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iNSTiTUTo coloMBiaNo DE DErEcho TriBUTario la TriBUTaciÓN aMBiENTal Y El MEcaNiSMo DE DESarrollo liMPio DEl ProTocolo DE KYoTo. iDEaS Y ProPUESTaS Para El caSo DE arGENTiNa Darío M. Rajmilovich 1 resumen La economía ambiental prioriza los instrumentos de mercado (impuestos, derechos de emisión). Una solución razonable es la introducción de un impuesto ambiental. Una alternativa recomendable es el impuesto sobre la etapa mayorista de la distribución de combustibles fósiles y electricidad, destinados a los sectores productivos, complementado por medidas compen- satorias (reducción de impuestos distorsivos, subsidios para eco-innovación, etc.). El Protocolo de Kyoto establece el compromiso de ciertos países desarrollados de reducir las emisiones de GEI, admitiendo la reducción cer- tificada de emisiones a través del MDL destinados a proyectos a localizarse en los demás países. Esto genera una oportunidad de inversiones en tales países principalmente si estos otorgan beneficios fiscales a los inversores. Palabras clave Impuestos ambientales, cambio climático, mecanismo de desarrollo limpio, Protocolo de Kyoto. abstract The green economy prioritizes market instruments (taxes, emission permits). A reasonable solution is the introduction of a green tax. A recommendable option is an indirect tax on wholesale distribution of fossil fuels and electri- city, delivered to productive sectors, and complemented by compensatory measures (cut of distorsive taxes, subsidies for ecoinnovation, etc.). The 1 Contador público (Universidad de Buenos Aires), especialista en tributación (Universidad de Buenos Aires). Profesor adjunto interino de la facultad de ciencias económicas de la UBA. Miembro activo de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, branch argentina de la International Fiscal Association. Relator Nacional por Argentina en el tema 2 del 62 Congreso de la IFA, Bruselas, 2008. Conferencista. Autor de libros y publicaciones de la especialidad tributaria. 173 - 215

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la TriBUTaciÓN aMBiENTal Y El MEcaNiSMo DE DESarrollo liMPio DEl ProTocolo DE KYoTo. iDEaS Y

ProPUESTaS Para El caSo DE arGENTiNa

Darío M. Rajmilovich1

resumen

La economía ambiental prioriza los instrumentos de mercado (impuestos, derechos de emisión). Una solución razonable es la introducción de un impuesto ambiental. Una alternativa recomendable es el impuesto sobre la etapa mayorista de la distribución de combustibles fósiles y electricidad, destinados a los sectores productivos, complementado por medidas compen-satorias (reducción de impuestos distorsivos, subsidios para eco-innovación, etc.). El Protocolo de Kyoto establece el compromiso de ciertos países desarrollados de reducir las emisiones de GEI, admitiendo la reducción cer-tificada de emisiones a través del MDL destinados a proyectos a localizarse en los demás países. Esto genera una oportunidad de inversiones en tales países principalmente si estos otorgan beneficios fiscales a los inversores.

Palabras clave

Impuestos ambientales, cambio climático, mecanismo de desarrollo limpio, Protocolo de Kyoto.

abstract

The green economy prioritizes market instruments (taxes, emission permits). A reasonable solution is the introduction of a green tax. A recommendable option is an indirect tax on wholesale distribution of fossil fuels and electri-city, delivered to productive sectors, and complemented by compensatory measures (cut of distorsive taxes, subsidies for ecoinnovation, etc.). The

1 Contador público (Universidad de Buenos Aires), especialista en tributación (Universidad de Buenos Aires). Profesor adjunto interino de la facultad de ciencias económicas de la UBA. Miembro activo de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, branch argentina de la International Fiscal Association. Relator Nacional por Argentina en el tema 2 del 62 Congreso de la IFA, Bruselas, 2008. Conferencista. Autor de libros y publicaciones de la especialidad tributaria.

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Kyoto Protocol establishes the commitment of developed signatory countries of GEI reduction, alowing the ceetified reduction of emissions through CDM destinated to projects to be located in the other countries. This genarates an investment opportunity in these countries, principally of they grant tax benefits to the investors.

Keywords

Green taxes, ecological taxes, climate change, clean development mecha-nism, Kyoto Protocol.

Sumario

1. Alcance del trabajo; 2. Tributación ambiental, 2.1. Ecología. Economía ambiental y derecho ambiental. Los instrumentos ambientales al alcance de la política ambiental, 2.1.1. Economía ambiental. Imposición ambiental, 2.1.2. Derecho ambiental, 2.1.3. Conclusiones sobre los instrumentos am-bientales, 2.2. Legislación en Argentina materia de imposición ambiental, 2.3. Propuesta de impuesto ambiental para Argentina; 3. El Protocolo de Kyoto, 3.1. Descripción, 3.2. Oportunidades de inversión en países no anexo I, 3.2.1. Planteo, 3.2.2. Desarrollo del mercado de emisiones y de CERs, 3.3. El caso de los países que no integran el IET (Países anexo I), 3.4. Po-lítica fiscal para el MDL, 3.5. Requisito de “adicionalidad” en los proyectos MDL, 3.6. Propuestas de tratamiento impositivo, 3.6.1. Desgravación de las inversiones, 3.6.2. Exención sobre las ganancias de los proveedores de recursos en los proyectos MDL, 3.6.2.1. Exención de retenciones del impuesto a las ganancias por pagos de intereses de financiaciones obteni-das de no residentes, 3.6.2.2. Exención de retenciones del impuesto a las ganancias por pagos de regalías o retribuciones derivadas de cesiones o licencias de uso o explotación de intangibles y asistencia técnica, 3.6.2.3. Exención del impuesto a la renta derivado de los beneficios obtenidos del proyecto MDL financiado con capital propio; 4. Conclusiones; Bibliografía.

1. alcance del trabajo

La presente colaboración tiene por objeto desarrollar dos cuestiones vin-culadas al medio ambiente, a saber:

1. La tributación ambiental, desde el punto de vista del uso de la herramienta fiscal para fines de política ambiental y de la elección del objetivo ambiental como uno de los ejes orientadores de la política fiscal.

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2. El mecanismo de desarrollo limpio (MDL) establecido por el artículo 12 del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992) y las oportunidades de inversión en los países latinoamericanos a partir de su operación.

2. Tributación ambiental

2.1. Ecología. Economía ambiental y derecho ambiental. los instru-mentos ambientales al alcance de la política ambiental

Como campo de conocimiento, la ecología ha tenido un desarrollo relativa-mente reciente, pasando a integrar en la actualidad el centro de la agenda política internacional, al impulso de una conciencia creciente sobre la gra-vitación del deterioro del medio ambiente causado por la acción del hombre y el desarrollo económico-social, cuyos efectos externos se materializan entre otros efectos, en la contaminación ambiental de las aguas, el aire y el suelo, y el fenómeno del cambio climático.2

Dentro de dicho campo se han desplegado distintas ramas, entre ellas nos interesa destacar la economía ambiental y el derecho ambiental.

2.1.1. Economía ambiental. imposición ambiental

La economía ambiental ha surgido en la década de los sesenta en torno a la teoría de la externalidad.3 Bajo esta óptica, la contaminación repre-senta una falla de mercado, al diferir el costo privado del contaminador

2 Pueden mencionarse como hitos de este proceso de concientización: la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente de Estocolmo (1972), las resoluciones de las Naciones Unidas 44/206 (1989) sobre el medio ambiente y el desarrollo; resoluciones 44/207 (1989), 45/212 (1990) y 46/169 (1991) sobre protección del clima mundial para las generaciones presentes y futuras; resolución 44/206 (1989) sobre efectos adversos del ascenso del nivel del mar sobre las islas y zonas costeras; Resolución 44/172 (1989) sobre plan de acción para combatir la desertificación; la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (1985) y su Protocolo de Montreal (1987 y su enmienda de 1990); los informes del club de Roma: “Límites al crecimiento”, “La humanidad en la encrucijada”, y el más reciente: “Cómo desarrollaremos nuestras economías” (2003), el modelo del Grupo Bariloche (Argentina, 1976), entre otros.

3 A. C. PIGOU describió a la contaminación como una externalidad negativa que puede definirse como un efecto económico que aparece cuando el comportamiento de un agente económico (consumidor o empresa) disminuye el bienestar de otro (su función de producción o de utilidad) sin que este último haya elegido esta modificación, y que exista un precio que compense a este último.

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con el costo social de la actividad contaminante. La solución a esta falla de mercado consiste en internalizar en forma óptima este costo social a través de instrumentos de mercado, trátese de aproximaciones de precio (impuestos y subvenciones) o de cantidad (derechos de emisión), bajo el principio “quien contamina paga” fruto de la teoría del beneficio.4

La visión del “economista ambiental” se orienta a la búsqueda de solu-ciones “relativas” tendientes al control de la contaminación por medio de instrumentos económicos o mecanismos de mercado, en lugar de los instrumentos de regulación directa (los denominados: “mecanismos de comando y control”).5

Los instrumentos económicos principales disponibles para regular la con-taminación son los impuestos ambientales y los derechos de emisión.6

En razón de sus efectos, los impuestos ambientales pueden ser:

• Impuestos pigouvianos: tienden a afectar la conducta de los agentes económicos en dirección ecológica.

4 Algunas referencias obligatorias en materia de tributación ambiental y teoría del beneficio son: J. BUCHANAN. “External diseconomies. Corrective taxes and market structure”, American Review (3.69). Vol. 59, 1969; BAUMOL, W.J. y OATES, W.E. “The theory of environmental policy”. Cambridge: Cambridge University Press, 1988; PESSEY, J. “The symmetry between controlling pollution by price and controlling it by quantity”. Canadian Journal of Economics, 25, 1992. pp. 41-65; BOVENBERG, A.L. y MOOIJ, R.A. “Environmental levies and distortionary taxation”. American Economic Review, 94, 1994. pp. 1085-89; GOULDER, L.H. “Environmental taxation and double dividend: A reader’s guide”. International Tax and Public Finance. Vol. 2 Nº 2. pp. 157-84, entre otros.

5 Son las medidas que establecen límites a la contaminación, estándares de producción, normas de control de calidad ambiental, exigencias de realización de estudios de impacto ambiental, prohibiciones, etc.). En la actualidad, a nivel mundial son los instrumentos más utilizados por los gobiernos.

6 Así mismo, existen otros instrumentos de menor uso o extensión como ser: a) Subsidios: desgravaciones para la adquisición de tecnologías limpias o de pagos directos a los agentes que adoptan conductas ecológicas; (b) Tasas de uso: pagos compensatorios sobre el deterioro causado en el ambiente por el uso de un recurso natural; c) Depósitos y reembolsos: cobro de un monto inicial sobre un producto contaminante en el momento de la adquisición, el cual es reembolsado cuando el consumidor devuelve el producto (caso de envases retornables o pilas); d) Cobros presuntos: se le cobra al contaminador según el daño estimado que su actividad causa en el ambiente, el que es reintegrado al contaminador si demuestra que dio un tratamiento adecuado el desecho contaminante; y e) Derechos de propiedad: el otorgamiento de derechos de propiedad sobre los recursos establece incentivos al propietario para no agotar el recurso.

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• Impuestos de afectación específica: financian fondos específicos ges-tionados por agencias ambientales con fines de prevención, protección, educación ambiental, reparación, saneamiento y otros fines ambientales.

