lcl1549e cap01 desarrollo local endogeno

PRIMERA PARTE: MARCO DE ANLISIS. EL ENFOQUE Y LA POLTICA 21

CAPTULO I

LA POLTICA DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL1

A. EL CONCEPTO DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL

El desarrollo econmico local se puede definir como un proceso de crecimiento ycambio estructural que, mediante la utilizacin del potencial de desarrollo existente enel territorio, conduce a elevar el bienestar de la poblacin de una localidad o unaregin. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambioestructural, nos encontramos ante un proceso de desarrollo local endgeno. Lahiptesis de partida es que las localidades y territorios tienen un conjunto de recursos(econmicos, humanos, institucionales y culturales) y de economas de escala noexplotadas que constituyen su potencial de desarrollo. Cada localidad o territorio secaracteriza, por ejemplo, por una determinada estructura productiva, un mercado detrabajo, una capacidad empresarial y tecnolgica, una dotacin de recursos naturales einfraestructuras, un sistema social y poltico, y una tradicin y cultura, sobre los cualesse articulan los procesos de desarrollo econmico local. En un momento histricoconcreto y por iniciativa propia, una ciudad, comarca o regin puede emprendernuevos proyectos que le permitirn iniciar la senda del desarrollo competitivo ocontinuar en ella. La condicin necesaria para que aumente el bienestar local es queexista un sistema productivo capaz de generar economas de escala mediante lautilizacin de los recursos disponibles y la introduccin de innovaciones.

Este concepto de desarrollo rene un conjunto de rasgos y caractersticas quele dan una configuracin especfica. Ante todo, hay que decir que el desarrollo localhace referencia a procesos de acumulacin de capital en ciudades, comarcas yregiones concretas. Una oferta de mano de obra ocupada en la localidad ysuficientemente calificada para las tareas que desempea, unida a una capacidadempresarial y organizativa fuertemente articulada a la tradicin productiva local ya una cultura atenta a las innovaciones y al cambio, favorecen la acumulacin decapital en los sistemas productivos locales. Se trata de procesos de desarrolloeconmico que se caracterizan por la organizacin sistmica de las unidades deproduccin, con el fin de favorecer la competitividad de las empresas locales en losmercados nacionales e internacionales. La organizacin del sistema productivolocal en forma de redes de empresas propicia la generacin de economas de escalay la reduccin de los costes de transaccin y, por lo tanto, permite rendimientoscrecientes y crecimiento econmico.

1 Documento de Antonio Vzquez Barquero (2000a).

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22 DESARROLLO ECONMICO LOCAL Y DESCENTRALIZACIN FISCAL

Los procesos de desarrollo endgeno se producen gracias a la utilizacineficiente del potencial econmico local, lo cual se ve facilitado por elfuncionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulacinexistentes en el territorio. La forma de organizacin productiva, las estructurasfamiliares y las tradiciones locales, la estructura social y cultural, y los cdigos deconducta de la poblacin condicionan los procesos de desarrollo local, favorecen olimitan la dinmica econmica y, en definitiva, determinan la senda especfica dedesarrollo de las ciudades, comarcas y regiones.

Adems, el desarrollo local endgeno obedece a una visin territorial (y nofuncional) de los procesos de crecimiento y cambio estructural (Friedman y Weaber,1979), que parte de la hiptesis de que el territorio no es un mero soporte fsico delos objetos, actividades y procesos econmicos, sino que es un agente detransformacin social. La economa de cada ciudad, comarca o regin se vincula alsistema de relaciones econmicas del pas en funcin de su especificidad territorialy de su identidad econmica, poltica, social y cultural.

El concepto de desarrollo local endgeno concede un papel predominante alas empresas, organizaciones, instituciones locales y a la propia sociedad civil en losprocesos de crecimiento y cambio estructural (Sthr, 1981 y 1985). Es unaaproximacin de abajo hacia arriba al desarrollo econmico, que considera que losactores locales, pblicos y privados, son los responsables de las acciones deinversin y del control de los procesos. Desde la perspectiva del desarrolloendgeno, finalmente, lo social se integra con lo econmico (Arocena, 1995). Ladistribucin del ingreso y el crecimiento econmico no son dos procesos paralelos,sino que adquieren una dinmica concreta segn cmo los actores pblicos yprivados adoptan decisiones de inversin orientadas a resolver los problemas queafectan a las empresas y a la economa local. Lo local es, pues, el espacio en que sehacen realidad las iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada.

En resumen, puede decirse que el desarrollo econmico local es un proceso decrecimiento y cambio estructural de la economa de una ciudad, comarca o regin,en que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una econmica,caracterizada por un sistema de produccin que permite a los empresarios localesusar eficientemente los factores productivos, generar economas de escala yaumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad en losmercados; otra sociocultural, en la cual el sistema de relaciones econmicas ysociales, las instituciones locales y los valores sirven de base al proceso dedesarrollo, y otra poltica y administrativa, en la que las iniciativas locales crean unentorno local favorable a la produccin e impulsan el desarrollo (Coffey y Polese,1985; Sthr, 1985).

Esta conceptualizacin del desarrollo constituye un modelo alternativo alpropuesto por el paradigma de desarrollo exgeno dominante durante los aoscincuenta y sesenta, segn el cual el crecimiento se apoya en los procesos deindustrializacin y la concentracin de la actividad productiva, por medio de


grandes plantas en un nmero reducido de grandes centros urbanos, a partir de loscuales los mecanismos de mercado lo difunden posteriormente hacia las ciudades yregiones perifricas, favoreciendo as su desarrollo. El modelo de desarrollo localendgeno comparte con el paradigma de los aos cincuenta y sesenta la tesis de queel aumento de la productividad y, por tanto, el crecimiento econmico, sonconsecuencia de la generacin de economas externas debidas a tres factores: laseconomas de escala en la produccin, la introduccin de innovaciones por parte delas empresas lderes y el flujo de la mano de obra excedentaria desde lasactividades tradicionales a las modernas. No obstante, se diferencia de eseparadigma al menos en cuatro aspectos: en que el desarrollo puede ser tambindifuso y no slo concentrado en las grandes ciudades; en que los sistemas locales deempresas pueden liderar los procesos de crecimiento y cambio estructural, porque,al igual que las grandes empresas, pueden generar economas de escala y reducirlos costes de transaccin; en que las formas de organizacin social y el sistema devalores locales flexibilizan los mercados de trabajo y permiten a las empresaslocales trabajar con menores costes de produccin, y en que la sociedad civil ejerceun control creciente sobre los procesos de desarrollo de las localidades y regiones.

B. SISTEMAS PRODUCTIVOS LOCALES

La promocin del desarrollo econmico local se plantea como una necesidad en lamedida en que determinadas regiones enfrentan problemas econmicos especficos,que dependen de las circunstancias propias de cada territorio. A veces se trata delugares tradicionalmente vinculados a los procesos mundiales de desarrollo econmicoque, por efecto de reestructuraciones globales, pierden importancia y se resienten en sunivel de produccin, empleo e ingresos; en otros casos se trata de ciudades que hanalcanzado un determinado crecimiento pero presentan problemas serios de desempleoy pobreza; finalmente, en otros casos se trata de pequeos asentamientos urbanos orurales que no han logrado beneficiarse de las ventajas del desarrollo.

Adems, la promocin del desarrollo econmico local obedece a las formasimplcitas de organizacin de la produccin y la economa en los distintosterritorios. Estas diferentes formas se caracterizan a su vez por una red de actoresque condicionan los procesos de cambio estructural, segn la forma en quedesarrollen sus relaciones econmicas, sociales, polticas, culturales y legales. Acontinuacin se exponen los diferentes aspectos que promueven o limitan losprocesos de desarrollo econmico local, tanto desde una perspectiva conceptual,como desde la evaluacin de su impacto en la generacin de tales cambios.

1. Organizacin de la produccin y economas territoriales

La reelaboracin de la nocin de distrito industrial de Alfred Marshall (1980) realizadapor Becattini (1979); la nocin de entorno innovador definida por los equipos deinvestigacin que componen el Grupo de Investigacin Europea sobre Entornos


Innovadores (GREMI, 1990); la conceptualizacin de la estrategia de especializacin flexibledesarrollada por Piore y Sabel (1984) y la discusin sobre los complejos productivos(clusters) realizada por Porter (1991), son algunas de las principales propuestasconceptuales que permiten sustentar el enfoque del desarrollo econmico local. Laconstitucin en un territorio de un sistema local productivo, formado por variaspequeas y medianas empresas especializadas en la fabricacin de un producto,favorece los intercambios en mercados mltiples, lo que permite el surgimiento deeconomas de escala externas a las empresas pero internas al sistema productivo local,y la reduccin de los costes de transaccin. Las externalidades a que dan lugar lossistemas locales de empresas generan rendimientos crecientes y redundan, por tanto,en el crecimiento de la economa territorial. Adems, cuando la tecnologa disponiblepermite a las empresas especializarse en partes del proceso productivo y recomponer laproduccin a nivel del distrito productivo, las economas de escala se ven reforzadas, loque proporciona ventajas competitivas a las empresas locales en los mercadosnacionales e internacionales.

