos A.Antesdelasaccionesdeviolencia

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19242932

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35383942434345464748

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49

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Defensoría del Pueblo

B.Durantelasaccionesdeviolencia C.Despuésdelasaccionesdeviolencia

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PRESENTACIÓN

LaDefensoríadelPueblointerpretasumandatodedefensadelosderechosfundamentales de una manera integral, inspirada en el principio dehumanidadydándoleasuactuaciónunavisióndemedianoylargoplazo.Las quejas y lospedidosde los ciudadanos y ciudadanas tienenun lugarpreponderanteensulabor,puesnospermitenunacercaníaconlosafectadosyhacerefectivalatareadedefensadederechos.

Peroladefensadederechostieneunadimensiónmásampliaycompleja.Eldeintroducirenlaspolíticaspúblicaselenfoquedederechosfundamentales,eldecontribuirconelprogresivofortalecimientodelas institucionesdelademocraciayeldeaportaraunagestiónpúblicaeficiente.Esteeselretoqueledaproyeccióna la labordefensorialyque inspirapermanentemente suactuación.

Enmateriadeconflictos socialesambasdimensiones–ladel casoconcretoy la política pública- están presentes e interactúan. En efecto, de un ladoestán cadaunode los conflictos que se registranmensualmente, seanporasuntosambientales,pordemarcaciónterritorialoporcuestioneslaborales;queinvolucranamúltiplesactoresregionalesolocalesyquepuedenderivar–eventualmente- en violencia. Estos conflictos demandan de todas lasautoridadesunaactuaciónpreventiva,lapromocióndeldiálogoylaeventualmediaciónycontroldelaviolencia.Cadacaso,tienequecontarconunplandeintervenciónespecíficoqueexigeunaactuacióndirectaenelcampo.

De otro lado, en el ámbito de la política pública, es necesario trazar unaestrategia orientada a producir cambios más profundos que sirvan a laconstrucción de escenarios favorables al tratamiento institucionalizado delosconflictos.Esaestrategiacomprendeungrancomponentedegestióndeconflictos con enfoque preventivo, dialogante y transformador. Esta es latareaquesetienequeintensificarenelpaís.

Otrocomponentevitaleseldelcontroldelaviolencia.MedianteelInformeDefensorialNº156,ViolenciaenlosConflictosSociales,demarzodel2012,la instituciónhapuesto en evidencia el alto númerodepersonasmuertasy heridas en conflictos violentos, las modalidades de escalamiento, losderechosafectados,lafaltadeunaleydeusodelafuerzaceñidaaestándaresinternacionales; así como la falta de especialización y de equipamientoadecuadodelaPolicíaNacionalparaencararestetipodeescenarios.


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Finalmente,untercercomponente–nodeseadoperonecesariodeatender-eseldelasconsecuenciashumanitariasderivadasdelaviolenciaenlosconflictossociales.Laspersonas,seacualfueresusituaciónoelactocometido,tienenderechoarecibirdepartedelEstadoprotecciónasuvida,integridadysalud.Sinembargo,elaliviodelasafectacionesalasquepuedenestarexpuestaslaspersonas,no tieneun correlato activo en laorganización, estrategiasyrecursosparaunaeficazintervencióndelasentidadesestatales.

ElpresenteInforme,IntervenciónHumanitariaenSituacionesdeViolenciaenConflictosSociales,buscaabordarestasituación,llenarvacíoseimpulsarlaresponsabilidadhumanitariaquenostocacomoEstado.Desdeluego,elesfuerzoprincipalesyserásiempreeldeprevenirdesenlacesviolentosenlosconflictossociales,perolarealidadnosindicaquefrenteaescenariosderiesgoesposibleynecesarioestarpreparadosparaenfrentarlos.

Lima,mayodel2013

Eduardo Vega LunaDefensordelPueblo(e)


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INTRODUCCIÓN

La preocupación de la Defensoría del Pueblo por las consecuenciashumanitarias de las situaciones de violencia en los conflictos sociales sederiva principalmente de una larga experiencia de intervención en losescenariosdecrisisenlosqueseproducenconfrontacionesviolentasentreactoresdiversos,particularesyestatales.EnesascircunstanciasnohansidopocaslasocasionesenlasquecomisionadosdeestainstituciónsehanhechocargodirectamenteogestionadolaatenciónantelasentidadesdelEstado,depersonascuyasalud,integridadolibertadseencontrabaenriesgo.

Del origen, naturaleza y efectos de la violencia dimos larga cuenta en elInformeDefensorialNº156,ViolenciaenlosConflictosSociales,publicadoenmarzodel2012.[Lasalarmantescifrasdemuertosyheridos,tantocivilescomopolicías,produjounllamadodeatenciónpúblicasobrelaformacómose venía gestionando los conflictos sociales en el Perú y, en particular, lamanera de encarar el restablecimiento del orden interno por parte de lasfuerzas policiales]. Al respecto se hizo recomendaciones, principalmentesobreelusode la fuerzay laespecializacióndelpersonalpolicial llamadoaintervenirenlosescenariosdeviolenciaenconflictossociales.Laagendadeestetemasiguependientedeatenciónentantoelnúmerodemuertosyheridos sigue creciendo.

En ese trance hemos ido observando conmayor claridad la existencia desituacionesenlasquegruposdepersonas,pordiversasrazones,quedabandentrodeescenariosderiesgo,ycuyoauxilionoadvertíamosqueestuvieraorganizado, ni que hubiera en las entidades estatales un indudablereconocimientodesuscompetenciaslegalesenestamateria.Esfrecuentequeenormesgruposdepersonasretenidasenómnibusdetransportepúblicooenvehículosprivados,seanimpedidosdellegarasusdestinos,generandoenellos–ajenoscomosonalascausasdelaprotestapública-incomodidadesyriesgosensusaludsobretodocuandoenelgruposeencuentranpersonasenfermas,mujeresembarazadas,niñosyniñas,adultosmayores,personascondiscapacidad,etc.Enigualsentidosehanpresentadocasosdramáticosdepersonasheridasnecesitadasdeurgentetrasladoenmediodecarreterasocaminosbloqueados.

El presente informe mantiene como preocupación e interés básicos lavulneracióndelosderechosdelaspersonasensituacionesdeviolenciaenconflictossociales;perosuatenciónnosecentraenexplicarlaviolenciayelrol


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policialdereposicióndelordeninterno,sinoenlasituacióndevulnerabilidado afectación de las personas –civiles o policías- que se encuentran en losescenarios de la violencia. En ese contexto, delicado y extremo, la accióndelEstadoydequienescolaborenconél,estádirigidaaaliviareldoloryelsufrimientocausadoalaspersonas,independientementedesucondicióndemanifestantes,policíasotercerosajenosalconflictosocial.

El Estado, frente a situaciones de violencia, asume dos responsabilidadesconcretasquesederivandesusdeberescentralesconsagradosenelartículo44°delaConstituciónPolítica.Primero,tienelaresponsabilidaddereponerelordeninterno,conlafinalidaddegarantizarelestadodeseguridadnecesarioparaelnormalejerciciode losderechosenelespaciopúblico.Y,segundo,tienelaobligacióndeprotegeryhacerefectivoslosderechosdelaspersonasafectadasporlaviolenciasuscitadaenelconflictosocial.Setratadelasdoscarasdeunamismamoneda, lascuales tienencomopuntodeconexión laobligación supremadelEstadoyde la sociedaddedefender a lapersonahumanayrespetarsudignidad,conformealaxiomajurídicoconsagradoenelartículo1°denuestraCartaMagna.

Aestapreocupaciónporatenderalaspersonasafectadasporlaviolenciaenelconflictosocial,laDefensoríadelPueblolahadenominado“humanitaria”.Unconceptoquesibienestávinculadoalagestiónderiesgosfrenteadesastres,alderecho internacionalhumanitario1ya loscódigosdeontológicosde losprofesionalesdelamedicina,tieneunsentidouniversalaplicableadiversoshechoshumanoscaracterizadosporel sufrimientoy la respuesta solidariaqueésteinspira.Esaquídondereubicamoslaacepciónfundamentaldelohumanitario, en el contexto de los padecimientos a los que pueden verseexpuestaslaspersonasquedirectaoindirectamentesufrenlasconsecuenciasdelaviolenciaenlosconflictossociales.

Eselcarácteresencialmenteéticodeesteconceptoelquepermitesuutilizaciónensupuestosdiversosysuconexiónconlopolíticoylojurídicoparagenerar

1 Si bien losConvenios deGinebra y sus ProtocolosAdicionales no son aplicables a conflictossociales,elComitéInternacionaldelaCruzRoja,basadoenelart.5apartado3desusEstatutos,“…puedetomartodaslasiniciativashumanitariasquecorrespondanasucometidodeinstituciónyde intermediarioespecíficamenteneutralese independientes,yestudiar las cuestionescuyoexamen incumbaa tal institución”.Deotro lado,elCICRreconoceque“Enmuchos, sinoenlamayoríade lospaíses,hay tensionesy situaciones esporádicasdedisturbios interioresqueparecenproliferarpaulatinamenteyquepuedendarlugar,asuvez,asituacionespreocupantesdesde una perspectivahumanitaria”.(DeclaraciónoficialdelCICRsobre“Laproteccióndelaspersonasensituacionesdedisturbiosytensiones”,del2defebrerodel2006.)


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unconsensosobresunecesidadyunaobligaciónrealde implementación.Lohumanitarioesensuorigenunsentimientoqueanidaenlaconscienciadelsujetoyque lo llevaaponerseal ladodelqueexperimentaalgúntipode sufrimiento para traerle algún beneficio que lo alivie. Históricamenteeste sentimientohadevenidoenunprincipio culturalmente compartidoyenunciadoencódigoséticosyjurídicos.

La identificaciónemocional con laspersonasubicadasenestas situacionesindeseadasdebeserseguidadelavoluntaddecontribuirasacarlasdeesascircunstanciasyponertérminoasuspadecimientos.“Laacción humanitaria deberáserprecisamenteellugarenelqueelprincipiohumanitarioadquiereprogresiva precisión y, a la vez, muestra su eficacia en la lucha contradiversasexpresionesdeldolorhumano”2.Esestadimensiónprácticalaquerequierereglas,estrategias,capacidades,voluntadpolítica.Lohumanitarioexpresadodemanerageneralen lascompetencias legalesdebeconvertirseen una prestación eficaz de apoyo a personas necesitadas. Este informebuscacontribuir justamenteadarleprecisionesalohumanitariodentrodelaresponsabilidadéticaylegaldelEstadoaplicadaasituacionesdeviolenciaenlosconflictossociales.

Desde un punto de vista político el sistema democrático está orientado aagenciar a los ciudadanos elmáximode bienestar posible y sitúa la vida,laintegridad,lasalud,laseguridad,lapaz,latranquilidadentrelosbienesdeprotecciónindispensable.Además,elrespetoalosderechosyelcontroldel poder que lasdemocracias alientan, buscanuna sociedad reconciliadacuyos conflictos se procesen por vías pacíficas y sin graves perjuiciospara las personas. Esta visión trasladada al mundo jurídico implica elcompromisodeprotegera todas laspersonasafectadassindiscriminaciónalguna, considerando un trato preferente hacia los grupos sociales másvulnerables.Pero,sobretodo,lohumanitariodebeserentendidocomounaformaparticulardecomprenderciertosproblemasydereaccionarfrenteaellos, debido a las implicancias prácticas que conlleva, pues estamos anteunaobligacióndehacerporpartedelEstadoy la sociedad;unaexigenciadeactuacióndeacuerdoconprincipioséticosyjurídicosfrenteasituacionesdondelaspersonassevenexpuestasoresultanafectadasensusderechos.

Cabe afirmar, además, que la intervención humanitaria transmite a losactoresenelconflictoyalaopiniónpúblicaunaclaravoluntaddepazydel

2 Etxeberria,Xavier.ÉticadelaacciónhumanitariaBilbao:UniversidaddeDeusto,1999,p.9.


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ordendeprioridadesdelosvaloresdelEstado.Esto,sinduda,tieneunefectopositivoenlamutuarecuperacióndelaconfianzaydelanormalizacióndelas relaciones post conflicto. En este sentido, lo humanitario contribuye aevitarquelaviolenciaseintensifique,seamplíeosusefectosdejenhuellasnegativasirreversiblesenlasociedadyelEstado.

EnelCapítulo1,Competenciade laDefensoríadelPueblo, se reafirmaelcarácterdeórganoconstitucionalautónomodelaDefensoríadelPuebloconcompetenciasparadefender losderechos quepuedenverse afectados conocasióndeunconflictosocial,supervisando,paratalefecto,alasentidadesdel Estado. Sobre el particular la Defensoría del Pueblo cuenta con unprotocolo de intervención en conflictos sociales y numerosos documentosenlosquedesarrollasupropiaperspectivadelaconflictividadsocialenelPerúydecómoactuarenella.Porsuparte,ladimensiónhumanitariaestáestrechamente conectada con el ejercicio de defender derechos, promovermecanismospacíficosdesolucióndeconflictosycuidarque las relacionesentreelEstadoy lasociedadseandecolaboraciónyconfianza.Nosolo lagestióndeconflictosrequieredeunapolíticabasadaeneldiálogoylaley,dentrodeunenfoquepreventivo,sinoquehacefaltatambiénqueantelasconsecuencias de la violencia exista una política de atención humanitariadirigidaatodoslosquepuedanestarenunasituaciónderiesgo.Tenerunapolíticaimplicalarealizacióndeaccionespositivas,coordinadas,previsiblesyefectivasparacumplirconobjetivosqueelEstadodemocráticoconsiderarelevantes.

EnelCapítulo2,Violencia,EscenariosdeRiesgoyDerechosFundamentales,se define violencia dentro del conflicto social y se le ubica dentro de susfases.A continuación se explica lo que es un escenario de riesgo y se leidentifica en la realidad considerando los tipos de actos violentos que sepresentan.Delmismomodoseprecisaydistinguequiénesson lossujetosdederechosyatenciónhumanitariaenfunciónasuubicaciónenelescenariodelaviolenciaenlosconflictossociales.EstaclasificaciónpermitirádiseñarestrategiasdiferenciadasdeintervenciónhumanitariatantoalEstadocomoalosparticulares.

En el Capítulo 3, Intervención Humanitaria y Competencias Estatales,se discierne sobre el concepto de “lo humanitario”, a fin de transmitir lapertinencia y excepcionalidadde este tipode intervenciones, la necesidaddeirmásalládelreclamoporderechosyconsiderarqueunapolíticasobrelamateriaesloadecuado;y,proponerunafórmuladeatenciónhumanitaria


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basada en las competencias legales y la coordinación interinstitucionalaprovechando al máximo las capacidades actuales de organización ydespliegue.