• Impuestos mixtos con fines compensatorios o de redistribución: los cuales tienen una finalidad fiscal (recaudación), pero el Estado compensa su apli-cación al otorgamiento de subsidios o beneficios fiscales (por ejemplo para la incorporación de tecnologías limpias) o la reducción de otros tributos.

Por otro lado, en razón de su forma los impuestos pueden ser:

• Sobre emisiones (los denominados “cargos sobre las emisiones”): en los cuales la base se relaciona directamente con un índice (las emisiones) que mide el nivel de contaminación de la fuente.

• Sobre productos e insumos (los denominados “impuestos ambientales” estrictamente hablando): en los cuales la base se relaciona indirectamente con el nivel de contaminación de la fuente, según el efecto contaminante probable o estimada sobre el ambiente, a partir del contenido del producto o del insumo productivo (p. ej. energías y combustibles minerales).

En cuanto a los derechos de emisión, cabe consignar que se basan en una definición oficial de una cantidad máxima de emisiones permitida, creando mercados para negociar los derechos de emisión excedentes, y los certificados de reducción de emisiones. Los derechos de emisión son permisos para emitir gases contaminantes hasta la cantidad indicada. Los certificados de reducción son documentos que acreditan la reducción en las emisiones de una determinada fuente, pudiendo compensar el exceso producido por otra/s fuente/s sobre los derechos de emisión autorizados.

La ventaja que posee este instrumento está dada por el límite cuantitativo al nivel de emisiones que puede garantizar el Estado, por lo que con re-lación a su efectividad suele superar al impuesto, que ajusta precios pero no cantidades.

Este instrumento es el adoptado por el Protocolo de Kyoto sobre Reducción de gases de efecto invernadero (GEI), sobre cuyo análisis nos abocaremos en el acápite III infra.

Las desventajas de los derechos de emisión son las siguientes:

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• Se limita la cantidad máxima de emisiones, lo que puede representar un freno a la expansión de la actividad económica del país que aplica la me-dida, máxime en países que requieren de un impulso al desarrollo (países en vías de desarrollo y no desarrollados).

• Se requiere de instrumentos y procedimientos de medición eficaces, y de una gestión permanente para el monitoreo, verificación y control de los niveles de emisión de cada una de las fuentes de emisión, así como las reducciones de emisiones para su negociación en el mercado, lo que trae implicaciones sobre disponibilidad tecnológica y financiera para la opera-ción del sistema.

• Se requiere de la creación de un mercado de derechos de emisión y de certificados de reducción de emisiones, lo que requiere de volumen y escala para el funcionamiento eficiente del mercado.

La visión económica del fenómeno ambiental tiene sus fortalezas y sus debilidades. Como fortalezas del análisis económico podemos citar:

• Descentralización en la toma de decisiones, desde el regulador al agente económico, quien contaminará (productor) o demandará productos con componentes contaminantes (consumidor) hasta el punto en que el precio (la carga del impuesto o el costo de compra del derecho de emisión, según sea el caso) iguale al costo de sustitución (dejar de contaminar, reparar los daños en el ambiente, reconvertir el proceso de producción, modificar la preferencia en los bienes producidos o consumidos). Por otro lado, los instrumentos de mercado son herramientas de gestión pública transparente al dar una señal objetiva y clara a los agentes. En cambio, los instrumentos de regulación suelen generar una estructura estatal burocrática que alienta prácticas corruptas a través del poder de negociación del regulador.7

• Costo-efectividad: dado que los costos marginales de descontaminar son normalmente distintos entre contaminadores, resulta económicamen-te efectivo que el costo total de descontaminar se minimice, haciendo que para aquellos agentes económicos cuyo costo de descontaminar es relativamente bajo opten por descontaminar (evitando el impuesto o ge-nerando derechos de emisión negociables) y aquellos otros cuyo costo de

7 Teorema de Buchanan - Tullock referido por ARNALDO, Antonio. Impuestos ambientales. Argentina, Buenos Aires: Editorial Osmar Buyatti, 2007. pp. 47-67; entre otros, pp. 252-253.

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descontaminar es más elevado opten por pagar el impuesto o adquirir los derechos de emisión o de reducción en el mercado.

• Eficiencia dinámica: se fomenta la descontaminación continua mediante mejoras tecnológicas en los procesos de producción, uso de nuevos insu-mos o materias primas (procesos más limpios), evitando mayores pagos de impuesto.

• Doble dividendo (caso de la imposición ambiental de efecto fiscal neutral8): el primer dividendo para el productor está representado por la internalización del costo externo ambiental (beneficio consistente en la valoración econó-mica de la externalidad reducida que se ve reflejado en un menor pago de impuestos); el segundo dividendo está representado por la reducción de la carga fiscal en los impuestos compensatorios (p. ej. imposición al trabajo o impuesto a la renta societaria).

• Entrada de nuevas firmas al mercado (caso de la imposición ambiental): las empresas existentes en el mercado al tiempo de introducción del im-puesto no gozan de ventajas diferenciales sobre las nuevas empresas que ingresan al mercado (como es el caso usual de las regulaciones directas9 o los derechos de emisión10), se evita este efecto de discriminación que indirectamente podría afectar la eficiencia económica.

• Incidencia en el consumidor o en un grupo atomizado de pequeños pro-ductores (caso de la imposición ambiental): cuando el efecto de la política ambiental se dispersa en un número importante de agentes económicos (consumidores o pequeños productores) de dificultoso control directo por parte de la autoridad de regulación ambiental, desde un punto de vista práctico el mecanismo tributario luce como más efectivo, al debilitarse las posibilidades de control masivo efectivo por parte del Estado sobre la conducta de los destinatarios de las medidas.

8 Para disminuir la resistencia en los grupos de poder económico (las empresas afectadas) y político (los ambientalistas o “partidos verdes”) a la introducción del impuesto, es común que se establezca un objetivo de efecto fiscal neutro, mediante la reducción simultánea de otros tributos compensatorios (impuestos al trabajo o a la renta). Se trata de una “estrategia de legitimación” necesaria para implementar este tipo de instrumentos, que habitualmente recibe la oposición del Ministerio de Hacienda en virtud del citado efecto fiscal neutro (ver ARNALDO, Antonio. Op. cit., en nota 7, pp. 251-262).

9 V. gr. por la acción de los “lobbies”.10 V. gr. por la asignación inicial de los derechos de emisión entre los agentes económicos

que suele ser gratuita o a costo subsidiado.

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Como debilidades del análisis económico podemos citar:

• La gran cantidad de información necesaria para definir el impuesto que conduzca al óptimo, la imperfecta comprensión científica de muchos fenómenos ambientales y las limitaciones en las técnicas de valoración ambiental.11 Esta situación ha llevado que los impuestos que se aplican sobre las emisiones sean escasos (caso de Dinamarca, Noruega, Suecia, Australia) prevaleciendo en cambio los impuestos sobre productos o sobre insumos (países europeos en general).

• Ciertas actividades nocivas al ambiente y la salud (p. ej. energía nuclear, residuos industriales, gestión y eliminación de PCB, gestión de residuos patológicos, etc.) no pueden dejarse libradas a las fuerzas del mercado por los altos intereses sociales y los principios constitucionales en juego (la vida, la salud, la calidad de vida, la diversidad biológica, etc.), toda vez que con los instrumentos de mercado no hay garantías que el equilibrio económico se establezca por encima del nivel de contaminación tolerable conforme a tales principios e intereses.

• La tributación ambiental que tenga por objeto un cambio en la conduc-ta de los agentes económicos (impuesto pigouviano) requiere un nivel elevado de alícuota (si bien la base suele ser estrecha), lo que en el, caso de economías abiertas y en mercados de competencia, afectará la competitividad internacional de las empresas, pudiendo incentivar la deslocalización de la producción hacia países vecinos o integrantes de mercados ampliados.12

11 LABANDEIRA, Xavier. “Impuestos y medio ambiente”. Universidad de Vigo: Departamento de Economía Aplicada, 1999.

12 Ello requiere de una acción coordinada en el caso de integración a mercados comunes, zonas de libre comercio o uniones económicas. V. gr. en el caso de Argentina, la política ambiental debería ser objeto de medidas armonizadas a nivel del mercado común, caso contrario la aplicación de un impuesto de corte ambiental podría provocar la reubicación de las plantas afectadas en otro país del mercado común. En el ámbito de la Unión Europea, si bien la imposición ambiental no ha sido objeto de armonización, se acordó un marco de referencia de la imposición de los productos energéticos (COM(97)30) estableciendo un sistema de nivel mínimo de imposición sobre combustibles minerales, y otros productos energéticos incluyendo el gas natural y combustibles sólidos (utilizados para calefacción o como combustible de motores) y a la electricidad (Commission of the European Community, “Communication from the Commission. Environmental taxes and charges in the single market”, Brussels, 26/03/1997), dejando a cada Estado miembro la autonomía de decidir los aspectos específicos de los tributos a adoptar.

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A título de ejemplo, si el Estado tratara de controlar el método de producción de las plantas productoras de papel por los efectos contaminantes de los residuos que genera la producción, con el fin por ejemplo que las empresas adopten tecnologías limpias (p. ej. el procedimiento “libre de cloro elemental” (ECF, por sus siglas en inglés) y el “totalmente libre de cloro” (TCF)13), una opción de política disponible consiste en diseñar e implementar un impues-to sobre efluentes de las plantas que utilicen las tecnologías “sucias”, a un nivel de alícuota tal que el tributo actúe como disuasor de la actividad productiva y/o el consumo de los bienes obtenidos (v. gr. papel utilizado como insumo para la industria editorial y la prensa gráfica).

En una economía cerrada, los productores como primera reacción intenta-rán trasladar la carga económica del impuesto a los consumidores de los bienes. Según cuál sea la restricción presupuestaria de los consumidores y la elasticidad de sustitución en el consumo de tales bienes, el peso económico del impuesto podrá trasladarse total o parcialmente hacia los consumidores (o los proveedores). Dado que el Estado no pretende aumentar los ingresos fiscales14 sino determinar un cambio de conducta de las empresas (migración hacia tecnologías limpias), incrementará el nivel de la tasa hasta el límite en que las empresas ya no puedan tras-ladar más el peso del impuesto a los consumidores o los proveedores y se vean forzadas a adoptar la tecnología limpia o bien discontinuar la actividad. El resultado final (cambio de conducta) no necesariamente será óptimo. Una posibilidad es que se reduzca el número de productores, lo que puede afectar la calidad de los bienes una vez internalizado el costo del impuesto.

Si ahora se trata de una economía abierta, el nivel de la carga tributaria necesario para incentivar eficazmente el cambio de conducta masivo de los productores de papel llevará a la relocalización de las plantas en otros países, o directamente al cierre de las mismas y la aparición de distribuido-res locales de los mismos bienes de productores de otros países. Si bien con un impuesto a la importación podría pretenderse neutralizar el efecto,

13 Mientras que el primero usa dióxido de cloro para blanquear la pulpa celulósica, el segundo utiliza peróxido de hidrógeno (agua oxigenada), oxígeno y ozono (ver: http://www.ambienteydesarrollo.com.ar).

14 La “paradoja” de los impuestos ambientales puros o pigouviano consiste en que su finalidad es “antifiscal”; dicho de otro modo el instrumento será más exitoso cuanto menor sea la recaudación obtenida.