La capacidad empresarial y organizativa fuertemente articulada a la tradicinproductiva de cada territorio propicia una intensa rivalidad en el mercado local, locual es un factor determinante de la competitividad interna y externa de lasempresas locales. Por ello, los sistemas productivos locales han mostradohistricamente una disposicin especial para introducir y adoptar innovaciones y,sobre todo, para adaptar las tecnologas mediante pequeos cambios ytransformaciones que permiten a las empresas mejorar su posicin competitiva enlos mercados. El centro del proceso de acumulacin de capital de los sistemasproductivos locales lo constituye la organizacin del sistema productivo, hecho quefacilita la formacin de externalidades a travs de una multiplicidad de mercadosinternos, merced a los cuales las empresas, los proveedores y los clientes serelacionan entre s (Becattini, 1997). De esta manera, la configuracin del modelo deproduccin mediante una red de empresas es la columna vertebral de los sistemasproductivos locales.

La red (Hakansson y Johanson, 1993) est formada por los actores locales, losrecursos (humanos, naturales, infraestructuras), las actividades econmicas (decarcter productivo, comercial, tcnico, financiero, asistencial) y sus relaciones(interdependencia e intercambios). Las relaciones dentro de la red permiten que losactores intercambien no slo productos y servicios sino tambin conocimientostecnolgicos y pautas de comportamiento. En los sistemas productivos locales lasrelaciones se basan en el conocimiento de los agentes entre s, en la confianzamutua que se ha ido creando paulatinamente, as como en el beneficio que derivadel comercio y el intercambio (Ottati, 1994).

El sistema de relaciones y conexiones entre actividades y entre empresas se haido creando histricamente, es parte de la cultura social y productiva del territorioy toma formas diferentes en cada localidad o regin. La confluencia de losintercambios de productos y recursos entre las empresas, la multiplicidad derelaciones entre los actores, y la transmisin de mensajes e informacin entre ellos


propicia la difusin de las innovaciones, impulsa el aumento de la productividad ymejora la competitividad de las empresas locales. En consecuencia, los sistemasproductivos locales se componen de redes internas en que se dan relaciones decooperacin y competencia entre las empresas (Piore y Sabel, 1984). En este sentido,la cooperacin en el sistema productivo local se basa en el beneficio queproporciona a cada una de las empresas la combinacin de esfuerzos para obtenereconomas de escala y reducir los costes de transaccin.

2. Aprendizaje, innovacin y territorio

Un sistema productivo local es ms que una red de empresas, ya que est integradotambin por una red de actores sociales compuesta por una serie de relacioneseconmicas, sociales, polticas y legales (Best, 1990). De este modo, el sistemaproductivo local es un entorno (milieu) que integra y domina un conocimiento, unasreglas, unas normas y valores, y un sistema de relaciones (Maillat, 1996a y b). As, lasempresas, organizaciones e instituciones locales forman parte de diversos entornos quetienen la capacidad de conocer, de aprender y de actuar, lo que las convierte en unaespecie de cerebro del dinamismo de una economa local. El concepto de milieu amplala nocin de distrito industrial, en el sentido de que aade a la red industrial el sistemade relaciones entre los actores de un territorio, hace aparecer la importancia de ladimensin cognoscitiva de los actores y los caracteriza por la capacidad de tomardecisiones estratgicas para el distrito. Aade a la capacidad de produccin y deorganizacin de las empresas la dinmica de aprendizaje y la capacidad de interveniren los procesos de crecimiento y cambio estructural de las economas locales.

En este sentido, el desarrollo econmico y la dinmica productiva dependende la introduccin de innovaciones de producto, de proceso y de organizacin queimpulsen la transformacin y renovacin del sistema productivo local. Para queello sea posible, es necesario que los actores que forman el milieu tomen lasdecisiones de inversin, tecnolgicas y organizativas adecuadas. Cuando estoocurre, el entorno adquiere un carcter innovador. As, para que los entornos seaninnovadores, es necesario que tengan capacidad de introducir y desarrollar nuevosparadigmas productivos en el sistema econmico local. Para ello, el milieu tiene quecomportarse creativamente y desplegar la capacidad de aprendizaje de los agenteslocales; debe ser, en consecuencia, un entorno que se transforma, orienta lasdecisiones de inversin y, por tanto, la respuesta de los sistemas productivoslocales a los desafos de la competencia (Maillat, 1995).

En los sistemas productivos dinmicos en que los entornos innovadoresconducen los procesos de desarrollo econmico, la introduccin de innovaciones esposible gracias a las relaciones formales e informales que se dan entre los actores,pblicos y privados, comprometidos en las actividades productivas, tecnolgicas ycomerciales. La red de innovacin formada por las empresas, los centros deinvestigacin y los laboratorios tecnolgicos participa en la creacin y adaptacinde tecnologas. Su capacidad para neutralizar los altos costes de transaccin la


convierte en un instrumento que explica la competitividad de los distritos msdinmicos. En resumen, como seala Aydalot (1986), el desarrollo econmico no seapoya slo en la capacidad de adquirir tecnologa, sino que depende adems de lacapacidad innovadora del sistema productivo de cada localidad. Las empresascrean e introducen innovaciones en el sistema productivo como respuesta a lasnecesidades y desafos del entorno, lo que genera modificaciones cualitativas en elpropio sistema y propicia la dinmica del distrito (Boisier, 1993).

3. Mercado de trabajo y acumulacin de capital

Uno de los puntos fuertes de los sistemas productivos locales ha sido, histricamente,su capacidad para utilizar los recursos humanos disponibles en el territorio, con tasaselevadas de actividad y salarios relativamente ms bajos que los vigentes en las reasurbanas y metropolitanas, lo que ha favorecido los procesos de acumulacin de capitaly cambio estructural de las economas locales. En las fases iniciales de los procesos deindustrializacin endgena, la mano de obra suele provenir del sector agrario, de lasempresas artesanales y de todas aquellas actividades que, afectadas por las crisis, hanimpulsado el cambio estructural de las economas locales. En las fases posteriores, losmovimientos migratorios hacia las localidades cuyos sistemas productivos tienen xitose convierten en uno de los mecanismos decisivos en la oferta de trabajo local. Laabundante oferta de mano de obra lleva aparejada una elevada flexibilidad delmercado de trabajo, asociada con las peculiaridades de la oferta local y con elpredominio de relaciones laborales poco conflictivas.

En qu consiste la flexibilidad del mercado de trabajo local? Ante todo, lasempresas locales utilizan diferentes formas flexibles de trabajo, como el trabajo adomicilio o el trabajo temporal, lo que les permite ajustar el volumen de ocupacinsegn la evolucin estacional de la demanda de sus productos, hecho que reducesensiblemente sus costos variables. Si a ello se aade que el trabajo femenino esmuy utilizado en muchas de las actividades que caracterizan a los sistemasproductivos locales, puede concluirse que las empresas locales se enfrentan a costosunitarios relativamente bajos.

Por otra parte, existen algunas caractersticas de los sistemas productivoslocales que fomentan la estabilidad de los mercados de trabajo locales y aminoranlos conflictos sociales. As, cuando las formas de gestin tales como elcooperativismo estn muy difundidas, el salario se acuerda de tal forma que lostrabajadores se encuentran satisfechos con el proyecto empresarial y no ofrecensimilar presin reivindicativa que en las formas convencionales de la empresacapitalista. Adems, en las iniciativas de desarrollo local, el antagonismo entrecapital y trabajo suele presentar menor intensidad, debido a la existencia de unacomunidad local articulada por la identidad que genera la pertenencia a un mismoterritorio, lo cual explica una presencia sindical ms reducida y no solamentelimitada a las cuestiones reivindicativas de clase. Por ltimo, los sindicatos localessuelen reconocer que los sistemas productivos locales son frgiles, debido a la alta


competencia en los mercados, por lo que saben que una fuerte presin socialpondra en entredicho el funcionamiento de las empresas locales, con elconsiguiente efecto negativo sobre el empleo en la zona.