El presente informe contiene, además, un anexo en el que precisamentelaDefensoríadelPueblopone a consideraciónunapropuestade atenciónhumanitaria de las situaciones de violencia en conflictos sociales. Para laelaboracióndeestapropuestasehatomadoencuentalosvaliososaportesdedecenasderepresentantesdeentidadesdelEstadoydelsectorprivadoquetuvieronabienparticiparenlosochotalleresdetrabajollevadosacaboenUcayali,Huánuco,Ancash,Tumbes,Arequipa,Piura,SanMartínyMadredeDiosduranteel2012.

Evidentemente,comotodapropuesta,buscafinalmentesermejoradaporlaspropiasinstitucionesllamadasaintervenirenestoscasos,demaneraquesepuedaadaptaralarealidaddecadajurisdicción,principalmente,medianteelaprovechamientode losespaciosdecoordinaciónmejorestructuradosyconsolidados en cada localidad.

Finalmente, no debe perderse de vista que, más allá de la forma deorganizaciónqueseadopte-sindudafundamentalconelfindegarantizarlaintervenciónconcretadelEstado-,setratadeasegurarqueantesituacionesrecurrentes como las descritas, el Estado esté presente y cumpla, conefectividad y eficiencia, su deber primordial de proteger y garantizar losderechosfundamentalesatendiendohumanitariamentelasnecesidadesmásurgentesdelaspersonasafectadas.


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Capítulo 1

COMPETENCIA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

LaDefensoríadelPuebloesunórganoconstitucionalautónomoqueejerceladefensadelosderechosfundamentalesdelapersonaylacomunidad,paralocualsupervisaalasentidadesdelEstado.Estadefensasemanifiesta,enelcampodelosconflictossociales,enunaclaraconvicciónafavordeldiálogocomo herramienta de entendimiento entre partes en conflicto, lo cual norelevaalaDefensoríadelPueblosdepronunciarseenaquelloscasosenlosquelaafectaciónaunderechoestuvierademostrada.

EnlosmásdequinceañosdevidainstitucionaldelaDefensoríadelPueblo,la realidad compleja, diversa y cambiante del país ha generado que estainstitución asumade formaprioritaria distintos retos dentro delmandatoconstitucionalestablecidoenelartículo162°delaConstituciónPolíticadelPerú.Asíescomo,laDefensoríadelPueblohaidoenfocandosuactuaciónhaciadiversostemasprioritariosdeacuerdocondeterminadostiposdeproblemasque los ciudadanos han planteado demanera recurrente o que la propiainstitución ha podido advertir.Algunos de esos temas son la supervisiónelectoral, la transparencia en la gestión pública, la descentralización delEstado,ladiscriminacióny,sinduda,laconflictividadsocialylasdistintasconsecuencias que ella genera.

EsindudablequeelPerúexperimentadesdehaceunadécadaunperiododeexpansióneconómicasignificativoenuncontextodelibertadydemocracia.3 Enesta coyunturaha surgidoen lapoblaciónunanatural expectativaporser incluidaenlosbeneficiosdedichocrecimiento.Asuvez,entantoestecrecimientoeconómicosesustentaprincipalmenteen laexplotaciónde losrecursosnaturalesdelpaís -mineralesygas,básicamente-,hansurgidoendiversossectoresdelapoblacióntemoresentornoalosposiblesperjuiciospor el uso ydisposiciónde estos recursos, el usode las rentas generadaspordichaexplotación,elrespetoalasdiversasidentidadesculturalesylosmodosdevida,lavigenciadelosderechoslaborales,asícomoelsertomadosencuentaporelEstadoenlosasuntospúblicosquelesconciernen.

3 Comonuncaantesenlahistoriadelpaís,sehanproducidotrescambiosdemandodemocráticodesdelatransiciónpolíticadel2001.


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Simultáneamente, esta etapa democrática de nuestra historia ha sidoescenario de un persistente ejercicio ciudadano de expresión pública dereclamos, descontentos e insatisfacciones acerca de asuntos de interéscolectivo.Sustentadosenlosderechosadesplazarselibremente,areunirseyaexpresarsepúblicamente,distintossectoresdelapoblaciónhanpuestoencuestiónnormas,políticaspúblicas,decisionesadministrativasyconductasdefuncionariospúblicos,consideradasperjudicialesparasusintereses.EstohatraídoconsigoconflictossocialesyaccionescolectivasdeprotestaquelaDefensoríadelPuebloreportadesdeabrildelaño2004.

ElconflictosocialesentendidoporlaDefensoríadelPueblocomounprocesocomplejoenelquediversosactores(ciudadanos,empresasyEstado)percibenquesusintereses,valores,necesidades,creencias,soncontradictoriosyesacontradicciónpuedeacabarenviolencia.Estadefiniciónpermitecomprenderalosconflictossocialescomocircunstanciasenlasqueseamenazanoviolanderechosfundamentales,4 frentealascualeslaDefensoríadelPueblotieneunrolquecumplirconformeconsumandatoconstitucional.Evidentemente,setratadeunfenómenosocialquedebidoasucomplejidad,haexigidoalOmbudsmanenelPerú,unaintervenciónparticular,distintaasuactuaciónregularderivadadelaatencióndequejas,pedidosyconsultasdelapoblación.

Alolargodeestosnueveañosdetrabajosistemáticoeneltema,laDefensoríadelPueblohaidoconcretandosudeberdeproteccióndelosderechosdelaspersonasysupervisióndelaadministraciónestatal,atravésdeunaestrategiamúltiplequeincluyeunsistemademonitoreodelaconflictividadsocialentodoelámbitonacional;lapromocióndelosmecanismosdeintermediaciónparaatender lasdemandas socialesdemanerapreventivaydialogante; elestudiodelascausas,losactoresyloscontextosdelconflicto;ylacolaboraciónconeldesarrollodecapacidadesdelasentidadesdelEstadoenestamateria.5

Sin embargo, la fase de crisis, a la quemuchos conflictos sociales llegan6,constituye unmomento de especial preocupación para una institución dedefensa de derechos como laDefensoría del Pueblo, pues, además de losderechosqueestánenlabasedelconflictoyquelosactoresdemandan,los

4 Defensoría del Pueblo. Protocolo de Actuación Defensorial en Conflictos Sociales. 5 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial 156: Violencia en los Conflictos Sociales. Lima:

Defensoría del Pueblo. 2012. p. 13.6 De acuerdo con los reportes de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo, alrededor

del 50% de los conflictos reportados han tenido al menos un episodio de violencia desde su aparición.


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efectosdelaviolenciaponenenriesgoyafectanotrosderechos,tanbásicoscomoelderechoalavida,alasaludoalaintegridaddelaspersonas,inclusodeaquellasquesonajenasalacontroversia.

Enesamedida,laafectacióndederechosproductodelaviolenciadelconflictosocialesunapreocupaciónprioritariapara laDefensoríadelPueblo,queseubica dentro de su mandato constitucional de defensa de derechos de laspersonas.EstapreocupacióntienecomopuntodepartidalasalarmantescifrasquemuestraelSistemadeMonitoreodeConflictosSociales(enadelanteSimco)delaDefensoríadelPueblo,conformealcualentreenerodel2006yabrildel2013,223personashanperdidolavidaymásde3070hanresultadoheridas,productodesituacionesdeviolenciaenconflictossocialesennuestropaís.

Estapreocupacióndio lugara lapublicacióndel InformeDefensorialN°156:Violencia en los Conflictos Sociales, enmarzo del 2012,mediante el cual seanalizóelescenarioderiesgoqueproducelaviolenciaenlosconflictossocialesyseformularonunaseriederecomendacionesalEstadoconlafinalidadprincipaldemejorarlaespecializaciónpolicialenelusodelafuerzaenestosescenarios.Enestecasolapreocupaciónsecentróenlaproteccióndelosderechosdelaspersonas,atravésdelempleolegítimodelafuerzaporpartedelEstado,conformeconlosestándaresinternacionalesderespetodelosderechoshumanos.

Ahora, a través de este documento, la preocupación es distinta, perocircunscritatambiénalasafectacionesdederechosqueproducelaviolenciaenlosconflictossociales.EnestecasoelinterésdelaDefensoríadelPueblosecentraenlasconsecuenciasdelaviolencia,enlaatencióndelaspersonasquevenafectadossusderechosalaintegridad,alasaludeinclusoalavida,independientementedequeparticipenonoenlosactosdeviolencia.

Por consiguiente, la competencia de la Defensoría del Pueblo en estoscasosquedademanifiestono sólopor sudeberdedefender losderechosfundamentales de las personas, sino porque además es evidente que anteescenariosde este tipo existendiversas institucionespúblicasqueasumencompetencias,conformeconsusrespectivosmarcosinstitucionales.Esdecir,existenobligacionesconcretasdeatencióndelaspersonasafectadasporlaviolenciaenlosconflictossocialescomoelMinisteriodeSalud,losGobiernosRegionalesyLocales,inclusolapropiaPolicíaNacionaldelPerú,entreotras,alasquecorrespondesupervisardeacuerdoconelmandatoconstitucionalestablecidoenelartículo162°ydesarrolladoenelartículo9°deLeyOrgánicadelaDefensoríadelPueblo,LeyN°26520.


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Capítulo 2

VIOLENCIA, ESCENARIOS DE RIESGO y DERECHOS FUNDAMENTALES

2.1 La Violencia en los conflictos sociales

Definir laviolencia resulta siempredifícil, en tanto se tratadeunaspectoligadoalcomportamientodelaspersonas,porende,atadoalacomplejidaddelserhumano,alosdiferentespatronesculturales,altiempoyallugardelquesetrate,eincluso,alapercepcióndecadaindividuo.

Apesardeestadificultad,existenideascomunessobreloque-engeneral-seentiendeporviolencia.Así,sesostienequeensusformas,laviolenciapuedesertantofísicacomopsicológica;quesemanifiestaendistintosámbitosdelasociedad,desdelosespaciosmáspersonalescomosonlacasa,laescuelaoelcentrodetrabajo,hastalosmáspúblicos,comopuedenserlosestadios,losmediosdetransporteolascallesengeneral;yquesusefectossonsiemprecapacesdegeneraralgúntipodedañoenlaspersonasyensuentorno.7

Si bien la violencia constituye un fenómeno con causas, procesos ymodalidadescomunesquepuedeserobjetodeunestudiopropio,constituyeasuvezunfenómenoquesepuedediferenciardeacuerdoalentornoenelcualsemanifiesta.Poresarazón,existenparticularidadesparaabordarlosdistintostiposdeviolencia,comopuedenserlaviolenciacontralamujer,laviolenciaoacosoescolar(bullying)olaviolenciasexual,porponeralgunosejemplos.

En el caso de los conflictos sociales, siempre es posible que la violenciaaparezcayllevealconflictosocialasufasemáscrítica.Sinembargo,setrataevidentemente de dos problemas y fenómenos sociales diferentes, puesviolencianoimplica,per se,conflictosocial,yviceversa.Así:

7 Enelesfuerzoporbrindarunadefinicióndeviolencia, laOrganizaciónMundialdelaSalud(OMS) en su InformeMundial sobre laViolencia y la Salud (WashingtonD.C.,OPS, 2003),entiendeaéstacomo:“El uso intencional de la fuerza o el poder físico, de hecho o como amenaza, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones.” Ver:http://www1.paho.org/Spanish/AM/PUB/capitulo_1.pdf(últimavisita19deabrildel2013).


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“... la violencia no es la consecuencia necesaria del conflicto. De forma teórica, puede haber conflictos sin violencia, conflictos que no alcancen la situación de violencia, conflictos resueltos sin violencia, en el sentido de la inexistencia de una imposición, o, en último caso, del uso de fuerza física, de fuerza explícita, como caracterizadoras de la violencia”.8

Enesamedida, laviolencia constituyeuna faseque eventualmentepuedesurgir en el cursodeun conflicto social.Dehecho, cuando laviolencia sepresentasealcanzalafasemáscríticadeesteprocesosocialcomplejo.

Sibienladinámicayelescalamientodelaviolenciaenlosconflictossocialesen el país es variada, producto de la diversidad cultural, los contextospolíticoslocales,eltipodeproblemasylamaneradeprocesarlos,asícomolos recursos organizativosdel actor social, existe cierta secuenciade actoso momentos por los que transita el conflicto en su fase de escalamiento:acumulacióndetensión,escalamientodelasemociones,escalamientodelasaccionesy,finalmente, laconfrontaciónviolenta.9 Enesamedida,sibienelsurgimientodelaviolenciadependedefactoresinmediatosdiversos,propiosdecadacaso,éstosseencuentransiempreenlasfasesinicialesdelconflictosocial.

Alrespecto,paralaDefensoríadelPuebloesposibledistinguirhastacincofasesenlosconflictossocialesactivos:10

− Temprana:momento de la dinámica del conflicto social en el quelaspartessonconscientesdesusdiferencias,hanidentificadoasusopositoresyexpresanpúblicamentesusposiciones.

− Escalamiento:momento en que las relaciones de tensión entre laspartesenelconflictosocialylaintensidaddelasaccionesdeviolenciafísicadirectaseincrementan.

− Crisis: momento en la dinámica del conflicto social en que sepresentanhechosdeviolenciacometidosporlaspartesoalgunadeellas,afectandolosderechosfundamentales.

8 Aróstegui, Julio.Violencia, SociedadyPolítica: ladefiniciónde laviolencia.En:ViolenciaypolíticaenEspaña.Aróstegui,Julio;Canal,Jordi;otros(editores).Madrid,1994,p.30.

9 Estaideassedesarrollanenextensoenelnumeral2.3delInformeDefensorialN°156:ViolenciaenlosConflictosSociales,denominadoigualmente:LaViolenciaenlosConflictosSociales.

10 DefensoríadelPueblo.Loccit.p.31.


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− Desescalamiento:momentoenque la intensidadde lasaccionesdeviolenciafísicadirectadisminuyeylasrelacionesdetensiónentrelaspartesenelconflictosocialsepuedentransformarenoportunidadesparaeldiálogo.

− Diálogo: proceso comunicativo directo o mediado, orientado aconstruiracuerdosentrelaspartes.Esunaopciónpresenteentodalavidadelconflictosocial.

Gráfico N° 1Fases de los conflictos sociales activos11

AdjuntíaparalaPrevencióndeConflictosSocialesylaGobernabilidad.

De acuerdo con el Simco, en los últimos años, alrededor de la mitad deconflictos sociales reportadospor laDefensoríadel Pueblo han registradopor lo menos un episodio de violencia desde su aparición, es decir, hanalcanzadolafasedecrisis.Deacuerdoconelúltimoreportecorrespondienteaabrildel2013,enel48%decasosregistradossehaproducidoporlomenosunepisodiodeviolenciadesdesuaparición(111,de229conflictossociales).