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muy probablemente el resultado material será el incentivo a conductas de evasión y elusión fiscal sobre el impuesto compensatorio a la importación de papel (p. ej. vía contrabando –evasión–, o vía importación directa por parte de consumidores finales –elusión–). La razón es simple: el premio para evadir y/o eludir es alto. Asimismo, es posible que el impuesto de importación afecte acuerdos comerciales y no pueda aplicarse en muchos casos. Y aun en el improbable escenario en que el Estado logre aplicar eficazmente la imposición compensatoria sobre la importación, el resultado probable será el reemplazo en el consumo de tales bienes por sustitutos económicos (p. ej. libros o periódicos por Internet), llevando a un resultado necesariamente subóptimo.

Este resultado ineficiente solo podría evitarse si se armonizara la tributación ambiental a nivel global, pero este escenario es utópico.15

En definitiva, se aprecia que el campo de aplicación de los impuestos am-bientales puros es muy restringido, al no tener una fácil integración en un mundo globalizado y con producción creciente. El campo de aplicación de la tributación ambiental reside en la aplicación de impuestos complemen-tarios o bien de medidas puntuales en el contexto de impuestos existentes con dirección a la protección o preservación ambiental (la denominada “imposición indirecta”).

En el caso de países como Argentina (lo que es replicable a otros países latinoamericanos) parecería que una política ambiental efectiva debería comprender –además de las regulaciones directas– la imposición ambiental sobre productos e insumos.

La recaudación podría utilizarse para administrar fondos específicos con fines ambientales (gestionados por los organismos del área ambiental competente) y para compensar la reducción de tributos distorsivos sobre la economía, como se propone más adelante en el acápite 2.3.

15 En el ámbito de la Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea) las propuestas de la Comisión Europea tendiente a armonizar la imposición sobre energías y carbón fracasaron sistemáticamente (v. gr. propuestas de directivas COM(92)226 y COM(95)172), habiéndose llegado a un acuerdo con la Directiva COM(97)30 del 12/03/97 fijando niveles mínimos de tributación pero dejando a cada Estado miembro la potestad de fijar las formas de tributación (hechos imponibles, sujetos, elementos temporales y espaciales, base imponible, alícuota, etc.) a adoptar.

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2.1.2. Derecho ambiental

El derecho ambiental también representa un desarrollo reciente. En la República Argentina el mismo ha cobrado impulso decidido a partir de la Reforma Constitucional de 1994, cuyo artículo 41 consagra el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, caracterizado como un dere-cho difuso (por proteger derechos colectivos) de tercera generación (por originarse después de la segunda guerra mundial).16 El artículo 41 de la Constitución Nacional reza:

“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equi-librado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recompo-ner, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la infor-mación y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presu-puestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o po-tencialmente peligrosos, y de los radiactivos”.

Se ha dicho que el bien tutelado con la protección del ambiente es la ca-lidad de vida y la dignidad, ya que “constituye un aporte concreto y real a la preservación de la dignidad de las personas y coadyuva a despejar serias desigualdades materiales”, toda vez que la calidad de vida “habrá

16 Ver entre otros: CAFFERATTA, N. “Derecho administrativo y derecho ambiental”. La Ley 2005-A, Buenos Aires. 1481 p.; SABSAY, D. “La cuestión ambiental en la Constitución de la ciudad autónoma de Buenos Aires”. La Ley 2006-F. 1082 p.; MORELLO, A. y SBDAR, C. “Acción popular y procesos colectivos. Hacia una tutela efectiva del ambiente”. Buenos Aires: Ed. Lejouane, 1997; KEMELMAJER DE CARLUCCI, A. “Estado de la jurisprudencia nacional en el ámbito relativo al daño ambiental colectivo después de la sanción de la Ley 25.675, ley general del ambiente (LGA)”. Argentina: Academia Nacional de Derecho, julio 2006.

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de funcionar como parámetro de las condiciones mínimas que debe tener el medio físico, entendido este en un sentido amplio, relacionándose con los recursos naturales, pero implicando también sensaciones psicológicas, estéticas, estados de ánimo en función de la belleza del paisaje, la tranqui-lidad del entorno y el equilibrio natural de la convivencia social”.17

La visión del “jurista ambiental” se orienta –a diferencia del economista ambiental- a la búsqueda de soluciones “absolutas”, aquellas que permiten separar tajantemente lo justo de lo injusto, lo legal de lo ilegal, tendientes a la regulación directa de la acción de los agentes económicos a fin de prevenir, evitar, mitigar y/o resarcir los efectos de la contaminación por medio de normas jurídicas operativas.

Es decir, la visión del jurista prefiere las regulaciones directas a los instru-mentos de mercado. Si contaminar es socialmente malo, debe regularse de forma tal de limitar o bien prohibir las conductas disfuncionales con los estándares ambientales definidos por las normas específicas en la materia, y compatibles con un desarrollo sustentable.

La visión del jurista es la que ha prevalecido en la práctica internacional, incluso en países con aquilatada tradición de uso de instrumentos econó-micos para regular externalidades económicas como la contaminación, como es el caso de Estados Unidos de Norteamérica.

La visión jurídica del tema, auspiciada por el derecho ambiental que eleva el derecho de los habitantes a un medio ambiente sano a la cate-goría de derecho colectivo o difuso con tutela constitucional, se asienta en la construcción de un marco jurídico operativo, a partir de la norma constitucional, una ley general del ambiente, leyes particulares sobre presupuestos mínimos de protección ambiental, y normas reglamentarias y de aplicación.

Se trata del enfoque de regulaciones directas que tengan bajo control estatal la preservación del medio ambiente como valor macro-social a tutelar, encarrilando la actividad económica dentro de los andariveles de un desarrollo sustentable.

17 BUSTAMANTE ALSINA, J. “El daño ambiental y las vías procesales de acceso a la jurisdicción”. JA, 1996-IV (octubre-diciembre). Buenos Aires. 897 p.; y MORELLO, A. y SBDAR, Claudia. “Teoría y realidad de la tutela jurídica del ambiente”. En: Revista La Ley año 2, Nº 653. Buenos Aires, 18 de octubre de 2007.

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2.1.3. conclusiones sobre los instrumentos ambientales

Como es usual en los campos de conocimiento multidisciplinario como la ecología (por ejemplo, la tributación), las visiones de economistas y juris-tas son complementarias, representando prismas distintos de una misma piedra.

En el caso ambiental, los instrumentos de regulación directa no son incom-patibles con la implementación de instrumentos de mercado.

En aquellos supuestos que justifique una intervención directa del Estado (p. ej. actividad potencialmente nociva para la salud, o límites cuantitativos en el nivel de contaminación), las regulaciones directas son más eficaces, pero además respetan la letra y el espíritu de la Constitución Nacional en cuanto a la garantía del derecho a un ambiente sano.

En aquellos otros supuestos que –en cambio– se justifique una intervención indirecta del Estado (v. gr. con el objeto de internalizar los costos sociales de la contaminación en los costos privados de producción y/o en los precios de los productos), sin obstaculizar el desarrollo y expansión de la actividad económica sino influyendo mediante estímulos económicos y costos (pre-mios y castigos) la conducta ecológicamente deseada, la herramienta de la imposición ambiental es adecuada.

2.2. legislación en argentina materia de imposición ambiental

Argentina carece de un sistema de imposición ambiental.

Si bien la imposición específica sobre combustibles18 (cuyo efecto nocivo al medio ambiente es de mayor relevancia) es significativa y variada, la misma no está orientada por fines ambientales sino por fines recaudatorios

18 Ley 23.966, título III sobre impuesto sobre combustibles líquidos y gas natural –ICL– (nafta, nafta virgen, gasolina virgen, solvente, aguarrás, gas-oil, diesel-oil, kerosene, productos compuestos por una mezcla de combustibles); Ley 26.181 sobre Fondo Hídrico de Infraestructura (nafta y gas natural distribuido por redes destinado a gas natural comprimido para el uso como combustible en automotores); Ley 26.028 y Decreto 564/05 sobre Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para Uso Automotor (gas oil y gas licuado para uso automotor en el caso de estaciones de carga para flotas cautivas); Decreto 976/2001 sobre tasa sobre el gas oil (gas oil y gas licuado uso automotor); y Ley 25.565, art. 75 sobre recargo sobre el gas natural y el gas licuado de petróleo (gas natural en punto de ingreso al sistema de transporte).

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y, en alguna medida, con finalidad de redistribución de la incidencia de la imposición indirecta sobre la población, actuando como complemento de la imposición general sobre el consumo representada por el IVA.

Ello se aprecia sencillamente a partir de las siguientes circunstancias:

• No aplica diferenciación por productos, según sus niveles relativos de contaminación: v. gr. la típica diferenciación tributaria para las naftas con y sin plomo.19

• No se aplican mayores niveles de imposición en actividades que presentan altos volúmenes de emisiones tóxicas: v. gr. transporte público.20

• No se aplican niveles de imposición agravados sobre actividades o industrias que aplican procesos productivos contaminantes, o sobre los procesos más contaminantes de estas industrias: p. ej. actividades ener-géticas (producción de energía eléctrica, refinerías, coquerías), produc-ción y transformación de metales férreos (acerías), industrias químicas (fabricación de cemento, vidrio, productos cerámicos), otras actividades de fabricación (papel, cartón, etc.).

No obstante lo anterior, existen medidas tributarias aisladas que atienden objetivos ambientes, las que si bien no conforman un sistema de imposición ambiental, coadyuvan al logro de objetivos ambientales o son funcionales al interés ecológico, a saber:

1) Impuestos con afectación específica con fines de reparación de daño ambiental.

• Ley 26.181 (Tasa hídrica de infraestructura): algunos de cuyas aplicacio-nes para el fondo específico financiado por la tasa es la recuperación de tierras productivas y el control y mitigación de inundaciones.

2) Regímenes de estímulo fiscal para la generación y uso de combustibles menos contaminantes.

19 Aplicada por los países europeos (cfr. ARNALDO, Antonio. Op. cit., en nota 7. pp. 127-128.

20 En realidad, por razones sociales este sector resulta subsidiado por el sistema tributario sobre combustibles al otorgársele cómputos de pagos a cuenta en el impuesto a las ganancias, IVA y contribuciones de seguridad social.

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• Ley 25.019 que declara de interés nacional la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar.21

• Ley 26.093 sobre Régimen de Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles22, a la que se adhiriera la Provincia de Buenos Aires.23

• Ley 26.190 que declara de interés nacional la generación de energía eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables con destino a la prestación de servicio público como así también la investigación para el desarrollo tecnológico y fabricación de equipos con esa finalidad24, a la que se adhirieran algunas jurisdicciones provinciales.25

• Ley 26.334 sobre Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol.26

En nuestra opinión, ha llegado la hora de repensar el sistema tributario dando lugar a la imposición ambiental, destinando la recaudación sobre productos, fuentes o actividades más contaminantes a la reducción de otros tributos que le quitan neutralidad al sistema tributario y competitividad a la economía, como ser: las contribuciones de seguridad social (sobre la nómina), el impuesto a la ganancia mínima presunta (sobre los activos de

21 El artículo 7º dispone el beneficio de estabilidad fiscal por el término de quince (15) años a favor de la actividad de generación eléctrica eólica y solar que vuelque su energía en los mercados mayoristas y/o que esté destinada a la prestación de servicios públicos previstos en la ley.

