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LA POTESTAD REGLAMENTARiA DE LAADMINISTRACiÓN DEl TRABAJO EN VENEZUElA
Jaime Heli Pirela León"
SUMARIO
INTRODUCCiÓN. 1. LA ADMINISTRACiÓN DEL TRABAJO. 1.1 FUNDAMENTOSNORMATIVOS NACIONAlES. 1.2 RECONOCIMIENTO INTERNACIONAl.11. LA POTESTAD REGlAMENTARIA. 11 .1 DOCTRINA. 11.2 ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL TRABAJO. 11.3 REGlAMENTO DE LALEY ORGÁNICA DEL TRABAJO. 11.4 REGlAMENTO PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN,CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO. CONCLUSIONES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
Abogado Mención Cum Laude. UCAB. 2003. Especialista en Derecho del Trabajo. CumLaude. UCAB.'lfIJ7, (pendiente acto de grado).
INTRODUCCiÓN
Con el avenimiento de la constitucionalización de los derechosfundamentales de segunda generación, esto es, "derechos económicos,sociales y culturales", el derecho del trabajo, en tanto y en cuanto,derecho social, aunado al surgimiento de los Estados "democráticos ysociales de derecho", se vio edificado como un postulado de interéspúblico y un cometido esencial del Estado, en aras de la realización yalcance del bien común para todos sus ciudadanos.
En este sentido, la Administración Pública, como aparato orgánico estatal, se erige como garante y procuradora de los contenidosminimos esenciales de .los derechos sociales; y específicamente, de lamaterialización, a través de políticas de empleo, creación y desarrollode normas, realización de inspecciones, colaboración en la resoluciónde conflictos individuales y colectivos del trabajo, establecimiento dedirectrices en las condiciones de salud, higiene y seguridad que debenimperar en todo centro de trabajo o producción en procura del bienestar del individuo, así como también, a través de la salvaguarda demecanismos para propender a la conservación del empleo, (inamovilidades especiales dictadas por decretos del Ejecutivo) del aseguramiento de un salario minimo que dignifique al hombre por su trabajoy del goce y ejercicio efectivo del derecho al trabajo como derechosocial fundamental de todos lós venezolanos.
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CAPITULO 1
LA ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO
FUNDAMENTOS NORMATIVOS NACIONALES
Dentro del bloque de la constitucionalidad encontramos que en elarticulo 2 CNRBV' :
Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, laigualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social, yen general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y elpluralismo politico (Resaltado añadido).
En este sentido, en el articulo 3 ejusdem se dice in fine que "La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para die/ros fines", refiriéndose a los fines del Estado enumerados in limine, tales como la defensa,el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, construcción deuna sociedad justa, entre otros (Resaltado añadido).
En este orden de ideas, dentro de los derechos sociales, consagrala CNRBV ciertos derechos y garantias para los particulares cuya materialización recae en manos del Estado como titular del correlativo deber,siendo que en los artículos 87, 88, 89, 91, 92 Y95, principal Yrespectivamente, se recogen dichos postulados, a saber:
- Derecho al trabajo y deber de trabajar. Garantía del Estado encuanto a la adopción por parte de éste de medidas necesarias a losfines de que toda persona pueda obtener una ocupación productiva que le proporcione una existencia digna y decorosa.
- Deber y fin del Estado de fomentar el pleno empleo.
- Garantia de que todo patrono debe proporcionar condiciones deseguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. Deber del Es-
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
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tado de controlar y promover tales medidas. V.gr. WPCYMAP yREPARLOPCYMAT3.
- Garantía del Estado en cuanto a la igualdad y equidad entre hombres y mujeres en el ejercicio del derecho a! trabajo.
- Se califica al trabajo como un hecho social que goza de la protección del Estado.
- Todo trabajador tiene derecho a Prestaciones Sociales y a la Libertad Sindical, en toda la extensión de su contenido (negociacióncolectiva, conflictos y huelga; entendida la libertad sindical en susacepciones positiva y negativa, respectivamente).