11 Ladisposicióndelasfasesdelconflictosocialenestagráficatieneprincipalmenteunafinalidadpedagógica,puesenlarealidadnonecesariamenteéstassedesarrollanenesemismoorden.Dehecho,laviolenciayeldiálogosonfasesdelconflictosocialquepuedensurgirencualquiermomentodelconflicto.Cabeseñalarademásque,comotodaconstrucciónteórica,eslimitadafrentealarealidad,demodoquemuchasveceslatransiciónentreunafaseyotrapuedegenerardiscrepanciasdebidoaqueloscriteriosquedefinencadafasemuchasvecesseyuxtaponen.


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Gráfico N° 2 Porcentaje de casos que registraron al menos una acción de violencia

desde su aparición


Además de los conflictos sociales que llegan a escalar hacia niveles deviolencia,diariamenteseproducenenelpaísdecenasdeacciones colectivas de protesta12 (en adelante acp)muchasde las cualespueden convertirse enviolentas,generandoafectacionesenlaspersonas.DeacuerdoconelSimcode laDefensoríadelPueblo,entreelaño2008y2012sehanregistradoenpromediomásde650acp,esdecir,cercadedosacpdiarias.EstasaccionesseproducenconmayorénfasisenlosdepartamentosdeLima,Puno,ArequipayÁncash.

12 Seentiendecomotalatodamanifestaciónqueserealizaenelespaciopúblicodondeunconjuntodepersonasexpresasuposición,opiniónorechazoanteundeterminadoasuntoquelasconvoca.Mientras la acp sea pacífica se encuentra amparada por el marco constitucional, en tantoconstituyeelejerciciodelosderechosfundamentalesdereunión,manifestación,libretránsitoyopinión.Noobstante,siempreesposiblequealgunaseconviertaenviolenta.

Si bien toda acp lleva consigo una evidente carga de confrontación, no todas pueden serconsideradas como conflicto social por la Defensoría del Pueblo, en tanto puede tratarse dedescontentospasajerosysinmayortrascendenciapública.


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Gráfico N° 3Acciones colectivas de protesta registradas por la Defensoría del Pueblo

AdjuntíaparalaPrevencióndeConflictosSocialesylaGobernabilidad. (*)Almesdeabril.

Gráfico N° 4Acciones colectivas de protestas registradas el año 2012 por departamento



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Frentealaviolenciaengeneral,losEstadosdemocráticostienencompetenciasdeprimerorden,productodesusresponsabilidadesenmateriadeproteccióny defensa de los derechos humanos. Cuando la violencia surge en elconflictosocial,ademásdeproducirseafectacionesdederechos,seproducentambiénafectaciones enelplanode la culturadepaz, la institucionalidaddemocrática,elentendimientoentreEstadoysociedadatravésdeldiálogo,elreconocimientodelotrocomosujetodederechos,etc.;estoes,consecuenciasenlosplanospolíticos,socialesyeconómicos.

2.2 El escenario de riesgo

Los conflictos sociales, si bien deben ser vistos como oportunidades paraproducir cambios positivos, no dejan de ser escenarios de riesgo para lavigencia de los derechos humanos. La violencia en los conflictos sociales,constituyeunescenarioderiesgomayoraún.El trasladodeunademandasocialalaesferapública,implicaelusodemediosdepodernosiemprebajoeltotalcontroldelosactores.Siempreesposiblequelaprotestapúblicasedesvíehacia laviolencia (sindescartarquedesde el inicio sehagausodemediosviolentos)conloqueelriesgoseráaúnmayor.

El riesgo se define como la “combinación de la probabilidad de que seproduzcauneventoysusconsecuenciasnegativas”.13Enesamedida,setratadeun campo en el que esprobable queocurranhechosnodeseados. Porende,constituyepartedeloprevisible.Así,paradeterminarlaexistenciadeunriesgoesnecesarioevaluarlasdistintasconsecuenciasquedeterminadohechopuedetener.14Implicaentonceslarealizacióndeunejerciciodereflexiónentornoalaprobabilidaddequesurjaneventosquenocorrespondenalosobjetivosquefundanunproyecto,planuorden;demodoque«...notenerconcienciadel riesgoenelque se encuentraunapoblación, es el caldodecultivo para que ocurra un desastre, ya que al no conocerlo no se puedeactuarsobreélparamanejarlo».15

Por tanto, riesgoyprevisiónsondos conceptos complementarios.Formanuna unidad en tanto “riesgo” es una categoría referida a la probabilidad

13 ONU. Terminología sobre reducción del riesgo de desastres. Naciones Unidas/UNISDR.Ginebra,2009.p.29.(Ver:http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf. Últimavisita16deoctubre2012).

14 DefensoríadelPueblo.Loccit.p.59.15 Foro ciudades para la vida. Gestión comunitaria de riesgos. UnitedNationsHuman Settlements

Programme.Lima:InstitutoNacionaldeGeografía,2002,p.9.


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deestarinmersoensituacionesqueamenazanoponenenpeligrodistintasdimensionesdeldesarrollohumano,y“previsión”aludeaunaanticipaciónadichasamenazas.16Ensuma, la ideaderiesgoexpresaelhechode tenerquetratarconlaincertidumbreyenfrentarlallevandoacabounejerciciodeformulacióndeprobabilidadesydeaccionesdestinadasaatenderlas.17

Enesadirección,laLeyN°29664,mediantelacualsecreaelSistemaNacionaldeGestióndelRiesgodeDesastres(Sinagerd),definela“gestióndelriesgo dedesastres”comoel“...procesosocialcuyofinúltimoeslaprevención,lareducciónyelcontrolpermanentedelosfactoresderiesgodedesastreenlasociedad,asícomolaadecuadapreparaciónyrespuestaantesituacionesdedesastre...”.Noobstantequeestaleynoesaplicablealcaso,ladefiniciónderiesgoresultailustrativaenelenfoquedeesteinforme.

Los escenariosdeviolencia en conflictos sociales, enprincipio,nopuedensercatalogadoscomodesastresenlostérminosseñaladosporestanorma,entantosuimpactoenlaspersonasysuentornonoalcanzaunaenvergaduraquecalifiquecomotal.18 Sinembargo,estonoimplicaquenopuedaexistirunenfoquedegestióndelriesgoenestoscasos,en lamedidaquese tratadeescenariosdeemergenciadondeseproducenafectaciones-muchasvecesgraves-adiversosderechosfundamentalesdelaspersonas:integridad,saludeinclusoalavidadelaspersonas.

En los conflictos sociales engeneral, esposible advertirdos escenariosderiesgo.Unoprimeroeselqueseplanteaapartirdelaacciónuomisiónenla gestión del conflicto por parte del Estado y el comportamiento de losactoresde la sociedad,19 demanera que la violencia asoma en estos casos

16 ZygmuntBaumanhaidentificadoque,enlasociedadcontemporánea,losdesastresnaturalesylaviolenciahanmodeladolaexperienciaylareflexiónhumanaenOccidente.Laexperienciade ambos fenómenos (unonatural y otro social) habría contribuido al reconocimientode lanecesidad de anticiparnos a efectos o consecuencias negativas o afectaciones del medioambiente, la seguridad, los derechos, etc. (Ver: Bauman, Zygmunt.Miedo líquido: la sociedad contemporánea y sus temores.Barcelona:PaidosIbérica,2007.pp.97-124).

17 Beck,Ulrich.La sociedad del riesgo mundial. En busca de la seguridad perdida.Barcelona:Paidós,EstadoySociedad,2008,p.22.

18 Elnumeral2.6delReglamentode laLeyN°29664, aprobadomedianteD.S. 048-2011-PCM,definedesastre como el “Conjunto de daños y pérdidas, en la salud, fuentes de sustento, hábitat físico, infraestructura, actividad económica y medio ambiente, que ocurre a consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya intensidad genera graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales, sobrepasando la capacidad de respuesta local para atender eficazmente sus consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción humana.”

19 En muchos casos los actores sociales pueden ser inflexibles, maximalistas, ideologizados,violentistasyhastafanáticos.


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comouneventoprobable.Entalescenario,losactoressemanifiestanatravésde los medios de comunicación, se producen amenazas, enfrentamientosverbales,entreotrosactosquecreanunambientedetensiónque,sinoresultaadecuadamente manejado, puede desencadenar en un enfrentamientoviolento. Así, la eficacia y eficiencia con la que se gestione este primerescenarioinfluiráenlamagnituddelsegundoescenarioderiesgo:eldelaviolencia en sí.

Enestesegundoescenariolassituacionesderiesgoseelevanasumáximaexpresiónenvistaquelasafectacionesdederechosaumentanenalcanceeintensidad.Enestoscasos, la integridade incluso lavidahumanaquedanexpuestasasuafectación,nosólodelaspersonasqueparticipandirectamenteen el enfrentamiento (manifestantes, policías, agentes de seguridad, etc.),sinotambiéndetercerosajenosalconflicto(transeúntes,viajeros,etc.).

Unlamentableejemplodeestassituacioneshansidolasmuertesdepersonasdebido a manifestaciones violentas en conflictos de cuyas demandas noeran parte. En estos casos, los bloqueos de carreteras, las paralizacionesdeactividades, losenfrentamientos,etc.hansido la razónprincipalpor laqueestaspersonasnollegaronarecibirlaatenciónmédicadeurgenciaquerequerían.Situacionesdeestetipohanocurridoencasoscomo:

− ConflictoporelproyectodeirrigacióndeChinecasenAncash,enabrildel2007;dondeunamujerfalleciódeunataquealcorazón,cuandoelbusinterprovincialenelqueviajabaseencontrabadetenidoacausadelbloqueodelacarreteraPanamericana.

− Conflictode los trabajadoresde laCía.MineraCasapalca,en juniodel2007;dondeunapersonafallecióproductodeunainsuficienciacardíacageneradaporlasbombaslacrimógenaslanzadasenmediode los enfrentamientos. En esemismo caso, unamenordeun añofalleció por hipotermia. En ambos casos las personas afectadas nolograron ser evacuadas a tiempo a un centro de salud debido albloqueodelaCarreteraCentral.

− Conflicto por minería informal, en mayo del 2012; cuando unapersonafalleciódeunataquealcorazónencircunstanciasenlasqueelómnibusdondeviajabafuedetenidoproductodelbloqueodelacarreteraPanamericanaporpartesdeminerosinformales,alaalturadelaprovinciadeCaravelí,eneldepartamentodeArequipa.


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Ennuestropaís,losescenariosderiesgoproductodelaviolenciadelconflictosocial pueden ser de tiposmuy diversos. En general, toda protesta socialpuededesencadenarenalgunaformadeviolencia,demaneraqueinclusolasacpconstituyenescenariosderiesgopotenciales.

Unaformadeestablecerunaespeciedetipologíadelosescenariosderiesgoentornoalaprotestasocial,esagruparéstosenfunciónalimpactoquepuedentenerendeterminadosderechosfundamentales,conformesemuestraenelcuadrosiguiente:

Cuadro N° 1Tipos de acciones violentas en conflictos sociales, según su afectación a

derechos


Enlarealidad,estosdistintostiposdeaccionesdeviolencianosepresentandeformaaislada,sinoquesecombinanentresí,deformatalquelasafectacionesdederechostambiénsemultiplican.Dehecho,cuandoseproducenbloqueosdecarreterasyseafectadirectamentelalibertaddetránsitodelaspersonas,ocurren también enfrentamientos entre losmanifestantesy las fuerzasdelorden,asaltosalasunidadesdetransporte,etc.

Sin duda, el escenario más complicado se produce cuando ocurrenenfrentamientos de violencia física entre personas, pues son esos casosdondesedesencadenan lasconsecuenciasmás lamentablesen laesferadelosderechosfundamentales,entantoseproducenheridoseinclusomuertes.LaDefensoríadelPuebloconsideraqueestosenfrentamientospuedenserdetrestipos,conformesemuestraacontinuación:


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Cuadro N° 2Tipos de enfrentamientos violentos entre personas en conflictos sociales


Estosescenariosdeviolenciapuedenconvertirseensituacionesdealtísimoriesgo para la vigencia de los derechos de las personas, producto de lasmuertes, lesiones y otros efectos negativos en el bienestar individual ycolectivo, puesto que se producen además daños a la propiedad, a laprestacióndeserviciospúblicosy,engeneral,alnormaldesarrollodeunadeterminadalocalidad.

Un ejemplo extremo de la gravedad de una situación de violencia fue elenfrentamientoocurridoel5de juniodel2009en lasprovinciasdeBaguay Utcubamba, en el departamento de Amazonas,20 entre efectivos de la

20 ElconflictosocialseinicióapartirdelaaprobacióndediversosdecretoslegislativosporpartedelGobiernoCentral,enelmarcodelaimplementacióndelTLCconlosEE.UU.Estosdecretosfueroncalificadosporlosgruposindígenascomoatentatoriosdesusderechosfundamentalesalapropiedadyalatierra.


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DivisióndeOperacionesEspecialesdelaPNPypobladoresynativosdelazona,elcualdejóunsaldode33personasfallecidas,másde200heridasyunapersonadesaparecidahasta laactualidad,elMayorPNPFelipeBazánSoles.Delosfallecidos,23eranefectivospoliciales,11deellosejecutadosensupropiabaseubicadaenlaEstaciónN°06delOleoductoNorPeruano,y10pobladoresdeloscualescincoeranindígenas.Elenfrentamientoqueseinicióen lazonaconocidacomo“laCurvadelDiablo”,en lacarreteraFernandoBelaundeTerry,irradiósusefectoshacialasciudadesdeBaguayUtcubamba,asícomoalasdiversaslocalidades,inclusorelativamentealejadascomoJaénoImaza,dondesedesencadenaronataquessumamenteviolentosadiversasinstitucionespúblicasyprivadas,lamovilizacióndecentenaresdeindígenas,decenasdepersonasdetenidas,accionesquealteraronelnormaldesarrollodeestaslocalidadesdurantesemanasycausaronunimpactoinclusonacional.

2.3. Derechos fundamentales: sujetos de protección

Frente a los escenarios de violencia en conflictos sociales son sujetos deprotección todas las personas o grupos sociales que pueden ser afectadospor este tipo de violencia, desde aquellos que participan directamente enlos enfrentamientos, hasta los terceros que sufren las consecuencias de lairradiacióndelaviolenciahacialosescenariosenqueseencuentran.Enesesentido,esposibledistinguirhastatrestiposdesujetosdeprotección.

