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Evolución del Sistema Tributario Argentino // Historia del primer endeudamiento externo argentino: El empréstito de 1824 // Identidad nacional, subjetividad y argentinidad en tiempos del Bicentenario // Las actitudes fiscales de los argentinos frente al Bicentenario // Néstor Kirchner: Una biografía // Ciclo de conferencias del Bicentenario // Qué esperar de la democracia: Límites y posibilidades del auto-gobierno // La responsabilidad del Estado en materia impo-sitiva // Argentina en el fín de siglo: Democracia, Mercado y Nación (1983-2001) // Presentación de la Muestra Temporal «Jóvenes 200 años: Los Otros, Nosotros, Todos» //
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IR06LA REVISTA DEL INSTITUTO // DICIEMBRE 2010
IR06// LA REVISTA DEL INSTITUTO AFIP //////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
ISSN:1851–0302. Hipólito Yrigoyen 370, (CP1086), Capital Federal, República Argentina. // Publicación
trimestral de la AFIP, confeccionada por el Instituto AFIP. // Corresponde exclusivamente a los autores la
responsabilidad por los conceptos expuestos en los artículos firmados, de lo cual debe inferirse que la
AFIP puede compartir las opiniones vertidas o no. // Se autoriza la reproducción de los textos incluidos
en la revista, con la necesaria mención de la fuente. Impreso por Sacerdoti SA. Mario Bravo 933. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Diseño base: Diálogo SA. Armado y rediseño: ICONICA.NET.
INSTITUTO AFIP
PRESIDENTE
› Ricardo Echegaray
DIRECTOR EJECUTIVO
› Mario J. Bibiloni
CONSEJO EDITORIAL
› Alejandro M. Estévez
› Susana C. Esper
› Jorge Sereno
IR06// LA REVISTA DEL INSTITUTO AFIP //////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
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Índice
06 Editorial
08 Evolución del Sistema Tributario Argentino // ROBERTO
CORTÉS CONDE Y MARÍA MARCELA HARRIAGUE, CON LA COLABO-
RACIÓN DE SAMUEL AMARAL
107 Historia del primer endeudamiento externo argentino:El empréstito de 1824 // FRANCISCO PAGLIUCA
120 Identidad nacional, subjetividad y argentinidad en tiem-pos del Bicentenario // LUÍS GARCÍA FANLO
128 Las actitudes fiscales de los argentinos frente al Bicente-nario // ALEJANDRO M. ESTÉVEZ , SUSANA C. ESPER
139 Néstor Kirchner: Una biografía //
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146 Ciclo de conferencias del Bicentenario // FABIÁN CALLE // JUAN CARLOS BONZÓN RAFART // IGNACIO BUITRAGO // CLAUDINO
PITA // JOSÉ OSVALDO CASÁS // ARÍSTIDES CORTI // HÉCTOR RO-
DRÍGUEZ // JORGE MONETTA // CARLOS SOLANS // MARIO BIBLIONI
// CATALINA GARCÍA VIZCAÍNO
162 Qué esperar de la democracia: Límites y posibilidades del autogobierno // MERCEDES HOFFAY
165 La responsabilidad del Estado en materia impositiva //
VANINA C. NAZAR
168 Argentina en el fin de siglo: Democracia, Mercado y Na-ción (1983-2001) // MARCELA VELASCO LEIVA
171 Presentación de la Muestra Temporal «Jóvenes 200 años: Los Otros, Nosotros, Todos» //
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06 Cada celebración en la historia institucional de un país, predispone al juego de la reflexión. Toda referencia histórica es abordada de una forma distinta cada vez que es recordada. Es, justamente, esta variación en las miradas del pasado, la que nos permite una evaluación más rica de nuestro presente.
La flamante Argentina del Centenario ostentaba un incipiente pero promisorio crecimiento económico; aunque empañado por un marcado conservadurismo en lo político. La victoria de Roque Sáenz Peña en los comicios de 1910, bajo la bandera de la unión nacional y la libertad de sufragio, marcaría el fin de la república restrictiva iniciado en 1880, ya que por medio de la Ley Sáenz Peña se establecería el voto univer-sal, secreto y obligatorio.
Ese modelo de país, pergeñado por la Generación del 80 y todavía imperante en el Centenario, apostaba por un perfil conservador en lo político y agroexportador en lo económico, aunque también promotor de la inmigración europea y de enérgica voluntad laicizante. La fuente de inspiración, sin dudas, nos remite a Francia en lo cultural e Inglaterra en lo económico. Las exportaciones agropecuarias se destinaban principalmente a Inglaterra; a la vez, proveedor más relevante de manufacturas para nuestro país. Así, la Argentina superaría a Canadá, India y Australia como primer destino externo de las inversiones británicas.
La inmigración era germen de esperanza e inquietud. Si en el anhelo, el inmigrante representaba el factor de modernización productiva, la adscripción a ideas anarquis-tas, encendió la llama de la desconfianza. El inmigrante terminó por afincarse en los grandes centros urbanos, favoreciendo la persistencia del latifundio como estructura de tenencia de la tierra.
En cuanto a los festejos en concreto, se realizaron varias ferias de exposición, en las cuales se mostraba la producción de Argentina al mundo y se admiraban las produc-ciones de los países europeos industrializados.
A este punto, surge naturalmente la comparación entre la mítica Argentina del Centenario y la actual. Esta última se sobrepone, en cierta manera, al escenario de un siglo atrás. Desde lo político, la democracia argentina se consolidó; es, indudable-mente, abierta y participativa, fundamentada sobre la vigencia del Estado de Dere-
EditorialUn diálogo entre la Argentina del Centenario y la del Bicentenario
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cho. Si bien queda pendiente el desafío de lograr más altos niveles de dinamismo y competitividad democrática, el sistema ha demostrado resiliencia a involucionar hacia formas autocráticas o fraudulentas, incluso ante crisis de la magnitud de 2001, donde se venció el riesgo (otrora vívido) de un gobierno de facto, prevaleciendo la vigencia de la Constitución Nacional. Hoy no existen grupos segregados por el sistema político, lo que da cuenta de una expansión de las fronteras cívicas, a la vez que un aprendizaje democrático por parte de la ciudadanía en su conjunto.
La Argentina del Bicentenario es, todavía, un país que exporta materias primas. Pero al 22,7% que representan dichos productos primarios en las exportaciones, se suman las manufacturas de origen agropecuario (34,3%) e industrial (31,05%), y un 11,8% de petróleo y gas. Como prueba de la superación del modelo agroexportador, la minería comienza a posicionarse como una actividad creciente, a la vez que la reindus-trialización se liga, en gran parte, al mercado interno y al MERCOSUR. Entre los prin-cipales destinos de las mismas, merece destacarse el MERCOSUR (23%), China (20%), Chile (8%), Estados Unidos (5%), España (4%) y Holanda (4%).
Hoy, los países que más invierten en la Argentina son España, (u$s 1.946 millones; 37%); Estados Unidos, (u$s 800 millones; 15%), Brasil (11%); Francia (11%); México (6%) y Chile (6%). El conjunto de cifras da cuenta del desplazamiento de las inversio-nes británicas, de tanta relevancia en el Centenario.
Ya específicamente en el campo inmigratorio, Argentina ha pasado de ser un país que no se reconocía como Latinoamericano, a concebirse como parte de su región. Hoy, los principales inmigrantes son de origen latinoamericano: el 29,5% proviene de Paraguay, seguidos por uno 28,9% de Bolivia y un 15,8% de Perú. En este sentido, la sostenida apuesta al MERCOSUR, es un excelente ejemplo de esta tendencia.
Los desafíos siguen siendo muchos, indudablemente. No obstante, se parte de una base distinta, de una legitimidad democrática que permitirá a la sociedad argentina tomar con estilo propio una serie de decisiones que apunten a buscar una mayor in-clusión social, una industrialización superior y una relación distinta con el mundo.
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08Con motivo de la conmemoración del Bicentenario de la Revolución de Mayo, se introduce el presente trabajo en donde, desde un enfoque teórico y técnico, los autores narran la génesis y el desarrollo de la estructura tributaria argentina. A su vez, dan cuenta de cómo los más relevantes acontecimientos sociales, políticos y económicos (a la vez que el mismo contexto intelectual) de cada época, dejaron su impronta sobre dicho sistema. Se revisan también los principales cambios atravesados por la Administración Tributaria, completando así el escenario de lo que se entiende como sistema tributario; esto es, la integración del componente político (política tributaria) con la función de aplicación, recaudación y control de cumplimiento de las respectivas obligaciones tributarias (administración tributaria), dos caras de una misma moneda.
Evolución del Sistema Tributario Argentino*
* El trabajo constituye una adaptación realizada por el Lic. Jorge Sereno, investigador del Instituto AFIP.
AcAdEmIA nAcIonAl dE hISToRIA
Autores: Roberto cortés conde y maría mar-cela harriague, con la colaboración de Samuel Amaral.
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A manera de Prólogo // La conme-moración del Bicentenario de la Revolu-ción de Mayo constituye un momento propicio para publicar una reseña sobre la evolución histórica del Sistema Tribu-tario Argentino, desde su nacimiento en la época colonial -antes de la Gesta de Mayo-, hasta el año 2002, (siendo éste el último año de transición posterior a la grave crisis de fines del año 2001). Ya en el mes de mayo de 2003, se registraría la vuelta a la normalidad institucional, luego de consumado el acto electoral del mes de abril del mismo año, con el inicio del período de gobierno del Dr. Néstor C. Kirchner que se extiende hasta el 10 de diciembre de 2007, día en que asume la actual Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner. La pre-servación del sentido histórico de este es-tudio hizo que se excluyera el nuevo ciclo de gobierno de esta reseña por ser parte del presente.
Este libro, cuya adaptación estuvo a cargo del Lic. Jorge O. Sereno del Insti-tuto AFIP, se produjo sobre la base de un trabajo dirigido por el Dr. Roberto Cor-tés Conde, en el marco de un convenio celebrado entre la Academia Nacional de Historia y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). En él se puede apreciar la génesis y el desarrollo de la estructura tributaria argentina y la des-cripción de los acontecimientos sociales, políticos y económicos que la moldearon y condicionaron en cada momento, de acuerdo al contexto intelectual de cada época. A la par, se describen las fases de la evolución de la administración tribu-taria, completando así el escenario de lo que se entiende como sistema tributario;
esto es, integrando el componente polí-tico (política tributaria) con la función de aplicación, recaudación y control de cumplimiento de las respectivas obliga-ciones tributarias (administración tribu-taria).
Adicionalmente, es destacable la rese-ña incluida de los acuerdos celebrados en cada época, después de la organización nacional, entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, que dieron for-ma al esquema de relaciones financieras intergubernamentales, en un país orga-nizado institucionalmente bajo la forma federal.
El detalle exhaustivo de las noveda-des en materia impositiva, ya sea de la creación de nuevos instrumentos o dero-gación de otros, así como de las modifi-caciones en la estructura básica de cada impuesto (determinación de base impo-nible, alícuotas, etc.), resulta de mucha utilidad para mostrar no solamente la evolución de las ideas en materia tributa-ria sino también, la incidencia de factores excepcionales (guerras, epidemias, etc.) y, particularmente importante, la inesta-bilidad de las reglas del juego en materia fiscal. Al respecto, un ejemplo destacable son los cambios producidos, a veces en períodos extremadamente cortos, en la estructura arancelaria (tarifas sobre im-portaciones) que resulta tan importante para definir la estructura productiva de un país.
Otro aspecto que se destaca notoria-mente en este estudio es la preocupación de las autoridades fiscales, en todas las épocas, por la tendencia social al incum-plimiento de las obligaciones tributarias. Paradójicamente, fundado en urgencias
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fiscales, a lo largo de todas las épocas se registran medidas excepcionales que be-neficiaron a contribuyentes con bajo ni-vel de cumplimiento (moratorias, blan-queos, planes de pago).
Finalmente, es aconsejable prestar preferente atención a la marcada propen-sión demostrada por autoridades guber-namentales, legisladores y políticos en general, a utilizar el instrumento tribu-tario como herramienta de promoción o aliento de actividades, regiones o agentes económicos individuales, con desprecio o ignorancia de los graves efectos que ello tiene sobre la eficiencia de la administra-ción tributaria, la eficiencia en la asigna-ción de recursos y la equidad. Cabe des-tacar enfáticamente que la observancia de tales efectos, no conlleva la intención de desterrar el uso de incentivos fiscales para la promoción sectorial o regional, sino señalar las ventajas que implica la utilización de subsidios explícitos a tra-vés del gasto público como alternativa superior a la exención o desgravación im-positiva. En definitiva, el reconocimien-to del gasto tributario que deriva de estas últimas, y que desde hace algunos años se estima e incluye en la información de carácter presupuestario, revela claramen-te la naturaleza fiscal de esas medidas de aliento, razón por la cual la explicitación propuesta no cambia la esencia del bene-ficio y, como se ha señalado, tiene noto-rias ventajas.
El libro mantiene la estructura del trabajo original a cargo de la Academia Nacional de la Historia. No obstante, se adaptaron ciertas cuestiones en la organi-zación interna de cada parte, de modo de homogeneizar la forma de presentación
de los datos y sucesos correspondientes a cada etapa del período reseñado.
Introducción // El establecimiento de impuestos como un medio fundamental de financiamiento del Estado es un fenó-meno coetáneo a la formación en occi-dente de los Estados nacionales.
En el mundo medieval y aún en los comienzos de la era moderna en los ini-cios de la formación de los Estados nacio-nales, la fuente principal de recursos de los soberanos era su propio patrimonio. Como grandes señores feudales, poseían vastas extensiones de tierra de cuyos in-gresos vivían. Las finanzas del gobierno eran las de la Casa Real (royal household). En Inglaterra, Isabel I se vio obligada a sufragar gastos de la Corona vendiendo tierras; su padre Enrique VIII actuó no sólo apropiándose de bienes de la iglesia sino del debasement (depreciación) de la moneda.
En Castilla, cuyo régimen fiscal fue distinto al de Aragón, existían una va-riedad de impuestos (alcabalas, almojari-fazgos etc.) pero, tras el descubrimiento y colonización del continente americano, las regalías (el quinto y el décimo) de las ricas minas de plata de México y Bolivia (por las concesiones a explotar un sub-suelo que era de su dominio) fueron la fuente más importante de ingresos de la Corona.
Los gastos del Monarca subieron enor-memente a medida que se extendió el te-rritorio de los Estados y se definió frente a competidores internos y externos el dere-cho exclusivo a la jurisdicción sobre éste. Por su parte, el proceso de definición de las fronteras y del monopolio interno del
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uso legítimo de la coerción no se hizo sin conflicto y provocó frecuentes guerras. Dado que para combatirlas se necesita-ron ejércitos profesionales permanentes y un armamento con una nueva tecno-logía (artillería en tierra y en mar), los gastos llegaron a niveles inéditos por lo que requirieron ampliar las fuentes de recursos del Estado y hacer que sus in-gresos fueran no sólo más elevados sino más regulares. La subsistencia misma del Estado moderno requería obtener fuen-tes de ingreso importantes y regulares y para ello ya no bastaba el patrimonio del soberano. En un principio éstos apelaron a la colaboración de sus súbditos, a veces, voluntariamente en forma de ayudas: en otras oportunidades, en forma forzosa, a modo de préstamos que no se devolvían. La demanda de ayudas para situaciones de emergencia, en cierta medida, llevaba a consultar a quienes serían los afectados, Y este procedimiento fue un antecesor de los modernos sistemas representativos.
Se crea así un Estado tributario, de-finido por una nueva relación jurídica y política entre los súbditos y el soberano, por la cual, aquéllos están compelidos a ceder parte de su patrimonio sobre la base del consentimiento. Y no es sola-mente resultado de la rapiña o extracción por la fuerza, aunque siempre en la ce-sión de una parte del patrimonio exis-te la posibilidad implícita del uso de la misma. De tal forma, la obtención de los recursos puede ser estable y de más fácil percepción; un mayor consentimiento y una menor necesidad de uso de la coer-ción, se vinculará a la legitimidad y efi-ciencia del sistema.
Los requerimientos de ayudas inicia-ron en varios lugares procesos de con-sultas para conocer la disposición y la capacidad de pago de los que serían afec-tados. Por ejemplo, existen referencias sobre consultas que hizo en su tiempo el Rey de Inglaterra en consejos locales, con el objetivo de volver más efectiva la cobranza de los impuestos. En realidad, el moderno sistema democrático tuvo su origen en la necesidad de los soberanos de convencer a los súbditos de pagar im-puestos.
Pero, por menos vinculantes que fue-ran esas consultas, adquirieron caracte-rísticas de permanencia que hizo que las decisiones de los soberanos que estable-cían determinados tributos debieran ser avaladas por los señores territoriales y no por los campesinos.
La búsqueda del consentimiento de los señores territoriales, llevada a cabo, en un principio, en consejos locales crea-dos por el rey de Inglaterra, tuvo por objeto asegurar el ingreso efectivo de fondos, tratando de limitar la coerción como única vía de asegurar la cesión de parte del patrimonio de los súbditos a la Corona. Esos consejos constituyeron la forma embrionaria de los modernos sistemas de representación y, en el curso del tiempo, se transformaron en lo que fueron los parlamentos modernos. En definitiva, este sistema de consultas tenía por objeto alcanzar un sistema tributario legítimo, con el mayor grado de consen-so posible y eficiente, atributos esenciales para su mantenimiento como fuente re-gular y permanente de recursos.
Los Estados modernos exitosos son los que, entre otros, han logrado diseñar
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sistemas tributarios con el menor grado de resistencia y a costos razonables. Los que no lograron definir un sistema legí-timo se vieron enfrentados con variadas revueltas y escasez de recursos, los que han provocado crisis y notables declina-ciones. Un sistema de impuestos eficien-te, legitimado a partir del consenso que genera un buen sistema político, fue la base del éxito en aquéllos Estados mo-dernos que lo lograron.
la administración de la recauda-ción // La aparición de sistemas tributa-rios como fuente de ingresos suficientes y permanentes, en reemplazo de los ingre-sos esporádicos originados, por ejemplo, en la rapiña, reveló la necesidad de con-tar con especialistas en la determinación de qué carga impositiva correspondía a cada uno, y en la cobranza de los im-puestos. Con el tiempo se establecieron organismos en las casas reales, encarga-dos de las tareas correspondientes a la ad-ministración tributaria, los que reempla-zaron a los administradores de las royal households. Las tareas a realizar ganaron
en complejidad a medida que crecía el número de gravámenes, el universo de contribuyentes alcanzados y la extensión territorial de aplicación de los tributos.
A veces, las necesidades financieras de los soberanos se anticipaban a la recauda-ción de los tributos, y se recurría a pres-tamistas dispuestos a adelantar sumas de dinero siempre que se les permitiera recuperar los préstamos con lo percibido de los impuestos, a cuya cobranza se los
facultaba a través de la figura del arren-damiento (farming). Los farmers se des-tacaron por los abusos y la violencia que ejercieron en las cobranzas.
La cobranza estatal directa no siem-pre estuvo a cargo de un solo organismo; por un lado estaban las Aduanas y, por otro, las oficinas centrales del reino.
otros recursos de carácter no tri-butario // Es necesario destacar que los ingresos fiscales no se agotaban en la apli-cación de diferentes impuestos en orden al establecimiento de ese nuevo Estado tributario. Enfrentados a circunstancias
La aparición de sistemas tributarios como fuente de ingresos suficientes y permanentes, en reemplazo de los ingresos esporádicos originados, por ejemplo, en la rapiña, reveló la necesidad de contar con especialistas en la determinación de qué carga impositiva correspondía a cada uno, y en la cobranza de los impuestos. Con el tiempo se establecieron organismos en las casas reales, encargados de las tareas correspondientes a la administración tributaria, los que reemplazaron a los administradores de las royal households.
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que amenazaban su propia existencia o involucrados en proyectos que requerían excepcionales erogaciones, los gobiernos no se limitaron a gastar los recursos or-dinarios de fuentes tributarias sino que reiteradamente, apelaron a otras. Así, se destacan:
1. El SeñoreajeLa centralización y el monopolio de la acuñación de moneda permitieron que el soberano percibiera no sólo un importe por su costo de producción denominado brazaje, sino un derecho adicional de variable magnitud, en principio pequeño, llamado señoreaje. La gente usaba la moneda acuñada en vez del metal de oro o plata en bru-to por la utilidad que recibía, no sólo porque se fraccionaba el metal en bru-to, sino porque se le daba un valor fijo que evitaba la constatación en cada caso, de sus atributos, su peso y pu-reza. Como en determinadas circuns-tancias también los soberanos aumen-taron ese derecho (como en el caso de Enrique VIII que sacó a la moneda un disco central) los usuarios disminuye-ron su uso o subieron los precios de las mercancías en esa unidad que era la moneda de menor contenido metá-lico (inflación).
2. Endeudamiento y ExpropiaciónUn recurso no menos utilizado fue el de colocar deuda, voluntaria o por la fuerza. Se utilizó el poder de coerción o la avidez de prestamistas para lograr que éstos se involucraran en operacio-nes con el soberano, donde podían obtener pingües ganancias aunque los riegos fueran mucho mayores. Cuan-
do los préstamos no se devolvían esto dejaba de ser una operación de cré-dito para ocultar un gravamen. No faltó tampoco, en diversas épocas y circunstancias, la apropiación por la fuerza de bienes de los súbditos.
3. La GuerraLas guerras, que demandaron costos crecientes fueron también en mu-chos casos fuentes de ingresos para el vencedor, cuando se apropiaba de bienes del vencido o le obligaba a pagar indemnizaciones. Napoleón financió así sus campañas. Alemania obtuvo de Francia una cuantiosa in-demnización tras la guerra de 1870 y en nuestro país el gobernador de una provincia pobre como La Rioja, el general Quiroga, impuso por la fuer-za de las armas gravámenes a otras más ricas y con Aduanas externas como Mendoza y Salta.
El régimen tributario colonial. Prin-cipales tributos. organización de la percepción // En 1776 se crea el Vi-rreinato del Río de la Plata y se establece un régimen de intendencias, que tenían el propósito de fortalecer el poder militar y detener la expansión portuguesa en el sur del continente.
Esta nueva unidad política abarcaba dos regiones con recursos fiscales de dis-tinto origen que iban a dos Cajas prin-cipales: la de Potosí, en el norte, que se nutría de impuestos a la minería y a la acuñación de monedas, y, en menor me-dida, de los tributos a los indios. La otra Caja era la de Buenos Aires, en el sur, que recibía la recaudación de gravámenes ori-
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ginados en el comercio (alcabalas, almo-garifazgo, etc.).
Hacia fines del siglo xviii ambas Ca-jas tenían ingresos de igual magnitud, pero la de Buenos Aires realizaba eroga-ciones que superaban a sus recursos pro-pios, debido a los gastos requeridos para la defensa en las fronteras, en la Banda Oriental contra los portugueses, y en el sur contra los indios. El déficit era finan-ciado con subsidios de la Caja de Potosí (tales remesas de recursos se denomina-ban «el situado»).
Esta situación, de coexistencia de dos regiones con características e inte-reses diversos, pudo mantenerse gracias a la cohesión política del imperio, pero derivó en graves conflictos en el período independiente.
En este período las fuentes principales de ingresos fueron:
1. los diezmos y cobos, que correspon-dían a la corona por las concesiones de las minas de plata. En sus orígenes la Corona percibía un quinto, pero a partir del siglo xvii el incremento de los costos laborales que produjo la escasez de mano de obra, hizo que dicha participación disminuyera a un décimo;
2. los derechos de señoreaje por la acu-ñación en la Casa de Moneda;
3. los tributos indígenas: se correspon-den a un impuesto de capitación que se dividía por el número de cápitas de indios que vivían en sus distintas co-munidades;
4. las alcabalas: son los impuestos a la internación de mercaderías que se co-braba una vez que la mercadería in-
gresaba con una alícuota de alrededor del 6% del valor de la transacción. El problema que tenía este gravamen y que ocasionaba múltiples reclamos, era que el impuesto se reiteraba en cada jurisdicción por la que pasaba la mercancía, en forma acumulativa, generando un incremento notorio de la carga tributaria y del contrabando. Una interpretación de un decreto de 1778 que intentaba morigerar el im-puesto tuvo el efecto contrario. La norma pretendía que se devolviera el 3% del impuesto percibido en Buenos Aires cuando las mercancías se desti-naban al interior; en cambio el Super-intendente de la Real Hacienda resol-vió que en la Aduana de Buenos Aires debía satisfacerse el 3% del impuesto a la primera venta (sin haberse efectua-do) y si se transportaban los efectos a las provincias interiores, se percibiría el 4% en las provincias de frontera y el 6% en las restantes;
5. el almogarifazgo, que era un impues-to a las importaciones.
La mayor parte de los ingresos de la Caja de Potosí provenían de los tres primeros conceptos, en tanto que los dos últimos prevalecían en la recaudación de la Caja de Buenos Aires.
Las Cajas estaban conducidas por funcionarios llamados oficiales reales, a cuyo cargo estaba la percepción, custodia y registro de la recaudación, aunque, al-gunas veces, esta se hacía por medio del arrendamiento.
Una de las características del com-plejo sistema administrativo español es que, de las alcabalas que se cobraban
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para el Rey, previamente debían deducir-se los costos de su administración, para la administración civil y militar local.
De hecho, gran parte de la recaudación de la alcabala quedaba en la ciudad a la que pertenecía la Caja recaudadora, con-firiéndole una autonomía mucho mayor que la que disponían las correspondien-tes disposiciones legales. Más adelante, esos centros urbanos, con una autonomía de hecho proporcionada por el financia-miento propio, se declararon capitales de los territorios que las circundaban (las provincias) y reclamaron el gobierno pro-pio de sus recursos, siendo el origen del federalismo argentino.
En el curso de los años debido a la crisis de la producción de la plata, las rebeliones indígenas y el aumento del comercio de cueros por el Atlántico Sur subió la posición relativa de la Caja de Buenos Aires, aunque esta fue también afectada por las guerras europeas y el cre-ciente control del Atlántico por parte de Inglaterra.
capítulo I: la fiscalidad colonial // A mediados del siglo XVI, el imperio español en América quedó organizado tal como lo estaría durante los dos si-
glos y medio siguientes, alrededor de dos grandes fuentes productoras de ingresos: las minas de plata del norte de México y
la gran mina de plata de Potosí.Los impuestos eran percibidos por la
Real Hacienda, que tenía cajas en todas las ciudades del imperio. Las reales cajas cobraban los impuestos y remitían los fondos excedentes a las cajas de las ca-pitales virreinales, que, eventualmente, enviaban sus excedentes a España. En 1776, cuando Carlos III creó el Virreina-to del Río de la Plata, le dio como capital a Buenos Aires, pero incluyó entre los territorios desde ella gobernados al Alto Perú, y consecuentemente a Potosí, con el fin de que las remesas provenientes de esa caja sostuvieran a la administración virreinal. La principal fuente de ingresos de la Caja de Buenos Aires fue desde en-tonces el «situado», como se llamaba la remesa de los excedentes de los ingresos de las cajas altoperuanas destinadas al sostenimiento de la administración.
A pesar de su enorme importancia para la Corona española y para la ad-ministración virreinal, los ingresos pro-ducidos directamente por la explotación de la plata no eran la única fuente de la recaudación fiscal, ni podían por sí solos
En el curso de los años debido a la crisis de la producción de la plata, las rebeliones indígenas y el aumento del comercio de cueros por el Atlántico Sur subió la posición relativa de la Caja de Buenos Aires, aunque esta fue también afectada por las guerras europeas y el creciente control del Atlántico por parte de Inglaterra.
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sostener todo el edificio del imperio y sus muchos y muy variados compromi-sos. Los ingresos percibidos por las cajas de la Real Hacienda hispanoamericana eran muchos y su origen y finalidad eran muy diversos.
Los ingresos de la Real Hacienda, de acuerdo a la estructura tributaria de la Real Caja de Buenos Aires, se agrupaban en tres categorías:
1. los ramos de la masa común, se des-tinaban a atender los gastos generales de cada Caja;
2. los ramos particulares, que eran in-gresos de asignación específica a fin de justificar la creación de los impues-tos respectivos;
3. los de ramos ajenos, que no pertene-cían a la Corona, pero que eran depo-sitados en las cajas reales por particu-lares o instituciones, quienes eran los únicos que podían usarlos (depósitos, bienes de difuntos, inválidos, monte-pío militar, etc.).
Los dos últimos, por sus especiales ca-racterísticas, no integraban los recursos corrientes y no eran de libre disposición por la Real Hacienda, quien tenía expre-samente prohibido su uso, aún en forma temporaria. Sin embargo, a fines del si-glo XVIII se registran usos y devoluciones que se relacionaban, seguramente, con la falta de correspondencia entre el flujo de ingresos propios y gastos corrientes; de tal modo que, cubiertas las necesidades temporales con fondos ajenos, se devol-vían con la llegada del situado.
Hacia 1809-1811, sin embargo, se re-gistran saldos congelados, sin devolver.
La rebelión del Alto Perú y la Revolu-ción de Mayo de 1810 dislocaron las finanzas públicas. La estructura fiscal del Virreinato del Río de la Plata estaba construida sobre la base de los impues-tos percibidos en el Alto Perú y las trans-ferencias internas de las cajas podían paliar faltantes temporarios, pero no se desarrollaron otros mecanismos finan-cieros de corto ni de largo plazo. La de-bilidad de esa estructura fiscal quedó de manifiesto cuando estalló la Revolución de Mayo, que abrió una crisis fiscal que duró una década.
la fiscalidad revolucionaria // La Revolución de Mayo debió hacer frente a una doble crisis financiera: por un lado, la desaparición de la principal fuente de ingresos fiscales (las remesas de las cajas altoperuanas) y, por otro, el agotamiento de los recursos financieros tradicionales (las transferencias internas de fondos aje-nos). Sin embargo, no fue instrumentada ninguna reforma tributaria ni financiera hasta 1921; por entonces se realizaron las más diversas experiencias, cuyo principal rasgo común fue el fracaso.
Las cuentas de 1810 y 1811 muestran un desequilibrio entre gastos e ingresos, incluido el uso del crédito y la utiliza-ción de ingresos de asignación específica, que obligaron a recurrir a otros ingre-sos tributarios y no tributarios y a otros mecanismos de financiamiento. El más importante de los nuevos recursos tribu-tarios fue la contribución sobre fincas, comercio y artesanías, en tanto que, en-tre 1812 y 1814 el más importante de los recursos no tributarios fue la expropia-ción de bienes de los españoles.
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Además de los mencionados recursos, a partir de 1812 se aplican en forma in-tensiva los recursos derivados de emprés-titos forzosos, cuya amortización estuvo a cargo de la Aduana. Ello que explica que sus remesas a la Caja de Buenos Ai-res (netas de los gastos incurridos y de las amortizaciones de deuda) se redujeran sensiblemente en un contexto de notable crecimiento del comercio exterior.
La política de uso del crédito ejecuta-da a partir de 1813, tuvo la particularidad de ser una mezcla de política de financia-miento y de política monetaria, ya que la escasez de moneda metálica transfor-mó a los títulos en el principal medio de pago de las transacciones comerciales. Diferentes tipos de emisiones, en cuan-to a sus características monetarias, jalo-naron el período transcurrido hasta la desaparición del gobierno nacional en febrero de 1820.
Pueden distinguirse cuatro etapas en el desarrollo de la deuda pública y de los instrumentos que ella originó. Para esta-blecerlas se ha tomado en cuenta no tan-to los aspectos financieros de los títulos,
cuanto sus características monetarias, ya que la escasez de moneda metálica los transformó en el principal medio de pago de las transacciones comerciales, junto con las letras giradas sobre la mis-ma plaza cuya generalización comenzó a operarse a partir de 1815.
La primera etapa estuvo constituida por la puesta en circulación en julio de 1813 de los pagarés sellados. Se trataba de títulos de deuda originados en un em-préstito forzoso, cuyos rasgos monetarios estaban dados por su recepción por la Aduana como dinero efectivo, tras cierto plazo, en pago de derechos de importa-ción marítima, y por su transmisibilidad por endoso, concedida pocos meses des-pués de su emisión.
Tras una nueva emisión de pagarés sellados, en enero de 1814 se pasó a la segunda etapa de desarrollo de la deuda pública con la colocación de empréstitos
forzosos cuyos títulos de deuda no eran amortizables ni negociables. Estos he-chos sucedieron en abril y junio de 1815 y en enero de 1816 y con los empréstitos colocados en 1816 en algunas ciudades
La política de uso del crédito ejecutada a partir de 1813, tuvo la particularidad de ser una mezcla de política de financiamiento y de política monetaria, ya que la escasez de moneda metálica transformó a los títulos en el principal medio de pago de las transacciones comerciales. Diferentes tipos de emisiones, en cuanto a sus características monetarias, jalonaron el período transcurrido hasta la desaparición del gobierno nacional en febrero de 1820.
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del interior por disposición del Congreso Nacional o de autoridades locales depen-dientes del gobierno nacional.
La tercera etapa muestra un retorno a la monetización de los títulos de la deuda pública. En octubre de 1816, se reconoció el carácter de dinero efectivo a cualquier título de deuda que se aplicara al pago de contribuciones extraordinarias y los títu-los emitidos por un empréstito forzoso. En el mismo mes ya fueron de aceptación irrestricta como dinero efectivo en las tesorerías del Estado y también negocia-bles entre particulares. La culminación de esta etapa está dada por la amortiza-ción de marzo de 1817, cuando se dispuso que los créditos procedentes de emprésti-tos, suministros, pensiones, asignaciones u otras causas fueran liquidados (aunque no había obligación de presentarlos) y que a sus titulares se les entregaran bi-lletes amortizables. Este nuevo título de deuda era negociable por endoso, amor-tizable por la Aduana y, acentuando los rasgos monetarios, fraccionable a pedido del acreedor. Luego, por si este fraccio-namiento no se acomodaba a las necesi-dades de pago de los tenedores, apareció un nuevo título de deuda para el reco-nocimiento de los sobrantes de la suma expresada por un billete amortizable tras su presentación a la Aduana en pago de derechos de introducción marítima.
La cuarta etapa comenzó en 1818 con el reconocimiento del carácter de dinero efectivo a los títulos de deuda emitidos hasta entonces. Esta cláusula se origina-ba en el hecho de que los títulos ante-riores (especialmente los billetes amorti-zables de 1817), que desde diciembre de ese año eran los únicos que la Aduana
estaba autorizada a recibir, no podían ser utilizados para cancelar más del 50% de los derechos de introducción adeudados. En consecuencia, al incluir considerarlos dinero efectivo se estaba concediendo a estos títulos la facultad de cubrir el total de los derechos de importación. En sep-tiembre de 1819 se reconoció el carácter de papel moneda a las libranzas que estu-vieran originadas en la entrega de dine-ro efectivo a los ejércitos nacionales. La proliferación de títulos con tal cláusula obligó, si se quería recaudar algo de mo-neda física, a rebajar, desde agosto de ese año, la proporción en que tales títulos se aceptarían por la Aduana; pero al mismo tiempo se emitió un nuevo título de deu-da, cuya característica principal era que, por primera vez desde el comienzo de esta serie de empréstitos, la creación del instrumento de cancelación se anticipa-ba a la existencia de la deuda que habría de satisfacer, y al que en reconocimiento abierto de las funciones monetarias que cumpliría se lo designaba como papel moneda. Esta etapa de proliferación de los títulos de deuda se cerró en mayo de 1820 con la emisión de dos tipos de títu-los: uno, el papel moneda creado el año anterior; otro, el papel billete amortiza-ble, el mismo título emitido por la amor-tización de 1817, con los mismos inconve-nientes. Si en medio de tal confusión la Aduana recaudaba algo de moneda me-tálica, era solamente por el crecimiento constante del comercio exterior, impul-sado por el aumento de las exportaciones de productos pecuarios de Buenos Aires que proveía los fondos necesarios para las importaciones, el principal sujeto de imposición.
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La desaparición del gobierno nacio-nal en febrero de 1820 coincidió con el agotamiento de estos mecanismos de fi-nanciación. Desde entonces, sólo en abril del año siguiente, ante una amenaza de invasión a Buenos Aires, pudo apelarse, por última vez, a semejante recurso. Con la entrada de Manuel José García al Mi-nisterio de Hacienda de Buenos Aires, en agosto de 1821, se abrió el camino hacia la solución del problema fiscal, tras una década de exacciones y de desorden.
La principal fuente de ingresos du-rante la primera década posrevoluciona-ria había sido el comercio exterior, pero las urgencias habían llevado a anticipar los ingresos mediante la emisión de títu-los amortizables por la Aduana.
La derrota de Cepeda significó, ade-más, el fin del ejército nacional que se había organizado después de la Revolu-ción de Mayo. Buenos Aires se vio obli-gada a organizarse como provincia, de modo que la guerra en el norte dejaba de pesar sobre sus arcas y la paz con López y Ramírez eliminaba las zozobras de la guerra civil.
De esta forma, en Buenos Aires des-aparecía la presión sobre los ingresos aduaneros de los títulos amortizables, y se acomete con la reforma fiscal de 1921 el desafío de obtener un mecanismo fi-nanciero que permitiera honrar las deu-das del pasado y atender las urgencias del futuro.
Por su parte, las provincias mantu-vieron el esquema de ingresos colonial, hasta la definitiva organización nacional, en 1862. Esa estructura estaba basada en los impuestos al comercio, como la alca-bala, para atender los gastos comunes, y
en empréstitos y contribuciones forzosas para resolver las muchas urgencias que la continuación de las guerras civiles en las décadas siguientes impondría, intermi-tentemente, a los gobiernos provinciales.
capítulo II: la fiscalidad moder-na // Período 1821–1851 // En 1821 se implementa una reforma que abarca aspectos institucionales, de procedi-mientos contables y del sistema tributa-rio y financiero. Así, se reorganizaron las oficinas de hacienda, creándose la Con-taduría y la Tesorería, en reemplazo de la Caja de Buenos Aires, y la Receptoría General, que recaudaría todos los im-puestos, tomando parte de las funciones de la Caja y de la Aduana.
En materia contable, se dispuso la adopción del sistema de partida doble y la unificación de las contribuciones en una única masa de recursos que se des-tinaría al pago de los gastos ordinarios y extraordinarios. Desaparecían así los fondos particulares de la Real Hacienda y particulares ajenos.
Finalmente, en materia tributaria se eliminaron algunos impuestos obsoletos, se redujeron y simplificaron las tarifas sobre el comercio exterior y se crearon nuevos impuestos, como la Contribu-ción Directa sobre la tierra y los Capi-tales en Giro, que intentaban atenuar la dependencia de los ingresos aduaneros. Estas innovaciones se completaban con la creación del Crédito Público, por el cual se procuraba unir, por primera vez, «los intereses privados con los intereses públicos».
Estas reformas tuvieron desigual for-tuna: por un lado la contribución directa,
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pagada sobre la base de la declaración de cada contribuyente, no alcanzó a conver-tirse en una fuente importante de recur-sos fiscales; pero, por otro, la reducción y simplificación tarifaria facilitó la per-cepción de los derechos sobre el comercio exterior y desalentó el contrabando.
La principal fuente de ingresos ge-nuinos, entonces, fueron los impuestos sobre la importación, que aportaron en promedio el 71% del total. Durante los años de los bloqueos la recaudación cayó de manera notable y por ello aumentó la participación de otros impuestos, pero, en general, fueron ingresos circunstan-ciales. La recaudación sobre las expor-taciones ascendió al 7,3% del promedio
de ingresos del período. Por lo tanto, la reforma de 1821 no pudo quebrar la de-pendencia del financiamiento genuino de las operaciones de comercio exterior.
En materia de Crédito Público, el go-bierno de Buenos Aires recurrió a partir de 1821 a instrumentos financieros más modernos y menos conflictivos que las exacciones mal disimuladas tras los em-préstitos y contribuciones forzosas, ya
que éstas últimas habían sido la regla en la década anterior y que siguieron preva-leciendo en las demás provincias. Si bien hubo colocaciones de deuda en 1827, 1831, 1834 y 1840, no se pudo cumplir con el papel esperado de financiar los gastos extraordinarios al producirse la guerra con el Brasil, ni tampoco fue utilizado después de 1834, especialmente cuando los recursos cayeron y los gastos crecie-ron como consecuencia de los bloqueos de 1838-1840 y 1845-1847. En estos casos, se apeló a un recurso descubierto en 1826: la financiación inflacionaria a través de la emisión de papel moneda.
El rescate de los bonos se hacía re-gularmente a través de una suma que la
Receptoría transfería regularmente a tal fin; de tal forma, mientras que la emisión total ascendió a $53,7 millones, el total circulante a fines de 1850 era de $13,4 mi-llones. En el mismo período, la emisión de billetes de banco y/o papel moneda ascendió a $125,3 millones. Estos medios permitieron la cobertura del 24% del to-tal de gastos del período 1822-1850.
Si bien hubo colocaciones de deuda en 1827, 1831, 1834 y 1840, no se pudo cumplir con el papel esperado de financiar los gastos extraordinarios al producirse la guerra con el Brasil, ni tampoco fue utilizado después de 1834, especialmente cuando los recursos cayeron y los gastos crecieron como consecuencia de los bloqueos de 1838-1840 y 1845-1847. En estos casos, se apeló a un recurso descubierto en 1826: la financiación inflacionaria a través de la emisión de papel moneda.
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El gasto militar fue el principal com-ponente del gasto público en el período 1822-1851: considerando los gastos de atención de la deuda de corto y largo plazo originadas en las erogaciones de guerra, el total ascendió, aproximada-mente al 85% en tanto que el gasto des-tinado a fines no militares no superó el 15% restante.
la década de la organización na-cional // La caída de Rosas en febrero de 1852, abrió una disputa entre el ven-cedor, Urquiza, y los nuevos gobernantes de Buenos Aires por los recursos prove-nientes del comercio exterior y por el ma-nejo del principal instrumento financie-ro utilizado por su antecesor: la emisión de dinero inconvertible.
La revolución de septiembre de 1852, que marcó la separación de Buenos Aires de la Confederación, mantuvo la situa-ción previa a la batalla de Caseros; de esta manera, Buenos Aires mantuvo el control de esos instrumentos de financia-miento. Desde entonces, y hasta la reuni-ficación de Buenos Aires y la Confedera-ción, tras la victoria de Mitre en Pavón el 17 de septiembre de 1861, Buenos Aires contó con la principal fuente de ingresos fiscales del país, su Aduana, y con el más flexible instrumento financiero, su papel moneda, que continuó siendo inconver-tible, como sucedía desde enero de 1826.
La Confederación Argentina, organi-zada bajo el liderazgo de Urquiza, vence-dor de Caseros, e institucionalizada so-bre la base del Protocolo de Palermo, del Acuerdo de San Nicolás y, finalmente, de la Constitución de 1853, no contaba con las mismas ventajas que Buenos Aires.
Sus ingresos dependían de los impuestos al comercio, pero el principal centro co-mercial era Buenos Aires, y el resto del financiamiento, en ausencia del papel moneda inconvertible, dependía de la buena voluntad de los prestamistas o de las contribuciones extraordinarias.
En cuanto a los ingresos genuinos de la Confederación, en 1856 se fijaron de-rechos diferenciales al comercio exterior, más bajos que los aplicados en Buenos Aires, con la intención de atraer hacia los puertos de la Confederación una parte de los ingresos que eran recaudados por la Aduana de Buenos Aires. Esa medida, de la que se esperaban resultados positi-vos para las arcas de la Confederación, se basaba en la suposición de que buena parte de las mercaderías que entraban por el puerto de Buenos Aires fuera con-sumida en las otras provincias. Sin em-bargo, la importancia de esa presunción, aunque fuera cierta, no tuvo en cuenta que Buenos Aires tenía una infraestruc-tura comercial construida en el último siglo, y especialmente en el período pos-terior a la Revolución de Mayo, que no podía replicarse en otros puertos por el mero hecho de la fijación de derechos di-ferenciales. Además, Buenos Aires era el principal mercado de esas mercaderías, por lo que esquivarlo no era atractivo para los importadores y exportadores ya que la mayoría de ellos residía en esta ciudad. Por otro lado, el gobierno de la Confederación enfrentaba una restric-ción financiera importante de lo que da cuenta el préstamo del prestamista Bus-chental obtenido en 1853 para financiar la contrarrevolución en Buenos Aires. En el mes de marzo el gobierno de la Con-
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federación había intentado reunir medio millón de pesos en metálico, pero debió conformarse con menos de la mitad de esa suma, ofrecida por Buschental a una tasa de interés que casi triplicaba la tasa corriente en la plaza de Buenos Aires.
El fracaso de la Confederación en construir una estructura tributaria y fi-nanciera moderna quedó de manifiesto también en otros casos. La creación de la figura del Crédito Público en 1853 para la emisión de títulos de deuda, no pudo implementarse. Los esfuerzos del mismo Buschental por colocar préstamos en Eu-ropa para la construcción de ferrocarriles y para la financiación de la administra-ción tampoco tuvieron éxito. Y, final-mente, la Confederación no pudo contar con su propio banco, a pesar de haberlo intentado a través de la instalación del Banco Mauá en Rosario en 1857, que fue liquidado tres años después.
La desigual capacidad financiera de los gobiernos de la Confederación y de Buenos Aires se puso una vez más de re-lieve a medida que el conflicto entre am-bos se acercaba a su resolución en la ba-talla de Cepeda, el 23 de octubre de 1859. Las expectativas de que el triunfo de la Confederación la pondría en posesión de la Aduana de Buenos Aires alentaron a los prestamistas a proveer de más fon-dos. El mismo Buschental compró bonos por poco más de un millón de pesos, pero contra la concesión de los ingresos aduaneros de Santa Fe por dos años. Así, mientras que Buenos Aires podía finan-ciar los gastos de guerra mediante la emi-sión de papel moneda, garantizadas por el 10% de los ingresos aduaneros y por el producto de la venta de tierras, la Confe-
deración tenía enormes dificultades para conseguir fondos y sólo podía obtenerlos mediante la enajenación de los ingresos futuros de las Aduanas propias.
La victoria de la Confederación en la batalla de Cepeda no la puso en posesión de la Aduana de Buenos Aires. De acuer-do con el Tratado de San José de Flores, de noviembre de 1859, que estableció las condiciones de la incorporación de Bue-nos Aires a la Confederación, aquélla perdía el control de la Aduana y obtenía una garantía de la cobertura de su presu-puesto por cinco años. Pero el gobierno de Buenos Aires no cedió el control de inmediato y negoció a lo largo de 1860 con el gobierno de la Confederación los términos en los cuales lo haría. A fines de 1860 se había llegado a un acuerdo pero a principios de 1861 se renovó el conflicto, que sólo terminó con la vic-toria de Buenos Aires en Pavón, en sep-tiembre de ese año. Los preparativos bé-licos que la precedieron subrayaron una vez más la diferencia entre uno y otro: Buenos Aires recurrió nuevamente a la emisión de papel moneda, mientras que la Confederación tuvo grandes dificulta-des para obtener los recursos necesarios para hacer frente a los gastos de la gue-rra, a pesar que suspendió la recepción de los bonos de tesorería emitidos con anterioridad sobre los ingresos futuros y ordenó percibir los derechos aduaneros sólo en metálico. Nuevamente, como dos años antes, el gobierno de la Con-federación debió recurrir a aumentos de los derechos de importación y a la bue-na voluntad de los escasos prestamistas dispuestos a socorrerlo a un alto precio. La derrota de la Confederación en Pavón
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no fue solamente una derrota militar sino también una derrota financiera: su gobierno ya estaba en bancarrota antes de la batalla. Por su parte, Buenos Aires pagó su victoria con la depreciación del peso debida a las grandes emisiones. Tras la batalla de Pavón, y tras la formación de un gobierno nacional provisorio enca-bezado por Mitre, la Aduana de Buenos Aires pasó a ser controlada por el gobier-no nacional. Sin embargo, el banco, que había sido durante la década anterior el principal agente financiero del gobierno de Buenos Aires, quedó fuera del alcance del nuevo gobierno nacional, que finan-ció la organización nacional mediante la emisión de bonos.
capítulo III: la transición 1862–1890 // Factores extra económi-cos que afectaron los ingresos fiscales //
»» Conflictos bélicosTeniendo en cuenta la marcada de-pendencia de los ingresos fiscales del comercio exterior, situación que ha-bría de prolongarse hasta el estallido de la crisis de los años 30 en el siglo XX, los conflictos bélicos de este pe-ríodo fueron un determinante signi-ficativo de la evolución de la recau-dación. En abril de 1865, se inicia la Guerra con el Paraguay aunque, ini-cialmente, los ingresos no se vieron afectados. Posteriormente Chile entra en guerra con España y ello dificulta el comercio con el país transandino. Con el transcurso de los conflictos se vieron afectadas las recaudaciones de las Aduanas de Entre Ríos, Corrien-
tes, Santa Fe y Salta: la de Corrientes estuvo en manos del enemigo en 1865 y la de Salta sufrió el bloqueo de los puertos chilenos, de los que se nu-tría. No obstante, al no afectar a la Aduana de Buenos Aires, el efecto de los distintos conflictos fue de menor magnitud. Además, la recaudación de esta última aumentó a partir de 1864 por la posibilidad de abonar los de-rechos en Buenos Aires en lugar del primer puerto de embarque.En los años siguientes, y por diferen-tes motivos, las Aduanas del interior se vieron afectadas por situaciones in-ternas entre 1866 y 1867 en Mendoza, San Juan, Jujuy, Catamarca y La Rio-ja, y por la rebelión de López Jordán entre 1871 y 1873, en Entre Ríos. En 1880 la recaudación también fue afec-tada por los problemas con la Provin-cia de Buenos Aires.Estas situaciones en las aduanas afec-taron, también, otras rentas como el papel sellado que se cobraban en las mismas aduanas y la Guerra del Pa-raguay afectó a servicios como el co-rreo; además, durante esta contienda, se acordaron algunas facilidades y franquicias para la provisión del ejér-cito que facilitaron el contrabando afectando a la renta recaudada por la Provincia de Corrientes.
»» EpidemiasA fines de 1867 la epidemia que afectó a Buenos Aires y Rosario en el mo-mento de la cosecha de lana y la faena de los saladeros, produjo una dismi-nución de la producción y de la re-caudación de derechos, especialmente de exportación. Además, la epidemia
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produjo una baja importante de los precios, que quedaron por debajo de los de la tarifa de avalúos, afectando aún más al comercio exterior; por ello, en diciembre de 1867 se autorizó a despachar la mercadería a la tarifa de avalúo de 1868, si esta era menor y, en el transcurso de este último año fue necesario volver a ajustarla en vir-tud de que el efecto de la epidemia so-bre los precios fue mayor al estimado inicialmente. En 1871 la peste produjo fuertes caídas en la recaudación desde el mes de febrero: la sexta parte de los empleados murieron, se clausuraron los saladeros y las fábricas de produc-tos animales, lo que afectó la recauda-ción de derechos de exportación, de papel sellado y de la renta del correo; el único rubro de renta que aumentó fue el almacenaje, por la acumulación de mercadería.En 1886, con la epidemia de cólera, nuevamente se vieron afectadas las exportaciones.