De todas formas, aunque suele ser cierto que la configuracin del mercado detrabajo local permite mantener costes de trabajo relativamente ms bajos, son laseconomas de escala territoriales y la reduccin de los costes de transaccin lo quepermite a las empresas locales tener un buen posicionamiento en los mercadosnacionales e internacionales. De esta manera, la venta de sus productos posibilitaque la tasa de beneficio se site a un nivel suficiente para que se mantengan losprocesos de acumulacin en el plano local.

4. Desarrollo, cultura y sociedad

El desarrollo econmico local se produce en sociedades cuyas formas de organizacin,condiciones sociales, cultura y cdigos de conducta condicionan los procesos decambio estructural. Las empresas locales son el vehculo que facilita la insercin de lossistemas productivos en el sistema de relaciones socioculturales del territorio. Lossistemas productivos locales han nacido y se han consolidado en reas que secaracterizan por un sistema sociocultural fuertemente vinculado al territorio. Laaceptacin de un modelo de sociedad en que se premia el esfuerzo y la tica del trabajo,en que la capacidad emprendedora es un valor social reconocido, en que se potencia lamovilidad social, explica el funcionamiento de los mercados de trabajo locales y lacapacidad de respuesta de las comunidades locales ante los cambios tecnolgicos y losdesafos de la competitividad.

El funcionamiento de las economas locales slo puede explicarse por lafuerte relacin que se establece en los diferentes territorios entre empresa, cultura,instituciones y sociedad local. Las estructuras familiares, la cultura y los valoreslocales determinan los procesos de desarrollo local y son una condicin necesariapara la consolidacin de estos procesos. Histricamente, la familia ha contribuidode forma singular al surgimiento y desarrollo de las empresas y al funcionamientode la sociedad y la economa a nivel local, al canalizar recursos humanos,empresariales y financieros a buena parte de los proyectos productivos.

En los procesos de desarrollo local, los valores sociales desempean un papelclave en el funcionamiento del sistema productivo. El sentimiento de pertenencia auna comunidad local diferenciada est tan fuertemente arraigado que se sobreponeal sentimiento de clase, lo que modifica las relaciones laborales y limita losconflictos sociales. La fuerte identidad local, unida al reconocimiento social de laactividad empresarial, explican el surgimiento y el mantenimiento de la actividadproductiva en situaciones de necesidad y en circunstancias de riesgo. La confianzaentre los empresarios favorece la cooperacin y asegura las transacciones entre lasempresas locales. Adems, la tica del trabajo induce a mejorar la calificacin de losrecursos humanos y reduce los conflictos sociales.


Por ltimo, la dinmica econmica y las nuevas formas de produccin hancontribuido a la evolucin de la organizacin social, de la cultura y de los valoresde la poblacin. La propia dinmica de los sistemas productivos locales ha idofortaleciendo la cultura empresarial, merced a la acumulacin de un conocimientotecnolgico, productivo y comercial, y ha mejorado la calificacin y eladiestramiento de la mano de obra y del empresariado.

5. El espacio de los sistemas productivos locales

Como ya se mencion, el desarrollo endgeno es un proceso de crecimiento y cambioestructural en que la organizacin del sistema productivo, la red de relaciones entreactores y actividades, la dinmica de aprendizaje y el sistema sociocultural determinanlos procesos de cambio. Se caracteriza, adems, por su dimensin territorial, tanto porel efecto espacial de los procesos organizativos y tecnolgicos, como por el hecho deque la conformacin de cada territorio es el resultado de una historia en virtud de lacual se ha ido configurando el entorno institucional, econmico y organizativo. Desdela perspectiva del desarrollo endgeno, cada espacio econmico aparece, enconsecuencia, con una configuracin propia, que se ha ido definiendo en funcin de lossucesivos sistemas productivos, de los cambios tecnolgicos y organizativos de lasempresas e instituciones y de las transformaciones verificadas en el sistema derelaciones sociales e industriales.

Histricamente, cada comunidad territorial se ha ido formando comoconsecuencia de las relaciones y los vnculos de intereses de sus grupos y actoressociales, de la construccin de una identidad y de una cultura propias que ladiferencian de otras comunidades. El territorio puede entenderse como unentramado de intereses de una comunidad territorial, lo que permite percibirlocomo un actor de desarrollo local, es decir, como un elemento que influye en losprocesos de crecimiento y cambio estructural.

Cada uno de los sistemas productivos locales es el resultado de un procesohistrico diferente, que se inicia en un momento histrico concreto comoconsecuencia de condiciones econmicas y sociales particulares y de unaarticulacin especfica con el sistema productivo nacional e internacional.Frecuentemente, el proceso de industrializacin se apoya en la existencia de unacultura protoindustrial, que toma la forma de artesanado o de actividad comercial,y, sobre todo, en la existencia de una capacidad emprendedora asociada conalgunas formas de explotacin agraria, a partir de las cuales se obtiene el excedenteeconmico que permite el pago de rentas a los propietarios de la tierra.

El factor desencadenante de los procesos de desarrollo endgeno radica, pues,en el territorio. Ese desencadenamiento se debe a veces a que se ha creado unanecesidad en la zona como consecuencia de la prdida de viabilidad econmica dela actividad agraria dominante o de un desastre natural; mientras que en otrasocasiones es puramente fortuito. En todo caso, la existencia de una demanda local oexterna hace viable el proceso de cambio estructural. En consecuencia, el desarrollo


es un proceso que cobra sentido en el territorio, y que en las sociedades organizadasse articula por medio de un sistema de ciudades.

La formacin de los sistemas productivos locales ha contribuido a que eldesarrollo contine estando difuso en el territorio, en contra de la idea de los quesostienen que el desarrollo se difunde por obra de las ciudades. Sin duda, eldesarrollo econmico y el desarrollo urbano son dos caras de un mismo fenmeno,y el grado de urbanizacin condiciona el desarrollo econmico, pero no quiere decirque ello sea el nico principio impulsor de la dinmica econmica. De hecho, en laactualidad, la primaca del sistema urbano tiende a suavizarse como consecuenciadel auge que han experimentado los procesos econmicos territoriales. Las pautasde localizacin de las actividades industriales y de servicios son cada vez msdifusas; la dimensin de las plantas de produccin es cada vez ms reducida, lo quelimita la necesidad de acceder a grandes mercados de trabajo. Por otra parte, lareduccin de los costos de transporte y la difusin del automvil posibilitan laformacin de diferentes reas de mercado, sin necesidad de depender de lasexistentes en el entorno de las grandes ciudades.

Sin embargo, no se puede negar la permanencia de factores jerrquicos en elsistema de ciudades, asociados con la concentracin de las funciones del sectorterciario avanzado y las funciones de control localizadas en los niveles elevados delsistema urbano, con la existencia de centros especializados en actividadesproductivas y la concentracin de recursos de calidad en las grandes ciudades. Pesea ello, los hechos antes mencionados hablan de la reduccin de la primaca urbana yde la aparicin de jerarquas mltiples en el sistema de ciudades, lo cual puedeconceptualizarse en trminos de un modelo urbano policntrico, de una armaduraurbana que tiende a funcionar, como sostiene Cappelin (1990), cada vez ms enforma de red. En este sentido, las ciudades con sistemas productivos locales formanuna de las redes bsicas de los nuevos modelos urbanos.

C. LA POLTICA DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL

La explosin de iniciativas locales de desarrollo desde mediados de los aos ochentaplantea importantes interrogantes. Por qu han aparecido las iniciativas locales?Cules son los objetivos que pretenden alcanzar? Existe una estrategia que caractericea las acciones de desarrollo local? Se pueden concebir como una nueva poltica dedesarrollo? Hay diferencias territoriales en su aplicacin? A continuacin se presentanalgunas reflexiones al respecto.

1. La estrategia de desarrollo econmico local

Del anlisis de las experiencias internacionales se desprende que las comunidadeslocales han pasado por un fuerte proceso de aprendizaje sobre cmo abordar losproblemas que plantea el ajuste productivo de sus economas. No obstante, ante el


aumento del desempleo, la cada de la produccin y la prdida de mercados, losgestores locales se plantean la necesidad de mejorar la respuesta local a los desafos quesignifican la globalizacin, el aumento de la competencia y los cambios de la demanda.De forma simplificada, se puede decir que las localidades y regiones necesitanreestructurar su sistema productivo, de manera de elevar la productividad de lasactividades agrarias y empresas industriales y de servicios y aumentar sucompetitividad en los mercados locales y externos (Vzquez Barquero, 1993). Para elloes preciso no slo reestructurar el sistema econmico, sino tambin ajustar el modeloinstitucional, cultural y social de cada territorio a los cambios del entorno y de lacompetencia.