Siendo esto así, la Ley debe desarrollar y dar vida a estos postulados constitucionales. En este sentido, dentro del bloque de la legalidadencontramos que el artículo 586 LOr<, en lo atinente a la Administracióndel Trabajo, establece que "El cumplimiento de la parte administrativa deesta Ley y demás disposidones pertinentes corresponderá al Ministerio quetenga a su cargo el ranw del trabajo", Disposición que debe interpretarseadminiculada con los artículos 5.13 y 18 del Decreto de la Presidencia dela República No. 5.022 de fecha 27 de noviembre de 2006, publicado enla G.O.538.574, de fecha 29 de noviembre de 2006, que contiene la Reforma Parcia! del Decreto No. 4.595, de fecha 16 de junio de 2006, publicado en la G.O 38.464, de fecha 22 de junio de 2006, sobre la Organizacióny Funcionamiento de la Administración Pública Nacional.
Dichos artículos de rango sub legal, establecen que el Ministeriocon competencia en todo lo relacionado a la materia laboral, formulación y seguimiento de políticas, planificación, fomento, etc., es el Ministerio del Poder Popular del Trabajo y de la Seguridad Social.
De igual modo, aun estando dentro del bloque de la legalidad ,es necesario ha cer mención al Decreto No . 4.596, de fecha 12 de juniode 2006, publicado en la G.O 38.464, de fecha 22 de junio de 2006, mediante el cual se dictó el Reglamento Orgánico del Ministerio del Tra-
2 Ley Orgánicade Prevención, Condi<:ioncs y Medio Ambiente de Trabajo.3 Reglamento Pardal de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo.• ley Orgánicadel Trabajos Gaceta Oficial
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lA'OTESTAD Rf GlAMENTARIADE lAADMIN ISTRACIÓN DEl TRABNO EN VEN EZUElA
bajo y Segurida d Social, es tableciendo en su a rtículo 1 que su obje to esd eterminar la estructura del MPP1'SS"; asi como establecer la distribución de competencias de las un idades que lo in tegran.
No obstante lo anterior, de manera fun cional, material y orgánica,ad ministrativamen te, tanto el MPPTSS como los demás órganos de laAdministración del Trabajo (inspectoria del trabajo, agencias de empleo), necesitan de un marco regulatorio de derecho administrativo.Para ello, la LOA?7 en su artículo 1 dispone que su objeto consiste en:
... establecer los principios y bases que rigen la organización y elfuncionamiento de la Ad ministración Pública; los principios y lineamientos de la organizaci ón y funcionamiento de la AdministraciónPública Nacional y de la administración descentralizada funcionalmente; así como regular los compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas yresultados públicos; y establecer las normas básicas sobre los archivos y registro público...
De tal modo que, para la ve rtiente procedimental en cuanto a lainstrucción y sustanciación de los expedien tes administrativos en loscuales se ventilen materias del trabaj o, se seguirán, salvo procedimientoespecial expreso en leyes especiales de la materia, las disposiciones de laLaPA".
RECONOCIMIENTO INT ERNACIONAL
Dispone el artículo 23 CNRBV qu e:
Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos,suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarqu ia constitucionaly prevalecen en el orden interno. en la medida en que contengannormas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas enesta Constitución y en las leyes de la República. y son de aplicación
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•Ministerio del Poder Popular del Trabajo ySeguridad SocialLey Orgánica de la Administración PúblicaLey Orgéníca de Procedimientos Administrativos
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inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del PoderPúblico.
Dicho 10 anterior, tenernos que la üIT9 en su Convenio No. 150,sobre la Administración del Trabajo: cometido, funciones y organización; año 1978, en su artículo 1 literal a) definió la expresión Administración del Trabajo corno las actividades de la administración pública enmateria de política nacional del trabajo.
En el mismo sentido, el literal b) del precitado artículo, estableceque la expresión Sistema de administración del trabajo comprende a "todos los órganos de la administración pública - ya sean departamentos de losministerios u organismos públicos, con inclusión de los organismos paraestatales y regionales o locales o cualquier otra forma de administración descentralizada - responsable oencargados de laadministración del trabajo, asícomotoda estructura institucional para lacoordinación de las actividades de dichosórganos y para la consulta y participación de los empleadores y de los trabajadores y de sus organizaciones".
Del mismo modo, en el artículo 4 del presente convenio, se estableció que "Todo miembro que ratifique el presente Convenio deberá garantizar, en forma apropiada a las condiciones nacionales, la organización y elfuncionamiento eficaces en su territorio de un sistema de administración deltrabajo, cuyas funciones y responsabilidades estén adecuadamente coordinadas".