Efecto de la revolución del valor de la moneda sobre la recauda-ción // En principio, y debido a la di-versidad de monedas que circulaban en el territorio, los gobiernos de la Confede-ración habían aceptado las monedas ex-tranjeras como moneda corriente. Según el texto constitucional, los derechos y demás contribuciones nacionales, podían ser satisfechos en la moneda que fuese corriente en las provincias respectivas, por su justo equivalente. A tal efecto, en 1862 se decidió fijar un tipo de cambio de 17 pesos fuertes por onza de oro, que al año siguiente se redujo a 16 pesos por
onza. La circulación de papel moneda de la Provincia de Buenos Aires, se aceptó, en principio, a un cambio fijo de 20 pe-sos corrientes por uno de plata, que era inferior en un 20% al valor de mercado; esto produjo efectos negativos sobre los recursos fiscales de un gobierno que de-bía amortizar deudas en oro. En conse-cuencia, a partir de mayo de 1863 se dis-puso que el cambio se efectuara a su justo equivalente según al valor de mercado de la plaza de Buenos Aires.
En 1881, se estableció una nueva uni-dad monetaria, el peso oro, que fue con-vertible a la par hasta 1885, cuando se suspendió la convertibilidad; sin embar-go, el decreto que estableció la inconver-sión determinó que los billetes del Banco Nacional fueran aceptados por su valor escrito, causando serias pérdidas al fisco.
Después de 1885, cuando se declara la inconvertibilidad, la recaudación de los impuestos aduaneros quedó en pesos fuertes depreciados, por lo que se creó un derecho adicional del 15% que no alcanzó a compensar la caída de la recaudación en oro ya que dicho adicional represen-tó apenas la mitad de la depreciación efectiva del medio circulante. Lo propio ocurrió con la recaudación de otros im-puestos, como el Papel sellado, que se re-caudaban según los tipos de cambio fijos inferiores a los de mercado.
Recursos del gobierno nacional // El régimen tributario vigente en este período mantiene la característica pri-mordial observada desde principios de siglo y que se habría de proyectar hasta 1930: la preeminencia de ingresos origi-nados en el comercio exterior. Estos úl-
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timos se reflejan no sólo en la masa de recursos tributarios sino también en los ingresos por servicios (almacenaje y es-lindaje, faros y avalices, vía del riachuelo) vinculados al comercio exterior.
La expansión del comercio permitió incrementar notablemente los recursos del erario público, aunque simultánea-mente, dada la inestabilidad de los recur-sos mencionados, se incrementaron las dificultades de gobiernos con niveles de gasto estables.
Hasta la década de los 70 los recursos tributarios fueron constituidos exclusi-vamente por recursos aduaneros, papel sellado y la Contribución Directa (Im-puesto territorial). Los recursos aduane-ros se originaban principalmente en los Derechos de Importación y, en menor medida, en los Derechos de Exportación.
La Contribución Directa de la Ciu-dad de Buenos Aires fue recaudada por el gobierno nacional entre 1862 y 1867, en virtud de la ley de residencia con ju-risdicción otorgada al gobierno nacional por la Legislatura de la Provincia de Bue-nos Aires.en 1862. Estos recursos vuelven a aparecer en las rentas nacionales en 1882, después de la federalización de la Ciudad de Buenos Aires.
En 1878, se agregan las patentes (sobre comercio, industria y profesiones) que se recaudaron conjuntamente con el papel sellado y posteriormente con la contri-bución territorial. En 1881, se introdujo un impuesto al corte de maderas, de muy baja recaudación y prácticamente ningún efecto en el control de la tala. En 1890 dejaron de registrarse ingresos por este concepto. Después de la suspensión de la convertibilidad de 1895 se creó un
impuesto a los bancos. En 1885, se esta-bleció el Derecho General de Sellos y Es-tadística que alcanzaba a las operaciones de exportación e importación con una alícuota del uno por mil (1‰) del valor de las operaciones.
Dentro de los recursos no tributarios se destacan por un lado el cobro de ser-vicios, entre los que se pueden subrayar los vinculados al comercio exterior, y los recursos del correo: Posteriormente se agregan los telégrafos, ferrocarriles del Estado y las obras de salubridad o aguas corrientes de la capital en 1882, entre los más importantes. En 1884, se agregan los derechos de puertos y muelles. En el caso del correo el cobro de los servicios no alcanzó a cubrir su costo hasta 1890, en tanto que en otros servicios (faros y ava-lices) la prestación era tan deficiente que se sostenía que lo cobrado, debía consi-derarse como impuesto. Por último, en los otros ingresos no tributarios se agre-gaban ingresos eventuales (donaciones, ventas de tierras, venta de otros bienes, etc.), dividendos de las acciones del Fe-rrocarril Central Argentino, depósitos judiciales y otros.
Las características y decisiones corres-pondientes a los principales componen-tes de los ingresos son:
1. Los derechos aduaneros1.1 Derechos de Importación
Una de las primeras medidas de política tributaria consistió en la unificación de los aranceles a las importaciones que se realizó en 1863. Esto significó que algunos productos se bajaron del 25% al 15% y los de consumo masivo se
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eximieron de arancel (harinas). Las Aduanas debían cumplir una misión fiscal y no un papel de protección a la industria. El efecto inicial de esta reforma fue una recaudación menor a la esperada en 1864; sin embargo, en 1865, la recaudación por este ru-bro aumentó un 25% como con-secuencia de la unificación de las tarifas, el mayor poder de compra derivado del incremento de las exportaciones y el crecimiento de la población. A fines de 1866, se comenzó a cobrar un derecho adi-cional a las importaciones del 5%.En 1872, se establece la tarifa ge-neral en el 20%. Los insumos ta-les como hierro, madera y carbón tributaban un 10%, en tanto que se eximían los materiales para el ferrocarril y la agricultura y las artes. A su vez, el gravamen más alto era del 25% a lo que se agre-gaba el adicional del 5% y se apli-caba al azúcar, aguardiente, vino, tabaco, café, té y yerba mate.En 1874, la tarifa de avalúos intro-duce modificaciones que reducen el valor y el monto de los dere-chos. En el valor de avalúos sólo se aumentaron algunos vinos en tanto que el arroz, aguardiente, líquidos alcohólicos, harina, hie-rro en bruto, madera de construc-ción y sal fueron favorecidos con rebajas importantes en los aforos. En dicho año el gravamen sobre las importaciones se mantiene en 20% sobre su valuación, se eleva-ba al 25% para licores y tabaco y
se reducía al 10% para oro y plata manufacturados, seda para bordar o coser, carbón, madera e instru-mentos para la agricultura y al 3% para piedras preciosas. Se excep-tuaba de gravámenes a la impor-tación de objetos de culto, ganado para crías, imprentas y sus útiles, máquinas para buques de vapor y para planeación de nuevas indus-trias, muebles y herramientas de los inmigrantes, plantas, etc.En 1876, se introduce una dife-renciación de algunas alícuotas, aumentando hasta el 40% en al-gunos casos (especialmente para productos producidos en el país) aunque se mantiene la alícuota general del 20%. Algunos bienes que se encontraban exentos se gravan ahora con una alícuota del 10% como arados, motores a vapor y se grava con una suma fija por kg. la importación de tri-go y harina.En 1877, se eleva el arancel gene-ral al 25% pero se reducen al 35% los gravados al 40% y al 15% los gravados al 30%, y se establece un arancel del 5% para alambres para cercos y telégrafos, azogue, due-las, cascos, guías, carritos, etc. li-bros impresos a la rústica, máqui-nas y útiles para imprentas, papel y prensas para litografías. Esta modificación de derechos contri-buye a mejorar la recaudación.En 1880, se suprimen los aranceles del 35% y del 15% concentrándose las alícuotas en el 25%. Se agregan derechos específicos sobre el té,
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café, yerba, fideos, almidón, ga-lletitas finas y masas de harinas. Entre 1881 y 1884, se producen sólo ligeras modificaciones en las tarifas, pero a fines de 1884 se aumentan los derechos de impor-tación para compensar la baja de los de exportación. En marzo de 1885, los derechos de importación se aumentan, como fue señalado antes, en un 15% para compensar la caída de la recaudación en oro. En 1887, si bien se registra una mayor concentración de produc-tos al nivel de la alícuota del 25% existen varios niveles tarifarios: 2%, 5%, 10%, 45%, 50% y 55%. El arancel adicional era del 1%.
1.2 Derechos de ExportaciónPor disposición constitucional es-tos derechos debían eliminarse en 1866. Al inicio los derechos de exportación eran del 5%, aunque también estaban alcanzados por el adicional del 5%. Este último se redujo en 1862 en un 2%.Sin embargo, en 1866, cuando de-bía cumplirse el mandato consti-tucional, el país enfrentaba serias dificultades originadas en la Gue-rra con el Paraguay, en las accio-nes que ejercían las montoneras en algunos puntos de la Repúbli-ca y en las debilidades económi-co-financieras del país. Por ello, se decidió convocar a una conven-ción nacional con el objeto de re-formar el texto constitucional, lo que se concretó con la reunión de la Asamblea en la ciudad de Santa Fe en el año 1866. En la misma,
se pusieron a consideración dos cuestiones: por un lado, si dichos impuestos debían subsistir y ha-bían sido cedidos transitoriamen-te al gobierno nacional y debían volver a las provincias, o si estos debían suprimirse. Finalmente, la Convención Constituyente re-solvió mantener la vigencia de los citados impuestos, cuya recauda-ción pasó definitivamente al go-bierno nacional. Desde entonces y hasta 1887 la recaudación por derechos de exportación figuró en los ingresos anuales del gobierno nacional con magnitudes de sig-nificación diversa.En 1867 el derecho de exportación se fijó en el 6% más 2% del adicio-nal. En 1869 se reduce el derecho de exportación de lanas y pieles de carnero así como sus valores de aforo. En 1874 estos derechos eran del 4% y alcanzaban al aceite ani-mal, astas, carne tasajo, cerdas, crines y grasas, huesos y cenizas, lana sucia y lavada, pieles, plumas de avestruz, sebo y grasa, estando el resto de productos libres de gra-vamen. En 1877 se eleva al 6%., pero luego vuelven a reducirse hasta su eliminación: 4% en 1885, 3% en 1886 y 0% en 1887.
2. Contribución Directa (de la Ciudad de Buenos Aires)Inicialmente este impuesto se basaba en leyes de valuación que duraban varios años e ingresaba a la Provincia de Buenos Aires, sobre todo por las dificultades en separar la parte corres-pondiente a cada jurisdicción. En 1881
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retorna al gobierno nacional y en 1882 se inició un proceso de revalúo que no pudo terminarse dentro del año por lo que la mitad de las propiedades del municipio se regía por la valuación de 1879.En este sentido, existían numerosas deficiencias en los registros de la pro-piedad. La valuación no se establecía por el precio de compraventa sino por la valuación del evaluador debíéndose realizar cada tres años.A fines de 1885, se establece un re-cargo del uno por mil (1%o) para el adoquinado de la ciudad, que tuvo un claro efecto en la recaudación de 1886.Patentes: el Impuesto a las Patentes, establecido en 1878, gravaba comer-cio, industria y profesiones cuyo ejer-cicio es ostensible y se fijaba de acuer-do a la importancia y situación de cada negocio a criterio del evaluador. Como es de esperar, había numerosas quejas respecto a la imparcialidad de la valuación o del evaluador.En la década del 80, se propone un procedimiento basado en la buena fe de los contribuyentes sobre la base de la presentación de declaraciones jura-das. Además, se dispuso que si se em-prendía un negocio en una categoría superior a la del momento de tomar patente había obligación de declarar el cambio producido. Es interesante reproducir la opinión incluida en la Memoria de Hacienda de 1882 con relación a estas medidas: «...pero no hay nada más resistente, por ahora en-tre nosotros, que acomodar a esa base (declaración jurada) para la recauda-ción de un impuesto. Es instintiva en el
hombre la tendencia a eludir el cum-plimiento de este y otros gravámenes con que el fisco se alimenta» «…Librar a la buena fe, el cumplimiento de ese mandato (obligación de informar el cambio de categoría), es abrir de par en par las puertas para que por ellas tenga paso la más fácil y cómoda de-fraudación que se quiera llevar a cabo. Siguiéndose también que, mientras que los avaluadores no tengan otro auxilio que los ojos para imponer esta contri-bución, pocas veces podrán asegurar el triunfo de ninguna comprobación sobre aumento de capital.»Inicialmente, no estaban compren-didos en el pago los recibidores de cereales del mercado de frutos ni los escribanos; sin embargo con posterio-ridad estos últimos fueron incluidos.El gravamen tenía importantes defi-ciencias que permitían la evasión Así, todos aquellos comercios o servicios que no tenían negocios a la calle elu-dían fácilmente el impuesto. Además, si el contribuyente se mudaba podía reabrir el negocio sin registro de su deuda, y esto era señalado como un defecto de la ley (mencionan gran movilidad de negocios).A partir de 1882 se expenden patentes marítimas.
Reseña sobre la efectividad y costo de la recaudación y orga-nización institucional de la Admi-nistración Tributaria // Hacia 1880 se publica en Memorias de la Estadística Nacional, dirigida por el Dr. Latzina, un estudio sobre el costo de recauda-ción de la Nación, que ascendía a 4,7%
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de los ingresos obtenidos. Este costo era relativamente bajo comparado con algu-nas estimaciones para otros países; así, en Francia, con datos para 1856 y 1875, el costo se estimó en 11,8% y 12,1%, res-pectivamente. En Chile, en 1886, el costo de la recaudación de las rentas aduaneras ascendió al 6% y en Inglaterra el 5%.
En la Memoria de Hacienda de 1870 figuran datos de recaudación y gastos que permiten estimar el costo de recau-dación de ese año en 6,3% de los recursos aduaneros. Sin embargo, ese costo no era uniforme en todas las aduanas del país, sino que en algunas se observan impor-tantes economías de escala.
Cabe señalar, sin embargo, que la efec-tividad en el control aduanero merecía en este período observaciones críticas de las mismas autoridades; las deficiencias se adjudicaban en gran medida a la falta de infraestructura portuaria y de depósitos. Así, se registraban caídas de importacio-nes que no encuentran una explicación
razonable, por lo que se adjudican a de-ficiencias en la fiscalización agravada por la importante suba de aranceles; a modo de ejemplo, la Memoria de Hacienda de 1866 expresa preocupación por la baja registrada en las cantidades importadas
de madera y sal, productos que en 1862 pagaban un arancel de 5% que se elevó al 15,5% en 1863 y al 23% en 1866.
Desde los primeros años (1863 y 1864) en las Memorias de Hacienda se hizo mención a la necesidad de establecer una Ordenanza General de las Aduanas que permitiera unificar y ordenar las leyes y disposiciones parciales que regulaban a las aduanas, algunas de ellas originadas en legislaciones provinciales. En tales documentos, también se reconocía la necesidad de una Dirección General de Aduanas que ordenara administrativa-mente a las distintas aduanas, hiciera la revisión de cuentas, unificara los proce-dimientos y fijara los deberes y respon-sabilidades de los empleados. Asimismo, debía crear la estadística aduanera.
En 1866, se crea una oficina revisora de las cuentas de la Aduana, en particu-lar la de Buenos Aires, que se costeaba con los errores encontrados en las liqui-daciones; esta creación es el antecedente
más antiguo de la Dirección General de Aduanas.
En 1876 se propone crear la Dirección General de Rentas para hacerse cargo de las aduanas y demás reparticiones de la recaudación. La oficina de la Dirección
Hacia 1882, en la Memoria de Hacienda correspondiente, se afirma con notorio desaliento: “Desgraciadamente, en nuestro país, el delito de contrabando no es mirado como una causa fea y denigrante que anula al que lo comete; ante la sociedad es, por el contrario, considerado por muchos como un acto de suspicacia y habilidad”.
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General de Rentas Nacionales se instala, finalmente, entre 1879 y 1880 pero no se integra personal hasta 1881. Al principio (en enero de 1881) se aboca a la adminis-tración de la Contribución Directa, nue-vamente a cargo del gobierno nacional.
Hacia 1882, en la Memoria de Ha-cienda correspondiente, se afirma con notorio desaliento: «Desgraciadamente, en nuestro país, el delito de contrabando no es mirado como una causa fea y deni-grante que anula al que lo comete; ante la sociedad es, por el contrario, considerado por muchos como un acto de suspicacia y habilidad».
En 1888, se menciona la necesidad de establecer convenciones aduaneras con Brasil, Uruguay y Paraguay con el objeto de armonizar procedimientos aduaneros.
Recursos de los gobiernos pro-vinciales // Las fuentes de los recursos de los gobiernos provinciales eran:
»» la Contribución Directa, que recaía sobre el capital en bienes raíces, tanto urbano como rural,
»» las Patentes sobre el ejercicio de la in-dustria,
»» el Papel Sellado,»» el derecho sobre herencias transver-
sales,»» el derecho de tránsito sobre los trans-
portes, en las provincias mediterrá-neas,
»» Diversos impuestos sobre saladeros, mataderos y graserías.
En la Provincia de Buenos Aires, la Con-tribución Directa era recaudada por los jueces de paz de cada jurisdicción y los
avalúos debían realizarse cada dos años, aunque no siempre se cumplió.
En 1866, esta provincia suprimió el impuesto sobre el tránsito de productos de producción nacional y, en 1867, esta-bleció el impuesto sobre patentes.
En 1869 se intentó introducir el uso de estampillas en lugar del papel sellado pero no resultó. En 1871, se crea la Direc-ción General de Rentas de la Provincia. Para paliar la crisis, en 1876 se dispusie-ron exenciones de impuestos (Contribu-ción Directa y Patentes) para los estable-cimientos industriales que se radicaren en la Provincia. En 1879 se estableció un impuesto a los expendedores de tabaco y bebidas alcohólicas de acuerdo con el peso y la calidad; su percepción empezó al año siguiente.
En el caso de los Municipios de la Provincia, se dispuso que a partir de la aprobación de la Ley de Impuestos Mu-nicipales de la Campaña, sancionada el 21 de febrero de 1879, las intendencias de-bían garantizar la atención de los pagos por prestación de servicios locales; ade-más, las comisiones municipales estaban sujetas a presentar al Ejecutivo el pre-supuesto de gastos y cálculo de recursos antes del 1º de abril para que pudiera ser remitido a la Legislatura.
Entre los recursos se contaban, ade-más, los impuestos generales de alum-brado y limpieza, cobrándose el 1,5 por mil (1,5%o) «sobre la avaluación para la Contribución Directa»; los de abasto, las patentes de rodados, los reñideros de ga-llos, el derecho de contraste (de pesas y medidas) y el derecho de visita anual de pesos y medidas. Se advertía que los que
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no abonasen la Patente en término serían sancionados «a pagar el doble».
Acuerdos nación-Provincias // Du-rante este período, no se registran asigna-ciones de impuestos para las provincias. De todas maneras, el gobierno nacional acordaba subsidios con las provincias, de carácter general o específico (educación), que se registran desde mediados de la dé-cada de 1860; en ocasiones, estos fondos eran entregados a los gobiernos provin-ciales por las aduanas.
Hacia 1866, los subsidios a las provin-cias pequeñas eran relativamente impor-tantes y permitieron afirmar la votación en la Asamblea constituyente a favor de la posición del Gobierno Nacional.
En este período se registran los pri-meros acuerdos relacionados a la asigna-ción de ingresos a ciertos fines específi-cos; así los impuestos de Contribución Directa y Patentes fueron asignados en parte a la Municipalidad de Buenos Ai-res y al Consejo de Educación (Contri-bución Directa).
Al recibir las aduanas en 1862, el go-bierno nacional también tomó a su cargo obligaciones de la Provincia de Buenos Aires y en 1866, por ley, asumió dife-
rentes deudas que dicha Provincia había contraído en los años 1824 (empréstito inglés), 1857, 1859 y 1861. Adicionalmente, el gobierno nacional debía girar a la Pro-vincia de Buenos Aires mensualmente una suma de dos millones de pesos para la garantía del presupuesto provincial.
En 1880, para finalizar el grave con-flicto con la Provincia de Buenos Aires, el gobierno nacional debió indemnizar a Buenos Aires por propiedades públicas que cedió y asumir parte de sus obliga-ciones para las obras públicas de la nue-va capital.
capítulo IV: El período 1890-1930 // Factores que afectaron los in-gresos fiscales // Las diferentes crisis domésticas y la Primera Guerra Mundial constituyen los acontecimientos más no-torios que indujeron cambios importan-tes en la estructura tributaria del país y en las decisiones sobre finanzas públicas en general.
En la crisis de 1890, que implicó una caída muy importante de las importacio-
nes, se determinó, mediante una ley com-plementaria del presupuesto (30 de enero de 1891), el pago de impuestos aduaneros en oro o en su equivalente en moneda de
La Primera Guerra mundial tuvo efectos devastadores sobre el comercio y, por ende, sobre la recaudación, que fue sólo parcialmente compensada con la creación de nuevos impuestos domésticos debido a las dificultades que enfrentaba la situación interna; así, por ejemplo, incrementos previstos en la contribución territorial debieron demorarse por esa razón.
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curso legal. Ya en mayo de 1890, con el premio del oro al 300%, se había dispues-to el pago de la mitad de derechos en oro y el resto en papel a la par. Los comer-ciantes, anticipando la medida de 1891, generaron un movimiento extraordina-rio durante diciembre de 1890 y enero de 1891; luego la aduana se paralizó práctica-mente dos meses.
A partir de 1892, otros impuestos, como el Almacenaje y Eslindaje o el De-recho de Sellos y Estadística, también fueron fijados en oro. Lo mismo se hizo extensivo a otros derechos como Faros y Avalices o Puertos y Muelles pero redu-ciendo su monto.
La Primera Guerra mundial tuvo efectos devastadores sobre el comercio y, por ende, sobre la recaudación, que fue sólo parcialmente compensada con la creación de nuevos impuestos do-mésticos debido a las dificultades que enfrentaba la situación interna; así, por ejemplo, incrementos previstos en la con-tribución territorial debieron demorarse por esa razón. Las dificultades finan-cieras del gobierno obligaron, entonces, a la creación de nuevos impuestos y a reducir algunos gastos, especialmente paralización de obras y congelamiento de vacantes. Cabe señalar, que ya desde antes (Memoria de Hacienda de 1912) había preocupación en el gobierno por el incremento de erogaciones, en particular los gastos en personal y por las cargas de gobiernos subnacionales que la Nación estaba asumiendo en las áreas de salud y educación («Estamos arrebatando a las provincias y municipios sus cargas. Todo recae sobre la Nación»).
Recursos del gobierno nacional // El período se inicia con enormes tur-bulencias, políticas y económicas. Para el primer año, 1891, no se formula presu-puesto de gastos y cálculo de recursos y se prorroga el de 1890.
La estructura tributaria se diversifica por la creación de impuestos internos y una contribución a las utilidades de los bancos particulares y a los beneficios de las sociedades anónimas; no obstante, la renta aduanera sigue siendo preeminen-te. Hasta la Primera Guerra Mundial los recursos aduaneros representaron entre el 60% y el 88% de los recursos tributa-rios; durante la Guerra la participación osciló entre el 50% y el 60% y, posterior-mente, explicaron entre el 60% y el 68% del total de recursos tributarios.
La incidencia del comercio exterior en la recaudación se refuerza con la re-implantación de derechos de exportación con posterioridad a la crisis de 1890-1891. Estos alcanzaban sólo a los productos de la ganadería, aunque en 1897, para finan-ciar los gastos en el control de la plaga de la langosta, se implementó un impuesto «ad valorem» a las exportaciones de ce-reales. Los nuevos gravámenes rigieron hasta 1905 en que vuelven a suprimirse para reintroducirlos en 1918.
Con posterioridad a la crisis de fin de siglo y antes de la Primera Guerra Mundial, los ingresos tributarios se in-crementaron notoriamente: en el período 1902-1913 crecen 125%; luego, en el perío-do de guerra se reducen notoriamente en respuesta a la reducción de la renta aduanera, para recuperar en 1919 el nivel previo a la guerra y retomar, a partir de ese año, la senda de crecimiento de los
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primeros años del siglo, especialmente a partir de 1925.
Cabe señalar que, a partir de 1918 se suceden en el Congreso Nacional distin-tos debates para la implementación del Impuesto a la Renta, lo que no se logrará en este período; En este sentido vemos que en la Memoria de Hacienda de 1891 se citaba como ideal el Impuesto a la Renta en Gran Bretaña
En 1927 se insiste sobre la falta de sanción de una reforma tributaria envia-da por el Poder Ejecutivo que incluía: I) Impuesto a la Renta, II) Unificación y distribución de Impuestos Internos, III) Impuestos de Aduana, y IV) Monopolio fiscal de alcaloides; se proponía, además, la eliminación del Impuesto a las Ex-portaciones y los adicionales de impor-tación cuando el Impuesto a la Renta recaudara sumas similares, en tanto que la Contribución Territorial y Patentes se transformaban en cédulas de Impuesto a la Renta.
Al respecto, es ilustrativo reproducir un párrafo agregado en la Memoria de Hacienda de 1927, reclamando por la fal-ta de sanción de la reforma proyectada: «Desgraciadamente para el país, han pasa-do, desde entonces, cuatro períodos de sesio-nes ordinarias y Vuestra Honorabilidad no sólo no se ha dignado iniciar el estudio de las reformas proyectadas, sino que ni siquie-ra ha sancionado otros proyectos en reem-plazo de los que sometiera a consideración el Poder Ejecutivo. De todos ellos, al que le cupo mejor suerte, fue al de Impuesto a la Renta, cuya discusión y examen se inició en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Honorable Cámara de Diputados, para-lizándose al llegar al artículo 42».
Como reseña de los principales im-puestos vigentes en el período mencio-naremos que los impuestos vinculados al comercio exterior, de ellos citaremos en primer lugar el Derecho de Importación: en 1890, sobre un total de 3800 partidas, sólo 50 corresponden a derechos especí-ficos, aunque representan el 40% de la recaudación; el resto son derechos ad va-lorem. En 1891 se sugirió pasar todos los rubros a derechos específicos. Además, se crearon derechos adicionales sobre ciertos productos, destinándose su pro-ducido a la amortización de la emisión fiduciaria: así, los fondos recaudados se entregaban a la Caja de Conversión para su incineración. Los productos alcanza-dos por el impuesto eran alcoholes, vi-nos, tabacos, cigarrillos, fósforos y otros. Esta norma no rindió lo que se esperaba debido al contrabando, especialmente en tabaco y cigarros, razón por la que se su-girió su modificación o supresión.
En 1896, y como respuesta a la políti-ca comercial norteamericana, se aumen-tó la tarifa de algunos productos: kero-sene, pino de tea, carros para transporte de cereales, arados, máquinas para agri-cultura, rastras y rejas de hierro fundido o batido.
La ley 3712, del 22 de septiembre de 1898, dispuso que desde el día siguiente todas las mercaderías gravadas con dere-chos de importación tuvieran como adi-cional un impuesto igual al vigente para las alícuotas del 2,5%, 4% y 5%, mientras que para los restantes productos el adi-cional se fijó en 10% sobre el valor esta-blecido; este gravamen debía regir hasta el 31 de diciembre de 1899. Cabe señalar que el Poder Ejecutivo se oponía a la san-
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ción de esta ley, prefiriendo la elevación transitoria de algunos impuestos inter-nos (tabacos) o un dos por mil extraordi-nario en la Contribución Directa, a con-dición de que se sancionaran economías proyectadas.
En enero de 1904 se suprimen los im-puestos adicionales de 5% de cada uno, quedando sólo el de 2%. En 1905 la ley de Aduanas delineó una ligera reducción de algunos derechos.
En 1923 a pedido del Poder Ejecuti-vo, se suspendieron algunos aumentos de derechos recientemente sancionados, por ejemplo, sobre azúcar y textiles. En la Ley de Aduanas de 1923 se aumenta-ron en un 25% los derechos específicos aplicados, en general, a mercaderías de consumo no indispensable.
En 1924 se establecen adicionales del 2% y 7% y otras medidas. En 1927 el de-recho general de importación era del 25% más un adicional de 7%. Por su parte, el Derecho de Sellos y Estadística, que en 1891 era del uno por mil (1%o) sobre los valores de las operaciones estuvieran o no sujetas a derechos aduaneros, en 1924 ascendía al tres por ciento (3%).
En este período, en general, un núme-ro importante de mercaderías ingresaban libres de aforos: desde 1906 hasta 1920 re-presentaban, aproximadamente, un 28% a 30% de las importaciones, en 1920-1924 desciende ligeramente (26,5%) y vuelve a aumentar aproximadamente al 30% en 1925-1928. Existieron pocos derechos prohibitivos y prácticamente no había restricciones a las importaciones.
Hasta 1891 la Tarifa de Avalúos era anual y se propuso que tuviera una du-ración de dos o tres años, algunos propo-
nían que anualmente se revisaran artícu-los mal aforados pero otros preferían su estabilidad. En la Memoria de Hacienda de ese año se afirmaba que los cambios anuales «convierte lo que sólo debe ser un registro de precios verdaderos, en instru-mento disimulado de proteccionismo o mo-dificador del derecho legal, según triunfen en estas controversias las pretensiones de los fabricantes nacionales o las de los introduc-tores extranjeros».
Los valores de aforo, que sirven de base al precio sobre el que se aplican las tarifas y se registra el comercio exterior, fueron revisados en distintas oportuni-dades; la Comisión que estudió una re-forma en 1908 reconoce como mejoras sustanciales las introducidas en 1894, 1899 y 1903. Los aforos y los derechos se fijaban en peso oro hasta que el patrón oro fue abandonado.
En 1905, se introduce la nueva tarifa de avalúo que regirá desde 1906. El aforo de cada rubro de importación solo podía ser modificado por una ley. Si bien la ley establece derechos ad valorem y especí-ficos, en realidad eran todos derechos específicos, dada la prácticamente nula modificación de los aforos durante lar-gos períodos.
En 1911, se formulan reclamos por una nueva tarifa; los nuevos artículos se introducen a valor declarado, en lugar de valor de aforo, pues no están aforados. Las tarifas de aforo se revisan y corrigen fuertemente en 1923, para incorporar los precios de los productos que se habían visto afectados por la inflación de la Pri-mera Guerra Mundial. En esta reforma los aforos se incrementaron en 40% que agregado a un incremento anterior del
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20%, representó una diferencia del 60% con relación a 1905.
La inamovilidad de los valores de afo-ro durante largos períodos ha conspirado contra la recaudación por derechos de importación y el correcto registro del va-lor de las importaciones. Por esta razón, por ejemplo, en el período de guerra las tarifas reales eran menores al 10% mien-tras que los promedios nominales oscila-ban entre 16% y 25%.
Otro impuesto vinculados al comer-cio exterior es el Derecho de Exportación que fue reintroducido en las sesiones ex-traordinarias de 1890-1891 gravando los productos de la ganadería a la tasa del 4% ad valorem, rigiendo hasta 1905. En 1917 se reintroducen, siendo la tasa de 12% para los productos de la agricultura y del 15% para los de la ganadería; estos derechos se aplicaban sobre la diferencia entre el precio real de exportación y el precio base que correspondía a 1914. Los productos sin precio base tributaban un 2% sobre el precio de exportación. La reactivación del comercio mundial en la inmediata posguerra hizo que la pre-sencia de estos tributos tuviera una gran importancia en la recuperación de la re-caudación.
Durante la década del 20 se insiste con los proyectos de impuesto a las ren-tas con el objeto de eliminar los adicio-nales a las importaciones y los derechos de exportación.
La Contribución Directa correspon-de al impuesto del cinco por mil (5‰) a la propiedad inmueble en la Ciudad de Buenos Aires y territorios nacionales. Su recaudación se distribuía entre el Conse-jo de Educación (40%), la Corporación
Municipal (30%) y el Tesoro Nacional (30%).
Al inicio del período (1890), como el padrón se basaba en los padrones con precios sobrevaluados se otorgó una re-ducción de entre 5% y 15% según la pa-rroquia. Para mejorar el proceso de va-luación de las propiedades que suscitaba reiterados reclamos, durante el gobierno de Luis Saénz Peña (1893-1894) se realizó un censo de la propiedad a partir de los censos parciales municipales y los planos de las obras de salubridad, pero no llega a utilizarse por la renuncia del Presidente.
En 1897, se ordena que las Oficinas de Geodesia y la Municipalidad de la Capital pasaran copias de sus planos y registros a la Dirección de Rentas para perfeccionar los padrones. Asimismo se incrementa la alícuota al seis por mil (6‰); el adicional del 1‰ se asigna en un 36% a la municipalidad (asignado al servicio de un préstamo externo) y el 64% restante al gobierno nacional. En los territorios nacionales este impuesto alcanzaba sólo a las propiedades rurales en tanto que los predios urbanos eran gravados por cada una de las municipali-dades. En 1907, se realizó una avaluación que consideró en forma separada terre-no y construcciones, sobre la base de los precios promedio de los tres años inme-diatos anteriores. Esto generó importan-tes reclamos en diversos ámbitos; así la recaudación se incrementó en 74%.
Las tierras de los territorios nacionales dedicadas a forrajeras, textiles, cereales, viñas, olivos, morera, remolacha, caña de azúcar y árboles frutales estaban exentas de la contribución territorial por las su-perficies ocupadas con cultivos y por el
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término de 10 años, según las disposicio-nes del Código Rural. Hasta 1913, sólo se beneficiaban de esta norma algunos agri-cultores de La Pampa. En este sentido, la Memoria de Hacienda de 1913 afirma que «apremia derogar» el beneficio.
El Impuesto de Patentes comerciales e industriales tenía como base de impo-sición el valor del capital en giro y las utilidades relativas de cada ramo. Las patentes se dividían en fijas y móviles: las primeras se aplicaban a: muelles de propiedad particular, joyeros, prácticos alemanes, peritos tasadores, comisionis-tas, empapeladores, tapiceros, negocian-tes ambulantes, corredores, ingenieros, médicos, dentistas, agrimensores, fle-bótomos, etc. (los abogados no pagaban Patentes porque pagaban Sellos).
Las Patentes móviles requerían de una avaluación administrativa, dentro de un máximo y un mínimo, y se incluían el comercio, la industria, compañías de seguros, casas de préstamos, compañías telefónicas, sociedades anónimas y agen-cias de lotería. El monto variaba según que los capitales fueran nacionales o ex-tranjeros, siendo menor el primero. Los avaluadores entregaban una boleta don-de constaba la designación de categoría correspondiente; los reclamos se some-tían, en un trámite oral, de contribuyen-te y avaluador, a la decisión de un jurado compuesto por un presidente designado por el Poder Ejecutivo y cuatro vocales designados por la Dirección de Rentas seleccionados entre los veinte mayores y más idóneos contribuyentes.
Del producido de este gravamen se destinaba un 35% a la Municipalidad de la Capital (20 puntos se asignaban a par-
te de los gastos de pavimento de la ciu-dad) y el resto al Tesoro Nacional.
Los Impuestos Internos: como fue seña-lado, en 1891 se recurrió a nuevas fuentes tributarias, creando impuestos internos a los alcoholes, cerveza y fósforos. Estos impuestos debían ser moderados y tem-porarios y afectaban a productos que te-nían una elevada protección. Recién en 1896, la recaudación ascendió al 10% de los recursos tributarios. El impuesto se determinaba a la salida de fábrica sobre la base de la declaración jurada del fabri-cante o en los depósitos fiscales del im-portador y de sus registros contables en el caso de mercadería importada, los que debían ser exhibidos cada vez que fuera requerido. . Se pagaba mensualmente y a partir de $2.000 y podían ser pagados en letras a 30 días, afectándose como garan-tía la fábrica, sus enseres y mercadería.
Al inicio se establecieron las siguien-tes alícuotas:
»» alcohol de maíz, de caña o de uva no superior a 36% Cartier: 15 centavos por litro y 0,5 centavo por cada grado de exceso;
»» cerveza: 5 centavos por litro;»» fósforos: 0,5 centavos por caja;»» los dividendos de las sociedades ar-
gentinas por acciones y sociedades anónimas establecidas en el exterior con sucursales: 7%;
»» las compañías de seguros: 2% de la prima si los capitales estaban radica-dos en el país y 10% para los radicados en el exterior En caso de seguros de vida esas alícuotas se reducían al 0,5% y 2%, respectivamente.
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Inicialmente, la recaudación sobre alco-holes era la más significativa cuantitati-vamente y la inelasticidad de su demanda indujo a sucesivos aumentos de la alícuo-ta; la sucesión de estos cambios fue como sigue: a fines de 1892 se elevó a 20 centa-vos por litro, en enero de 1895 se redujo nuevamente a 15 centavos y en octubre se duplicó, en enero de 1897 se incrementó a 35 centavos, en enero de 1897 se aumentó a 35 centavos, a fines de 1897 se elevó a 60 centavos y en 1898, se incrementó nueva-mente a un peso por litro. Cabe señalar que, desde 1897, no fue alcanzado por este gravamen el alcohol utilizado para calefacción o por las industrias.
En 1898, se gravan también los vinos naturales con una alícuota de 4 centavos por litro. Este impuesto se deja de re-caudar en 1904 pero en 1915 se impone nuevamente así como sobre otras bebidas alcohólicas en 1914.
El impuesto a los cigarrillos y cigarros se establece en 1896 y ascendía desde un centavo el paquete y luego en aumento según el precio. En el caso de los tabacos elaborados, ya sea picado, hebra o pul-verizado y en tableta o cuadros, desde un peso el kilo, aumentando también en función del precio de venta. Este rubro se transformó rápidamente en la princi-pal fuente de ingresos derivados de este gravamen: la inelasticidad de la demanda y la facilidad para su recaudación permi-tieron reiterados aumentos del gravamen.
El azúcar, nacional o importado, fue gravado en 1897: se fijó un impuesto de 6 centavos por kilo y, además, se imple-mentó un sistema de «Draw Back» para incentivar la exportación de los exce-dentes de producción sobre el consumo
interno; mediante este sistema se reinte-graba el 70% del impuesto.
El impuesto a los fósforos distinguía si éstos eran de cera o de palo y consti-tuyó uno de los rubros más importantes desde el punto de vista recaudatorio.
En 1926, se gravan las aguas minera-les: $0,50 por 10 botellas, o $1 por 10 litros en damajuana.
Para la aplicación de este gravamen se utilizaban valores fiscales y la recauda-ción se efectivizaba en letras y en efecti-vo. Los principales problemas tenían que ver con la falsificación de valores fiscales y el contrabando.
El Papel sellado: abarca «los actos, con-tratos, documentos y obligaciones que versan sobre asuntos o negocios sujetos a la jurisdicción nacional exclusivamen-te por razón de lugar o naturaleza del acto»; incluye traspaso de bienes a título oneroso, por sucesión y contratos y obli-gaciones de las sociedades. En la aplica-ción de este gravamen se distinguen los actos, contratos u obligaciones a plazo de los sin plazo: para los que tenían plazo se establecía una escala que iba desde 10 centavos a 10.000 pesos y si excedía los 90 días pagaba nuevamente y así suce-sivamente; en ningún caso el gravamen podía superar el 1% del importe de la obligación. En las obligaciones sin plazo la alícuota era del 0,5%. En las compra-ventas de inmuebles y reparticiones here-ditarias el impuesto se fijaba, también, en función de una escala.
Se establecieron sellos fijos, de 5 cen-tavos a 1.000 pesos para ciertas profesio-nes liberales, trabajos manuales, algunos actos y operaciones de comercio y para solicitudes y demandas a las autoridades.
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El papel de actuación judicial llevaba el sello de $1 moneda nacional. Los depósi-tos a plazo de moneda metálica o curso legal se gravó al 2%o por año. Las liqui-daciones a plazo de la Bolsa de Comercio eran gravadas por aplicación de una esca-la de $6 a $30.
El Impuesto al Producto de las Líneas Ferroviarias Concesionadas: por Ley 5315 (Ley Mitre): se estableció un impuesto del 3% del producto líquido de las líneas ferroviarias concesionadas, que consti-tuye el antecedente del Fondo Vial. Su recaudación se destinó a la construcción o mantenimiento de puentes y caminos ordinarios de los municipios o departa-mentos cruzados por la línea (de los ca-minos que conducían a las estaciones), en proporción a la extensión de vías de cada provincia. Para la administración del fondo y de las obras se creó la Comisión Administradora del Fondo de Caminos y la oficina encargada del manejo y fisca-lización a cargo del Ministerio de Obras Públicas (División Ley 5315).
Reseña sobre la efectividad y cos-to de la recaudación y cambios en la organización de la Administra-ción Tributaria // El costo de la recau-dación se ha ido reduciendo a través del tiempo estimándose que entre 1865 y 1895 la disminución ascendió a la mitad. Un fenómeno similar se observaba en los costos de recaudación de los EEUU.
Entre los factores que afectaban la efectividad se destacaba la elaboración clandestina de alcoholes; en 1901 se es-tablece una Comisión para estudiar el tema y se definen tres posiciones: a) re-ducir el impuesto; b) agravar las penali-
dades y, c) dejar la actividad en manos de un monopolio estatal. De estas tres, se optó por el agravamiento de penas.
La creación de los Impuestos Internos se reflejó notoriamente en la organiza-ción de la Administración tributaria. Se creó un departamento específico para la administración de dicho gravamen, dividido en dos secciones: una de taba-cos, naipes y fósforos, y otra de bebidas (alcoholes, cervezas y vinos), azúcares y seguros. Donde existía una fábrica debía haber un representante de la administra-ción de Impuestos Internos para su con-trol. Además, se opera el control por in-termedio de las empresas de transporte.
En 1897-1898, se perfecciona el cobro de Impuestos Internos, estableciéndose una serie de mecanismos para relevar información de las distintas etapas de producción, incluyendo la producción de materias primas (granos alcoholizables o productores de tabaco) y la importación de bienes de capital para la elaboración de productos gravados (equipos de desti-lación). Asimismo se establecieron meca-nismos de control para el movimiento de algunas mercaderías y se emplearon con-tadores alcoholímetros. A estos fines se creó una oficina especial de recaudación de Impuestos Internos y otra especial de control de alcoholes.
Por otra parte se estableció la estam-pilla de valor para el Impuesto a la Cer-veza. Las estampillas y boletos de control utilizados en el movimiento de produc-tos debían ser elaborados en la Casa de Moneda, divididos en series y numera-dos progresivamente.
Cabe señalar que las oficinas de con-trol creadas a los efectos de administrar
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este nuevo gravamen, cumplían, ade-más, funciones de asesoramiento a las aduanas respecto a algunos productos: control de desnaturalización de alcoho-les, de despalillado de yerba mate, des-naturalización de abonos, refinación de aceites para consumo, de frigoríficos y análisis de productos alimenticios (espe-cialmente los importados).
En 1897/1898, en las aduanas se regla-mentaron la importación y exportación de ganado en pie, las oficinas inspecto-ras bajo la supervisión de la Dirección de Rentas y un reglamento de policía sani-taria animal. También se reglamentó el despacho de materiales de construcción y consumo de las empresas ferroviarias.
Recursos provinciales // Las juris-dicciones provinciales basaban sus siste-mas tributarios en los impuestos directos, especialmente Contribución Territorial o Patentes a establecimientos productivos, e Impuestos a las Herencias. Entre los impuestos indirectos el más importante era el de Sellos y, en menor medida, los que gravaban vino, alcohol, azúcar, im-puestos sobre la producción agropecua-ria tabaco y cigarrillos.
Con relación a la Contribución Te-rritorial (impuesto a la tierra), en 1918 la Provincia de Entre Ríos introdujo un sistema progresivo en función de la ex-tensión.
Acuerdos nación-Provincias // En 1893, se establecen normas para el envío de fondos del Tesoro a las provincias, co-rrespondientes a partidas presupuestarias del gobierno nacional. No había un ré-gimen de coparticipación impositiva. El
antecedente más cercano de tal régimen es la relación con la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Consejo de Educación respecto a la distribución de la recaudación de la Contribución Direc-ta y Patentes (este último sólo respecto a la Municipalidad).
La Ley Láinez, de 1905, establece la asignación específica del Impuesto a las Herencias al Consejo Nacional de Edu-cación, creando establecimientos prima-rios en las provincias o subsidiando los sistemas educativos provinciales.
En 1923, se envió al Congreso un pro-yecto de unificación y distribución de impuestos internos, que no se aprobó; el objeto de dicho proyecto era superar la dualidad impositiva interna y coordinar los regímenes tributarios de la Nación, de las provincias y de los municipios. En la Memoria de Hacienda de 1927, se mencionan los problemas de guerras de tarifas y se señala: «Un somero examen de las leyes tributarias provinciales ponen de manifiesto sus rasgos más salientes. Es-tos son: disparidad, podría decirse confu-sión, de las bases impositivas; diversidad de formas, modalidades, denominaciones y calificaciones; igualdad básica de los gra-vámenes internos provinciales ‹ad valorem› con los nacionales de la misma especie, igualdad que comporta el falseamiento de la unidad básica del tributo nacional y que trae como consecuencia la transformación del impuesto provincial en un verdadero impuesto sobre la renta fiscal de la Nación; tratamiento diferencial de los productos, sean nacionales o extranjeros, locales o ex-traprovinciales, o sea la creación de adua-nas interiores y exteriores; reconocimiento de tres materias imponibles: artículos pro-
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vinciales, extraprovinciales o nacionales e importados; superposición de penalidades y fiscalizaciones locales a las análogas nacio-nales. Algunas provincias gravan tres veces la misma producción que constituye su ri-queza principal, en forma de un derecho de patente sobre la materia y de dos impues-tos, principal y suplementario o adicional, sobre el producto elaborado. Los proyectos concordaban con la conveniencia de dis-tribuir una parte del producto de la renta
interna, entre las provincias, de acuerdo al número de habitantes de cada una; y así lo entendió el Poder Ejecutivo, convencido de la practicidad de una ley que consultara las necesidades financieras de las mismas (pro-vincias), en vez de fundamentar un pro-yecto que les prohibiera establecer esa clase de impuestos. Es una transacción sobre los derechos de la Nación».
Esta participación en la renta, estaba sujeta a que no se establecieran impues-tos sobre los mismos artículos gravados por las leyes nacionales. Por otro lado, también se reconocía a las provincias productoras un porcentaje sobre el ren-
dimiento de los gravámenes al azúcar, vino, alcoholes, cerveza y tabaco elabo-rado. Asimismo, se solicitaba bajar los derechos proteccionistas «en la propor-ción de los impuestos internos con que las provincias que renunciaran a los dere-chos que la ley les acuerda, gravaran los productos de consumo general del país»; de tal forma se procuraba evitar la do-ble imposición interna a los artículos de consumo.
capítulo V: la década del 30 // La magnitud y profundidad de la crisis de 1930, produjo cambios sustanciales en todo el mundo, particularmente en cuan-to a la importancia de la política fiscal y el rol del Estado en la estabilización de la economía y en la regulación de las activi-dades económicas en el contexto de una economía capitalista. El soporte intelec-tual de los cambios producidos fue la teo-ría general del empleo, el interés y el dinero del economista británico John Maynard Keynes. Argentina no fue ajena a estas novedades. La crisis del 30, además, ac-tualizó un debate que se había planteado
La crisis del 30, además, actualizó un debate que se había planteado anteriormente: la vulnerabilidad de los ingresos fiscales que dependían muy estrechamente de circunstancias aleatorias, como la evolución de la demanda externa y las variaciones climáticas que, al afectar las exportaciones, incidían fuertemente sobre la capacidad importadora del país. En un mundo con movilidad de capitales, esos efectos pueden atenuarse con crédito externo; sin embargo, durante la crisis, los préstamos del exterior prácticamente desaparecieron.
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anteriormente: la vulnerabilidad de los ingresos fiscales que dependían muy es-trechamente de circunstancias aleatorias, como la evolución de la demanda exter-na y las variaciones climáticas que, al afectar las exportaciones, incidían fuer-temente sobre la capacidad importadora del país. En un mundo con movilidad de capitales, esos efectos pueden atenuarse con crédito externo; sin embargo, du-rante la crisis, los préstamos del exterior prácticamente desaparecieron.
Como fue señalado, en la Argentina, antes de 1930, este debate no condujo a la aprobación de nuevos instrumentos por falta de aprobación del Congreso Na-cional. En consecuencia, la crisis puso en evidencia las dificultades que enfrentaba la situación financiera gubernamental: ingresos volátiles, por la notoria inciden-cia de la crisis sobre el comercio exterior, frente a gastos (en gran parte salarios) que se mantenían estables o, incluso, subían.
En 1930, los graves efectos de la crisis sobre las finanzas públicas y la existen-cia de un gobierno de facto, por efecto del golpe de Estado del 6 de septiembre, indujeron a realizar importantes cam-bios en el régimen fiscal. Por un lado se aumentaron impuestos ya establecidos (adicionales a la importación, una sobre-tasa del 2% en la Contribución Directa, incrementos de alícuotas sobre distintos impuestos como tabacos, fósforos, per-fumes, sellos, patentes, régimen fiscal de los seguros, etc.) y, por otro, se crearon nuevos impuestos: se incluyó dentro de los impuestos internos a las cubiertas y las naftas; se crearon los Impuestos a los Réditos (1932) y a las Transacciones (1931). En un mismo decreto, de 19 capí-
tulos, se definió el nuevo régimen fiscal. Al respecto, es muy ilustrativo el relato efectuado por Raúl Prebisch, quien se atribuye la redacción del proyecto origi-nal, con relación a la gestión del mencio-nado decreto ley: «Viene la crisis del año treinta, una situación financiera que yo consideraría calamitosa en aquel momen-to. Yo veía con gran preocupación la llega-da de un Congreso heterogéneo que rehui-ría ciertas reformas fundamentales, como la del Impuesto a la Renta. Efectivamente, había proyectos en ese sentido desde 1916, y no obstante el poder político de Hipólito Yrigoyen no se pudo sacar esa legislación. Y yo me dije: ‹hay que crear ahora el Im-puesto a la Renta en la Argentina, con una serie de reformas impositivas› Yo era Sub-secretario de Hacienda. Tres meses antes de la vuelta al orden constitucional le propuse al Ministro de Hacienda la implantación del Impuesto a la Renta, pero el me dijo: ‹Mire, Prebisch, no se haga ilusiones; den-tro de pocos meses vamos a entregar el go-bierno constitucional; el General Uriburu no va a aceptar cargar con esta enorme res-ponsabilidad›. Le dije: ‹Me da Usted au-torización para que yo lo vea›. ‹Sí› dijo. Y aproveché la firma de ese día para hacerle un cuadro de la situación financiera. En aquellos tiempos los subsecretarios llevába-mos la firma al Presidente todas las noches, lo cual significaba una vinculación con él; yo era el último, y así no tenía él otros y po-día conversar. Era un viernes por la noche y yo le dije: ‹Dentro de pocos meses Usted va a entregar el gobierno, y una de las ra-zones por la cual Usted dio el golpe de Es-tado fue el desastre financiero. Y va a dejar Usted una situación peor. Ya se ha hecho un esfuerzo enorme por reducir el déficit:
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se redujeron los gastos de la administración en forma brutal, incluso una rebaja de los sueldos, y a pesar de todo eso, fue tal la con-tracción del comercio exterior, con la crisis mundial, que la situación se ha agravado›. ‹¿Y qué se hace?›. ‹Yo creo que sin una re-forma tributaria no se contendrá el déficit: hay que crear el Impuesto a la Renta. En el Congreso hay un proyecto del año 1916, y no se ha tratado, y como yo creo que el Congreso no va a tomar una decisión de esa naturaleza, el déficit seguirá agrandándose y se caerá en la inflación. Y su gobierno pa-sará al juicio de los demás como un gobier-no que ha desatado la inflación por impe-ricia financiera›. Con un gesto muy típico de él, dijo: ‹Bueno, Subsecretario, hágame un proyecto, tráigalo el lunes y se lo voy a firmar›. Cuando volví de esta entrevista, entro al despacho del Ministro y me mira con ironía: ‹¿Y...?›. ‹Sí, ya está›. ‹¿Cómo que ya está?›. ‹Sí, me pidió que le redactase el proyecto y me lo firmaría›. Viernes por la noche saqué mi informe de Australia -me inspiré, también, en la legislación chilena, que era bastante simple-. Me encerré. Tra-bajé sin dormir viernes por la noche, sába-do y domingo. Hice un proyecto de treinta y dos artículos que el lunes ya estaba firma-do, y el martes le mandé otras reformas que estábamos pensando en el Ministerio. Fue-ron la base de la reconstrucción financiera del país; el Congreso las modificó, pero ya no podía volver atrás».