Unoprimeroeselqueparticipadirectamentedelasacciones,generalmentelaspersonas-organizadasono-queadoptanunaactituddeconfrontaciónviolenta.Enestegrupoestántambiénloscuerpospolicialesqueintervienenpara el restablecimiento del orden interno. Pueden estar aquí también lasfuerzasdeseguridadprivadasoinclusootrogruposocial(comosueleocurrircuandoseproducenenfrentamientosentrecomunidadescampesinas,oencasodedesalojodeinmueblesenlosqueparticipangruposdeparticulares).Eventualmente podría presentarse el caso extraordinario de que seantambiénmiembrosdelasFuerzasArmadas,cuando,declaradoelEstadodeEmergencia,éstasdebanasumirelcontroldelordeninternoenapoyoalaPNP,deconformidadconelDecretoLegislativoN°1095queestablece lasreglasdeempleodelafuerzaporpartedelasFuerzasArmadas.21

21 InclusoestamismanormareconocequeesposiblequelasFF.AA.apoyenelcontroldelordeninterno en zonas no declaradas en Estado de Emergencia, para los casos de narcotráfico,terrorismoodeproteccióndeinstalacionesestratégicas.Cabeseñalarqueactualmenteexisteunprocesodeinconstitucionalidadcontraestanorma(Exp.N°022-2011-PI/TC),pendientederesoluciónporpartedelTribunalConstitucional.


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Enunsegundogruposeencuentran laspersonasquenoparticipanen lasaccionesdeviolenciaperoque,sufrensusconsecuenciasdirectas,debidoaque–pordiversascircunstancias–estánpresentesenellugardondeocurrenlos hechos de violencia (peatones, pobladores o trabajadores de la zona,personasimpedidasdecircularporelbloqueodelasvíasdecomunicación,propietariosdenegocios,etc.).

Enuntercergruposepuedeidentificaraaquellaspersonasque,apesardeno estarpresentes en el lugardonde sedesarrolla la violencia, sufren susconsecuencias indirectas (poblaciones afectadas por la escasez de víveres,la suspensión de las actividades económicas, la falta de atención en lasdependenciaspúblicas,lafaltadesuministrodeenergía,aguaolaprestacióndeservicioscomoeltransporte,etc.).

Gráfico N° 5Sujetos de protección ante situaciones de violencia en conflictos sociales


Esta forma de ordenar a los grupos de personas que ven afectados susderechosfundamentalesbuscaadvertir lasparticularidadesquesepuedenpresentarencadacaso,puessibienelEstadotienelaobligacióninsoslayabledeprotegerlosderechoshumanosdetodoslosciudadanos,suintervención


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debería considerar que, algunas veces, los gruposmás afectados en estoscontextospuedenseraquellosquesinprovocarniparticiparenlasaccionesde violencia sufren sus consecuencias.

Desde un enfoque de derechos, el papel protector del Estado frente a laspersonas afectadas por este tipo de violencia debería estar orientado porciertosprincipiosqueasegurenquesuintervencióncauteledeformaadecuadalosvaloressuperioresqueorientanaunEstadoDemocrático.Enesesentido,resultafundamentalqueenunescenarioderiesgocomoeldelaviolenciaenlosconflictossociales,dondenormalmentelasnecesidadessobrepasanlacapacidadderespuestadelEstado,lasintervencionesestatalesseguíendeacuerdoconcriteriosdeoportunidadeindefensión,demodoqueaquéllosque tienenunmenoraccesoa la tutelade susderechos constitucionalesofundamentales,seanprotegidosdemodopreferente.

En ese sentido, se tratade atender a laspersonasmásdesprotegidas anteunasituacióndequebrantamientodelordeninterno,lapazylatranquilidadsocial, es decir los heridos, los grupos impedidos de su libre tránsito, laspoblaciones incomunicadas o que sufren el corte de servicios públicosesenciales, entre otros. Esta situación de indefensión se agrava aún máscuando se trata de grupos objetivos de protección especial, como son laspersonascondiscapacidad,losadultosmayores,losniñosyadolescentes,lasmadresgestantes,laspersonasenfermas,entreotros.

Al respecto, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH),reconoce que cuando las personas resultan incapaces de satisfacer susderechosporsuspropiosmedios,esunaobligacióndelEstadogarantizarlavigenciaplenadetalesderechos,demodotalquesurgelaobligaciónenelEstadodeintervenirdemaneraactivaconelfindeasegurarlaefectividaddeestosderechos.Deesaforma,cuandonoexistamododequelosderechosfundamentales puedan realizarse, el Estado debe “poner los mediosnecesarios”encasoéstosnopuedanrealizarsedeotromodo.22

Finalmente,ademásdeestadimensiónpersonalelEstadoasumeobligacionesconstitucionalmente relevantes y que cobran un especial interés anteescenariosdeviolenciaenconflictossociales.Esteeselcasodesusdeberes

22 OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos.Preguntas frecuentes sobre el enfoque de Derechos Humanos en la cooperación para el desarrollo.Ginebra:Acnudh,2006,p.2.(Ver:http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FAQsp.pdf.Últimavisita:19deabrildel2013.)


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deprotección,promociónydefensadelosderechosalavida,alaintegridad,alasalud,alaprestacióndelosserviciospúblicos(electricidad,saneamiento,telecomunicaciones,etc.),alaseguridad,entreotrosexpresamenteseñaladosenlaConstituciónPolíticadelPerú.

2.4 Derechos fundamentales puestos en riesgo o afectados

Los conflictos sociales constituyen escenarios donde se producenvulneraciones diversas a los derechos fundamentales de las personas. Enfunción a los grupos sujetos de protección en situaciones de violencia enconflictos sociales previamente descritos, es posible señalar los derechosfundamentalesafectadosencadacaso.

Enelprimercaso,cuandonosreferimosa“laspersonasqueparticipandelasaccionesdeviolencia”,laafectacióndederechossepresentaendosniveles,en tanto quienes protestan de forma activa son normalmente los titularesdelderechoquenoestaríansiendoreconocidosporelEstadooalgúnactorprivado.Aquílalistadederechosafectadosqueestánenlabasedelconflictosocial puede ser diversa, normalmente vinculados con la protección delmedioambiente,elagua,eltrabajo,laidentidadcultural,laeducación,etc.

Ademásdeestosderechos,cuandoelconflictoescalaaunniveldeviolenciase exponen los derechos a la salud, a la integridad e incluso a la vidadelas personas. Sin duda, se trata de casos donde las personas quedanmásexpuestas a sufrir afectaciones graves a sus derechos, producto de lasaccionesdeviolenciaenlascualesparticipannormalmentecontralasfuerzasdel orden. Evidentemente, los efectivos policiales, al emplear la fuerzacontralosmanifestantes,tambiénpuedenresultarafectadosenestosmismosderechos.23

Lasafectacionesmásgravesa losderechos fundamentalesseproducenenesteprimercírculo(verGráficoNº5).Dehecho,entreenerodel2006yabrildel 2013, laDefensoríadelPuebloha registradoun totalde140 conflictossocialesdondehuboafectacionesgravesalavidayalaintegridadfísicadelaspersonas.Estoscasoshantenidocomodesenlacelamuertede223personas

23 EnelInformeDefensorialNº156:ViolenciaenlosConflictosSociales,laDefensoríadelPueblorecomendóalEstadomejorarelequipamientodeproteccióndelasunidadesantidisturbiosdelaPNP, justamentecon lafinalidadde salvaguardar la integridadde losefectivospolicialesencargadosdelastareasdereposicióndelordeninterno.


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ymásde3070hanresultadoheridas,entrecivilesypolicías.24Incluso,comoseseñalóanteriormente,hastalaactualidadunefectivopolicialpermanecedesaparecido,productodelenfrentamientoocurridoen la llamada“CurvadelDiablo”,enjuniodel2009.25

Enelsegundocírculo,dondeseubican“laspersonasquenoparticipandelaviolencia”peroqueseencuentranenellugarmismooenlasinmediacionesdonde ocurren estas acciones, las afectaciones de derechos son diversas.Así,enprincipio,enestoscasosseafectandirectamentelosderechosallibretránsito,alapaz,alatranquilidad,alaadecuadaalimentación,etc.Elcasomástípicoseproducecuandolaspersonasajenasalconflictosocial,venfrustradosudesplazamientoproductodeunamarcha,unbloqueodecarreteraounenfrentamiento con manifestantes. Cuando estos bloqueos se prolongandurantedías,losalimentossevuelvenescasosylainseguridadaumenta,conlocuallasafectacionesdederechoscrecenennúmeroeintensidad.

Evidentemente,estegrupodepersonasnoestáexentodesufrirafectacionesensusderechosalasalud,laintegridadeincluso,alavida.LaDefensoríadelPueblohareportadodiversoscasosdondepersonasajenasalconflictosocialhansidovíctimasmortalesdemanifestacionesviolentas.Ejemplosdeellosonlos casosdescritos en el acápite 2.2 (EscenariosdeRiesgo),dondepersonasquenoparticipabandelasaccionesdeviolenciaresultaronafectadasporlasbombaslacrimógenasyperdieronlavidaalnoserevacuadasatiempoaunnosocomio,productodelbloqueodelavía.Igualmentesehanproducidocasosdondetercerosfallecieronporimpactodearmasdefuego(balasperdidas)enmediodelosenfrentamientos,comoocurrióenelaño2011enHuancavelicaporlasprotestasencontradelacreacióndelaUniversidaddeTayacaja.

24 En tanto la cifra de heridos que registra la Defensoría del Pueblo se basa en informaciónproporcionadaporlosestablecimientosdesalud,esposiblequeéstaseencuentrepordebajode la cifra real.Al respecto se debe considerar que en diversos escenarios de violencia enconflictossocialeslosheridosnonecesariamentesonevacuadosalosestablecimientosdesaludformales.Porcitarunejemplo,enelcasodeLaParada(2012),lacifraoficialdeheridoscivilesatendidosenlosestablecimientosdelMinisteriodeSaludfuedesólo28personas(Ver:http://www.minsa.gob.pe/portada/prensa.asp),noobstanteelniveldeviolenciadesatadaquedejóunsaldodecercade70heridosdelaPNP(Ver:http://www.mininter.gob.pe/noticias_detalle.php?item=6643).

25 Nodebeperdersedevistaquelagravedadenloscasosdepersonasfallecidasesquenosólosetratadeunaafectaciónenlaesferapersonaldelasvíctimas,sinoqueconstituyenverdaderastragediasensuentornofamiliar,masaúncuandosetratadehombresomujeressosténdesusfamilias.


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Eneltercercírculoseubican“laspersonasquesinestarpresentesenellugardonde ocurren las acciones de violencia resultan afectadas”, la lejanía allugardelosacontecimientosgeneraafectacionesdederechosnormalmentevinculadosconlaprestacióndediversosserviciosbásicos,comoeselcasodeltransporte,elsuministrodeagua,electricidadeinclusodelosserviciosdetelecomunicaciones.Esposibletambiénqueseproduzcaeldesabastecimientodevíveres,conlocualseafectanlosderechosalaalimentación,alasalud,albienestar,etc.Unejemplodeestetipodeafectaciónocurrióenjuniodel2008cuando,productodelbloqueodelaCarreteraPanamericanaalaalturadelPuenteMontalvo,debidoaloscuestionamientosporlaformadedistribucióndel canon entre los departamentos deMoquegua y Tacna, se produjo ungravedesabastecimientodealimentosycombustibleenestaúltimaciudad.LasituaciónllegóaunniveldegravedadtalqueelGobiernoCentralsevioenlanecesidaddeautorizar,medianteDecretodeUrgenciaNº022-2008,elingresodealimentosporlafronteraencondiciónde“ayudahumanitaria”porunplazodesietedíasafindeasegurarelabastecimientodealimentosenlaregión.26

26 ElD.U.Nº022-2008establecióqueantelasituacióndedesabastecimientodealimentosgeneradaendichaocasióneneldepartamentodeTacna,resultabaaplicableelnumerala)delartículo1de laLeyN°29077, conformeal cual:“En los casos en los que ingrese ayuda humanitaria, como consecuencia de la declaración de un estado de emergencia por desastre natural y durante el plazo que dure el mismo, serán de aplicación los siguientes lineamientos:

a) La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT no exigirá garantía, carta de donación ni presentación o transmisión de autorizaciones, permisos o resoluciones que deban emitir los sectores competentes o correspondientes;...”.


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Capítulo 3

INTERVENCION HUMANITARIA Y COMPETENCIAS ESTATALES

3.1 Intervención humanitaria

Cuando las acciones de violencia se multiplican en torno a un conflictosocial,lastransgresionesyatentadoscontralosvaloreshumanostambién.Entalescasos-comoencualquierotrasituacióndeafectacióndederechos-,losEstadosDemocráticosestánllamadosarespetaryprotegerlosderechosdelaspersonas.Antelapresenciadehechosdeviolenciaenconflictossocialesestaobligacióntienediversasaristas:elEstadodebeemplearlafuerzaparaelcontroldelasituacióndentrodeciertosestándaresdelegalidad,necesidady proporcionalidad; debe respetar los derechos de las personas detenidaspor alterar el orden interno (garantizar su derecho a la defensa, darles aconocer las causas de su detención, a no ser torturadas, etc.); entre otrasresponsabilidades.

Existen, sinembargo,otro tipodeobligacionesque tienencomopuntodepartidalasconsecuenciasdelaviolenciaenlaesferaprivadadelaspersonas.Estas situaciones están vinculadas básicamente con casos de personasheridasenellugarmismodondeocurrenlasaccionesdeviolencia;personasvaradasen lascarreteras -acausade losbloqueosquepuedendurardías-poblacionesenterasquedejandeteneraccesoaserviciosbásicoscomoagua,alimentos,etc.;enfermosquerequierenatenciónmédicadeurgenciayquesonimpedidosdellegaraunestablecimientodesaludacausadelosbloqueosde carreteras; personas que buscan a sus familiares heridos o fallecidos;personasdesaparecidas,entreotros.

Lanecesidaddealiviareldoloryelsufrimientodelaspersonasendichascircunstancias ha sido calificado por la Defensoría del Pueblo como unaintervencióndetipo“humanitaria”;entendidaéstaensusentidomásamplio,comounapreocupaciónporlasnecesidadesmáselementalesdelserhumano,cuyaatenciónmereceaccionesurgenteseinmediatasporpartedelasociedadensuconjunto,principalmentedelEstado.27

27 DeacuerdoconladefinicióndelDiccionariodelaRealAcademiadelaLenguaEspañola(22°edición),“humanitario”tienelasacepcionessiguientes:“1. adj. Que mira o se refiere al bien del género humano. 2. adj. Benigno, caritativo, benéfico. 3. adj. Que tiene como finalidad aliviar los efectos que causan la guerra u otras calamidades en las personas que las padecen.”.


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Enesadirecciónelnumeral2.2delReglamentodelaLeydelSinagerd,define“asistenciahumanitaria”encasosdedesastrecomoel:

“... conjunto de acciones oportunas, adecuadas y temporales que ejecutan las entidades integrantes del SINAGERD en el marco de sus competencias y funciones, para aliviar el sufrimiento, garantizar la subsistencia, proteger los derechos y defender la dignidad de las personas damnificadas y afectadas por los desastres.”