Las experiencias de desarrollo local muestran que el camino a seguir pasa porla definicin y ejecucin de una estrategia de desarrollo, aplicada por medio deacciones que persigan los objetivos de productividad y competitividad, perotambin los de equidad y proteccin del medio ambiente. Existe un acuerdogeneralizado segn el cual el aumento de la productividad y de la competitividadson metas que deben orientar el proceso de cambio estructural de las economaslocales. Estos objetivos se pueden alcanzar por caminos diferentes, que se puedenresumir en dos estrategias: la estrategia de cambio radical, formada por el conjuntode acciones cuyo objetivo prioritario es aumentar la competitividad(eficiencia/eficacia) del sistema productivo local, cualquiera que sea el coste entrminos de empleo y de impacto ambiental; y la estrategia de pequeos pasos, quecombina acciones que persiguen los objetivos de eficiencia y equidad a corto y largoplazo.

La primera supone un salto tecnolgico, la produccin de nuevos bienes,otras localizaciones y, en todo caso, un cambio radical del centro de gravedad delsistema productivo de la ciudad, comarca o regin, con impactos negativos, a cortoy largo plazo, sobre el empleo, los sistemas de organizacin de la produccin, elmedio ambiente y la cultura local. La segunda opta por utilizar los conocimientosprcticos y la cultura tecnolgica existentes en el territorio, dar un paso adelante enel cambio estructural a partir del tejido productivo existente, combinar laintroduccin de innovaciones con el mantenimiento del empleo, y realizar lastransformaciones de forma que sean adoptadas y lideradas por la sociedad local.Combina de hecho los objetivos de eficiencia y equidad y es, adems, unaalternativa que da prioridad a la dimensin social. Ahora bien, existe el riesgo deque la economa local caiga en un modelo de economa asistida, dada la necesidadde apoyo pblico que tiene esta estrategia, con los consiguientes problemas para lacontinuidad del proceso de desarrollo econmico.

Esta es, sin duda, una simplificacin de la problemtica a que se enfrentan lascomunidades locales cuando abordan los procesos de reestructuracin y desarrolloeconmico, ya que el conflicto de intereses en la sociedad es ms amplio. Enrealidad, el desarrollo es un proceso de objetivos mltiples, que pretendesimultneamente mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos,fomentar la equidad en la distribucin de la riqueza y el empleo, y satisfacer las


necesidades presentes y futuras de la poblacin con el uso adecuado de los recursosnaturales y ambientales.

2. Acciones para el desarrollo econmico local

La respuesta local a los desafos globales se instrumenta mediante un conjunto deacciones de carcter muy diverso. Unas se dirigen a mejorar las infraestructuras; otrastratan de suplir las carencias y optimizar los factores inmateriales del desarrollo, y otrasse proponen fortalecer la capacidad organizativa del territorio. Como indica Chisholm(1990), las inversiones en infraestructura y capital social se proponen hacer msatractivas las ciudades, comarcas y regiones y convertirlas en un lugar ms agradablepara vivir y trabajar. En este sentido, entre las medidas de desarrollo local hay queconsiderar las que se orientan a mejorar las redes de transporte y comunicaciones; crearsuelo acondicionado que facilite la localizacin de las empresas; o construirinstalaciones para servicios bsicos (como hospitales o escuelas). Se trata de accionescaractersticas de la primera generacin de las polticas regionales.

Un elemento diferenciador de la nueva poltica de desarrollo regional loconstituyen todas las iniciativas que se proponen mejorar los aspectos cualitativos einmateriales del desarrollo. Figuran aqu las medidas que inciden sobre factorescomo la calificacin de los recursos humanos, el conocimiento tecnolgico einnovador, la difusin tecnolgica, la capacidad emprendedora, la informacinexistente en las organizaciones y empresas, y la cultura local de desarrollo. Lasiniciativas locales ms frecuentes, en este sentido, son las encaminadas a estimularla capacidad empresarial y organizativa en el territorio. Los nuevos instrumentosapuntan a veces a fomentar el surgimiento de empresarios, como sucede con loscentros de empresas y de innovacin, las incubadoras de empresas, o las iniciativas quetratan de incidir sobre grupos de poblacin especficos, como los jvenes, lasmujeres o los desempleados. Otras iniciativas tratan de favorecer el desarrollo delas empresas, a fin de proporcionarles servicios financieros (capital de riesgo,fondos de garanta y aval para pequeas empresas, capital simiente) o serviciosreales (como informacin sobre materias primas y tecnologa, asesoramientotecnolgico, capacitacin empresarial, o acceso a los mercados internacionales).

Sin duda, uno de los pilares de la poltica de desarrollo local son aquellasiniciativas que favorecen la difusin de las innovaciones en el tejido productivo dela localidad o el territorio y la mejora de la calificacin de los recursos humanos, pormedio de la adecuacin de la oferta de capacitacin a las necesidades de losdiferentes sistemas productivos locales. La transferencia de tecnologa y lautilizacin de los resultados de la investigacin mediante la implantacin deinstitutos tecnolgicos o parques cientficos o tecnolgicos son iniciativas entreotras- que se proponen estimular la competitividad de las empresas y territorios y,por lo tanto, su posicionamiento en los mercados. Las iniciativas de capacitacin,por su parte, tratan de responder a las necesidades que crea la obsolescencia cada


vez ms rpida del capital humano y son el instrumento para satisfacer lasdemandas especficas de las empresas en los procesos de desarrollo local.

En el centro de la nueva poltica de desarrollo regional estn, por ltimo, lasacciones orientadas a mejorar la organizacin del desarrollo, esto es, la capacidadde organizacin que existe en la ciudad, la comarca o la regin, a fin de dar unarespuesta eficaz a los problemas y desafos que tienen que superar. Esta es unacuestin crucial para que las localidades y territorios puedan competir, ya que ladensidad de las redes de empresas y dems actores, pblicos y privados, favorecela circulacin de la informacin y de los conocimientos prcticos, lo que contribuyeal fortalecimiento de las externalidades del territorio.

3. Organizacin del desarrollo econmico local

El desarrollo de una localidad o de un territorio se organiza merced a las decisionesque toman los agentes pblicos y privados. Frecuentemente, la existencia de ldereslocales (sobre todo en las reas rurales y las regiones menos favorecidas) cataliza elsurgimiento y despliegue de la poltica de desarrollo local, pero, en todo caso, esnecesario contar con el apoyo explcito o tcito de los dems actores locales.

El aumento de la competencia y de la incertidumbre en los mercados haimpulsado a las instituciones y organizaciones a cooperar entre s para reducir losriesgos y las amenazas y aprovechar las oportunidades. El asociacionismo y lasredes de empresas y organizaciones territoriales son las formas de colaboracin yde cooperacin ms utilizadas. El asociacionismo permite realizar transaccionesentre los agentes pblicos y privados a partir de acuerdos formales. Gran parte delas agencias de desarrollo local utilizan este tipo de frmulas, pero tambin haproliferado la formacin de redes de empresas y organizaciones basadas en laconfianza entre las partes y orientadas a alcanzar objetivos muy concretos. Las redescomplementan a las organizaciones convencionales y neutralizan los efectosindeseables de la burocracia, permitiendo establecer relaciones informales entre lasorganizaciones, lo que facilita la toma de decisiones y la ejecucin de las iniciativas.

Para alcanzar las metas que los agentes locales se han trazado no es suficientecon haber concebido una estrategia afortunada y haber iniciado las acciones msadecuadas. Es necesario, adems, gestionar la estrategia y las iniciativas y utilizareficientemente los recursos humanos y financieros disponibles. Las unidades degestin de las administraciones pblicas no son siempre las ms adecuadas, ya quecarecen de las competencias suficientes en materia de desarrollo local, les falta laflexibilidad funcional y financiera necesarias, y estn demasiado burocratizadas.Las estrategias de desarrollo local ganan en eficacia si se ejecutan por medio deoficinas con autonoma operativa y flexibilidad en la gestin. Las diferenciasinstitucionales dan lugar a formas muy diversas de agencias de desarrollo, cuyoobjetivo es la promocin y el apoyo de las iniciativas locales.


4. Diversidad de territorios y sectores estratgicos

La especificidad de cada territorio, las necesidades de cada ciudad, comarca o regin ylos problemas que presenta cada tipo de rea son los aspectos centrales a considerar enla definicin de la estrategia y en la propuesta de iniciativas. En este sentido, haygrandes diferencias entre las localidades y territorios que tienen una alta capacidadinnovadora, las zonas de vieja industrializacin que afrontan problemas graves dedesindustrializacin, las zonas de industrializacin endgena, las regiones rurales concapacidad de desarrollo endgeno y las regiones con sistemas productivos frgiles ycon fuerte deterioro ambiental.