22 El artículo 15 de la Ley 26.093 establece como beneficios del régimen: (i) IVA e Impuesto a las Ganancias: tratamiento dispensado por la Ley 25.924 y sus normas reglamentarias, a la adquisición de bienes de capital o la realización de obras de infraestructura correspondientes al proyecto respectivo, por el tiempo de vigencia del régimen (IVA: devolución de créditos fiscales de IVA; Ganancias: régimen de amortización acelerado); (ii) Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta: desgravación, a partir de la fecha de aprobación del proyecto respectivo y hasta el tercer ejercicio cerrado, inclusive, con posterioridad a la fecha de puesta en marcha; y (iii) Exención de tasa de infraestructura hídrica –Ley 26.181–, el ICL e Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para Uso Automotor –Ley 26.028–, sobre el biodiesel y el bioetanol producidos por los sujetos titulares de los proyectos aprobados por la autoridad de aplicación, para satisfacer las cantidades previstas en los artículos 7º, 8º y 12 de la ley.

23 V. gr. Provincia de Buenos Aires (Ley 13.719).24 Beneficios tributarios idénticos a los previstos en la Ley 26.093.25 V. gr. Provincia de La Pampa (Ley 2380), Provincia de Mendoza (Ley 7822).26 Beneficios tributarios idénticos a los previstos en la Ley 26.093.

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empresas), el impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias (sobre movimientos en cuentas bancarias), etc.

2.3. Propuesta de impuesto ambiental para argentina

La tributación ambiental se ofrece en las actuales circunstancias como instrumento de política ambiental de respuesta al fenómeno global del cambio climático.

Se trata de una herramienta económica o de mercado, que afecta la eco-nomía doblemente a través de la corriente financiera del ingreso público y del gasto público.

En lo que respecta a los ingresos públicos, el sistema de imposición ambiental opera mediante la señal de los precios de determinados in-sumos, procesos y/o productos. En lo que hace a los gastos públicos, lo hace o a través del sistema de subsidios fiscales dirigidos a proyectos de adaptación y de mitigación del cambio climático y/o de promoción de la “eco-innovación”.

La tributación ambiental complementada por medidas focalizadas de sub-sidio fiscal presentan ventajas comparativas frente a otras alternativas de política ambiental con que cuenta el Estado para enfrentar la problemática del cambio climático (p. ej. permisos negociables de emisión con límites (“cap-and-trade”) por licitación o libres, estándares mínimos tecnológicos o de performance, prohibición de productos o procesos, gastos e inversiones directos del gobierno en investigación y desarrollo, acuerdos ambientales entre el gobierno y las empresas o las asociaciones de empresas, etc.).

Las principales ventajas de la imposición ambiental complementada por sistemas de subsidios fiscales son:

• Certidumbre de los operadores económicos, al exteriorizar una señal clara en los precios.

• Incentivo a la mejora continua de los procesos y productos, permitiendo la “transición tecnológica” hacia una economía baja en carbono.

• Proporciona un flujo regular de recursos al Estado para adoptar políticas activas y efectivas para el logro de los objetivos ambientales.

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En el mundo actual la problemática del cambio climático está en el centro de la agenda de los gobiernos y de los foros internacionales de mayor representatividad (Naciones Unidas, OCDE, Unión Europea).

Los niveles de emisión de los gases de efecto invernadero (GEI)27 reque-ridos en los próximos decenios necesarios para la sustentabilidad de los ecosistemas compatible con el desarrollo económico moderno, requiere de notables reducciones respecto de los niveles actuales de emisión, lo que implica la adopción necesaria e ineludible de medidas radicales que con-llevan la reducción en los niveles de consumo de las energías tradicionales (combustibles fósiles), por la vía de la migración a energías renovables y de procesos de eficiencia energética.

Dado que el cambio climático es un problema global, la solución debe ser de alcance global, no bastando con que una cantidad de países actúe res-ponsablemente. En un momento no muy lejano en el tiempo, los organismos internacionales y/o ciertos países unilateralmente, impondrán estándares de comportamiento ambiental a todos los Estados, a modo de “certificados de buena ciudadanía mundial”, y como contracara aplicará sanciones a los países incumplidores.

Bajo este escenario, la solución que implica un mayor grado de factibilidad de cumplimiento, irroga los menores costos sociales, y permite la transición tecnológica a una economía “verde” es la generalización de impuestos sobre las emisiones de carbono (llamados en este trabajo “impuestos am-bientales”). Los impuestos ambientales de fuerte carga28 tienen por efecto el aumento en el precio de los combustibles fósiles y con ello la reducción de la demanda agregada (sustituyéndola por energías renovables y propi-ciando medidas de ahorro de energía), condición necesaria (no suficiente) de una política efectiva contra el cambio climático.

27 Definidos como aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos que absorben y reemiten radiación infrarroja (artículo 1º, apartado 5 de la Convención) y que el anexo A del Protocolo de Kyoto lista y que comprende al dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC), y hexafluoruro de azufre (SF6).

28 Los impuestos ambientales actuales que aplican ciertos países (v. gr. Suecia, Noruega, Dinamarca, Alemania, Reino Unido, Países Bajos, etc.) tienen una incidencia de entre el 5% y el 10% de la recaudación tributaria total (UK Green Fiscal Commission: Informe final “The case for green fiscal reform”, septiembre de 2009. 57 p., documento disponible en: www.greenfiscalcommission.org.uk). Se aprecia que un nivel de incidencia que genera el efecto buscado debería rondar el 20% de la recaudación tributaria total para el año 2020.

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Dentro de las variantes de formas de imposición sobre dicha materia grava-da, el esquema de imposición más eficiente y eficaz está constituido por el impuesto sobre los combustibles fósiles y la electricidad, por su contenido de carbono o de emisiones equivalentes de carbono. Este impuesto ha demostrado ser exitoso en varias experiencias nacionales recientes (v. gr. Reino Unido, Alemania, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, etc.) tanto con relación a la reducción de las emisiones, el consumo de energía tradicional como a la mitigación del daño ambiental (p. ej. en el aire y las aguas) y la introducción de tecnologías limpias.

Como antes indicamos, el sistema tributario argentino no contiene impues-tos ambientales. Si bien la Constitución Nacional garantiza el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano (derecho colectivo protegido en el art. 41), y existe abundante legislación ambiental a nivel nacional y pro-vincial, esta legislación asume la forma de prohibiciones y de medidas de “comando y control” determinantes de estándares de performance o tec-nológicas, medidas las cuales difícilmente internalizan los costos sociales de las emisiones de GEI.

Somos de la opinión que en la coyuntura actual es necesario y conve-niente para la República Argentina (y otros países latinoamericanos) la introducción de un impuesto ambiental aplicable sobre la etapa mayo-rista de la distribución de combustibles fósiles y electricidad, destinados a los sectores productivos (agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, explotación de minas y canteras, industria manufacturera, industria, minería, suministro de electricidad, gas, y agua), complementado por las siguientes medidas:

• Reducción general de las contribuciones de la seguridad social para mejorar la competitividad de las empresas,

• un sistema de incentivos fiscales para la inversión en tecnologías y pro-cesos limpios que determine la autoridad de aplicación,

• acuerdos sectoriales con objetivos medibles y verificables de adaptación y mitigación, sujeto a auditorías periódicas y cuyo cumplimiento determina la reducción de la tasa del impuesto, y

• la recaudación destinada a financiar fondos específicos para adaptación y mitigación del cambio climático administrados por la autoridad de aplicación.

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3. El Protocolo de Kyoto

3.1. Descripción

El Protocolo de Kyoto (1997) (en adelante, “el Protocolo”)29 de la Conven-ción Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992) (en adelante, “la Convención”)30, mediante la cual los países integrantes del anexo I (36 países desarrollados, en adelante, “Países anexo I”) firmantes de la Convención31 se comprometieron a reducir las emisiones de los GEI en un 5,2% en su conjunto, prevé la creación de un mercado internacional de derechos de emisión (art. 17 del Protocolo) denominado “Internacional Emissions Trading” (“IET”), cuya puesta en funcionamiento operó a partir del año 2008.

Dado que la obligación legal de los países anexo I entra en vigor en el pri-mer período quinquenal 2008-2012, en el cual los citados países –dentro del porcentaje comprometido por cada uno– son libres de elegir el mejor medio de obtener el volumen de reducción total de las emisiones de GEI a nivel nacional, cabe concluir que el IET es un mercado cerrado cuyos operadores son las empresas y gobiernos de tales países.

Los derechos de emisión se materializan en las cantidades de unidades asignadas (“AAUs” según su sigla en inglés) que los gobiernos de los países anexo I asignan a las instalaciones localizadas en cada país.

Por otro lado, con la finalidad de flexibilizar el logro del objetivo de reducción comprometido al menor costo posible, el Protocolo permite:

a) La negociación de AAU entre empresas y/o países anexo I32 en el IET.

29 Aprobado por la República Argentina a través de la Ley 25.438. El Protocolo de Kyoto ha comenzado a regir a partir del 16/02/2005.

30 Aprobado por la República Argentina a través de la Ley 24.295.31 Algunos de tales países como Estados Unidos y Australia a la fecha no han suscrito la

Convención.32 El Banco Mundial creó o auspició la creación de distintos fondos de carbono que así

mismo administra, cuya función es facilitar la distribución de los riesgos con una mínima inversión de las empresas y gobiernos participantes, disminuyendo los riesgos de inversión y la reducción de los costos de obtención de CER gracias al mejoramiento de las condiciones de negociación, como ser: “The Prototype Carbon Fund” (PCF) (1999), “The Netherlands CDM Facility” (2001), “The Community Development Carbon Fund” (2002), “The Italian Carbon Fund” (2003), “The BioCarbon Fund” (2003), “The Netherlands European Carbon Facility” (2004), “The Danish Carbon Fund” (2004), “The Spanish Carbon Fund” (2005), entre otros.

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b) La reducción certificada de emisiones de GEI a través de dos meca-nismos:

• Aplicación conjunta (AC): para actividades de proyecto a localizarse en países desarrollados.

• Mecanismo de desarrollo limpio (MDL): para actividades de proyecto a localizarse en países en vías de desarrollo (en adelante, “Países anexo I”) que suscribieron y ratificaron el Protocolo.

Concentraremos nuestro análisis a los MDL, toda vez que Argentina (así como otros países latinoamericanos) suscribió y ratificó el Protocolo y con-forma un país elegible bajo el mecanismo MDL como receptor potencial de inversiones destinadas a la reducción de emisiones de GEI.

La reducción de emisiones de GEI en proyectos o actividades de proyecto (actividades que alcanzan a varios proyectos) MDL se evidencia en los cer-tificados de reducción de emisiones (“CER” según su sigla en inglés)33 que emite la junta ejecutiva del MDL (Mecanismo de desarrollo limpio) creada por la Convención, luego del cumplimiento de un procedimiento reglado por el Protocolo, las normas complementarias emitidas por la conferencia de las partes y por la citada junta ejecutiva34 y las normativas locales que las incorporan al ordenamiento jurídico interno de cada país receptor para llevar a cabo la “fase nacional” en la presentación de los proyectos.35

33 La unidad de medida del CER es la tonelada equivalente de CO2, es decir 1.000.000 CERs representa Tn. 1 Millón de reducción de emisiones de GEI.

34 Las normas complementarias del MDL emitidas por la Junta Ejecutiva comprenden, entre otros, los siguientes aspectos del mecanismo y/o del procedimiento: (i) el funcionamiento de las denominadas “Entidades operacionales” (“DOEs”) (terceros expertos cuyo objeto es la validación de los proyectos y la verificación de las reducción de emisiones), (ii) presentación de proyectos o diseño de documentos de proyectos (“PDDs”), (iii) Registro de proyectos o actividades de proyecto, (iv) Metodologías para la fijación de la línea base (“baseline”) y el monitoreo de las emisiones, (v) Metodologías específicas: de actividades de proyecto de larga escala, de baja escala, forestación y reforestación, (vi) Metodologías para la demostración y la determinación del requisito de “Adicionalidad” (cuyo objeto es acreditar que el proyecto no se realizaría a falta del MDL), (vii) emisión de CERs, (viii) registro del MDL, etc.

