la pubblica amministrazione: la modernizzazione riluttante bruno dente politecnico di milano e irs
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La pubblica amministrazione:la modernizzazione riluttante
Bruno Dente
Politecnico di Milano e IRS
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Premessa
Non parlerò del ruolo della PA nello sviluppo delle reti, ma:
della PA come infrastruttura immateriale
a partire dall’avvio del processo di modernizzazione (Cassese 1993) e fino ai giorni nostri
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Un giudizio generale
Tre periodi distinti nella storia lunga delle amministrazioni dei paesi industralizzati:
Stato liberale
Welfare state
Governance contemporanea
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Segue:
L’amministrazione italiana si distacca dagli altri paesi industrializzati nel passaggio al welfare state e sta cercando faticosamente di adeguarsi alle esigenze della governance contemporanea.
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L’avvio del processo:
All’inizio degli anni ’90 una serie di shock esogeni avviano un processo di modernizzazione accelerataQuesto processo è ancora in corso o quanto meno incompiutoEsso è avvenuto per via legislativaPuò essere rappresentato da alcune tendenze generali tra loro interconnesse
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1. Dalla politica alla tecnica
Crescita delle autorità indipendenti
Attribuzione di responsabilità distinte a politica e amministrazione
Nomina dei direttori generali in ASL, Comuni, Province
Spoil system
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ma
Applicazione timida e contraddittoria nella prima fase
Poco legame con le trasformazioni organizzative
Scarso sviluppo degli apparati di supporto alla politica
Rilevanti passi indietro nell’ultima fase
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2. Dall’accentramento alla autonomia
Autonomia delle università
EE.LL: elezione diretta e ICI
Per tutti: abolizione dei controlli esterni
Decentramento amministrativo
Federalismo
(Ri)scoperta del territorio nelle politiche di sviluppo
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ma
Problemi di finanza pubblica
Resistenza degli apparati
Riluttanza a esercitare i poteri
Paradosso politico del federalismo
Attacchi centralistici e difese corporative
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3. Dalla programmazione alla valutazione
Abbandono dei tentativi di pianificazione centralizzata
Tentativo di istituzionalizzare processi negoziali tra istituzioni e tra pubblico e privato (IIP, APQ, CdP, AdP, ecc.)
Forte enfasi data ai controlli interni ed alla valutazione
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ma
Arretratezza culturale nella negoziazione dei ruoli e delle competenze
Scarsi investimenti in formazione e rinnovamento apparati
Impazienza (accentramento per semplificare..)
Nuovi corporativismi di controllori e valutatori
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4. Dalle procedure ai risultati
Enfasi sul cliente e sulla comunicazione (URP)
Semplificazione e liberalizzazione (abolizione certificati e licenze di commercio)
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ma
Processi di esternalizzazione (riduzione della produzione di beni e servizi)
Ostilità degli interessi economici
Blocco dell’AIR - restaurazione
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5. Dalla separatezza alla normalità
Orario di lavoro
Contratto di lavoro
Procedure di reclutamento
Uso del diritto privato
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ma
Grandi ritardi di attuazione
Rilevanti passi indietro nell’ultimo periodo
Vincoli costituzionali (concorsi pubblici)
Tentativi di “fuga” dal pubblico e non trasformazione del sistema
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5. Dalla carta ai bit
Verso la seamless administration (interconnessione dei back offices)
Successi precoci (fisco, registro delle imprese, CONSIP)
Da G-NET e la Rupa al sistema di interconnettività
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ma
Resistenze degli apparati (CIE, carta di firma, ecc.)
Spontaneismo non governato
Non superamento del paradigma single agency transaction
Separazione tra innovazione tecnologica e riforma amministrativa
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Gli attori della trasformazione:
La politica, una attenzione squilibrata agli attori:
Centro-sinistra troppo sensibile a Comuni e Sindacato
Centro-destra troppo sensibile a grandi corpi e amministrazione tradizionale
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Gli attori della trasformazione:
Gli interessi economici: presenti nella prima fase, assenti o contrari oggi
Le professioni: tendenzialmente contrarie
I sindacati: neutrali in qualche fase, sempre sospettosi
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Gli attori della trasformazione:
I sindaci: grandi sponsor nella prima fase, molto deboli oggi
Le regioni: tendenzialmente assenti
Società di consulenza, think tanks, ecc: teoricamente favorevoli, ma sostanzialmente impreparate
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Il risultato: un processo tendenzialmente giacobino
Spinto dal Governo (Cassese/Urbani/Bassanini)
Alleato con poca alta burocrazia e un certo numero di studiosi
Relativamente forte nella legislazione (uso della delega)
Debole nell’attuazione
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Eppur si muove:
Spinte a livello locale e a livello centrale a macchia di leopardo
Uso dei fondi strutturali
Immissioni dall’esterno
Ringiovanimento complessivo