Cada tipo de rea requiere un tratamiento especfico y la utilizacin de losinstrumentos apropiados para resolver sus problemas. As, en los territorios conbaja densidad de poblacin, con poblacin envejecida, y donde los recursosnaturales y el patrimonio artstico y cultural se deterioran progresivamente, lasnicas acciones posibles son las subvenciones y el apoyo de la administracinpblica orientadas a mantener la poblacin y los valores ambientales y culturales.Sin embargo, en las ciudades y regiones con alta capacidad innovadora, en que sehan formado complejos de alta tecnologa y en que existe gran cantidad deproyectos empresariales, las necesidades relacionadas con carencia deinfraestructura, bsqueda de nuevas oportunidades o mejora de la eficienciaempresarial, se pueden satisfacer, en general, de forma privada y sin que seanecesario el apoyo de una agencia especializada.

En los dems casos es donde la poltica econmica local adquiere su plenarazn de ser. El diverso grado de desarrollo de las localidades y territorios estasociado con la dotacin de infraestructura y de recursos materiales e inmateriales,as como con la existencia de sistemas de relaciones econmicas y sociales. Cuantoms desarrollados estn los sistemas productivos, mayor ser la dotacin deinfraestructura, por lo que la carencia de factores inmateriales y organizativos sueleser la restriccin ms importante para que el proceso de desarrollo local contine.En los sistemas menos desarrollados, los problemas tienen que ver con la dotaciny la calidad de las infraestructuras bsicas.

Uno de los puntos centrales de todo plan de desarrollo local es definir lasactividades econmicas (naturaleza, generacin de rentas y empleo y efectos sobrela distribucin de la riqueza y el ecosistema) que van a ser el motor del proceso decambio estructural (Calatrava, 1992). El diagnstico y los anlisis especficos de lalocalidad, comarca o regin permiten identificar cules son las actividades a las queel plan debe dar preferencia. En todo caso, las actividades productivas sobre las quese debe articular la estrategia han de responder necesariamente a la existencia dedemandas actuales o potenciales de los bienes que las empresas o explotacioneslocales producen. En las economas de mercado, slo tiene sentido favorecer laoferta de productos para los que existe salida en los mercados nacionales ointernacionales.


En las zonas rurales ms desfavorecidas, la cuestin reside en que lasdebilidades estructurales son tan importantes y las potencialidades locales tanlimitadas, que se reduce drsticamente el margen de maniobra posible de laestrategia en cuanto a la eleccin de las actividades a partir de las cuales se impulsael desarrollo. En la ltima dcada, lo reducido del potencial de desarrollo hallevado a numerosas comunidades locales a considerar el turismo rural como unaactividad estratgica. En realidad, esta eleccin slo tiene sentido cuando se dan lascondiciones de la demanda y la oferta que hacen viables las iniciativas y proyectosempresariales. La cuestin, entonces, es dimensionar adecuadamente la ofertaturstica, de tal manera que sea un elemento impulsor del desarrollo econmicolocal.

En las zonas con potencial de desarrollo endgeno que necesitan un profundocambio estructural, la poltica de desarrollo local puede desempear un papelimportante. El diagnstico de la zona indicar sus puntos dbiles (dificultades demercado de la actividad principal, ya sea agrcola, industrial, extractiva o deservicios; baja respuesta empresarial y organizativa, o calificacin insuficiente delos recursos humanos). Si existen fortalezas en las cuales basar la estrategia dedesarrollo local (recursos humanos o naturales no utilizados, ahorro de actividadesprevias, provisin de servicios bsicos y secundarios, e identidad local), es posibledisear un plan de desarrollo local en que la diversificacin sectorial sea uno de lospuntos de apoyo de la reestructuracin productiva de la economa local. Elelemento catalizador puede ser la comunidad local, que reacciona ante el estado denecesidad y trata de dar una respuesta competitiva. En otros casos, cuando existeuna ventaja comparativa en la produccin de algunos bienes y servicios (como elturismo), las polticas deben dirigirse a fortalecer la competitividad de lasempresas.

Por ltimo, en algunas ciudades, comarcas y regiones cuyo crecimientoeconmico se ajusta al modelo de desarrollo endgeno, el diagnstico debe mostrarcules son las necesidades (accesibilidad, cambio tecnolgico) que es precisosatisfacer y de qu modo mediante la diferenciacin de la produccin o lainternacionalizacin de la produccin pueden las empresas locales mantener susmercados. En estos casos, dado que hay un saber hacer empresarial, las mejoresprcticas recomiendan que la poltica econmica local se centre en crear un entornoms competitivo. El gobierno local puede resolver los problemas por medio deiniciativas encaminadas a mejorar el entorno y las condiciones de la produccin.

5. Descentralizacin y desarrollo econmico local

La forma de organizacin del Estado (federal o unitario) y, sobre todo, la eficacia de losprocesos de descentralizacin administrativa y poltica, inciden de forma significativaen el surgimiento y expansin de las iniciativas locales de desarrollo. Cuando el Estadose configura en forma federal o descentralizada, el diseo y la ejecucin de lasestrategias de desarrollo econmico se ven fuertemente afectados, en gran medida


debido al cambio de los mecanismos de funcionamiento del Estado y de las relacionesde poder. En estos casos, la realidad institucional refuerza las potencialidades dedesarrollo difuso existentes en el territorio. Cuando la Constitucin reconoce y potencialos objetivos de las regiones, el desarrollo econmico no se ve nicamente en trminosde los intereses generales del Estado central, sino que el desarrollo local endgenoaparece por lo menos como una estrategia posible y complementaria.

Adems, los gobiernos regionales y locales se convierten en el agente idneopara llevar a cabo la poltica de desarrollo territorial. La Constitucin les asignaimportantes competencias en materias econmicas, territoriales y de prestacin deservicios y, por tanto, les confiere un papel importante en el diseo de la poltica dedesarrollo local y regional. Si a ello se aade el hecho de que los gobiernos locales yregionales tienen mayor capacidad para recoger los impulsos de abajo hacia arribaque permiten definir los proyectos de desarrollo endgeno y ejecutar las accionesde apoyo, es evidente que los gobiernos regionales y locales se convierten en losagentes ms idneos para llevar adelante las estrategias de desarrollo local.

Por ltimo, por efecto de los procesos de descentralizacin, la transferencia decompetencias a las regiones facilita que tome cuerpo la dimensin poltico-administrativa de los procesos de desarrollo local endgeno. No se trata slo de quela poltica de desarrollo territorial derivada de la descentralizacin seaefectivamente una poltica de desarrollo, sino, sobre todo, de que el autogobiernode las comunidades locales y regionales se refuerce y los valores culturales ysociales de contenido local se potencien y se desenvuelvan. De esta manera sesientan las bases para definir y poner en marcha las estrategias de desarrollo local,ya que los gobiernos locales estn capacitados, en principio, para favorecer eimpulsar el desarrollo del potencial endgeno.

D. FORTALEZAS DE LA POLTICA DE DESARROLLOECONMICO LOCAL

Las polticas de desarrollo local, tal como se han descrito anteriormente, suponen unpaso adelante en la conceptualizacin de las polticas de desarrollo econmico, msajustado a las transformaciones del proceso de acumulacin de capital y de laregulacin de las economas locales. A continuacin se destacan algunos de sus puntosfuertes.

1. Fortalecimiento de los procesos de ajuste productivo

La estrategia de desarrollo local es una respuesta a los desafos que presentan lareestructuracin productiva y la globalizacin. A medida que la economa seinternacionaliza y se hace ms competitiva, los gobiernos locales y regionales seenfrentan cada vez ms a la necesidad de dar una respuesta local que les permitadetener el aumento de la desocupacin y adaptar el sistema productivo a los cambios


del contexto. Las respuestas a los desafos de la globalizacin son limitadas y se puedensintetizar en dos estrategias bsicas: o se pone en marcha una estrategia de desarrolloexgeno y de atraccin de inversiones externas, en la que compiten las ciudades yregiones entre s (juego de suma cero), o se pone en marcha una estrategia de desarrolloeconmico local que cree las condiciones para el surgimiento de iniciativas locales eintente una solucin de los problemas locales (juego de suma positiva). Cuando laalternativa del desarrollo desde afuera ha reducido su viabilidad, el ajuste de lossistemas productivos locales a las nuevas condiciones de la competitividad exige lapromocin de iniciativas locales. Por ello, los gobiernos locales y regionales, al asumirel protagonismo en los procesos de cambio estructural de las economas locales yregionales, deben participar en la solucin de los problemas que el proceso dereestructuracin productiva internacional crea en las diferentes localidades yterritorios.