35 En el caso de la República Argentina, nos referimos al Decreto (PEN) 822/98 que crea la Oficina Argentina de Implementación Conjunta (OAIC), denominación modificada por Resolución (SAyDS) 240/2005 como “Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio” (OAMDL), y a la Resolución (SAyDS) 825/2004 cuyo anexo I establece las normas de procedimiento para la evaluación nacional (la fase nacional)

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Finalmente, cabe mencionar que en el ámbito de la Unión Europea (UE), las directivas 2003/87/CE y la Decisión 2004/156/CE, establecen el comercio europeo de derechos de emisión a partir del 01/01/2005, mientras que la directiva 2004/101/CE permite la utilización en el mercado comunitario los CER procedentes del MDL (desde 2005) y los créditos provenientes de los mecanismos de AC (desde 2008). En cuanto a la elegibilidad de los proyectos que hayan originado los créditos a integrar al comercio europeo, se establecen las siguientes limitaciones:

• Los proyectos nucleares quedan excluidos.

• Los proyectos de sumideros y los denominados proyectos domésticos se excluyen en el primer período (2005 a 2007) pero se admiten en el segundo período (2008 a 2012) y siguientes.

• Los proyectos de grandes aprovechamientos hidroeléctricos (más de 500 MW) se admitirán siempre y cuando cumplan con los criterios internacio-nales, incluidos los de la comisión mundial de presas.

• Se aplica el principio de “suplementariedad” recogido en el Protocolo a instancia de la UE, según el cual los medidas de reducción en países anexo I deben ser en todo caso suplementarias a las medidas que los Estados miembros de la UE apliquen domésticamente.

A su vez, para el período 2008-2012 los planes nacionales de asignación en los Estados miembros de La UE de derechos de emisión deberán con-tener topes por instalación (no topes globales nacionales como es el caso del período 2005-2007).

3.2. oportunidades de inversión en países anexo i

3.2.1. Planteo

El mecanismo MDL genera una oportunidad de inversión en los países anexo I que, como Argentina y los demás países latinoamericanos, han suscrito y ratificado el Protocolo.

de los proyectos MDL presentados ante la OAMDL, en línea con las decisiones de las conferencias de las partes (“CP”) pertinentes (v. gr. Decisión 17/CP, Decisión 19/CP, entre otras) y las disposiciones aplicables emitidas por la junta ejecutiva del MDL.

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En efecto, para cumplir las metas de reducción de emisiones de GEI a que se comprometieron los países anexo I, una alternativa costo-eficiente para las empresas y/o gobiernos puede consistir en aplicar recursos a proyectos radicados en países anexo I que habiliten la emisión de CER.

El propósito principal de la Convención y el Protocolo es asegurar los medios para el control de las emisiones de GEI. Para el logro de este objetivo, se diseñaron los mecanismos de mercado (la creación del IET y el MDL son medidas en tal sentido) como medios para alcanzar el objetivo primario, persiguiendo otros propósitos (secundarios), a saber:

• Que la reducción de emisiones sea “costo-eficiente” esto es, al menor costo posible. Este objetivo se apuntala a través de la creación del mercado internacional de emisiones (IET).

• Que las inversiones (capital, tecnología, asistencia) se dirijan preferente-mente a países en vías de desarrollo, como programa específico de asis-tencia al desarrollo, que representa un móvil permanente de las Naciones Unidas. Este objetivo se recrea a través del mecanismo MDL.

A continuación desarrollamos en qué consiste exactamente la oportunidad que implica para países como Argentina el mecanismo MDL como países huésped, en especial a partir del corriente año 2008 en que se inicia el funcionamiento del IET. Asimismo, explicamos cómo puede contribuir la política tributaria del país huésped a potenciar el flujo de inversiones y la conveniencia de instrumentar políticas de incentivo fiscal en la materia.

Finalmente, en el acápite 3.4 y 3.5 siguiente se analiza la política fiscal del régimen MDL y en el acápite 3.6 se formulan propuestas de reforma fiscal ajustadas a las conclusiones de los puntos anteriores.

3.2.2. Desarrollo del mercado de emisiones y de cErs

El cambio climático es una externalidad negativa global, toda vez que el daño generado por las emisiones de GEI es sustancialmente el mismo sin importar en qué punto del planeta tiene lugar la emisión.36

36 ANDERSSON, Krister. “Internacional taxation of emission trading”. Seminar B: “Internacional tax aspects of trading in emission allowances”, IFA 2007, Kyoto, 9 de septiembre de 2007. El seminario B estuvo conformado por Krister Andersson como Chair (Suecia), y los siguientes Panelistas: Ana C. Akie Utumi (Brasil), Stephen Bowman (Canadá), Kart Mitterlehner (Austria), y Adela Resarova (Eslovaquia).

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Por lo tanto, el cambio climático es afectado por el stock de carbono exis-tente en cierto punto del tiempo y no por el flujo de emisiones ocurrente en un determinado período de tiempo.

Estas circunstancias particulares del fenómeno hacen de la imposición sobre los permisos de emisión un tema tan original como importante para alcanzar las metas ambientales trazadas por el Protocolo.

El objetivo de la política de cambio climático inherente a la conformación del mercado de derechos de emisión (IET) consiste en que aquellos que generan GEI soporten el costo marginal de las emisiones (precio que refleja el daño infligido).

Esta condición estimula a los emisores a invertir en tecnologías alternativas limpias (bajas en uso de insumos y/o procesos liberadores de GEI) y a los consumidores a modificar sus patrones de consumo, en tanto los precios relativos de los bienes se vean afectados por el precio de los permisos de emisión.

El mecanismo del comercio de emisiones de GEI funciona de acuerdo al siguiente esquema: si el costo marginal de la reducción de emisiones (los CER) es mayor que el precio de mercado de los permisos de emisión (PE), el operador comprará PE en el mercado en lugar de reducir sus emisiones (CER). Si, en cambio, el costo marginal de las CER es inferior al PE, el operador reducirá sus emisiones (CER) más allá de sus PE, y en conse-cuencia podrá vender PE en el mercado.

El resultado óptimo desde un punto de vista de eficiencia económica requie-re de la armonización de los costos marginales de CERs a nivel global37, localizándose la citada reducción en los lugares donde tales costos mar-ginales son los más bajos. Entonces, la reducción se logrará de acuerdo a una ecuación costo-efectiva.

Cualquier impuesto marginal indirecto (p. ej. impuestos específicos sobre las emisiones de CO2, o sobre las cantidades consumidas de combustibles fósiles) distorsionará el precio de los permisos de emisión, y por lo tanto llevará a una distribución ineficiente de las reducciones a través del meca-nismo del mercado de emisiones. Aun cuando la aplicación de impuestos

37 Nos referimos al grupo de empresas y gobiernos que participan del mercado de emisiones (en el caso del IET, los 36 países anexo I del Protocolo).

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específicos no afecte la cantidad de emisiones de GEI (objetivo primario del Protocolo), terminará afectando el costo marginal de las reducciones de emisiones y con ello el objetivo de costo-efectividad (objetivo secundario del Protocolo).

Los impuestos específicos sobre las emisiones (tanto aquellos que utilizan como base imponible las emisiones (output), como los que recurren a ba-ses indirectas como los insumos o los procesos (input)) reducen el costo marginal de la reducción38, por lo tanto afectan este costo.

Un debate que presenta similitudes con el mercado de emisiones existe en la literatura sobre los efectos de los impuestos al capital (p. ej. impuesto sobre la renta societaria) en una economía abierta.39

JOEL SLEMROD expresa al respecto:40 “La importación de capital debería ocurrir hasta tanto su contribución a la economía doméstica, el producto marginal del capital, exceda el costo para la economía. Un pequeño país puede competir por oportunidades de inversión, por lo tanto debe ofrecer al inversor extranjero la tasa de retorno después de impuesto. Este nivel de importación de capital se logrará si tales importaciones están comple-tamente exentas de imposición por parte de la Nación importadora de capital, porque en este caso los inversores extranjeros invertirán en su propio interés hasta que el producto marginal doméstico iguale su costo de oportunidad: la tasa mundial de retorno después de impuestos. Cualquier intento de someter a impuestos las importaciones de capital causará al país importador la pérdida de inversión doméstica cuya contribución al ingreso nacional excede el costo para la Nación”.

No obstante que en términos de formulación de laboratorio el diagnóstico an-terior parece correcto, el mundo real niega su validez empírica, confirmando

38 Ver demostración econométrica de esta afirmación en los cuadros 2 y 3 y sus explicaciones en ANDERSSON, Krister. Op. cit., en nota 36.

39 RAJMILOVICH, Darío. “El impuesto a la renta sobre la inversión internacional”. Cap.III.10. Argentina: Universidad de Buenos Aires, facultad de ciencias económicas, Centro de Investigación de Tributación, 2007.

40 SLEMROD, Joel. “Tax principles in an international economy”. En: “World Tax Reform: Case Studies of Developed and Developing Countries 11”. 13 p., Michael Boskin & Charles Mc Lure, Jr. eds., 1990. Ver en igual sentido, GORDON, Roger H. Can capital income taxes survive in open economies?, 97 J. of Finance 1159, 1992, y RAZIN, Assaf y SADKA, Efraim. “International tax competition and gains from tax harmonization”. 37 Economics Letters, 1991.

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que los países importadores de capital pueden aplicar impuesto a la renta sin reducir su bienestar económico nacional ni el bienestar económico global.

En efecto, los inversores extranjeros pueden no tener la misma informa-ción ni voluntad de invertir en cualquier sector o industria de la economía de un país determinado, o inclusive en cualquier país. Existen factores no mensurables o de difícil determinación que quedan afuera del cálculo de la tasa interna de retorno (ajustada por riesgo), y que influyen en la decisión de localización de la inversión directa. Por otro lado, una vez tomada la decisión de inversión, el costo de la desinversión, especialmente en acti-vidades productivas, suele ser un obstáculo para relocalizar la producción.

Por todo ello, el capital de inversión no es perfectamente elástico con re-lación a la tasa interna de retorno después de impuestos.

Por el contrario, en materia de emisiones de GEI, no se verifican tales fenómenos de “nacionalidad del capital”, no habiendo lugar para las pre-ferencias sobre el lugar donde reducir o emitir. Como afirma KRISTER ANDERSSON41 no hay cuestiones que inhiban sustancialmente los flujos más allá de las fronteras nacionales. Ello toda vez que el CO2 es realmente un problema global: no solo porque la emisión en cualquier punto del globo nos afecta a todos, sino porque la meta de reducción de las emisiones se ha instalado definitivamente como un objetivo común.

Esto trae como consecuencia que a fin de conseguir el objetivo de reducir las emisiones de GEI de una forma costo-efectiva, el único camino posible es asegurar un precio único de mercado.

Las conclusiones de este acápite son las siguientes:

• La creación de un mercado global de permisos de emisión es un me-canismo de mercado que asegura como objetivo principal un límite a las emisiones de GEI y por lo tanto coadyuva a controlar el problema mundial del calentamiento global de la atmósfera.