A fines de 1934, y ante la insuficiencia de recursos, el gobierno propuso un re-ordenamiento del sistema tributario con el objeto de lograr un mejor aprovecha-miento de la base tributaria y suprimir los problemas de doble imposición. Así, el Congreso Nacional legisló sobre la
unificación de Impuestos Internos (ante-cedente más importante del actual siste-ma de coparticipación federal que impli-có la concentración en el nivel nacional de gobierno de la recaudación de estos tributos), la transformación del Impues-to a las Transacciones en Impuesto a las Ventas y la prórroga del Impuesto a los Réditos. Esta reforma tuvo vigencia a partir del 1° de enero de 1935.
La recaudación se recuperó sensible-mente en 1935 y a partir de 1937-38. Sin embargo, estos nuevos impuestos no fueron las únicas fuentes que utilizó el gobierno para afrontar sus compromi-sos. Por el contrario, se apeló a impor-tantes fuentes de recursos no tributarios, de carácter novedoso, que, con adecua-ciones, se reiteraron en décadas posterio-res; estas fueron:
1. el margen de cambios: en 1929 se ha-bía cerrado la Caja de Conversión, abandonando el patrón oro; en 1931, se instituyó el control de cambios ha-ciendo obligatorio que todas las ope-raciones de cambio se realizaran por medio de los bancos autorizados al tipo que fijaría la comisión del Poder Ejecutivo creada al efecto. En 1933, se establecieron dos tipos de cambio: uno al que la Comisión compraría las divisas y otro al que las vendería (a los que estuvieran dentro de las priorida-des fijadas y por los excedentes que hubiere). La diferencia entre los tipos comprador y vendedor se denominó margen de cambios y fue una fuen-te de ingresos que si bien se dijo que se destinaría a subsidiar el precio de compra de las cosechas, debido a que
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los precios internacionales subieron en 1934, se destinó al pago de la deuda externa del país.
2. la emisión: tras el cierre de la Caja de Conversión, que evitó la mayor con-tracción monetaria que produciría la salida de reservas, el gobierno puso en vigencia una ley de 1914 que permitía a la Caja emitir sobre la base de re-descuentos que el Banco Nación con-cediera a los bancos comerciales. Si bien el Banco Nación había usado li-mitadamente el redescuento, lo había hecho sólo con sus propios depósitos, sin creación de dinero. Pero esta vez, poniendo en práctica la ley de 1914 se trataba de créditos que tendrían como contrapartida la creación de dinero.Así, sobre la base de dicha autoriza-ción se redescontaron las carteras de bancos que incluían préstamos al go-bierno gracias a los que mejoraron su precaria situación de reservas.Más adelante el gobierno colocó parte del empréstito patriótico de 1932 en la Caja, por lo que obtuvo créditos que permitieron sanear la situación del Banco Nación y proveer al gobierno de fondos para abonar los atrasos con empleados y proveedores que for-maban parte de una crecientemente abultada deuda flotante.En el resto de la década, el gobierno no volvió a monetizar el déficit.
3. la revaluación de las reservas: cuan-do en 1935 se creó el Banco Central se le transfirieron todos los activos y pasivos de la Caja de Conversión. Las reservas en oro y divisas de la Caja estaban registradas al tipo de cambio de la convertibilidad, pero desde el
cierre de la Caja el peso papel se ha-bía depreciado sustancialmente. Al transferirse las reservas esto se tuvo en cuenta, lo que produjo una ganan-cia considerable en pesos. Esos fondos adicionales fueron utilizados para saldar las deudas del gobierno con el Banco Nación y para recuperar las re-servas de bancos comerciales.
Principales características de la estructura tributaria //
1. Impuesto a las Transacciones (1931) e Impuesto a las Ventas (1935)Entre 1931 y 1934, rigió un impuesto a las Transacciones que gravaba las ventas de mercaderías y la prestación de servicios en todas las etapas, por lo que recibió fuertes críticas por el efecto en cascada característico de los gravámenes multifásicos acumulati-vos. Inicialmente, los servicios no es-taban alcanzados. La alícuota de este impuesto era del tres por mil (3‰) y tenía pocas exenciones: pequeños comerciantes, ventas de panaderías, carnicerías y lecheros, diarios y ventas de granos y algunos otros productos alimenticios no manufacturados.En 1935, fue reemplazado por un im-puesto a las ventas estructurado de manera tal que recaería sobre una sola etapa, al nivel de fabricante o produc-tor. Se aplicaba sobre las ventas de mercaderías (bienes muebles sujetos a negociación habitual); se excluían los inmuebles y valores mobiliarios, la maquinaria, muebles y otras instala-ciones importadas para activo fijo (no
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pudiendo enajenarse por dos años). Eran sujetos del impuesto los pro-ductores, fabricantes por los artícu-los que elaboran, siempre que hayan aportado al proceso la materia prima principal; los importadores, ya sea de mercaderías propias o de terceros (el impuesto debía pagarse al retirar la mercadería de la aduana), los expor-tadores a su nombre o por cuenta de terceros (alcanzaba igualmente a las exportaciones realizadas entre la casa matriz y sus sucursales) y los despa-chantes de aduana cuando realizaran operaciones para personas no inscrip-tas, por su parte los servicios no esta-ban alcanzados.El Impuesto a las Ventas se liquida-ba sobre el valor agregado que cada productor o fabricante adiciona, por lo que, para determinar el monto de ventas sujeta a impuesto, se debían deducir del importe bruto los si-guientes conceptos: I) las bonificacio-nes, descuentos y similares sobre sus ventas; II) las ventas de mercaderías exentas; III) las compras de mercade-rías gravadas y usadas como materias primas; IV) el importe de mercaderías para ser revendidas en el mismo es-tado; V) los gravámenes indirectos abonados, impuestos internos y simi-lares; VI) las deducciones adicionales por gastos directos de ventas efectua-das por los industriales y fabricantes que vendieran al público. No se per-mitían deducciones por amortización de activos físicos (aplicación del prin-cipio de integración física).La alícuota del impuesto era del 1,25% para todos los productos gravados
vendidos en el mercado interno y de 0,3% para las ventas al exterior. Un conjunto importante de productos estaba exento: las mercaderías exentas eran, en general, productos ya grava-dos por impuestos internos y produc-tos de consumo popular, excluyendo las confecciones (ropa) que estaban gravadas. Las materias primas podían estar gravadas, exentas o en suspenso. Sólo eran deducibles de la liquidación las materias primas gravadas y en sus-penso, no así las exentas. La ley creó la figura «en suspenso» para favorecer la exportación de ciertos productos o contener los precios internos.En este impuesto se tenía en cuenta la existencia de «conjunto económico»: cuando la venta era realizada por otra empresa, pero vinculada económi-camente (propiedad de capitales), el impuesto se abonaba sobre el mayor precio de venta obtenido. El mismo criterio se aplicaba en el caso de ex-portaciones sin precios o cuando el precio mayorista en el país de destino fuera inferior al precio registrado.
2. Impuesto a los RéditosEste impuesto se estableció primero por decreto por cinco años y luego fue ratificado por la Ley 11.586 que estableció modificaciones y extendió su vigencia hasta diciembre de 1934; además, a comienzos de 1933 la Ley 11.628 introdujo modificaciones al texto vigente.Inicialmente se estableció como un impuesto cedular sobre distintos tipos de rentas que no permitía compen-saciones entre ellas. Adicionalmente se establecía un impuesto global adi-
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cional progresivo para aquellas rentas que superasen un cierto monto. Pocos meses después el sistema cedular se re-emplazó por un impuesto global que sólo daba un trato especial a los traba-jadores de la cuarta categoría (rentas del trabajo personal) que tenían una alícuota del 3% mientras que la de las rentas restantes era del 5%. Inicial-mente las sociedades estaban alcanza-das por la misma alícuota, pero luego fueron diferenciadas.Se aplicaba el principio del origen del ingreso, aún en la posibilidad de que el capital extranjero pudiera, en algu-nos casos, sufrir doble imposición.En el primer proyecto enviado al Congreso se establecía la doble impo-sición sobre las sociedades y los accio-nistas, pero esta propuesta se rechazó y se siguió el modelo británico en el que la sociedad le retiene el impues-to en la fuente y luego el accionista lo deduce del impuesto determinado en su declaración individual. Según el criterio establecido por la Suprema Corte, solo podían gravarse los divi-dendos originados en ingresos grava-dos, pero no los originados en ganan-cias de capital.Las mayores restricciones a este im-puesto se originaban en la facilidad de evasión y en el alto costo de recau-dación.
3. Derechos aduaneros3.1 Derechos de importación
Al comienzo del período y por una serie de decretos, se elevaron los aranceles; en 1932-33, estos al-canzan su máximo nivel en un mucho tiempo, no obstante lo
cual los ingresos se reducen. En 1934, en virtud de los tratados comerciales, las tarifas se reducen pero la recaudación se ve com-pensada por incrementos de las importaciones y mayor fiscaliza-ción.
3.2 Derechos de exportaciónLos derechos de exportación que se habían restablecido durante la Primera Guerra Mundial estuvie-ron vigentes hasta 1933, aunque sus importes fueron poco signifi-cativos.
4. Impuesto Interno a los Combus-tiblesEn 1932 se crea la Dirección Nacional de Vialidad (Ley 11.658) y se institucio-naliza el Fondo Nacional de Vialidad al que se le asignó un impuesto adicio-nal de m$n 0,05 por litro de nafta; el 15% sobre el precio de venta por mayor y por kilogramo a los aceites lubrican-tes de motores a explosión, impuesto que pagaban las empresas productoras o expendedoras; las contribuciones de las empresas de ferrocarriles (Ley Mi-tre) y la tasa por contribución de me-joras a la tierra rural en los territorios nacionales beneficiados por los cami-nos. Cabe señalar que esta Ley deter-minó la creación de una ayuda federal a las provincias para la construcción de caminos y, simultáneamente, esta-bleció que los Estados provinciales no podían gravar el precio de las naftas a más de m$n 0,02 por litro. Posteriormente, en 1939, se modificó la Ley Nacional de Vialidad, disponién-dose la elevación del impuesto interno a la nafta a m$n 0,06 y se implantó
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el impuesto interno de m$n 0,10 por litro de aceites lubricantes destinados a vehículos y automotores y otro im-puesto interno de m$n 0,06 por litro a todo combustible que no fuera nafta y destinado a motores de vehículos que utilizan la vía pública.
Principales aspectos relaciona-dos con la Administración Tribu-taria // La creación de los tributos nue-vos requirió un replanteo de las formas de organización de la administración tributaria.
El decreto original de implementa-ción del Impuesto a los Réditos definió la creación de la Dirección General del
Impuesto a los Réditos, la que tenía a su cargo la aplicación y percepción del gra-vamen; asimismo, se establece una Co-misión Honoraria del Impuesto a los Ré-ditos y un Tribunal Administrativo del Impuesto. En las Memorias de Hacienda se hace referencia a las dificultades en-frentadas en la recaudación de este im-puesto durante el primer año de vigencia (1932), debido a los requerimientos orga-nizativos planteados por este gravamen.
En 1936, la Dirección General de Im-puesto a los Réditos recaudaba los im-
puestos a los Réditos, Ventas, Patentes (excluyendo las patentes marítimas, que cobraban las aduanas), Sellos, Pasajes al Exterior, Football Profesional, Regalías Petroleras y Canon Minero. De la recau-dación total se deducía un uno por mil (1‰) para el financiamiento de un fondo estímulo para los empleados.
Los pagos correspondientes a los Im-puestos a los Réditos y a las Ventas po-dían realizarse mediante depósito en el Banco Central de la República Argen-tina y en las sucursales del Banco de la Nación Argentina.
En el caso de los impuestos al comer-cio exterior, el contrabando seguía sien-do uno de los principales mecanismos
de evasión impositiva. La preocupación por el tema se revela en la creación, en 1934, de una oficina de fiscalizaciones en la aduana y en agosto de 1935 el Poder Ejecutivo elevó un proyecto de ley para la represión del contrabando. Asimismo, en la Memoria de Hacienda de 1936 se expresa la necesidad del regreso del orga-nismo aduanero de resguardo, que desde 1917 estaba a cargo de la Prefectura Ge-neral Marítima, y de la policía aduanera, a cargo de la Subprefectura, así como la disposición de elementos mecánicos de
En el caso de los impuestos al comercio exterior, el contrabando seguía siendo uno de los principales mecanismos de evasión impositiva. La preocupación por el tema se revela en la creación, en 1934, de una oficina de fiscalizaciones en la aduana y en agosto de 1935 el Poder Ejecutivo elevó un proyecto de ley para la represión del contrabando.
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persecución y refuerzo de personal, con-trol de los accesos a los puertos y puntos convergentes, así como igualar las penas
a los instigadores y cómplices con las de los autores materiales del delito.
Acuerdos nación-Provincias //
1. Coparticipación vialComo fue señalado, la Ley de Viali-dad (1932) estableció un régimen es-pecial de participación en el Impuesto a las Naftas en el que se autorizaba a las provincias a adherirse al régimen vial sujeto a la creación de un fondo provincial con recursos propios, in-tegrados por un gravamen a la nafta no superior a m$n 0,02 por litro, la
contribución de mejoras e impuestos provinciales para vialidad, y al esta-blecimiento de un marco legal e ins-
titucional de funcionamiento de los respectivos organismos viales. Si estos requisitos se cumplían, la Dirección Nacional de Vialidad estaba autoriza-da a distribuir el Fondo Nacional de Vialidad, previa deducción de gastos administrativos, según los siguientes criterios:1.1 el 5% por partes iguales,1.2 el 35% a prorratearse ⅓ en pro-
porción al presupuesto respectivo para la construcción de caminos, ⅓ en proporción a la población y ⅓ en proporción al consumo de nafta,
Junto con la creación de los nuevos impuestos, se definieron regímenes de participación de la Nación y las provincias (incluida la Capital Federal) en la recaudación. En el caso de la unificación de Impuestos Internos se procuraba evitar la doble imposición por efecto de la concurrencia de fuentes, de las provincias y la Nación, y, además, en el caso de las provincias productoras, evitar que éstas trasladaran (“exportaran”) sus gastos a otras jurisdicciones consumidoras. Así, se produce la unificación de los tributos comprendidos, adoptando un régimen de distribución de la recaudación entre la Nación y las provincias las que, como contrapartida debían derogar los impuestos similares, obligación que no se cumplió estrictamente, dando lugar a reclamos del gobierno nacional. De esta forma, con la Ley de Unificación de Impuestos Internos nace la primera Ley Convenio.
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1.3 el 60% restante se asignaba geográ-ficamente, siguiendo el siguiente criterio: 20% en proporción a la superficie, 40% por población y 40% en proporción al consumo de nafta.
En 1939, fueron modificados los co-eficientes de prorrateo de los ingresos del Fondo Nacional de Vialidad.
2. Coparticipación federal de impuestosJunto con la creación de los nuevos impuestos, se definieron regímenes de participación de la Nación y las provincias (incluida la Capital Fede-ral) en la recaudación. En el caso de la unificación de Impuestos Internos se procuraba evitar la doble imposi-ción por efecto de la concurrencia de fuentes, de las provincias y la Nación, y, además, en el caso de las provincias productoras, evitar que éstas traslada-ran («exportaran») sus gastos a otras jurisdicciones consumidoras. Así, se produce la unificación de los tributos comprendidos, adoptando un régi-men de distribución de la recaudación entre la Nación y las provincias las que, como contrapartida debían de-rogar los impuestos similares, obliga-ción que no se cumplió estrictamente, dando lugar a reclamos del gobierno nacional. De esta forma, con la Ley de Unificación de Impuestos Internos nace la primera Ley Convenio.Para la distribución de la recaudación se tenía en cuenta, por un lado, la com-pensación a provincias por los impues-tos al consumo que debían derogar, y, por otro, se debía compensar a provin-cias productoras que gravaban ciertas
actividades (alcoholes, vino y azúcar). En la distribución de la recaudación, se distinguían estos dos componentes: para los impuestos a los consumos que debían derogar las provincias, se dis-tribuía un monto igual al promedio de recaudación efectiva del período 1929-1933 incrementado en un 10%; para el prorrateo por provincia en el primer año de vigencia del régimen (1935), se consideraba esa recaudación efectiva, luego, en los años subsiguientes se re-ducía 10% por año en forma acumula-tiva, de modo que se dejaba sin efecto a partir de los 10 años de aplicación. Simultáneamente, la diferencia que se acumulaba cada año por la menciona-da reducción anual se coparticipaba por población, según datos del último Censo Nacional. El incremento del 10% aplicado en 1935 sobre la recauda-ción efectiva, se repetía acumulativa-mente en los siguientes hasta llegar al 50% en 1939. En el segundo caso, que incluía a las provincias de Mendoza, San Juan, Tucumán, Jujuy y Salta, se distribuía un monto absoluto igual al promedio de recaudación provincial efectiva para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros años y del 2% en los años siguientes hasta lle-gar al 50% en el año final (1954). En este caso, se contemplaba una com-pensación de las pérdidas por parte del gobierno nacional, asumiendo las deudas o sus servicios, correspondien-tes a las provincias implicadas. En los casos de los impuestos a las Ventas y a los Réditos, el 82,5% de la recaudación se asignaba al gobierno nacional y el 17,5% a los gobiernos
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provinciales y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En ambos casos, se dispuso que antes del 31 de diciembre de 1938 se definirían los porcentajes de distribución para su aplicación futura. Sin embargo, esto no se concretó sino hasta 1947.
capítulo VI: Período 1940-1976 // El período registra diversos acontecimien-tos y circunstancias, políticas y económi-cas, que afectaron notoriamente, en for-ma directa o indirecta, a la recaudación de ingresos tributarios. Entre ellas, cabe mencionar:
1. desarrollo de la Segunda Guerra Mun-dial, con la consabida influencia depri-mente sobre el comercio exterior, que afecta fundamentalmente a la renta aduanera. El país tenía una estruc-tura tributaria más diversificada que la que estaba vigente en ocasión de la Primera Guerra, de modo que el efec-to global fue más atenuado, aunque significativo ya que en 1939 la renta aduanera ascendía al 30% de la recau-dación total.
2. ampliación del Sistema de Seguridad Social a partir de 1947, produciendo la irrupción de los impuestos al sala-rio, constituyendo uno de los grupos de gravámenes de mayor importancia recaudatoria.
3. aparición del fenómeno inflacionario como un emergente importante en la economía argentina hasta la actua-lidad, con notable incidencia en la evolución de la recaudación (impacto en el nivel real de ingresos por efecto del rezago fiscal) y en la equidad del
sistema tributario en su conjunto, in-cluyendo al impuesto inflacionario.
4. aplicación de un modelo sustitutivo de importaciones como estrategia de desarrollo lo que redujo significativa-mente la significación de las importa-ciones como fuente tributaria.
5. aplicación de nuevos gravámenes al mismo tiempo que crecía el otorga-miento de exenciones y tratamientos diferenciales con fines promocionales. Estos últimos afectaron la universali-dad de los impuestos, particularmen-te Réditos y Derechos aduaneros, pero, además, introdujeron un factor de distorsión que dificultó en forma creciente a la administración tribu-taria. A esta mayor complejidad ad-ministrativa se agregó el deterioro de la base tributaria, el crecimiento del gasto público oculto (gasto tributa-rio), ya que la forma desordenada de aplicación no permitía el análisis de los efectos económicos de las medi-das ni la cuantificación del sacrificio fiscal realizado, y, más importante, afectó significativamente la eficien-cia en la asignación de recursos como consecuencia de medidas discrecio-nales sobre sectores y hasta productos específicos.
6. creación de gravámenes de asignación específica que se justificaba en la ne-cesidad de dar continuidad al finan-ciamiento de obras públicas de impor-tancia, como inversiones energéticas, viales, etc. El costo de ello ha sido afectar el principio de unidad de caja y con ello, la flexibilidad de la política presupuestaria pública.
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7. tal como ocurriera en la década del 30, en este período se generalizó la aplicación de reformas tributarias uti-lizando una única norma legal para la modificación y/o creación de distintos impuestos. Para dar una idea de la es-tabilidad de la estructura tributaria, se advierte que entre 1949 y 1954 se dicta-ron cinco normas de este tipo, en 1956, 1958, 1959, 1962 y 1967 se dictaron dos en el mismo año, y una en 1960, 1963, 1964, 1968, 1973 y 1978.
La reforma de 1973 fue particularmente importante: se estableció el Impuesto a las Ganancias en reemplazo de los Im-puestos a los Réditos y a los Beneficios eventuales, que si bien no gravaba los premios de determinados juegos de azar y apuestas, presentaba el problema de la integración de beneficios eventuales en la escala progresiva y en un solo ejerci-cio; además, se reintrodujo el tema de la nominatividad de las acciones y se eli-minaron muchos de los regímenes pro-mocionales (que, posteriormente, fueron reemplazados por otros). Estos cambios se completan con los ya legislados im-puestos sobre Capitales y Patrimonio que reemplazan al Impuesto Sustituti-vo a la Transmisión Gratuita de Bienes y al Impuesto al Patrimonio Neto de las personas físicas. Asimismo, se reempla-zó el Impuesto a las Ventas y los tributos provinciales a las Actividades Lucrativas (esta última medida fue revocada con posterioridad) por el Impuesto al Valor Agregado, que, a través del tiempo, se constituyó en el pilar del sistema imposi-tivo argentino, aunque con una alícuota más elevada y una base más amplia. Cabe
señalar que en esta reforma se incluyó, además, un Impuesto a la Renta Normal Potencial de la Tierra, con el claro ob-jetivo de castigar la existencia de tierras improductivas; este gravamen nunca llegó a aplicarse por las dificultades que implicaba su implementación dada la insuficiencia de los catastros disponibles para la determinación precisa de las ap-titudes agroeconómicas de las diferentes parcelas. En su lugar, fue aplicada una variante del impuesto sustituido (itaea: Impuesto a la Tierra Apta para la Explo-tación Agropecuaria), calculado sobre la base de la valuación fiscal.
Como consecuencia de estas circuns-tancias, desde mediados de la década del 40 se registraron cambios en la compo-sición de la recaudación, destacándose la participación de los Impuestos sobre Salarios, la del Impuesto a los Réditos durante el gobierno peronista para de-caer con posterioridad, la permanencia de los Impuestos Internos sobre bienes y la variabilidad de los gravámenes al comercio exterior, con fuerte reducción en la década del 50 y reaparición en la década del 60 de la mano de los derechos de exportación.
Principales características de la estructura tributaria //
1. Derechos de aduana1.1 Derechos de importación
En 1947 se derogaron los aforos y se comenzó a cobrar los derechos aduaneros sobre la base del valor CIF declarado por el importador y contra la presentación de las fac-turas originales.
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En 1965 se adopta la Nomencla-tura Arancelaria de Bruselas para todas las operaciones de comercio exterior. En 1967 se produjo la adhesión al régimen de la Con-vención de Bruselas y en 1971 se aceptan las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduane-ra respecto a distintas normativas administrativas de las aduanas.En 1960, Argentina ingresó al GATT aunque de manera provi-soria; este ingreso es ratificado localmente en 1962.La escala de derechos de importa-ción establecida en 1950 contem-plaba alícuotas que iban de 3% al 60%, además de derechos espe-cíficos. En 1955, se establecieron recargos cambiarios a la importa-ción, subsistiendo durante algún tiempo junto con los derechos aduaneros. En 1958, se estableció un sistema de listas, en donde se clasificaban las mercaderías que entraban sin recargo (Lista 1), en general materias primas esencia-les, con recargo del 20% (Lista 2), recargo del 40% y depósitos previos del 150% ó 200% (Lista 3) y, por último, mercaderías con re-cargo de 300% y depósito previo del 500% (Lista 4). Un conjunto de normas de excepción limitó la vigencia real de dichos recar-gos, y, según estimaciones de la CEPAL, la incidencia teórica de los recargos cambiarios sobre im-portaciones en 1959, que debería haber sido del 47,3% del valor de
las importaciones, fue en realidad del 16,6%.A inicios de la década del 60, se estableció un impuesto especial del 5% como contribución para la recuperación económica y un impuesto del 4% sobre los fletes (excluía a los productos prove-nientes de los países miembros de la ALALC); el primero de estos impuestos no fue puesto en prác-tica. A comienzos de 1963, se esta-blecieron recargos adicionales de entre 6% y 22%.Hacia fines de 1963, se prohibió la importación de algunos bienes de consumo, se restringió la entrada de bienes de capital, se reglamen-taron los depósitos previos y se restablecieron los recargos a las importaciones y las restricciones a las compras de divisas.Hacia 1965, se fijaron nuevos re-cargos mediante decreto; se re-emplazaron los impuestos a las importaciones y un conjunto de recargos por un recargo único (sin adicionales) con una esca-la que iba desde el 5% al 605%, aunque el recargo promedio era del 119% y la mayor parte de las posiciones no superaba el 220%. Asimismo se mantuvieron cier-tas restricciones cuantitativas. La protección era mayor para los bie-nes de consumo finales.En 1967, se estableció una refor-ma de los derechos de importa-ción que implicó una reducción de aproximadamente 50% en la alícuota promedio de los recar-
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gos de importación, mientras que el recargo máximo cayó del 605% al 140%; además, se dispuso también una fuerte reducción de niveles arancelarios, que pasaron de 60 a 16, con un arancel míni-mo del 5% para la importación de insumos de bajo grado de elabo-ración o no producidos interna-mente.Con el cambio de gobierno de mediados de 1970, se redujeron los aranceles aunque de manera no uniforme: los productos que pagaban 110% se llevaron a 85%, los que tributaban 35% a 20% y los que pagaban hasta 15% quedaron exentos. A fines del mismo año, con la asunción del Dr. Aldo Fe-rrer como Ministro de Economía se volvieron a aumentar los aran-celes: los productos que estaban gravados con aranceles del 110% pasaron a 140%, del 70% al 90% y del 35% al 50%.A fines de octubre de 1971, se creó un derecho adicional de impor-tación del 15% para todas las im-portaciones y posteriormente se eximió de este derecho a los regí-menes de promoción.
1.2 Derechos de exportaciónLuego de la devaluación de 1955, y aunque se mantuvieron dos mercados de divisas, oficial y li-bre, el valor del dólar oficial se llevó desde m$n 7,5 a m$n 18, se establecieron retenciones sobre las exportaciones de hasta 25% para evitar que los exportadores recibie-ran beneficios excesivos (Decreto
2001/55). Estos ingresos represen-taron un 5,4% de los recursos tri-butarios en 1956, y un 3,4% al año siguiente. Simultáneamente, se asignaron parte de estos fondos a financiar el adelanto tecnológico y la producción agropecuaria, así como subsidios para disminuir el efecto de la devaluación sobre el costo de vida. Posteriormente, estos recargos compensatorios sobre las exportaciones se asig-naron también al desarrollo de fuentes de energía.En 1958, con la unificación de los mercados cambiarios, se estable-cieron retenciones a las expor-taciones con alícuotas del 20% (equinos vivos, carne equina, cue-ros, cereales, semillas oleaginosas, aceites vegetales, combustibles) y del 10% (vacunos vivos, carne vacuna, lanas). En enero de 1959 se estableció una retención transi-toria adicional del 15% sobre cier-tos cereales y oleaginosas, como trigo, avena sin despuntar, ceba-da, centeno, alpiste, mijo, sorgo, semilla de lino, girasol y maní. Estas modificaciones, hicieron que la participación de estos dere-chos en la recaudación tributaria ascendiera al 8,6% en 1958/1959 y al 9,8% en 1959/60.A fines de 1963, se establecieron retenciones a las exportaciones de semilla de lino y, a mediados de 1964 sobre las exportaciones de carne vacuna y sus derivados.En abril de 1965, se establecieron las siguientes alícuotas de reten-
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ciones: trigo 13%, carnes 9,5%, maíz 6,5% y otros cereales 3,5%, aceite y semilla de lino 12%. Pos-teriormente, se estableció una alí-cuota del 12% para las exportacio-nes de ganado vacuno.En 1966, se redujeron las retencio-nes al trigo al 5% y se aumentaron al 10% las del maíz. Luego del cambio de gobierno, éstas últimas se incrementaron al 16% y se fija-ron en 12% las correspondientes a cueros ovinos y 5% las de lanas. Hacia fines de 1966, se eliminaron las retenciones sobre carnes.En 1967, en el contexto de una política de compensación parcial de la devaluación, se establecieron derechos de exportación del 5% para carnes y menudencias, 16% para productos lácteos, 20% para algodón y lino y 25% para cereales y lanas. Gradualmente, los de-rechos de exportación se fueron reduciendo: en 1968 los que gra-vaban las exportaciones de trigo, lana, cebada y maíz al 18% prime-ro, y al 8% las dos últimas y al 6% las de trigo y 12% las de lanas, con posterioridad. Los derechos sobre las exportaciones de carne pasa-ron de 18% a valores entre 15% y 10% en tanto que, algunos dere-chos fueron suspendidos, como el de cueros curtidos. Los derechos se pagaban sobre el valor FOB que determinaba la Secretaría de In-dustria y Comercio.En 1970, con el cambio de go-bierno se compensó nuevamente la devaluación agregándose un
12,5% al gravamen que pagaban las exportaciones. Asimismo se eliminaron los reintegros a las ex-portaciones pero al poco tiempo se establecieron en 6% para las ex-portaciones no tradicionales.En julio de 1971, se creó un de-recho especial sobre las exporta-ciones de manera que el estado captó todo el beneficio de la de-valuación, ya que el gravamen se definió como la diferencia entre el nuevo tipo de cambio y el ante-rior vigente. En cambio, en la de-valuación de agosto captó el 50% de la modificación del tipo de cambio. A fines de 1971, se reduje-ron y suprimieron reintegros a la exportación de productos promo-cionados y se incrementaron los derechos de exportación, llevando a 11% las mercaderías que estaban exentas, al 25% las gravadas al 20% mientras que las que tribu-taban 35% se llevaron a 36%. Al año siguiente, se pasó a un régi-men móvil con un tope en el 15%, pero en este caso el objetivo fue más de control de precios internos o para evitar transferencias entre sectores. Dos veces, al comienzo de 1972, se redujeron reintegros y se aumentaron los derechos de ex-portación, pero a partir de mayo se autorizó un reembolso del 5% para exportaciones a mercados no tradicionales.
2. Impuestos a los RéditosEn este período se consolidó la apli-cación de este gravamen de acuerdo a
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una estructura con las siguientes ca-racterísticas:2.1 Distinción entre el tratamiento
de personas físicas y de socieda-des de capital. Para las primeras se define una tasa básica y una marginal creciente por tramo de renta, y en el segundo caso la tasa es proporcional.
2.2 Distinción de diferentes tipos de renta (cuatro categorías: a) renta neta del suelo; b) de capitales mo-biliarios; c) de explotaciones rura-les e industria y comercio; d) del trabajo personal).
2.3 Tasa de impuesto única aplicable sobre el agregado de las rentas sin distinción de categorías; la dife-renciación por categoría se aplicó para deducciones, compensacio-nes, etc. En cuanto a las deduc-ciones de ley, se destacaban las de carácter general, que se referían a aquellos gastos para obtener, mantener y conservar el rédito, y las de carácter personal: mínimo no imponible, adicional de cuarta categoría (rentas del trabajo per-sonal) y cargas de familia.
Además de las deducciones señaladas, la legislación contemplaba otras de carácter especial que han ido varian-do en el tiempo; así, en 1963 existían: a) inversiones en plantaciones foresta-les, gastos directos de exploración en explotaciones mineras, suscripción de acciones de cooperativas eléctricas y otras empresas declaradas de interés nacional; b) desde 1960 ciertos ho-norarios médicos, odontológicos y de sepelios con tope; c) ciertos impuestos
y tasas sobre los bienes que producen réditos (aduaneros, retenciones a la ex-portación, beneficios extraordinarios, inmobiliario, sustitutivo a la transmi-sión gratuita de bienes, emergencia de 1956, revaluación de activos, aportes patronales e impuestos y tasas muni-cipales); d) intereses y gastos abona-dos para la constitución, renovación y cancelación de deudas; e) primas de seguros de vida; f) aportes personales a cajas jubilatorias; g) gastos de movi-lidad y viáticos (sólo tercera y cuarta categoría). Las empresas, por su parte, podían deducir las reservas legales, las provisiones para créditos incobrables e indemnizaciones legales al personal y las amortizaciones con el sistema lineal.Para atenuar los efectos de la infla-ción, en 1952 se autorizó a aumentar las amortizaciones ordinarias en un cierto porcentaje; posteriormente, este sistema se aplicó con una escala en función de la antigüedad de los bienes y se denominó amortización extraor-dinaria. En 1959, al permitirse por ley la revaluación de los bienes, para aquellos que revaluaran no se permi-tía deducir las amortizaciones extraor-dinarias, pero deducían el 10% del saldo de revalúo; los que no revalua-ran seguían deduciendo las amortiza-ciones extraordinarias, aunque por el efecto del revalúo fueron perdiendo importancia. En 1967, se estableció un revalúo optativo, estableciéndose un gravamen especial sobre el 50% del saldo de revalúo con una tasa variable entre 3% y 10% según el monto.
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Una de las características del período ha sido la acumulación de exenciones y deducciones de carácter promocio-nal, que horadaron significativamente la base imponible de este impuesto y que provocó que, en el transcurso del tiempo, perdiera significación recau-datoria. Así, en 1946 se estableció un sistema de deducciones del impuesto a los réditos para empresas industriales, sujeta a que se reinvirtiera no menos del 30% de las utilidades en el incre-mento de la capacidad productiva (instalación o ampliación de plantas, construcción de nuevas industrias manufactureras o de transformación). En 1948, estos mecanismos se amplia-ron a los sectores agrícolas, de pesca y minero. En 1956, se permitió a las explotaciones agropecuarias la de-ducción del 100% de la inversión en maquinaria e implementos agrícolas, del 50% de las inversiones en bienes muebles de activo fijo y 10% del cos-to de construcción o adquisición de edificios destinados a la actividad pro-ductiva. En 1962 y 1963, se permitió deducir el 25% de la primera venta de novillos y las sumas invertidas en re-productores macho y hembras de pe-digree o puras por cruza. En 1963, se permitió tomar como pago a cuenta del Impuesto a los Réditos y Trans-misión Gratuita de Bienes el 50% de los importes donados en efectivo o en especie; esta última medida se suspen-dió durante el gobierno del Dr. Illia. En agosto de 1966, se desgravaron del Impuesto a los Réditos, las inver-siones en maquinaria e implementos agrícolas y el 50% de las inversiones en
tractores, hasta el 60% del beneficio impositivo del ejercicio. A comienzos de 1967, se eximieron los reintegros a la exportación y a fines del mismo año se permitió a los exportadores de pro-ductos manufactureros deducir el 10% del valor de sus exportaciones. En los 18 meses siguientes, a junio de 1967 se desgravó la compra de maquinarias y equipos nuevos de fabricación nacio-nal, hasta el 60% del beneficio impo-sitivo de la empresa; se limitó al 50% la deducción por construcciones y se permitió que se dedujera el 10% de las inversiones en edificaciones destina-das a vivienda; se eximió de réditos y de derechos de importación a los pro-pietarios de escuelas técnicas privadas incorporadas a la enseñanza oficial nacional; se permitió deducir las in-versiones de las fábricas de pan para establecer líneas de producción meca-nizadas. En 1971, se eximieron los in-tereses por depósitos en caja de ahorro y en cuentas especiales de ahorro para créditos hipotecarios en entidades su-jetas al régimen de entidades financie-ras. En ese año se desgravó también el 30% de la primera venta de machos castrados de entre 370 Kg y 400 Kg por animal y de cualquier tipo y ca-lidad y se desgravaron las inversiones de las explotaciones agrícologanade-ras en bienes nuevos de producción nacional, hasta un 75% de la inversión en 1972, hasta 50% en 1973, disminu-yendo progresivamente hasta alcanzar un 20% en 1976. Además de las señaladas, existieron deducciones generales por inversión y por ramas de actividad. En el pri-
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mer caso se eximían las inversiones en bienes muebles de activo fijo financia-das por utilidades y el monto oscilaba entre el 3% y el 38% de las utilidades impositivas. En 1962, se derogan los diversos sistemas de deducciones, subsistiendo sólo las de las empresas agropecuarias y forestales, las que se reimplantaron en 1963. Las deduccio-nes especiales por rama de actividad, comprendían a las industrias petro-química, celulósica, elementos básicos para la construcción masiva de vi-viendas, minería (excluidos petróleo, gas y subproductos y derivados) y si-derúrgica. El beneficio consistía en la deducción del 100% de los impuestos a los réditos y beneficios extraordina-rios durante los primeros cinco años, 80% en el sexto y así sucesivamente hasta el 10% en el décimo ejercicio. Se incluían las empresas dedicadas a la producción de productos naturales y contribuyeran al incremento de las exportaciones en las regiones de la Patagonia, el Norte (incluyendo a los departamentos del norte de Córdoba, Santa Fe y San Juan) y la provincia de Corrientes, aunque en estos casos el otorgamiento de los beneficios esta-ba sujeto a ciertos requisitos y debían ser autorizados por decreto especial. Otros beneficios menores alcanzaban a la construcción de caminos de la red troncal, supermercados, empresas fo-restales y pesqueras.El criterio de imposición aplicable con relación a las sociedades de ca-pital y los accionistas fue cambiante: con cabeza en los accionistas, en la sociedad o en ambos. El primero de
estos criterios rigió entre 1932 y 1945, los accionistas incluían los dividendos en sus declaraciones individuales y computaban como pago a cuenta el impuesto abonado por la sociedad. A partir de 1946, los accionistas podían deducir una parte siempre que se hu-bieren individualizado; aquéllos que no lo hicieran sufrirían una retención adicional, tributando a la tasa máxi-ma. Desde 1950, se aplicó el sistema de «anonimato» que significó gravar solo a la sociedad; esta debía pagar el 24% sobre sus utilidades y retener el 6% sobre los dividendos pagados a los accionistas y no se incluían los dividendos entre las rentas declara-das individualmente (que en algunos casos pagaban una tasa mayor por lo que se incentivaba la formación de sociedades de capital). Este sistema, se completaba con la exención del im-puesto a las ganancias eventuales de las utilidades de la compraventa de acciones y la exclusión de las acciones de las declaraciones patrimoniales del impuesto a la renta.En 1956, se derogó este sistema aunque se reintroducen con ligeras variantes en 1959: el sistema pasa a ser mixto optativo: mantenerse en el anonimato con bajo costo (8%) o individualizarse e incluir en su declaración global como pago a cuenta el impuesto pagado por la sociedad. En 1962 se deroga el siste-ma y la sociedad pasa a pagar el 33% sobre sus utilidades debiendo abonar, además, el 8% sobre los dividendos distribuidos; en las declaraciones in-dividuales, las tenencias de acciones sólo se agregan en el anexo patrimo-
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nial; este sistema contiene elementos de anonimato y de individualización.A inicios de 1960, el número de contri-buyentes se incrementa notoriamente debido a mecanismos de blanqueo y legislación que favorecían a sociedades anónimas. Sin embargo, la recauda-ción empezó a caer, reflejando como fue señalado, el efecto de las múltiples deducciones y desgravaciones.En 1973, el Impuesto a los Réditos se transformó en Impuesto a las Ga-nancias. Las ganancias eventuales se transforman en quinta categoría del Impuesto a las Ganancias; de tal for-ma, las ganancias de capital, que esta-ban gravadas con una tasa especial del 10%, fueron gravadas de igual forma que los demás tipos de renta, lo que implicó que la presión sobre ese con-cepto más que se duplicara.
3. Gravámenes de emergenciaDurante los ejercicios 1956, 1958/59, 1962/63/64, 1966, 1968 y 1973/74 ri-gieron gravámenes de emergencia que actuaban de manera complementaria con el Impuesto a los Réditos. La tasa del gravamen en 1956 era del 20% del pago del Impuesto a los Réditos co-rrespondiente a 1955, en tanto que, en 1959, se establecieron como un porcen-taje decreciente sobre los montos abo-nados en 1959 en concepto de los Im-puestos a los Réditos y a los Beneficios Extraordinarios, de un 5% en 1959, un 3% en 1960 y 2% en 1961. En 1962 el mínimo no imponible, de $50.000, no alcanzaba a las sucesiones indivisas y las sociedades de capital ni a aquellos contribuyentes que ingresaran el Im-puesto a los Réditos como pago único
y definitivo y se adicionaba el Impues-to en las Retenciones. En el caso de las sociedades el impuesto era ingresado directamente por la sociedad, en con-cordancia con las modificaciones del año 1962 en el Impuesto a los Réditos.En 1966 el Impuesto de Emergencia recayó sobre los automotores.En 1968 se creó un impuesto nacional de emergencia a las Tierras Aptas para la Explotación Agropecuaria, con vi-gencia desde el 1º de enero de 1969 y por tres años; el impuesto se determi-naba por aplicación del 1,6% sobre la valuación fiscal de la tierra libre de mejoras.En 1973 y 1974 se estableció un im-puesto de emergencia del 20% sobre los montos abonados por ganancias eventuales, del 30% por impuestos a los Réditos, sustitutivo del gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes y al Patrimonio Neto y del 50% del Impuesto a la Tierra.
4. Impuesto a los Beneficios ExtraordinariosEste impuesto fue implementado en 1943 y en 1962 se suspendió mien-tras estuviera vigente el Impuesto de Emergencia 1962/64.El sujeto del impuesto eran las em-presas o explotaciones pertenecientes a personas de existencia jurídica o visible, siendo responsables del pago los titulares, socios o representantes. Hasta 1962 la dgi podía agrupar los resultados de varias empresas si estas pertenecían a un único grupo. La base imponible eran los beneficios determinados para el Impuesto a los Réditos en el monto que superaba a
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la utilidad normal, que la ley definía como 12% del capital. Esto implicaba la necesidad de determinar el capital computable, pero recién en 1959 se dispuso el revalúo de activos, por lo que en años anteriores el efecto infla-cionario distorsionaba la determina-ción del gravamen.Para la determinación de la base im-ponible, se deducían ciertas participa-ciones en empresas que habían paga-do el tributo o que estaban exentas, los intereses y gastos de rentas exentas, sueldos y remuneraciones de dueños y honorarios de directores y síndico (con límites), las ganancias de capital provenientes de ventas del activo fijo normal y el impuesto a los réditos. Al monto obtenido se le deducían, además, la renta normal (12% del ca-pital), quebrantos de años anteriores y el beneficio neto exento (mínimo no imponible). Las tasas variaban entre el 10% y el 30% según cuanto representara el beneficio gravable res-pecto del capital (desde 5% a más de un 20%). La tasa efectiva osciló entre 5,5% y 7,1% del beneficio extraordina-rio ajustado.Este gravamen fue derogado en la re-forma tributaria de 1965.
5. Impuesto a las Ganancias EventualesEste tributo fue creado en 1946 y era complementario del Impuesto a los Réditos, alcanzando a personas físicas y jurídicas (y sucesiones, mientras no estuviera la declaratoria de herede-ros), aunque el pago era individual de cada socio. Inicialmente, se gravaban particularmente las operaciones mo-
biliarias e inmobiliarias, aunque por posteriores desgravaciones se concen-tró en las segundas. En 1963 se declaró exenta la venta de inmuebles arren-dados a los arrendatarios siempre que cumplieran con las normas de arren-damientos rurales. En el caso de venta de inmuebles con el fin de destinarlo a la compra de otra unidad para vivien-da del contribuyente, se podía optar por pagar el impuesto o imputar el be-neficio obtenido al costo de la nueva unidad siempre que la valuación fiscal no superara un cierto monto ($2 mi-llones en 1963).
6. Impuesto a la Transmisión Gratuita de BienesGravaba las hijuelas y no la totali-dad del acervo hereditario, estando exentas las sucesiones y donaciones a descendientes en línea recta cuando no superaran un cierto límite, las do-naciones al sector público con destino a hospitales, asilos o establecimientos de asistencia social o de instrucción pública, los destinados a asociaciones y entidades civiles de asistencia social, beneficencia o caridad (siempre que se destinaren a dichos fines), las transmi-siones gratuitas destinadas a legacio-nes extranjeras (con reciprocidad), las transmisiones de «bienes de familia» por causa de muerte, la transmisión de títulos, bonos, cédulas, o valores si-milares nacionales, provinciales y mu-nicipales, la transmisión de viviendas comprendidas en regímenes especiales de promoción de viviendas económi-cas. Hasta 1956, las tasas tenían carác-ter progresivo. Pero en aquel año, la Corte Suprema de Justicia determinó
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que tasas superiores al 33% tenían ca-rácter confiscatorio.
7. Impuesto Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de BienesSe aplicó desde 1951, de forma tran-sitoria por 10 años, prorrogándose en 1961 por diez años más; fue con-secuencia del régimen de anonimato de la tenencia de acciones establecido en 1949-50 y su falta de inclusión en el patrimonio.
8. Impuestos InternosLos rubros alcanzados por este gra-vamen fueron variando a lo largo del tiempo, aunque fueron más las in-corporaciones que las eliminaciones. Las bajas se justificaban en un rendi-miento recaudatorio inferior al costo, o en que estaban gravados por otros impuestos a los consumos (ventas) o en que no se trataban de bienes sun-tuarios. En 1949, se eliminan los que recaían sobre malta cervecera, agua mineral, especialidades medicina-les y veterinarias y termómetros. En 1968 se eliminan los correspondien-tes a encendedores, naipes, fósforos, alfombras y tapices. En 1969 se eli-minan hidromieles, sidras, azúcares, hilados y tejidos de seda y cerveza. En este último caso el tratamiento fue cambiante en el curso del período: estuvo gravada hasta 1969, con tasas específicas, algunas veces, y ad valo-rem, otras; a fines de1969 se deroga el impuesto interno que ascendía m$n 3 por litro, pasando a estar gravada au-tomáticamente por el Impuesto a las Ventas que era del 10% sobre el precio neto de venta del fabricante o impor-tador. Entre las principales incorpo-
raciones se destacan: juguetes bélicos (1940), termómetros clínicos (1942), los combustibles pesados (1946), las fibras sintéticas (1949), los objetos suntuarios (1954) afectando todas las etapas con la posibilidad de deduc-ción (este último criterio se modifica en 1960 pasándose a etapa única y en 1967 se vuelve a alcanzar a todas), las bebidas gasificadas (1962-63), el alco-hol metílico (1967) y edulcorantes ar-tificiales (1969).
9. Impuestos a las VentasDurante este período, los principales cambios en este impuesto tienen que ver con modificaciones en las alícuo-tas generales y en los tratamientos de ciertos productos. En 1944, la tasa aplicable a las ventas al exterior se igualó con las restantes al 1,25%; en 1947, se prorroga por dos años más, pero tiende a desaparecer. En 1949, se elevó la alícuota general desde 1,25% al 8%, quedando en suspenso el in-cremento de la alícuota sobre com-bustibles derivados del petróleo. Las cervezas de producción nacional, que hasta ese momento estaban exentas, se gravaron con la alícuota del 8%. En 1956, se redujeron al 5% las alícuo-tas correspondientes a ropa de brin de algodón y vestuario de trabajo, calza-do de lona con suela de goma vulcani-zada, maicena, vinagre blanco, papel higiénico y cervezas de producción nacional (en 1959 se incrementó nue-vamente al 8%); las cubiertas y cáma-ras se redujeron al 5,5% (en 1960 se vuelve a aplicar el 8%).En marzo de 1961 gran parte de las alícuotas del 8% pasan al 10%, las
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cervezas vuelven a estar exentas y los automóviles, jeeps, motocicletas y televisores pasan al 13%. A partir de mayo de 1962 se generaliza esta alí-cuota del 13% a todos los productos aunque a partir de 1963 se reduce al 10%, manteniéndose el 13% en el caso de automóviles, jeeps, motocicletas, televisores yates, lanchas a motor, mo-tores fuera de borda, máquinas y apa-ratos cinematográficos y fotográficos, radio-fonos, aparatos de aire acondi-cionado y grabadores de sonido.Hasta 1962 existieron exenciones va-rias, aplicadas, en general, a artículos de primera necesidad o a otros que estaban gravados con elevados im-puestos internos. Desde ese año se redujo el universo de exenciones y los productos que dejaron de estar exen-tos (en general, artículos de consumo final) se gravaron a la alícuota del 3%, aunque los productos medicinales y el carbón se gravaron al 10%. A comienzos de 1967 se elevaron al 15% las alícuotas pagadas por automotores y relojes y al 20% las correspondien-tes a afeitadoras eléctricas, aparatos de TV, aire acondicionado, grabadores, radios, combinados y yates. A me-diados de este año se gravaron las ex-portaciones de ganado vacuno en pie para consumo con una alícuota del 10%. En el mismo año se modificó el sistema de pago del impuesto elimi-nándose los desfasajes entre el hecho imponible y el momento del pago.En 1970, se permitió que las empre-sas siderúrgicas dedujeran $ley 20 por tonelada de lo devengado por este gra-vamen si entre el 1/6/70 y el 31/12/71
mantenían los precios vigentes al co-mienzo de ese período. A fines de 1971, se eximió de impuesto a las ventas por tres años a los productos elaborados por industrias instaladas al sur del pa-ralelo 42, con materia prima importa-da no producida en el país. En mayo de 1972, se suspendió hasta fines de 1980 la aplicación del impuesto a las ventas para los productos elaborados por empresas radicadas o a radicarse en dicha zona, en tanto las ventas de materias primas y semielaborados de origen nacional estaban alcanzados. Además, se redujeron diversas alícuo-tas volviéndose a incrementar en mayo de 1973. Este gravamen rigió hasta fi-nes del año 1974 siendo sustituido por el Impuesto al Valor Agregado.
10. Impuesto al Valor AgregadoEl iva sustituyó al Impuesto a las Ventas, de carácter nacional, y al im-puesto provincial a las Actividades Lucrativas; mediante mecanismos de coparticipación se compensaba a las provincias por la pérdida de recursos que implicaba la eliminación de este último. La caída no compensada de los ingresos provinciales indujo a las provincias a la creación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (equivalente al derogado Impuesto a las Activida-des Lucrativas).