2. Mejoramiento de la productividad y competitividad

En un mundo cada vez ms globalizado y competitivo, el aumento de la productividady de la competitividad es una cuestin central del desarrollo y, como se ha sealado,constituye uno de los objetivos estratgicos de la poltica de desarrollo local. Desde unpunto de vista terico, a las economas locales se les plantea el problema de cmoincidir en la funcin de oferta por medio de un incremento de la produccin y delempleo. En una economa abierta el problema es complejo, ya que la competitividad enlos mercados no es slo una cuestin de productividad y de precios, sino que hay queconsiderar tambin aquellos factores que permiten que los productos locales penetrenen los mercados y, sobre todo, permanezcan en ellos. La competitividad estrelacionada, en gran medida, con la calidad, el diseo, la comercializacin, las fechas deentrega, la continuidad de la oferta y el servicio posventa. Por ello, la poltica dedesarrollo local se propone mejorar la eficiencia de los sistemas de produccin, lacalidad de los productos y el acceso a los mercados.

3. Gestin del empleo y las innovaciones

Es bastante obvio que las medidas encaminadas a controlar los desequilibriosmacroeconmicos (inflacin, dficit pblico, dficit de balanza de pagos) propiciadaspor los gobiernos centrales son insuficientes para reestructurar los sistemasproductivos, detener el aumento del desempleo y mejorar la competitividad de lasempresas y territorios. Es necesario intervenir adems en los procesos de ajusteproductivo, mediante acciones que aumenten la flexibilidad de las organizaciones, ladifusin de las innovaciones, la calidad de los recursos productivos y la calificacin delos recursos humanos. La adopcin y la adaptacin de tecnologa en el sistemaproductivo exigen que las innovaciones y el cambio tecnolgico se organicenterritorialmente, de manera que las empresas los introduzcan eficiente y rpidamente.Para ello es necesario aumentar la coordinacin territorial de los centros de


investigacin y desarrollo y de los de capacitacin, as como intensificar la cooperacinentre los empresarios, investigadores y gestores pblicos, locales y externos.

Por otra parte, las altas tasas de desempleo y la importancia del subempleo yla economa informal en los pases menos desarrollados indican que ni lasadministraciones pblicas ni los agentes sociales han sido capaces de anticipar elcierre de plantas, las transformaciones y segmentacin del mercado de trabajo y lasdemandas de trabajo ms calificado. La rigidez y falta de adaptacin de lasinstituciones y estructuras sociales les han impedido gestionar la transformacinproductiva de la economa y, por tanto, del empleo. La gestin del cambiotecnolgico y del empleo se consigue ms fcil y eficazmente a nivel territorial,merced a la participacin de los agentes econmicos y sociales en la solucin de losproblemas. Por ello, entre los objetivos de la poltica de desarrollo local estn elfomento de la difusin tecnolgica en los sistemas productivos locales, la mejorregulacin del mercado de trabajo local y de los conflictos sociales, y el aumento dela calificacin de los recursos humanos.

4. Utilizacin del potencial de desarrollo territorial

Uno de los puntos en que se basa la estrategia de desarrollo local es elaprovechamiento de los recursos locales que permanecen inutilizados en el territorio.Por ello, la carencia de recursos (humanos, empresariales, financieros) conspiragravemente contra el xito y la generalizacin de la poltica de desarrollo econmicolocal, reduciendo las posibilidades de desarrollo de regiones enteras. Sin embargo, elanlisis de la realidad muestra algunos cambios importantes en la oferta de recursos delas regiones perifricas. Por una parte, la mayor calidad de la capacitacin y de susmedios tcnicos ha permitido que en zonas menos desarrolladas se pueda disponer derecursos humanos suficientemente calificados. A la vez, los cambios estructuralesasociados con los procesos de reestructuracin de la industria y el crecienteprotagonismo de los servicios, unidos a la consideracin del entorno ambiental comofactor de competencia espacial de los territorios, han valorizado algunas regiones hastaahora irrelevantes para las empresas. Adems, la mejora de los modos y de lainfraestructura de transporte y comunicaciones, conjuntamente con la reduccin de loscostos de transporte, han hecho ms accesibles y, por ello, ms atractivos, diversosterritorios hasta ahora lejanos y perifricos. Por ltimo, la utilizacin creciente de lasnuevas tecnologas ha acelerado el proceso de valorizacin de los recursos existentes enlas regiones menos desarrolladas.

5. Impulso al control local del desarrollo

Las polticas de desarrollo local incentivan la participacin de la sociedad local en losprocesos de desarrollo. En el momento actual, las polticas de desarrollo local amplanel protagonismo y las acciones de la sociedad local y, sobre todo, de los agentespblicos locales que la representan en los sistemas democrticos, al tener que asumir la


responsabilidad de participar activamente en la definicin y ejecucin de las estrategiasde desarrollo econmico local. Adems, los lderes de opinin local se comprometenfrecuentemente en los procesos de formulacin de las polticas, y tambin la sociedadcivil interviene por lo general en ello, hasta el punto que la estrategia de desarrolloendgeno suele estar basada en la respuesta activa de la sociedad local a los desafos dela competitividad. Es decir, la nueva estrategia exige un cambio de mentalidad de lasociedad, de forma que deje de estar supeditada a formas de desarrollo basadas en elasistencialismo del Estado y participe activamente en las cuales predomina eldesarrollo competitivo.

6. Dinamizacin de los procesos de descentralizacin

La descentralizacin y la poltica de desarrollo local son fenmenos que han mostradofuertes sinergias en los procesos de reorganizacin de la economa y del Estado. Ladescentralizacin y la devolucin de competencias a las comunidades locales yregionales se fundamentan ms en motivaciones de carcter organizativo y deeficiencia econmica que en factores de tipo poltico. La gestin del ajuste productivorequiere formas de gestin pblica ms flexibles, que sean capaces de incidireficientemente sobre los procesos de acumulacin, de difusin de las innovaciones y defomento del empleo. En este sentido, el desarrollo endgeno aparece como un enfoquede gran utilidad para dar contenido a las formas ms flexibles de regulacin de laeconoma. En sntesis, el marco institucional en que funciona el sistema productivo y,en concreto, la descentralizacin y la devolucin de competencias fortalecen laspolticas de desarrollo local, dado que conceden competencias a las comunidadeslocales y regionales en la poltica de desarrollo econmico.

E. LIMITACIONES DE LA POLTICA DE DESARROLLOECONMICO LOCAL

La poltica econmica local presenta limitaciones, sobre todo en lo que hace referencia alos factores que permiten ponerla en funcionamiento.

1. Inexistencia de un marco legal adecuado

La poltica econmica local es un instrumento que permite enfrentar los problemas quepresentan el ajuste y la reestructuracin productiva en momentos en que el desarrolloexgeno (basado en el acceso a inversiones extranjeras o recursos del exterior) es unava limitada. Sin embargo, la inexistencia de un marco legal adecuado constituye, aveces, una limitacin bastante generalizada, como ocurre en Amrica Latina y elCaribe. Algo parecido ocurre en Europa. En los ltimos 15 aos se ha experimentadocon diversos instrumentos de poltica econmica local en diferentes ciudades, comarcasy regiones europeas, por lo que se puede hablar de la existencia de una poltica dedesarrollo local, con su estrategia, objetivos, acciones, mtodos de gestin y formas de


financiacin. No obstante, la poltica de desarrollo local no siempre se ha entendidocomo una poltica de Estado, sino que ha surgido ms bien como respuesta de losayuntamientos y las regiones a los problemas que ha planteado el ajuste productivo. LaComisin Europea, sin embargo, ha dado en los dos ltimas dcadas pasossignificativos para impulsar y financir las actividades que surgen en los diversosterritorios, sin haber adoptado todava un marco general de apoyo a las iniciativas quepropugnan el desarrollo local.

2. Autonoma reducida de la accin local

Cuando se carece de un marco general de apoyo que institucionalice la autonoma localy la dote de los recursos presupuestarios imprescindibles, y cuando el proceso dedescentralizacin y devolucin de competencias a las comunidades locales no se haextendido o hecho operativo en todo el territorio nacional, los gobiernos locales venreducida su autonoma de accin, por lo que la poltica de desarrollo local no puedegeneralizarse en todos los territorios y queda circunscrita a aquellos municipios yregiones ms dinmicos y emprendedores. As, los cauces tradicionales de financiacin(mediante los presupuestos del Estado o el recurso al sistema financiero) suelen serinadecuados e insuficientes. Ante la carencia de canales institucionales que fomentenespecficamente el desarrollo local, los gobiernos locales se encuentran con que losrecursos disponibles figuran en partidas presupuestarias establecidas para alcanzarmetas diferentes a las de las iniciativas locales, o con que varias reparticiones pblicascomparten competencias, intereses y responsabilidades en la solucin de los problemaslocales y que, en todo caso, los recursos financieros son escasos y costosos.