Como se indicó anteriormente, no se pretende considerar a la violenciaen los conflictos sociales como una situación de desastre en los términosseñaladosenlaLeydelSinagerd.Noporello laviolenciaenlosconflictossocialesdebedejardeservistacomounescenarioderiesgo,puesconstituyeunespacioenelque-enefecto-seponenenriesgoymuchasvecesseafectangravementederechosfundamentalescomolasalud,laintegridadylavidadelaspersonas.Enesesentido,laviolenciaenlosconflictossocialesdebeserigualmentegestionadaconlafinalidaddeprevenir,reducirycontrolarlosfactoresqueprovocanesteriesgo,asícomoprepararunarespuestaadecuadaantesusconsecuencias.

Unadelasformasdeatenderlasconsecuenciasdelaviolenciaespormediodelaasistencia,ayudaointervenciónhumanitaria,entantoacciónconcretaquellevaintrínsecamenteelconceptodeproteccióndelapersonahumana“dadoqueestacomprendetodaslasactividadesencaminadasaobtenerelplenorespetodelosderechosdelindividuodeacuerdoconlaletrayelespíritudelaley,seaelDerechoInternacionaldelosDerechosHumanos,elDerechoInternacionalHumanitariooelDerechodelosRefugiados”.28 Enestecontexto,laacciónhumanitariacomotal,tienetreselementosqueladefinen:sucarácterhumanitarioensí-entantosupreocupaciónporelserhumanoyelrespetodesudignidad-;sunaturalezaimparcial -en tanto busca atender a las víctimas, independientemente de sucondiciónolasdiferenciasquetuvieren-ysuprestaciónneutral-entanto,losencargadosdellevarlaacabodebenserneutralesalacontroversia-.29

28 Comité Internacionalde laCruzRoja.Protection of IDPs: an ICRC view.Ver:http://www.icrc.org/eng/resources/documents/article/other/protection-article-011005.htm (Última visita 22 deagostode2012).

29 Overseas Development Institute. The principles of Humanitarian Action in International Humanitarian Law. London: HPG Report Nº 5, March 2000. Ver: http://www.odi.org.uk/resources/download/249.pdf.


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Tales característicasmuestran cómo lohumanitario contribuye apacificar,pues transmite un mensaje que sensibiliza; muestra la preocupaciónpor nuestros congéneres, incluso por quien se enfrenta o por terceroscompletamentedesconocidos;colocapordelanteloesencialmentehumano.Estodesarmaemocionalmente aquienes se enfrentan e induce a repensarsobrelasaccionesdeviolenciaylanecesidaddeavanzarhaciaunaculturadepaz,dondelosderechosdelaspersonaspuedanverserealizados.

En esa línea, la intervención humanitaria ante situaciones de violencia enconflictossocialesconstituyeunaformadeafrontarlosconflictosyavanzarhaciaunaconcepciónpositivadepaz,entanto:

“La paz positiva es [...], no tanto un estadio al que se llega, cuanto un proceso que se vive con la intención de hacerlo cada vez más pleno. Es concretamente la vivencia positiva y creativa de los conflictos. La paz no está aquí simplemente en el horizonte, la paz está también —sobre todo— en el camino que nos conduce a él. Y ese camino es el conflicto afrontado de un cierto modo. Con frecuencia, desgraciadamente estamos en la violencia, por lo que debemos trabajar todo lo posible para salir de ella. Pero estar en el conflicto es algo propio de la condición humana. No se trata de aspirar a que deje de existir. Hay que aspirar a que se encuentren las adecuadas vías de resolución de conflictos que siempre habrá entre nosotros.”30

EsasvíasalasquealudeEtxebarria,inclusocuandolaviolenciasurgecomo“modo”deresolverlosconflictos,son-entreotrasqueapuntenatransformarlascausasqueestánensuestructura-aquellasquesepreocupanporatenderlosefectosdelaviolencia,justificadaono,yplantealaacciónparaaliviareldoloryelsufrimientodelaspersonas.

Así, en concreto, cuando sehablade intervencioneshumanitarias frente asituacionesdeviolenciaenconflictossociales,sealudebásicamenteaaccionesquebuscan:

30 Etxebarria,Xavier.La concepción de Paz Positiva(pp.33-59).En:Alegría,Cavigliayotros.HaciaunaCulturadePaz.ColecciónIntertextosN°5.Lima:PUCP,2009.


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− Garantizar la atención médica inmediata a las personas heridas.Esto implica en muchos casos la evacuación de los heridos a unestablecimiento de salud a fin de que reciban atención médicaespecializada.

− Garantizarlaatencióndetodapersonaquerequieraatenciónmédicadeemergenciayqueseveaimpedidadehacerloacausadelescenariode violencia.

− Atender las necesidades básicas de las personas afectadas por losbloqueos prolongados de las vías de comunicación (alimentación,seguridad,etc.).

− Informar sobre la situación y estado de las personas heridas odetenidas, así como sobre las personas fallecidas producto de losenfrentamientos.

− Apoyarenlabúsquedadepersonasdesaparecidas.

Es decir, la preocupación humana y la responsabilidad estatal debenconvertirseenaccionesquegaranticen laatencióndepersonasenriesgooafectadas.Ladimensiónéticayjurídicade“lohumanitario”requieredeuncorrelatoprácticoqueimpliqueeldesplieguedelasinstitucionesestatalesenelmomentooportuno,conlaestrategiaapropiadayelpersonaldebidamentesensibilizado y capacitado que asegure una intervención centrada en lasituaciónderiesgodelaspersonas.

3.2 Competencias estatales

A lo largo de los más de nueve años que la Defensoría del Pueblo haceseguimientode la conflictividad social, ha comprobado que, a pesar de lasevidentes afectaciones a los derechos de las personas que se producen enlos escenarios de violencia en conflictos sociales, los actores estatales concompetenciascompartidasenestoscasos,nonecesariamenteestánpresentesenellugardondeocurrenlasaccionesdeviolencia;osueventualintervenciónnosiempreserealizaconlaefectividadycoordinaciónqueestoscasosameritan.

ApesarquelaDefensoríadelPuebloesunórganoconstitucionalquenoasumetareaspropiasdelasinstanciasejecutivasdelEstado,sinoque-porelcontrario-


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lecorrespondesupervisarlas, laausenciadelas instanciascompetentesdelEstadoen estos escenarioshageneradoquemuchasveces esta institucióndespliegueunaseriedeaccionesconlafinalidadde“...preservarlavida,laintegridadylasaluddelaspersonas,ensituacionesdeconflictooviolencia”mediantelasupervisiónycooperaciónconlasdistintasentidadesdelEstadoencargadasdegarantizar losderechosfundamentalesde laspersonas.31 Es así como, por su envergadura, destacan las intervenciones humanitariasdesplegadasporlaDefensoríadelPuebloantelosenfrentamientosviolentosocurridosenelMercadoSantaAnita(2007),Moquegua(2008),Bagua(2009),MercadodePiura(2010),Conga(2012),entreotros.

DesdeelPoderEjecutivo,ensusdistintosniveles,laintervenciónhumanitariaante situaciones de violencia en conflictos sociales se ha dado siempreantecasosespecíficos,normalmentecuandolaposibilidaddeidentificarelescenarioderiesgosefacilitadadoelaccesoadeterminadainformación.Estohaocurrido,porejemplo,antediligenciasdedesalojoprogramadas, comoocurrióconeldesalojodelostrabajadoresdelaAzucareraAndahuasi,enlaprovinciadeHuaura,enLima(2010).Endichocaso,elHospitaldeHuauradelMinisteriodeSaludquebrindacoberturaen lazona, logró instalarunpequeñohospitaldecampañaenellugarmismodelosacontecimientosconelfindeasegurarlaatencióninmediatadelaspersonasheridas.

Sin embargo, situaciones como estas resultan excepcionales, pues en lageneralidad de casos no existen planes de acción concretos que articulenlasdistintasresponsabilidadesestatalesanteestosescenarios,conobjetivos,rolesyrecursosestablecidos.Enlarealidad,lapresenciadelEstadoenlosescenariosdeviolenciaenconflictossocialessecircunscribe,prácticamentedeformaexclusiva,alapresenciadeefectivospolicialesencargadosdelastareasderestablecimientodelordeninterno.

3.3 El marco normativo

El artículo 44° de la Constitución Política del Perú, establece queesdeberprimordialdelEstado“garantizarlaplenavigenciadelosderechoshumanos;protegeralapoblacióndelasamenazascontra

31 Defensoría del Pueblo. Informe de Adjuntía Nº 006-2009-DP/ADHPD: ActuacionesHumanitariasrealizadasporlaDefensoríadelPuebloconocasióndeloshechosocurridosel5dejuniodel2009,enlasprovinciasdeUtcubambayBagua,regiónAmazonas,enelcontextodelparoamazónico.Lima,2009,p.4.(Ver:http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/varios/2009/informe-adjuntia-006-2009-DP-DHPD.pdf.Últimavisita: 26de abrildel2013).


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su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamentaenlajusticiayeneldesarrollointegralyequilibradodelaNación”.Estos deberes, y otros señalados en la Carta Constitucional, sonobligacionesesencialesquesedesprendendelmarcodelosprincipiosconstitucionalesydelosvaloressuperiores,talescomoladignidaddelapersonahumana(artículo1°)ylaformasocialydemocráticadeGobierno(artículo43°).32

En esamedida no cabe duda que controlar las situaciones de violencia yreponer el orden interno es una responsabilidad estatal fundamental; sinembargo,elEstadotienetambiénotrasresponsabilidadesesencialesanteestosescenarios,lascualesderivandesuobligación-entantoEstadoDemocrático,SocialyConstitucionaldeDerecho-derespetar,protegeryhacerefectivoslosderechosfundamentalesdetodaslaspersonas.

Estas obligaciones en materia de derechos deben realizarse tomando enconsideración las características que definen los derechos humanos. Así,en tanto se reconoce que los derechos humanos son iguales, indivisibles einterdependientes,éstosdebenserentendidoscomounbloquecompactoquedebeserprotegidoensuintegridad,entantonoexistenjerarquíasentreéstos(nohayderechossuperioresniinferioresaotros),ymuchasvecesnoesposiblehacerefectivoalgunodeestosdeformaaisladarespectodelosdemás.33

Deesaforma,laresponsabilidaddelEstadodegarantizarlavigenciadelosderechosfundamentalesanteunescenariodeviolenciaenconflictossociales,implicalaobligaciónnosólodereponerelordeninternoafindegarantizarlosderechosa lapaz, a la tranquilidadoal libre tránsitode laspersonas;sinoquesimultáneamenteelEstadotienelaobligacióndesalvaguardarlosderechos de todo aquél que pueda resultar afectado por la violencia, sindistinciónalgunapormotivodeorigen,raza,sexo,idioma,religión,opinión,condición económica ode cualquiera índole (Artículo 2°, numeral 2 de laConstituciónPolíticadelPerú).

Enesesentido,nodebeperdersedevistacómo,porejemplo,lareposicióndel orden interno -obligación fundamental que asume el Estado frente a

32 SentenciadelTribunalConstitucionalExp.acumuladoN°20y21-2005-PI/TC(numeral99).33 OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos.Preguntas

frecuentes sobre el enfoque de Derechos Humanos en la cooperación para el desarrollo.NuevaYork/Ginebra: Acnudh, 2006, p. 1-2. (Ver: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FAQsp.pdf.Últimavisita:19deabrildel2013.)


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cualquierescenariodedisturbiointerno-,noconstituyeunfinensímismo,sinounmedioa travésdelcual sebuscaalcanzarunestadodeseguridadnecesarioconelfindegarantizarelejerciciodelosderechosfundamentalesdetodoslosciudadanosenelespaciopúblico.

Esjustamenteenesadirecciónqueladefinicióndeseguridadciudadanaaludeaun“...estadodeprotecciónquebrindaelEstadoyencuyaconsolidacióncolabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientesa losciudadanospuedanserpreservados frenteasituacionesdepeligrooamenaza,oreparadosencasodevulneraciónodesconocimiento.”34 En esa mismalínea-conformesedisponeexpresamenteenelartículo4°delaLeyde la Policía Nacional del Perú, aprobada por el Decreto Legislativo N°1148-,35 la“funciónpolicial”queseenmarcadentrodelejerciciodelpoderdepolicíadelEstado,queasumelaPNPensucondicióndefuerzapública,tienecomopropósito“...velarporlaprotección,seguridadyellibreejerciciodelosderechosfundamentalesdelaspersonas,elnormaldesarrollodelasactividades de la población y prestar apoyo a las demás instituciones delEstadoenelámbitodesuscompetenciasyfunciones...”.

En síntesis, frente al escenario complejo de la violencia en los conflictossociales,dondenormalmente laspersonasvenrestringidosunadiversidaddederechosfundamentales,elEstado-ademásdesuevidenteobligacióndereponerelordeninterno-tieneunaseriederesponsabilidadesenmateriaderespeto, protección y realizaciónde los derechos humanos.De esa forma,anteunescenariodondelaspersonasnormalmentecarecendelaposibilidadde reponer sus derechos fundamentales violentados valiéndose de suspropiosmedios-yaseaporlaspropiascircunstanciasquegeneralaviolencia(incomunicación, personas gravemente heridas, etc.) o por su particularestado de indefensión o de vulnerabilidad (personas con discapacidad,madresgestantes,niñosyadolescentes,adultosmayores,etc.)-,elEstado,encolaboraciónconlasociedad,asumeunaobligación de hacer,conlafinalidaddebrindarayudayprotecciónefectivaalaspersonasquevenvulneradossusderechosfundamentalesproductodeestetipodeviolencia.

34 SentenciadelTribunalConstitucionalExp.N°3482-2005-PHC/TC(numeral13).35 Estanorma,publicadaeneldiariooficialElPeruanoel11dediciembredel2012,derogó la

anteriorLeydelaPolicía,aprobadaporlaLeyN°27238.


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3.4 Responsabilidades institucionales

Las situaciones de violencia en conflictos sociales, dependiendo de suintensidad,puedenllegaravulnerardiversosbienesjurídicos:desdelapazylatranquilidadengeneral,hastalaintegridadylavidadelaspersonas.EnesamedidasondiversaslasinstitucionesdelEstadoconcompetenciafrentealassituacionesderiesgo“humanitario”quesegeneranenestosescenarios.