11. Impuestos al SalarioEstos impuestos, que tomaron la for-ma de Aportes Personales y Contri-buciones Patronales, comenzaron y se masificaron en este período para financiar los sistemas jubilatorios pero luego se extendieron a otras prestacio-nes sociales como salud, asignaciones
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familiares y vivienda. En 1939 los Aportes Personales para el financia-miento de las Cajas de ferroviarios, servicios públicos y bancarios eran del 5% (aunque en el caso de los bancarios esta era la alícuota mínima, siendo del 6% ó 7% para los sueldos más altos) y las Contribuciones Patronales del 8%. En 1944 la Caja de Periodistas tenía un Aporte Personal del 7,5%, Contri-bución Patronal del 6% y Aporte del Estado del 5%.En 1944 y 1946, se crearon los regíme-nes previsionales para el Personal del Comercio y Actividades Afines y para el Personal de la Industria y afines, respectivamente. En 1951, con la Ley 14069, se incrementaron los Aportes Personales al 10% y las Contribucio-nes Patronales al 15%.En 1954, se creó el régimen jubilato-rio para trabajadores independientes, empresarios y profesionales con un aporte del 10% de los ingresos. En ese mismo año se estableció el régimen para trabajadores rurales con alícuo-tas del 5% para aportes y del 7% para contribuciones.En 1971, se creó el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (inssjyp-pami), que ini-cialmente debía financiarse con apor-tes de los activos y de los pasivos. Así, en el primer caso la ley fijó un Aporte Personal del 3% y una Contribución Patronal del 1,5%; para los activos, en tanto, se estableció un aporte de 2% de los haberes jubilatorios, de 3% del sueldo anual complementario y el pri-mer aumento de jubilación o pensión.
Como consecuencia de los sucesivos ajustes de alícuotas y creación de nue-vos regímenes, en 1977 el nivel de car-gas sociales ascendía a 50% del salario.
12. Impuestos sobre combustibles y energíaHasta 1964, los impuestos sobre los combustibles estuvieron bajo el régi-men de impuestos internos. A comienzos de 1958, por Decreto 505/58, se cambió el sistema de im-puesto específico por otro ad-valorem, fijándose como impuesto interno por litro de nafta y de gasoil la alícuota de 35% del precio de venta al público. En febrero de 1963 se estableció un im-puesto interno de emergencia de m$n 1 por litro que se trasladó íntegramen-te al precio de venta al público.En 1967 se estableció el Impuesto a la Transferencia de Combustibles Líquidos con entrada en vigencia el 29/12/67. En este régimen el impuesto se determinaba por la diferencia que resultaba en cada combustible entre el precio oficial de venta y la retención autorizada, ambos determinados por el Poder Ejecutivo Nacional. El pro-ducido de este tributo se asignaba al Fondo de los Combustibles que pos-teriormente se distribuía entre otros fondos (Vialidad, Energía y provin-ciales).A mediados de 1966, poco antes de la caída del Gobierno del Dr. Illia, se creó un impuesto del 2% de la factura-ción eléctrica y del 3% sobre el petróleo crudo elaborado en el país, destinados a financiar parcialmente la obra El Chocón-Cerros Colorados. Con pos-
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terioridad esas alícuotas fueron eleva-das al 5%.
13. Impuestos sobre las transacciones financieras y de divisasEn 1962, se creó un impuesto del 1% a la compraventa de acciones y en 1966 se redujo a 0,25%. En abril de 1967, se estableció un impuesto de 2% anual sobre saldos de préstamos que realiza-ran las entidades financieras, que ten-dría vigencia durante un año pero fue eliminado en junio del mismo año. A fines de 1969 se estableció un impues-to de 0,3% a la compraventa de divisas y de 1% mensual a las operaciones de pase. El 29 de julio de 1971 se impu-so un gravamen extraordinario sobre las tenencias de dólares de las entida-des financieras al 28 de julio de 1971 de peso ley 0,30 por cada dólar. Esta medida se reiteró en el mes de agosto del mismo año y, paralelamente, se es-tableció un impuesto de peso ley 0,50 sobre cada dólar vendido para gastos de viajes.
14. Impuesto a los SellosEn 1967 se duplicaron las alícuotas del impuesto a los Sellos, de uno por mil (1‰) al dos por mil (2‰). En 1969, se modificaron algunas alícuotas de este impuesto y se llevó a seis por mil (6‰) la correspondiente a compraventa de bienes muebles e inmuebles, cesiones de derechos, permutas, transferencias de establecimientos comerciales e in-dustriales y contratos de renta.
15. Otros tributos menores
En este período se creó un gran núme-ro de tributos menores, generalmente con afectación a fines predetermina-dos que complicaron la administra-ción tributaria, y crearon rigideces en la disposición de la base tributaria global. Si bien, se aduce, estos meca-nismos de afectación previa asegu-raron un flujo de financiamiento a muchas obras, no es menos cierto que en la discusión de prioridades de in-versión la existencia de estos recursos jugaron un rol decisivo sin atenerse, estrictamente, a la rentabilidad social de los diferentes proyectos sino a la existencia previa del financiamiento. La reseña de estos instrumentos es la siguiente:En 1954, y para financiar el «Plan de Caminos» se estableció el impuesto a la Transferencia de Automotores que alcanzaba la compra y sucesivas trans-ferencias a título oneroso de automó-viles, camiones, camionetas, jeeps, motocicletas y motonetas. En 1972, se comienza a aplicar, adicionalmente, un impuesto del 5% sobre el precio de venta al público de cada automotor de fabricación nacional para el Fondo Nacional de Autopistas. En 1957 se es-tableció un impuesto de 10% a las en-tradas de cine destinado al Instituto Nacional de Cinematografía para el Fondo de Fomento Cinematográfico. A fines de 1958 se creó un impuesto del 10% a los billetes de lotería desti-nados al Fondo Especial de Obras y Servicios Públicos. En 1973 se gravó también a los derechos de entrada a casinos, salas de juegos e hipódromos.
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En 1962 se estableció una contribu-ción para la recuperación económi-ca, del 5%; este gravamen no llegó a implementarse plenamente. En 1963, se creó un impuesto del valor de los fletes internacionales marítimos y flu-viales (importación y exportación) y sobre los pasajes, destinado al Fondo Nacional de la Marina Mercante. Pos-teriormente la tarifa sobre los fletes se redujo al 4% para la importación y 2% para la exportación. En 1972 volvió a modificarse alcanzando con hasta 5% al exportador y hasta 20% al impor-tador, en tanto los pasajes se gravaron con hasta 10%. Esta última alícuota regía también para servicios auxiliares de la navegación, carga de cabotaje y servicio público de transporte de pa-sajeros por agua. En 1973 se eliminó el gravamen sobre los fletes para las cargas de cabotaje nacional y el co-rrespondiente a los pasajes de puertos argentinos para viajes fluviales inter-nos e internacionales. En 1967, se estableció un impuesto a las emisoras de radio y televisión; al principio el gravamen era de suma fija pero posteriormente se la reemplazó por una alícuota proporcional; En 1969 se estableció en 1,5% la alícuota para las emisoras de televisión del in-terior del país.En 1971, se creó una contribución del 5% sobre la venta de ganado vacuno a faenar para todo destino. En el mis-mo año se creó el Fondo Nacional de Sanidad Animal financiado con una contribución de hasta 0,8% de las ventas de ganado. En 1972 se creó un impuesto del 1,5% sobre la venta de
ganado vacuno, esta vez con destino al Fondo Nacional de la Vivienda. En 1973 las ventas de ganado equino se gravaron con una tasa del 1,5% afec-tándose el 75% de la recaudación al Instituto Nacional de Actividad Hí-pica.En 1972, se creó el Fondo Nacional del Tabaco, al que se aportaba el 7% del precio total de venta al público de cada paquete de cigarrillos, con el objeto de abonarle al productor un sobreprecio de hasta 60% del precio; este porcentaje se redujo a 40% en 1978. Los fondos se distribuían a tra-vés de las provincias productoras.A comienzos de 1973 se establece un impuesto al total neto facturado por elaboradores e importadores de espe-cialidades farmacéuticas.
Principales aspectos relaciona-dos con la Administración Tribu-taria // En este período se destacan dos aspectos fundamentales con incidencia sobre la administración tributaria: uno de carácter directo, es la creación de la Dirección General Impositiva, y, otro de carácter indirecto, que es la proliferación de sucesivas moratorias impositivas, re-gímenes de facilidades de pago y blan-queos impositivos, a la par que se crearon una gran cantidad de beneficios promo-cionales para sectores, provincias y hasta para productos o empresas específicas, involucrando a un único impuesto o a un conjunto de gravámenes.
En enero de 1947 se creó la Dirección General Impositiva, dependiente del Ministerio de Hacienda de la Nación, agrupando a la Dirección General del
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Impuesto a los Réditos y a la Adminis-tración General de Impuestos Internos. La Ley 12927/47, de creación de la dgi, faculta al Poder Ejecutivo para incorpo-rar en esta Dirección General a aquéllas «reparticiones, existentes o que se creen, encargadas de la aplicación, fiscalización y/o percepción de gravámenes».
El proyecto de creación de la dgi, que data de 1946, se fundamentaba en la ne-cesidad de eficientizar el funcionamiento de direcciones que eran afines y coordi-nar las acciones, simplificando las tareas que debían asumir los contribuyentes que, en ocasiones recibían las inspeccio-nes en simultáneo de las dos direcciones; asimismo, se hacía hincapié en la necesi-dad de intensificar las inspecciones am-pliando las delegaciones en el interior.
El nuevo organismo estaba a car-go de un Director General que debía cumplir las funciones correspondientes al Consejo, Gerencia General y Jefe del Departamento de Sellos en la Dirección General de Impuesto a los Réditos, y al Administrador General de Impuestos In-ternos. Las funciones de nombramientos y remociones del personal pasaron a ser una función del Poder Ejecutivo por in-termedio del Ministerio de Hacienda y a propuesta del Director General.
El Director General sería secundado por dos directores, que entendían cada uno sobre cada una de las anteriores di-recciones generales.
La estructura regional se basó sobre las delegaciones y distritos de la Direc-ción General del Impuesto a los Réditos y los jefes de estas delegaciones actuaban como jueces administrativos; el contri-buyente podía hacer uso del «recurso de
reconsideración» ante la Dirección Ge-neral de la DGI o, en última instancia, el Ministerio de Hacienda.
La Ley de creación de la DGI auto-rizó, también, al Poder Ejecutivo para disminuir hasta un 20% los gravámenes establecidos en el texto ordenado de las leyes de impuestos internos, siempre que a juicio de aquél ello fuera necesario, a fin de fomentar o defender determina-da industria. Esta facultad sólo podría ser ejercida previos informes técnicos y fundados de los Ministerios y/o Secre-tarías que tuvieran jurisdicción sobre el ramo o actividad a favorecer y, en todos los casos, del Ministerio de Hacienda de la Nación, por cuyo conducto se dictaría el respectivo decreto. Asimismo, si des-aparecían las causas de la reducción, el Poder Ejecutivo quedaba facultado para dejarlas sin efecto.
En junio de 1947 se realizó una rees-tructuración de los servicios y se agregó un Director-Secretario; asimismo, la dis-tribución de responsabilidades de cada Director dejaba de hacerse por área de impuestos y se asignaba geográficamen-te, distinguiendo dos direcciones: de Capital y de Interior. En la misma for-ma se dispuso que el escalafón de la ex Dirección de Impuesto a los Réditos se hiciera extensivo a todo el personal de la DGI, asumiendo por ello un costo mayor.
En 1946 se había fijado la asignación para el Fondo Estímulo del Personal en el uno y medio por mil (1,5‰) de la re-caudación. En 1956, el porcentaje se in-crementó al dos por mil (2‰).
En 1947 se crea, también, la Dirección General de Aduanas y Puertos a la que se asigna la superintendencia y dirección de
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las aduanas y de los puertos nacionales habilitados.
En 1959 la DGI se hace cargo de la re-caudación de los impuestos para el Fon-do Nacional de Vialidad.
En 1959, se creó el Tribunal Fiscal de la Nación para entender en los recursos y demandas que se interpusieran con respecto a los recursos y sanciones apli-cadas por la DGI. De esta forma se crea una instancia jurisdiccional específica lo que significaba un avance respecto a la situación anterior, en la que los contri-buyentes debían apelar en la justicia or-dinaria. Una de las consecuencias es que dejó de aplicarse en materia tributaria la fórmula solve et repete, que implica pagar antes de recurrir.
En 1970 se creó la Dirección Nacio-nal de Recaudación Previsional para centralizar la recaudación del sistema jubilatorio. Los aportes y contribuciones debían ingresarse dentro de los 15 días in-mediatamente siguientes al mes vencido estableciéndose recargos del 10% para el primer mes, del 20% para los dos meses y del 30% para los tres meses de atraso.
Las moratorias y blanqueos, que ge-neralmente tienen por objeto cubrir ne-cesidades fiscales, terminan deteriorando la conciencia tributaria de los contribu-yentes quienes terminan esperando siem-pre la ‹nueva moratoria› para pagar sus obligaciones tributarias e incluso el sal-do de moratorias anteriores. En 1947 se otorga la exención de recargos y multas a aquéllos contribuyentes que se presen-taran espontáneamente hasta el 30 de ju-nio de 1947, prorrogándose, luego, hasta diciembre.
A fines de 1955 se condonaron nue-vamente las multas y recargos y las san-ciones de aquéllos que regularizaran su situación antes de fin de ese año.
Con posterioridad, dentro del perío-do, se establecieron moratorias impositi-vas en 1956, 1962, 1966, 1969, 1970, 1973, 1976 y 1977; además, las correspondientes a 1956, 1962, 1969 y 1977 implicaron tam-bién blanqueos patrimoniales. En julio de 1971 se posibilitó también el blanqueo de capitales con la adquisición de BONEX.
En el blanqueo de 1956 el problema que surgió fue que los capitales blan-queados pagaban una alícuota impositi-va de entre 3% y 15%, muy inferiores a las que podrían haber correspondido. Los impuestos alcanzados eran Réditos, Ga-nancias eventuales, Beneficios extraordi-narios, Ventas, Internos, sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes y de emergencia para 1956.
En el correspondiente a 1962 si bien era obligatorio declarar todo el patrimo-nio y pagar el impuesto correspondiente sobre el total no justificado, se mantuvo el «anonimato» y los contribuyentes pudie-ron optar por incluir o no los valores mo-biliarios. Es más, con el objeto de lograr una mayor colocación de los títulos del Empréstito Nacional de Recuperación 9 de Julio se estableció que no correspon-día pagar el impuesto sobre las sumas no justificadas que se usaban para suscribir títulos del mencionado empréstito.
En mayo de 1962, en el contexto de una grave crisis económica, se otorgaron facilidades de pago para los gravámenes aduaneros y portuarios, pagando el 20% al contado y el resto en 6 cuotas con un interés del 1% mensual. Esta situación se
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repitió en 1963, permitiéndose, incluso, para las obligaciones aduaneras que al mes de septiembre se hallaban en mora. La situación de ese año fue de tal gra-vedad que a mediados del año se imple-mentó un régimen de redescuentos de emergencia para el pago de deudas y el 25% de cada préstamo debía aplicarse a la cancelación de deudas impositivas.
En el blanqueo impositivo de fines de 1969 se permitió regularizar la situación patrimonial a cambio del pago del 8% de la suma blanqueada. Al año siguiente, con otro gobierno militar, se condona-ron los recargos impositivos por intereses resarcitorios, multas y otras sanciones acumuladas hasta mayo de 1970, permi-tiendo pagar las deudas en cuotas con una tasa de interés del 1% mensual.
En 1963 se restablece el régimen de presentación espontánea y en 1965 se eximen las sanciones por tales presen-taciones. En 1969 se deroga el régimen pero se vuelve a utilizar en 1971 y 1972. En 1973 vuelve a suprimirse y se vuelve a utilizar en 1976.
Las deudas previsionales no estuvie-ron exentas de estos mecanismos: en abril de 1962 se consolidaron las deudas previ-sionales y posteriormente se estableció un plazo hasta diciembre del año siguiente para su exigibilidad, devengando un in-terés del 15% anual y estableciendo un plan de pago en cuotas para dicha deuda. En 1963 se autorizó a los directores na-cionales de previsión a acordar facilida-des de pago a los deudores de aportes y contribuciones. En 1970 se estableció una prórroga para abonar las deudas previ-sionales hasta en 120 meses sin intereses punitorios ni multas pero con un interés
directo del 4%. En 1973 se estableció una moratoria para este tipo de deudas.
De esta apretada reseña surge que desde 1962 sólo en 1978 no se recurrió a alguno de los regímenes para facilitar el pago de impuestos (moratoria, blanqueo de capitales, facilidades de pago, pre-sentación espontánea), deteriorando el grado de compromiso del contribuyente con el cumplimiento de las normas tri-butarias, disminuyendo la percepción de riesgo y agravando el problema de falta de conciencia tributaria.
Adicionalmente, se acumularon be-neficios de exenciones y desgravaciones que deterioran el rendimiento de la base tributaria a la vez que tornaron muy complejas a las normas tributarias.
En 1963, se eximió a las fundaciones organizadas como asociaciones civi-les sin fines de lucro de todo impuesto nacional y de derechos aduaneros sobre equipos importados que no se produje-ran en el país. Asimismo, la renta real o presunta y la transmisión a título gratui-to u oneroso de la vivienda económica se eximen de impuestos nacionales. Esta medida se suspendió durante el gobier-no del Dr. Illia.
A partir de 1966, se otorgaron bene-ficios promocionales a la Provincia de Tucumán, incluso en 1970 se incluye una porción de esta provincia dentro de los beneficios de promoción turística
En 1972, se eximió del pago de im-puestos nacionales (creados y a crearse) por hechos, actividades y/u operaciones que se realicen dentro del Territorio Na-cional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur; dicho territorio (excluyendo la Isla Grande de Tierra del
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Fuego) se constituyó en área franca en tanto la Isla Grande de Tierra del Fuego se constituyó en área aduanera especial. A mediados del año siguiente se suspendie-ron los regímenes de promoción indus-trial y minera y, posteriormente, la ley 20560 estableció un régimen de promo-ción industrial que favorecía a sectores y regiones y penalizaba la instalación de nuevas industrias dentro de los 60 Km de la Capital Federal. Además estableció la posibilidad de que los regímenes de este tipo se fijaran por decretos reglamenta-rios. Bajo el imperio de esta ley se firmó el Acta de Reparación Histórica para las provincias de Catamarca, La Rioja y San Luis. En 1974 se estableció un régimen de promoción para las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa, Misiones y algunos departamentos de Santa Fe.
Entre 1967 y 1970, distintas indus-trias o sectores se vieron beneficiados por acciones promocionales como ma-quinaria para caminos, hoteles para turismo internacional, siderurgia, petro-química, editoras, entre otras. En 1970 se estableció la posibilidad de diferir el pago del Impuesto a los Réditos y a las ventas originados en las actividades ha-bituales de aquéllas empresas integran-tes de la sociedad anónima adjudicataria del concurso de planta productora de aluminio. En 1971 se eximió durante 8 años de todo Impuesto a la Renta Neta de los alquileres de las unidades de vi-vienda de interés social.
En marzo de 1963 se estableció un convenio entre el Ministerio de Hacien-da y los fabricantes de cigarrillos en el
que estos últimos se comprometían a au-mentar la recaudación equivalente para no establecer un gravamen adicional del 6%. En 1965 se firmó otro convenio para reducir la alícuota del 66% al 61%.
Luego de esta descripción de múlti-ples factores que pueden terminar afec-tando el cumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias así como la efectividad del control por el alto nivel de complejidad de la legislación, no re-sulta extraño que los cálculos de evasión efectuados revelen un alto nivel de in-cumplimiento.
Los primeros estudios de evasión fue-ron realizados en el BCRA y publicados en 1962. En dichos estudios, realizados so-bre el Impuesto a los Réditos, la evasión fue estimada en 31% para 1952 y en 43% para 1957; cuando se excluyen a las so-ciedades anónimas y las rentas de cuarta categoría no declaradas directamente por los empleados estos guarismos se elevan a 43% y 49%, respectivamente.
En 1963, un estudio del sistema tribu-tario realizado por OEA/BID/CEPAL1, de-tecta también elevados niveles de evasión. Para realizar estas estimaciones siguieron dos métodos: por un lado, comparar los ingresos declarados en el Impuesto a los Réditos con los ingresos que surgen de las estadísticas del Ingreso Nacional; por otro, se partió de la información conte-nida en las declaraciones realizadas con motivo del «blanqueo fiscal» (Declara-ción de Incrementos Patrimoniales no Justificados) del año 1959/60. Si bien hay dificultades para compatibilizar las series y sabiendo que la falta de información de
1 - Se refiere al estudio «Programa Conjunto de Tribución» de 1963.
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base que enfrenta todo estudio de esta ín-dole obliga a estimar el comportamiento de algunos atributos, los resultados co-inciden en reconocer niveles de incum-plimiento tributario (mora y evasión) muy elevados; así, para el año 1958/59 el incumplimiento en el Impuesto a los Ré-ditos personales arroja una tasa del 75% con relación a la recaudación potencial y una renta no declarada cercana al 83%, observándose, además, que los porcenta-jes decrecen a medida que se asciende en la escala de ingresos. En el segundo mé-todo, a partir de las declaraciones juradas del blanqueo, que abarcó los ingresos del período 1956/61, se calculó que la evasión era del 36% de los ingresos declarados (no de los potenciales), y en algunos sec-tores como Comercio e Industria ascen-dían al 58%.
En cuanto al Sistema Previsional, se señala, el incumplimiento en el pago de los aportes jubilatorios es elevado y cre-
ciente, siendo la Caja de Trabajadores Rurales la que registraba los niveles más elevados y la de Seguros la de porcentaje más bajo. La evolución de la tasa pro-medio de incumplimiento estimada en el estudio mencionado con relación a la recaudación potencial se presenta en el Cuadro 1.
Reseña de los principales deba-tes parlamentarios de carácter tributario // Una de las características de este período, es la alternancia contra-institucional de gobiernos democráticos y de facto que derivó, entre otros, en la san-ción de leyes tributarias sin estar someti-das a debates parlamentarios. Muchas de las medidas tributarias establecidas por los gobiernos de facto, o en los cuales no funcionó el Congreso, fueron posterior-mente revisadas por las autoridades cons-titucionales como el caso del gobierno del Dr. Illia, especialmente en lo que hace a
Año %
1950 31,29
1951 44,29
1952 42,75
1953 36,60
1954 34,06
1955 29,63
1956 33,09
1957 48,78
1958 55,01
1959 55,37
1960 51,44
Cuadro 1
Evasión estimada en aportes jubilatorios. Medido con respecto a la recaudación potencial.
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exenciones, franquicias o pagos a cuenta del Impuesto a los Réditos.
Sin embargo, en el período de gobier-no iniciado en mayo de 1973, se regis-tró uno de los debates más interesantes con motivo de la reforma tributaria de ese año. Si bien las Coincidencias Pro-gramáticas de Organizaciones Sociales y
Partidos Políticos firmadas en diciembre de 1972 permitieron lograr los consen-sos necesarios para la implementación de la reforma, se formularon objeciones referidas, en general, a la falta de infor-mación (presupuesto y proyecciones de recaudación) así como la falta de un plan económico integral que permitieran di-mensionar el efecto de la reforma que se estaba votando. Entre las principales observaciones particulares se destacan las objeciones al nivel de las tasas estipuladas para el IVA, pese a que se habían reduci-do en el tratamiento en comisión, y en el posible alto costo de administración del gravamen; al tratamiento de ganancias eventuales en la ley del Impuesto a las Ganancias, como una categoría más de
renta en un solo ejercicio frente a la escala progresiva de tasas aplicable a personas físicas; al tratamiento de los problemas de revalúo; al sesgo contra la inversión privada del régimen de nominatividad; a la eliminación de exenciones vigentes.
El repaso de las principales opiniones permite conocer las inquietudes de la
época así como la base conceptual de los legisladores participantes.
El diputado Tróccoli, representante del radicalismo y de la primera minoría expresaba «...estamos de acuerdo con la es-tructura dada al sistema impositivo. Esta-mos de acuerdo en cuanto arma esta estruc-tura sobre la base de dos pilares o soportes fundamentales: por un lado, reunificando los impuestos a las ganancias; por el otro, racionalizando los impuestos directos que se vinculan con el consumo, con la creación del Impuesto al Valor Agregado.
Estamos también de acuerdo con la reforma en cuanto ha eliminado muchos paraísos fiscales correspondientes a sectores en los que las ganancias generadas en esas actividades, por privilegios irritantes, que-
Una de las características de este período, es la alternancia contra-institucional de gobiernos democráticos y de facto que derivó, entre otros, en la sanción de leyes tributarias sin estar sometidas a debates parlamentarios. Muchas de las medidas tributarias establecidas por los gobiernos de facto, o en los cuales no funcionó el Congreso, fueron posteriormente revisadas por las autoridades constitucionales como el caso del gobierno del Dr. Illia, especialmente en lo que hace a exenciones, franquicias o pagos a cuenta del Impuesto a los Réditos.
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dan en la actualidad exentas o tratadas de manera distinta a la generalidad o univer-salidad de los contribuyentes. Estamos de acuerdo también en que se ha simplificado el sistema tributario, eliminando muchos impuestos menores y reunificando ese siste-ma en torno de aquéllos dos soportes o pila-res fundamentales.
Pero también tenemos con esta reforma críticas globales de importancia. En primer lugar, porque se ha omitido un elemento fundamental de racionalización del siste-ma impositivo, que es el revalúo de los pa-trimonios al compás del deterioro de los va-lores nominales de los activos y pasivos de las empresas argentinas. Pongo especial énfasis en este aspecto porque como se mantiene el régimen anterior, que solamente permite revaluar los activos fijos de las empresas; en definitiva se desprecia la autenticidad del sistema de imposición; pero al mismo tiempo, la reforma introduce un privilegio a favor de las grandes empresas, sobre todo extranjeras, que pueden contabilizar en su activo el mayo valor de su capital en activos fijos, en tanto que en la mediana y pequeña empresa el capital se forma fundamental-mente por bienes y mercaderías en stock que no pueden gozar de la ventaja de la re-valuación, y, consecuentemente, ganancias nominales, ganancias inflacionarias, van a tener que soportar una tremenda carga impositiva como consecuencia de este ajuste del sistema tributario.
Las escalas progresivas del Impuesto a la Ganancias muestran, a partir de las pri-meras categorías, un abrupto crecimiento para después deslizarse por el horizonte impositivo en forma casi lineal para todas las demás categorías, con lo cual los que ob-tienen medianas utilidades son los que van
a soportar tasas exageradamente crecientes, como si se tratara de quienes tienen los más altos ingresos del país.
No obstante que se ha disminuido y fi-jado en el 13%, sigue siendo exageradísima la tasa del Impuesto al Valor Agregado. Es conveniente recordar que este gravamen viene a sustituir al tributo a las Ventas, cuya tasa media es del 10%, pero también tiene un amplio espectro en que grava con el 3% a bienes de consumo popular y, en muchos casos, los exceptúa de la imposición.
Con la nueva estructura la tasa pasa a ser del 13% y no se otorgan exenciones para muchos artículos de amplio consumo po-pular, e incluso muchos de ellos han sido incorporados al nuevo régimen, pasando de la exención a la tributación, sin contar con que el mecanismo del valor agregado am-plía notoriamente la base de imposición. Este 13 por ciento que se fija en el proyec-to del Poder Ejecutivo prácticamente está duplicando la tasa anterior del Impuesto a las Ventas.»
Otro diputado, Suárez, objetó la vul-neración del derecho provincial que esta norma importaba.
El Jefe de la bancada radical se oponía también a que al fusionarse el Impuesto a las Ganancias Eventuales con el Im-puesto a las Ganancias, aquéllas recae-rían íntegramente en un solo período y a tasa creciente. También objetó que el mínimo no imponible del Impuesto a los Patrimonios fuera restrictivo a algunas categorías y el tratamiento de los divi-dendos no distribuidos que generaban un castigo a la capitalización de las em-presas y un sesgo antiinversión. También se presentó opuesto a la eliminación de
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las desgravaciones sin el reemplazo por un nuevo sistema.
El responsable del bloque Alianza Popular Federalista, integrada por los partidos Demócrata Progresista, Reno-vador de la Provincia de Buenos Aires, Movimiento Popular Pampeano y Movi-miento Popular Jujeño, Diputado Moral, expresaba sus reparos respecto al costo de recaudación del IVA, al «gran avance uni-tario que representan estas leyes» y, además «…yendo a las fuentes constitucionales, hace ya mucho, en 1894, se planteó un re-cordado debate entre el Diputado Manti-lla y el Ministro de Hacienda Terry, en el que el legislador acumuló informaciones y argumentos que hacen a la tesis que esta-mos sosteniendo, mientras Terry sostenía que era una potestad concurrente. Entre los argumentos fundamentales expuestos por el Diputado Mantilla figuró el infor-me de Gorostiaga, miembro informante de la Comisión de Negocios Constitucionales de la Convención Constituyente de 1853, en el que, haciendo referencia al inciso 2° del artículo 67, señaló que era uno de los recursos que le quedaban a las provincias y que solo en circunstancias muy excepcio-nales podría el Estado Nacional hacer uso de los impuestos directos».
Aún admitiendo, como lo sostiene Al-berdi en su «Régimen económico y ren-tístico de la Confederación», en 1858, que son poderes concurrentes, llegaríamos a la conclusión de que los impuestos aduaneros son propios de la Nación; los impuestos di-rectos e indirectos que se aplican en territo-rio federal son de la Nación; los impuestos directos en territorio provincial son de las provincias, y los impuestos indirectos en te-rritorio provincial son concurrentes.
Pero a través de todas las leyes que es-tamos sancionado resulta que el Estado federal toma para sí impuesto directos e indirectos, y al paso que vamos inclusive, porque en otros proyectos está incluido, hasta el concepto de tasas, que hasta aho-ra nadie había negado que era un recurso netamente local. A partir de la sanción de estas leyes, parecería que eso también va a pasar a ser un recurso de la Nación, con lo que se confirma aquello de que habremos de tener un federalismo lírico, totalmente ausente de la realidad.
Y no nos conformamos, señor presiden-te, con la simple expresión de que ahora las provincias van a recibir más que antes. Desde el punto de vista del auténtico fede-ralismo, eso no nos conforma, porque no se trata de que se les dé un poco más a las provincias de lo mucho que se les ha sacado; se trata de que se les reconozca a los estados provinciales el derecho que tienen de perci-bir lo que les es propio. Y, en última instan-cia, de que participen las provincias, como tendría que ser, en el pago de los servicios de defensa, de relaciones exteriores y de las otras cargas que les producen beneficios.
Dejamos planteado, señor presidente, en primer lugar, la cuestión del caso, por-que debe salvarse en el texto de la ley el con-cepto de que este no es un impuesto federal, sino que es, por lo menos, concurrente entre el Estado federal y las provincias.»
«...la falta de un plan trienal que per-mita analizar en conjunto la situación económica y de desarrollo, que se recurra al mecanismo de aumento de los impuestos para cubrir el déficit fiscal y al desaliento al ahorro que generan.» También dice: «La progresividad del Impuesto a las Ganan-cias y al patrimonio queda en cierto modo
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desvirtuada con la alta tasa del Impuesto al Valor Agregado». Pese a sus objeciones votarían a favor de la reforma.
El representante del Movimiento de Integración y Desarrollo (MID), Dipu-tado Ferreyra anticipó su apoyo al pro-yecto, siendo integrantes del Frente Jus-ticialista por la Liberación, pero presentó reservas respecto de la falta de elemen-tos para determinar la interdependencia de la reforma con el plan de desarrollo económico y social y con el Presupuesto para 1974, que implicaban no disponer de estimaciones respecto del nivel de presión tributaria que generaría el siste-ma y que estimaban sería más alta, por el desplazamiento de la inversión priva-da hacia el sector público, por lo elevada del IVA, argumentando que algunas de estas cuestiones se apartaban de lo con-sensuado en 1972 respecto de la reforma tributaria, en donde se establecía que el objetivo de la reforma tributaria debía orientarse hacia «la protección y estímu-lo al trabajo, la inversión, la producción y el consumo». Se oponían también a la eliminación total de las desgravaciones, aunque debían corregirse los abusos ya que de otra manera «se restringirá la pro-ducción afectándose el comercio interior y exterior de exportación, habrá carencia de abastecimientos en rubros fundamentales, se deteriorará el salario y se introducirá un peligroso factor de desocupación y de pobre-za». Por otro lado consideraban que: «...el conjunto de proyectos en estudio tiende a canalizar hacia la inversión en papeles públicos toda la masa monetaria anónima que se pretende individualizar cuando se propicia la nominatividad de los papeles privados.
¿Por qué es así, señor presidente? En primer lugar, porque las utilidades que provengan de papeles privados tendrán que incorporarse a la declaración individual en el Impuesto a las Ganancias a fin de ser sometidas a la tasa progresiva.
En segundo lugar, porque las inversio-nes en papeles privados tendrán que ob-servar nominatividad y no endosabilidad de tales instrumentos representativos de aquéllas. En cambio, cuando se recurra a la suscripción de títulos públicos el inversor no tendrá necesidad de nominarse, es decir, de esteriorizarse para tomar estos valores; y, además, los beneficios que les dispensen tales inversiones, como se sabe, estarán exentos, o sea, desgravados. Observaban, también, que solo se permita el revalúo de los activos fijos. En definitiva, este partido proponía nueve medias como coordenadas del sistema tributario: «1º) disminución sustancial de las tasas de to-dos los impuestos, y alargamiento de las es-calas en los progresivos; 2º) eliminación del Impuesto de Emergencia para 1973 y 1974; 3º) actualización integral de los valores del patrimonio para gravar las ganancias; 4º) distribución en varios ejercicios de las ga-nancias no habituales; 5º) suspensión del régimen de imposición a las tierras aptas para la explotación agropecuaria para 1974; 6º) nominatividad no obligatoria o bien nominatividad con endosabilidad de las acciones; 7º) tratamiento equivalente de acciones privadas y títulos públicos; 8º) instrumentación de un sistema comple-to de desgravaciones, y, 9º) consideración prioritaria de un plan económico global dentro del cual debe quedar inserto y su-bordinado el programa impositivo de que se debe dotar al país».
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Otros partidos integrantes del FREJU-LI, como los Conservadores Populares, votaron, también, afirmativamente.
El Diputado Balestra, que se opuso al proyecto, haciendo referencia a la falta de datos para la toma de decisiones, llegó a decir: «esto no hace incursionar en una zona de improvisación legislativa», entre otras cosas, por el efecto inflacionario del IVA, los efectos sobre la inversión de los regímenes de los Impuestos a las Ga-nancias y al Patrimonio que conducirán a «un estado de deterioro del capital y del ahorro nacional, que va a favorecer la fuga de capitales al exterior, con lo cual vamos a remitir al extranjero auténticos capita-les argentinos». Remarcaba también la necesidad de que estas leyes se discutan conjuntamente con una nueva ley de co-participación y se evite la centralización de la recaudación de esta reforma argu-mentando que incluso «...se avanza sobre cláusulas constitucionales y se van a exigir a las provincias requisitos que no prevé la Constitución».
En tanto el Diputado Sandler, re-presentante de un partido pequeño, se opuso argumentando que el IVA es un impuesto al trabajo con elevada alícuo-ta, con efecto inflacionario y porque no todas las empresas podrían hacer uso del descuento en cinco años sobre la inver-sión, agregando: «la ley del Impuesto al Valor Agregado, tecnicismo complicado, de difícil manejo y de dudoso éxito en el Mercado Común Europeo, que sustituye al Impuesto a las Ventas. En el artículo 21 del proyecto existe una prohibición expre-sa: de ninguna manera el contribuyente, después de haber pasado una factura por cuarenta manos, podrá enterarse del Im-
puesto al Valor Agregado que, en defini-tiva, le corresponde pagar. Aquí se genera un típico caso de «ilusión financiera». Ar-gumenta también respecto a la dificultad de fiscalización «...atendiendo a la falta de datos sobre cuanto va a ser la recauda-ción y cuántos los contribuyentes, el temor a bajar la tasa radica en que no hay un nivel estructural posible para controlar este impuesto a nivel minorista. La pobre Di-rección General Impositiva hace campañas periodísticas anunciando que va a avanzar contra las empresas multinacionales, y so-lamente alguno que otro funcionario más o menos gaucho inicia el camino que a poco se para, porque es bueno que se sepa que este organismo tiene la misma cantidad de personal que hace veinte años atrás. Pensar que la Dirección General Impositiva va a controlar esto es vivir en el País de las Ma-ravillas de Alicia. Creer que el sistema de autocontrol es suficiente, no es desconocer la teoría del Impuesto al Valor Agregado, sino la realidad de la vida. Por eso es que los propugnadores del proyecto se resisten a bajar la tasa...».
los sitemas tributarios provincia-les // En 1948, surge en la Provincia de Buenos Aires el Impuesto a las Activida-des Lucrativas, que posteriormente se co-noció como Impuesto de Patente para el Ejercicio de Actividades con Fines de Lu-cro y que, en sus diferentes versiones ha sido una de las principales fuentes tribu-tarias de las jurisdicciones provinciales. En los cinco años siguientes se difundió en todo el país y en 1954 se estableció el Convenio Multilateral con el objeto de evitar la doble imposición de este tributo.
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A comienzos de la década del 60, el Impuesto a las Actividades Lucrativas representaba cerca del 30% de la recau-dación y desde 1964 hasta 1974 se fue incrementando hasta 33%-34%. A partir del 1 de enero de 1975 este gravamen dejó de aplicarse, sustituido por el IVA en el ámbito nacional y compensando a las provincias por la pérdida de su recauda-ción a través del mecanismo de copar-ticipación. A partir del año siguiente el gravamen fue restablecido con el nombre de Impuesto sobre los Ingresos Brutos.
Acuerdos nación-Provincias // En 1943, durante el gobierno de facto, se modificó la distribución primaria del Impuesto a los Réditos, favoreciendo al gobierno nacional, a través de la fijación de un tope al monto a recibir por cada provincia, equivalente a las sumas recibi-das en 1943. Asimismo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios, recientemen-te establecido, quedó inicialmente fuera de la masa coparticipable y recién fue in-corporado en 1947.
Con el regreso al régimen constitu-cional, y luego de la Primera Conferen-cia de Ministros de Hacienda de 1946, en donde se planteó el tema, el Congreso aprobó en 1947 la ley 12.956 que modi-ficó la distribución primaria a favor de las provincias y amplió el universo de impuestos a incluir (Beneficios Extraor-dinarios y Beneficios Eventuales), pero esta normativa no afectó a los Impues-tos Internos Unificados, de modo que comenzó un período de coexistencia de dos regímenes que se amplió a tres con la reforma introducida en 1951. Como con-secuencia de la reforma de referencia, los
gobiernos provinciales se comprometían a coparticipar con los municipios el 10% de lo recibido por coparticipación federal y a no aplicar gravámenes locales de la misma naturaleza.
A partir de 1951, distintos territorios nacionales se convierten en provincias y esto implicaba revisar los criterios de distribución primaria (entre Nación y el conjunto de provincias) y secundaria (entre provincias). Asimismo, en 1951 con la sanción del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes el Gobierno nacional lo extendió a todo el país (anteriormente correspon-día sólo en Capital Federal y territorios nacionales) y sustituyó a los que existían en las jurisdicciones provinciales como Impuesto a las Herencias o Impuesto a las Sucesiones; la distribución, primaria y secundaria, se realizó con criterio devo-lutivo de acuerdo al lugar de radicación económica de los bienes gravados.
La ley de Unificación de Impuestos Internos es reemplazada en 1954 por la Ley 14.390 que establecía una norma (de revisión periódica) para la distribución primaria en función de la población, correspondiendo al gobierno nacional, a tal efecto, la población de los territo-rios nacionales y de la Capital Federal. Inicialmente tenía un plazo de diez años pero fue sucesivamente prorrogada hasta 1973. La distribución primaria resultan-te, luego de la provincialización de los te-rritorios nacionales, fue de aproximada-mente 54% para la Nación y 46% para las provincias. En cuanto a la distribución secundaria se estableció que el 98% se distribuía de acuerdo a la población y a la producción gravada (arrancó en 1955 con
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84% por población y 16% por produc-ción gravada y terminó en 1957 con 80% y 20%, respectivamente). El 2% restante se distribuía en función inversa a los re-cursos per cápita recibidos por el primer punto. Los impuestos internos afectados al financiamiento de obras no entraban
en la distribución (por ejemplo, combus-tibles). Para el control del régimen se creó un Tribunal Arbitral con predominio de la Nación en su composición. Un efecto notorio del nuevo régimen fue la redistri-bución de recursos desde las provincias con mayor grado de desarrollo relativo hacia las más rezagadas.
En 1958, el Congreso sancionó la Ley 14.788 por la cual se introdujeron impor-tantes modificaciones en la distribución de los impuestos incluidos en la Ley 12.956 (Réditos, Ventas, Ganancias Even-tuales, etc.), cuya recaudación oscilaba en torno al 75% del total. La modifica-
ción más importante operó con relación a la distribución primaria: mientras en el régimen anterior la participación de provincias y municipalidad de Buenos Aires ascendía al 21% y el 79% a la Na-ción, el nuevo sistema proyectaba para 1963 participaciones de 42% (36% pro-
vincias y 6% municipalidad de Buenos Aires) y 58%, respectivamente, llegando a esta última distribución a partir de modificaciones escalonadas en el perío-do 1959-1963. La distribución secunda-ria se efectuaba en función de cuatro prorrateadores de igual peso relativo: población, gastos provinciales, ingresos provinciales propios (es decir, excluidos los provenientes del gobierno nacional) y partes iguales. Este régimen define con precisión la fuente de los datos utilizados para la elaboración de los respectivos ín-dices, la periodicidad del cálculo y la for-mación de una Comisión de Contralor e
En 1958, el Congreso sancionó la Ley 14.788 por la cual se introdujeron importantes modificaciones en la distribución de los impuestos incluidos en la Ley 12.956 (Réditos, Ventas, Ganancias Eventuales, etc.), cuya recaudación oscilaba en torno al 75% del total. La modificación más importante operó con relación a la distribución primaria: mientras en el régimen anterior la participación de provincias y municipalidad de Buenos Aires ascendía al 21% y el 79% a la Nación, el nuevo sistema proyectaba para 1963 participaciones de 42% (36% provincias y 6% municipalidad de Buenos Aires) y 58%, respectivamente, llegando a esta última distribución a partir de modificaciones escalonadas en el período 1959-1963.
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Indices encargada de la gestión del nuevo régimen y del control del cumplimiento de las obligaciones de cada una de las partes; en su composición se asignaba un representante de la Nación y uno de cada provincia. En 1963, al vencimiento, se prorroga la vigencia de esta ley pero incrementando la participación del con-junto de provincias al 40%.
En el período 1966-1972, se introdu-jeron modificaciones en la distribución primaria del grupo de impuestos inclui-dos en la ley 14788; así, en 1967 se redujo la participación de las provincias del 40% al 35,46% y de la Municipalidad de Bue-nos Aires del 6% al 5,32% y en 1968 se vol-vió a reducir la participación de esta últi-ma al 2,66%. En forma compensatoria se creó el Fondo de Integración Territorial (FIT) que se destinaba al financiamiento de obras provinciales a través de aportes discrecionales que efectuaba el gobierno nacional. Estos cambios se reflejaron ha-cia 1972 en una caída adicional de parti-cipación de las jurisdicciones de mayor desarrollo relativo (del 60,5% al 57,7%), originada una caída mayor de la Muni-cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del 17,6% al 6,9%) que favoreció princi-palmente a la Provincia de Buenos Aires (pasó del 22,7% al 29,5%) y a un grupo de provincias integrado por las patagónicas y La Pampa.
La reforma de 1973 se realizó en un contexto de fuerte desequilibrio finan-ciero de las provincias en los años 1971 y, en particular, en 1972, originado en la política de equiparación salarial de los empleados públicos provinciales y mu-nicipales a los nacionales; ello obligó en esos años a que el Tesoro Nacional asis-
tiera financieramente a las provincias a través de los denominados Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Así, se propuso un incremento importante en la partici-pación de las provincias con el objeto de reducir la dependencia financiera del Te-soro Nacional, particularmente teniendo en cuenta la inminente asunción de las nuevas autoridades constitucionales. De tal forma, se sanciona la Ley Convenio 20221 que unificó en un sistema único la distribución de todos los impuestos co-participables; además, asignó un 48,5% de la masa total a la Nación, un 48,5% al conjunto de provincias (excluida la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires) y un 3% al Fondo de Desarrollo Regional que sustituyó al FIT. A su vez, para la distribución entre provincias (distribución secundaria) se partió de un objetivo explícito del nuevo régimen cual era asegurar que las provincias pres-taran los servicios públicos a un nivel que aseguraran la igualdad de tratamiento a todos los habitantes; con ese objeto la distribución se efectuaría utilizando los siguientes criterios: 65% por población, 25% por brecha de desarrollo, y 10% por dispersión de población. La distribución por población se fundamentaba en la estrecha relación existente entre los ser-vicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada provincia con respecto a la del área más desarrollada del país) se justificaba por la necesidad de compen-sar la relativa debilidad de la base tribu-taria de las provincias más rezagadas. La distribución por dispersión demográfica obedecía a la intención de tener en cuen-
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ta la situación especial de las provincias de baja densidad de población respecto a la organización de la prestación de sus respectivos servicios públicos. Este ré-gimen regiría desde el 1/1/1973 hasta el 31/12/1980 fecha en la que se dispondría de los datos del nuevo Censo Nacional de Población y Vivienda para la determi-nación de los índices de distribución. El nuevo Congreso prorrogó la vigencia de este régimen hasta el 31/12/83.
Cabe señalar que la ley 20221 era de carácter muy amplio ya que incluía como coparticipables los gravámenes in-directos a crearse, con la excepción de los asignados específicamente a la rea-lización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades declaradas de interés nacional. Este criterio amplio se correspondía con la obligación para las provincias respecto de no gravar las mismas bases tributarias con excepción de: propiedad inmobiliaria, ejercicio de actividades lucrativas, transmisión gra-tuita de bienes, automotores y actos y contratos a título oneroso.
La unificación de los diferentes re-gímenes obligó a estructurar un único cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cum-plir sus fines. Con esta finalidad, la ley crea la Comisión Federal de Impuestos, define su integración (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nación), fija sus funciones, prevé su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la aplicación de sus decisiones.
capítulo VII: Período 1976-1989 // En el período se registraron aconteci-
mientos económicos y políticos que di-recta o indirectamente incidieron sobre la evolución de los recursos tributarios y, en general sobre las posibilidades de finan-ciamiento público. Entre ellos merecen destacarse:
1. La Guerra del Atlántico Sur y la fina-lización del gobierno militar, que pre-cipitaron el retorno a la democracia y a la discusión de las políticas públicas en el Parlamento.
2. La crisis de la deuda que generó una restricción importante al financia-miento de países emergentes indu-ciendo en muchos casos a experiencias reformistas del Estado y a la aplica-ción, en otros, de una amplia varie-dad de instrumentos de recaudación con reconocido impacto distorsivo.
3. La larga experiencia de alta inflación que culmina en los años 1989-1990 con dos hiperinflaciones. Esto afectó de dos formas las posibilidades de fi-nanciamiento público: por un lado la creación de un impuesto como el in-flacionario, altamente regresivo y de aplicación sencilla ya que no requiere ser legislado; durante los picos hiperin-flacionarios llegó a representar el 12% del PBI superando la recaudación de los impuestos convencionales, mientras que en el resto de los 80 fue del 5% del PBI, con altibajos. Por otro, la inflación produce el deterioro de la recaudación en términos reales como consecuencia de la existencia de retrasos legales en-tre el momento que se verifica el he-cho imponible y el de efectivo deven-gamiento de la obligación tributaria (efecto Tanzi).
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4. Reformas tributarias profundas y cam-bios en el esquema de coordinación fi-nanciera intergubernamental.
Principales características de la estructura tributaria //
1. Impuesto al valor agregadoLa alícuota general se elevó en 1976 al 16% y se estableció que la alícuota di-ferencial de los productos gravados al
21% se remitiera a Impuestos Internos.La reforma más importante se pro-dujo en 1980 cuando se generalizó la aplicación del impuesto eliminando exenciones objetivas y, además, se su-bió la alícuota del 16% al 20% (la ley 22.294 fijó la alícuota en el 25% y au-torizó al Poder Ejecutivo a establecer las tasas a aplicar con ese tope). Esta medida conjunta se complementaba con la reducción de contribuciones patronales sobre el salario y otros me-nores, y tenía como objetivo la mejo-ra de la competitividad externa de la economía sin cambios en el tipo de cambio nominal, que estaba prefijado (‹tablita cambiaria›).
Además de la suba de la tasa general se fijaron tasas diferenciales para ali-mentos y medicamentos.En septiembre de 1983 se redujo la alícuota general al 18% y las diferen-ciales se fijaron en 10%, aunque más adelante estas últimas se redujeron a 8% primero y luego al 5%.Ante la imposibilidad de financiar el Sistema de Seguridad Social, en 1986, por ley 23.348, se volvió a la norma-
tiva original del IVA, estableciéndose una alícuota general del 18%. En ese mismo año se estableció un «régimen simplificado para pequeños contri-buyentes» consistente en el pago de una suma fija en función del monto de operaciones, del capital y de la cantidad de empleados. Además, se armonizó el régimen del IVA con el de Impuestos Internos.A partir de mediados de 1988 la alícuo-ta general vigente fue del 15%; a fines de ese año se redujo al 13% y se facultó al Poder Ejecutivo para incrementar-la o disminuirla hasta en un 20% (la entrada en vigencia de esta norma se difirió hasta febrero de 1990).
Ante la imposibilidad de financiar el Sistema de Seguridad Social, en 1986, por ley 23.348, se volvió a la normativa original del IVA, estableciéndose una alícuota general del 18%. En ese mismo año se estableció un “régimen simplificado para pequeños contribuyentes” consistente en el pago de una suma fija en función del monto de operaciones, del capital y de la cantidad de empleados.