Las empresas privadas, a su vez, no pueden ejecutar sus planes de inversinlocal debido a la insuficiencia del ahorro propio o al fuerte riesgo personal que laoperacin entraa (sobre todo en el caso de creacin de nuevas empresas). Por ello,han de recurrir a la financiacin externa, lo cual las obliga a aceptar los objetivos delos inversores externos o las condiciones establecidas por el sector financiero.

La falta de una regulacin que institucionalice el desarrollo econmico localcomo una estrategia que oriente la accin pblica y privada, impide que lasregiones y comunidades locales adquieran el grado necesario de autonomafinanciera que les d capacidad real para producir el conjunto de bienes pblicosque les son propios y, por tanto, les impide poner en marcha las medidas quefavorecen el desarrollo local .

3. Insuficiencia de recursos humanos adecuados para la gestin local

Otra de las grandes limitaciones de las polticas de desarrollo local es que, en el nivellocal, los directivos y los recursos humanos suelen carecer de la calificacin necesariapara gestionar las agencias e instrumentos de desarrollo local. De hecho, la creacin deagencias y organizaciones intermedias dedicadas a la promocin y desarrollo de lasiniciativas empresariales, al fomento y difusin tecnolgica o a proveer de servicios


reales a las empresas locales, demanda recursos especializados. Por este motivo escomn que los promotores de las iniciativas locales contraten a directores, gestores yexpertos en desarrollo para administrar este tipo de iniciativas. Ante la crecientedemanda de formacin para el desarrollo, muchos gobiernos regionales,organizaciones privadas, universidades o incluso ONG han promovido cursos ymaestras sobre gestin del desarrollo local que han permitido cubrir en gran medidalas necesidades de formacin en este campo.

4. Falta de masa crtica en las unidades territoriales

Una condicin importante para que las iniciativas de desarrollo local sean eficientes esque la unidad de gestin tenga la dimensin administrativa suficiente. Cada uno de losinstrumentos de gestin, como los centros de empresas e innovacin, los institutostecnolgicos o los centros de capacitacin, requiere que la demanda local de serviciostenga una dimensin suficiente para operar con costos unitarios bajos. Ello hacenecesario que los municipios se asocien para actuar de forma coordinada, en unespacio ms amplio, a fin de alcanzar economas de escala que les permitan mejorar sueficiencia. Sin embargo, las regulaciones de los pases no siempre facilitan el logro de ladimensin necesaria, por lo que hay que recurrir a la formacin de asociaciones yredes, que den al territorio la dimensin institucional territorial que las agencias dedesarrollo precisan para ser eficaces y eficientes.

5. Coordinacin insuficiente entre los actores

Para el xito de las polticas de desarrollo local es necesario que se produzca unasinergia entre las acciones de arriba hacia abajo que promueven el desarrolloestructural y las acciones de abajo hacia arriba que surgen debido a la particularidad decada territorio. La estrategia de desarrollo econmico local requiere que las accionesbasadas en las condiciones de cada regin, comarca o ciudad, que tratan de utilizareficientemente las potencialidades de desarrollo, se combinen con las polticassectoriales y regionales que propician los gobiernos centrales, lo que redunda en lareestructuracin productiva y el cambio estructural de la economa.

Una de las limitaciones de las polticas sectoriales y regionales es quefrecuentemente no slo son incapaces de utilizar el potencial de desarrollo local,sino que incluso pueden incidir negativamente sobre la propia dinmica y losajustes de las economas locales. A la vez, cuando se hace hincapi nicamente enlas iniciativas y actuaciones locales, no slo se desconoce la importancia de lasvinculaciones de los sistemas productivos locales con los nacionales einternacionales, sino que se deja de lado el importante papel que la globalizacindesempea en el ajuste de los sistemas productivos locales. Por tanto, las mejoresprcticas de la estrategia de desarrollo local reconocen que las economas locales yregionales estn integradas en el sistema econmico nacional e internacional, y quelos problemas de las economas locales y regionales son siempre problemas


nacionales. Por ello, su solucin slo es posible si las acciones de los agentespblicos, regionales y locales, inciden coordinadamente en el territorio.

En resumen, la poltica de desarrollo econmico local acepta que los recursosexternos tienen un papel importante en el desarrollo local, ya que las empresas y laseconomas locales estn integradas en redes de carcter nacional e internacional. Noobstante, introduce un elemento diferencial al reconocer que el territorio tambincuenta, que en l se produce la coordinacin o descoordinacin de las acciones detodos los agentes econmicos y que, por tanto, la visin estratgica desde elterritorio es relevante para el desarrollo econmico.

6. Reparto del poder entre los niveles administrativos

La estrategia de desarrollo endgeno se apoya en las nuevas formas de organizacindel Estado que favorecen una mayor participacin de los niveles territoriales degobierno en la distribucin del presupuesto del Estado y dan a los gobiernos localesuna mayor capacidad financiera. Este es un elemento que toma formas muy diversasde un pas a otro en funcin del grado de descentralizacin alcanzado en cada uno deellos, pero que siempre supone una barrera difcil de superar cuando las condicionespolticas no son las adecuadas para que los gobiernos locales y regionales dispongan dela autonoma financiera que necesitan para su gestin.

En todo caso, el limitado avance de los procesos de descentralizacin polticaretrasa la asuncin de competencias y responsabilidades por parte de los gobiernoslocales o regionales. Ello no siempre se debe a las tensiones polticas que suscitanlos cambios en la distribucin y el control de los recursos presupuestarios, sino quesuele estar relacionado tambin con la necesidad de que la descentralizacin seaeficiente desde el punto de vista del gasto pblico, y vaya precedida de las reformasadministrativas correspondientes. En este sentido, la descentralizacin poltica, enconjunto con la integracin regional, introduce cambios importantes en laorganizacin de la sociedad y en la forma de abordar la solucin de los problemaseconmicos, polticos y sociales. Por razones de eficiencia econmica y eficacia en lagestin, se necesitan marcos y unidades operativas de mayor espectro y dimensin,en los que las estrategias de desarrollo local tengan mayor cabida.

F. LA IMPLANTACIN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLOECONMICO LOCAL

La implantacin de la estrategia de desarrollo econmico local en un territorio seenfrenta a las ventajas e inconvenientes sealados anteriormente, lo que implica que encada caso concreto es necesario adaptarla a las condiciones propias de la regin,comarca o ciudad de que se trate.


1. La estrategia de pequeos pasos

Entre las estrategias posibles, lo ms aconsejable es adoptar una que permitareconstruir el sistema productivo a partir del potencial y de los conocimientos prcticosde la ciudad, comarca o regin de que se trate. Las razones de esta recomendacintienen que ver con la eficiencia y la eficacia de las medidas adoptadas. En las ciudades,comarcas y regiones hay siempre conflictos entre los objetivos de eficiencia, equidad yproteccin ambiental. Por ello, cuando se define la estrategia de desarrollo local sepretende encontrar un conjunto de acciones que permitan lograr un equilibriodinmico entre esos objetivos. En la prctica, dado lo limitado de los recursos, siemprehay que establecer prioridades entre los objetivos y las acciones, por lo que lapreferencia otargada a unos supone la restriccin de los dems.

As, cuando los intereses econmicos se anteponen a los sociales yambientales, la cohesin social y la conservacin del patrimonio histrico y elmedio ambiente funcionan como restricciones del proceso de crecimiento y cambioestructural. A su vez, cuando priman los objetivos sociales (como el erradicar laexclusin y la pobreza), la competitividad del sistema productivo y la conservacinambiental actan como condicionantes del proceso de reequilibrio social. De estamanera, la contradiccin entre objetivos econmicos, sociales y ambientales noexcluye la posibilidad de enfoques integrados y, en todo caso, reclama visionescada vez ms integradoras de los intereses en juego en cada territorio.

2. Compatibilidad de los instrumentos con el sistema institucional

La creacin, diseo e implantacin de instrumentos para el desarrollo local tienen quecumplir requisitos que afectan a las caractersticas tcnicas, los aspectos financieros y lacalificacin de los promotores, elementos que los estudios de viabilidad debenestablecer con precisin para evitar fracasos. Ante todo, es necesario que lasautoridades locales y los promotores, en general, conciban las iniciativas y losinstrumentos (centros, agencias, organizaciones intermedias) dentro de la estrategiaglobal de desarrollo de la ciudad, comarca o regin, ya que, de no ser as, careceran decontinuidad y no alcanzaran los objetivos a largo plazo que las acciones para eldesarrollo se proponen.