• Si el objetivo secundario es lograr la consecución de la meta de reducción de emisiones de forma costo-efectiva, el funcionamiento del mercado debe tener un precio único de comercialización de los permisos de emisión, el cual se determinará teniendo en cuenta los costos marginales mínimos de reducción.

41 Op. cit., en nota 36, su nota 12, 6 p., y numeral 6, 18 p.

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• La aplicación por parte de los países de impuestos específicos que afectan las emisiones marginales de GEI (sobre base directa o indirecta) no modifica el objetivo principal de limitar las cantidades de GEI a emitir, pero altera el objetivo secundario de reducir las emisiones donde su costo sea menor.

• Por lo tanto, el óptimo económico requiere que la tasa efectiva de impo-sición que afecta las cantidades de emisiones se armonice a nivel interna-cional, o bien que no se aplique imposición específica sobre las emisiones.

3.3. El caso de los países que no integran el iET (Países anexo i)

Los países anexo I participan del mercado solo indirectamente. No están obligados a metas de reducción de emisiones (por lo tanto no se le asignan derechos de emisión42), pero son elegibles para proyectos de actividades que originan la emisión de CER a fin de su aplicación en el citado mercado.

Por lo tanto, con relación a los países anexo I (caso de Argentina y otros países latinoamericanos), se verifica un fenómeno análogo al de una exter-nalidad fiscal positiva43, como puede ser la exportación de impuestos por parte del país de fuente, por ejemplo como consecuencia de la adopción del sistema de crédito en país de residencia de los inversores.44

Al igual que la exportación de impuestos permite atraer inversión sin costo (por ejemplo, el sistema de crédito en el país de residencia genera el “be-neficio” en el país de fuente de poder elevar la tasa efectiva de impuesto a la renta empresaria hasta el límite del crédito computable en el país de residencia, ya que afecta el flujo de inversión), la explotación del mercado de emisiones por parte de países anexo I genera un efecto similar.

En efecto, las medidas que estos países implementen para atraer inversio-nes en proyectos y actividades calificables bajo el MDL (que concluyan en la emisión de CER), y en la medida que su ejecución permita bajar el costo marginal de reducción de emisiones a los inversores y/o gobiernos de países

42 Por lo tanto, los mismos son ilimitados, salvo que de acuerdo a la legislación interna del país en cuestión, se apliquen metas o límites a las emisiones.

43 La “externalidad fiscal” deriva del concepto de “externalidad” de la teoría económica, que aparece cuando la elección de los impuestos por parte de una jurisdicción fiscal tiene efectos en el bienestar económico de otra jurisdicción fiscal. El efecto puede ser negativo (externalidad fiscal negativa o perjudicial) o positivo (externalidad fiscal positiva o beneficiosa).

44 Op. cit., en nota 39, capítulo IV, punto 16.

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anexo I que requieran aplicar los CER para cumplir las metas de emisión del Protocolo, podría promover el flujo de inversión desde el exterior sin alterar la productividad ni las formas de producción45, incluso sin costo fiscal.

Por ejemplo, sea el caso de una empresa en el país A (País anexo I) que desarrolla un proyecto marginal de desarrollo limpio (MDL) que le permitirá obtener 500.000 CER por un precio negociado con inversores de US$ 5 millones (a razón de US$ 10 por Tn. CO2), y siendo que tales CER serán adquiridos por empresas y/o gobiernos y/o fondos de carbono (inversores de países anexo I) con el objeto de cumplir las metas de emisión del Protocolo a menor costo.46 Si el proyecto es marginal, aun de no aplicar el país A un impuesto sobre la ganancia neta obtenida por la empresa argentina deri-vada de la venta de tales derechos, el resultado implicará mayor inversión sin costo fiscal, o sea un beneficio neto.

Nótese la analogía con el caso de la exportación de impuestos. En este supuesto, el país fuente puede aplicar impuesto a la renta sin afectar la inversión directa proveniente de los inversores no residentes. En el caso de los proyectos MDL, el país fuente puede aumentar la inversión sin sa-crificar costos fiscales.

Si bien parecería que todos ganan, el inversor al reducir emisiones al míni-mo costo, la empresa del país A por la venta de los derechos futuros sobre los CER, y el país A al incrementar la inversión externa, cabe indicar que existen otros países deseosos de recibir la misma inversión (otros países anexo I). En tal virtud, se genera un fenómeno de competencia fiscal entre el país A, y los demás países anexo I para atraer la inversión en proyectos MDL. Bajo esta perspectiva, el ofrecimiento de incentivos tiene por finalidad captar el interés del inversor hacia el país en cuestión.

3.4. Política fiscal para el MDl

Bajo los lineamientos trazados, el objeto de la política fiscal nacional para el desarrollo del MDL consistirá en diseñar los instrumentos de promoción y atracción de la inversión desde países anexo I, con una doble finalidad:

45 Ya que las empresas locales no tienen límites a las emisiones, ni individual ni general.46 Supongamos que tales operadores participan en el diseño, gestión e implementación del

proyecto e incluso adquieren en forma anticipada (T0) de la empresa el derecho futuro a la emisión de los CERs (T1, T2…), y que el valor en mercados de futuros de CERs o de derechos de emisión = US$ 25, obtendrían un ahorro de US$ 15 por Tn/CO2, o sea un total de US$ 7,5 millones.

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a) La formación de capital privado en el país47 y

b) la reconversión de la producción y/o su expansión hacia tecnologías limpias.

Se aprecia que ambas finalidades generan externalidades positivas que confluyen con el mandato constitucional de tender a un “desarrollo susten-table”, como lo establece el art. 41 de la Constitución Nacional Argentina.

Por otro lado, la política de promoción de la inversión en proyectos de MDL debe encuadrarse no solo en términos cualitativos (externalidad) sino cuantitativos (nivel de inversión potencial y capacidad de sustitución por inversión doméstica).

En este sentido, cabe indicar que hasta el período 2012 (primera fase del MDL) existen proyectos en desarrollo que generarán créditos por encima de 1.000 Millones de Toneladas de CO248, estimándose que el MDL pro-bablemente aporte entre 5.000 y 10.000 millones de dólares en fondos adicionales para mitigación en los países en vías de desarrollo. A su vez, se ha estimado que la financiación de proyectos MDL apalancarán nuevas inversiones privadas y públicas entre 6 y 8 veces el monto de los fondos aportados a los citados proyectos.49

Por su parte, a título informativo el comité ejecutivo del MDL ha estimado que desde que se puso en funcionamiento este mecanismo y hasta el año 2006, las inversiones apalancadas habrían ascendido a 14.000 millones de dólares.50

47 Lo cual genera externalidades de crecimiento que superan el costo de la pérdida de recaudación, cfr. DÍAZ, Vicente O. “Fiscalidad, extrafiscalidad y exenciones tributarias”. Buenos Aires: Periódico Económico Tributario, abril 2008. 392 p., con cita de SHAH, Anwar. “Fiscal inventives for investment and innovation”. The World Bank, Oxford University Press.

48 Cabe indicar que hasta el 28/03/2008 se habían emitido efectivamente CER por 132.773.948 (http://cdm.unfccc.int/Issuance/cers_iss.html), de lo que se infiere que el MDL se encuentra en su etapa inicial y en proceso de fuerte expansión hasta alcanzar su nivel promedio de emisión de CERs.

49 ANDERSSON, Krister. Op. cit., en nota 36, con cita de: “Stern review on the economics of climate change”, (conocido como “Stern report”), HM Treasury, Cambridge University Press, 2007. 476 p.

50 “Annual report of the executive board of the clean development mechanism to the conference of the parties serving as the meeting of the parties to the Kyoto Protocol”. Part I, FCCC/KP/CMP/2007/3 (Part I), 6 noviembre 2007, párrafo 10, nota 5.

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De los párrafos anteriores, se observa el orden de magnitud de las inversio-nes que están afluyendo y afluirán a los países anexo I como consecuencia del desarrollo y expansión de los proyectos MDL.

El escenario reseñado nos da una idea que no solo desde el punto de vista cualitativo (externalidades positivas), se justifica una política de promoción de estas inversiones. Desde el punto de vista cuantitativo, es impensable que las empresas domésticas, clásicas formadoras de nuevo capital, puedan por sí mismas reconvertir o ampliar inversiones que logren resultados comparables.

En definitiva, se observa un incentivo para los países anexo I para competir para atraer la radicación de capital disponible a nivel mundial que busca un lugar para desarrollo proyectos MDL y así cumplir compromisos de reducción de emisiones al menor costo posible.

La política fiscal del país huésped puede contribuir efectivamente a atraer las inversiones destinadas a proyectos MDL.

En este sentido, existen dos tipos de medidas fiscales que sustancialmente pueden actuar como creadoras de incentivos para la inversión:

a) Desgravación de las inversiones.

b) Exención sobre las ganancias de los proveedores de recursos en los proyectos.

Dentro de las medidas que se incluyen en el punto a), se encuentran las medidas fiscales de amortización acelerada de las inversiones, créditos fiscales por inversión, y medidas similares.

El ahorro de las empresas se define como la suma de los incrementos del fondo de depreciación y de las utilidades no distribuidas. En cuanto a las depreciaciones, en una primera aproximación, pareciera surgir que el tratamiento como deducibles de la base del impuesto a la renta hasta re-cuperar el costo de los bienes de inversión tornaría neutral el sistema, pero este aserto desconoce la existencia del tiempo en el análisis. Esto implica que como la inversión se efectúa en el período inicial, y la amortización se devenga en los ejercicios (posteriores) de duración de la vida útil, el cómputo de esta última no consigue la recuperación del costo pleno de la inversión. Los métodos para subsanar o mitigar este problema de discri-

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minación (y por ende de eficiencia del impuesto) son diversos, entre otros los sistemas de suma de dígitos (amortización decreciente), amortización acelerada en el año de alta51, y amortización creciente por aplicación a la cuota de amortización de una tasa de interés capitalizada anualmente.52

No obstante, la problemática de la depreciación acelerada de los bienes de capital es común al conjunto de áreas de la economía. Por otro lado, los proyectos de desarrollo de tecnologías limpias tienen requerimientos diversificados de capital físico, por lo tanto las políticas de incentivo basadas en sistemas de amortización acelerada o créditos fiscales por inversión discriminan a favor de los proyectos capital intensivo, en contra de aquellos otros que requieren de mayor participación de servicios (por ejemplo, en entrenamiento o capacitación) o intangibles (transferencias de tecnología, como patentes).

Dentro de las medidas que se incluyen en el punto b), se encuentran las medidas fiscales que eximen (en forma total o parcial) de impuesto a la renta a las retribuciones de los factores de la producción, a saber:

• Fondos de terceros (endeudamiento).

• Tecnología.

• Utilidades de fondos propios (capital).

Las medidas que se diseñen bajo esta modalidad pueden comprender la exención de retenciones a no residentes por intereses de préstamos des-tinados a proyectos MDL, pagos de regalías por contratos de transferencia de tecnología o asistencia técnica destinados a proyectos MDL, deducción de intereses sobre el capital propio destinados a proyectos MDL o exención de impuesto a la renta sobre las utilidades del proyecto.

51 En que se evita el problema de determinación de la tasa de interés a computar en el cálculo, ya que dicha tasa será la propia de la empresa en cuestión (tasa interna de retorno). Este sistema se ha justificado, asimismo, por la presencia de una “externalidad positiva” debido a su efecto multiplicador sobre la economía en general, GARCÍA, Fernando y SCALONE, Enrique. “La inversión en bienes de uso y los intereses no deducibles. Análisis de las restricciones a la deducibilidad impositiva de los intereses originados en las deudas incurridas para la adquisición de los bienes de capital”. Buenos Aires: VIII Congreso Tributario del CPCECABA. 309 p.

