la pobreza en el peru 2001

3Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002

Contenido

PresentaciónCarlos Eduardo Aramburú y Javier Portocarrero Maisch 3

PobrezaLa pobreza en el Perú 2001: una visión departamental 5Javier Herrera

Una primera evaluación del impacto de los caminos rurales 13Javier Escobal y Carmen Ponce

Costo-efectividad de los programas alimentarios escolares: los casos de Foncodes y Pronaa 19Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho

Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-1998 25Raúl Mauro

Movilidad de ingresos y transiciones fuera de la pobreza 31Javier Torres y Carmen Ponce

Otros temasDistribución eléctrica en el Perú: regulación y eficiencia 37José Luis Bonifaz

Financiando las redes viales en el Perú 44José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham

Descentralización en salud 48Oscar Ugarte

El régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico y el autoritarismo clientelista 54Javier Portocarrero Maisch

La gestión del CIES durante 2002 59Carlos Eduardo Aramburú y Giancarlo Marchesi

4 Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002


Presentación

En 1991, 57 % de la población era pobre y el 27% extremadamente pobre. Diez años después,según el INEI, las cifras llegan a 55 y 24%, respectivamente. A pesar de que el PBI per cápita crecióen 21% entre 1990 y el 2001, no hubo una reducción sustancial en la incidencia de la pobreza.¿Por qué no hemos mejorado?

Un primer análisis nos indica que las mejoras fueron de corto plazo. El gasto social del gobierno y losprogramas de alivio a la extrema pobreza (PRONAA, FONCODES, Vaso de leche,...) se triplicaronentre 1993 y 2000, alcanzando en este último año 4.346 millones de dólares. Hacia 1997, últimoaño de la fase de expansión económica, se logró disminuir la pobreza en casi 10 puntos porcentua-les, y la extrema pobreza en 3,5 puntos aproximadamente1 . Sin embargo, la recesión del periodo1998 � 2001 eliminó, casi por completo, estos logros. De estos hechos podemos sacar dos conclu-siones. La primera es que el bienestar de la población es muy sensible al ciclo económico. Lasegunda es que la estrategia utilizada durante los noventa no creó en los sectores más vulnerableslas capacidades que les permitiesen mantenerse fuera de la pobreza en el largo plazo.

Estas conclusiones nos llevan a plantear una serie de interrogantes para el futuro. Entre las principa-les destacan: ¿Cuál debe ser la estrategia de desarrollo del país para garantizar la creación sosteni-ble de empleo y la reducción de la pobreza en el largo plazo? ¿Qué lecciones que hemos aprendi-do de la aplicación de los programas de alivio a la pobreza? ¿Cuales son las alternativas de políticapara solucionar estos problemas? ¿Deben mezclarse programas sociales habilitadores, generadoresde capital humano o público, con programas más asistenciales? ¿En qué proporción? Esta ediciónde Economía y Sociedad desea contribuir a la discusión de estos temas. Los primeros cinco artículosse concentran en la problemática de la pobreza.

El estudio de Javier Herrera, del Institut de Recherche pour le Développement (IRD) de Francia eINEI, presenta los resultados obtenidos a partir de la ENAHO 2001 IV trimestre. Esta encuesta hapermitido, por primera vez, la evaluación de la pobreza y la pobreza extrema en el nivel departa-mental. La metodología utilizada plantea la existencia de tres estados de pobreza: pobreza mone-taria objetiva, monetaria subjetiva y por necesidades básicas. Los resultados muestran que el 81,6%de la población nacional se encuentra en al menos una de estas formas de la pobreza. Esta eviden-cia empírica refuerza la percepción de la población que el Perú es un país pobre.