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2. Impuesto a las GananciasEn 1976 se volvió atrás con la reforma del Impuesto a los Réditos, aunque continuó llamándose Impuesto a las Ganancias, y se reimplantó el Impues-to a las Ganancias Eventuales. Ade-más, se eliminó la tributación sobre dividendos y se amplió el concepto de sociedad de capital para incluir a las sociedades de responsabilidad limita-da y comandita por acciones.A fines de 1976 se actualizó e indexó por el Indice de Precios al Consumi-dor (IPC) el mínimo no imponible y las deducciones por cargas de familia, en tanto que por otra norma se auto-rizó a actualizar los bienes de cambio existentes sobre la base del Indice de Precios Mayoristas no Agropecuario (IPMNA), pagando el 8% sobre el au-mento de valor resultante. Esta medi-da se suspendió en enero de 1982 y se reimplantó en julio del mismo año.En 1978 se introduce limitadamente el ajuste por inflación, actualizán-dose activos y pasivos expuestos por precios mayoristas. La necesidad de introducir estos ajustes, derivada de la situación de alta inflación que el país experimentaba desde mediados de 1975, mereció el siguiente comentario de D. Cavallo y J. Alfonso en el ar-tículo «Un examen global del sistema tributario en 1977», publicado en Es-tudios, enero-febrero 1978, año 1, Nº 0: «La base imponible del Impuesto a las Ganancias presenta graves deficien-cias debidas a la falta de un mecanismo integral de ajuste por inflación. Si bien la valorización de los bienes de uso está exenta del impuesto, las ganancias, en
gran medida ficticias, que se derivan de la valorización de bienes de cambio y de los intereses cobrados por las em-presas a sus clientes, están gravados. Por el contrario, todos los intereses ganados en el sistema financiero están exentos del impuesto, aún cuando actualmente con tasas de interés libres, parte de esos intereses son ganancias reales. Como consecuencia de estos defectos de la legis-lación, las empresas que tienen parte de sus activos fijos financiados con fondos externos por los que pagan intereses, elu-den pagar el impuesto sobre ganancias reales, mientras que aquellas empresas que tienen invertidos fondos propios en activos corrientes, tienen que pagar im-puestos por ganancias ficticias. Además el tratamiento privilegiado de los inte-reses abonados por instituciones finan-cieras promueve una intermediación financiera innecesaria entre accionistas y empresas, que pueden eludir impuestos mediante el arbitrio de que el accionis-ta deposite en la entidad financiera y la empresa se endeude con esta última.Las posibilidades de elusión del impues-to, por un lado, y el hecho de que se gra-ven ganancias ficticias que a veces obli-gan a la evasión so pena de la quiebra del contribuyente, por el otro, hacen que el impuesto no produzca los rendimien-tos fiscales que correspondería. Por otro lado, las distorsiones mencionadas crean inequidades e impiden que el impuesto cumpla con el rol que les correspondería dentro del sistema tributario».En este período se concedieron nue-vos beneficios (desgravaciones, exen-ciones, etc.) y se eliminaron otros. Entre los primeros, en 1976 se eximió
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a los derechos de autor. Se otorgaron también una serie de beneficios fisca-les al incremento del stock de hem-bras para dicho ejercicio y a la primera venta para faena de machos vacunos castrados, realizadas entre octubre de 1976 y enero de 1977. En este último año se otorgó también la posibilidad de deducir el 5% del valor total des-pachado a consumo interno para los viñateros y empresas vitivinícolas que destinaran uvas propias para el mer-cado interno o pasas, se eximió a los beneficios derivados de las aceptacio-nes bancarias latinoamericanas y se establecieron beneficios impositivos para empresas que capacitaran perso-nal ferroviario apartado de servicio. En 1978, se permitió deducir como gastos las inversiones realizadas en la construcción de viviendas económi-cas para alquilar durante un tiempo mínimo de 60 meses o alternados no inferiores a 18 meses. En 1980, se permitió deducir de la base imponible a las inversiones agro-pecuarias realizadas en tierras de baja productividad. En 1981, se estableció un reembolso -que variaba entre un 10% y un 35% según la localización geográfica– a las inversiones que realizaran las empresas de actividad agropecuaria, industrial o minera que no estuvieran recibiendo algún otro beneficio promocional. Ese mismo año se estableció una deduc-ción para las inversiones de la indus-tria frigorífica de hasta el 40%. En 1985, las empresas que exportaban ciertos productos podrían deducir el
10% del valor FOB del pago al Impues-to a las Ganancias.Entre los beneficios eliminados pue-den señalarse: en 1977 se suspendie-ron los beneficios otorgados en 1973, a la implantación de nuevos viñedos (o ampliación) y en 1980 se derogaron las franquicias impositivas a la mecaniza-ción de la producción de pan.En 1982 se estableció en 15% la tasa de punitorios y de 12% la tasa de interés para el pago del Impuesto a las Ga-nancias.En 1976, se estableció un tributo de emergencia del 3% de los sueldos, jubilaciones, honorarios y toda retri-bución derivada de la prestación de servicio. Nuevamente en 1983 se es-tableció un impuesto de emergencia, pero en este caso del 20% de la suma pagada por el Impuesto a las Ganan-cias, en forma similar a los estableci-dos repetidas veces desde 1956.En 1984, se estableció un revalúo obli-gatorio de la hacienda vacuna, estable-ciéndose alícuotas del 2% y del 8% del monto de la revaluación deducible del Impuesto a las Ganancias. En algunas zonas del país rigieron alícuotas 40% inferiores.En 1985, se reintroduce la tributación sobre dividendos; en octubre del mis-mo año se estableció un «ahorro obli-gatorio» que revestía las características de un crédito forzoso por dos años (1985/86) y que dado que se remune-raba con la menor de las tasas pasivas vigentes implicó más un tributo que un ahorro. Este «ahorro» equivalía al 40% del Impuesto a las Ganancias y 30% del Impuesto al Capital Neto.
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En 1988 se extendió también a 1988 y 1989.A partir de 1988, se limitó la utiliza-ción de quebrantos de años anteriores dentro de los 5 años de haber sido ge-nerados y hasta el 50% de la ganancia gravada de cada período.En septiembre de 1989, para paliar la gravedad de la situación social des-encadenada por la hiperinflación, se estableció una contribución solidaria con alícuotas de 0,5% y 2% según los ingresos de 1988. A fines de ese año se estableció un impuesto del 30% de las utilidades de las sociedades financie-ras determinado sobre el incremento patrimonial entre septiembre de 1988 y el mismo mes de 1989. También se estableció un impuesto a los servicios prestados por estas sociedades, equi-valente al 6% del resultado neto de la empresa.A fines de 1989, las tasas del Impues-to a las Ganancias se fijaron entre un 10% y un 30%.
3. Impuesto al Patrimonio y ActivosEn 1976, se separan nuevamente los impuestos al capital: 1) Capital de las Empresas (leyes 21.285 y 21.287) y; 2) Impuesto al Patrimonio Neto (ley 21.282) para personas físicas y sucesio-nes. Se elimina también el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes y el Sustitutivo y, a su vez, se establecen otros tributos como el impuesto a la Transferencia de Acciones, Debentu-res, y demás Títulos Valores.En noviembre 1989, se estableció nue-vamente un impuesto de emergencia sobre los activos financieros de 4% de los activos (depósitos en moneda na-
cional indexados, títulos públicos ex-ternos e internos, letras ajustables del Tesoro Nacional) existentes al 9 de ju-lio de 1989. En diciembre de ese año se estableció un impuesto del 1% a los ac-tivos de las sociedades y personas físi-cas radicados en el país, exceptuando a Tierra del Fuego o activos inferiores a 7000 dólares (según la cotización del mercado libre), considerado como pago a cuenta del Impuesto a las Ga-nancias, en sustitución a la derogación del Impuesto a los Capitales.A comienzo de diciembre de 1989 se derogaron los impuestos a los Bene-ficios Eventuales, Patrimonio Neto y sobre los Capitales. Desde 1985 se estableció un mecanismo de pago a cuenta del Impuesto al Patrimonio neto que permitía utilizar el crédito teórico pagado como Impuesto a los Capitales, con el objeto de evitar la doble imposición.
4. Impuestos aduaneros4.1 Derechos de Importación
En 1976, durante el gobierno militar, se redujeron sustantiva-mente los aranceles que se habían establecido en 1970, como así también se desmanteló gran parte de las restricciones cuantitativas. Esta reducción de aranceles se completó en 1978. En enero de 1981 se eliminaron un conjunto de tributos extraarancelarios que gravaban o afectaban el comercio exterior. Para evitar caídas de la recaudación se autorizó al Poder Ejecutivo a aumentar o fiar dere-chos de importación. Algunos de estos tributos se habían estable-
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cido poco tiempo antes, en 1979, como el caso de los derechos de importación sobre minerales para el Fondo de Fomento Minero.En marzo de 1981 se dispuso una devaluación del 30%, a la que si-guió otra devaluación del 30% en junio del mismo año y el desdo-blamiento del mercado de cam-bios. Se mantuvieron los arance-les en los niveles vigentes en abril de 1981 y se prohibió el pago de las importaciones antes de los 180 días. Hacia diciembre, conjunta-mente con medidas cambiarias, se estableció un nuevo rango de derechos de importación.A partir de 1983 se restablecen las restricciones cuantitativas y se aumentan los niveles tarifarios, aunque en niveles menores a los existentes con anterioridad a la apertura de 1977. Desde media-dos de 1985, además, se les aplicó una sobretasa fiscal que llegó a ser del 15%.A fines de 1986, estas políticas se flexibilizan eliminando paulati-namente restricciones cuantitati-vas y entre abril y agosto de 1987, se suspendieron los derechos de importación de bienes de capital, no de manera general y automá-tica sino con previa presentación y aprobación de solicitudes. Sin embargo, en octubre de ese año se establece un derecho adicio-nal de 15 puntos porcentuales y en marzo de 1988 se incremen-tan transitoriamente los derechos de importación sobre productos
específicos. A fines de 1988 se establece una reforma importan-te en los niveles y la estructura arancelaria, resultando una tasa arancelaria media ponderada que, en el caso de manufacturas, baja de 43% a 28% y en el caso de pro-ductos agrícolas de 29% a 20%. Se establecieron derechos específicos para 300 posiciones. La tasa de estadística se estable-ció, en 1984, en un 1,5% del valor de las importaciones; esta alícuota se elevó al 3% en junio de 1989.
4.2 Derechos de exportaciónEn marzo de 1981 con la devalua-ción se dispuso un incremento de los derechos de exportación; se redujeron también los reembolsos por exportaciones y algunos de ellos se transformaron en dere-chos de exportación.Ya desencadenada la crisis hipe-rinflacionaria, en 1989, se esta-blecieron derechos adicionales a la exportación de bienes de con-sumo en abril sobre la base de la diferencia entre el tipo de cambio exportador y el tipo de cambio mezcla (50% oficial y 50% libre), al mes siguiente se estableció un derecho también adicional del 20% también a las exportaciones de bienes de consumo que en el mismo mes se aumentó 10 puntos porcentuales. La tasa de devalua-ción del tipo de cambio libre en-tre mediados de enero y mediados de abril de 1989 fue del 206% y al mes siguiente llegó al 573% (siem-pre respecto al mes de enero).
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En 1984 se fijó una tasa del 1,5% a las exportaciones para financiar al INTA. Esta alícuota se elevó al 3% en junio de 1989.
5. Otros impuestos menoresEn 1976 se aumentó un 2% el Im-puesto a los Boletos del Hipódromo de Palermo. En 1980 se deroga el Im-puesto a las Entradas a Cinematógra-fos, pero se restablece en 1985. En 1982 se estableció un impuesto del 2% a los premios del PRODE para financiar, conjuntamente con el impuesto a los plazos fijos, el seguro de desempleo.En 1976, se estableció un impuesto de emergencia del 4% anual a la produc-ción agropecuaria, En 1978 se redujo a 0,35% la alícuota para venta de aves de faena. En junio de 1989, se establece nuevamente un impuesto de emer-gencia del 5% a las ventas de produc-tos agropecuarios.También en 1976, se estableció un impuesto de emergencia sobre los au-tomotores y posteriormente otro a la transferencia de automotores nuevos, nacionales e importados. Entre mayo de 1976 y mayo de 1977 rigió un im-puesto a los créditos bancarios del 8.5% semestral. A comienzos de 1983, se estableció un impuesto de 2% a los intereses y ajustes de plazo fijo para financiar un seguro de desempleo y a fines de año un impuesto del 1 por mil a los débitos en cuenta corriente. En 1988, al Fondo Transitorio para financiar desequili-brios fiscales provinciales se le asignó, también, un adicional de emergencia del 2,2% al impuesto sobre intereses y ajustes de plazos fijos y un adicional
sobre transferencia de títulos valores. En junio de 1989 se duplicaron las alí-cuotas del impuesto a la compraventa de divisas, estableciéndose en 1,2% para operaciones generales y 0,2% para pases, pero a fines de 1989 se re-dujeron a 0,01%.5.1 Impuestos sobre los
combustibles y la energíaA fines de 1976, se aumentó al 5% el recargo por el consumo de electricidad y se fijó en un 10% el impuesto a las tarifas de gas na-tural al norte del río Colorado. En enero de 1988, se estableció un impuesto del 24% sobre mo-tonaftas, alconaftas y kerosene y del 17% sobre gasoil, diesel oil y fuel oil, destinado a financiar los sistemas de seguridad social (na-cional 90% y provinciales 10%). Al poco tiempo estos tributos fueron suspendidos transitoria-mente, restableciéndose en abril pero con una alícuota de 8,5% para el gasoil, diesel oil y fuel oil. La alícuota original (17%) se res-tablece en mayo del mismo año. En septiembre de 1989 se desafec-tó el 50% de las asignaciones es-pecíficas de estos impuestos para asignárselo, durante 180 días, a rentas generales.
5.2 Aportes y contribuciones sobre el salarioEn 1980, se inició una reforma muy importante en estos impues-tos, ya que se suprimieron las contribuciones patronales para el Sistema de Seguridad Social, así como aquéllas destinadas al FO-
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NAVI. La pérdida de recaudación que implicaba esta medida sería compensada por las modificacio-nes establecidas en el IVA.En 1980 se modificó la forma de financiamiento del INSSJyP (PAMI) asignándole el 3% de las jubilaciones y pensiones y el 3% de los ingresos del sistema de se-guridad social.En marzo de 1984 se restablecen las contribuciones patronales y de autónomos para el FONAVI y en agosto de 1984 las correspon-dientes al Sistema de Seguridad Social, pero la ley determinó que en este último caso, la alícuota no podría superar el 50% de la vigen-te al momento de la supresión. En septiembre, por decreto, se esta-bleció una alícuota del 7,5% para la Contribución Patronal destina-da al Sistema de Seguridad Social.En septiembre de 1985, la ley 23.288 facultó al Poder Ejecuti-vo a reasignar la Contribución Patronal a la seguridad social al Sistema de Asignaciones Fami-liares hasta un 25% de la primera alícuota, esta medida se hizo efec-tiva en noviembre cuando se fijó en 9% la Contribución Patronal al Sistema de Seguridad Social y en 10,5% la correspondiente al Sis-tema de Asignaciones Familiares. El 10% de los Ingresos Brutos del Sistema de Seguridad Social se asignaron al INSSJyP.En 1986 se estableció el Fondo de Garantías para Créditos Labo-rales, que se financiaba con una
contribución del 0,5% de las re-muneraciones a cargo del emplea-dor y de otros recursos.En junio de 1988 se modifica-ron nuevamente los impuestos al trabajo destinados al sistema previsional, el Aporte Personal se fijó en el 10% y la Contribución Patronal en el 11%. En diciembre del mismo año, al modificarse la normativa de obras sociales para la implementación de un sistema nacional de seguro de salud, se es-tableció la Contribución Patronal para las obras sociales en un 6% y el Aporte Personal en 3% (más un adicional del 1,5% por cada bene-ficiario a cargo no perteneciente al grupo familiar primario).
Principales aspectos relaciona-dos con la Administración Tri-butaria y su efectividad // En este período la recaudación tributaria en el orden nacional siguió estando a cargo de tres organismos que funcionaban en for-ma independiente: la Dirección General Impositiva (DGI), la Administración Na-cional de Aduanas (ANA) y la Dirección Nacional de Recaudación Previsional (DNRP). Además, en el área de la Segu-ridad Social la existencia de otros subsis-temas, diferentes del previsional (Obras Sociales, Cajas de Asignaciones Fami-liares, etc.), hacía que hubiera otras cajas recaudadoras más pequeñas.
En 1979, se establece la autarquía de la Administración Nacional de Aduanas; además de los recursos asignados por presupuesto se habilitó a cobrar un 3% de las recaudaciones que se realizaban para
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otros organismos. Se estableció un fondo de estímulo al personal asignándose el 0,25% de la recaudación a este concep-to, estableciéndose un tope del 50% de las remuneraciones normales. En 1982 se establece un Código Aduanero. La Aduana comienza a aplicar las normas del GATT en materia de valoración de las importaciones, derogando los precios de referencia oficiales, eliminando el libre arbitrio del Director Nacional de Adua-nas para determinar los precios normales y basando, en cambio, en la factura el cálculo de los derechos a pagar.
En 1983, se estableció en 0,6% de la recaudación el Fondo Estímulo de la DGI, aunque un cuarto de dicha recau-dación debía destinarse al personal del Ministerio de Economía, en tanto el Fondo Estímulo para el personal de la Aduana se nutría del 0,4% de la recauda-ción aduanera. Este fondo se suspendió a comienzos de 1986 pero en 1989 se in-troduce nuevamente con un monto que alcanza hasta el 0,60% del importe de la recaudación.
En 1976, se restableció el régimen de presentación espontánea, aunque pos-teriormente se definió que no podría ser utilizado por aquellas empresas que estaban siendo inspeccionadas, con ins-pección inminente o con observación o denuncia por parte de la DGI. En el mis-mo año se derogó, desde su entrada en vigencia la ley 20.658 establecida en 1974, que posibilitaba las penas de prisión para evasores impositivos y agentes de reten-ción. La sanción de arresto, de hasta 30 días, se restablece en 1978 para los casos de intimación de falta de declaración ju-
rada o emisión de facturas en el Impues-to a las Ganancias.
En 1977, se estableció un blanqueo de capitales. Hacia fines de 1981 se estable-ció un régimen especial de facilidades de pago (20 cuotas actualizables pero sin interés) para obligaciones vencidas entre abril de 1979 y marzo de 1981, condonán-dose los intereses resarcitorios, punito-rios, y multas.
A fines de 1982, se estableció un nuevo régimen de facilidades de pago, condo-nando intereses resarcitorios y punitorios y en 1983, un día antes de asumir el nue-vo gobierno constitucional se estableció una nueva moratoria.
La ley 23.495, del 11 de febrero de 1987, dispuso la normalización impositi-va sobre los impuestos a: las Ganancias, sobre el Patrimonio Neto, sus respecti-vos gravámenes de emergencia, Especial a la Revaluación de Hacienda, de Emer-gencia sobre los Activos Financieros, so-bre la Transferencias de Títulos Valores, y sobre las Ventas, Compras, Cambio o Permuta de Divisas. Dicha normaliza-ción pagaría un impuesto, cuya alícuota fue fijada entre 2% y 10% del monto a normalizar según el respectivo mon-to, con 20% de descuento para quienes abonaran al contado. En el caso de la normalización del Impuesto al Valor Agregado, el monto que debía ser abo-nado sufrió quitas del 25% y 75%, según que se debiera desde 1985, o desde 1984 o antes, respectivamente.
En 1989, nuevamente se estableció un régimen de presentación espontánea.
Esta breve reseña sobre regímenes es-peciales de pago, en algunos con condo-nación de accesorios y/o con facilidades
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de pago, reitera la experiencia de años anteriores, creando incentivos perversos al cumplimiento voluntario de las obli-gaciones tributarios.
Con respecto a la efectividad de la gestión de la administración tributaria, en el período se dispuso de nuevas es-timaciones de incumplimiento. Así, en 1986 se estima que la evasión del sector privado al Régimen Nacional de Previ-sión Social era del 28% considerando sólo la evasión por no registro de cotizantes, distinguiendo situaciones diferenciadas entre los trabajadores autónomos con una evasión del 35% (conservadora) y para los trabajadores en relación de de-pendencia con una evasión estimada del 25%. Esta estimación no considera la sub declaración salarial que implica menores cotizaciones respecto de las obligadas para aquellos que si estaban registrados en el sistema.
La evasión al FONAVI se estimaba, en 1987, cercana al 45% (con evasión del 45% en el sector privado, 15% en Administra-ción Nacional y Fuerzas de Seguridad y de 59% en provincias y municipios. Un estudio posterior sobre la evasión en la seguridad social, que utiliza comparacio-nes de recaudación potencial estimadas a partir de masa salarial, muestra altísimos niveles de evasión de 52,8% en 1980, ni-veles algo menores durante el período de reducción de aportes patronales pero su-periores al 40% y una tendencia creciente a partir de 1985 para superar el 51% en 1987 manteniéndose en niveles superiores al 50% hasta el fin de la década, con picos de 55% en 1988 y 54% en 1990.
Durante 1987 y 1988 el gasto en re-caudación a cargo de la DGI osciló en
valores cercanos al 2% de la recaudación total (2,2% en 1987 y 1,9% en 1988). Sin embargo, en el año 1989, la gran caída de la recaudación originada por el deterioro en la situación económica y la hiperin-flación hace que estos valores se eleven al 3,2%.
Según Gaggero, J. y Grasso, F. (2005) respecto al gobierno de Alfonsín: «En el campo tributario, algunas iniciativas positivas en el campo normativo –que in-tentaron restablecer cierta progresividad en un sistema que había sufrido cambios particularmente regresivos en los años pre-vios– fueron opacadas por los serios errores incurridos en la ejecución de reformas de gestión en la dgi. Estos últimos errores tu-vieron altos costos en términos de recauda-ción y contribuyeron a debilitar aún más el frente fiscal durante la primera adminis-tración de la etapa de restauración de la democracia».
Recursos provinciales // La carac-terística más relevante de la estructura tributaria provincial en el período ha sido la relevancia del Impuesto a las Ac-tividades Lucrativas (o Impuesto sobre los Ingresos Brutos), alcanzando en pro-medio al 48% de la recaudación total de recursos tributarios provinciales. En or-den de importancia le siguen: el Impues-to Inmobiliario (promedio 22,5%, sobre Actos Jurídicos Sellos (promedio 15,6%) y sobre Vehículos (promedio 10%), ob-servándose una tendencia creciente en este último y decreciente en Sellos. De lo señalado, se desprende que casi dos tercios de la recaudación provincial del período se obtuvo a partir de dos gravá-menes (Actividades Lucrativas-Ingresos
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Brutos y Sellos) con reconocidos efectos distorsivos; por ello cualquier diseño de política tributaria óptima no puede sos-layar la importancia cuantitativa de esos gravámenes.
Acuerdos nación–Provincias // La reforma tributaria de inicio de los 80, que sustituyó los aportes patronales por IVA, implicó una pre-coparticipación sin límite superior mediante la afectación au-
tomática de fondos del Régimen de Co-participación Nacional. Como la reforma en el IVA no dio los resultados esperados esto significó una caída en los ingresos provinciales lo que llevó a que aumenta-ran de manera significativa los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) como com-pensación hacia los gobiernos provincia-les. En 1984 se suprimió este sistema.
Entre 1981-1983, se suprimió la copar-ticipación a la Ciudad de Buenos Aires, con el argumento de que contaba con una importante base tributaria propia y muchos gastos de esta jurisdicción eran financiados por el gobierno nacional.
Si bien el gobierno constitucional prorrogó por un año el Régimen de Co-participación, en 1984 este caducó sin que hubiera un acuerdo que lo sustituye-ra, por lo que entre 1985-1988 el sistema se basó enteramente en ATN. Al comienzo se mantuvieron los niveles de transferen-
cias, pero en 1986 se firmó un convenio transitorio que implicó un aumento de los recursos hacia las provincias; este fue un período de negociación y pujas con-tinuas.
En 1988, se establece un régimen tran-sitorio por dos años, pero prorrogable automáticamente en caso de que el Con-greso Nacional no sancionara una nueva ley con anterioridad. Se estableció que el 56,66% de la masa coparticipable se des-
tinarían a las provincias, reconociendo el costo de los servicios transferidos en 1978 y, por otro lado, se establecía un límite a los recursos nacionales ya que se estable-ció que la masa coparticipable no podía ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales, co-participables o no. Se limitaron los ATN y se estableció una forma de distribución. Este sistema consagró una distribución casuística, sin ningún fundamento en indicadores explícitos como establecía el régimen de la Ley 20221 que venció a fines de 2004.
capítulo VIII: Período 1990-2002 // Entre los hechos principales del perío-do, con incidencia directa o indirecta en la evolución y composición de la recau-dación tributaria, pueden destacarse los siguientes:
Entre 1981-1983, se suprimió la coparticipación a la Ciudad de Buenos Aires, con el argumento de que contaba con una importante base tributaria propia y muchos gastos de esta jurisdicción eran financiados por el gobierno nacional.
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1. experiencias hiperinflacionarias de los años 1989 y 1990;
2. implantación del régimen de con-vertibilidad, un modelo de tipo de cambio fijo (un peso = un dólar ame-ricano) con prohibición expresa de financiamiento público con emisión monetaria. Rigió desde abril de 1991 hasta principios de 2002;
3. impacto de crisis financieras interna-cionales (México, Rusia, Brasil) que afectaron notoriamente las posibili-dades de financiamiento externo del país;
4. cambio del régimen previsional de reparto por uno mixto, reparto y ca-pitalización individual de aportes personales. Este cambio implicaba un desfinanciamiento relativo del sector público al perderse los aportes perso-nales de los afiliados a administrado-ras de jubilaciones y pensiones en un contexto de un gasto público previsio-nal (jubilaciones y pensiones) en un principio inamovible por los jubilados y pensionados existentes al tiempo de la reforma;
5. crisis económica y político institu-cional de 2001-2002. La situación de emergencia económica de fin del pe-ríodo facilitó «una ley de delegación de facultades, sancionada inmediata-mente después de la creación del Im-puesto a los Débitos y Créditos Ban-carios; se incluyeron en el objeto del gravamen los resultados provenientes de la compraventa de acciones, títu-los, bonos y demás títulos valores, pero simultáneamente se mantuvo la exención para todos los sujetos que los obtuvieren, excepto para comi-
sionistas y similares. De esta manera, aunque en ese momento no se hiciera usufructo de esa base imponible, se abría la posibilidad de gravarla me-diante decreto utilizando las facul-tades delegadas al Poder Ejecutivo Nacional, lo cual fue aprovechado tan sólo un mes más tarde cuando, a través del Decreto 493/01, se gravaron los resultados provenientes de las ope-raciones con acciones que no cotiza-ran en bolsa realizadas por residentes del país o asimilados a tales, aplican-do una alícuota tope del 15% cuando las mismas hayan permanecido por más de 12 meses en el patrimonio del inversor. Finalmente, al mismo tiempo que se producía la renuncia del ministro Cavallo, fue derogada la ley de facultades delegadas en forma íntegra por el Congreso mediante la sanción de la Ley 25.556, generándo-se una confusión doctrinaria aún no resuelta acerca de la gravabilidad de los objetos incluidos por aquella nor-ma«. Numerosas modificaciones tri-butarias se realizaron durante el 2001 haciéndose uso de esta delegación de poderes, algunas con objetivos recau-datorios (disminuir exenciones, re-bajas y pagos a cuenta) y otras con el objetivo de mejorar la competitividad de la economía (Planes de Competi-tividad). Se dio marcha atrás con la reducción de contribuciones patrona-les retornando a la alícuota del 16%, aunque la diferencia con la alícuota anterior se computaba como pago a cuenta del IVA.
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El reflejo de estos hechos fue la imple-mentación de diversas reformas tri-butarias, algunas de signo contrario y que pretendieron atender a las distintas circunstancias vigentes. Así, en diciem-bre de 1989, en el contexto de una grave emergencia económica derivada de la hi-perinflación, se definió un conjunto de medidas tributarias que incluyó la crea-ción de nuevos gravámenes (Impuestos sobre los Activos, de Emergencia a los automóviles, rurales, yates y aeronaves, de Emergencia sobre las utilidades de las entidades financieras, Débitos en cuenta corriente y a los Servicios financieros), así como aumentos de alícuotas y modi-ficaciones en otros tributos (Ganancias, Internos). Algunas de estas medidas tu-vieron carácter transitorio, aplicados por única vez (Emergencia a vehículos, etc., Utilidades de entidades financieras), o hasta el 31/12/92 (Activos y Débitos en cuenta corriente).
Posteriormente, la necesidad de man-tener la competitividad de la economía en un contexto de tipo de cambio fijo impulsó una serie de medidas tributarias como la eliminación de ciertos impues-tos distorsivos (activos, ciertos impuestos internos) y fundamentalmente la reduc-ción de aportes patronales. De ellas, me-rece una mención especial los convenios de competitividad sectoriales firmados en el 2001, que generaron grandes pro-blemas de administración tributaria.
En la reforma tributaria de fines de 1998 se introducen la ampliación de la base del IVA, se modifican los Impuestos a los Bienes Personales y a las Ganancias, además de nuevos impuestos cuyo cobro se inicia en 1999 como Impuesto a la Ga-
nancia Mínima presunta, a los Intereses Pagados y al Costo del Endeudamiento Empresario, el Impuesto a los Automoto-res, Motos, Embarcaciones y Aeronaves y el Monotributo.
En diciembre de 1999 una nueva re-forma tributaria amplió nuevamente la base del IVA, modificó los Impuestos a las Ganancias, Bienes Personales, Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos, se elevó el Impuesto a las Naftas, se incorpora-ron nuevos rubros en impuestos internos (incorporación de champañas, objetos suntuarios, vehículos y motores, embar-caciones de recreo y servicio de telefonía celular. Se unificó en el 20% la tasa sobre bebidas alcohólicas, se incrementó del 4% al 8% la tasa sobre cerveza, y en la misma proporción lo hizo el Impuesto sobre las Bebidas Analcohólicas), se creó un Impuesto a las Altas Rentas de carác-ter extraordinario, y se estableció un ré-gimen especial de Seguridad Social para los empleados del servicio doméstico. También se modificaron el Fondo para Educación y Promoción Cooperativa, el Fondo para el Financiamiento Educati-vo, el Régimen Simplificado para Peque-ños Contribuyentes (Monotributo), la Ley de Procedimientos Tributarios y el Código Aduanero.
Algunos impuestos que se elimina-ron al comienzo del período van reapa-reciendo a partir de fines de 1998, como consecuencia de las necesidades de finan-ciamiento del sector público en un con-texto internacional de menores flujos de capitales. Es el caso del Impuesto a los Activos (1998).
En las reformas de 2001 se introdu-ce el Impuesto sobre Créditos y Débitos
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en cuenta corriente y otras operaciones sobre el sistema financiero que sufrió numerosas modificaciones en ese mismo año. Se realizaron también modificacio-nes en el IVA con el objeto de ampliar la base y eliminar distorsiones.
Como consecuencia de las distintas modificaciones producidas en el perío-do, a partir de 1993 la presión tributaria se mantuvo en o por encima del 16%, pero cada vez con mayores impuestos y de mayor distorsión. Los Impuestos al Valor Agregado, Ganancias y Aportes y Contribuciones concentran tres cuartas partes de la recaudación, pero mientras que Ganancias aumentó sostenidamente su participación, Valor Agregado redujo la suya hacia el final del período.
Principales características de la estructura tributaria //
1. Impuesto al valor agregadoEl IVA se siguió aplicando como un impuesto tipo consumo pero con la característica que a lo largo de la dé-cada se fue ampliando la base, aunque cayendo la recaudación hacia el final del período por caída de la actividad económica.La definición de la base imponible también ha sufrido variaciones ya que de la base ampliada en 1990 y en 1991 se introdujeron nuevamente exencio-nes sobre productos de la canasta bási-ca (pan, leche común) y algunos servi-cios como distintos tipos de transporte de pasajeros, para ser ampliada nueva-mente a partir de 1998. Las tasas también fueron oscilantes al comienzo y crecientes a partir de me-
diados de la década. Las reducciones de alícuotas para ciertos productos fueron posteriores, como la reducción al 50% para construcciones en 1996 que se extendió en 1998 a algunos pro-ductos y actividades agropecuarias y a productos que se incorporaban a la base como medicina pre paga. A partir de 1991 se estableció una alí-cuota incremental del 50% para con-tribuyentes inscriptos o no inscriptos de ciertos servicios públicos que no estuvieran prestados a viviendas. En realidad esto constituye más un me-canismo de percepción del tributo.En el período se registran varios cam-bios en la alícuota general; así, en agosto de 1991 se aumenta la alícuota general al 18% a la vez que se detrae de la recaudación el 11% para finan-ciar el sistema previsional tanto nacio-nal (90%) como provincial (10%), y el restante 89% se coparticipa. Decretos posteriores reducen transitoriamente la alícuota general al 16% (y 11% para el servicio telefónico) que caducaran en febrero de 1992. Durante la crisis del tequila se incrementa nuevamente la alícuota alcanzándose el 21%.Desde el año 2001 un porcentaje, variable por provincia, de los aportes patronales a la seguridad social (exclu-yendo obras sociales) se podía tomar a cuenta del IVA. Esta medida, en rea-lidad, era una forma de coparticipar con las provincias los esfuerzos de me-jora de la competitividad.Algunos de los problemas más usuales que presentó este impuesto fueron las dificultades para disminuir los saldos a favor de ciertos contribuyentes espe-
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cialmente inversores y exportadores. En 1990 se estableció un sistema de devolución anticipada y provisoria para exportadores (de cierta magni-tud) que establecía un plazo de 15 días (en realidad no menos de 45-50 días efectivos) y requería de la presenta-ción de una serie de garantías como avales bancarios y seguros de caución En 1997 se estableció un plazo de 45 días hábiles y se eliminó el seguro de caución; como garantía se exigen otras. Para el sistema ordinario de de-volución, que no tenía plazo en 1997 se estableció uno de 180 días. El siste-ma anticipado se extendió a cualquier empresa exportadora.En 1991 se estableció un sistema de financiamiento para el IVA correspon-diente a inversiones (bienes de capital o infraestructura física) de la activi-dad minera.
2. Impuesto a las GananciasEn la reforma tributaria de 1989 el impuesto alcanzó a los dividendos distribuidos en efectivo o en especie, pero se redujeron las tasas sobre socie-dades de capital nacional del 33% al 20% y las de capital extranjero de del 45% al 33%. A partir de abril de 1992 las alícuotas sobre sociedades se unificaron en el 30%.En 1996 se aumentaron a 33% ambas y en 1999/2000 volvió a aumentar al 35%. A partir del año 2000 esta tasa de 35% rigió también como tasa mar-ginal máxima para personas físicas (la escala progresiva empieza en el 9% de ganancia neta imponible).
En 1992 el criterio de rentas de fuen-te argentina se complementó con el criterio de renta mundial. De esta manera los residentes en Argentina quedaban gravados por la totalidad de sus rentas (en Argentina o en el exterior) y los residentes en el exterior tributarían solo sobre las ganancias de fuente argentina. Para los residentes se admite el cómputo de los impuestos pagados en el exterior hasta alcanzar el incremento de la obligación por la fuente extranjera y no se permiten compensar quebrantos en el exterior. En este año se modificó nuevamente el régimen sobre dividendos estable-ciéndose la separación de las rentas de la sociedad y de los accionistas. En 1996 (ley 24.698) pasaron a constituir ganancias gravadas de la segunda ca-tegoría completando cinco sucesivos sistemas en menos de veinte años.A partir de 1998 las modificaciones en el Impuesto a las Ganancias, se cen-traron en darle precisión al tratamien-to de las operaciones internacionales. Entre las más importanes citaremos:
› la definición de ganancia de fuente argentina;
› la aplicación de las disposiciones previstas para los precios de trans-ferencia y su regulación para las transacciones internacionales;
› la gravabilidad de los dividendos provenientes de sociedades consti-tuidas en el exterior;
› la retención del 35% sobre la distri-bución de dividendos que excedan las ganancias determinadas para el pago del impuesto;
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› el aumento de la alícuota del 33% al 35% de la retención a beneficia-rios del exterior;
› la modificación de las presuncio-nes de renta de fuente argentina respecto de los intereses pagados por créditos del exterior, diferen-ciando entre las procedentes de países cuyos bancos se encuentren o no regulados por el Comité de Basilea;
› la regulación en materia de renta mundial, para posibilitar la aplica-ción del criterio adoptado en 1992.
Otras modificaciones tuvieron que ver con el tratamiento de quebran-tos y limitación del monto deducible de intereses. Asimismo, se aumentó la tasa aplicable sobre las salidas no documentadas, del 33% al 35%, al igual que la tasa sobre las personas jurídicas y el último tramo agregado en personas físicas con ganancias ma-yores a $200.000, quedando el tramo mayor a $120.000 y hasta el nuevo máximo en 33%.Los impuestos sobre los Intereses Pa-gados y el Costo del Endeudamien-to Empresario gravó los intereses y gastos financieros de los préstamos y obligaciones negociables otorgados a empresas, en la medida que los mis-mos eran deducibles del Impuesto a las Ganancias. Su alícuota variaba del 15% al 35% según los acreedores fueran empresas o personas físicas respecti-vamente. En el caso de las entidades financieras, se les permitió computar contra la percepción de este impuesto los importes retenidos en concepto de
Impuesto a las Ganancias por intere-ses girados a ciertos beneficiarios del exterior, lo que constituyó un subsi-dio o bien a las entidades financieras, o bien a los residentes del exterior, hecho que se manifestó en una mejor tasa de interés después de impuestos. Estas medidas apuntaron más a ob-tener neutralidad en el Impuesto a la Renta respecto de proyectos financia-dos con capital propio o ajeno, que a objetivos recaudatorios.En la reforma de fines de 1999, ya con el nuevo gobierno, se modificaron las escalas de alícuotas y se amplió la base del impuesto mediante la reducción del mínimo no imponible, las deduc-ciones por cargas de familias, y la de-ducción especial. Aunque estos efec-tos se atenuaban porque se autorizó la deducción de un porcentaje de los gastos que tuviera el contribuyente en concepto de asistencia sanitaria y de ciertos créditos hipotecarios. Estos as-pectos de dicha reforma, en una fase declinante del ciclo fueron en alguna medida contraproducentes y debieron luego reintegrarse como parte de una política para impulsar el consumo.Complementariamente, se estableció un Impuesto de Emergencia sobre Al-tas Rentas que recaía por única vez en las personas físicas y en las sucesiones indivisas contribuyentes del Impuesto a las Ganancias con ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999. La tasa del impuesto fue del 20% y se aplicó sobre el importe del Impuesto a las Ganancias deter-minado para el período fiscal de 1999, no pudiendo deducirse del Impuesto
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a las Ganancias ni computarse como pago a cuenta de tal gravamen.Asimismo, el impuesto a los com-bustibles líquidos de ciertos secto-res (agropecuario, minería y pesca y transporte de carga y pasajeros) y el impuesto a los intereses pagados po-dían igualmente utilizarse como pago a cuenta del Impuesto a las Ganan-cias aunque con ciertas limitaciones. A su vez, el Impuesto a las Ganancias podía utilizarse como pago a cuenta del Impuesto a las Ganancias Míni-mas Presuntas, que es un impuesto a los activos societarios o personales en el caso de inmuebles rurales con una alícuota del 1% que rige desde 1998.
3. Impuestos sobre Activos y sobre Bienes PersonalesDurante 1992 una ley prorrogó du-rante 10 años el Impuesto a los Acti-vos, pero posteriormente un decreto los derogó.En 1993 se derogó el Impuesto a los Activos para los sectores industrial, agropecuario, minero y de construc-ción, y en 1995 se deroga para todos los sectores. El Impuesto sobre los Bienes Persona-les, establecido en agosto de 1991 con una alícuota del 1%, era un impuesto a la posesión de bienes que excedían un valor mínimo no imponible de $102.300 de personas físicas y sucesio-nes indivisa y algunos casos de socie-dades. Las alícuotas fijadas fueron:
› para sujetos domiciliados en el país,
› entre $102.300 y $200.000: 0,50%
› más de $200.000: 0,75%; › para sujetos radicados en el exte-
rior por los bienes situados en el país: 0,75%;
› para sociedades radicadas en el exterior por bienes inmuebles si-tuados en el país, en los casos que encuadren en las presunciones es-tablecidas en la ley: 1,5%;
› sobre acciones o participaciones en el capital de cualquier tipo de sociedad: 0,50%;
4. Impuestos InternosEn enero de 1990 se derogó el Im-puesto de Emergencia a las Ventas de Productos Agropecuarios. Poste-riormente también se establecieron límites a las alícuotas del Impuesto a la Compraventa de Divisas (0,3% y 0,1%) pero en la reforma tributaria de 1991 se estableció una alícuota del 0,4%.Los impuestos internos alcanzan a los siguientes productos: Tabacos; bebidas alcohólicas; cervezas; bebi-das analcohólicas, jarabes, extractos y concentrados; automotores y motores gasoleros; seguros; champañas; obje-tos suntuarios; telefonía celular y sate-lital; vehículos automóviles y motores, embarcaciones y aeronaves de recreo o deportes; productos electrónicos. Como en todos los casos la base im-ponible incluye al propio impuesto de modo que la alícuota efectiva es más alta (acrecentamiento). Por otro lado, algunos productos se encuentran gra-vados por impuestos adicionales de emergencia como los cigarrillos, (que
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también están gravados para finan-ciar el Fondo del Tabaco).Desde 1991, se establecieron reduccio-nes de diferentes tasas como la sobre-tasa del vino; en el caso de cigarrillos se redujo a 68% en 1991 llegando a 64% en enero de 1993 y también dis-minuyeron las alícuotas de las bebidas alcohólicas.La tasa vigente para objetos suntua-rios en 1991 era del 25%, aunque cier-tas pieles estaban gravadas al 5%. En el año 1993 se redujo su tasa al 5%, luego de un acuerdo con la cámara sectorial que se comprometía a incre-mentar por lo menos en un 15% los Impuestos a las Ganancias y al Valor Agregado. En 1996 se derogó este ru-bro de la ley de Impuestos Internos en tanto en el año 2000 se restableció con una alícuota del 20% (efectiva 25%) y se estableció que los objetos de valor menor a $300 estuvieran exentos. En este caso el impuesto alcanzaba a cada una de las etapas de comercialización, con un carácter de plurifásico no acu-mulativo ya que podían descontarse como pago a cuenta el tributo pagado en la etapa anterior.En el año 1997 se incorporó el gra-vamen sobre automotores y motores gasoleros con una alícuota del 10%; desde mediados de junio de 2001 este gravamen se suspendió. A partir del año 2000 se gravaron los servicios de telefonía celular o satelital con una alícuota del 4% (incorpora-dos por la reforma tributaria de 1999). En esta misma reforma tributaria se restableció el impuesto interno a los champañas con una alícuota del 12%
(efectiva del 13,64%). Entre 1991 y 1996 este producto estaba alcanzado con una alícuota del 5%.Durante el año 2001 se redujeron las alícuotas de los impuestos internos correspondientes a vehículos automó-viles para el transporte de personas, los preparados para acampar (cam-ping); los motociclos y velocípedos con motor y; los chasis con motor y motores de estos vehículos del 4% al 0% para aquellos vehículos de menos de $22.000 y del 8% al 4% para los de mayor valor. Posteriormente este im-puesto fue suspendido, aunque conti-nuó vigente el correspondiente a em-barcaciones concebidas para recreo o deportes y los motores fuera de borda; y para aeronaves, aviones, hidroavio-nes, planeadores y helicópteros conce-bidos para recreo o deportes.Las primas de seguros también se en-contraban alcanzadas por impuestos internos, estando exentos los siguien-tes tipos de seguros: a) de vida, indivi-duales o colectivos, comprendiendo a los seguros de vida en caso de muerte y en caso de supervivencia; b) de ac-cidentes personales; c) colectivos que cubren gastos de internación, cirugía o maternidad; d) seguros agrícolas, entendiéndose por tales los que ga-ranticen una indemnización por los daños que puedan sufrir las plan-taciones agrícolas en pie, es decir, cuando todavía sus frutos no han sido cortados de las plantas. Las alícuotas para los seguros contratados en el país eran del 2,5% para el caso de seguros de accidentes de trabajo y 8,5% para seguros en general. Esta alícuota se
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elevaba al 23% para los seguros con-tratados en el extranjero. Asimismo, las pólizas únicas sobre exportaciones estaban gravadas el 40% de la prima total. Los seguros bajo el régimen de ART se eximieron del impuesto. En 1998 haciendo uso de la normativa de este impuesto, que permitía reducir hasta en un 25% las alícuotas o para disminuirlos o dejarlos transitoria-mente sin efecto, se estableció una pauta de reducción de alícuotas que las llevó a 6,5% entre julio de 1999 y 30 de junio del 2000, al 4,5% entre ju-lio de 2000 y 30 de junio del 2001, al 2,5% entre julio de 2001 y 30 de junio del 2002 y la fijó en 1‰ a partir de dicha fecha.
5. Créditos y débitos en cuentas corrientes bancarias y otras operatoriasEs un impuesto sobre los créditos y débitos sobre las operaciones banca-rias (no solamente sobre operaciones de cuenta corriente). Se exceptuaban algunas operaciones de pagos de cier-tos servicios, compraventa o suscrip-ción de títulos, gestiones de cobranza así como un conjunto bastante am-plio de titulares de cuentas.La alícuota general es del 6‰ para los créditos y 6‰ para los débitos y del 12%o para los movimientos o entregas de fondos, propios o de terceros -aún en efectivo-, que cualquier persona, incluidas las comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, efectúe por cuenta propia o por cuenta y/o a nombre de otra, cualesquiera sean los mecanismos utilizados para llevarlos a cabo, las denominaciones que se les
otorguen y su instrumentación jurídi-ca, quedando comprendidos los desti-nados a la acreditación a favor de esta-blecimientos adheridos a sistemas de tarjetas de crédito, compra y/o débito.Existía también un conjunto de alí-cuotas reducidas que iban del 5‰ al 0,50‰. A partir del 1/5/04 el impues-to podía computarse en forma parcial como pago a cuenta en el Impuestos a las Ganancias y a la Ganancia Míni-ma Presunta.Los titulares de cuentas bancarias gravadas alcanzados por la tasa gene-ral del 6‰ podían computar como crédito de los impuestos mencionados el 34% de los importes liquidados y percibidos por el agente de percep-ción en concepto del Impuesto sobre los Débitos y réditos, originados en las sumas acreditadas en dichas cuen-tas, y el 17% de los importes ingresa-dos por cuenta propia o, en su caso, liquidados o percibidos por el agente de percepción, alcanzados a la tasa ge-neral del 12‰.
6. Impuestos a la transferencia de combustibles líquidos derivados del petróleoGravaban la transferencia de com-bustibles líquidos entre importado-res, empresas refinadoras, empresas comercializadoras que reúnan deter-minados requisitos y titulares de las bocas de expendio de combustibles y los titulares de almacenamientos de combustibles para consumo privado. Las alícuotas difieren por derivado, como se muestra en el Cuadro 2.En este caso el impuesto no integra la base del tributo. También estaban
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gravados con la alícuota aplicada a las naftas de más de 92 RON, los pro-ductos compuestos por una mezcla de hidrocarburos, en la medida que cali-fiquen como naftas. A partir de 1990 se estableció que el pago de dicho impuesto fuera efectua-do en el Banco de la Nación Argen-tina y se discrimine en la facturación la retención y el impuesto en la venta de combustibles líquidos derivados del petróleo. En diciembre de 1990 se estableció un impuesto (fijo en austra-les) a la transferencia de combustibles líquidos y otros derivados de hidro-carburos y gas natural para afectarlo a distintos fines: 45% Secretaría de Se-guridad Social, 36% Fondo Nacional de Infraestructura, 9% Fondo Pro-vincial para la Infraestructura y 10% según Coparticipación Federal. En marzo del año siguiente el 50% de los recursos de este impuesto afecta-
dos a infraestructura se destinaron a rentas generales.
7. Gas Natural ComprimidoEste impuesto grava con una alícuota del 16% el gas natural distribuido por redes con destino a gas natural com-primido (GNC) para el uso como com-bustible en automotores.
8. Impuestos aduanerosEntre 1989 y 1991 se eliminaron res-tricciones para arancelarias y derechos adicionales transitorios y se modificó repetidas veces la estructura aran-celaria para reducir los promedios y disminuir la dispersión del nomen-clador. En enero de 1991 se estableció un arancel único del 22% pero poste-riormente se establecieron tres niveles: 0; 11; y 22%. El promedio nominal ex-perimentó, sin embargo, oscilaciones ya que bajó del 26% en 1989 al 15% en marzo de 1990 pero subió al 18% a fi-nes de 1990 y posteriormente se ubico en niveles cercanos al 10%.
Alícuotas en combustibles líquidos derivados del petróleo
Alícuotas
Nafta sin plomo, hasta 92 RON 70%
Nafta sin plomo, de más de 92 RON 62% 62%
Nafta con plomo, hasta 92 RON 70%
Nafta con plomo, de más de 92 RON 62%
Nafta virgen 62%
Gasolina virgen 62%
Solvente 62%
Aguarrás 62%
Gas-oil 19%
Diesel-oil 19%
Kerosene 19%
Cuadro 2
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Las estimaciones de la estructura arancelaria para el fin del período in-dican que el arancel promedio ponde-rado (intra y extra zona) era de 11,6% en 1998, 10,2% en 1999, 9,6% en el año 2000 y de 6,8 en el año 2001.
9. Otros impuestosEn el período se crearon otros gravá-menes nuevos; al respecto cabe men-ciona: gravamen de Emergencia so-bre Premios de Determinados Juegos de Sorteos y Concursos Deportivos; Contribución Especial sobre el Ca-pital de las Cooperativas; Impuesto a las Entradas de Espectáculos Cine-matográficos; Impuesto a los Video-gramas Grabados (1991); Impuesto a los Servicios de Radiodifusión; Tasa de Infraestructura Hídrica; Recargo sobre el Gas Natural y el Gas Licua-do de Petróleo; Impuesto a los Pasajes Aéreos al Exterior, Impuesto del 6 por mil sobre Préstamos Financieros Ob-tenidos del Exterior (1991).Además, en 1991 se estableció el Im-puesto a la Transferencia de Inmue-bles de personas físicas y sucesiones en reemplazo del Impuesto a los Benefi-cios Eventuales que se había derogado en 1990, la alícuota de este impuesto se estableció en 1,5%. Se encontraban exentas las compraventas destinadas a vivienda única. A comienzos de 1993 se derogó el Im-puesto a los Sellos (para operaciones registradas en la Capital Federal y que eran recursos del gobierno nacio-nal), excepto el que recaía sobre es-crituras públicas de compraventa de inmuebles. Las alícuotas varían entre 0,75% y 2,5%.
Otro impuesto de corta duración, de tipo cedular, fue el Impuesto sobre Automotores, Motos, Embarcacio-nes, y Aeronaves, más conocido como «Impuesto para el Incentivo Docen-te» que gravaba estos bienes con una alícuota del 1% o 1,5% según el valor de los objetos.
Principales aspectos relaciona-dos con la Administración Tribu-taria y su efectividad // El período analizado registró importantes modifi-caciones en el área de la Administración Tributaria, incluyendo los aspectos pro-cedimentales. A continuación se intenta una síntesis ordenada de las novedades registradas.
En marzo de 1990 se establece la Ley Penal Tributaria, que introduce penas de prisión para ciertos delitos tributa-rios; en 1995 se elevan significativamente los montos que deben estar involucra-dos para que se apliquen las penas de prisión. Para comprometer a los con-sumidores en mejorar el cumplimiento tributario en ese mismo año se estable-ció un sistema de sorteos y premios para los consumidores que enviaran facturas documentando la inclusión del IVA; se premiaba también a los comerciantes emisores de tales facturas.