52 RAJMILOVICH, Darío. “Impuestos a la renta y sobre los consumos para el desarrollo económico argentino”. En: Revista Impuestos. Buenos Aires: 3-2003, capítulo III.2.2. 5 p.

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3.5. requisito de “adicionalidad” en los proyectos MDl

Uno de los elementos que deben ser demostrados por los interesados para el registro de proyectos bajo el MDL, susceptibles al final del proceso de la emisión de CER, es el denominado requisito de “adicionalidad”. Un proyecto o actividad de proyecto se considera “adicional” si el proyecto o actividad no es atractivo por sí mismo, sino como consecuencia de la ope-ración del mecanismo MDL. Es decir, el proyecto en cuestión o bien no es rentable para la empresa o bien no representa la opción más rentable de las disponibles para la empresa, incluida la alternativa de continuar con el desarrollo de la operatoria actual.

Por otro lado, es inherente al requisito de adicionalidad la demostración que el proyecto probablemente no se hubiera llevado a cabo de no ser por el sistema MDL. De ello se sigue que los proyectos cuya puesta en operación es obligatoria por imperio de una regulación, de una decisión administrativa o sentencia judicial no encuadran en el mecanismo, toda vez que no es la existencia del sistema MDL la causa del desarrollo e implementación del proyecto, sino la regulación, decisión o sentencia.

El comité ejecutivo del MDL ha diseñado una serie de directivas para la demostración y determinación de la adicionalidad de un proyecto.53

La demostración de adicionalidad del proyecto requiere de los siguientes pasos secuenciales:

• Paso 1: identificar las alternativas al proyecto en el marco de la legislación y regulaciones aplicables.

• Paso 2: Análisis de inversión.

• Paso 3: Análisis de barreras.

• Paso 4: Análisis de prácticas comunes.

Nos interesa concentrarnos en el análisis de inversión, y sus métodos admisibles.

53 “Tool for the demonstration and assessment of addicionality”. Versión 03, EB29, UNFCCC/CCCNUCC.

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El análisis de inversión determina si la actividad de proyecto propuesta es desde el punto de vista económico o financiero menos atractiva que al menos un actividad de proyecto alternativa (viable técnica y jurídicamente), sin tener en cuenta la utilidad que se derivare de la venta de los CER.

Los métodos opcionales de desarrollo del análisis de inversión son los siguientes:

• Análisis de costo simple.

• Análisis de comparación de inversiones.

• Análisis de mercado.

El método de análisis (i) “costo simple” requiere documentar los costos aso-ciados a la actividad de proyecto propuesto y demostrar que dicha actividad no produce beneficios excepto por la negociación de los CER. Este método de análisis se sugiere para los supuestos de actividades de proyecto que no generan ingresos ni beneficios cuantificables sino exclusivamente costos (v. gr. saneamiento de aguas, remediación de suelos espontáneos, etc.).

El método de análisis (ii) “comparación de inversiones” requiere identificar el indicador financiero más relevante de acuerdo al tipo de proyecto y al contexto del proceso de decisión (p. ej. TIR del proyecto o de la empresa, valor presente neto, ratio costo/beneficio, costo unitario de servicio tales como: costo de electricidad producida ($/kWh) o de calor entregado ($/GJ), etc.), y compararlo de manera homogénea con el indicador de pro-yectos alternativos.

En el cálculo del indicador financiero deben incluirse todos los costos sig-nificativos, entre otros: costos de inversión, de operación y mantenimiento, y los ingresos asociados (excluyendo la venta de CER), entre otros: subsi-dios e incentivos fiscales, y en caso de inversores públicos, comprende los costos y beneficios fuera de mercado. Asimismo, en el cálculo de indicador financiero, los riesgos específicos del proyecto deben incluirse (v. gr. sobre la base de primas de seguro que reflejen riesgos equivalentes).

Destacamos que las medidas de incentivo fiscal (desgravaciones, créditos de impuesto, exenciones, diferimientos, etc.) deben formar parte del cálculo de beneficios del proyecto. Por lo tanto, si la ventaja fiscal tiene un valor económico tal que, luego de computados los costos e ingresos emergentes

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del proyecto (incluyendo el beneficio fiscal en cuestión), este termina re-sultando la alternativa económica más conveniente para el inversor, dicho proyecto no será elegible bajo el MDL por no cumplir con el requisito de adicionalidad. Por el contrario, si el beneficio fiscal funciona de forma tal que el proyecto alternativo, aun considerando el beneficio fiscal del pro-yecto MDL, sigue siendo más rentable (sin computar los CER esperables del proyecto evaluado), sí se cumple dicho requisito. En el mismo sentido, los costos fiscales marginales del proyecto alternativo (v gr. la existencia de impuestos ambientales específicos) juegan en el mismo sentido. De ahí que las medidas de penalización por la vía de los impuestos que afecte la actividad alternativa y las medidas de incentivo por la vía de las exenciones o desgravaciones que disfrute la actividad de proyecto MDL se potencian a los fines del cálculo del método de comparación de inversiones.

En efecto, es altamente probable que la actividad de proyecto sea más conveniente para la sociedad, en virtud de los siguientes factores:

• Mejor efecto ecológico (no solo en términos de emisión de GEI sino otros efectos colaterales).

• Mayor volumen de inversión (lo que implica más empleo y crecimiento de la economía) atento a que al inversor del exterior (Países anexo I) le interesa la generación del volumen necesario de CER al menor costo, inde-pendientemente de la TIR del proyecto que es en beneficio de la empresa. Por ello, si para reducir 100.000 TN. de C02 se requiere una inversión de $ 5 millones, si la empresa o el Estado del país anexo I necesita 100.000 CER, deberán invertir los $ 5 millones, sin importar si la TIR es creciente, constante o decreciente en ese rango de inversión. Por otro lado, es factible que la empresa receptora de la inversión no posea este capital disponible para llevar a cabo la inversión con fondos propios, ni pueda acceder a fondos de terceros en los mercados de deuda o capital. En este escenario probable, el mecanismo MDL potencia la inversión en el país huésped.

En suma, bajo el método (ii) la política fiscal de incentivo actúa como catalizador de inversiones y con ello como promotora del aumento de in-versiones, lo que a su vez genera efectos favorables (“spillover”) sobre la economía y el medio ambiente del país huésped.

Por último, el método (iii) “análisis de mercado” requiere identificar el in-dicador financiero relevante y compararlo de manera homogénea con el indicador representativo del sector o industria (v. gr. tasas de retorno es-

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tándar), pudiendo este valor comparable obtenerse de distintas fuentes, a saber: tasas de interés que pagan los bonos soberanos ajustados por riesgo (de la inversión o del proyecto), estimaciones de costos de financiación de proyectos comparables (tasas de interés de préstamos, tasas de retorno de fondos de inversión, etc.), costo de capital promedio para la empresa (v. gr. cuando solo existe una empresa en el mercado que desarrolla el tipo de proyecto).

Llevadas estas metodologías de análisis al caso argentino, el método (i) parece escasamente factible, ya que en términos generales no suele observarse en las políticas de las empresas y en las preferencias de los consumidores una conciencia ecológica genuina, de allí que los proyectos de remediación o de saneamiento espontáneos no abunden. El método (iii) de “análisis de mercado” por su parte se enfrenta al inconveniente crítico consistente en la falta de comparables de la actividad o industria (bench-mark), disponibles y accesibles a través de bases de datos públicas, al menos para la mayor parte de las actividades económicas.

Por lo tanto, en la práctica de las empresas “target” argentinas, el análisis de inversiones se identificará en su mayor parte al método (ii) de “compa-ración de inversiones”.

Finalmente, y siendo válido para los tres métodos de análisis indicados, la demostración de adicionalidad se complementa con un análisis de sensi-bilidad del método elegido, tendiente a acreditar la robustez del método a razonables variaciones de las premisas críticas.

En suma, el análisis de comparación de inversiones tiene por objeto susten-tar una conclusión bajo una óptica de razonabilidad económica (no certeza matemática) que la actividad de proyecto que se propone bajo el MDL:

• Es improbable que sea la más rentable con respecto a otra/s comparable/s o a un proyecto normal hipotético en el sector o industria de la actividad, o

• es improbable que sea financieramente atractiva.

3.6. Propuestas de tratamiento impositivo

En el acápite anterior describimos dos tipos de medidas fiscales que sus-tancialmente pueden actuar como creadoras de incentivos para la inversión:

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a) Desgravación de las inversiones.

b) Exención sobre las ganancias de los proveedores de recursos en los proyectos MDL.

En los siguientes acápites las desarrollamos desde un punto de vista de su conveniencia como opciones de política fiscal.

3.6.1. Desgravación de las inversiones

Entre las medidas que se incluyen en este punto, militan las medidas fis-cales de amortización acelerada de las inversiones, créditos fiscales por inversión, y medidas similares.

En términos prácticos, dado que la inversión se efectúa en el período inicial, y la amortización se devenga en los ejercicios (posteriores) de duración de la vida útil, el cómputo de esta última no consigue la recuperación del costo pleno de la inversión, de computarse por el sistema lineal y proporcional que recupera el costo de inversión en los años de vida útil.54

El cómputo de las depreciaciones por su valor económico restablece la neutralidad en la conformación de la base imponible del impuesto a la renta empresaria.

En suma, frente a un país alternativa que promueva el proyecto MDL, más que el establecimiento de un estímulo para volcar la decisión de inversión en favor del país, el esquema de amortización acelerada en el año de la inversión es neutral en lo que refiere a la incorporación de tecnología afectada al proyecto.

3.6.2. Exención sobre las ganancias de los proveedores de recursos en los proyectos MDl

Las medidas que se diseñen bajo esta modalidad pueden comprender la exención de retenciones a no residentes por intereses de préstamos des-tinados a proyectos MDL, pagos de regalías por contratos de transferencia de tecnología destinados a proyectos MDL, deducción de intereses sobre el capital propio incremental destinados a proyectos MDL o exención de impuesto a la renta sobre las utilidades del proyecto.

54 Como es el caso de la legislación de imposición sobre la renta en Argentina (cfr. arts. 75, 83 y 84 Ley de Impuesto a las Ganancias).

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3.6.2.1. Exención de retenciones del impuesto a las ganancias por pagos de intereses de financiaciones obtenidas de no residentes

Dado que los operadores financieros internacionales (bancos y otras entidades de crédito) como práctica internacional trasladan al deudor o tomador la carga económica del impuesto a la renta del país de destino o fuente, que corresponda retener o deducir sobre los pagos de intereses.

La exención –total o parcial– que se acuerde implica la reducción del costo financiero a afrontar por la empresa receptora del capital, y de esta forma apalanca la rentabilidad del proyecto.

Como mecanismos precautorios para contrarrestar prácticas de evasión, podría disponerse como requisitos para acceder al beneficio:

• La conformidad ex-post emitida por la autoridad de aplicación del MDL en el país55 sobre la afectación de los fondos de los préstamos recibidos al desarrollo de proyectos calificados en el régimen56, o

• la restricción sobre el sujeto del acreedor del préstamo calificado para la exención, limitándolo a las agencias multilaterales de crédito, bancos de fomento, etc.