El trabajo de Javier Escobal y Carmen Ponce, de GRADE, busca estimar el beneficio del Programade Rehabilitación de Caminos Rurales en los ingresos de los pobladores de las comunidades aleda-ñas. Los resultados indican que si se consideran las variables de capital humano, organizacional,físico, financiero y el acceso a servicios públicos, el beneficio es pequeño pero positivo. En unaposterior investigación, los autores han perfeccionado la metodología utilizada en este estudio. Losnuevos resultados apuntan hacia la misma dirección: una mejora en los ingresos de hogares ruralesy su composición, especialmente en actividades de empleo asalariado no�agropecuario.

La investigación de Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho, del Instituto Apoyo, busca com-parar el costo efectividad del Programa de Desayunos Escolares (PDE) ejecutado por FONCODES conel Programa de Alimentación Escolar (PAE) del PRONAA. Ambos programas cumplen con los mismosobjetivos generales, lo cual implica que existe una duplicación de funciones y mayores gastos admi-nistrativos para el Estado. Los resultados indican que el PDE tiene costos ligeramente menores queel PAE y aumenta en mayor grado la probabilidad que los niños asistan a la escuela que éste.

1/ Se ha comparado las cifras de la ENNIV 1991 y el informe de Javier Herrera, �Pobreza en el Perú 2001: una visióndepartamental �, que utiliza datos de las ENAHO 1997 y 2001 IV trimestre.


Carlos Eduardo AramburúDirector Ejecutivo

Javier Portocarrero MaischDirector Adjunto

Raúl Mauro, investigador de DESCO, busca determinar si el crecimiento económico o la redistribu-ción del ingreso durante el periodo 1991-1998 mejoraron el nivel de vida de la población pobredel Perú. La metodología se basa en la construcción de paneles de hogares en el nivel nacional paralos períodos 1991�1994 y 1997�1998. Los resultados revelan que la redistribución del ingreso fuela principal fuente de reducción de la pobreza durante el período estudiado, mientras que el cre-cimiento económico tuvo un efecto positivo durante el período de 1991 y 1994, y uno adversoentre 1997 y 1998.

La investigación de Javier Torres y Carmen Ponce de Grade busca analizar dinámicamente lascausas de la pobreza, para identificar qué combinación de factores permitirían a los hogares salir deesa situación de manera permanente. Para ello, se analizó la movilidad económica de los hogaresencuestados por las ENNIV de 1997 y 2000. Los resultados llaman la atención sobre el alto nivel devariabilidad en el gasto de los hogares y la consecuente vulnerabilidad en sus niveles de vida. Loshogares con mayores posibilidades de mantenerse fuera de la pobreza son aquellos con menos de5.5 miembros, donde estos tienen una alta participación en el mercado laboral.

Los siguientes tres artículos de la presente edición resumen sendas investigaciones auspiciadas porel Consorcio sobre otros temas. El trabajo de José Luis Bonifaz, investigador del CIUP, examina elmétodo de regulación del sector de distribución eléctrica en el Perú, analizando en profundidad laLey de Concesiones Eléctricas (LCE). Realiza, además, un análisis de eficiencia relativa entre lasempresas distribuidoras de electricidad peruanas. Las conclusiones indican que si bien se ha logradoavances importantes, como la disminución de tarifas y el aumento del grado de electrificación, aúnquedan problemas en el marco institucional que afectan la eficiencia del sector en el largo plazo.

El estudio de José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham del CIUP analiza la situacióndel financiamiento de las redes viales en el Perú. Bajo las actuales condiciones, el peaje recaudadoy las partidas presupuestales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones no son suficientespara darle un adecuado mantenimiento a la red vial nacional. Es necesaria una nueva estrategia.Los autores sugieren la concesión de solo las vías rentables, para evitar elevar exageradamente lospeajes. Las vías no rentables podrían operar con financiamiento publico proveniente, por ejemplo,de los aportes de los concesionarios de las vías rentables.