LaDefensoríadelPuebloconsideraqueestasresponsabilidadesdelEstadosecanalizan-básicamente-atravésdelaatencióndelasnecesidadespúblicasensaludyseguridadciudadana.Enelprimercaso,entantolaviolenciaenconflictossocialestienecomoconsecuenciamáscomúnloscasosdepersonasheridas, locualgenerasituacionesdeurgenciayemergenciamédica.Yenmateriadeseguridadciudadana,puestoquebuscaasegurarlaconvivenciapacífica,laerradicacióndelaviolenciaylautilizaciónpacíficadelasvíasyespaciospúblicos.36

SetratademateriascompartidashorizontalmentepordiversasinstitucionesestatalesyqueasuvezrecaenverticalmenteenlostresnivelesdeGobierno:central, regional y local. En esa medida, conforme con el Principio deSubsidiariedad del Proceso de Descentralización reconocido en la LeyN° 27783, Ley de Bases del Proceso de Descentralización, la intervenciónhumanitariadelEstadoante este tipode situacionesdebe ejecutarse en elniveldegobiernoquepuedatenerlamayoreficiencia,efectividadycontroldelapoblaciónquesebuscaatender.

Dadas lascaracterísticasde lasaccionesdeviolenciaenconflictossociales,las cuales pueden llegar a extenderse a territoriosmás amplios e inclusoocurrir simultáneamente en distintos lugares, podrían ser las instanciasintermediasdeGobiernolasqueintervenganconmayorefectividadenestoscasos, en estrecha coordinación con las instanciasnacionalesy locales concompetenciascompartidasenestasmaterias.

Acontinuaciónsepresentaelmarconormativoconformealcual,instanciasdelostresnivelesdegobiernoasumenresponsabilidadesdiversasfrentealas situacionesde riesgo “humanitario” que se producen alrededorde lasaccionesdeviolenciaenconflictossociales.

36 Definicióndeseguridadciudadanaquebrindaelartículo2°delaLeydelSistemaNacionaldeSeguridadCiudadana,aprobadoporlaLeyN°27933.


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A. Gobiernos Regionales

Conforme con laLeydeBasesde laDescentralización,LeyN° 27783y laLeyOrgánicadeGobiernosRegionales(LOGR),estasinstanciasdegobiernoasumencompetenciascompartidasenmateriadesalud.

Endichamateria,conformeseestableceenelartículo49°de laLOGR, lescorrespondealosGobiernosRegionales:

“g) Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevención, protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en coordinación con los Gobiernos Locales.[...]i) Conducir y ejecutar coordinadamente con los órganos competentes la prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres.”

Así, se trata de competencias compartidas con los niveles local y centralde Gobierno -conforme se detalla más adelante-, en el marco del actualproceso de Descentralización y de transferencia de competencias; con lasmunicipalidades, para la atención primaria de salud y con el GobiernoCentral,productodelarectoríadelsectorporpartedelMinisteriodeSalud.

Es a travésde susDireccionesRegionalesdeSalud,37 las cualesdependenadministrativamentedelasGerenciasdeDesarrolloSocial,quelosGobiernosRegionalesejecutansusfuncionesenestamateria.

B. Gobiernos Locales

Conformeconelnumeral2delArt.73°de laLeyN°27972,LeyOrgánicade Municipalidades (LOM), los municipios asumen funciones específicas-exclusivas y compartidas-, de prestaciónde servicios públicos locales, enmateriasdesalud,defensaypromocióndederechosyseguridadciudadana.

Enmateriadesalud,conformeconlosnumerales2.5y4.4delartículo80°delaLOM losGobiernosLocales, asumen competencias compartidas con las

37 DeacuerdoconlaResoluciónMinisterialNº405-2005-MINSA,defecha30demayodel2005,lasDireccionesRegionalesdeSaludconstituyenlaúnicaautoridaddesaludencadaGobiernoRegional.


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instanciasregionalesynacionalesdeestesector,conelfinde “Gestionar la atención primaria de salud,38 así como construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten...”.

Adicionalmente,enelcasodelasmunicipalidadesdistritaleséstasasumencompetencias específicas compartidas, conforme con el numeral 4.5. delartículo80°delaLOMpara: “Realizar campañas locales sobre medicina preventiva, primeros auxilios…”

En materia de promoción de derechos, las Municipalidades Distritales,de acuerdo con el artículo 84° de la LOM, asumen funciones específicasexclusivasconelfinde:

“2.4. Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación.2.5. Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.”

Por último, en materia de seguridad ciudadana, la LOM establece en suartículo 85° que las Municipalidades Provinciales tienen competenciascompartidaspara:

“2.1. Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana.2.2. Promover acciones de apoyo a las compañías de bomberos, beneficencias, Cruz Roja y demás instituciones de servicio a la comunidad.”

38 AtravésdelaResoluciónMinisterialN°1204-2006/MINSA,defecha27dediciembredel2006,elMinisteriodeSaludadoptaunadefiniciónoficialdeGestiónde laAtenciónPrimariade laSaludacordeconelcontextoactual(encontraposiciónaladefiniciónadoptadaenlaConferenciaAlmaAttade1978)yelprocesodedescentralizacióndesarrolladoenelpaís.ConformeaestanormaseentiendecomoGestióndelaAtenciónPrimariadelaSaludal “desarrollo de los procesos de planeamiento, programación, monitoreo, supervisión y evaluación de la atención integral de salud que se realiza en el ámbito local”.Estamismanorma,definequelosprocesossanitariosinvolucradosenlaatenciónintegraldesaludcorrespondientealámbitolocalson,entreotros,la“Protección y recuperación de la salud del individuo, familia y comunidad”,asícomola“Prevención y control de epidemias, emergencias y desastres”.


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Por suparte, conformeestamismanorma, lasMunicipalidadesDistritalesasumencomocompetenciasespecíficasexclusivasenmateriadeseguridadciudadana, tareas referidas a la gestión de riesgos.Así, la LOM establececomo función: “3.2. Coordinar con el Comité de Defensa Civil del distrito las acciones necesarias para la atención de las poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole.”.

C. Policía Nacional del Perú

Conformeconelartículo166°delaConstituciónPolítica,laPolicíaNacionaldelPerútieneporfinalidadfundamental“garantizar,manteneryrestablecerel orden interno”, así como también prestar “protección y ayuda a laspersonasyalacomunidad”.

EstadisposiciónquedefinelaestructuraconstitucionaldelaPNP,resaltaquesimultáneamenteasusfinalidadesenmateriadeordeninterno,circunscritasalejerciciodelpoderdepolicíadelEstado,lecorrespondebrindarprotecciónyayudaalaspersonasyalacolectividad,entantoqueelejerciciodedichopoder-conformealartículo4°delaLeydelaPNP,aprobadoporD.L.1148-,persigue“velarporlaprotección,seguridadylibreejerciciodelosderechosfundamentalesdelaspersonas”.

Enesadirección,elartículo6°delaLeydelaPNP,reconocecomoprimerprincipioyvalorparaelejerciciodelasfunciones,atribucionesyfacultadesdelaPNPla“Primacíadelapersonahumanaysusderechosfundamentales”,de formaque: “Ladefensayprotecciónde lapersonahumana, el respetoa su dignidad y a las garantías para el pleno ejercicio de sus derechosfundamentales,tienenprimacíaenelejerciciodelafunciónpolicial”.

Poresa razón, elManualdeDerechosHumanosaplicadosa laFunciónPolicial,aprobadoporResoluciónMinisterialN°1452-2006-IN,estableceexpresamente en sus reglas referidas al uso de la fuerza que la PNPdebeplanificar la instalacióndecorredoreshumanitariosyelaccesodesocorristas en caso de operativos de reposición del orden interno. EsteManual dispone también que, en caso se produzcan heridos, la propiaPNPdebeauxiliaraestaspersonasyevacuarlasaloscentrosasistencialesparasuatenciónmédica,asícomotambiénnotificarde inmediatoasusfamiliares.


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Estasdirectivasrecogenlasdisposicionesexpresamentecontempladasenelnumeral5delos“PrincipiosBásicossobreempleodelafuerzaydearmasdefuegoparalosfuncionariosencargadosdehacercumplirlaley”,39 norma que, juntoal“CódigodeConductaparafuncionariosencargadosdehacercumplir la ley”,40 constituyenelmarco jurídico internacionalde referenciaparalosEstadosmiembrosdelasNacionesUnidasenmateriadeusodelafuerzaparaelcontroldedisturbiosinternos.

D. Ministerio de Salud

ConstituyeelenterectordelSectorSalud,marcoenelcual,deacuerdoconelartículo2°delaLeydelMinisteriodeSalud,LeyN°27657:

“... conduce, regula y promueve la intervención del Sistema Nacional de Salud con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona humana, a través de la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de su salud y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno respeto de los derechos fundamentales de la persona, desde su concepción hasta su muerte natural.”.

Enesa forma, lecorrespondealMinisteriodeSalud,diseñarynormar losprocesosa travésde loscuales sevaaproteger -mediante la reddesaludorganizadaanivelnacional,regionalylocal-,lasaludintegraldelaspersonas.

Laviolenciaenlosconflictossociales,provocaescenariosdepeligroinminenteparalaviday/olasaluddelaspersonas,lascualesconstituyensituacionesderiesgogravequeactivandiversasresponsabilidadesdelEstadoenmateriadesalud.Específicamentelaresponsabilidaddevelarporquesebrindeatenciónmédicadeemergenciaalasvíctimasmientrassubsistadichoestadoderiesgo(artículo3°delaLeyGeneraldeSalud,LeyNº26842).

Al respecto, la Ley N° 27604 -que modifica diversos artículos de la LeyGeneraldeSalud-,ysureglamento,aprobadoporDecretoSupremoNº016-2002-SA, establecen que corresponde alMinisterio de Salud supervisar elcumplimientodelaobligaciónquetienentodoslosestablecimientosdesalud

39 Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito yTratamientodelDelincuentedelaño1990.

40 AprobadoporlaAsambleaGeneraldelaONU,el17dediciembrede1979.


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delpaís-públicosoprivados-debrindaratenciónencasosde“emergenciamédica”,entendida,deacuerdoalartículo3°delreglamentocomo “... toda condición repentina e inesperada que requiere atención inmediata al poner en peligro inminente la vida, la salud o que puede dejar secuelas invalidantes en el paciente”.

Deesemodo,laatenciónmédicadeemergencia,sehaceefectivaatravésdelosestablecimientosdesaludqueconformanlareddesaludanivelnacional,41 los cuales -de acuerdo con el proceso de transferencia de competenciasdispuestoporlapolíticaactualdeDescentralizacióndelEstado-,42 han sido transferidosenadministraciónalosGobiernosRegionales.

E. Ministerio Público

De acuerdo con el artículo 1° de la Ley Orgánica delMinisterio Público,aprobado por Decreto Legislativo N° 52, esta institución tiene entre susfuncionesprincipalesvelarporlaprevencióndeldelito.

Conesefin,atravésdelasFiscalíasdePrevencióndelDelito,elMinisterioPúblicocumpleunrolfundamentalantesyduranteelmomentoenqueelconflictoescalahacialaviolencia,entantoestoscasossondesucompetenciapor tratarse de escenarios donde se “amenazan”diversos bienes jurídicostutelados.Alrespecto,elartículo2°delROFde lasFiscalíasEspecialesdePrevencióndelDelito,43señalaque:

“Los Fiscales de Prevención del Delito toman conocimiento permanente y anticipado de la criminalidad en el ámbito de su competencia y participan en las acciones policiales y de otras instituciones en el ámbito de la prevención, para evitar y/o disminuir la delincuencia; además, orientan sus acciones al logro de la sensibilización de la conciencia pública y la movilización del apoyo popular, a efecto de cambiar las actitudes y conductas de la comunidad para asegurar la vigencia de la Ley.”

41 Conformesedisponeenelartículo10°delReglamentodelaLeyN°27604,laautoridadacargodelaatenciónmédicadeemergencia(jefedeemergencias)debellevarunregistrodetalladodelasatencionesquebrindaatravésdeldenominado:“LibrodeEmergencias”.

42 DeacuerdoconlaSegundaDisposiciónTransitoriadelaLeydeBasesdelaDescentralización,LeyN°27783,referidaalatransferenciayrecepcióndecompetenciassectorialeseneducaciónysalud.

43 Aprobado por Resolución de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público N° 539-99-MP-CEMP,publicadael20dejuliode1999,eneldiariooficialElPeruano.


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Si bien no le corresponde al Ministerio Público asumir tareas de tipohumanitarioenestricto,sílecompete,atravésdelasFiscalíasdePrevencióndel Delito, coordinar con las instituciones que sean necesarias (públicas,privadas u otras) “... la ejecución eficaz de las acciones y operativos deprevencióndeldelito” (artículo9°delROFde las FiscalíasdePrevencióndelDelito).DeestaformaelMinisterioPúblico,atravésdelcumplimientode su rol de prevención del delito, asume diversas responsabilidades deplanificacióndelaintervenciónhumanitariaantesituacionesdeviolenciaenconflictossociales.

F. Otras instituciones públicas y privadas

Cabemencionarelrolque,bajodeterminadascircunstancias,puedecumplirunainstitucióncomoelMinisteriodelaMujeryPoblacionesVulnerables,oinclusociertosprogramassociales,conformeconsusfinesyobjetivos,específicamenteenlaatencióndegrupossocialesenestadodeindefensiónodevulnerabilidad(p.e.enlaatencióndemujeres,adultosmayoresoniñosexpuestosalpeligro)queresultenvíctimasdeunescenariodeviolenciaenconflictosocial.

Respecto a las entidades privadas y de la sociedad civil, éstas puedentambiéncumplirfuncionesdetipohumanitariodeacuerdoalasfinalidadesque persiguen y sus posibilidades reales de intervención. OrganizacionescomolascompañíasdeBomberos,lasIglesias,lasjuntasvecinales,44laCruzRoja Peruana, las Rondas Campesinas,45 las universidades, etc., puedenintervenirendiversostiposdetareasdeapoyoy/oayudaantesituacionesdeemergencia.

44 Conformeconelartículo116°delaLOM,las juntasvecinalestienenderechoasupervisarlaprestacióndelosservicioslocales.Enesalíneaelartículo107°deestanorma,referidoalaJuntadeDelegadosVecinalesComunales,establecequedichoórganotieneentresusfunciones:“3. Apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito.”

45 ElReglamentodelaLeydeRondasCampesinas,aprobadoporDecretoSupremoNº025-2003-JUS,establececomolaprimerafuncióndelarondacampesinayrondacomunal:“a) Contribuir a la defensa de la integridad física, moral y cultural de los miembros de la Comunidad Campesina, de la Comunidad Nativa, del Caserío u otro centro poblado, para mantener la paz y seguridad de la población...”.


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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

Sobre la violencia en el conflicto social como escenario de riesgo

1. En el Perú, cuando los conflictos sociales han escalado a niveles deviolenciasehanproducidoescenariosderiesgosumamentegravesparalavigenciadelosderechosfundamentales.Deacuerdoconlainformacióndel Sistema deMonitoreo de Conflictos Sociales de la Defensoría delPueblo,desdeelaño2006,223personashanperdido lavidaymásde3070hanresultadoheridas,entrecivilesypolicías.Estasafectaciones,quesindudassonlasmásgraves,nosonlasúnicas,puesseafectantambiénlosderechosfundamentalesallibretránsito,alapropiedad,alalibertadindividual,alapazylatranquilidad,altrabajo,entreotros.