3.6.2.2. Exención de retenciones del impuesto a las ganancias por pagos de regalías o retribuciones derivadas de cesiones o licencias de uso o explotación de intangibles y asistencia técnica

Al igual que el caso de los intereses de préstamos, una medida efectiva que mejoraría la tasa interna de retorno de la inversión del proyecto está representada por la exención de la retención del impuesto a las ganancias por tales pagos al exterior. Nuevamente en estos casos, suele pactarse la traslación de la carga del impuesto al licenciatario, cesionario o prestatario.

Como mecanismos precautorios para contrarrestar prácticas de evasión, podría disponerse como requisitos para acceder al beneficio:

55 En el caso de la Argentina, se trata de la Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (OAMDL) según Resolución (SAyDS) 240/05.

56 Lo que podría requerir la previsión presupuestaria de la necesidad financiera en el proyecto presentado ante la OAMDL (v. gr. a través de la exigencia de presentación de un cuadro de origen y aplicación de fondos, propios y/o de terceros, de servicios e intangibles afectados al proyecto).

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• La conformidad ex-post emitida por la autoridad de aplicación del MDL (OAMDL) sobre utilización de los intangibles o servicios de asistencia téc-nica al desarrollo de proyectos calificados en el régimen de acuerdo a la presentación del proyecto, lo que podría liberar al licenciatario, cesionario o prestatario en el país del registro del contrato de transferencia de tecno-logía ante la autoridad de aplicación en esta materia57, o

• la restricción del sujeto del licenciante, cedente o prestador calificado para la exención, limitándolo a las organizaciones internacionales, los fondos de carbono auspiciados por el Banco Mundial, o terceros autorizados por acto administrativo por la OAMDL.

3.6.2.3. Exención del impuesto a la renta derivado de los beneficios obtenidos del proyecto MDl financiado con capital propio

Esta medida es la que tiene mayor relevancia cualitativa y cuantitativa en el marco de análisis desarrollado en el acápite anterior.

Se trata de eximir del impuesto a la renta a la empresa receptora de la inversión, por las utilidades resultantes del desarrollo e implementación del proyecto MDL.

La instrumentación de esta medida puede asumir distintas modalidades, de acuerdo a su alcance objetivo y cuantitativo, a saber:

1. Alcance objetivo.

1.1. Exención sobre los beneficios totales del proyecto incluyendo la venta de CER obtenidos.

1.2. Exención sobre los beneficios de la venta de CER obtenidos.

2. Alcance cuantitativo.

2.1. Exención sobre el beneficio íntegro obtenido.

2.2. Exención sobre un beneficio establecido (p. ej. tasa de interés de bono soberano más un porcentaje adicionado) o el beneficio obtenido, el menor.

57 Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INPI), de acuerdo al régimen de la Ley 22.426 de Transferencia de Tecnología, y sus normas reglamentarias y complementarias.

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La opción 1.1 (exención sobre los beneficios totales del proyecto) es sus-ceptible de la crítica consistente en que trata en forma diferenciada a dos proyectos similares, uno canalizado a través del MDL y otro no.

La opción 1.2 (exención limitada a los resultados de la venta de CER) de-biera alcanzar tanto a la venta de certificados (CER) como a la cesión de derechos sobre los CER, futuros o actuales.

La opción 2.1 (exención sobre el beneficio íntegro obtenido) cumple en mayor grado la finalidad de apalancar con el beneficio fiscal los proyectos MDL.

Finalmente la opción 2.2 (exención limitada a un beneficio mínimo) tiene por objeto alcanzar a las “superrentas” de la actividad de proyecto, por cuestiones de equidad, acotando el incentivo (y el gasto tributario) a una tasa de rentabilidad considerada como razonable. Por otro lado, la limi-tación de la tasa de rentabilidad tiene por finalidad el control del gasto tributario, haciéndolo insensible al incremento de la tasa de rentabilidad real del proyecto.

Finalmente, la medida fiscal de incentivo a la inversión podría perseguir, complementariamente a la captación de la inversión, la capitalización de las empresas argentinas receptoras de la misma.

4. conclusiones

Las conclusiones del trabajo son las siguientes:

1. La ecología representa un campo de conocimiento y aplicación de re-ciente desarrollo, de gran evolución y prioridad en la agenda internacional.

2. Dentro de este campo de conocimiento destacamos las ramas de la economía ambiental y el derecho ambiental.

3. Si bien tienen fines distintos y se basan en pautas y principios autónomos, representan visiones complementarias de un mismo fenómeno complejo y multidisciplinario.

4. La economía ambiental prioriza los instrumentos de mercado (impuestos, derechos de emisión, etc.) mientras que el derecho ambiental lo hace con relación a las regulaciones directas.

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5. Sin perjuicio del carácter complementario de ambos tipos de medidas, reconocemos que la imposición ambiental (no pigouviana) representa una solución razonable, que amerita la conducción de estudios económicos específicos en nuestro país para analizar su introducción, en función de sus ventajas y desventajas.

6. Una de los aspectos ventajosos de la imposición ambiental más atractivos para el caso de países como Argentina u otros países latinoamericanos, es su neutralidad respecto de: (i) los requerimientos que plantea el desarrollo económico, y (ii) la recaudación, en el caso de diseñarse como impuestos compensatorios, al compensarse mediante reducciones en otros tributos distorsivos.

7. Un impuesto ambiental susceptible de implementación en países como Argentina estaría constituido por un impuesto sobre la etapa mayorista de la distribución de combustibles fósiles y electricidad, destinados a los sec-tores productivos (agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, explotación de minas y canteras, industria manufacturera, industria, minería, suministro de electricidad, gas, y agua), complementado por las siguientes medidas:

• Reducción general de las contribuciones de la seguridad social para mejorar la competitividad de las empresas,

• un sistema de incentivos fiscales para la inversión en tecnologías y pro-cesos limpios que determine la autoridad de aplicación,

• acuerdos sectoriales con objetivos medibles y verificables de adaptación y mitigación, sujeto a auditorías periódicas y cuyo cumplimiento determina la reducción de la tasa del impuesto, y

• la recaudación destinada a financiar fondos específicos para adaptación y mitigación del cambio climático administrados por la autoridad de aplicación.

8. El Protocolo dispuso que los “Países anexo I” se comprometen a redu-cir las emisiones de GEI en un 5,2% en su conjunto, y previó la creación de IET, cuya puesta en funcionamiento operó a partir del año 2008. Con la finalidad de flexibilizar el logro del objetivo de reducción comprometido al menor costo posible, en cuanto concierne a los países anexo I permite la reducción certificada de emisiones de GEI a través del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) para actividades de proyecto a localizarse en los países anexo I que suscribieron y ratificaron el Protocolo.

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9. El mecanismo MDL genera una oportunidad de inversión en los países anexo I que, como Argentina, han suscrito y ratificado el Protocolo. En efecto, para cumplir las metas de reducción de emisiones de GEI a que se comprometieron los países anexo I, una alternativa costo-eficiente para las empresas y/o gobiernos puede consistir en aplicar recursos a proyectos radicados en países anexo I que habiliten la emisión de CER.

10. Del análisis económico pueden extraerse las siguientes conclusiones:

• La creación de un mercado global de permisos de emisión es un me-canismo de mercado que asegura como objetivo principal un límite a las emisiones de GEI y por lo tanto coadyuva a controlar el problema mundial del calentamiento global de la atmósfera.

• Si el objetivo secundario es lograr la consecución de la meta de reducción de emisiones de forma costo-efectiva, el funcionamiento del mercado debe tener un precio único de comercialización de los permisos de emisión, el cual se determinará teniendo en cuenta los costos marginales mínimos de reducción.

• La aplicación por parte de los países de impuestos específicos que afectan las emisiones marginales de GEI (sobre base directa o indirecta) no modifica el objetivo principal de limitar las cantidades de GEI a emi-tir, pero altera el objetivo secundario de reducir las emisiones donde su costo sea menor.

• Por lo tanto, el óptimo económico requiere que la tasa efectiva de impo-sición que afecta las cantidades de emisiones se armonice a nivel interna-cional, o bien que no aplique imposición.

11. Los países anexo I participan del mercado solo indirectamente. No están obligados a metas de reducción de emisiones (por lo tanto no se le asignan derechos de emisión), pero son elegibles para proyectos de actividades que originan la emisión de CER a fin de su aplicación en el citado mercado. Por lo tanto, con relación a los países anexo I (caso de Argentina), se verifica un fenómeno análogo al de una externalidad fiscal positiva.

12. Bajo los lineamientos trazados, el objeto de la política fiscal nacional para el desarrollo del MDL consistirá en diseñar los instrumentos de promoción y atracción de la inversión desde países anexo I, con una doble finalidad:

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• La formación de capital privado en el país, y

• la reconversión de la producción y/o su expansión con tecnologías limpias.

13. El escenario reseñado nos da una idea que no solo desde el punto de vista cualitativo (externalidades positivas), se justifica una política de promoción de estas inversiones. Desde el punto de vista cuantitativo, es impensable que las empresas domésticas, clásicas formadoras de nuevo capital, puedan por sí mismas reconvertir o ampliar inversiones que logren resultados comparables. En definitiva, se trata de competir para atraer la radicación de capital disponible a nivel mundial que busca un lugar para desarrollo proyectos MDL y así cumplir compromisos de reducción de emisiones al menor costo posible.

14. Teniendo en cuenta el “requisito de adicionalidad” previsto en el meca-nismo MDL, dentro del análisis de inversiones uno de los métodos previstos por la normativa para determinar y demostrar dicho requisito es el método de comparación de inversiones. Dado que la empresa target debe demos-trar que el proyecto no es financieramente atractivo o es menos atractivo a un proyecto viable alternativo, la política fiscal puede marcar la diferencia, actuando como catalizador de inversiones, arrastrando efectos favorables sobre la economía y el medio ambiente del país huésped.

15. La política fiscal del país huésped puede contribuir efectivamente a atraer las inversiones destinadas a proyectos MDL. En este sentido, existen dos tipos de medidas fiscales que sustancialmente pueden actuar como creadoras de incentivos para la inversión:

• Desgravación de las inversiones.

• Exención sobre las ganancias de los proveedores de recursos en los proyectos.

16. Las medidas de desgravación de inversiones (v. gr. amortizaciones ace-leradas) permiten solo restablecer parcialmente la ineficiencia del sistema, que discrimina contra las industrias capital-intensivas, al no reconocer el valor tiempo del dinero implicado en la inversión inicial. En suma, frente a un país alternativa que promueva el proyecto MDL, más que el estableci-miento de un estímulo para volcar la decisión de inversión en favor del país, parecería que el sistema opera restableciendo la neutralidad del sistema.

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17. En cambio, las medidas de exención sobre las ganancias de los pro-veedores de recursos en los proyectos (capital ajeno, tecnología y capital propio) cumplen más acabadamente el objetivo que la política fiscal puede lograr como medidas de incentivo a la inversión en proyectos MDL.

18. La instrumentación de este tipo de medidas puede asumir distintas modalidades, de acuerdo a su alcance objetivo y cuantitativo, a saber:

• Alcance objetivo.

— Exención sobre los beneficios totales del proyecto incluyendo la venta de CERs obtenidos.

— Exención sobre los beneficios de la venta de CERs obtenidos.

• Alcance cuantitativo

— Exención sobre el beneficio íntegro obtenido.

— Exención sobre un beneficio establecido (p. ej. tasa de interés de bono soberano más porcentaje a definir) o el beneficio obtenido, el menor.

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Darío M. rajMilovich

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