El trabajo de Oscar Ugarte, investigador de DESCO, analiza las posibilidades de descentralizaciónen el sector salud, de acuerdo con las funciones ejercidas dentro del mismo. Analiza el rol cumplidopor el MINSA, EsSalud, el sector privado, así como por las Comunidades Locales de Administraciónde Salud (CLAS), la principal iniciativa de descentralización en salud durante los noventa. Concluyeque la función del gobierno en materia de salud se debería separar en dos niveles. En el primero, elMINSA debería ocuparse de la normatividad, la definición de políticas sectoriales y la conducciónnacional del sector. En el segundo, el nivel regional, se debería complementar la normatividad,vigilar la aplicación de las políticas en la región, así como fiscalizar su ejecución.

Finalmente, la presente edición incluye dos contribuciones del staff del CIES. El breve ensayo deJavier Portocarrero busca realizar un balance del régimen de Fujimori, tratando de integrar el aná-lisis económico, político y social. Por último, el artículo de Carlos Eduardo Aramburú y GiancarloMarchesi resume las actividades y principales logros de la institución durante el año 2002 y analizalas perspectivas para el 2003.


La pobreza en el Perú 2001: una visión departamental1

Javier Herrera � IRD - INEI

El Instituto Nacional de Estadísticae Informática (INEI) realizó, en elúltimo trimestre de 2001, la En-cuesta de Condiciones de Vida yPobreza (ENAHO IV). Gracias a sudiseño y al gran número de hoga-res entrevistados, esta encuesta tie-ne la particularidad de permitir,por primera vez en el Perú, unaevaluación de la pobreza y la ex-trema pobreza en el nivel depar-tamental. Otra especificidad deesta ENAHO con respecto a lasprecedentes, es el haber mejora-do sustancialmente la metodologíade estimación de los ingresos delos pequeños productores, sepa-rando con mayor precisión los ele-mentos del consumo intermedio,consumo personal y ventas. Adi-cionalmente, se han investigadonuevos temas, como, por ejemplo,la dimensión étnica, la pobrezasubjetiva, la participación ciudada-na, la seguridad y violencia, loschoques sufridos por los hogares,entre otros.

El presente reporte presenta losresultados obtenidos a partir de lainformación recogida en dichaencuesta. Dado el interés existen-te en la búsqueda de criterios deasignación del presupuesto funda-dos sobre los niveles de bienestarde los hogares, se proponen ran-kings de los departamentos, orde-nados según sus respectivos nive-les de pobreza. Además, se elabo-ran perfiles de pobreza en el nivelnacional, según áreas urbana y ru-ral, así como también para cadadepartamento. Dichos perfiles hansido completados con un análisisque precisa el impacto de los di-versos factores asociados a la po-breza. De manera similar, se pre-senta un primer análisis de los cho-ques adversos sufridos por los ho-

gares, el impacto de tales choquesy las estrategias de los hogares paraafrontarlos. Finalmente, se investi-ga, por primera vez en el Perú, lapobreza subjetiva, para lo cual seestima una línea de pobreza subje-tiva social y se comparan los perfilesde pobreza objetiva y subjetiva.

Las estimaciones de lapobreza en 2001

El porcentaje de pobres alcanza-ba el 54,8% del total de la pobla-ción en el año 2001. Más de lamitad de la población tiene un ni-vel de gasto insuficiente comopara adquirir la canasta básica deconsumo. Sin embargo, el prome-dio nacional oculta situacionesfuertemente contrastadas segúnáreas y en el nivel regional. Mien-tras que la incidencia de la pobre-za era de 42% en las ciudades, enlas áreas rurales del país, casi ochode cada diez habitantes (78,4%)se encontraba en situación depobreza. Si el rostro de la pobre-za total en el Perú ha dejado deser mayoritariamente rural (el nú-mero de pobres es prácticamenteel mismo en las áreas urbanas yrurales), ello no obedece a quedicho fenómeno sea menos fre-cuente en las zonas rurales, sinosimplemente al creciente pesodemográfico de las ciudades.