En 1991, se autorizó la publicación de listados de contribuyentes que no cum-plían regularmente con sus obligaciones tributarias y el monto detectado; a su vez, se limitó a un solo ejercicio las fis-calizaciones (el último por el que se hu-bieran presentado declaraciones juradas). La lucha contra la evasión, el aumento de la percepción de riesgo y la mejora de los
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mecanismos de recaudación jugó un pa-pel crucial en el éxito inicial del Plan de Convertibilidad, al respecto resulta inte-resante reproducir una cita del Dr. Car-los M. Tacchi, Subsecretario de Política y Administración Tributaria de la Secre-taría de Hacienda de la Nación, del 3 de enero de 1991 (en De Pablo -2005-) en la
que hace referencia a la complejidad de aspectos a tener en cuenta en este sentido «La evasión se percibe hoy como que alcan-zó su máximo nivel, lo que ocurre es que al lado de la economía informal (incluso la ilícita), la formal entró en un ‘ incum-plimiento omisivo’ de elevada magnitud... La evasión es un fenómeno complejo. Pre-
senta múltiples situaciones de causalidad, y requiere para evitar su proliferación y situarla en el mínimo, la vigencia plena de un marco global de principios y políticas. Para atacarla, hay que interactuar con medidas de fuerte contenido en las áreas de Administración Tributaria, Federalismo Fiscal, Sistema Tributario y otras reformas
puntuales de la legislación actual... Los organismos de aplicación, percepción y fis-calización de tributos (Dirección General Impositiva, Administración Nacional de Aduanas, Dirección Nacional de Recau-dación Previsional, direcciones generales de recaudación provinciales), acusan un fuerte grado de deterioro en su accionar...
A fines de 1991 se dictó el Decreto 2284/91 (de “desregulación económica”) que, entre otras, creó el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), que entre sus principales funciones tenía la percepción y fiscalización de la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS). De tal forma se inició un proceso de concentración de la recaudación, fiscalización y ejecución coactiva de los recursos de la seguridad social, que hasta entonces estaba a cargo de distintos entes, algunos de ellos de carácter público no estatal. A tal efecto se crea la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) cuya función sería la de administrar el SUSS. Desde 1993 la parte correspondiente a la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social se transfirió a la Dirección General Impositiva (DNU 507/93 ratificado por Ley 24.447). A partir de 1996, se fusionan la DGI y la Dirección General de Aduanas (AGA) para formar un ente único de recaudación tributaria y previsional, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
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La ‘desparkinsonización’ de las estructuras jerárquicas permitirá acercar responsabili-dades funcionales a las ejecutivas, a la vez que la individualización de responsabili-dades desde el ‘mostrador’ al mas alto des-pacho evitará la desorientación, cansancio y fastidio del contribuyente. Los organismos deben estar intercomunicados.»
A fines de 1991 se dictó el Decreto 2284/91 (de «desregulación económica») que, entre otras, creó el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), que entre sus principales funciones tenía la percepción y fiscalización de la Contribución Uni-ficada de la Seguridad Social (CUSS). De tal forma se inició un proceso de concen-tración de la recaudación, fiscalización y ejecución coactiva de los recursos de la seguridad social, que hasta entonces esta-ba a cargo de distintos entes, algunos de ellos de carácter público no estatal. A tal efecto se crea la Administración Nacio-nal de la Seguridad Social (ANSeS) cuya función sería la de administrar el SUSS. Desde 1993 la parte correspondiente a la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social se transfirió a la Di-rección General Impositiva (DNU 507/93 ratificado por Ley 24.447). A partir de 1996, se fusionan la DGI y la Dirección General de Aduanas (AGA) para formar un ente único de recaudación tributaria y previsional, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
En 1999 se aplica el Régimen Sim-plificado para Pequeños Contribuyen-tes (Monotributo). El establecimiento del Monotributo implica que algunos contribuyentes no estarían obligados al registro de libros contables ni a la presen-
tación de declaraciones juradas, contra el pago de sumas fijas mensuales, más pa-recido a un impuesto de tipo cedular. El «monotributo« plantea, entre otros pro-blemas, que se pierde la relación de in-gresos-carga de tipo personal planteada en el Impuesto a la Renta. Este impuesto de suma fija se hizo más gravoso para los contribuyentes a medida que sus ingre-sos se deterioraban por lo que, posterior-mente, se permitió la reclasificación cada 4 meses. Por otro lado, además atenta contra la neutralidad en los precios toda vez que se reemplaza al IVA por un im-puesto acumulativo de monto fijo.
A partir de marzo de 1990 el 0,4% de la recaudación impositiva se distribuiría en-tre el personal directivo, personal perma-nente, contratado o transitorio de la DGI.
En agosto de 1990 se establece un ré-gimen de presentación espontánea para el pago de impuestos y al mes siguiente un plan excepcional de facilidades de pago para impuestos adeudados hasta ju-nio de 1990. A comienzos de 1991 nueva-mente se estableció un régimen general y transitorio de presentación espontánea, permitiendo pagos en hasta 33 cuotas o más en el caso de empresas concursa-das. En 1992 se estableció también un régimen de presentación espontánea y a mediados de 1993 un régimen de plan de facilidades de pago de hasta 60 cuotas para empleadores de al menos 5 personas en relación de dependencia.
En 1992 se estableció un régimen de exteriorización de bienes en el exterior y de moneda extranjera en el país. Este último caso implicaba depositar las di-visas por no menos de 180 días, y si se depositaba por más plazo se disminuían
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las alícuotas que oscilaban entre 1% y 4% dependiendo en cuanto tiempo se toma-ra la exteriorización.
Según información publicada por AFIP, entre 1995 y 2002 la recaudación mediante planes de facilidades de pago y presentación espontánea representó entre un 1,4% y un 3,6% de la recaudación de cada año. Los años en donde representó mayores porcentajes son 1996 cuando al-canzó el máximo de 3,6%, el año 2000 con 2,9%, el 2002 con 2,8% y el año 1997 con 2,2%. En los años restantes represen-tó menos de un 2%. En muchos casos se permitió también el pago de estos siste-mas mediante bonos; fueron pocos los años en los que nos se implementó algu-nos de estos mecanismos. Al respecto es ilustrativo el Cuadro 3.
En 1992 se estableció que los quebran-tos correspondientes a ejercicios cerrados antes de marzo de 1991 se transformaran en créditos fiscales.
Respecto de los regímenes promocio-nales se establecieron una serie de limita-ciones; en 1990 se estableció una declara-ción jurada para los beneficiarios de los regímenes promocionales acreditando el cumplimiento de los compromisos; se de-jaron de conceder nuevos plazos de pues-ta en marcha y se suspendió la entrega de subsidios, subvenciones u otros mecanis-mos que afectaran al Tesoro Nacional y la aprobación de nuevos proyectos.
En 1990 se establece que el 25% de las donaciones a universidades nacionales podrían considerarse como pago a cuen-ta de diversos impuestos.
Las medidas adoptadas así como las circunstancias económicas y políticas tienen una gran importancia en la per-
formance de la administración tributaria. Hasta 1993, la relación de Costo adminis-trativo y recaudación oscilaba entre un 2,3% y un 2,7%, pero a partir de aquél año se reduce a 1,8% durante 1993-94 y posteriormente aumenta a 2,1% en el año 1995. Esta mejora en el indicador puede deberse a la combinación de un período de fuerte crecimiento de la economía (ca-pacidad contributiva) y mejoras específi-cas en los sistemas recaudatorios como la concentración en la DGI de la recaudación de los gravámenes sobre el salario que an-teriormente realizaba la ANSeS. En el año 2000 este indicador es de 1,88%, según estimaciones propias, o sea que su ubica en niveles similares a los de 1993-94.
Fiel estimó el costo administrativo como porcentaje de la recaudación en 2,10% para el año 1995 (incluyendo in-gresos de seguridad social). Esto impli-ca un nivel inferior al de Brasil (2,71% en 1989), pero superior a los de Francia (1,85% en 1992), Canadá (1,6% en 1992), Reino Unido (1,55% en 1993), Portugal (1,52% en 1993), Australia (1,42% en 1993), Japón (0,93% en 1992) y Estados Unidos (0,58%).
Existen varias estimaciones disponi-bles sobre la evasión hacia fines del pe-ríodo: para el IVA la efectuada por Carlos Silvani, titular de la DGI-AFIP en el pe-ríodo 1996-2000, y que asciende a 26,8% para 1997 y a 25,8% para el año 1998; la de FIEL para el año 2000, del 29,9%; y la rea-lizada por el IERAL por el lado del consu-mo arroja un resultado mayor, del 34% para 1997. Por otro lado, las estimaciones del ANSeS de evasión de aportes y con-tribuciones sobre el salario indican que los niveles de evasión alcanzan una suma
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de 12.845 millones de pesos en 1999, que equivalen a 4,5% del PIB en ese año.
Estimaciones posteriores de los nive-les de evasión, como en el estudio de Gó-mez Sabaini y Gaggero (2002) arrojan resultados similares (y aún más altos) de los ya mencionados, resaltándose en este trabajo la paradoja del sistema argentino
en donde las altas alícuotas y tasas de los impuestos dan lugar a una baja efecti-vidad del sistema (o baja recaudación), como se puede apreciar en el Cuadro 4.
Cabe señalar, sin embargo, que las comparaciones entre diferentes estima-ciones están limitadas por las diferencias metodológicas y de disponibilidad de
Concepto Casos Media
Decretos 314/95 y 316/95 . 3.347.183
Facilidades de pago previsional - Decreto 314/95 63.859 1.147.963
Presentación espontánea y facilidades de pago - Decreto 316/95 137.547 2.199.220
Decretos 270, 271 y 272/95 . 585.627
Facilidades de pago previsional - Decreto 370/95 5.117 169.740
Presentación espontánea y facilidades de pago - Decretos 271 y 272/95 25.380 415.887
Decretos 493/95 y 963/95 . 5.011.637
Facilidades de pago - Decreto 493/95 667.669 4.726.178
Facilidades de pago. Impuesto - Decreto 493/95 195.779 2.187.003
Facilidades de pago previsional empleadores - Decreto 493/95 72.426 1.792.361
Facilidades de pago previsional autónomos - Decreto 493/95 412.570 746.814
Facilidades de pago - Decreto 963/95 22.861 285.459
Facilidades de pago - Decreto 1053/96 18.259 1.138.233
Facilidades de pago Dto. 938/97 y Presentación espontánea Dto. 935/97 82.418 4.274.017
Facilidades de pago - Decreto 93/2000 179.938 4.074.485
Decretos 1384/01 y 338/02 . 4.370.153
Facilidades de pago Decreto 1384/01 Impuestos 122.493 2.304.645
Facilidades de pago Decreto 1384/01 Inseguridad Social 162.356 1.360.777
Facilidades de pago Decreto 338/02 Impuestos 40.103 371.304
Facilidades de pago Decreto 338/02 Inseguridad Social 61.140 333.427
Ley 25.865 Autónomos y monotributistas 411.615 1.884.000
Nota: En el agrupamiento de Planes no se suman la cantidad de casos para evitar la duplicación de casos CUIT. Los importes no incluyen intereses por financiación.
Fuente: Salim, JA y Vasallo, A. (2005)
Regimenes de Facilidades de Pago y Presentación EspontáneaDeuda consolidada al origenEn miles pesos
Cuadro 3
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información. Por ello, es más ilustrativo el análisis efectuado sobre una serie de tiempo con una metodología dada, en el que interesa más la tendencia que refleje el resultado que el nivel absoluto de las estimaciones. Ver Cuadro 5.
En el citado trabajo de Gómez Sabai-ni y Gaggero (2002), se agrega una serie de evasión tributaria en el IVA y se señala, especial y reiteradamente, «la desbalan-ceada relación entre presión tributaria legal versus efectiva existente en la Ar-
Año Millones de $corrientes % del PBI a % de incumplimiento
1989 106 3,3 66,1
1990 2.913 4,2 65,8
1991 8.489 4,7 58,0
1992 7.221 3,2 35,6
1993 10.452 4,4 40,5
1994 13.076 5,1 45,0
1995 s/d s/d s/d
1996 10.675 3,9 37,1
1997 7.248 2,5 26,8
1998 7.080 2,4 25,8
1999 b 9.000 3,1 32,7
2000 10.270 3,2 34,3
Evolución del incumplimiento tributario en el IVAPeríodo 1989 - 2000
Fuente: Gómez Sabaini y Gaggero (2002)
Cuadro 5
Tributos y Cargas Administración Nacional Provincias + GCBA Total consolidado
Millones de $
% de incumpl.
% del PBI
Millones de $
% de incumpl.
% del PBI
Millones de $
% de incumpl.
% del PBI
IVA 10.270 34 3,2 . . . 10.270 34 3,2
Cargas Previsionales*
8.500 53 3,0 . . . 8.500 53 3,0
Otros Tributos 12.000 36 4,2 6.700 40 2,4 18.700 37 6,6
Totales 30.770 40 10,4 6.700 40 2,4 37.470 40 12,7
Fuente: Gómez Sabaini y Gaggero (2002)
Incumplimiento tributario consolidado (Adm. Nac. + Pcias. + GCBA)Hipótesis conservadora para el año 2000
Cuadro 4
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gentina respecto de países de igual grado de desarrollo».
De todos modos, del Cuadro 5 se desprenden dos condiciones. Por un lado, una notoria mejora tendencial en el nivel de cumplimiento, aunque para estar seguros de ello debería partirse de años anteriores al 1989-1990 dadas las dificultades económicas registradas en estos por efecto de las dos hiperinflacio-nes. Asimismo, se verifica que el nivel de cumplimiento mejora en años de expan-sión económica y se deteriora en la fase depresiva del nivel de actividad.
Por otro lado, como se ha señalado en otros capítulos de este trabajo, existe un conjunto de otros factores que inciden en la performance de la administración tributaria; es por ello que los resultados sobre su efectividad siempre se efectua-ron en el marco de una descripción de los diferentes aspectos de la administra-ción y que incluyen no sólo los aspectos organizativos sino, también, otros fac-tores como los criterios adoptados para la concesión de beneficios promociona-les, exenciones y desgravaciones. En tal sentido, en el trabajo de Gómez Sabai-ni y Gaggero se enfatiza con relación a los distintos tipos de gastos tributarios «implican una enorme complejidad y encarecimiento de los procesos de ad-ministración y gestión de los impuestos, incrementan el coeficiente de evasión de los que sufren competencia desleal; al no estar controlados eficazmente generan un sistema orientado a la estafa y una red de corrupción que afecta a las admi-nistraciones provinciales y al gobierno central, y, al estar limitados a unas po-cas jurisdicciones subnacionales (las be-
neficiarias de regímenes de promoción) hacen caer sobre las restantes el peso de este enorme drenaje que distorsiona el sistema de transferencias federales».
Recursos provinciales // En el pe-ríodo no se produjeron demasiados cambios en los sistemas provinciales. El Impuesto sobre los Ingresos Brutos si-guió siendo la principal fuente de ingre-sos tributarios propios de las provincias (aproximadamente el 54% del total) con una mayor concentración en las pro-vincias más avanzadas (Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe). Este tributo fue el instrumento sobre el cual se definieron más condiciones en los pactos fiscales, teniendo como objetivo reducir el efecto distorsivo por su condición de impuesto multifásico acumulativo; con ese objeto se acordó la reducción de alícuotas en las etapas primaria y secundaria, y su mantenimiento o incremento en las co-rrespondientes a las de comercialización. Sin embargo, la intensidad de la crisis fiscal obligó en varios casos a interrum-pir este cambio.
Otra de las condiciones pactadas era la eliminación gradual del Impuesto de Sellos.
Acuerdos nación-Provincias // El régimen transitorio de Coparticipación Federal de Impuestos establecido en 1988, fue reemplazado por una serie de acuer-dos y pactos fiscales, integrado por tres pilares:
1. transferencia de servicios a las provin-cias sin contrapartida financiera (en
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realidad contra aumentos futuros de la coparticipación);
2. 2% al «Fondo de Aporte del Tesoro Nacional a las Provincias».
3. 4% se distribuirá entre todas las juris-dicciones, excluida la de Buenos Ai-res, conforme al Indice de Necesida-des Básicas Insatisfechas, para obras de infraestructura básica social.
4. 84% se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las jurisdicciones provin-ciales conforme a las disposiciones de los artículos 3º y 4º de la ley 23.548 (de Coparticipación Federal de Impues-tos del año 1988).
Posteriormente (1992) se asignó un 11% de la recaudación del IVA al Sistema de Seguridad Social.
En 1994 ocurre un hecho relevante con la sanción de la nueva Constitución Nacional: por primera vez se manda en el propio texto constitucional a aplicar un régimen de coparticipación, estable-ciendo que la distribución se efectuará en relación directa a las competencias, ser-vicios y funciones y que será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Antes del 31 de diciembre de 1996 se debía sancionar una nueva ley de coparticipación apro-bada por mayoría especial y con la apro-
bación por las provincias. Asimismo se limitaron las futuras transferencias de competencias, servicios o funciones «sin la respectiva reasignación de recursos.» Se establecía también un orga¬nismo fiscal federal encargado de la ejecución y control. Nada de esto se cumplió «y se siguieron agregando Pactos y Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando».
Algunos de estos pactos, como el del año 1999 estableció pisos y topes nomi-nales a las transferencias a provincias, independientes de la recaudación, de acuerdo con los promedios de años an-teriores; estos límites se establecieron conjuntamente con un aumento de im-puestos en el ámbito nacional que en el primer año de implementación permitió que hubiera un saldo favorable al Tesoro Nacional, pero a medida que la recesión se profundizaba y caía la recaudación terminó siendo un arma de doble filo y una deuda para el gobierno nacional (que se saldó con Lecop).
En el año 2002 se dejan sin efecto es-tos pactos pero se incorporan nuevos tri-butos a la masa de recursos coparticipa-bles (30% del Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias). Cuando la crisis fiscal en las provincias era muy intensa se acordó la libre disposición de recursos de asignación específica por parte de los gobiernos provinciales. //
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Contador Público (UBA) y Economista de Gobierno. Docente universitario (UBA). Investigador, Instituto AFIP.
Historia del primer endeudamiento externo argentino El empréstito de 1824
El presente artículo, revisa un punto álgido de la historia económica argentina: el empréstito de la Baring Brothers. En un primer momento, el autor reseña los datos principales del evento en cuestión; luego, ensaya una serie de hipótesis desde la perspectiva de fiscalización, de manera de desentrañar posibles maniobras orientadas a apropiarse de recursos que legítimamente correspondían al Estado.
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Presentación y objetivos // Mucho se ha escrito, en Argentina, acerca del popularmente llamado Empréstito de la Baring Brothers, destacándose, justa-mente, que la utilización de los fondos así obtenidos no pareció haber respondido a los intereses genuinos del Estado, confi-gurando una operación con serios perjui-cios económicos y financieros.
Llama notablemente la atención, cómo el préstamo y las maniobras financieras posteriores, quedaron identificadas de ese modo, cuando la casa bancaria Baring Brothers participó simplemente como operador financiero en la colocación ini-cial de los títulos en el mercado de Lon-
dres y en la gestión de pago de intereses y amortizaciones de dichos títulos.
Pero la responsabilidad por las deci-siones tomadas en cuanto al manejo de los fondos reunidos por dicha emisión no debería descansar sobre la figura de dicha entidad. Fueron otros los hom-bres que decidieron, actuaron, y se be-neficiaron por la gestión de los recursos obtenidos en Londres. Sin embargo, sus nombres no han trascendido en la his-toria como los responsables de aquellos acontecimientos.
Muchos de los registros históricos en-contrados en la bibliografía, que difunden las operaciones financieras involucradas en ésta colocación de deuda, se muestran en cuadros, cuyos formatos responden a los ordenamientos dados por las fuentes originales. Exposición que no mantiene un criterio único, sino que varía de cuadro a cuadro, y de autor en autor.
Es por ello que este trabajo tiene dos etapas. En una primera parte, se hará una reseña de los hechos, destacando los acon-tecimientos que tienen impacto a nivel patrimonial de los participantes. En la se-gunda, se presentará la información refor-mulada, ordenándola bajo un criterio de
exposición homogéneo, de acuerdo a una lógica contable, y bajo una óptica crítica.
Estos datos histórico-contables serán utilizados para ensayar una mirada desde la perspectiva de un fiscalizador, quien buscaría entender y esquematizar los su-cesivos pasos adoptados por los actores, desentrañando las posibles maniobras destinadas a apropiarse de los recursos en juego. Los «jugadores» utilizarían para ello distintos ropajes legales y transforma-ciones de las características de los activos. De este modo, a los ojos de quien busca
Pero la responsabilidad por las decisiones tomadas en cuanto al manejo de los fondos reunidos por dicha emisión no debería descansar sobre la figura de dicha entidad. Fueron otros los hombres que decidieron, actuaron, y se beneficiaron por la gestión de los recursos obtenidos en Londres. Sin embargo, sus nombres no han trascendido en la historia como los responsables de aquellos acontecimientos.
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comprender posibles consecuencias eco-nómicas y financieras de los pasos toma-dos, se ofrecerá una hipótesis tentativa de posibles tramas de intereses.
Primera parte: los hechos // si-tuación fiscal reinante y conso-lidación de la deuda esterna // Luego de la primera década posterior a la Revolución de Mayo, y de la crisis política de 1820, el fisco de la Provincia de Buenos Aires disponía de muy pocos recursos. A fin de solucionar este proble-ma, se conformó una Comisión de Ha-cienda para consolidar las obligaciones reconocidas hasta ese momento. En la literatura (Rosa, [1969] 2002), así se des-cribe la situación:
«En julio de 1821 el gobierno de la Provincia de Buenos Aires designa una Comisión de Hacienda para es-tablecer el monto de la deuda inter-na nacional. Si la provincia se había apoderado del impuesto nacional por excelencia -el de aduana- era justo corriese con los gastos nacionales, entre ellos la deuda contraída en los años de la guerra de la independen-cia aún pendiente de pago. Consistía ésta en cupones de la ‹Caja Nacional› de Pueyrredón del año 1818, letras de tesorería en descubierto, jornales de soldados, créditos de proveedores y aún expedientes coloniales anteriores a 1810.» (Rosa, [1969] 2002:46).
Esta Comisión producirá una novación de la deuda, cancelando los pasivos re-conocidos hasta ese momento con la en-trega de nuevos títulos. El 30 de octubre
de 1821 se crea la Caja de Amortización de Fondos Públicos, con el fin de canjear los créditos presentados por estos nuevos certificados. Si bien la deuda vieja ascen-día aproximadamente a dos millones de pesos, sugestivamente la emisión total ascendió a cinco millones. Los tres exce-dentes se entregaron por pagos de gastos extraordinarios durante el año 1822.
Para garantizar esta nueva emisión, y estimular su aceptación en la plaza, se la respaldó con una garantía hipoteca-ria especial, además de otorgarle poder cancelatorio frente a las obligaciones con la Aduana de Buenos Aires (Rosa [1969] 2002).
Poco antes de esta primera conso-lidación de deuda, se produjo un im-portante movimiento especulativo que generó fuertes ganancias para aquellos que conocieron en forma temprana la operatoria por venir. Estos inversores in-formados compraron a los desprevenidos dueños de la deuda vieja, que cotizaba a un 30 o 40% de su valor nominal, para luego canjeársela al Estado a la par.
Esta emisión, además de cancelar la deuda anterior y atender gastos mili-tares (abastecimientos, sueldos caídos, premios por retiro, etcétera), aportaba medios de pago para una economía que en esos momentos registraba una dismi-nución de actividad, producto de la cri-sis política de 1820 y la pérdida del Alto Perú como fuente de metales preciosos.
Posteriormente, la proliferación de estos títulos «Fondos Públicos» hizo re-ducir su cotización hasta valores aproxi-mados al 30% de su valor nominal. A fin de resolver el problema de la falta de medios de pagos, y cuidar la cotización
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de los títulos, Manuel José García, quien se desempeñaba como Ministro de Ha-cienda de la Provincia de Buenos Aires, promovió el establecimiento, en setiem-bre de 1822, del Banco de Buenos Aires, popularmente conocido como Banco de Descuentos, permitiéndole poner en cir-culación billetes convertibles.
nuevo empréstito con el exterior // En julio de 1822, se presentó un pro-yecto para lograr la autorización que per-mitiera gestionar un empréstito externo con varios fines. Entre ellos, construir un puerto para la ciudad de Buenos Aires, establecer pueblos en la campaña, y pro-veer de agua corriente a la ciudad.
Negociaciones mediante, se aprueba la ley respectiva, y el 28 de noviembre se autorizó al gobierno a emitir nueva deu-da. Sería un préstamo, por cinco millo-nes de pesos (un millón de libras al tipo de cambio de $5,-), con la posibilidad de hacerlo bajo la par, con un piso de co-locación del 70%. También se estipulaba que los títulos se coloquen y negocien en el exterior, para no perjudicar a los títulos cotizantes en la plaza porteña, emitidos en la consolidación de deudas anterior.
La negociación se haría por el total del monto, y su integración debería produ-cirse en forma escalonada en un lapso de 12 a 18 meses, para utilizarlos en los fines establecidos a medida que los fondos fue-ran necesarios.
Para llevar adelante el empréstito, el 16 de enero de 1824 se contrató como agentes colocadores del empréstito a John Parish Robertson y Félix Castro. Ellos re-presentaban a un grupo de inversores con intereses en el Banco de Buenos Aires.
Entre otros podemos citar a: William Pa-rish Robertson (Hermano del primero), Braulio Costa, Miguel Riglos y Juan Pa-blo Saenz Valiente, la mayoría Directores y todos accionistas del Banco.
Para colocar los títulos se utilizaron los servicios de la Baring Brothers, enti-dad que se ocupó de la oferta inicial en el mercado londinense. El primero de julio de 1824, Castro y Robertson firmaron, en su calidad de agentes del gobierno, el compromiso con los suscriptores del em-préstito, en el que se reconocía la deuda de un millón de libras esterlinas por el Estado de Buenos Aires.
El préstamo se pudo colocar en el mercado bajo la par, al 85%. Pero dado que el compromiso de los colocadores con el gobierno era de obtener, al menos, el 70% del valor nominal, de las 850.000 libras recaudadas, solo 700.000 serán re-conocidas al gobierno de Buenos Aires. Este hecho representó un abuso, al mo-dificar el espíritu de la norma en cuanto al piso de colocación, trasformándolo en un techo.
De las restantes 150.000 libras, 120.000 fueron apropiadas por los colocadores, y 30.000 fueron imputadas en calidad de comisiones para la Baring Brothers.
Con respecto a la forma de integrar los importes, se produjo un cambio, que (Amaral, 1984) expone de este modo:
«Respecto de los plazos de integración del capital, comunicaban que habían debido apartarse de las instrucciones para adecuarse a las practicas de la plaza; de esta manera, el capital seria integrado en cuotas mensuales entre el 12 de julio y el 12 de diciembre de
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1824. García había indicado que la integración se efectuara entre 15 y 20 por ciento al contado y el resto en tres veces a los cinco, ocho y doce meses. Castro y Robertson suponían que el ministro había fijado esos plazos para ahorrar el pago de algunos intereses, porque no necesitaría disponer de to-das esas sumas hasta el vencimiento de ellos, pero creían que la diferencia entre los plazos indicados y los con-seguidos ‹era insignificante en nego-cios de esta consideración.›» (Amaral, 1984: 572).
De las 700.000 libras ingresadas en la cuenta del gobierno, 130.000 permanece-rían en Londres, depositadas en la mis-ma Baring Brothers, a afectos de que la entidad pague con ellos, al vencimiento, los intereses y amortizaciones que se de-bían afrontar durante los primeros dos años del préstamo. Además, se imputa-ron 7.000 libras (el 1%) a favor de los con-tratistas (Castro y Robertson) en concep-to de honorarios. Por lo que finalmente, el monto remanente a transferir a Buenos Aires sería de sólo 563.000 libras netas, que al cambio de esos momentos, 5 pesos por libra, representaban $2.815.000.
Es de destacarse que también este em-préstito fue garantizado con los bienes, tierras y rentas de la Provincia, lo que constituyó una segunda hipoteca sobre dichos bienes. En este caso, a favor de los tenedores de títulos del exterior. Recor-demos que las tierras ya habían sido gra-vadas con primera hipoteca a favor de los tenedores de los títulos internos emitidos por la consolidación de deudas efectuada antes de éste empréstito. Esta situación
motivaría la Ley de Enfiteusis de arren-damiento de las tierras públicas, ya que no podían ser vendidas.
Si bien cada uno de nosotros podría generar su propio juicio de valor respec-to de si las condiciones de colocación del empréstito fueron, o no, ventajosa para la Provincia de Buenos Aires, los pasos pos-teriores no dejarán de sorprender.
Remisión de los fondos a Buenos Aires, y su empleo // En principio, se esperaría que los fondos obtenidos fueran girados a Buenos Aires, sea en libras o cambiados por oro, para que el gobierno pueda disponer de estos recursos líqui-dos. Los hechos van a mostrar que esto nunca fue así.
Menos de 25.000 libras serán remiti-das desde Londres en forma de onzas de oro, lo que constituye aproximadamente $123.876. Apenas el 4,4% del monto total obtenido por la colocación. El resto del dinero, $2.696.882 se transfirió a Bue-nos Aires en forma de letras de cambio (Amaral 1984). Muchas de ellas, a nom-bre de los colocadores del Banco de Des-cuentos o sus integrantes.
Como finalmente la colocación se ha-bía efectuado por el total de la emisión proyectada, había que resolver el destino de los fondos mientras no se los utiliza-ra del modo planeado originalmente. Al conocerse la noticia de que la Provincia dispondría de recursos disponibles no asignados, la expectativa de un rescate de títulos en el reducido mercado financiero porteño provocó que la cotización de los bonos públicos locales subiera del 40% al 90% aproximadamente. Esta expectativa se cumplió única y particularmente para
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Como vemos hasta aquí, los recursos del empréstito externo no fueron empleados para llevar adelante las obras públicas que establecía la ley que le dio origen. Por el contrario, se los utilizó para intervenir en el mercado, impulsando la valoración de los títulos públicos. De este modo se generó un mayor volumen de operaciones, conformando un mercado al cual la hacienda provincial pudiera concurrir para financiarse mediante la colocación de deuda. Recordemos que en esos momentos, el fisco tenía como recurso principal a la renta aduanera, sin disponer de impuestos directos relevantes y recaudables.
Braulio Costa (integrante del Banco de Descuento y unos de los titulares de las letras de cambio canjeadas al momento de remitir los fondos del empréstito).
Efectivamente, con los recursos del préstamo se concretó una sola compra de bonos, al mencionado Sr. Costa, quien entregó bonos por $442.121 de valor nomi-nal, los que fueron tomados por la Provin-cia a una paridad del 92,25%, canjeándose por letras del empréstito por $407.856.
Otros $500.000 en letras fueron pres-tados al Banco de Buenos Aires, para que compre metálico en el exterior con el fin de respaldar sus emisiones de billetes convertibles. A fines de 1824, el respaldo
en metálico de los billetes circulantes por ellos emitidos solo alcanzaba al 12,2%. (Amaral, 1984).
El 2 de enero de 1825 se creó una Junta de Inspección y Economía. Sus integran-tes eran Manuel Pinto, Juan Pedro Agui-rre, Francisco del Sar, Mariano Sarratea y Faustino Lezica. Su objetivo era decidir acerca del empleo productivo del resto de
los fondos, hasta que se los utilizara en los fines establecidos por ley, Mientras tanto, desde el 9 de febrero hasta fines de abril de 1825, el gobierno descontó $864.463 de las letras entre particulares.
El 11 de abril se creó una Comisión para la dirección y manejo de los fondos del empréstito integrada por Juan Pe-dro Aguirre, José María Roxas, Manuel Arroyo y Romualdo Segurola, quien fuera reemplazado luego por Faustino Lezica. La misma tenía por objetivo co-locar los fondos bajo la garantía de dos personas, a un plazo máximo de seis me-ses. No se incluía la posibilidad de emitir billetes contra descuentos de letras, tal
como lo hacía el Banco de Descuentos. Según los registros, las operaciones co-menzaron el 24 de abril, disponiendo de un monto total de $2.926.667, compues-to por $504.577 en efectivo, $407.856 en bonos públicos (aquellos comprados a Costa), $864.643 en créditos tomados por el Ministerio de Hacienda y $1.149.590 en letras de cambio.
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Esta Comisión desarrolló actividades hasta el 9 de febrero de 1826, obteniendo ganancias por $330.834, lo que constitu-ye un rendimiento aproximado del 9,5% sobre el capital nominal en giro (inclui-dos los fondos depositados en la Baring Brothers).
Durante este período, la actividad de la Comisión se sumó a la del Banco de Buenos Aires, provocando una fuer-te expansión del crédito. Es así como la Comisión otorgó créditos por algo más de 8 millones de pesos, contra 11,5 otor-gados por el Banco, resultando en un incremento del crédito de más del 70% durante el año 1825, comparado con el año anterior.
Como vemos hasta aquí, los recur-sos del empréstito externo no fueron empleados para llevar adelante las obras públicas que establecía la ley que le dio origen. Por el contrario, se los utilizó para intervenir en el mercado, impulsando la valoración de los títulos públicos. De este modo se generó un mayor volumen de operaciones, conformando un mercado al cual la hacienda provincial pudiera concurrir para financiarse mediante la colocación de deuda. Recordemos que en esos momentos, el fisco tenía como recurso principal a la renta aduanera, sin disponer de impuestos directos relevan-tes y recaudables.
Esta situación cambió desde enero de 1826, con el inicio del bloqueo al puerto de Buenos Aires motivado en el conflicto con Brasil:
«El 5 de enero de 1826 el directorio del Banco de Buenos Aires solicitó al gobierno autorización para suspender
la conversión de sus billetes; si no la obtenía, por la extrema carencia de metálico cuya demanda acrecenta-ba el bloqueo, debería paralizar sus operaciones. El Congreso se negó a concederla, pero pocos días mas tar-de se llego a la inconversión por una vía indirecta, cuando el gobierno pro-vincial puso los fondos metálicos del banco a su disposición, debido a la guerra» (Amaral 1984: 581).
Se planteaba, entonces, una situación financiera apremiante para la Provincia, que debía hacer frente a gastos extraor-dinarios por la guerra, y la quiebra del Banco de Buenos Aires. Por ello se im-pulsa la creación de una nueva entidad. Con fecha 28 de enero de 1826, se aprobó la respectiva ley, y el 11 de febrero abrió sus puertas el Banco Nacional. El capital de esta nueva sociedad, ascendería a 10 millones de pesos, que sería aportado del siguiente modo: 1 millón por el Banco de Buenos Aires, 3 millones aportados por la Provincia, y los restantes 6 millones se obtendrían mediante una suscripción pública de acciones.
Como aporte del Banco de Buenos Aires, no sólo se le reconocen sus accio-nes al valor nominal, cuando no tenían valor alguno ya que la entidad se encon-traba prácticamente quebrada, sino que por las mismas se le entregaron acciones del nuevo banco con una relación de cambio de 1,4 nuevas acciones por cada una del Banco de Descueno.
En cuanto al aporte del Estado al nuevo banco, los recursos no fueron otros que los valores remanentes origina-dos en el empréstito. Para ello, la Comi-
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sión efectuó un balance de cierre de los bienes que administró, de donde surgió que la cartera de créditos a cobrar ascen-día a $2.656.464.
Entre sus activos se encontraban los bonos comprados oportunamente al Sr. Braulio Costa, al mismo valor de ingre-so, es decir $407.856. Debido a que la co-tización de estos bonos había caído con-siderablemente, el Directorio del Banco Nacional objetó dicha valuación, por lo que fueron cambiados por pagarés del gobierno por $323.133.
«La Ley del Banco Nacional de las Provincias Unidas del Río de la Plata establecía un capital ilusorio de diez millones de pesos a cubrirse:
› Con ‹los tres millones del emprés-tito› (que en realidad eran poco más de dos y debieron suplirse con letras de tesorería y 20 mil pesos en metálico extraídos a la exhausta Tesorería Nacional;
› Con ‹el millón› del Banco de Des-cuentos (en realidad una deuda de dos millones setecientos cincuenta mil pesos);
› Con ‹seis millones› en acciones a suscribirse (se cubrirían solamente 600 mil pesos).
Todo era ilusorio: el capital real del nuevo Banco eran solamente los dos millones de papeles de comercio del empréstito…». (Rosa, [1969] 2002:28).
En cuanto al poder político de las accio-nes del banco, se impuso un sistema que le daba mayor poder de voto a las acciones
pertenecientes a los integrantes del ex Ban-co de Descuentos, en desmedro del poder de la Provincia, cuando en realidad esta fue quien realizó el único aporte efectivo.
Apenas inicia su actividad la nueva entidad, le otorgó un crédito por 2 millo-nes de pesos a la Provincia, por lo que el Estado entregó sus acciones en garantía. Dicho crédito no se fondeó en activos del banco, sino en la emisión de papel mone-da inconvertible.
Progresivamente, la situación del ban-co empeoró, por la situación político-económica imperante, además de los ma-nejos de sus directivos, que incluyeron el reparto de generosos dividendos:
«Rivadavia ‹en vista de la situación›, faculta al directorio en julio a restrin-gir los créditos prestándose solamente a los accionistas. Los créditos se res-tringen: en agosto quedan reducidos a la mitad ($1.563.000). Los accionistas, solos beneficiados, sacan dinero pre-textando las empresas más ilusorias: granjas en Santa Fe, compañías de construcciones, exportación de yerba mate a Liverpool que dejan sospechar una finalidad de agiotaje.» (Rosa, [1969] 2002:30).
De este modo, la continuidad del banco se va comprometiendo progresivamente, alcanzando un final previsible:
«Tras una opaca existencia, durante la cual sus mismos accionistas intenta-ron liquidarlo por el escaso volumen de sus negocios y el peso de la deuda del gobierno, el Banco Nacional des-apareció el 31 de mayo de 1836 por el
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vencimiento del plazo legal de la em-presa. Sin embargo, sus negocios no fueron liquidados y la Casa de Mo-neda que lo sustituyo continuó las operaciones del ‹extinguido banco› en una cuenta separada.La liquidación no fue llevada a cabo hasta agosto de 1854, oportunidad en que el gobierno no hizo reclamo alguno por las acciones que le corres-pondían, hipotecadas desde junio de 1826. Allí desaparecieron, desde el punto de vista contable, los fondos del empréstito, transformados desde febrero de 1826 en esas 15.000 accio-nes del Banco Nacional.» (Amaral, 1984:583 y ss.).
segunda parte: Interpretación de los hechos // Tratamiento de los datos // Hasta aquí, se expusieron bre-vemente los datos en forma cronológica. A partir de ahora ensayaremos una mira-da distinta. Si bien nos basaremos en los mismos hechos reales, los datos históricos se tamizarán con la mirada suspicaz que tendría un fiscalizador. Con este criterio, se formulará una hipótesis de entramados de intereses que pudieron haber influido en las decisiones llevadas a cabo durante todo el proceso, para llegar a la situación final descripta en los párrafos anteriores.
Para una mejor comprensión de las implicancias supuestas en este ensayo, se confeccionó el Gráfico 1, que resume el devenir de las operaciones hasta aquí descriptas, transformando los aconteci-mientos en «partidas contables concep-
tuales»1. Para ello se utiliza una simple T contable para cada participante invo-lucrado, esto es: el Tesoro de Buenos Ai-res, los colocadores, la Comisión del Em-préstito y el Banco Nacional. En ellas se registran los sucesivos movimientos pa-trimoniales, sin incluir los importes, ya que se trata de una forma esquemática de exposición, sin pretender constituirse en la transcripción de los libros contables.
Este ensayo hace foco en las trans-formaciones patrimoniales implícitas en cada etapa, de modo tal que nos ayude al momento de arribar a las conclusiones finales. A continuación se describen los pasos interpretados con este enfoque, que pueden ser seguidos en la gráfica an-tes mencionada:
1. Se autoriza la emisión de deuda y su colocación en Londres.
2. El Tesoro contrató a los colocadores (Accionistas del Banco de Buenos Aires). Éstos contratan a la casa ban-caria Baring Brothers como operador financiero para la oferta de los bonos en la plaza londinense.
3. La colocación resultó bajo la par. La suscripción en libras esterlinas se in-tegró en un corto plazo, cuando en principio se haría en forma más espa-ciada en el tiempo.
4. Los colocadores remiten al Tesoro los fondos recibidos, pero no en libras u oro, sino mediante el envío de Letras de Cambio nominadas en libras. De ese modo el Estado pierde liquidez.
1. Esta «contabilización» de los pasos dados con los recursos del empréstito no responde en forma rigurosa a las normas contables. Es simplemente una forma de exponer las variaciones patrimoniales que se fueron generando, dejando en claro los efectos para cada participante en los acontecimientos.
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5. El Tesoro delega en la Comisión del Empréstito el manejo de estos docu-mentos comerciales.
6. La Comisión participa en el mercado financiero local descontando estos valores, otorgando con los recursos obtenidos créditos en pesos.
7. Emisores originales de las Letras de Cambio, que fueron parte en la co-locación de los títulos, y manejaban la plaza financiera, le compraron las letras a la Comisión contra préstamos en pesos, gracias al manejo discrecio-nal de las asignaciones. Esto los bene-
PasosTesoro (Te) Colocadores (Co)
Comisión del Empréstito (C)
Banco Nacional
D H D H D H D H
1 Bo Dli . . . . . .
2 Co Bo Bo Te . . . .
3 . . Li Bo . . . .
4 LCL Co Te LCL . . . .
5 C LCL . . LCL Te . .
6 . . . . Cr$ LCL . .
7 . . LCL Cr$ . . . .
8 Cr$ C . . Te Cr$ . .
9 Acc Cr$ . . . . Cr$ Acc
10 . . . . . . R- Cr$
11 R- Acc . . . . Acc R-
Bo Bonos Título de la deuda emitida y colocada en Lóndres.
Dli Deuda asumida en libras.
Co Colocadores Son los que actuaron como agentes colocadores del empréstito, además de representar al sector que controlaba la plaza financiera local.
Te Tesoro Representa al Estado que autorizó el Empréstito.
Li Libras Esterlinas Representa los fondos que se obtuvieron por el empréstito en Lóndres.
LCL Letras de cambio en libras Fueron los instrumentos financieros utilizados para trasladar los fondos desde Lóndres a Buenos Aires. B42.
C Comisión del Empréstito Organismo que dispuso de los fondos obtenidos, con un destino distinto al establecido en la ley del Empréstito.
Cr$ Créditos en moneda nacional Créditos otorgados en pesos con los fondos obtenidos del endeudamiento.
Acc Acciones Las acciones representativas del capital aportado por el Estado Nacional.
R- Pérdidas Resultado final que obtuvo el banco. Finalmente quebrado.
Gráfico 1
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fició al cambiar la moneda de sus obli-gaciones. (pasando de libras a pesos).
8. La Comisión finalizó sus funciones como operador financiero a principios de 1826, y remitió los créditos obran-tes al Tesoro. Ante los problemas con Brasil, se produce una fuerte deprecia-ción de la moneda local.
9. Se crea el Banco Nacional, con capi-tales públicos y privados. El Estado integra su cuota de capital aportando los créditos recibidos de la Comisión.El Estado, que no dispone de poder político mayoritario dentro de la en-tidad, se endeuda con el banco, por lo que ofrece como garantía sus ac-ciones.
10. La nueva entidad sufrió una dura sub-sistencia hasta que las pérdidas acu-muladas la obligaron a cerrar. A pesar de ello, durante este lapso se repartie-ron generosos dividendos en efectivo.
11. Quebrado el Banco Nacional, el Es-tado pierde el valor de sus acciones. Desaparece así el activo originado en el empréstito. Sin embargo el pasivo generado permanece nominado en libras.
Como podemos observar, el desenlace de este ejercicio de someter a los datos histó-ricos bajo la hipótesis de que el resultado final no pudo haber sido casualidad, arri-ba a la misma conclusión que la realidad en cuanto al impacto patrimonial para los participantes en los acontecimientos. Queda expuesto entonces, cómo final-mente el Estado apenas «disfrutó» de las libras originadas en el préstamo, debien-do afrontar las perdidas generadas en el proceso. Mientras que el grupo que ma-nejó los valores del empréstito, es decir, aquellos que gestionaron la colocación y asignaron los recursos a fines distintos de
Como podemos observar, el desenlace de este ejercicio de someter a los datos históricos bajo la hipótesis de que el resultado final no pudo haber sido casualidad, arriba a la misma conclusión que la realidad en cuanto al impacto patrimonial para los participantes en los acontecimientos. Queda expuesto entonces, cómo finalmente el Estado apenas «disfrutó» de las libras originadas en el préstamo, debiendo afrontar las perdidas generadas en el proceso. Mientras que el grupo que manejó los valores del empréstito, es decir, aquellos que gestionaron la colocación y asignaron los recursos a fines distintos de los que deberían cumplir por ley, retuvieron las libras originales a cambio, finalmente, de créditos nominados en pesos que sufrieron una fuerte desvalorización por un proceso inflacionario que en parte ellos mismos propiciaron.
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los que deberían cumplir por ley, retuvie-ron las libras originales a cambio, final-mente, de créditos nominados en pesos que sufrieron una fuerte desvalorización por un proceso inflacionario que en par-
te ellos mismos propiciaron.Los siguientes cuestionamientos, en-
tre otros, reforzarían la hipótesis:
»» ¿Debieron ser más estrictas las dispo-siciones que regulaban el traslado de los fondos obtenidos, o fue un abuso que se girarán a Buenos Aires letras de cambio cuando la suscripción fue en libras?
»» La rápida integración de los fondos por parte de los suscriptores, origi-nalmente pautada escalonadamente a medida que se necesitaran los recur-sos, ¿fue realmente necesaria?
»» ¿Por qué no se obligó a que los fondos fueran utilizados en los objetivos que imponía la ley que autorizó el em-préstito?
»» ¿Fue excesiva la discrecionalidad otor-gada a la Comisión en el manejo de los fondos en el mercado local?
»» ¿Debió el Estado defender mejor su derecho a voto en el Banco Nacional?
»» ¿Pudo ser imprevisto que el Estado haya tenido que endeudarse con el banco, del cual fue el casi exclusivo
aportante de capital? Es decir que te-niendo los recursos, los aportó a un banco con el que luego debió endeu-darse.
»» ¿La clase dirigente que tuvo responsa-bilidades de gobierno en dicho lapso, resultó cooptada por los financistas?, ¿Estos últimos fueron los pergeñado-res de los sucesivos pasos con el obje-tivo de arribar al final producido? O ¿También la Baring Brothers partici-pó, no solo como agente financiero, sino como asesor en las maniobras posteriores?
»» Y llegando al extremo de la curiosi-dad, ¿hay evidencia de la existencia de inversores externos reales que inte-graron el millón de libras? ¿O se trató solo de registros contables adultera-dos para justificar dicho movimiento?
Si los sucesos no respondieron a la casualidad ni a una causalidad inocente, tal cual es nuestra hipótesis, no lo podemos asegurar. Tampoco podemos olvidar que pudieron existir otros factores que hayan influido, por ejemplo: la política británica en el Río de la Plata y el conflicto con Brasil. Pero si la hipótesis expuesta fuera real, la experiencia constituiría un ejemplo más de que la capacidad de arbitrar ropajes legales, efectuar maniobras de triangulación o redireccionar recursos y resultados no sería sólo un mal de nuestros días.
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La incertidumbre tiene lugar debido a que dicho dinero en libras nunca ingre-só al patrimonio del Estado. Y las letras de cambio por las que fueron cambiadas pudieron haber sido recuperadas por los emisores, y canjeadas por deudas en pe-sos que luego se depreciaron. No cabe duda de que para responder a este inte-rrogante es necesario relevar la documen-tación de respaldo de la integración de los fondos, situación que se encuentra fuera del alcance de este trabajo.
Finalmente, la deuda asumida por el Estado se amortizó totalmente en el año 1904. Por los casi 3 millones de peso rea-les netos que llegaron a Buenos Aires, se
terminó pagando $23.734.706, procesos inflacionarios mediante.
Si los sucesos no respondieron a la ca-sualidad ni a una causalidad inocente, tal cual es nuestra hipótesis, no lo podemos asegurar. Tampoco podemos olvidar que pudieron existir otros factores que hayan influido, por ejemplo: la política británi-ca en el Río de la Plata y el conflicto con Brasil. Pero si la hipótesis expuesta fuera real, la experiencia constituiría un ejem-plo más de que la capacidad de arbitrar ropajes legales, efectuar maniobras de triangulación o redireccionar recursos y resultados no sería sólo un mal de nues-tros días. //
Referencias
Amaral, S. (1984), «El empréstito de Londres de 1824», en: Desarrollo Económico, Vol. 23, Nº 92 (Enero-Marzo 1984), Instituto de Desarrollo Económico y Social.
Chiapella, A. O. (1975), El destino del Empréstito Baring Brothers 1824/1826, Edito-rial Platero, Buenos Aires.
Rosa, J. M. ([1974] 2001), Defensa y pérdida de nuestra independencia económica, Disponible en Internet: http://www.pensamientonacional.com.ar/biblioteca_jose mariarosa/Defensa_y_perdida/index.htm
Rosa, J. M. ([1969] 2002), Rivadavia y el imperialismo financiero. Disponible en Internet: http://www.pensamientonacional.com.ar/biblioteca_josemariarosa/Rivadavia/index.htm
Vedoya, J. C. (1971), La verdad sobre el Empréstito Baring Brothers: el fin de la polé-mica entre revisionistas y liberales a la luz de nuevos documentos; ensayo histórico. Editorial Plus Ultra, Buenos Aires.
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LUIS GARCÍA FANLODoctor de Ciencias Sociales (UBA) y Sociólogo (UBA). Docente e Investigador Universitario. Autor de varios artículos en la materia y del libro Genea-logía de la Argentinidad (2010).
Identidad nacional, subjetividad y argentinidad en tiempos del Bicentenario*
De cara al Bicentenario, el autor indaga sobre el dilema de la argentinidad ¿Qué es hoy ser argentino? ¿Es que la «viveza criolla», la reticencia a cumplir las normas, la ciclotimia o el espíritu de exaltación son aquellas condiciones que más nos caracterizan? O, por el contrario ¿Son el culto a la amistad, la solidaridad y la creatividad nuestros rasgos principales? Para el autor, la argentinidad no es, simplemente, una identidad. Es, más bien, un conjunto de valores y prácticas que terminan por conducir nuestras conductas, a modo de reglas que definen nuestros esquemas lógicos y éticos, que indica qué es «actuar como argentinos verdaderos» y reconocernos a nosotros mismos como tales.* La presente constituye una conferencia pronunciada por el Dr. Luís García Fanlo en el Coloquio Internacional «Mul-ticulturalismo, Identidad y Derecho», XI Congreso Internacional de Sociología Jurídica y I Congreso Latinoamericano de Sociología Jurídica, Buenos Aires, 8 de octubre de 2010, Facultad de Derecho (UBA).
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Identidad nacional // En los últimos años -entre la crisis del 2001 y el Bicen-tenario 2010- la cuestión de la identidad nacional de los argentinos y argentinas se reactualizó como problema de inves-tigación, instalándose como tema de debate en medios periodísticos, políticos y académicos. Decimos se reactualizó porque desde mediados del siglo XIX el modo y forma de ser de los argentinos fue considerado como un obstáculo para la civilización, el progreso, el orden y la gubernamentalidad, causante de las re-currentes crisis políticas y sociales y de un modo de sociabilidad, en el registro de la vida cotidiana, caracterizado por conductas anómicas, facciosas, indivi-dualistas y refractarias hacia todo orden jurídico y legal; aún hoy este discurso sigue siendo, en líneas generales, el que nos define como argentinos y con el que nos reconocemos como tales.