Sobre las responsabilidades del Estado

2. Cuandolaspersonasquevenafectadossusderechosfundamentalesporlaviolenciaresultanincapacesdereponersusderechosporsuspropiosmedios,elEstadoasumeunaobligacióndeintervenirdemaneraactivacon el fin de asegurar la efectiva vigencia de estos derechos. En estoscasos,elEstadotieneunaobligaciónde hacer atravésdelapuestadelos“mediosnecesarios”conelfindegarantizarlaatencióndelasnecesidadesmásurgentesdelaspersonasafectadas(salud,alimentación,integridad,etc.).

3. Dado que en los escenarios de violencia en los conflictos socialesnormalmente las necesidades sobrepasan la capacidad de respuestainmediatadelEstado,esindispensablequelasintervencionesestatalesenestaámbitoseguíendeacuerdoconcriteriosdeoportunidadeindefensión,demodo que los esfuerzos estatales se orienten demanera preferentehacia las personas que tienen unamenor oportunidad de reponer susderechosporsuspropiosmedios.Setratadeatenderalaspersonasmásdesprotegidas como son losheridos, losgrupos impedidosde su libretránsito,laspoblacionesincomunicadasoquesufrenelcortedeserviciospúblicosesenciales,principalmente.Estaprioridadseintensificaaúnmáscuandosetratadegruposobjetivosdeprotecciónespecial,comosonlaspersonascondiscapacidad,losadultosmayores,losniñosyadolescentes,lasmadresgestantes,laspersonasenfermas,entreotros.


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Sobre los sujetos de protección y los derechos fundamentales puestos en riesgo o afectados

4. Se ha identificado tres grupos sujetos de protección en situaciones deviolenciaenconflictossociales:primero,losqueparticipandirectamentedelasaccionesdeviolencia;segundo,losquenoparticipanperosufrensusconsecuencias,puesseencuentranenelmismolugardondeocurrenestasaccionesoensusinmediaciones;y,porúltimo,losqueapesardenoestarenellugar,sufrensusconsecuencias.Elprimergrupoeselmásexpuesto a sufrir afectaciones graves a sus derechos, especialmente,la vida, la integridad y la libertad. En él se encuentran dirigentes ymanifestante,asícomomiembrosdelaPolicíaNacional.Enelsegundogrupo,lasafectacionessonallibretránsito,alapaz,alatranquilidad,alaadecuadaalimentación;aunque,esposiblequetambiénseveanafectadoslosderechosalasalud,alaintegridadeincluso,alavida.Eneltercergrupo, la lejaníaal lugardelosacontecimientosgeneraafectacionesdederechosnormalmentevinculadosconlaprestacióndealgunosserviciosbásicos, como es el caso del transporte, el suministro de agua, deelectricidadydetelecomunicacioneseinclusoesposibletambiénqueseproduzcaeldesabastecimientodevíveres.Estoafectaríalosderechosalaalimentación,alasalud,albienestar,etc.

Sobre la intervención humanitaria ante situaciones de violencia en conflicto sociales

5. ElEstado tienediversasobligaciones frente a las accionesdeviolenciaentornoaunconflictosocial,unadelascualesesbrindarunarespuestaanteeldoloryelsufrimientoquelaviolenciaprovocaenlaspersonas.Esetipodeintervención,quealudeaunapreocupaciónhumanaelemental,puedeser calificadacomounaacción,asistencia,ayudao intervención“humanitaria”.

Sin embargo, la presencia de instituciones públicas en el lugarmismodonde ocurre la violencia, responsables de atender las necesidades delaspersonasafectadasenestosescenariosesprácticamenteinexistente-salvoalgunasexcepcionespuntuales-.Engeneral,noexistenplanesdeacción concretos que articulen las distintas responsabilidades estatalesdetipohumanitarioanteestosescenarios,conobjetivos,rolesyrecursosestablecidos.


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6. Noobstanteestarealidad,esevidentequeexistendiversasinstitucionespúblicasque, conformecon sumarcode responsabilidad institucional,tienencompetenciasenlaatencióndediversasnecesidadeshumanitariasque se generan alrededor de los escenarios de violencia en conflictossociales. Estas responsabilidades tienen como sustento constitucionallosdeberes centralesdelEstadodegarantizar laplenavigenciade losderechoshumanos, proteger a lapoblaciónde las amenazas contra suseguridadypromoverelbienestargeneral,establecidosenelartículo44°delaConstituciónPolíticadelPerú.

Sobre las responsabilidades institucionales

7. Las responsabilidades del Estado ante los escenarios de violencia enconflictos sociales se canalizanbásicamente, a travésde la atencióndelasnecesidadespúblicasen losámbitosdesalud,seguridadciudadanay protección de derechos. En el primer caso, en tanto la violencia enconflictossociales tienecomosuconsecuenciamáscomúnloscasosdepersonasheridas,locualgenerasituacionesdeurgenciaydeemergenciamédicaqueexigenunarespuestadelsectorSalud.Enelsegundocaso,enlamedidaquelaintervenciónhumanitariaapuntafinalmenteagarantizarla seguridad ciudadana, esto es, a asegurar la convivencia pacífica, laerradicacióndelaviolenciaylautilizaciónpacíficadelasvíasyespaciospúblicos. Respecto a la protección de derechos, en tanto se requiereatenderdemodopreferenteadeterminadossectoresdelasociedadfrentealoscualeselEstadotienedeberesdeprotecciónpreferente.

8. Entantosetratademateriascompartidashorizontalmentepordiversasinstituciones estatalesyque, a suvez, recaenverticalmente en los tresnivelesdegobierno:central,regionalylocal,deacuerdoconelPrincipiode Subsidiariedad del Proceso de Descentralización, la intervenciónhumanitariadelEstadoanteestetipodesituacionesdebeejecutarseenelniveldegobiernoquepuedatener lamayoreficiencia,efectividadycontroldelapoblaciónquesebuscaatender.

9. Las instituciones cuyomarcode responsabilidades les exige intervenirantelassituacionesdeviolenciaenconflictossociales,sonlassiguientes:

a. Gobiernos Regionales.- De acuerdo con sus competencias enmateria de salud, control de emergencias y ayuda de poblacionesafectadas.


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b.Municipalidades.-Deacuerdoconsuscompetenciasenmateriadeseguridadciudadana, salud,ypromociónyatencióndegruposdeprotecciónespecial.

c.MinisterioPúblico.-Deacuerdoconsuroldeprevencióndeldelito.

d. Ministerio de Salud.- En tanto responsable de supervisar elcumplimientodelaatencióndeurgenciasyemergenciasmédicas.

e.PolicíaNacionaldelPerú.-Deacuerdo con su rol constitucionalde protección y ayuda a las personas y la comunidad, así comosus obligaciones específicas derivadas del marco del DerechoInternacionaldelosDerechosHumanos.

f.Otrasinstitucionespúblicasyprivadas.-ComoelMinisteriodelaMujer y Poblaciones Vulnerables, las Universidades, la Cruz RojaPeruana,lascompañíasdebomberos,lasiglesias,lasjuntasvecinales,lasrondascampesinas,elComitéInternacionaldelaCruzRoja,etc.

Sobre la forma de coordinación interinstitucional

10.Enlamedidaquelaintervenciónhumanitariaexigelaparticipacióndediversas instituciones públicas de diferentes niveles de Gobierno, esnecesarioplantearunaestrategiadegestióninterinstitucionalqueasegureunaintervencióncoordinada.Enesesentido,esevidentequeserequieredel liderazgo de una instancia estatal capaz de articular los esfuerzosde todas las instituciones competentes. Al respecto, la Defensoría delPuebloconsideraquedicha instanciason losGobiernosRegionales,ensucondicióndegobiernointermediocapazdearticularesfuerzoshacialas instancias locales onacionales,de acuerdoa la envergadurade lasaccionesdeviolenciaydellugardondeéstasocurran.

11.Laarticulacióninterinstitucionalpuededarsedevariasformas.Unadeéstaspuedeserpormediodelosespaciosdecoordinaciónyaexistentes,como son por ejemplo los Comités de Seguridad Ciudadana. Lasinstitucionesqueasumenalgúnroldetipo“humanitario”sonpartedeestoscomitésdecoordinacióninterinstitucional,losmismosque,peseasuslimitaciones,vienenfuncionandoyconsolidándoseenvariasregionesdelpaís.Laotraformadearticulaciónesvíalasuscripcióndeconveniosde cooperación interinstitucionales, mediante los cuales las instanciascompetentesdeciden aunar esfuerzos en estamateria, en función a sumarcode competenciasbajo el liderazgodelGobiernoRegional.En elpresente Informe laDefensoría pone adisposiciónde las instituciones


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una propuesta denominada “Pautas específicas para la intervenciónhumanitaria ante situaciones de violencia en conflictos sociales” (ver anexo).


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Recomendaciones

A los Presidentes de los Gobiernos Regionales:

1. RECOMENDAR;liderarunaestrategiadeintervenciónhumanitariaensituacionesderiesgoenescenariosdeviolenciaenconflictossocialesacaecidos en su jurisdicción, orientada a aliviar su sufrimiento deunamanerainmediatayeficaz,bajolosprincipiosdeimparcialidad,neutralidadynodiscriminación.Alrespectosedebeconsiderarlossiguientesaspectos:

- Asegurar la participación de las diferentes instituciones concompetenciascompartidasenlaatencióndelasnecesidadesdetipohumanitarioqueseproducenenestosescenarios.

- Dirigirlaintervenciónhumanitariaenescenariosdeviolenciaenconflictossociales,enatenciónalosdeberescentralesdelEstadodeprotección,promociónydefensadelosderechosalavida,alasaludyalaintegridad,laprestacióndelosserviciospúblicos,laseguridad,entreotrosbienesjurídicosexpresamenteamparadosenlaConstituciónPolíticadelPerú.

- PriorizarlaintervencióndelEstadodeacuerdoconcriteriosdeoportunidadeindefensión,esdecir,orientadospreferentementea la atención de las personas con menores oportunidades dereponer sus derechos por sus propios medios, ya sea por lasituación de indefensión en que la violencia las coloca, o porsucondiciónobjetivade indefensión(adultosmayores,niñosyadolescentes,mujeres,gestantes,etc.).

A los Directores Regionales de Salud:

2. RECORDAR; que los Gobiernos Regionales, de acuerdo con suscompetenciascompartidasenmateriadesaludestablecidasenlaLeyOrgánicadeGobiernosRegionales,sonresponsablesdeconduciryejecutar,deformacoordinadaconlosdemásorganismoscompetentes,laprevenciónycontrolderiesgosydañosencasosdeemergencia.Así, dado el escenariode riesgo que constituye la violencia en losconflictossocialesparalavida,lasaludylaintegridaddelaspersonas,losGobiernosRegionales,atravésdesusDireccionesdeSalud,son


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responsables de liderar los esfuerzos por atender las emergenciasmédicasdelaspersonasafectadasporestetipodeviolencia,atravésde la red de salud a su cargo.

A los Alcaldes Provinciales:

3. RECORDAR; que de acuerdo con las competencias compartidasde los Gobiernos Locales Provinciales en materia de seguridadciudadana, señaladas en la Ley Orgánica de Municipalidades,corresponde a estos gobiernos promover acciones de apoyo a lasinstitucionesdeservicioa lacomunidad, talescomolascompañíasdeBomberos,laCruzRoja,entreotras;asícomocoordinarelserviciointerdistritaldeserenazgoyseguridadciudadana.Talesaccionesdeapoyo y los servicios de seguridad ciudadanadeben considerar laatencióndelasnecesidadesdelaspersonasafectadasporlaviolenciaenlosconflictossociales.

A los Alcaldes Distritales:

4. RECORDAR; que de acuerdo con las competencias exclusivas delosGobiernosLocalesDistritalesenmateriadedefensaypromociónde derechos señaladas en la Ley Orgánica de Municipalidades,corresponde a estos gobiernos organizar, administrar y ejecutarprogramaslocalesdeasistencia,protecciónyapoyoalapoblaciónenriesgo.Estosplanesdebenconsiderarlaatencióndelapoblaciónenriesgoanteescenariosdeviolenciaenconflictossociales.

Que, de acuerdo con las competencias compartidas enmateria deseguridad ciudadana, corresponde a los Municipios Distritalescoordinar,atravésdelComitéDistritaldeDefensaCivil,lasaccionesnecesarias para la atención de las poblaciones damnificadas.Antesituaciones de emergencia producidas en torno a escenarios deviolencia en conflictos sociales, se requiere activar este tipo decoordinaciones.

Al Ministerio Público:

5. RECORDAR, queentantounadesusfuncionesprincipalesesvelarpor la prevención del delito, le corresponde tomar conocimiento


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permanente y anticipado de la criminalidad en el ámbito de sucompetencia,asícomoparticiparenlasaccionespolicialesydeotrasinstituciones vinculadas con este mismo fin, con el propósito deevitary/odisminuirladelincuencia.Enesadirección,correspondealMinisterioPúblicoasumirfuncionespreventivasantelosescenariosdeviolenciaenconflictossociales,yaseaatravésdelosFiscalesdeTurnoodelasFiscalíasEspecialesdePrevencióndelDelito.

A la Policía Nacional del Perú:

6. RECORDAR,queconformealDerechoInternacionaldelosDerechosHumanos,ylasdisposicionesestablecidasenelManualdeDerechosHumanosaplicadoalafunciónpolicial,esresponsabilidaddelaPNPplanificarconlasautoridadescompetentesenmateriadeatencióndeemergencias,lainstalacióndecorredoreshumanitariosyelaccesodesocorristasencasosdeoperativosdereposicióndelordeninterno.

Al Ministerio de Salud:

7. RECORDAR, que de acuerdo con la Ley General de Salud, lecorrespondesupervisarelcumplimientodelaobligaciónquetienenlos establecimientos de salud -públicos y/o privados- de brindaratención en casos de "emergencia médica". Esta responsabilidadincluyetambiénloscasosdeemergenciamédicaqueseproducenenlosescenariosdeviolenciaenconflictossociales.

A la población y a las organizaciones de la sociedad civil:

8. RECORDAR, que todas las personas son sujetos de obligacionesenmateriadederechoshumanos,razónpor lacualasumen-comomínimo-responsabilidadesderespetodelosderechosfundamentalesde losdemás.Esto explica cómodiversas accionesuomisiones enescenarios de violencia en conflictos sociales que impliquen unaafectación grave a los derechos de las personas, constituyen tipospunibles penalmente. A su vez, existe también una dimensiónéticaquelosciudadanosasumenenestoscasos,relacionadaconlapreocupación por aliviar el dolor y el sufrimiento de las personasafectadasporlaviolenciadelconflictosocial,quesedebetraducirenelejerciciodeaccioneseficacesdeatenciónurgentecomoserían:


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- Brindaratenciónalaspersonasheridas.- Facilitar el traslado de personas que requieren atención

médicadeemergencia.- Apoyarenlabúsquedadepersonasdesaparecidas.- Apoyarenelreconocimientodepersonasheridasofallecidas.- Verificarlasituacióndelaspersonasheridas.Lomismoenel

casodelaspersonasdetenidas.- Brindaraguayalimentaciónalaspersonasafectadasporla

faltadealimentos.- Otras.