La incidencia de la pobreza alcan-za niveles sumamente preocu-pantes en la sierra rural. En eseámbito, el 83,4% de la poblaciónsobrevive en situación de pobre-za, lo que hace de la focalizaciónen dicho ámbito un ejercicio pu-ramente académico e innecesa-rio. A pesar de representar solo23% del total de la población na-

cional, la sierra rural concentraalrededor del 34% del total depobres del país, seguida de muylejos por Lima metropolitana, con16% del total de pobres. Tambiénpresentan muy altos niveles depobreza, la selva rural y, en me-nor medida, la costa rural.

Por otro lado, alrededor de unade cada cuatro personas en el paíspuede ser considerada como po-bre extremo, definido comoaquel cuyo gasto es inferior alcosto de la canasta básica de con-sumo compatible con una inges-ta adecuada de calorías. Se trata,pues, de un segmento de la po-blación que no tiene garantizadauna alimentación mínimamenteadecuada, lo cual compromete susalud y, en el caso de niños, surendimiento escolar y, por ende,sus ingresos futuros.

«...en la sierrarural... el 83,4%de la poblaciónsobrevive ensituación depobreza, lo quehace de lafocalización endicho ámbito unejercicio...innecesario»

1/ Resumen del libro homónimo (Lima: INEI,junio 2002). Dicho documento fue el resulta-do de un trabajo realizado en el marco de unconvenio entre el Institut de Recherche pourle Développement (IRD) y el INEI. Podrá co-municarse con el autor en la dirección elec-trónica [email protected]


Las disparidades de incidencias depobreza extrema entre áreas ru-rales y urbanas y entre dominiosgeográficos o regiones naturales,son aún más importantes que enel caso de la pobreza total. Así,mientras que un habitante de cadadiez de las áreas urbanas puedeser considerado pobre extremo, enel área rural dicha proporción escinco veces superior, pues más del50% de los habitantes rurales seencuentra en situación de pobre-za extrema (9,9% y 51,3% respec-tivamente), tal como se observa enel cuadro 1. A pesar de que la po-blación rural solo representa el35% del total nacional, alrededordel 74% de los pobres extremosdel país reside en áreas rurales. Lasierra y la selva tienen tasas depobreza extrema de 45,6% y39,7%, muy por encima de la re-gistrada en la costa (5,8%). En par-ticular, resalta la alta incidencia dela pobreza extrema en la sierrarural, donde el 60,8% es pobreextremo. Esto significa que sobreel total de pobres en dicho domi-nio (83,4%), únicamente 22,2%era pobre no extremo. Más de lamitad (56,8%) de los pobres extre-mos del país reside en la sierra ru-

Áreas geográficas Tasa de Tasa de Severidad Severidadpobreza pobreza de la de la

(%) extrema pobreza pobreza(%) (%) extrema

(%)

Nacional 54,8 24,4 10,7 3,7

ÁreasUrbana 42,0 9,9 5,7 1,0Rural 78,4 51,3 20,0 8,9

Regiones naturalesCosta 39,3 5,8 4,3 0,4Sierra 72,0 45,6 18,8 8,2Selva 68,7 39,7 13,9 4,7

DominiosCosta urbana1/ 44,6 7,6 5,3 0,5Costa rural 62,7 19,7 8,3 1,4Sierra urbana 51,6 18,3 9,1 2,2Sierra rural 83,4 60,8 24,2 11,6Selva urbana 62,4 34,9 12,3 3,8Selva rural 74,0 43,7 15,3 5,6Lima metropolitana 31,9 2,3 2,9 0,1