Lo anterior se justifica y tiene asidero en el marco de un EstadoDemocrático y Social de Derecho y de Justicia, tal y como se erige el Estado Venezolano ex artículo 2 CNRBV.
En adición a 10 anterior, es menester destacar que la Recomendación No. 158, año 1978, sobre la Administración del Trabajo, desarrollólos postulados del convenio antes comentado, en sus artículos 1, literalesa) y b); Y 4, respectivamente, consagrando disposiciones expresas paraasuntos tales como el empleo, relaciones de trabajo, normas de trabajo,investigaciones, coordinación de recursos y personal del sistema de administración del trabajo.
9 Organización Internacional del Trabajo
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CAPITULO n
LA POTESTAD REGLAMENTARIA
DOCTRINA
En palabras de Juan Miguel de la Cuetara'P, las potestades administrativas son una clase específica de potestad es públicas y cons titu yen un poder reco nocido por el Der echo. Estas pueden ser regladas(es tricta observancia a la norma juríclica) o discrecionales (margen deacción amplio sujeto al arbitrio de la Administración pero limitadaspor la máxima: a mayor dí screcíonalidad, mayor motivación).
En este orden de ideas, tenemos qu e, en palabras de Rivero, citadopor Lares Martínezll "Se entiende por potestad reglamentaria el poder deestatuir por ma general, acordado a las autoridades administratirae". Es endefinitiva, el poder juríclico mecliante el cual la Administración Públicad icta actos o emana declaraciones de voluntad de rango sub legal decon tenido normativo, de carácter general, llamados reglamentos.
Según Zanobiní, citado por Lares Martínez12 la única justificaciónde la potestad reglamentaria de la Administración como excepción a!principio de la separación de poderes, se encuentra en mandato expresode la cons titución o la ley; por tan to, no puede concebirse un reglamentoque no sea dictado con ocasión de aquéllas, de lo contrarío deviene ennulo por ilegal.
Por su parte, Sayagués LasoD clice que la potestad reglamentariaes inherente a la función administrativa y propia de la Ad ministración,siendo que es a és ta última a quien le compete decidir cuándo es conveniente reglamentar o no una ley.
10 "Las Potestades Administrativas", Editorial Tecnos, S.A.• 1986. Pág. 13.11 "Manual de Derecho Administrativo", 1~ edición. UCV-Caracac;, 2001. Pág. 81.12 Op en.I ~ "Tratado de Derecho Administrativo" Montevideo-Uruguay, Editorial Martín Bianchi
Altuna. Pág. 73. (195.~) .
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AcrOS ADMINISTRATIVOS DEL TRABAJO
Dispone el artículo 13 LOT in Iimine que "El ejecutivo nacionaltendrá las más amplias facultades para reglamentar las disposicioneslegales en materia de trabajo, y a tal efecto podrá dictar Decretos oResoluciones especiales y limitar su alcance a determinada región oactividad del país".
Dicho lo anterior, en palabras de Román J. Duque Corredor", atenor del precitado texto legal; así como de los artículos 138, 586, 588 Y596 LOT en concordancia ex artículo 7 LaPA, el Acto Administrativodel Trabajo puede entenderse corno toda declaración generala particular, emitida con las formalidades y requísitos establecidos en la LOT,y demás disposiciones laboral es, por los organismos de la Administración Pública del Trabajo, en ejercicio de sus funciones distintas a lasque les corres ponden de la conciliación y del arbitraje" . Comprendefunciones típicas como inspección y sanción.
También son actos adminis tra tivos del trabajo los reglamentosque dicte el Presidente de la República, las Resoluciones que dicte elMPPTSS, los actos de las Inspectorías del Trabajo y las Agencias deEmpleo, sometidos a los principios y postulados de la LaPA y LOAP.
Entonces, de confor midad con la CNRBV, en su artículo 236,numeral 10, se establece que es atribución y obligación del Presidentede la República reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterarsu espíritu propósito y razón (Reglamentos secundum legem).
Por tanto el Presidente de la República, siendo un funcionariopúblico, forma parte del sistema de la Administración del Trabajo ytiene atribuida competencia para reglamentar las leyes laborales sinalterar su espíritu, propósito o razón .