Desde su nacimiento el discurso so-bre la argentinidad se organizó definien-do las maneras de ser de los argentinos a partir de considerarlas desviadas con res-pecto a un modelo ideal de sujeto normal (civilizado) que nunca queda explícita-mente definido. Para los discursos posi-
tivistas, por ejemplo, la normalidad sería adoptar las maneras de ser de ingleses, franceses y alemanes; para los discursos modernistas culturales y nacionalistas habría que encontrar al verdadero argen-tino en una restauración del pasado colo-nial y las tradiciones gauchescas; para los discursos funcionalistas de la sociología científica en una simbiosis entre lo euro-peo y lo nativo que toma como referencia la sociedad norteamericana.
Así, la descripción y el estudio de las maneras de ser de los argentinos se organizó a partir de identificar en las prácticas sociales un conjunto de rasgos característicos, recurrentes, más o menos naturalizados y permanentes, que no son otra cosa que desviaciones, anomalías o anormalidades que deben ser corregidas porque se constituyen en un obstácu-lo para que en nuestro país imperen el orden, el progreso y la civilización y se
haga realidad nuestro destino de grande-za. La explicación que en líneas genera-les se reprodujo a lo largo del siglo XX, argumentó que los argentinos teníamos una identidad producto de una mezcla de razas contradictoria cuyo resultado era un modo y forma de ser, un estilo de
La explicación que en líneas generales se reprodujo a lo largo del siglo XX, argumentó que los argentinos teníamos una identidad producto de una mezcla de razas contradictoria cuyo resultado era un modo y forma de ser, un estilo de vida, una personalidad social, una argentinidad, imposible de disciplinar y hacer gobernable de acuerdo con el modelo de las sociedades europeas desarrolladas.
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vida, una personalidad social, una argen-tinidad, imposible de disciplinar y hacer gobernable de acuerdo con el modelo de las sociedades europeas desarrolladas.
Las investigaciones realizadas en el ámbito académico en los últimos años adoptaron estos señalamientos discursi-vos como un dato de la realidad y desde este supuesto intentaron explicar los pro-cesos de constitución de la ciudadanía, las representaciones sobre la argentinidad que se desplegaron durante el siglo XX en los discursos académicos, literarios, políticos y culturales, las formas en que dispositivos estatales como la educación, el ejército o la iglesia inculcaron la argen-tinidad y la reprodujeron a lo largo del tiempo y sobre el conjunto de la sociedad, o el estudio etnográfico de casos particu-lares como el fútbol, el género, la música popular, o los espacios sociales en que esta argentinidad se expresaba.
Pero en ninguno de estos casos se pone en duda que la argentinidad sea el modo y forma de ser de los argentinos, ni se cuestiona el estereotipo que descri-be y define cómo somos según el orden del discurso decimonónico convertido en sentido común y reproducido a lo largo del siglo XX: desarraigo social, vi-veza criolla, insatisfacción afectiva, sen-timentalismo, culto al coraje, miedo al ridículo, desprecio por la ley, culto de la amistad, exaltación, «no te metás», cul-to a la familia, ciclotimia, faccionalis-mo, creatividad individual, mimetismo europeísta, soledad y tristeza; «somos como somos».
Al mismo tiempo, muchos de estos estudios han indagado en la naturaleza u origen de nuestra identidad nacional di-
ferenciándose en dos grandes campos in-terpretativos. Uno de ellos entiende que la argentinidad es una invención o fic-ción co-constitutiva de la formación de los Estados nacionales modernos necesa-ria para construir un nosotros unificador frente a los conflictos de clase propios de la sociedad capitalista, en tanto el otro enfoque concibe nuestra identidad como una esencia que se manifestaría en las tradiciones, costumbres, formas jurídi-cas y modelos socio-culturales heredados de la tradición española que nos definiría de una vez y para siempre.
En ambos casos, la identidad es pen-sada como algo fijo, inalterable, que pue-de cambiar de formas de expresión pero cuya matriz constitutiva es siempre igual a sí misma y más o menos inmodificable: «siempre fuimos así». En el primer caso, queda sin explicar o insuficientemente explicado cómo es que esa invención pro-duce formas sociales de ser y cómo éstas se reproducen a lo largo del tiempo; en el segundo caso queda sin explicar -o insu-ficientemente explicado- cómo esa forma de ser se mantiene siempre igual a sí mis-ma independientemente de los cambios históricos y sociales y cómo se explican las diferencias existentes entre esa esen-cia identitaria y las múltiples identidades locales, regionales, de clase, género, etc. que son empíricamente observables en la sociedad argentina.
Argentinidad // Durante los últimos cinco años, mi práctica de investigación estuvo orientada a formular un marco interpretativo que pueda dar cuenta de los problemas sin resolver o insuficien-temente resueltos que presentan los en-
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foques que he reseñado. No me propuse intentar contestar las preguntas habitua-les: ¿Cómo somos los argentinos? ¿Por qué somos como somos?, sino cambiar la pers-pectiva y preguntarme ¿Cómo llegamos a ser como somos? ¿Qué nos hace argentinos?, y lo hice partiendo de las siguientes hipó-tesis de trabajo:
1. la argentinidad no es el modo y forma de ser de los argentinos, sino lo que produce esos modos y formas de ser y fue inventada para hacernos gober-nables;
2. la argentinidad está estructurada como un régimen de verdad;
3. la argentinidad es un discurso que or-ganiza sistemas prácticos de compor-tamiento social;
4. la argentinidad no es una identidad, sino una subjetividad que se hace cuerpo produciendo una actitud y una experiencia que hace que nos re-conozcamos en ellas como argentinos auténticos;
En este contexto, mi método de investi-gación consiste en suponer que la argen-tinidad no existe; es decir, que es algo que debe ser explicado y no algo que por sí mismo explica nuestras maneras de ser. De modo que en lugar de partir de un universal denominado argentinidad para deducir de allí unas conductas concretas y particulares lo que busco es captar estas singularidades para deducir de ellas qué es esa cosa que llamamos nuestra identi-dad nacional.
La argentinidad no sería un error, una ideología, una ilusión, una identidad, un espíritu, un alma, una mera ficción, sino
un efecto de poder, saber y verdad que se hace cuerpo en un sistema de prácticas concretas, reales, existentes, producien-do una subjetividad que conduce nues-tras conductas, un régimen de verdad y falsedad que está inscripto en nuestros cuerpos a modo de un conjunto de reglas prácticas que definen nuestros esquemas lógicos, éticos y corporales para actuar como argentinos verdaderos y para poder reconocernos a nosotros mismos como argentinos.
La argentinidad sería el habitus de ser argentino, una estructura-estructurante que no reproduce un modelo estereotipa-do sino que define un campo posible de conductas consideradas normales, pero que contiene las condiciones de posibili-dad para que cada sujeto según sus condi-ciones materiales de existencia, su trayec-toria social, su capacidad para acumular capital social, simbólico y cultural, su género, edad, clase y espacio social, etc. opte por diversas identidades que no son otra cosa que variantes estructurales indi-viduales de una invariante social ¿Cómo se reproduce históricamente el discurso sobre la argentinidad y como se hace cuerpo en los argentinos? Por la captura de los individuos por parte de tecnolo-gías productoras de modos de subjetiva-ción y objetivación, que procesan las sub-jetividades en su pasaje por una red de dispositivos de poder/saber que son los que inscriben en los cuerpos los sistemas prácticos de la argentinidad.
Entre mediados del siglo XIX y el úl-timo cuarto del siglo XX, los principales dispositivos argentinizadores fueron el sistema escolar, el servicio militar obliga-torio, la literatura, el teatro, los rituales
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patrióticos, la familia, las formas jurídi-cas, los grandes relatos políticos e histo-riográficos, la cultura y la ética del tra-bajo, y las formas de ejercicio del poder estatal que militarizaron la vida social argentina.
A partir de la década del 90, las ra-dicales transformaciones que atravesó la sociedad argentina para acoplarse a la globalización capitalista hicieron que los dispositivos argentinizadores basados en la matriz disciplinaria comenzaran a ser subsumidos por nuevas tecnologías de control social apareciendo nuevos dispo-sitivos argentinizadotes, como las nuevas tecnologías de información y comunica-ción, las industrias culturales, deporti-vas, turísticas y de consumo masivo. El Estado deja de tener el monopolio sobre la producción del discurso sobre la ar-gentinidad y comienza a ser desplazado por una nueva matriz societal: la socie-dad del espectáculo.
La subsunción de lo viejo en lo nuevo sería la clave para entender la actual eta-pa de transición entre formas distintas de vivir la experiencia de ser argentino que no obstante siguen remitiéndonos a la matriz originaria. Un ejemplo de este pa-saje lo tuvimos durante este año 2010 en que coincidieron la conmemoración del Bicentenario de la Revolución de Mayo y el campeonato mundial de fútbol. Los festejos del Bicentenario combinaron el desfile militar, los discursos sobre el cri-sol de razas, las apelaciones a la cultura del trabajo y al patriotismo escolar com-binadas con el montaje de espectáculos de masas en los que coexistían represen-taciones tradicionales de la argentinidad con nuevas formas de expresarla en tér-
minos estéticos y culturales. Por con-traste, el Mundial de fútbol, uno de los mejores exponentes de la mediatización global de las industrias de consumo pro-ductoras de identidades nacionales, ge-neró la reproducción de rituales, fervores y sentimientos patrióticos cuya matriz no es otra que la de la escuela, el cuartel y la Iglesia.
Subjetividad // No es que el discur-so sobre la argentinidad tenga dos caras como una moneda (una cara el deber ser y la otra lo que es un sujeto argentino) sino que se asemeja más a un anillo en la que el deber ser de un argentino normal es el vacío que queda circunscrito por lo que es un argentino desviado; la pre-sencia (el argentino de carne y hueso) se define por una ausencia (el argentino ar-quetípico). La presencia es la falsedad del ser argentino, una anomalía, un modo de ser siempre objeto de vigilancia y cas-tigo que hay que regenerar o hacer des-aparecer, y la ausencia la verdad del ser argentino. De modo que la argentinidad produce los modos y formas de ser de los argentinos más como una antinomia o aporía irresoluble, que como una contra-dicción dialéctica superadora.
Si los argentinos tenemos, por ejem-plo, una conducta ciclotímica que nos lle-va del éxtasis a la agonía, de la pasión a la decepción, del exitismo al derrotismo, es porque el discurso sobre la argentinidad actúa performativamente produciendo y naturalizando modos y formas de ser antinómicos en nuestro habitus: nunca llegamos a ser lo que debemos ser porque nunca dejamos de ser lo que somos. Pero tanto, lo que deberíamos ser como lo que
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somos es una invención para hacernos gobernables ya que cualquier cosa que hagamos es clasificada como anormal y naturalizada como desviación con res-pecto a un modo de ser ideal que siempre resulta inalcanzable.
Un ejemplo de cómo opera este régi-men de verdad lo vemos cotidianamente cuando se analizan los conflictos socia-les. En general, lo que motiva el conflicto es enunciado como verdadero, llámese mejores condiciones de vida, pero se es-
tigmatiza el «método de lucha» adoptado para lograr la reivindicación. El deber ser (vivir en unas condiciones de existencia «civilizadas») no se condice con lo que se hace para hacer realidad ese deber ser (hacer un piquete en una calle o ruta, plegarse a una huelga, participar de una manifestación, etc. porque son conduc-tas «no-civilizadas»).
También, podemos observar este ré-gimen de verdad cuando se analizan conductas cotidianas consideradas como desviadas. Por ejemplo, cuando se dice que los argentinos tenemos como estilo de vida «violar las leyes o las normas de convivencia»: cruzar semáforos en rojo, arrojar papeles en la calle, hacer del ilega-
lismo un modo de vida, etc. En seguida se dice «esto en un país civilizado nun-ca ocurre, sólo ocurre en Argentina», lo cual no sólo no es cierto sino que además obtura la posibilidad de abordarlo como un problema co-constitutivo de la forma de organización de la sociedad capitalista y su economía de gobierno.
Existe, además, una problemática adi-cional que se sobreimprime a la ya ex-puesta. Nuestra sociedad, como el con-junto de las sociedades, está atravesando
una etapa de transición desde un mode-lo societal global que imperó desde los orígenes del capitalismo hasta el último cuarto del siglo XX (sociedad disciplina-ria, sociedad de productores, fundada en la ética del trabajo) a otro tipo de modelo de organización social (sociedad de con-trol, sociedad de consumidores, sociedad del espectáculo, fundada en la estética del consumo) que trae aparejado efectos de lo que Pierre Bourdieu (2007) deno-minaba «histéresis». Éste proceso social puede ser definido como la reproduc-ción de un habitus construido bajo con-diciones sociales de existencia que ya no existen o están en proceso de cambio y transformación. Se reproducen los habi-
Si los argentinos tenemos, por ejemplo, una conducta ciclotímica que nos lleva del éxtasis a la agonía, de la pasión a la decepción, del exitismo al derrotismo, es porque el discurso sobre la argentinidad actúa performativamente produciendo y naturalizando modos y formas de ser antinómicos en nuestro habitus: nunca llegamos a ser lo que debemos ser porque nunca dejamos de ser lo que somos.
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tus adquiridos para conducirse en la so-ciedad de productores que no resultan adaptativos para vivir en una sociedad de consumidores (viejas generaciones) y se producen y reproducen habitus nuevos propios de la nueva configuración socie-tal (nuevas generaciones); coexisten en-tonces varias argentinidades en conflicto intra e inter generacional.
Los viejos dispositivos disciplinado-res entran en crisis (la escuela, la fábri-ca, el cuartel, la iglesia, el hospital, etc.) al mismo tiempo que aparecen nuevos dispositivos (Internet, el teléfono celu-lar, la sociabilidad virtual, etc.) y ambos coexisten conflictivamente librando una batalla en la que los primeros insisten en persistir buscando reformarse para adap-tarse a las nuevas condiciones sociales, y los segundos intentan prevalecer subsu-miendo a los primeros. Sin embargo, no se trata de un mero conflicto institucio-nal del que pasivamente participan los sujetos, sino de subjetividades en pugna ya que el dispositivo -a diferencia de la
institución- no es algo externo al sujeto sino lo que lo constituye como tal: como plantea Gilles Deleuze (1990), nuestra actualidad se define como el proceso por el cual estamos dejando de ser la socie-dad disciplinaria para convertirnos en la sociedad de control.
La crisis de las identidades discipli-narias, en particular las asociadas con la nacionalidad, la clase social, los rituales religiosos, la cultura del trabajo, el ba-rrio, etc., genera vacíos sociales que son reemplazados por identidades fragmen-tarias en las que predomina para su de-finición la construcción de una alteridad que opera como Némesis instituyente. De modo tal que en la actualidad el dis-curso sobre la argentinidad se ha vuelto ambiguo y maleable. Antes que unir, di-vide, y queriendo dividir, excluye, consti-tuyéndose en un sistema de prácticas que reclamando libertades y enarbolando discursos emancipadores encubren nue-vos modos de sujeción y opresión. //
Referencias
Bauman, Zygmunt (2007), Identidad, Buenos Aires, Losada.Bourdieu, Pierre (2007), El sentido práctico, Buenos Aires, Siglo XXI, pp. 41-227. Deleuze, Gilles (1990), «¿Qué es un dispositivo?», en Varios Autores, Michel
Foucault filósofo, Barcelona, Gedisa.De Certeau, Michel (2007), La invención de lo cotidiano. Artes de Hacer, Tomo 1,
Madrid, Universidad Iberoamericana, pp. 53-99.Foucault, Michel (2004), El nacimiento de la biopolítica, Buenos Aires, Fondo de
Cultura Económica, pp. 15-41.
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García Fanlo, Luis E. (2010 a), Genealogía de la argentinidad, Buenos Aires, Gran Aldea Editores.
García Fanlo, Luis E. (2010 b), «Los sistemas prácticos de la argentinidad», en Discurso y Argentinidad, Número 5, Buenos Aires, (publicación electrónica), issn 1852-642x, en http://sites.google.com/site/revistadiscursoyargentinidad/Home/numero-5
García Fanlo, Luis E. (2009 a), «Tres modos de problematizar la argentinidad», en El Catoblepas Revista Crítica del Presente, Número 93, España, (publicación electrónica), issn 1579-3974, en http://www.nodulo.org/ec/2009/n093p11.htm
García Fanlo, Luis E. (2009 b), «Genealogía del cuerpo argentino», en A Parte Rei Revista de Filosofía, Número 64, Madrid, julio de 2009, (publicación electrónica), issn 1137-2804, en http://serbal.pntic.mec.es/~cmunoz11/page74.html
Taylor, Charles (1997), Argumentos Filosóficos, Ensayos sobre el conocimiento, el lenguaje y la modernidad, Barcelona, Paidós, Capítulo 9, pp. 221-238.
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Las actitudes fiscales de los argentinos frente al Bicentenario
El comportamiento tributario, usualmente, ha sido explicado a través de marcos teóricos económicos. El presente artículo se propone describir los aspectos fundamentales de las actitudes fiscales de la ciudadanía argentina, en la medida que los valores que los ciudadanos construyen en torno al fenómeno tributario, son principios orientadores de su comportamiento. Aun más, las actitudes fiscales constituyen un indicador de la cultura política de una nación.
ALEJANDRO M. ESTÉVEZ1 Y SUSANA C. ESPER21. Investigador Jefe, Instituto AFIP2. Investigadora, Instituto AFIP
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Introducción // ¿De qué hablamos cuando hablamos de actitudes tributa-rias? Básicamente, aludimos al conjunto de ideas, valores, normas y actitudes que definen la conducta de los ciudadanos en relación a los impuestos (Delgado Lobo & Goenaga, 2007; Nerre, 2008). La cul-tura también juega un rol al orientar el comportamiento de los contribuyentes, más allá de que dicho fenómeno, tradi-cionalmente, haya sido explicado desde una perspectiva económica, donde se presupone el trato con agentes raciona-les que actúan de acuerdo a un continuo cálculo costo-beneficio.
Desde esta perspectiva, las actitudes tributarias pueden ser comprendidas como un termómetro de los valores ciu-dadanos, ya que nada refleja mejor la idiosincrasia de una Nación que su histo-ria fiscal (Schumpeter, 1972). Allí podrá observarse cuáles son las prioridades de esa comunidad, sus relaciones de poder y su estructura social. Estudiar el fenó-meno implica, entonces, una forma de aproximarse a la cultura política de dicha sociedad. Frente al Bicentenario, surge la posibilidad de realizar un balance de las actitudes tributarias de la ciudadanía, siendo que la misma constituye la otra cara de la ciudadanía política.
En este sentido, el presente traba-jo se propone describir los pilares fun-damentales de las actitudes tributarias de la ciudadanía argentina. En miras a realizar dicho objetivo, se realizará un análisis descriptivo de una selección de preguntas, en la búsqueda por reflejar las actitudes de los ciudadanos argentinos de cara a las cuestiones tributarias. Idear una encuesta de cuenta de cómo es el fe-
nómeno en nuestra sociedad, constituye un paso que nos guía también hacia el conocimiento de la cultura política de la sociedad, a la vez que nos permite idear marcos teóricos que den cuenta del comportamiento tributario de los ciu-dadanos argentinos. En un primer mo-mento, se presentarán una serie de con-sideraciones teóricas, para luego realizar un análisis descriptivo de las preguntas seleccionadas y, por último, esbozar una serie de conclusiones.
Algunas consideraciones teóri-cas: Los valores y la conciencia fiscales como principios orienta-dores del comportamiento tribu-tario // Definiendo las actitudes tri-butarias como un conjunto de valores, normas y actitudes que definen la con-ducta fiscal (Delgado Lobo & Goenaga, 2007; Nerre, 2008), se busca enfatizar que los individuos no necesariamente realizar un cálculo racional al momen-to de decidir si tributar o no. En este sentido, la conciencia fiscal constituye, en sí misma, la dimensión psicológica o subjetiva de los deberes que el indivi-duo asume en un pacto político (Feld & Frey, 2007), ya que se define por ser la voluntad del ciudadano de contribuir con sus impuestos al gasto público, en base a la creencia de que ese sistema impositivo es legítimo (es decir, que es equitativo). Ésta es, entonces, asumir la obligación fiscal al nivel obligación cívi-ca o política.
La existencia de esta conciencia «fis-cal», es fácilmente perceptible. Cuanto menos mecanismo coercitivo requiera la norma para hacerse valer (es decir,
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cuando se cumplen las obligaciones tri-butarias sin necesidad de que actúen los dispositivos de coacción de genuino mo-nopolio estatal), es porque tal obligación se ha vuelto «legítima» (Bergman, 2007). Joseph Schumpeter, uno de los pilares del campo de la sociología fiscal, supo observar que la capacidad del Estado de extraer recursos de la sociedad es un pro-ceso que influye enormemente sobre una comunidad, no sólo desde el punto de vista financiero. Los impuestos afectan diversas cuestiones vinculadas a factores económicos, pero también sociales, cul-turales, institucionales; factores que, por otra parte, determinan fuertemente la voluntad fiscal (Musgrave, 1992; Cam-pbell, 1993; Moore, 2004).
Por tal motivo, para lograr una aproximación que de cuenta de las acti-tudes tributarias -en tanto ésta constitu-ye un factor determinante de la volun-tad impositiva- debe tenerse en cuenta las complejas interacciones sociales y los contextos institucionales e históricos que aglutinan a la sociedad y al Esta-do, la forma en que éste último gestiona la política fiscal y los efectos que dicha política causa en la sociedad (Campbell, 1993).
Las actitudes fiscales // En este sentido, la encuesta de actitudes fiscales está inserta en una perspectiva teórica de acuerdo a la cual el comportamiento tributario no depende solamente de la percepción del riesgo del contribuyen-te, sino también de factores subjetivos (Esper, 2008). En sintonía con ello, se busca comprender las actitudes tributa-rias desde una perspectiva integral, en la
medida que se considera que una mirada exhaustiva posee mayor capacidad expli-cativa que una parcial.
Si consideramos a la «cuestión tri-butaria» como un problema complejo, es menester entonces, abordarlo de una manera interdisciplinaria. Inspirados en Alford & Friedland (1999), se organiza-ron las variables relevadas en la encuesta en tres dimensiones o pilares:
»» la dimensión sistémica; aquí analiza-remos la cuestión tributaria como un sistema «macro», como un conjunto socioeconómico exógeno al contribu-yente que influirá en la decisiones que los individuos tomen. Las variables incluidas aquí, tienen un matiz «ma-crosocial», ya que se relevan cuestio-nes macroeconómicas.
»» la dimensión o pilar institucional; en donde se analiza la dimensión insti-tucional (entendidas como normas y organizaciones) y cómo éstas pueden influir o determinar el comporta-miento social ligado a las cuestiones tributarias. La explicación dominan-te estará centrada en el análisis nor-mativo y organizacional. Buscamos aquí una visión de teórica tipo «mez-zosocial».
»» la dimensión subjetiva o cultural: aquí analizaremos los valores que predominan en las actitudes tribu-tarias que guían el comportamiento del ciudadano en el momento de de actuar, su mentalidad fiscal y, conse-cuentemente, su voluntad de cumplir con sus obligaciones tributarias. Bus-camos aquí una visión de tipo «mi-crosocial».
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Así, la encuesta indaga sobre aquellos aspectos vinculados a las percepciones, ideas y valoraciones que el contribuyen-te construye con respecto a la fiscalidad y que, consecuentemente, moldearán su voluntad de cumplir con las obligaciones tributarias. La encuesta está conformada en base al relevamiento telefónico de 45 variables, relevadas telefónicamente en centros urbanos de toda la Argentina. La muestra data de julio de 2009 y cubrió 1800 casos.
A continuación, se realiza el análisis descriptivo de una selección de pregun-tas, que se consideran representativas para dar cuenta de las actitudes frente los impuestos en el caso argentino.
A modo descriptivo, vale mencionar que más de la mitad de los encuestados, se encuentran en la franja etárea que co-rre entre los 21 y 50 años. Asimismo, se entrevistados varones y mujeres en pro-porciones similares.
Aspectos normativos // Se presen-tan a continuación las preguntas vincu-ladas a la percepción de institucionali-zación de las normas, elemento esencial del cumplimiento tributario.
De los encuestados, sólo el 9% consideró que en la Argentina, existe bastante (4%) o mucho respeto (5%) por las normativas vigentes. El 29% respondió que se respe-tan «lo justo y necesario», mientras que la mayor parte (61%), indicó que existe poco (31%) o muy poco respeto (30%) por las mismas. De ello se desprende que, entre los argentinos, es muy baja la percepción de apego a las normas en general, lo que, consecuentemente, ac-tuaría en detrimento del respeto por la normativa tributaria, en particular.
31,30%
30,40%
29,30%
04,05% 05,05%
30,40%Muy poco respeto
31,30%Poco respeto
29,30%Lo justo y necesario de respeto
04,05%Bastante respeto
05,05%Mucho respeto
¿En qué medida considera Ud. que en nuestro paísse respetan las normas vigentes? (%)
1. Respeto por las normas
Base: total de encuestados Año: 2009
31,30%
30,40%
29,30%
04,05% 05,05%
30,40%Muy poco respeto
31,30%Poco respeto
29,30%Lo justo y necesario de respeto
04,05%Bastante respeto
05,05%Mucho respeto
¿En qué medida considera Ud. que en nuestro paísse respetan las normas vigentes? (%)
1. Respeto por las normas
Base: total de encuestados Año: 2009
56,00%
07,00%30,00%
01,00% 06,00%
Aumentar el control sobre los deberesy obligaciones
Perseguir y hacer públicos a los incumplidores
Mejorar la educación en todos los niveles
Mejorar el funcionamiento de la justicia
NS/NC
06,00%
07,00%
56,00%
30,00%
01,00%
00,00%No se puede mejorar, es una característicade nuestro país
¿Cuál de estos aspectos es fundamental mejoraro reforzar para que se cumplan más las normas? (%)
2. Políticas para el mejoramientoen el cumplimiento de las normas
Base: total de encuestados Año: 2009
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En relación a la pregunta anterior, se in-dagó a los encuestados sobre cuáles po-líticas podrían mejorar el bajo nivel de apego a la norma. La opción más selec-cionada fue mejorar la educación (56%) con más de la mitad de la muestra, se-guida por mejorar el funcionamiento de la justicia (30%). Sólo el 6% indicó que habría que aumentar el control y el 7%, perseguir públicamente a los evasores. Vale destacar que, de la totalidad de en-trevistados, ninguno consideró que di-cho aspecto no puede ser mejorado por ser una característica de nuestro país.
En coincidencia con el bajo nivel de ape-go a la norma, la mitad de los encues-tados declararon que un tercero estaría dispuesto a recurrir muchas (38%) o varias (22%) a una práctica ilegal (como
una coima), con tal de agilizar un trá-mite o evitar pagar un impuesto. El 18% dijo que sólo algunas veces, mientras que menos de la quinta parte de la mues-tra, indicó que pocas veces (6%) o muy raras veces (11%) se recurriría a ello.
Aspectos sociales // En este punto, se presentan las respuestas vinculadas a las consecuencias sociales del fenómeno tributario. Estas percepciones pueden incidir positiva o negativamente sobre la voluntad de cumplimiento, de acuerdo a si pesa sobre el ciudadano (o no) la idea de que el sistema tributario es una efi-ciente herramienta de redistribución del ingreso al interno de una sociedad.
Sólo el 36% de los encuestados, conside-ró que la gente presta poca (13%) o nada (23%) de atención al comportamiento que sus pares tienen en lo relativo a los
Totalmente en desacuerdo
Bastante en desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante de acuerdo
Totalmente de acuerdo
30,70%
05,90%
16,90%
11,90%
32,70%
01,90%NS/NC
Base: total de encuestados Año: 2009
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«No es criticable dejar de pagar impuestos cuando
no se está de acuerdo con el uso que se le daa lo recaudado» (%)
3. Indulgencia sobre elcumplimiento
16,90%11,90%
05,90%
32,70%
01,90%30,70%
¿Qué importancia considera Ud. que la gentele da a lo que hacen sus amigos y conocidos
en relación al pago de impuestos? (%)
1. Efecto-contagio
26,26%
23,23%
13,13%12,12%
20,20%05,06%
Base: total de encuestados Año: 2009
Nada de importancia
Poca importancia
Algo de importancia
Bastante importancia
Mucha importancia
23,23%
13,13%
26,26%
12,12%
20,20%
05,06%NS/NC
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impuestos. El 26% indicó que se presta, en general, algo de atención, mientras que el 32%, indicó que se otorga bastante (12%) o mucha (20%) importancia.
Al menos en el plano prescriptivo, los en-cuestados declararon estar bastante (12%) o totalmente de acuerdo (72%), con la idea de que la sociedad debería ser man-tenida por medio de un esfuerzo com-partido entre toda la sociedad. Menos de la quinta parte de los entrevistados mostró un acuerdo intermedio (8%) o un desacuerdo parcial (2%) o total (6%).
Asimismo, se indagó entre los entrevis-tados sobre si consideraban que era una opción válida el hecho de incumplir con los impuestos, en el caso de que no se estuviera de acuerdo con la distribución que se le daba a dichos recursos. Casi la mitad de los encuestados, estuvieron de totalmente (33%) o bastante de acuerdo (12%) en que es lícito incumplir en dicha situación, mientras que el 17% estuvo medianamente de acuerdo y el 6%, bas-tante en desacuerdo. El 31% consideró que es criticable dejar de pagar impuestos si no se está de acuerdo con el uso que se le da a lo recaudado.
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«El pago de impuestos es un esfuerzo que debemos
realizar todos los ciudadanos para contribuir alsostenimiento del conjunto de la sociedad» (%)
2. El sostenimiento de la sociedadcomo un esfuerzo compartido
Base: total de encuestados Año: 2009Año: 2009
Totalmente en desacuerdo
Bastante en desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante de acuerdo
Totalmente de acuerdo
06,00%
02,00%
08,00%
12,00%
72,00%
08,00%
12,00%
72,00%
02,00%06,00%
Totalmente en desacuerdo
Bastante en desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante de acuerdo
Totalmente de acuerdo
30,70%
05,90%
16,90%
11,90%
32,70%
01,90%NS/NC
Base: total de encuestados Año: 2009
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«No es criticable dejar de pagar impuestos cuando
no se está de acuerdo con el uso que se le daa lo recaudado» (%)
3. Indulgencia sobre elcumplimiento
16,90%11,90%
05,90%
32,70%
01,90%30,70%
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El 83% de los encuestados manifestó es-tar totalmente (71%) o al menos bastante de acuerdo (12%), con respecto a que, en una sociedad, cada uno debería tributar de acuerdo a su capacidad económica. Menos de la quinta parte de los entre-vistados mostró un nivel intermedio de acuerdo o en desacuerdo.
En relación al sistema tributario como herramienta de distribución del ingre-so, el 66% dijo estar totalmente (54%) o bastante de acuerdo (12) con respecto a la idea de que quienes tienen mayor ca-pacidad distributiva deberían contribuir al sostenimiento de los grupos de meno-res ingresos. Un 14% de los entrevistados reveló estar medianamente de acuerdo, mientras que menos del 20% señaló al-gún nivel de desacuerdo.
Cultura política // Bajo la premisa de que la cultura política y las actitudes tri-butarias no son dimensiones escindidas, sino más bien «dos caras de una misma moneda», se presentan a continuación las respuestas en este aspecto. La cultura política de una sociedad indica, en cier-ta manera, lo que la ciudadanía espera o considera deseable en la esfera estatal o pública, por lo que podría esperarse que esto influya sobre su voluntad de cola-borar con el bienestar general por me-dio de la entrega de parte de su esfuerzo personal.
Totalmente en desacuerdo
Bastante en desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante en acuerdo
Totalmente de acuerdo
07,00%
02,00%
07,00%
12,00%
71,00%
01,00%NS/NC
Base: total de encuestados Año: 2009
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«Todos los ciudadanos deben pagar impuestos de
acuerdo a su capacidad económica» (%)
4. Progresividad del sistemaimpositivo (I)
07,00%
12,00%71,00%
01,00% 07,00% 02,00%
Totalmente de desacuerdo
Bastante de desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante de acuerdo
Totalmente de acuerdo
14,00%
05,00%
14,00%
12,00%
54,00%
01,00%NS/NC
Base: total de encuestados Año: 2009
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«Los sectores con mayor nivel económico deben
contribuir a través del pago de impuestos al sostenimientode los grupos de menores recursos» (%)
5. Progresividad del sistemaimpositivo (II)
12,00%
05,00%
14,00%54,00%
01,00% 14,00%
Totalmente de desacuerdo
Bastante de desacuerdo
Medianamente de acuerdo
Bastante de acuerdo
Totalmente de acuerdo
14,00%
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14,00%
12,00%
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01,00%NS/NC
Base: total de encuestados Año: 2009
¿Qué tan de acuerdo está Ud. con la siguiente frase?«Los sectores con mayor nivel económico deben
contribuir a través del pago de impuestos al sostenimientode los grupos de menores recursos» (%)
5. Progresividad del sistemaimpositivo (II)
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De manera de conocer cómo es la cul-tura política argentina, se indagó a los encuestados sobre cuál era el responsable del bienestar de los ciudadanos. Si bien la mayoría de los encuestados indicó que se trata de una responsabilidad compar-tida entre ciudadanía y Estado (40%), casi una proporción similar indicó, o bien que el Estado es el principal respon-sable (3%), o bien que directamente es el único responsable (35%). Opuestamente, sólo la quinta parte de los encuestados dijo que el ciudadano es el único (17%) o el principal responsable por su bienestar propio (4%). De ello, podría vislumbrar-se un sesgo estatista, por oposición a uno de corte más liberal.
En sintonía con la pregunta anterior, se consultó a los entrevistados sobre su vi-sión ante la política, en tanto ésta última entendida como una herramienta para cambiar el mundo. La visión posee una tendencia positiva ya que se indicó que es posible (18%) o por completo posible (33%) mejorar la vida de las personas a través de la política. El 21% no se inclinó hacia ningún extremo, y el 18% señaló que es completamente imposible.
Conclusiones // Frente al Bicentena-rio, surge la oportunidad de realizar un balance de la calidad de la ciudadanía argentina y, particularmente, de sus va-lores políticos.
No es una noción generalizada en nuestro país (como así tampoco en el resto de América Latina), la idea de que un buen ciudadano debe ser también un
El Estado es el único responsable
El estado es el principal responsable
Es una responsabilidad compartida entreciudadanía y Estado
El ciudadano es el principal responsable
NS/NC
35,35%
03,03%
40,40%
04,05%
00,00%
17,17%El ciudadano es el único responsable
Según su opinión ¿Quién es responsable delbienestar de los ciudadanos? (%)
1. Posición de sujeto frenteal Estado
Base: total de encuestados Año: 2009
40,40%03,03%
35,35%
04,05%
17,17%
¿En qué medida cree Ud. que es posible unmejoramiento en las condiciones de vida de los
argentinos a través de la política? (%)
2. Percepción sobre política
17,80%
07,90%
20,80%
32,80%
02,90%17,80%
Base: total de encuestados Año: 2009
Por completo imposible
Imposible
Es indiferente
Posible
Por completo posible
17,80%
07,90%
20,80%
17,80%
31,80%
02,90%NS/NC
Año: 2009
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contribuyente responsable. En ese senti-do, cabe preguntarnos cómo son las acti-tudes de los ciudadanos argentinos frente a los impuestos, ya que dicha dimensión constituye un termómetro de los valores políticos de toda sociedad.
En primer lugar, vale mencionar que, en el caso argentino, se verifica una di-ferencia muy tangible entre el plano for-mal e informal; es decir, una muy baja (incluso nula) percepción de respeto por las normas y por los códigos pactados entre los individuos. Probablemente, esto genere un importante nivel de in-certidumbre, que favorece una cultura de la desconfianza. Las consecuencias de este fenómeno, sin dudas son nocivas para el cumplimiento tributario, ya que muchos ciudadanos podrían preguntarse cuál es el sentido de pagar impuestos si otros incumplirán o lograrán escapar a la sanción.
En relación a ello, basta mencionar la alta percepción de que se recurrirá a una práctica ilegal, con el fin, por ejemplo, evadir un impuesto. Dicha idea, proba-blemente, fomenta la informalidad mis-ma: si alguien asume que el otro violará las normas, será preferible adelantarse y violarlas primero. Más aún si se asume que el ciudadano tomará en cuenta lo que el otro hace como principio orientador de su comportamiento (efecto-contagio).
En segundo lugar, el alto nivel de incertidumbre fomenta una cultura del «sálvese quien pueda». En un escenario donde no se percibe que las normas (en tanto ordenan la vida en sociedad) se cumplirán, probablemente, prime un individualismo en el cual se valore más intentar ser un free rider (polizonte o
pasajero gratis) que vive a costa del es-fuerzo general, por oposición al ideal de ciudadano que accede a aportar una pro-porción de lo propio para el sostenimien-to de la sociedad y los bienes y servicios públicos.
Para el caso argentino, la cultura del «sálvese quien pueda», quizá pueda expli-carse también por la reiterativa noción de crisis, que genera una mentalidad corto-placista, alentando el círculo vicioso del individualismo.
Tercero, merece destacarse la menta-lidad de «indulgencia» que existe ante el incumplimiento tributario. El ciudadano es conciente que la evasión es un delito, pero como percibe que la contraparte del pacto (el Estado) no cumple con las obli-gaciones (provisión de bienes y servicios públicos), el incumplimiento se convier-te, de alguna manera, en una forma de ajustar las inequidades de un sistema que, de por sí, es considerado como injusto.
En cuarto lugar, entre los patrones re-currentes de las actitudes tributarias ar-gentinas, se percibe también que predo-mina una mentalidad estatista. Es decir, buena parte de los encuestados indicó que el Estado es el principal (o incluso el único) responsable por el bienestar de los ciudadano. Sin embargo, no se veri-fica, para el caso argentino, un compor-tamiento tributario acorde a dicha men-talidad. La explicación, probablemente, pueda aportarla la visión de Edgardo Catterberg (1989), quien ya indicó que en la cultura política argentina conviven la vocación estatista y el individualismo. De esta manera, el argentino es profun-damente individualista, especialmente en lo relativo a una gran expectativa de
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movilidad social. Sin embargo, al mismo tiempo, privilegia un perfil activo por parte del Estado, en las áreas económicas y sociales. De acuerdo al autor, si bien es común pensar ambos aspectos como contradictorios, en el argentino convi-ven: el individualista hace que el ciuda-dano prefiera un perfil más activo por parte del Estado, pero por pura vocación pragmática, al concebir en esa acción es-tatal la posibilidad de satisfacer sus ne-cesidades. El Estado se convierte así en el «protector» y la «garantía» de avance individual. El estatismo de la cultura po-lítica argentina, entonces, no tiene voca-ción «distributiva», ya que se espera que «otro» pague los impuestos. Prueba clara de ello es la ya mencionada «indulgencia» frente al incumplimiento tributario.
Paradójicamente, de las respuestas de los entrevistados se desprende que el individualismo extremo, convive (en el plano prescriptivo) con una conciencia fiscal que reconoce la importancia de la redistribución del ingreso a través del sis-tema tributario, como así también la im-portancia de que el mismo sea progresivo.
Ante el marcado individualismo y la alta percepción de informalidad, queda pendiente la incógnita de cuán reversible es esta situación. Superar este escenario requiere de un cambio cultural profun-do, requisito primordial para aumentar la confianza de los individuos en el sis-tema y, consecuentemente, su voluntad de cooperar con el sostenimiento de esa comunidad. //
Referencias
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Néstor KirchnerUna biografía
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Nació en Río Gallegos el 25 de febrero de 1950 y falleció en El Calafate el 27 de oc-tubre de 2010. Político argentino, presi-dente de la República entre 2003 y 2007.
Miembro de la Juventud Peronista, estudió derecho en la Universidad Na-cional de La Plata y en 1975 se casó con la también militante justicialista Cristina Fernández.
En 1976 se recibió de abogado y re-gresó a Río Gallegos para ejercer la pro-fesión, junto con su esposa, en un estu-dio jurídico.
Durante los años oscuros de dictadu-ra militar (1976-1983) se mantuvo alejado de la política, aunque fue encarcelado en una ocasión por dos días junto al diputa-do Rafael Flores.
Con el retorno de la democracia, a fines de 1983, fue designado presidente de la Caja de Previsión Social de Río Gallegos.
Su actividad como Gobernador de Santa Cruz // En las elecciones mu-nicipales de septiembre de 1987, como candidato peronista, fue elegido inten-dente de Río Gallegos. Dado el éxito de su gestión, fue promovido por el Partido Justicialista como candidato para la go-bernación de la provincia, cargo para el que fue elegido con el 61% de los votos, el 8 de septiembre de 1991.
Como gobernador aplicó una política neokeynesiana expansionista, de fuertes inversiones públicas, en contraste con la estrategia neoliberal del presidente de la república, el también peronista Carlos Saúl Menem. Este marcado contraste le permitió afirmar su perfil de político pro-gresista dentro del justicialismo.
Un signo característico de su gestión como gobernador fue su permanente preocupación por el equilibrio fiscal. Realizó constantes acciones mediante las cuales subrayaba su mensaje respecto del efecto perverso del déficit fiscal.
Reformó en dos ocasiones la Cons-titución provincial de Santa Cruz, a los efectos de permitir la reelección del go-bernador sin límite de mandatos. Tam-bién aumentó el número de jueces del Tribunal Supremo provincial.
Su camino hacia la presidencia // La crisis del 2001 finalmente desemboca en la presidencia de Eduardo Duhalde quien luego de una gestión de transi-ción convoca a nuevas elecciones presi-denciales.
Duhalde impulsa explícitamente a Kirchner como candidato justicialista y logró que el congreso partidario aproba-ra su estrategia de suspender las eleccio-nes internas y exponer a la competencia abierta a todos los aspirantes del partido a la elección presidencial. Esta decisión imposibilitó que Carlos Menem se alzara con la candidatura, pese al fallo de un juez federal con competencia electoral que prohibió la reforma de los estatutos del Partido Justicialista.
En sus discursos electorales, Kirchner se presentó como el ala progresista del peronismo y resuelto adversario del siste-ma neoliberal de sus predecesores.
En la primera vuelta de las elecciones presidenciales, el 27 de abril, el gober-nador de Santa Cruz quedó en segundo lugar, con el 22% de los votos, detrás del también peronista Carlos Saúl Menem, que logró el 24%. Tras los de la provincia
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de Santa Cruz (60%), Kirchner obtuvo sus mejores resultados en la provincia de Buenos Aires (40% de la población), gra-cias al apoyo decidido del justicialismo bonaerense.
Ante unas encuestas que le eran desfavorables, Menem anunció el 14 de mayo su retirada de la carrera presiden-cial, lo que decidió la inmediata procla-mación de Néstor Kirchner como presi-dente electo.
Antes de tomar posesión, el nuevo presidente visitó Brasilia y Santiago de Chile, donde obtuvo el respaldo de los presidentes Lula da Silva y Ricardo La-gos, respectivamente, para lograr la re-cuperación económica continental con políticas diametralmente distintas a la década del 90. En su discurso de investi-dura, Kirchner reafirmó el papel central del Estado en el desarrollo económico y abogó por un reforzamiento del merco-sur que asocia a Argentina, Brasil, Uru-guay y Paraguay (2003).
La presidencia de Néstor Kirch-ner // Días antes de prestar juramento como presidente, Kirchner dio a conocer su cartera ministerial, en la cual man-tuvo a cuatro ministros del anterior go-bierno, entre ellos al titular de economía Roberto Lavagna, e incluyó a políticos de su absoluta confianza, en su mayoría justicialistas y algunos independientes. El nuevo equipo destacaba por un de-nominador común en su composición: políticos jóvenes (entre 43 y 53 años), ajenos a los círculos de poder tradiciona-les y portadores de una visión de Estado lejana al neoconservadurismo que había gobernado al país en los últimos años.
La herencia que Kirchner recibió el 25 de mayo de 2003 fue una deuda que ascendía a 178.000 millones de dólares y uno de los índices de paro, pobreza y marginación social más altos de la his-toria argentina. Sin embargo, desde el primer momento encaró con decisión la compleja situación del país e impuso un ritmo tan vertiginoso a las medidas iniciales que tomó que los medios de comunicación hablaron del «efecto» o del «estilo K». El nuevo presidente, ante los graves problemas sociales, políticos y económicos, se fijó como prioridades la vigencia de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción y la revisión de las políticas económicas neoliberales, que habían contribuido a la ruina del país y el empobrecimiento de millones de argentinos.
En el plano interno su estrategia de gobierno se basó en el proyecto «transver-sal», consistente en alianzas extrapartida-rias con dirigentes políticos a fin de con-trarrestar el caudillismo y las influencias de dirigentes del viejo peronismo, y en la afirmación de las instituciones del Estado y de la autoridad civil. En este sentido, apenas investido, hizo valer sus prerroga-tivas presidenciales y destituyó a decenas de generales, almirantes y brigadieres in-volucrados con la guerra sucia y los reem-plazó por oficiales «comprometidos con el futuro». Otro tanto hizo en la Policía Federal y los servicios secretos de la side, al tiempo que alentaba al Congreso a agi-lizar el proceso político contra la mayoría automática de la Corte Suprema.
Progresivamente el país fue recupe-rando su normalidad, aunque las cues-tiones más duras que debía seguir tra-
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tando el gobierno de Kirchner estaban vinculadas con la deuda externa. Ante las draconianas exigencias del fmi, el presi-dente argentino respondió con inusitada firmeza logrando que este organismo y el g-15 reconocieran su tesis de que no ha-bría pago de la deuda sin desarrollo. Al mismo tiempo, Kirchner emprendió una política exterior independiente, restable-ciendo relaciones con Cuba, negándose a enviar tropas a Irak –sin mandato fa-vorable de la onu– y oponiéndose a la política de subsidios agrícolas de Estados Unidos, así como a su pretensión de ex-tender el alca (Área de Libre Comercio de las Américas) al continente y de que se les otorgase inmunidad diplomática a sus militares en territorio argentino.
La política de derechos humanos // En el terreno de los derechos huma-nos, la voluntad del gobierno de adop-tarlos como una prioridad marcó un punto de inflexión en la política llevada adelante en la década de los 90 en la cual se indultaron a numerosos represores que el gobierno del Dr. Alfonsín había logrado juzgar. Además de la puesta en marcha de una profunda purga en las Fuerzas Armadas, la policía y los ser-vicios de inteligencia implicados en las violaciones de los derechos humanos durante la dictadura militar, el gobierno acometió la renovación de la Corte Su-prema de Justicia, duramente criticada durante el mandato de Carlos Menem por su sumisión frente al Ejecutivo. La medida, que fue aplaudida a nivel inter-nacional como un paso positivo hacia la independencia del Poder Judicial, supu-
so la remoción de los miembros acusados de conformar una «mayoría automática» que siempre fallaba a favor del gobierno. Los nuevos miembros de la corte tenían un perfil de género y orientación jurídi-ca más balanceada que sus predecesores.
En junio de 2005, la nueva Corte de-claró inconstitucionales las leyes de Pun-to Final y Obediencia Debida, aprobadas en 1986 y 1987. Su anulación permitió que se reactivaran las causas judiciales que involucran a centenares de militares, abriendo así la vía para juzgar los críme-nes cometidos durante la dictadura. En 2006 se dictó la primera sentencia tras la derogación de estas leyes (caso Julio Simón) con una condena a 25 años. En el plano simbólico, la decisión del go-bierno de ceder el predio de la Escuela de Mecánica de la Armada (esma), el principal centro de detención ilegal de la dictadura, para construir un Museo de la Memoria, fue aplaudida por la opinión pública.
Si bien hacia 2005 la prensa y la opo-sición destacaban algunos factores que empañaban la espectacular recuperación económica del país, como la conflictivi-dad laboral, las tarifas de los servicios pú-blicos o la inflación, estos problemas no fueron obstáculo para que la ciudadanía diera el apoyo a Kirchner en las eleccio-nes legislativas celebradas en octubre de ese año, a fin de renovar la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Se-nado. Planteados como un plebiscito en apoyo de la política gubernamental, los comicios constituyeron un claro aval a la gestión del presidente. Ya fuera solo o en alianza, el Frente para la Victoria obtuvo
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el 40 por ciento de los votos y consiguió sólidos triunfos en 16 de las 24 provin-cias. En la provincia de Buenos Aires, Cristina Fernández de Kirchner, esposa del presidente y primera candidata al Senado, obtuvo el 46 por ciento de los sufragios, sacando 26 puntos de venta-ja sobre su rival, la también justicialista Hilda Duhalde.
La reactivación económica y la sa-lida del default // Kirchner estableció un frente común con Brasil para reflo-tar el mercosur y renegoció el pago de la deuda externa con el fmi y otros organismos financieros internacionales en términos hasta entonces inéditos, logrando que, en febrero de 2004, en la xii Cumbre del g-15 celebrada en Ve-nezuela, se reconociese la tesis de que la deuda internacional era impagable sin desarrollo. De acuerdo con esta línea de pensamiento, defendió, con el apoyo del Brasil del presidente Lula da Silva, la necesidad de una política continental común para tratar con la Unión Euro-pea y Estados Unidos, oponiéndose a los intentos estadounidenses de imponer su propio mercado continental. El rechazo a la política comercial proteccionista de Estados Unidos y al alca se escenificó en la v Conferencia ministerial de la omc, celebrada en Cancún (México) en septiembre de 2003, y en la iv Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en no-viembre de 2005, en Mar del Plata.
Después de sacar al país de la cesación de pagos considerada la más grande de la historia económica mundial, uno de los mayores éxitos del gobierno fue la
renegociación de la deuda externa con el fmi y otros organismos financieros, al realizarse en términos hasta entonces in-éditos. La deuda con los acreedores pri-vados ascendía a 81.800 millones de dó-lares, de los cuales, entre enero y febrero de 2005, se canjearon 62.200 millones, o sea el 76 por ciento del total de la deuda, con una quita de 27.700 millones sobre el valor nominal de la misma. Se trataba del mayor procedimiento de canje y con la más alta quita a los acreedores de la historia económica.
Uno de los artífices de la exitosa ope-ración fue el ministro de Economía, Roberto Lavagna. No obstante, las cre-cientes discrepancias entre ambos culmi-naron en noviembre de 2005 con el des-plazamiento de Lavagna y su reemplazo por Felisa Miceli (primera ministro de economía mujer en la historia argentina), lo que no cambió las líneas de la política económica. En enero de 2006 el gobier-no argentino pagó por anticipado el total de la deuda con el fmi, que ascendía a 9.530 millones de dólares, recurriendo a las reservas del Banco Central, que en ese momento sumaban más de 28.800 millones. La medida, destinada a ganar independencia política, fue duramente criticada por la oposición, pero un año después las reservas se habían recuperado e incluso superado.
El nuevo rumbo económico que ha-bía tomado el país al salir de la crisis se afianzó en los cuatro años de gobierno de Kirchner. Los logros de la política eco-nómica se tradujeron por un lado en un superávit comercial récord, gracias a las exportaciones que llegaron a su máximo histórico, y por otro, en una relativa me-
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jora de los indicadores sociales. Después de la dramática caída del pbi en 2002 de casi el 11 por ciento, en 2003 se ex-perimentó una notable recuperación que alcanzó el 8,8 por ciento, debido sobre todo al crecimiento del consumo privado y de las exportaciones. Tendencia que se mantuvo en los años sucesivos.