DepartamentosAmazonas 74,5 41,1 16,9 6,5Ancash 61,1 33,3 11,3 3,6Apurímac 78,0 47,4 18,1 6,4Arequipa 44,1 14,5 6,3 1,2Ayacucho 72,5 45,4 17,7 7,6Cajamarca 77,4 50,8 19,6 8,3Cusco 75,3 51,3 22,1 10,5Huancavelica 88,0 74,4 33,5 19,5Huánuco 78,9 61,9 27,2 14,5Ica 41,7 8,6 4,6 0,5Junín 57,5 24,3 9,2 2,5La Libertad 52,1 18,3 8,8 2,7Lambayeque 63,0 19,9 10,7 2,0Lima 33,4 3,1 3,1 0,2Loreto 70,0 47,2 15,5 5,4Madre de Dios 36,7 11,5 3,9 0,8Moquegua 29,6 7,6 2,9 0,2Pasco 66,1 33,2 13,2 4,5Piura 63,3 21,4 11,0 3,0Puno 78,0 46,1 20,6 8,6San Martín 66,9 36,2 12,3 3,5Tacna 32,8 5,2 3,1 0,4Tumbes 46,8 7,4 5,4 0,7Ucayali 70,5 44,9 14,6 5,1

1/: No incluye Lima metropolitanaElaboración propia a partir de la ENAHO 2001-IV

Incidencia de la pobreza total y extrema en 2001,según dominios geográficos y departamentos(En porcentajes)

C u a d r o 1

«...resalta la altaincidencia de lapobreza extremaen la sierra rural,donde el 60,8%es pobreextremo. Estosignifica quesobre el total depobres en dichodominio (83,4%),únicamente22,2% era pobreno extremo»


ral, en la cual se concentra solo el22% de la población nacional.

Llama la atención que Moqueguasea el departamento menos pobredel Perú, según las estimaciones.¿A qué se debe ello? Entre otrosfactores, la incidencia de la pobre-za en dicho departamento (29,6%)es la que se ha estimado con elmenor grado de precisión, debi-do principalmente a la heteroge-neidad en las condiciones de vidagenerada por la presencia de gran-des empresas mineras y pesque-ras. En realidad, tenemos 95% deprobabilidad que la tasa de pobre-za de Moquegua se sitúe entre18,4% y 40,8%. También es rele-vante que las donaciones públicasson más elevadas en Moqueguaque en otros departamentos, y queeste ha experimentado la mayorexpansión urbana del Perú entre1993 y 1999, entre otros factores.

Dada la heterogeneidad en los ni-veles de bienestar y en los tama-ños de la muestra por departamen-tos, el grado de precisión de losestimadores no es el mismo de undepartamento a otro. De estemodo, a pesar de constatarse unadiferencia en la incidencia de lapobreza entre dos departamentos,en muchos casos pueden no existirdiferencias significativas entre ellos.En tales casos, dichos departamen-tos deben pertenecer al mismo�grupo de pobreza�. Se han cons-truido dos mapas departamentales:uno de pobreza y otro de pobrezaextrema, que responden a esta ló-gica (ver los gráficos 1 y 2).

Las necesidades bási-cas insatisfechas (NBI)

El indicador de pobreza moneta-ria mide la adecuación o no de losrecursos corrientes (los gastos enla opción retenida en las estima-ciones que presentamos) con res-pecto a un mínimo (línea de po-

Mapa robusto de pobreza total

G r á f i c o 1

Grupo 1: Huancavelica, HuánucoGrupo 2: Cusco, Cajamarca, Apurímac, Loreto, Puno, Ayacucho, Ucayali, AmazonasGrupo 3: San Martín, Ancash, PascoGrupo 4: Junín, Piura, Lambayeque, La LibertadGrupo 5: Arequipa, Madre de Dios, Ica, MoqueguaGrupo 6: Tumbes, Tacna, Lima

Mapa robusto de pobreza extrema

G r á f i c o 2

Grupo 1: Huancavelica, HuánucoGrupo 2: Puno, Apurímac, Cajamarca, Cusco, Amazonas, Ayacucho, UcayaliGrupo 3: Loreto, San Martín, Pasco, Piura, Lambayeque, Ancash, Junín, La LibertadGrupo 4: Tumbes, Arequipa, Ica, Madre de DiosGrupo 5: Lima, Tacna, Moquegua


breza total o extrema). Sin embar-go, nada nos dice directamentesobre las condiciones materialesde vida de los hogares. Ningún ele-mento de su patrimonio es toma-do en cuenta. Con el fin de reme-diar estas carencias, el INEI desdehace algunos años presenta un in-dicador de necesidades básicas in-satisfechas. Este indicador globalestá compuesto de cinco indica-dores distintos: vivienda física-mente inadecuada, vivienda haci-nada, vivienda sin servicio higié-nico, hogares con niños que noasisten a la escuela, hogares conalta dependencia económica.