La potestad reglamentaria se encuen tra regulada ex artículos 87y 88 LOAP, estableciéndose la titularidad de la misma en cabeza delPresidente de la República en Consejo de Ministros y los límites a ésta.
H " Los procedimientos administrativos de inamovilidad en la LeyOrgánica del Trabajo".En: Revista de la Facultad de Derecho No. 42. VCAB.
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LA POT[STAD REGlAM[NTARIADELA ADM¡NISTRAClÓN D[L TRABAJO [N VEN[ZUELA
En este sen tid o, en cuanto a los límites de la potestad reglamen-taria, tenemos lo siguiente:
- Son actos de rango sub legal.
- Los reglamentos no pueden colidir o contrariar la el\.'RBV.
- No pueden alterar el espíritu, propósito o razón de las leyes re-glam entadas.
- No pueden contempl ar materias de la estricta reserva legal (procedimiento, sanciones, garantías, tributos).
- No pueden colidír o contrariar las leyes dictadas por la AN15 porqueson inferiores a las leyes formales.
REGLAMENTO DE LA LEYORGÁNICA DEL TRABAJO
En G.ü 38.426 de fecha 28 de abril d e 2006, fue publicado el Decreto No. 4.447, de fecha 25 de abril de 2006, emanado de la Presidencia dela República, mediante el cual se dictó la Reforma Parcial del RLOTtb.
Se trata de un acto ad ministrativo d el trabajo, de efectos generales y de carácter normativo, d e contenido material laboral y de rangosu b legal. Es un reglamento ejecu tivo que complementa y d esarrollalos postulados de la LOT y la CNRBV, en atención a los principios delConvenio 150 y la Recomendación 158 de la OlT.
En es te sen tido, contempla el texto normativo in commento, desdeel artículo 225 hasta el 239, ambos inclusive, el desarrollo del Título Ndenominado de la Administración del Trabaj o, en el cual se consagrandisposiciones relativas a las relaciones de coordinación, estadísticas,organización y funcionamiento del Registro Nacional de Empresas yEstablecimientos, Solvencia Laboral, Competencias Territoriales, Recurribilidad de los actos administrativos del trabajo, Comisionados, Función Sancionatoria, etc.
u Asamblea Nacional." Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.
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REGLAMENTO PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN,CONDIOONES y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO
En G.O 38.596de fecha 3 de enero de 2007, fue publicado el Decrelo No. 5.078, de fecha 22 de diciembre de 2006, emanado de la Presidencia de la República, mediante el cual se dict6 el REPARLOPCYMA"[17.
Se tra ta, al igual que el RLOT, de un acto administrativo del trabajo, de efectos generales y de carácter normativo, de contenido materiallaboral y de rango sub legal. Es un reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla los postulados d e la LOPCYMAT'R, en atenci6n a losprincipios del Convenio 150 y la Recomendaci ón 158 de la OIT.
En este sentido, contempla el texto normativo in commento, en elarticulo 1 el objeto de su creación, el cual consiste en ".. .desarrollar lasnomUlSde la 1..elJ Orgánica de Pretencián, Condiciones y Medio Ambiente deTrabajo dirigidas a: .. ."
De manera generalizada, promover y mantener el más alto'gradode bienestar físico, mental y social de los trabajadores en todas las ocupaciones; prevenir toda causa que pueda ocasionar daños a la salud delos trabajadores con ocasi6n de las condiciones de trabajo; proteger alos trabajad ores de los riesgos y procesos peligrosos resultantes enagentes nocivos; procurar al trabajador una ocupación digna, adecuadaa sus aptitudes y capacidades; garantizar y proteger los derech os y deberes de los trabajad ores y patronos, con relación a la segu ridad, saludy condiciones del medio ambiente de trabajo, descanso, utiliza ci ón deltiempo libre, recreación y turismo social.
Tanto los reglamentos de materia laboral como cualesquiera otros,pueden extinguirse por derogación, promulgación de una nueva ley conla cual son incompatibles o nulidad declarada por el poder judicial.
17 Reglamento Parcial de Id LeyOrgánica de Prevención, Condicionesy Medio Ambiente deTrabajo.
111 LeyOrgánica de Prevenci ón, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
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CONCLUSIONES
Tanto el RLOT como el REPARW PCYMAT son manifestacionesrecientes de la Potestad Reglamentaria de la Administraci ón del Trabajo.Del mismo modo, lo es el citad o Reglamento Orgánico del Ministeriodel Trabajo y Seguridad Social.