Los instrumentos para el desarrollo econmico local nacen con la vocacin desatisfacer las necesidades del sistema de desarrollo local, por lo que suscaractersticas tcnicas deben definirse en funcin de la viabilidad del proyecto.Entre los aspectos que hay que considerar destacan los siguientes: las condicioneseconmicas y la oferta de servicios de la ciudad, comarca o regin; la identificacinde la demanda de servicios por parte de las instituciones y empresas locales; ladefinicin de las caractersticas de la oferta de servicios que se pretende dar con elinstrumento de desarrollo; y la localizacin del centro o instrumento en la ciudad,comarca o regin.


En lo que se refiere a los aspectos financieros del proyecto, convieneconsiderar, entre otras, las siguientes cuestiones: el plan de empresa del centro oagencia; los recursos humanos y financieros con que va a contar; los objetivosfinancieros del centro o agencia; las necesidades de prstamos o crditos que lapuesta en marcha va a precisar para mantener la oferta de servicios; y la coherenciade los datos financieros con la estrategia y el comportamiento previsible de lademanda de servicios que ofrece el centro.

Por ltimo, es necesario establecer algunas de las caractersticas que debenreunir los promotores y gestores de las organizaciones intermedias y de losinstrumentos para el desarrollo empresarial. El xito del proyecto se basa en elcompromiso, la motivacin y la continuidad de sus promotores, as como en elapoyo de las instituciones, empresas y lderes de opinin que forman la altadireccin de la ciudad (comarca o regin). La persona responsable de la gestin ydireccin, por su parte, debe tener capacidad emprendedora y, si es posible,experiencia en la gestin de organizaciones para el desarrollo local anlogas a laque se desea poner en marcha.

3. Fomento de la capacidad empresarial y la innovacin

Cada uno de los instrumentos del desarrollo local tiene una eficacia concreta, por loque su utilizacin depender de las necesidades de cada regin (comarca o ciudad).Pero el desarrollo econmico local y, por tanto, el aumento de la productividad y lamejora de la posicin competitiva de las regiones (comarcas y ciudades) estnasociadas con la capacidad empresarial y la introduccin de las innovaciones, por loque las iniciativas locales tratarn de alcanzar estos objetivos. Como se dijo antes, cadatipo de territorio requiere un tratamiento especfico y la utilizacin de instrumentosadecuados para resolver sus problemas concretos. Pero, en todo caso, la capacidademprendedora y la introduccin y adaptacin de tecnologas son dos de los factoresestratgicos para la creacin y desarrollo de las empresas en una economa local. Lamejora de la productividad y la competitividad de sus empresas y, por tanto, lamodernizacin econmica y social de la regin (comarca o regin) dependen de queambos factores se combinen de la forma adecuada.

El desarrollo empresarial constituye una de las bases del desarrolloeconmico local. No se trata slo de que el surgimiento y el desarrollo de lasempresas faciliten la creacin de empleo, sino, sobre todo, de que fomenten laregeneracin del propio tejido productivo mediante la mejora de las capacidades deemprender y de gestionar y mediante la introduccin y difusin de lasinnovaciones en el sistema productivo local. La innovacin permanente es unelemento bsico de las estrategias de desarrollo empresarial. La introduccin deinnovaciones en procesos, productos y organizacin, y la mejora del conocimiento(capacitacin de los recursos humanos) en las organizaciones son la condicinnecesaria para aumentar la capacidad competitiva (mejora de la calidad del capitalhumano, cambio tecnolgico, introduccin de nuevos sistemas de gestin) y para


identificar nuevas oportunidades de negocio (nuevos clientes y proveedores,mejora de la competitividad en los mercados, entre otros). No obstante, parainnovar es necesario desarrollar una adecuada capacidad empresarial yorganizativa. As, el fomento del desarrollo empresarial aporta fundamentalmentecapacidades que permiten gestionar las organizaciones en un entorno incierto yturbulento.

La capacidad empresarial y organizativa se convierte en un factor estratgicoen la transformacin y modernizacin de los sistemas productivos locales, y sucarencia constituye un problema en los procesos de reestructuracin productiva,sobre todo en el caso de las regiones o territorios perifricos. Para competir, lasempresas necesitan introducir innovaciones tecnolgicas y, para hacerloeficientemente, tienen que incorporar los nuevos estilos de direccin y de gestinempresarial. Ambos factores son, por lo tanto, necesarios, pero en diferente medida.Cuando una regin (comarca o ciudad) no genera suficiente tecnologa, se veobligada a adquirirla, aunque en general no tiene por qu encontrar dificultadesinsalvables para ello. Sin embargo, de todos modos debe disponer previamente dela capacidad empresarial que le permita asimilar la tecnologa y rentabilizar lasinversiones que realiza. Por tanto, la elevacin del nivel tecnolgico estcondicionada por el aumento del grado de organizacin de las empresas y delterritorio.

4. Impulso de las redes de empresas

El centro de gravedad de la estrategia de desarrollo endgeno es generar lasexternalidades que permitan rendimientos crecientes en los sistemas productivoslocales y, por tanto, el desarrollo econmico de las regiones (comarcas o ciudades). Ellopuede conseguirse no solo mediante la constitucin de grandes empresas competitivas,sino tambin mediante agrupamientos territoriales o sistemas de pequeas y medianasempresas. Por tanto, las iniciativas que tratan de impulsar la formacin de redes deempresas se han convertido en uno de los ejes centrales de las estrategias de desarrolloeconmico local.

Adems, los procesos de innovacin en el nivel local y regional slofuncionan cuando se producen fuertes vinculaciones entre las actividadesindustriales y de servicios, que den lugar a redes que contengan diferentes tipos detecnologa, mtodos de gestin, formas de financiacin y calificacin de los recursoshumanos. El dinamismo de una regin (comarca o ciudad) depende de la densidady calidad de estas redes, ya que ello permite crear mayores flujos de informacin yconocimiento, lo que, en definitiva, favorece el aumento de la productividad y lacompetitividad territorial.

Las iniciativas para el desarrollo econmico local, por tanto, se proponenmejorar e intensificar las relaciones entre las empresas que forman el tejidoproductivo local. Para ello, la formacin de espacios en que se fomente el encuentro


entre empresarios y se favorezcan los acuerdos y la formacin de redes, comorecintos feriales o ferias sectoriales, se ha convertido una necesidad.

5. Los acuerdos para el desarrollo econmico local

La estrategia de desarrollo econmico local se basa en la existencia y formacin desistemas de relaciones econmicas, sociales y polticas y redes de empresas y actores,que se transforman en el ncleo del dinamismo econmico de la regin (comarca ociudad). Las redes de actores que permiten la organizacin del sistema productivo ydel territorio, son el instrumento por medio del cual la regin (comarca o ciudad)conoce la realidad econmica y su problemtica, y da soluciones estratgicas que lepermiten intervenir en los procesos de crecimiento y cambio estructural. Las regiones(comarcas o ciudades) se han convertido, de esta forma, en organizaciones conocedorasde las relaciones de competencia que tienen con otras regiones (comarcas o ciudades) y,por tanto, con la poltica de desarrollo econmico local intentan mejorar su posicincompetitiva en un contexto cada vez ms globalizado.

La eficacia de las acciones reside en el acuerdo de los actores para eldesarrollo local. El conocimiento y la capacidad de accin solo son posibles si lasociedad local organizada es capaz de mantener el compromiso y la cooperacinentre los agentes econmicos, sociales y polticos para alcanzar las metas dedesarrollo econmico. Para que las acciones puedan llevarse a cabo, es necesarioque los acuerdos entre los actores que forman las diferentes redes locales seanperdurables. Por ello, la planificacin estratgica se ha convertido en uninstrumento singular en la estrategia de desarrollo endgeno, ya que a partir delacuerdo inicial se suceden necesariamente acuerdos en lo relativo a diagnstico,objetivos, estrategia, acciones y evaluacin de resultados. Cuando una regin(comarca o ciudad) resulta atractiva para la localizacin de empresas externas, lared de actores locales es de gran utilidad en la negociacin con la gran empresa y,sobre todo, en el establecimiento de acuerdos de planificacin entre la gran empresay los gobiernos territoriales. En esos acuerdos se expresa el compromiso de lasorganizaciones pblicas y privadas de alcanzar los objetivos del plan de desarrollolocal y se indica la cuanta y forma de los incentivos, as como los compromisos delgobierno local y de las empresas externas.

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