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ANEXO

PAUTAS ESPECÍFICAS PARA LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA ANTE SITUACIONES DE VIOLENCIA EN CONFLICTOS

LaintervenciónhumanitariadelEstadofrenteasituacionesdeviolenciaen conflictos sociales debe responder al carácter complejo de estosescenarios,en tantodemandan la intervencióndediversas institucionese,incluso,dediferentesnivelesdeGobierno.Estohacenecesarioplantearunaestrategiadegestióninterinstitucionalqueasegureunaintervencióncoordinada.

Enese sentido, esevidenteque se requieredel liderazgodeuna instanciaestatalcapazdearticularlosesfuerzosdetodaslasinstitucionescompetentes.Alrespecto,laDefensoríadelPuebloconsideraquedichainstanciasonlosGobiernos Regionales, en su condición de gobierno intermedio capaz dearticularesfuerzoshacialasinstanciaslocalesonacionales,deacuerdoalaenvergadura de las acciones de violencia.46

Laarticulacióninterinstitucionalpuededarsedediferentesformas.Unadeéstas puede ser pormedio de los espacios de coordinación ya existentes,comosería-porejemplo-losComitésdeSeguridadCiudadana.EnabonodeestaideacabeseñalarquelapreocupaciónhumanitariaporlasvíctimasdelaviolenciaseencuentracircunscritaalafinalidaddelaSeguridadCiudadana.Asuvez,todaslasinstitucionesqueasumenalgúnroldetipo“humanitario”antelosescenariosdeviolenciaenconflictossocialesformanpartedeestoscomités, los mismos que, pese a sus limitaciones, vienen funcionando yconsolidándoseenvariasregionesdelpaís.

Otra forma de articulación posible podría ser a través de conveniosde cooperación interinstitucionales, mediante los cuales las instanciascompetentesdecidanaunaresfuerzosenestamateria,enfunciónasumarcode competencias. Evidentemente, en estos casos el reto sería que dichaarticulación,ylasprácticasytareasquedeéstasederiven,lleguenaformar

46 En el caso de Lima Metropolitana, si bien las funciones de gobierno regional recaen en laMunicipalidadMetropolitana de Lima, debe tenerse en cuenta que las funciones enmateriade salud del Gobierno Nacional, hasta la fecha, no han sido transferidas a esta instanciametropolitana.Enestamedida,entantolareddehospitalesycentrosdesaluddelaciudaddeLimacontinuabajolaadministracióndelGobiernoCentralatravésdelasdenominadasDISA(DireccionesdeSalud),lacoordinacióndelaintervenciónhumanitariaparaelcasodelacapitaldelpaís,deberíaconsideraraestasdirecciones.


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partedelapolíticainstitucionaldecadaorganismo,demaneraqueresulteinnecesariorenovarperiódicamentetalesconvenios.

Independientementede la formadecoordinaciónquesepuedaadoptar,acontinuaciónsepresentaalgunaspautasdeintervenciónhumanitariafrenteaescenariosdeviolenciaenconflictossociales,enfunciónalantes,duranteydespuésdelaviolenciaensí.

A. Antes de las acciones de violencia

En la dinámica de un conflicto social se pueden identificar elementosobjetivosquepermitenpreversuescalamientohaciaunniveldeviolencia.47

En esas circunstancias, dependiendo de la envergadura del conflicto, laautoridadregionalpuedeconvocarasuComitédeSeguridadCiudadanaconlafinalidaddepreveraccionesquepermitanatenderlasnecesidadesdelaspersonasqueresultenvíctimasdeestetipodeviolencia.

Evidentemente,partedelaplanificaciónimplicacontarconundocumentoescritoquepermitaestablecerciertaspautasgeneralesparalaintervenciónenestetipodecasos.EstedocumentopuedeserelaboradoporunSubComitéconformadoportodaslasinstanciasqueasumencompetenciasenlaatencióndelaspersonasafectadaspor laviolenciadelconflictosocial.Debidoa lascaracterísticasde las intervencioneshumanitarias,a lacabezadeesteSub-Comité podría estar la autoridad regional de salud (Director Regional deSalud). Para la elaboración de estas pautas se podría considerar aspectoscomo:

− Coordinarconlasautoridadespolicialesencargadasdelastareasdereposicióndelordeninternola informaciónquepermitaevaluar ladimensióndeleventualescenariodeviolencia,conelfindepreverlas acciones de intervención humanitaria. La PNP a través de susinstancias de inteligencia, debe contar con información sobre losactoresdelconflictoysuparticipaciónenlasaccionesdeviolencia.

− Coordinar con el Ministerio Público a fin de que -a través de laFiscalíaEspecialdePrevencióndelDelitoolaFiscalíadeTurno,en

47 Siempre existe la posibilidad de que la fase de escalamiento del conflicto social sea pocoperceptibleopasedesapercibidaparalasautoridades,deformatalqueelconflictoseconviertaenviolentodeformarepentina.Entalescasos,laposibilidaddeplanificaradecuadamenteunaintervenciónhumanitariasepuedereducirostensiblemente.


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casonoexista laprimera-,sedispongalaadopcióndelasmedidasdeprevenciónquecorrespondanalcaso.InclusosepodríanrealizarcoordinacionesconelfindequeelFiscalcompetentepuedarealizaraccionesderecomendacióny/oexhortaciónparaevitarquesepongaen riesgo la vigencia de los derechos ciudadanos a través de lacomisióndealgúndelito.

− Intercambiar informacióncon losalcaldesprovincialesydistritalesde los lugaresdondesepuedenproducir lasaccionesdeviolencia,respectoaloseventualesescenariosderiesgoparalavigenciadelosderechosdelaspersonasquepuedenproducirseenelámbitodesujurisdicción,enespecialdelosgrupossocialesdeprotecciónespecial.

− SolicitaralaPNPquelosplanesdereposicióndelordeninternoqueelaboren,tomenencuentalaseventualesconsecuenciasquesepuedangenerarenlavigenciadelosderechoshumanos,especialmenteenlosgrupossocialesdeprotecciónespecial.

− Brindarinformaciónalaautoridadpolicialquetenganasucargolastareasdecontroldelordeninterno,respectoalosescenariosderiesgoparalavigenciadelosderechoshumanosquepuedenpresentarseencasoseproduzcanmanifestacionesviolentasoquelaPNPdebahacerusodelafuerza.

− Coordinarconlasautoridadescompetentes(nacionales,regionalesolocales)lasmedidasdeprevenciónquecorrespondan,conelfindeasegurarlaprestacióndelosserviciospúblicoslocalesquepuedanserafectadosporlasaccionesdeviolencia(transporte,electricidad,etc.).Las coordinacionespueden incluir tambiéna laspropiasempresasprestadorasdeserviciospúblicos.

− En caso se conozcan probables bloqueos de carreteras, se deberácoordinarconlasautoridadescompetentes-enfunciónaltipodevíaquese trate (nacionalregionalo local)-,afindereducir losefectosdeestasmedidas(evitarelcongestionamientodevehículos,planearrutasalternas,brindarinformaciónalostransportistas,etc.).

− Coordinar con la red o micro red de Salud de la zona donde sepuedenproducir lasaccionesdeviolencia, laatencióndepersonasquepuedanresultarheridas.


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− Evaluarlacapacidaddeatencióndelnosocomioadonderegularmentetendríanque ser trasladados losheridos.Encaso seaposibleque lacapacidaddedichoestablecimientocolapse,realizarlascoordinacionesnecesariasconlaautoridadregionaldesalud,afindequeseactivenlosnivelesdealertaquecorrespondanenlosestablecimientosdesaludadondetendríanqueserderivadoslosheridos.

− Coordinarcontodaslasautoridadesquebrindenserviciosmédicosenlazona(MinisteriodeSalud,ESSALUD,SanidaddelaPNPoFFAA,Municipalidades,serviciosprivadosdesalud,etc.),laconformacióndebrigadasoequiposdeemergenciaoeventualmentelainstalacióndehospitalesdecampañaenlazona,segúnconvenga.

− Coordinar la disponibilidad del mayor número de ambulanciasexistentesenlazona,paraeltrasladodepersonasheridas.

− Coordinarcon lasautoridadesdesalud ladeclaracióndelniveldealertaquecorresponda,conelfindequelosestablecimientosdesaludde la jurisdicción adopten lasmedidaspreventivasdel caso; sobretodosi,dependiendodelaenvergaduradelaviolencia,esposiblelaeventualintervencióndelareddesaludregionalyhastanacional.

− Coordinar las medidas de prevención que correspondan con lospropietariosogerentesdelasinstalacionesindustrialesoempresasestatalesyprivadasque,porlainformaciónquesedisponga,podríanserobjetodeatentadosviolentos.

− Coordinar con las universidades de la zona la forma en que éstaspuedenparticiparenlaformacióndevaloresciudadanosvinculadosalaculturadepaz,alrespetodelosderechoshumanos,laimportanciadecolaborarconaccionesdetipohumanitario,etc.

B. Durante las acciones de violencia

Setratadelasaccionesqueserequiereimplementarenelmomentomismodelaviolencia.Enestricto,setratadelmomentocentraldelaintervenciónhumanitaria del Estado, la cual debe estar dirigida a la atención de lasnecesidadesmásurgentesprovocadasporlasaccionesdeviolencia.

Así, la atenciónde heridos graves debe ser unaprioridadpara el Estado.Enesamedidaresultafundamentalasegurareladecuadofuncionamientode


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lasbrigadasmédicasodeloshospitalesdecampañasquepuedaninstalarsepara la atención de personas heridas, con el fin de –primero-, estabilizarsu estado de salud y –posteriormente, en caso ser necesario-, trasladarlasadecuadamente al nosocomio que corresponda. Estas acciones deben sercoordinadas a nivel de la autoridad regional de saludy ejecutadaspor laautoridad de salud de la zona donde ocurren los hechos de violencia, enconsideraciónalaspautassiguientes:

– LaatencióndelosheridosesresponsabilidaddelaautoridadregionaldeSalud,atravésdelaredomicroreddesaluddelazonadondeocurrenloshechosdeviolencia.Estaautoridaddeberácontarconelapoyodelasinstanciaslocalesqueresultencomprendidasydetodaslas institucionesque seubiquenen la zona,que sean competentesy necesarias para una adecuada atención de los heridos (ademásdelMinisterio de Salud, Essalud, Sanidadde la PNP e incluso deserviciosprivadosdesalud).

– Si la zona cuenta con una estación de bomberos, es fundamentalasegurarsupresencia,sobretodosidisponendeunidadesmédicas(ambulancias)yparamédicos.Lomismoenel casodequeexistanoficinasdelaCruzRojaPeruana.

– LaPNPdeberábrindartodaslasfacilidadesnecesariasparaquelasbrigadasdesocorropuedancumplirsustareasdurantelaejecucióndelosoperativosdereposicióndelordeninterno.

– La autoridada cargode la atenciónmédicade emergenciadeberállevarunregistrodetalladodelasatencionesquebrinda.

Otraintervenciónprioritariaseproducecomoconsecuenciadelosbloqueosdecarreterasqueserealizancomomediodeprotestaviolenta.Entalescasos,sobretodocuandolosbloqueosseprolongandurantevariosdías,sedeberátomarencuentaaspectoscomo:

− Evaluar la situaciónde saludde losgruposenmayor situaciónderiesgocomosonlosadultosmayores,losniñosyniñas,lasmadresgestantesolaspersonasquesufrenproblemasdesalud(hipertensos,diabéticos, personas anémicas, epilépticas, etc.), con el fin debrindarleslaatenciónmédicadeurgenciaquerequieran.Estaesunaresponsabilidaddelaautoridaddesaluddelazona.


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− Gestionarelpasodelasambulanciasydetodovehículoenelquesetrasladanpersonasquerequierenatencionesurgentes.

− En caso no exista en la zona forma en que las personas varadaspuedan acceder a alimentos, deberán realizarse las coordinacionesnecesariastantoaniveldeinstitucionespúblicascomoprivadasconelfindebrindaraguayalimentosbásicosalaspersonasquemáslonecesiten(gruposdeprotecciónespecialantesseñalados).

− Encasoseproduzcansaqueos,ataquesalasunidadesdetransporteentre otras acciones que afecten la seguridad ciudadana, deberárealizarselasgestionesnecesariasconelalcaldedelazona,afindeimplementar, en coordinación con laPNP, lasmedidas correctivasdel caso.

C. Después de las acciones de violencia

Luego del cese de la violencia, se requiere verificar la atención de lasnecesidadesgeneradasquepermitanrecuperarlasituacióndenormalidad.Enesascircunstanciassedeberáintervenirconlafinalidaddequelalocalidadafectada recobre sus condicioneshabituales.Sinembargo,debidoaqueelcontextodeviolenciahaconcluido,estaetapadebetomarencuentaeliniciodeunadiversidaddeprocesosordinariosqueseactivan,enatencióna lasconsecuenciasgeneradasporlaviolencia(heridos,detenidos,desaparecidos,fallecidos, etc.). En ese sentido, se deberá tener en cuentas las pautassiguientes:

– Disponerdeplanesde acción con elfindegarantizar la adecuadaatencióndelaspersonasquecontinúanensituacióndeemergenciamédica,asícomobrindarlainformaciónnecesariaasusfamiliares.

– Enelcasodelaspersonasfallecidas,serequiereidentificarplenamentesuidentidadyfacilitarinformaciónasusfamiliares.

– Encasohubieraalgunapersonadesaparecida,deinmediatolaPNPdeberáelaborarunplandebúsqueda.Paralaejecucióndeesteplanes indispensablecontarcon laparticipaciónyelapoyoefectivodetodaslasinstanciasregionalesylocalesquepuedancolaborarconelfinquesepersigue(recursos,equipos,información,etc.).


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– Conrelaciónalaspersonasdetenidasserequiererecogerinformaciónrespecto a sus condiciones de detención, el lugar de reclusión eigualmente,brindarinformaciónasusfamiliares.

– Evaluar la necesidad de generar información pública sobre laspersonasfallecidas,heridasydetenidas.

Lima,mayodel2013

Impreso enlos talleres gráficos de: VORENO E.I.R.L.

RUC.: 20519145970Telf.: 01 369 7366 / 995735162

RPM: *238977Tiraje: 1000 ejemplares

Mayo de 2013