Esta etapa de expansión se centró en el papel dinamizador de las exportaciones. Argentina volvió a exportar con ímpetu al exterior, especialmente a Brasil, Méxi-co, Chile, Venezuela, Europa y China. En 2007 las exportaciones alcanzaban su tope histórico, al ascender a 55.301 millo-nes de dólares, un 18 por ciento más que en 2006, y la balanza comercial acumu-laba un saldo positivo de 11.400 millones de dólares, lo que representaba la dupli-cación de las ventas externas durante los años de gobierno de Kirchner. Aunque el núcleo de las exportaciones continúa integrado por los productos agropecua-rios y agroindustriales, se fueron incre-mentando de forma relevante el papel de los bienes manufacturados, y, como ele-mentos novedosos, del turismo receptivo y, en menor medida pero apuntando una tendencia interesante, de los servicios y productos informáticos y los profesiona-les y técnicos.
Los pilares de la recuperación econó-mica fueron primordialmente el agro, la industria, la construcción y el sector financiero, alza que se vio acompañada por el empuje en la inversión privada. La reactivación impulsó a su vez la recupe-ración del mercado laboral: el número de trabajadores contratados aumentó especialmente en la actividad motora del crecimiento, la construcción, seguida
por la industria metalúrgica, los hoteles y los servicios inmobiliarios. Si en mayo de 2002 la desocupación alcanzaba al 21,5 por ciento de la población económi-ca activa, su máximo histórico, a partir del año 2003 comenzó a registrarse un ritmo de descenso importante. En 2007 el índice de desempleo había descendido al 8,7 por ciento.
La Presidencia de Cristina Fernán-dez de Kirchner // Tras hacer pública su decisión de no postularse a la reelec-ción presidencial, Néstor Kirchner cedió su plaza de candidato a su esposa, Cris-tina Fernández de Kirchner, quien ganó los comicios presidenciales de octubre de 2007 y se convirtió así en la primera pre-sidenta electa de la Argentina. Entretan-to, Kirchner intensificó su actividad en el seno del Partido Justicialista. En las elecciones legislativas celebradas el 28 de junio de 2009, se presentó como primer candidato de la lista Frente Justicialista por la Victoria a diputado nacional por la provincia de Buenos Aires. Al cono-cerse la derrota sufrida por la formación, que logró el 32,1% de los votos, renunció a la presidencia del Partido Justicialista, cargo que reasumió el 10 de marzo de 2010, un mes después de ser operado por una afección en la arteria carótida. Kirchner, que no había descartado vol-ver a presentarse como candidato a la presidencia de Argentina en los comicios de 2011, fue designado secretario general de la Unión de Naciones Suramericanas (unasur) el 4 de mayo de 2010, pocos meses antes de su fallecimiento.
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Su fallecimiento // Durante 2010 su salud se debilitó seriamente. En febre-ro fue operado de la carótida. El 11 de septiembre tuvo que ser sometido a una angioplastia y se le colocó un stent.
Falleció a los 60 años de edad en la ciudad de El Calafate, provincia de Santa Cruz. El deceso se produjo al iniciarse el mega operativo del censo poblacional del 2010, día declarado feriado nacional, lo cual causó mayor impacto en la pobla-ción argentina.
Aparte de Argentina, siete países sud-americanos declararon duelo oficial por la muerte de Kirchner: Brasil, Venezuela, Paraguay, Uruguay, Chile, Colombia y
Perú, anunciando la presencia de varios presidentes de países miembros de una-sur en los funerales de Estado. A su vez, se produjo una declaración conjunta de los 12 países de la unasur desde la presi-dencia pro témpore en Quito, en donde se le calificó como un «líder clave» en la integración regional y se decretó por primera vez duelo regional por tres días. Diversos gobernantes y líderes mundia-les enviaron mensajes de condolencias a la presidenta Cristina Fernández y al pueblo argentino. //
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Ciclo de conferenciasdel Bicentenario
Con motivo de la conmemoración del Bicentenario, a lo largo de 2010, se realizó un ciclo de conferencias en el Instituto AFIP. Desde perspectivas heterogéneas, los expositores aportaron sus reflexiones sobre diversos temas, que se extienden desde un análisis institucional general, a materias tributarias y aduaneras específicas. En el siguiente apartado, se presentan las conclusiones más significativas de cada encuentro.
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Argentina y su contexto interna-cional: Escenario posible de cara al Bicentenario // Conferencia a cargo del Profesor Fabián Calle. 18 de febrero de 2010. Síntesis de la presentación // La exposición del Profesor Fabián Calle constituye una expresión contundente de realismo po-lítico, acentuado por su estilo, a la vez mordaz, irónico y reflexivo, que le per-mite elevarse sobre los ruidosos debates coyunturales para rescatar los cambios esenciales que se producen en el seno de nuestra sociedad y que, sin la erudición de un especialista, solo pueden apreciar-se con la perspectiva que otorga el trans-curso del tiempo.
Así, partiendo de la caracterización del estado actual de polarización políti-ca, no exclusiva de nuestro país, según se observa lo que ocurre en los Estados Unidos, por ejemplo, con formas cris-padas y hasta histéricas de expresión de las disidencias en el orden local, penetra en la descripción de un escenario que se presenta favorable en lo económico, particularmente por las condiciones
externas, y desafiante en lo político, ofreciendo notorias oportunidades para Argentina.
Sin detenerse en debates sobre las ca-racterísticas propias de nuestra sociedad, adscrita desde su nacimiento como na-ción independiente a un sistema político caudillista, con definidas preferencias hacia líderes políticos paternalistas, des-taca los cambios positivos en los aspec-tos político y económico, que derivan de un aprendizaje doloroso realizado en las diversas crisis vividas («el maestro cruel» kantiano).
En opinión del disertante es en el flanco político donde se registran más cambios pendientes; es el más cuestio-nado por la sociedad y, en definitiva, el reclamo de mayor calidad institucional sugiere la idea de un cambio contra cul-tural, que se traducirá, a través del tiem-po, en un proceso de construcción de la república, que consagre la adopción defi-nitiva de los patrones correspondientes a ese sistema político. //
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Evolución histórica del Derecho Penal Económico // Conferencia a cargo del Doctor Juan Carlos Bonzón Rafart. 25 de marzo de 2010. Síntesis de la presentación // El Dr. Bonzón Rafart en su presenta-ción asumió explícitamente una postu-ra crítica sobre el devenir histórico del derecho penal económico, resaltando el importante avance de los procesos admi-nistrativos sobre los penales. y cuestiona expresamente a estas sedes administra-tivas.
Su posición, se basa en la aceptación de tribunales administrativos como pri-mera instancia, equivalente a la jurisdic-ción judicial, en la resolución de materias de orden penal económico.
Al respecto, señala que lo que co-rresponde es tener jueces con la espe-cialización requerida; ello así, porque en materia penal se requiere jueces con alta especialización en su materia, que aplique, cuando corresponda, el Código procesal penal y no una ley de procedi-mientos administrativos, como se hace muchas veces.
Si el inconformismo es, por lo gene-ral, el resultado de la búsqueda de la per-fección, el Dr. Bonzón Rafart confirma la regla ofreciendo, hacia el final de su exposición, un conjunto de propuestas que procuren la inflexión del menciona-do proceso involutivo.
En el abordaje de los principales pro-blemas actuales el expositor distinguió las diferentes ramas del Derecho Penal
Económico, esto es; aduanero, tributario, cambiario y defensa de la competencia.
Esta diferenciación de las ramas per-mite identificar aspectos diferenciales sin dejar de reconocer que están ligadas por aspectos comunes; al respecto, todas las ramas que se puedan distinguir se basan en la pirámide jurídica, es decir, parten del respeto a la Constitución Nacional.
En cada caso el Dr. Bonzón Rafart enfatiza que siendo el objetivo del Dere-cho Penal velar por la preservación de los bienes jurídicos, como la vida, la salud, etc., es necesario distinguir en materia penal económica los bienes jurídicos fi-nales y también los intermedios a efectos de identificar conductas dolosas que los afecten, distinguiendo a tal efecto las que son meras infracciones de las que impli-can la comisión de delitos.
De estas consideraciones surgen no-torios aspectos comunes en la definición de los bienes jurídicos que pueden verse afectados y que se relacionan con la afec-tación de la capacidad de control estatal, sea en materia aduanera, fiscal o cambia-ria, configurándose el delito cuando di-cha capacidad es afectada en forma grave.
Este análisis se completa con el se-ñalamiento de diversos aspectos de la actualidad, algunos irresueltos y otros con una clara enunciación de los criterios adoptados o sustentados por el Dr. Bon-zón Rafart. //
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Historia del Tribunal Fiscal de la Nación // Conferencia a cargo del Doctor Ignacio Buitrago, Presiden-te del Tribunal Fiscal de la Nación. 15 de abril de 2010. Síntesis de la presentación // El Dr. Buitrago, en su carácter de Presidente del Tribunal Fiscal de la Nación, nos ilustró sobre este orga-nismo, como uno de los más jóvenes del Sistema Tributario; fue creado por la Ley 15.265 del 14 de enero de 1960 y sustituyó al Poder Judicial en la tarea jurisdiccional en materia tributaria, aún siendo una agencia dependiente del Poder Ejecutivo.
Como enfatizó el Dr. Buitrago, este or-ganismo en su trayectoria y con reconocida competencia técnica, hizo efectivo el man-dato legal de actuar con independencia e imparcialidad en la consecución de la ver-dad material de los hechos.
Ello significa el reconocimiento pleno de los derechos y garantías del contribu-yente sin desmedro de las funciones básicas de la AFIP de recaudar y fiscalizar en procu-ra del buen cumplimiento de las obligacio-nes tributarias.
En este sentido, como fue ilustrado por el expositor, el nacimiento del Tribunal Fiscal implicó el abandono del principio del solve et repete en el Sistema Tributario, asegurando al contribuyente, por el efecto suspensivo que tiene la respectiva apela-ción, el derecho a la legítima defensa sin obligación de pago previo y teniendo dere-cho a la vista de las actuaciones y a la pre-sentación de pruebas en su defensa.
La celebración del cincuentenario del Tribunal Fiscal encuentra la discusión acerca de su legitimidad ampliamente su-perada. Si bien estuvo en el centro del de-
bate, existe una larga jurisprudencia que siempre lo ha convalidado.
Los vocales del tribunal fiscal tienen las mismas prerrogativas que los jueces, y go-zan de estabilidad en el cargo. Otra cues-tión central destacada fue la integración in-terdisciplinaria que existe entre contadores y abogados. Sin embargo esta aún solo se ocurre en el sector impositivo.
A partir del año 85 la carga de trabajo creció geométricamente gracias a resulta-dos auspiciosos en materia de perfeccio-namiento de los procedimientos admi-nistrativos según lo establecido por la Ley 11.683 y a las confirmaciones de sus fallos (en el caso de la apelación a esa instancia). Sin embargo comentó el orador, este cre-cimiento no fue acompañado con un au-mento de la planta del personal que actual-mente se encuentra desfasada en relación a la carga de trabajo. En este punto planteó la necesidad de obtener otra estructura y otro presupuesto para favorecer la inversión en sistemas informáticos y en capacitación del personal.
Los resultados obtenidos, que se han ido afirmando a través del tiempo, amerita considerar la inquietud básica del Dr. Bui-trago con relación al afianzamiento de la carrera administrativa para los integrantes del Tribunal en defensa de la calidad de la función jurisdiccional en materia conten-cioso tributaria. Concluye proponiendo la creación de sedes fijas del tribunal fiscal en el interior del país para que sea realmente federal. Ya que estadísticamente el 90 por ciento de las causas que se presentan son de la capital y el conurbano. //
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Evolución de los sistemas tribu-tarios en América // Conferencia a cargo del Doctor Claudino Pita. 22 de abril de 2010. Síntesis de la presentación // La ilustrada ex-posición del Dr. Pita se concentra en analizar las características principales de las diferentes reformas tributarias poste-riores a las revoluciones independentis-tas ocurridas en América, aunque, por la riqueza de las estructuras tributarias respectivas, el análisis enfatizó lo ocurri-do después de la Gran Depresión de los años 30 del siglo XX. Hasta entonces, y con variantes, se destacaba la suprema-cía de los gravámenes aduaneros, los que fueron afectados en forma dramática por la crisis mundial.
El Dr. Pita resume admirablemente la esencia de las principales reformas y su relación con las ideas imperantes en cada época hasta llegar al presente siglo con la indudable influencia de la globalización y la aplicación de lo que se ha dado en
llamar la internacionalización de la tri-butación interna, consecuencia de la ma-yor integración e interdependencia de los países y, además, de los desafíos comunes derivados del planeamiento tributario abusivo y de la multiplicación de los pa-raísos fiscales.
En su presentación, el expositor, ter-mina con un conjunto de propuestas para América Latina, con mayor énfasis en la equidad, mejorando la aplicación y la legislación de los impuestos sobre el ingreso así como la ampliación de las bases tributarias y la moderación de los beneficios fiscales.
En el caso particular de nuestro país es terminante su recomendación de defi-nir el pacto social y el pacto federal como instancias previas a la definición del pac-to fiscal, de modo que quede clara la rela-ción entre las medidas propuestas con los objetivos que se propongan. //
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El deber de contribuir // Conferen-cia a cargo del Doctor José Os-valdo Casás. 13 de mayo de 2010. Síntesis de la presentación // El Dr. José Osvaldo Casás realiza una rese-ña sobre como la evolución del concepto de obligación de contribuir al financia-miento de la actividad estatal constituye una excelente oportunidad para apreciar el desarrollo del pensamiento, no sólo so-bre el imperativo social de tributar sino, además, sobre el tamaño y alcance de las actividades del Estado.
Así, desde el inicio de la conforma-ción de los estados, la búsqueda de con-sensos para obtener los recursos reempla-
zó a la exacción forzosa como medio de recaudación, en una tarea caracterizada por la negociación con los representantes de los contribuyentes, antecedente de las modernas labores parlamentarias.
A partir de la conformación de los es-tados tributarios se registraron fenómenos que abarcaron desde la resistencia fiscal, la preferencia por la minimización de las funciones estatales y la defensa del estado benefactor; todos ellos están contenidas en la reflexión sobre el deber de contri-buir en función de un sistema legitimado legalmente, equitativo y solidario. //
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Aspectos constitucionales de la tributación // Conferencia a car-go del Doctor Arístides Corti. 20 de mayo de 2010. Síntesis de la presentación // La exposición del Dr. Corti constituye un interesante recorri-do por los principios aplicables en mate-ria tributaria; consagrados en los com-ponentes básicos de la pirámide jurídica de la República: el texto de la Consti-tución Nacional y los instrumentos o Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, que también tienen cláusulas aplicables en materia tributa-ria. Por ese motivo, sostuvo que debería hablarse de un Bloque Federal de Cons-titucionalidad.
Así los tratados hablan de progresivi-dad en cuanto a derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos que son extensivos a todos los derechos de base constitucional.
El expositor sostiene el tratamiento del Derecho Tributario como sub rama del Derecho Financiero, en tanto regula-dor de la actividad financiera del Estado, lo mismo que sus institutos: el tributo, el crédito público, las rentas patrimonia-les del Estado, el Presupuesto, el Gasto Público con la finalidad constitucional de efectivizar el sistema de derechos hu-manos de los habitantes de la República: argentinos y no argentinos.
En este marco desarrolló el análisis de los diferentes principios constitucionales en materia de tributación a saber:
»» PrIncIPIo de LegAlIdAd TrIbutArIASegún el expositor, se encuentra con-sagrado en el artículo 17 (“solo el Con-
greso establece contribución”) y citó ejemplos tales como con una serie de Decretos de Necesidad y Urgencia dic-tados por Menem que fueron declara-dos nulos hasta por su propia Corte. En relación con la legalidad también interesó mencionar el tema de la re-troactividad de las leyes impositivas. Estas, explicó, pueden ser o no retro-activas y mencionó ejemplos de diver-sos fallos. Por otra parte, vinculado con el prin-cipio de legalidad tributaria citó el debate sobre los Reglamentos de In-tegración o Delegados en materia tri-butaria. Ciertos juristas más conser-vadores sostenían que si el ejecutivo no puede dictar Reglamentos de Ne-cesidad y Urgencia tampoco puede dictar Reglamentos de Integración o Delegados. Sin embargo, el expositor consideró que los puede pronunciar en la medida que cumpla los recaudos del artículo 76; esto es: estando defi-nida la política legislativa y mediando una situación de emergencia.
»» PrIncIPIo de IguAldAdEl Dr. Corti señaló de sus manifes-taciones:1. Igualdad Ante la ley (este es el
principio de la Revolución Fran-cesa donde se suprimen los privi-legios del credo y la nobleza o en discriminaciones en términos de color, raza, etc.). En el caso del Impuesto a la Herencia, conside-ró la relatividad del principio en tanto que existe jurisprudencia de la Corte que sumó recargo por au-sentismo cuando el heredero resi-día en el exterior.
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2. Igualdad en la ley: o se trata de grabar más al que más gana. Se identifica con el principio de ca-pacidad contributiva y tiene la fi-nalidad de efectivizar la igualdad de sacrificio. Opinó el expositor que la mejor proporcionalidad es la progresividad.
3. Una tercera manifestación del prin-cipio de igualdad es la de exceder el sacrificio con vistas a efectivizar el principio de solidaridad. En re-lación a ello citó fallos de la Cor-te que vinculan la imposición con principios de justicia social, es decir consideran el principio de igualdad como instrumento de transforma-ción social.Mencionó una cuarta manifesta-ción del principio que opera en el marco del derecho tributario de lo sustantivo. Se basa en que la rela-ción jurídica tributaria es una rela-ción igualitaria y no una relación de poder como sostenían a fines del siglo XVII los administrativis-tas alemanes.
»» El PrIncIPIo de CAPAcIdAd ContrIbutIVANo está declarado expresamente en la Constitución Nacional, pero si apare-ce en algunas provinciales: Santa Fe y Córdoba.
»» PrIncIPIo de no ConFIscAtorIedAd
La ley dice que es posible cuando el impuesto absorbe más del 33% del capital o de la renta. En principio no corresponde en los impuestos indi-rectos al consumo, porque es trasla-dado al consumidor aunque lo pague formalmente la empresa. Pero en los impuestos directos también encon-tramos ciertas anomalías ya que es posible que las empresas cuando pre-supuestan incorporen estos costos a los precios (ejemplo: caso Fallo a favor Nobleza Picardo).Tampoco rige el principio de confis-catoriedad cuando el impuesto cum-ple una función extrafiscal, o sea una función de planificación extraeconó-mica (un ejemplo: el Estado puede querer desalentar una cierta actividad como la siembra de soja en función del deterioro en el medio ambiente).Concluyó que todos estos principios, son virtuales en la medida que no funciona el principio de tutela judi-cial efectiva que no es demasiado pre-ocupante a nivel nacional aunque si a nivel provincial. Por último el expositor realizó un in-teresante aporte a temas tales como las sentencias en materia penal y las multas aplicables y por otra parte la significación y alcance de los tratados bilaterales de protección recíproca de inversiones que no tienen jerarquía constitucional. //
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La experiencia de la Agencia Úni-ca. Proyecciones y desafíos // Conferencia a cargo del Doctor Héctor C. Rodríguez. 27 de mayo de 2010. Síntesis de la presenta-ción // El expositor puso el acento en el espíritu del Bicentenario para explicar a la AFIP dentro del marco histórico del país. Como primer antecedente imposi-tivo en nuestras tierras, señaló la Cédula que el emperador Carlos V le da a Don Pedro de Mendoza. En ella se otorga-ba una exención del siete y medio por ciento del impuesto de almojarifazgo y se pedía a un tesorero que se ocupara de cobrar impuestos a quienes no estaban exentos.
En una esmerada comparación de los hechos históricos con el presente, el expo-sitor señaló las semejanzas entre los pri-meros gobiernos patrios, con los gobier-nos en la actualidad. Entre ellas remarcó la repetición de las arcas vacías con las que se encuentran los gobiernos al co-menzar sus mandatos. Particularmente en aquella época recordó que el Virrei-nato del Río de la Plata se alimentaba de Potosí quien poseía las minas de plata, acuñaba la moneda y sostenía buena parte de los gastos de Buenos Aires en la burocracia en general y la militar en par-ticular. En una cita a Cortes Conde, se-ñaló que del 95% de los gastos de Buenos Aires, en un 80% la tesorería se nutría de la Caja de Perú y un 20% de la Aduana de Buenos Aires. Dejó expuesto así que solamente el 5% se recaudaba en Buenos Aires. Este punto el expositor lo remarcó como el antecedente de la relación que mantiene históricamente nación con las provincias.
En el desarrollo de la exposición realizó una breve, pero ilustrativa, refe-rencia histórica los orígenes de las insti-tuciones fiscales modernas que culmina-ron con la creación de la AFIP. Remarcó que la filosofía subyacente en la norma del 2001 quedó plasmada en el esfuerzo del Estado en crear agencias que puedan proponer planes estratégicos, tengan planes de gestión y puedan ser juzgadas por resultados.
Entre los datos que citó, remarcó que la actual presión tributaria ronda el 33%, cifra que reconoce proveniente del esfuerzo que se viene realizando en los últimos años. Estos logros, son tomados por el expositor como un impulso para reflexionar acerca de las necesarias re-formas institucionales. En este sentido propuso llevar al Decreto a un debate le-gislativo tomando como uno de los temas del debate, la necesidad de convocar a los Administradores Subnacionales. Recor-dó en este punto que la misma ley habla de un Órgano Federal Fiscal para poder controlar el cumplimiento de la Ley de Coparticipación que se debe hacer. For-muló así el Dr. Rodríguez la necesidad de caminar hacia un sistema de correspon-dencia fiscal mucho más fuerte. Asimis-mo opinó que la AFIP debería participar la gran tecnología que cuenta a su servicio con los fiscos subnacionales para hacer posible la ventanilla única con fiscos real-mente integrados.
Concluyó que fue la dgI del 64 la que sirvió de base para hacer lo que es la formidable Agencia Gubernamental que hoy tenemos y que es modelo en toda Latinoamérica por los resultados obte-nidos, aunque estos no se encuentren
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exentos de dificultades y temas pendien-tes de solución. En este sentido, declaró, nos falta institucionalizar un sistema de agencia integrada con los gobiernos sub-nacionales. Si bien reconoció que este tema no es propio de la AFIP, enfatizó la importancia de su participación de en estas cuestiones. //
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Aduana Argentina. Imágenes de su historia // Conferencia a car-go de los señores Jorge Monetta y Carlos Solans. 2 de junio de 2010. Síntesis de la presentación // Los expositores hicieron una presenta-ción muy original sobre la historia de la Aduana desde una perspectiva particu-lar, la fotografía y la investigación acerca de los personajes populares que pasaron por la institución.
Jorge Monetta, quien se declaró un entusiasta de la técnica fotográfica, pre-sentó su investigación de la historia de la Aduana, a través de una interesante muestra fotográfica. Sin embargo, como la historia de la Aduana en la Argentina tiene más de 4 siglos y la fotografía sólo 150 años, los registros con los que con-tamos entre el 1536 y 1843 (año de llega-da de la fotografía) son óleos, dibujos o aguadas.
Las primeras técnicas fotográficas fue-ron muy complejas y de altos costos. Una fotografía, comentaba el expositor, podía tener un costo de aproximadamente 5 y 8 sueldos. Esta primera técnica, el dague-rrotipo, fue utilizada desde 1843 a 1860. De esta manera, en el Archivo General de la Nación podemos encontrar vistas panorámicas realizadas con esta técnica, aunque solo dos dan cuenta del edificio de la Aduana de la época.
Por su parte Carlos Solanz, realizó una investigación para conocer a las per-sonalidades que trascendieron pública-mente y que tuvieron algún paso en la Aduana. Así expuso algunos atractivos aspectos de su libro sobre la historia de la Aduana entre los que se cuentan anéc-dotas y, sobre todo, citas de las personas ilustres de las artes, el deporte, la polí-tica y otras, que prestaron servicios en el organismo. Esta extensa lista incluye a personalidades como el pintor Beni-to Quinquela, Martín Nicasio Oroño, quien tuvo una trayectoria política pres-tigiosa y fue Administrador de la Adua-na; Damian Hudson, escritor, periodista e historiador fue también oficial mayor de la Aduana de Paraná; el escritor Es-tanislao del Campo también fue adua-nero; Victor Andrade poeta y escritor actuó en la Aduana de Concordia, hasta un ex Presidente de la Nación, el Dr. Raúl R. Alfonsín.
Asimismo citó a otros que se desta-caron como aduaneros y que quiso reco-nocer públicamente por su trayectoria, entre ellos figura Cristóbal Aguirre que entró a la aduana en 1884 y pasó por to-dos los puestos hasta terminar como ad-ministrador de rentas en el año 1865. //
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Evolución de los tributos aduane-ros. De la colonia al Bicentenario // Conferencia a cargo del Doc-tor Mario Bibiloni. 16 de junio de 2010. Síntesis de la presentación // El expositor reflexionó acerca de los orígenes de la aduana, el estado actual de la situación a través de la sanción del código aduanero, las reformas que se hicieron y cómo ha evolucionado la re-caudación.
Para ello tomó como punto de inicio la colonización de América por parte de la corona española, señalando su política mercantilista y monopólica representada con la creación de la Casa de Contrata-ción en España donde se almacenaban todas las mercaderías de tránsito con esa región.
Con la fundación de Buenos Aires, señaló, se crea la primera aduana con el fin de cumplimentar las funciones de recaudación y protección del monopolio comercial. Más adelante se fundan adua-nas interiores por presión de los comer-ciantes asentados en Lima, para cobrar una suerte de derecho de peaje y con la intención de contrarrestar los costos más bajos de las mercaderías que llegaban a Buenos Aires por Panamá.
La historia fue transitando hasta lle-gar al 1 de junio de 1586, día que se co-mienza a asentar en libros los cobros de los primeros derechos de importación y es por ello que en esta fecha se con-memora el Día de la Aduana. Prosiguió la exposición en forma pormenorizada sobre los hitos que reflejan el devenir histórico de la Aduana desde su funcio-namiento como institución española en América hasta su conformación como
principal organismo recaudador de los primeros gobiernos patrios y por igual motivo, como eje de la disputa económi-ca entre el interior y Buenos Aires.
Destacó entonces el histórico Acuer-do de San Nicolás que determinó la nacionalización de la aduana normali-zándose así, la distribución de la renta. En igual sentido la Constitución del año 1853 habla de la nacionalización de la Ciudad de Buenos Aires y la Aduana y también en lo atinente a los derechos de exportación e importación como fuente de recursos del Tesoro Nacional impues-tos por el Congreso.
Otro hito importante de la Aduana planteado por el expositor, fue la aplica-ción de los derechos de exportación por más de un siglo en forma consecutiva perdurando hasta el año 1967. Luego se comenzaron a introducir reformas en función de tratados internacionales y es a partir de la reforma constitucional de 1994, que estos tratados tienen supre-macía sobre las leyes nacionales. En este punto, el expositor enfatizó el acuerdo de AlAdI (Asociación Latinoamericana de Integración) que se conoce también como el Tratado de Montevideo, en el que se establecen preferencias arance-larias que son aplicadas por el país que cobra el tributo. El Acuerdo se realizó en función de generar un mercado común latinoamericano que fue absorbido en parte por el Mercosur.
Con respecto a este último, el exposi-tor ofreció detalles de la creación de esta unión aduanera similar a los que hoy existe en la comunidad europea y de su importancia sobre la determinación tri-butaria en las importaciones, creando
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aranceles de importación nuevos y co-munes a todos los miembros, Así definió al Mercosur como una suerte de anillo arancelario donde cada uno de los Esta-dos integrantes debe someterse al arancel que fijan los cuatro países integrantes en común. Si bien esta legislación aún no está vigente, destacó el expositor que Ar-gentina perderá autonomía arancelaria cuando esto se determine.
Por otra parte, expresó que el Conve-nio habla de un tratamiento diferencial para productos de origen extranjero que se nacionalicen en el ámbito del Merco-sur, con lo cual se deberá iniciar un tra-bajo de armonización tributaria a nivel interior con lo que se conoce como tri-buto de frontera para que desaparezcan barreras tributarias interiores y que las
mercaderías que entran en el Mercosur puedan transitar libremente por estos cuatro países. Para la comunidad euro-pea la armonización interior aún sigue siendo una tarea en la que se encuentran trabajando.
Concluye el expositor con algunos datos estadísticos: en el año 2001 los De-rechos de Exportación no existían. Ya en el año 2009, donde realmente disminu-yó el comercio exterior, la recaudación fue de 32.000.000.000 de pesos. Estos números marcan cómo el producido del tributo a las arcas nacionales provenien-tes de fuentes aduaneras fue sumamente significativo. //
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Procedimientos aduaneros con especial referencia al Tribunal Fis-cal de la Nación // Conferencia a cargo de la Doctora Catalina García Vizcaíno. 1 de diciembre de 2010. Síntesis de la presenta-ción // La Dra. Garcia Vizcaíno (vocal de la sala E del tFn) tuvo a su cargo ex-pone sobre los procedimientos aduaneros con especial referencia al tFn.
Comenzó su alocución precisando que el recurso que la Ley 22415 (Códi-go Aduanero) en su Titulo III - Capitulo Tercero, articulo 1145, prevé que pueda sustanciarse ante el tFn en su carácter de Tribunal de Alzada, comprende los pro-cedimientos contemplados en la norma en su Titulo II, Capítulos Primero, Se-gundo y Tercero.
Prosiguió destacando las característi-cas más salientes de dichos procedimien-tos, donde:
En el de impugnación, resaltó sus as-pectos mas salientes, (el cual se encuentra legislado en los artículos 1053 a 1067 del citado cuerpo legal). Puntualizó que este procedimiento es aplicable (conforme el inciso a) del articulo 1053) contra los ac-tos por los cuales se liquiden tributos en forma originaria o suplementarias (siem-pre que esta liquidación no se encuentre contenida en la resolución condenatoria recaída en el procedimiento para las in-fracciones), ejemplificando cuando se tratan de liquidaciones originarias y de suplementarias.
Continuó enunciando que son recu-rribles ante el tFn por este procedimien-to de impugnación: las intimaciones que efectúe el Fisco al contribuyente ori-ginadas en la restitución de sumas que
este hubiera abonado indebidamente en virtud de los regímenes de estímulo a la exportación regidos por la legislación aduanera (de acuerdo al inciso b) del ci-tado artículo 1053; la aplicación de prohi-biciones (inciso c del mismo articulo); la denegatoria al pago de los importes que al fisco reclamaren los interesados por el cobro de estímulos contemplados en la legislación aduanera (inciso d del ar-ticulo 1053); la aplicación de multas au-tomáticas (inciso e del articulo 1053), y por los demás actos de la administración que pudiesen afectar derechos o intereses legítimos de los administrados que no estuvieses comprendidos en otros proce-dimientos (inciso f).
Puntualizó claros modelos para todos los supuestos contemplados, realizando aclaraciones precisas acerca de la natura-leza penal de las infracciones conforme fallos emanados de la csJn recordando que la finalidad de la multa es reprimir al infractor en su patrimonio, ilustrando a la vez sobre casos en los cuales se genera conflicto en torno a la pertinencia de los intereses devengados por las multas.
Para los supuestos que se recurren ante el tFn (en virtud del inciso f) del ar-ticulo 1053), preciso que conforme Juris-prudencia de la Cámara se ha sostenido que corresponde así hacerlo por cuanto el Tribunal Fiscal reúne las condiciones del Pacto de San José de Costa Rica, el cual tiene supremacía legal conforme nuestra Constitución Nacional.
En cuanto al procedimiento por in-fracciones (1080 a1117), explicó que en este procedimiento corresponde distin-guir dos etapas: la de Investigación y la del procedimiento propiamente dicho
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que se inicia con el auto de apertura del sumario.
Profundizó en que conforme las fa-cultades que le otorga la Sección II del Código Aduanero, la Aduana tiene po-deres de control y fiscalización superiores a los de la dgI por tener actuación sobre temas que no tienen que ver con los as-pectos tributarios, tal como sucede en el control sobre las prohibiciones relaciona-das con el patrimonio arqueológico, el contrabando de armas y estupefacientes , es decir sobre aquellos actos que son ca-lificados como delitos o en la prevención de actos dolosos donde no priva el in in-terés tributario.
Bajo los supuestos de delito, el tFn es competente en la liquidación tributaria cuando ellas son autónomas de la co-misión del delito, siendo in competente cuando se trata de sanciones que resultan accesorias del delito.
En relación a la etapa de la investiga-ción nos ilustró en que se pueden decretar medidas cautelares (detención del despa-cho, interdicción, etc.) que deben poner-se en conocimiento del Administrador donde el levantamiento puede solicitarse dentro de los plazos determinados por la normativa, haciendo especial mención a situaciones controvertidas, pero resal-tando que las medidas cautelares pueden quedar sin efecto cuando no se respetan los plazos establecidos para la apertura del sumario.
También aclaro que concluida la eta-pa de investigación, se deben elevar las actuaciones al Administrador quien pue-de: desestimar la denuncia, ordenar la ampliación de la investigación, o dispo-ner la apertura del sumario el cual tiene
la finalidad de efectuar la representación de los hechos de una futura investigación sumarial muy especial.
Destacó que tiene una marcada di-ferencia con el procedimiento tributa-rio de la ley 11.683 (articulo 70°) el cual remite a las reglas de determinación de oficio donde por ejemplo no está previsto el sobreseimiento, a contrario del Códi-go Aduanero el cual lo prevé cuando es evidente la falta de configuración o de responsabilidad.
En cuanto al aporte complementario de pruebas en la instancia ante el Tribu-nal Fiscal, señaló que se sustenta en la acción de las «medidas para mejor pro-veer» fundadas en la inviolabilidad de la defensa en juicio.
En lo referente al procedimiento de repetición, que este comprende a los im-portes abonados en concepto de tributos regidos por la legislación aduanera y con-forme el artículo 1069, solo son suscep-tibles de repetición los pagos efectuados en forma espontánea (inc. a); los pagos efectuados a requerimiento del servicio aduanero (inc. b) siempre que la liqui-dación no hubiera sido revisada por el procedimiento de impugnación o no es-tuviere contenida en la resolución conde-natoria recaída en el procedimiento para las infracciones.
Luego destacó que según el articulo 1025 del cA tiene competencia el Tribu-nal Fiscal de la Nación, para decidir en los supuestos mencionados (excepto en el articulo 1053, inc. f) cuando el importe controvertido excediere de $2.500, para el procedimiento de impugnación; cuan-do la condena implicare un importe que excediere de $2.500 en el procedimiento
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para las infracciones; cuando se reclama-re un importe que excediere de $2.500 en el procedimiento de repetición); en los re-cursos por retardo en el dictado de la re-solución definitiva que correspondiere en los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones, cuando los importes controvertidos o reclamados y/o la imputación infraccional excedieren y/o implicare un importe que superase, de $2.500; y en el recurso de amparo pre-visto en los artículos 11601 y 1161, excepto en las causas por delitos aduaneros.
Luego destacó la necesidad de la uni-
ficación de los procedimientos ante el tFn mencionando entre otros ejemplos, la disparidad de criterios existentes en las salas impositivas y aduaneras en cuanto a su composición y patrocinio de contri-buyentes.
Abogó luego por esta unificación fun-damental bajo la concepción de la Agen-cia Única.
La versión completa de todas las confe-rencias puede ser encontrada en el sitio web del Instituto. //
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1 «1160. La persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo del servicio aduanero podrá ocurrir ante el Tribunal Fiscal mediante recurso de amparo de sus derechos.»
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LIBRO // QUE ESPERAR DE LA DEMOCRACIAAUTOR // Adam Przeworski. Editorial Siglo XXI, 2010, 296 páginas.
MERCEDES HOFFAYLic. en Ciencia Política (UBA). Docente e investigadora universitaria
Qué esperar de la democracia Límites y posibilidades del autogobierno
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El presente libro surge, según palabras del propio autor, como producto de una revisión prácticamente autobiográfica de sus constantes inquietudes acerca de la democracia. Przeworski nació y se crió en la Polonia comunista, y fue quizás la ausencia de democracia lo que permitió incubar tanto interés y pasión por el tema que se llevaría la mayor parte de su pro-ducción como cientista político. El autor cuenta que su primera aproximación a la democracia, como estudiante de posgra-do en Estados Unidos durante los años del macartismo, lo desengañó de aquella ilusión con que solía ver los procesos elec-torales en los países democráticos. Tal contrariedad se vería intensificada por sucesivos hechos de su vida personal y del análisis de la historia de las democracias modernas. Es la tensión constante entre la esperanza y el desencanto que generan al mismo tiempo las democracias, lo que ha llevado al autor a preguntarse acerca del problema ordenador de este libro: ¿qué podemos esperar de la democracia?
A lo largo de las páginas, Przeworski nos hace dialogar con los padres del pen-samiento político-filosófico, que sentaron las bases de lo que hoy conocemos como democracia. Haciendo un contrapunto entre el presente y los ideales fundaciona-les, nos permite ver en qué aspectos se ha evolucionado significativamente y cuáles otros son imposibles de llevar a cabo en la práctica. El comienzo del libro puede re-sultar alarmante: el autor echa por tierra aquel mito según el cual se erige a la de-mocracia como el sistema que garantiza el autogobierno del pueblo. Además, Pr-zeworski hace hincapié en cuatro proble-mas fundamentales a los cuales aun no se
ha podido dar una respuesta satisfactoria. En primer lugar, la persistente desigual-dad socio-económica imperante en una vasta cantidad de países con sistemas de-mocráticos (el problema de la igualdad). Por otro lado, hace notar la baja efecti-vidad que experimenta cada votante a la hora de emitir su voto: ninguna persona es capaz por sí sola de definir el resultado de una elección (el problema de la partici-pación). En tercer lugar, el hecho de que no se puede asegurar que los gobernantes cumplan con sus mandatos y obligacio-nes (el problema de la agentividad). Fi-nalmente, la dificultad de que haya orden sin exceso de intervención en los asuntos privados (el problema de la libertad).
A partir de su pregunta inicial y los cuatro problemas específicos que identi-fica en la introducción, Przeworski de-sarrolla un libro apasionante, de lectura sencilla para el lector poco habituado al lenguaje de la ciencia política, pero al mismo tiempo un interesante compendio sobre cómo ha evolucionado la democra-cia en tanto idea y sistema de gobierno, con vastas justificaciones teóricas, filosó-ficas e históricas para sus argumentos.
El autor nos alienta a cuestionar cier-tos aspectos de la democracia, como por ejemplo: ¿por qué la democracia no con-tribuye a la igualdad socio-económica? Si los partidos políticos suelen tener pro-gramas similares ¿tenemos verdaderas opciones a elegir? Si como ciudadanos no pesamos en la definición de una elección, ¿tiene sentido que votemos? Si los gobier-nos pueden actuar discrecionalmente una vez en el poder, ¿podemos decir que las elecciones implementan el autogobierno del pueblo? Si los que tienen más dine-
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ro tienen más capacidad de hacer lobby y defender sus propios intereses median-te leyes ¿no estamos en presencia de una plutocracia?
A lo largo del libro, Przeworski nos ayuda a desentrañar estas preguntas y muchas más, marcando los límites y bondades del sistema. A pesar de todo, la conclusión a la que llegamos es espe-ranzadora: las elecciones siguen siendo el mecanismo que da sentido a la democra-
cia, y es la confianza en que la voluntad de la mayoría del pueblo se verá reflejada a través de los votos que nos lleva a seguir creyendo en la democracia como mejor forma de gobierno. Przeworski nos ad-vierte que pretende «reconocer los límites para dirigir los esfuerzos hacia ellos, y también, para mostrar las direcciones de reformas factibles». Precisamente de eso se trata Qué esperar es de la democracia. //
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LIBRO // LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADOEN MATERIA IMPOSITIVAAUTOR // Jorge H. Damarco. Editorial La Ley, Buenos Aires, 2010, 334 páginas.
VANINA C. NAZARAbogada (UBA). Magíster en Derecho y Economía (UTDT). Investigadora, Instituto AFIP.
La responsabilidad del Estadoen materia impositiva
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Constituye una regla común del Derecho Constitucional Tributario contemporá-neo, el llamado principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria. Lejos de pretender agotar la extensión que justifica el tratamiento del tema, re-conoce la doctrina tributaria fundamen-tos múltiples para aquél principio, por la conjunción del mecanismo de autoimpo-sición, de la organización política basada en la separación de órganos y funciones, en la garantía de los derechos individua-les y generales y en el medio eficaz para el perfeccionamiento del derecho.
Así también, es cada vez más frecuen-te el análisis doctrinario que merece la denominada presión fiscal, y su interre-lación con la capacidad de pagar los im-puestos, derivado ello del minucioso y profuso análisis que nos instruye sobre el denominado principio de capacidad con-tributiva.
La obra que aquí se presenta -tesis doc-toral del autor-, es de reciente aparición, y constituye una novedad en la medida que encara el desafío de examinar, con agudeza, la relación jurídica tributaria y sus vínculos con la capacidad económica y la responsabilidad del Estado en mate-ria tributaria; temática ésta de particular interés y significación en la sociedad, al proponer explorar la responsabilidad es-tatal en el derecho argentino, contem-plando en ese contexto la responsabili-dad del Estado cuando causa un daño en relación a la materia tributaria, sumando a la exposición la evolución actual del de-recho comparado.
Más allá de la opinión que pudiera mantenerse sobre la conveniencia de una regulación legislativa de la responsabili-
dad del Estado, se aprecia con notable interés la lectura de esta precisa y aguda exposición, donde el Doctor Damarco da fundamento a la responsabilidad ex-tracontractual del Estado, con basamen-to tanto constitucional como en normas propias del Código Civil.
La obra se divide en cuatro títulos, con temáticas que discurren en base a una detallada exposición desde el prin-cipio de capacidad contributiva como fundamento y medida de los impuestos; situándonos luego en el estudio de la responsabilidad del Estado y, específica-mente, la responsabilidad extracontrac-tual del Estado en materia impositiva, con las conclusiones finales.
El autor analiza la potestad impositi-va del Estado como concurrencia de los individuos al mantenimiento del Estado y sus gastos, explicando de qué modo se vertebran los principios generales de la imposición con el principio de capacidad contributiva. Esta capacidad económica como fundamento ético-económico de los impuestos, que el legislador explicita a través de la sanción de la ley, resultaría en el límite que se propone para atribuir responsabilidad al Estado por el perjui-cio causado en violación del principio de legalidad. Precisa así el autor, en el de-sarrollo temático propuesto que: «…sólo con la ley que crea el impuesto adquiere dimensión jurídica el principio de capa-cidad contributiva y, entonces, a partir de la existencia de la ley es posible inda-gar en el fundamento último de la impo-sición (capacidad contributiva absoluta) y en la exteriorización de la riqueza o el bienestar y su medida (capacidad contri-butiva relativa)».
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En ese contexto, el doctor Damarco, claramente esboza que si el Estado no observa el principio de legalidad, y por ello ocasiona un daño, será responsable del perjuicio que cause y deberá repa-rarlo. Con la evolución del principio de responsabilidad extracontractual del Estado, el autor indica los supuestos de daños que, a su juicio, permitirían res-ponsabilizar al mismo por su actividad ilegítima, al advertir que en todos los ca-sos en los que por la actividad estatal el contribuyente sufra un daño o un perjui-cio que implique afrontar cargas dinera-rias que exceden las que debe soportar en los términos de la capacidad contributiva gravada por la ley, aquél estará en condi-
ciones de accionar contra el Estado a fin de obtener la reparación pertinente por el perjuicio que le causó esa actividad.
De modo específico, el autor propone la elaboración de una regulación particu-lar de la responsabilidad del Estado por la actuación de los órganos que lo integran, ya se trate de un daño originado en la actividad administrativa, legislativa o ju-dicial, sirviendo de base la investigación de reseña para incitar reflexiones sobre la cuestión, en el contexto también de la regulación existente en el derecho com-parado; ello, se consienta o no la visión del autor sobre la utilidad de introducir regulaciones específicas que atiendan la parte substancial de esta obra. //
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LIBRO // ARGENTINA EN EL FIN DE SIGLO: DEMOCRACIA, MERCADO Y NACIÓN (1883–2001).AUTOR // Marcos Novaro. Editorial Paidós, 2009, 656 páginas.
MARCELA VELASCO LEIVALicenciada en Ciencias de la Educación (UBA). Master en Museografía Interactiva y Entornos de Participación (Universidad de Barcelona). Investigadora, Instituto AFIP.
Argentina en el fin de siglo Democracia, Mercado y Nación (1983–2001)
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Este libro, corolario de un exhaustivo cateo de fuentes basado en entrevistas realizadas para el Archivo de Historia Oral del Instituto Germani, concluye la «Serie Historia Argentina Paidós», a treinta y siete años de la aparición de los siete primeros volúmenes en, allá por el año 1972.
En diciembre de 1983, se iniciaría una etapa vislumbrada idealmente para supe-rar el recuerdo del pasado. La figura de Alfonsín encarna la disposición de pensar a la Argentina como un país que recu-rrentemente se desbarranca y renace. Sin embargo, el espíritu refundacional no lo-graría superar la regeneración de actores e instituciones heredados.
Novaro resalta que el juzgamiento de los militares resultaría, sin dudas, el asunto más candente y dramático de los que Alfonsín tuvo en sus manos, y que lo llevó a enfrentar furibundos ataques tanto desde sectores procesistas como desde la izquierda y organismos de dere-chos humanos. Para fines de 1986, mien-tras el panorama económico del Plan Primavera se complicaba, la cuestión mi-litar llegaba a su punto más álgido. Las amenazas desestabilizadoras de Semana Santa y la frustración de las políticas económicas dejaron en evidencia serios problemas estructurales. La tendencia al debilitamiento presidencial no daría ocasión a una transición sin sobresaltos, como lo demostraron los sucesos de La Tablada del año 1987. Así, la hiperinfla-ción con la que asumió Menem, fue to-mada como una oportunidad en medio de la crisis, para dar inicio a un proceso de cambio como nunca antes se había conocido en el país.
Las reformas que alentaron un cre-cimiento acelerado en estos años y que benefició a amplios sectores sociales, in-cluso a parte de los asalariados y de las empresas industriales, consolidaron, de acuerdo al autor, un proceso de segrega-ción cada vez más marcado entre inclui-dos y excluidos, tanto como la tendencia a la concentración económica. Este últi-mo punto fue precarizando cada vez más la situación de las empresas pequeñas y medianas y, en particular, a aquellas que carecían de acceso al crédito; dicha situa-ción se agravaría a mediados de 1994. Sin embargo, de cara a la reelección, dado el contexto de recesión y resurgimiento del temor a la inestabilidad democráti-ca, Menem es señalado como el «único camino posible». Este hecho que desde el oficialismo podría ser visto como un triunfo político, encerraba a su vez difi-cultades que se manifestarían en el futu-ro inmediato, impidiéndole representar legítimamente el orden y el cambio.
La segunda mitad de los 90, ofrecería a la oposición nuevas oportunidades po-líticas. Sin embargo, la crisis terminó por fortalecer la idea de mantener la converti-bilidad por parte de los sucesores de Me-nem: De la Rua y Álvarez. El primero, con la clara intención de lograr la coope-ración del peronismo, estaba dispuesto a demostrar que las reglas de juego institu-cionales y económicas que Menem había logrado establecer serían respetadas y aún fortalecidas. Rápidamente, aflorarían las disidencias en el seno de la Alianza, pro-vocando la mayor crisis política que pade-cería el propio gobierno, y cuya solución se vislumbraba a través de un entramado de tensiones, en la resolución de la dispu-
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ta por el liderazgo del peronismo. Los in-fructuosos intentos de Cavallo por hacer funcionar su «criatura» durante el 2001 como lo hizo en la década del 90, sólo consumió su prestigio y el respaldo que gozaba tanto por parte de actores exter-nos como internos, quedando tan aislado como el propio presidente. El cierre del 2001, dejaría constancia de la deuda que el pasado impone a la vida democrática y
al progreso social. De esta manera, Marcos Novaro pro-
pone en forma ágil y dinámica un reco-rrido por la historia de aquellos años tan cercanos a nuestros días, que nos permi-tirán reconocernos en ella a la vez que aportarán luz al debate aún vigente acerca de los rumbos posibles para la Argentina de cara al nuevo siglo. //
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Presentación de la Muestra Temporal «Jóvenes 200 años: Los Otros, Nosotros, Todos»
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El Museo de la AFIP también rindió su homenaje a la celebración del Bicente-nario de la Revolución de Mayo, con la realización de una muestra temporal in-teractiva que reunió los hitos más signi-ficativos en la conformación de nuestro Estado.
Para su consecución, se produjo una investigación específica sobre política impositiva, desarrollo y consolidación del Estado en la historia Argentina. Asi-mismo, se tomaron como base las inves-tigaciones realizadas por el Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social (AFIP) y del Instituto de Estudios Fiscales, de España.
La muestra denominada “Jóvenes 200 años: Los Otros, Nosotros, Todos”, fue así el resultado del trabajo de un equi-po multidisciplinario compuesto por investigadores, educadores, diseñadores gráficos, arquitectos y profesionales de imagen y sonido. Cada uno, desde su perfil profesional, aportó una nueva mi-rada y la riqueza del lenguaje en el que se desenvuelven. Su inauguración se realizó en el marco del evento de la Noche de los Museos a fines de noviembre de 2008 y permaneció abierta al público duran-te el 2010. En ese período, se recibieron contingentes diarios de establecimientos de educación primaria y secundaria que venían a la visita guiada. Así, el público visitante del Museo creció notablemente, siendo los mismos docentes quienes par-
ticiparon activamente en la difusión de esta propuesta en sus lugares de trabajo.
La exposición que planteó una mira-da histórica de la relación entre el Estado y la tributación a través de una puesta museográfica interactiva puso el eje en el rol de los tributos en cada período.
La propuesta museográfica se basó en la interpelación a todos los sentidos para dar lugar a emociones de empatía e iden-tificación. El lenguaje conceptual tuvo su apoyatura en lo visual a partir de imá-genes fotográficas obtenidas básicamente del Archivo General de la Nación. Por su parte, lo auditivo estuvo presente a través de dispositivos sonoros que permitieron escuchar la dramatización de una sesión de Congreso debatiendo la Ley de Adua-na. Una nota de color sorprendía al visi-tante en el final del recorrido de la mues-tra, al encontrarse con la posibilidad de manipular y utilizar vestuario de época cedido por el teatro Cervantes especial-mente para este proyecto. De esta mane-ra, se propició en el público una identi-ficación con su pasado, con el genuino interés de crear un ámbito propicio para que el visitante reconozca su propio pre-sente a través de la historia.
Con esta pequeña reseña, quisimos destacar la impactante muestra temporal realizada por el Museo AFIP, poniendo el acento en la construcción de una na-rración con un mensaje claro y abierto a toda la ciudadanía. //
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www.afip.gov.ar/instituto
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Evolución del Sistema Tributario Argentino // Historia del primer endeudamiento externo argentino: El empréstito de 1824 // Identidad nacional, subjetividad y argentinidad en tiempos del Bicentenario // Las actitudes fiscales de los argentinos frente al Bicentenario // Néstor Kirchner: Una biografía // Ciclo de conferencias del Bicentenario // Qué esperar de la democracia: Límites y posibilidades del auto-gobierno // La responsabilidad del Estado en materia impo-sitiva // Argentina en el fín de siglo: Democracia, Mercado y Nación (1983-2001) // Presentación de la Muestra Temporal «Jóvenes 200 años: Los Otros, Nosotros, Todos» //
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