El Derecho del Trabajo tiene rango constitucional y se erige dentrode un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia como underecho fundamental cuyo aparato adnúnistrativo y principios del contenido material de su nú cleo esencial, se encuentran regulados en lospostulados del Convenio 150 y Recomendación 158 de la OIT, respectivamente.
El Estado es garante de su goce, ejercicio y materialización; por loque la Administración del Trabajo, a través de sus órganos rectores, seandesconcentrados territorialmente o descentralizados funcionalmente(lnspectoñas del Trabajo, Agencias de Empleo Unidades desconcentradas del MTSS); debe a través de un sistema de la Administraci ón delTrabajo, coordinar las relaciones entre dichos órganos y hacer efectiva latutela estatal al derecho social fundamental, procurando ser, en palabrasde Robert Alexy, siguiendo la teoría de los principios de Ronald Dworkín'" ".. .mandatos de optimización caracterizados por el hecho de que puedenser cumplidos en distintogrado y que la medida de su cumplimiento depende delas posibilidndes 110 sólo reales sinotambién juridicas."'
Por tanto, siguiendo a Bockenforde, citado por Federico Arcos20,
"que los derechos sociales 110 disfruten de aplicabilidnd inmediata y posibilidndde ser justiciables 110 significa, sin embargo, que sean simples proposicionesprogram áticas",
En efecto, corresponde a la Administraci ón del Trabajo Venezolana,a través de la Potestad Reglamentaria, el desarrollo y delineamiento delos postulados programáticos y legales en material del trabajo, conforme
IQ Citados por Federico Arcos Ranúrez en SU obra La naturaleza del derecho del trabajocomo derecho fundamental. Llniversidad de Almena . Año 2IJOO.Pág ~ .
lO UpCil.
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y conteste con los lineamientos del Convenio 150 y Recomendación 158Off, para que pueda en un futur o cercano, cumplir con el cometidoesencial y fin del Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia,en garantizar y aportar unas condiciones minimas esenciales de goce,ejercicio y disfrute de dicho derecho, pudiendo proveer a los ciudadanosde oportunidades justas de empleo, salarios minirnos dignificantes ycondiciones de trabajo seguras, higiénicas y saludables en un ambientesano, recreativo y libre, sin discriminación alguna en pro de la igualdad,no explotación y reducción progresiva de la jornada de trabajo.
Entendemos que la Potestad Reglamentaria de la Administracióndel Trabajo puede ser la clave para erigir a los órganos con competenciaen la materia laboral, como pilares de un futur o y desarrollo social, queredunde en gozo, prosperidad y éxito para las familias y comunidadesde Venezuela.
REFERENCIAS BIBILIOGRÁFICA5
Arcos R., Federico. La naturaleza del derecho del trabajo como derecho fundamental. Universidad de Almeria . Año 2000.
De la Cue tara, Juan M. "Las Potestades Administrativas", Edi torial Ternos,S.A., ]986.
Duque c., Reman J. "Los procedimientos administrativos de inamovilidad enla Ley Orgánica del Trabajo." En: Revista de la Facultad de Derecho No.42. UCAB.
Lares Martínez, E1oy. "Manual de Derecho Administrativo", 12" ed ición,UCV-Caracas, 200] .
Sayagués, Laso. "Tratado de Derecho Administrativo" Montevideo-Uruguay,Editorial Martín Bianchi Altuna. (1953)
RESUMEN
El Derecho del Trabajo, en tanto y en cuanto se consagra y reconoce como un Derecho Social, de rango constitucional, representa para el
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Estado un cometido esencial de eminente interés público, razón por lacual, el aparato adminis tra tivo Estatal debe garantizar su respeto, goce yejercicio pleno. En este sentido, el Estado, debe crear medidas, políticas ycontroles para ejercer funciones de fiscalización y seguimiento, a fin deasegurar a los ciudadanos la posibilidad de adquirir una ocupación efectiva qu e les permita obtener un ingreso digno y justo. Compete entoncesal Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, lalabor de materializar estos preceptos a la luz de los postulados constitucionales y directrices de fuente internacional.
PALABRAS CLAVE
Trabajo
Administración
Potestades
Reglamentos
Convenios
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