El examen de cada uno de los cin-co indicadores de necesidadesbásicas que componen el indica-do global de NBI, nos muestra quelas tres características asociadas ala calidad de la viviendas y el ac-ceso a los servicios públicos son lasque más incidencia tienen dentrode la población. Sin embargo, enlos departamentos con mayoresniveles de pobreza monetaria tam-

bién se observa porcentajes máselevados de hogares con niños enedad escolar que no asisten a la es-cuela. La pobreza en esos departa-mentos corre el riesgo de perpe-tuarse en la siguiente generación,si dicha situación no es revertida.

En el año 2001, el 41,9% de per-sonas pertenecía a hogares con almenos una necesidad básica insa-tisfecha. En el área rural, el por-centaje de individuos con necesi-dades básicas insatisfechas alcan-za el 68,7%, más del doble de laconstatada en el medio urbano. Enel nivel de los departamentos, en-contramos básicamente el mismoordenamiento que en el caso dela pobreza monetaria objetiva.Huancavelica sigue siendo el de-partamento más pobre, mientrasque Lima, Tacna y Moquegua seencuentran dentro de los menospobres (al igual que Ica y Arequipa).

La pobreza subjetiva

Hasta este punto hemos definidola pobreza de manera objetiva, apartir de una norma absoluta querepresenta el costo de una canas-ta básica de consumo. No obstan-te, individuos no pobres según cri-terios objetivos (ingreso o gastoobservado) pueden sentirse po-bres, del mismo modo en que loshogares que salen de la pobreza,medida a través de una línea depobreza objetiva, pueden seguirconsiderándose a sí mismos comopobres. Aunque en ocasiones re-sulta incomprensible el rechazo delas políticas económicas a pesar desus logros objetivos, este fenóme-no puede tornarse inteligiblecuando consideramos la dimen-sión subjetiva del bienestar.

La manera en que se ha aprehen-dido la pobreza subjetiva en laencuesta ENAHO 2001 del IV tri-mestre, es a través de una pregun-ta referida al �ingreso mínimo ne-

«No obstante,individuos nopobres segúncriterios objetivos(ingreso o gastoobservado) puedensentirse pobres, delmismo modo enque los hogaresque salen de lapobreza, medida através de una líneade pobrezaobjetiva, puedenseguirconsiderándose a símismos comopobres»

cesario para vivir�, según la per-cepción del jefe del hogar. Losentrevistados, al responder estapregunta, ciertamente podrían es-tar haciendo una evaluación de lasnecesidades fundamentales, locual se acercaría a la noción de lalínea de pobreza absoluta. Sinembargo, el ingreso mínimo sub-jetivo también podría estar tradu-ciendo reivindicaciones y aspira-ciones en materia de niveles devida, lo cual nos alejaría de la no-ción de �mínimo vital�.

En el cuadro 2 se presentan la in-cidencia de pobreza subjetiva, uti-lizando los valores individuales delingreso mínimo subjetivo (IMS),conjuntamente con la incidenciade la pobreza objetiva, definida apartir de las líneas de pobreza ob-jetiva extrema y total. En primerlugar, constatamos que los pobressubjetivos constituyen un porcen-taje de 35%, inferior al 54,8% enel caso de la pobreza monetaria.Enseguida podemos constatar quealrededor de la mitad de los po-bres extremos tiene un gasto su-perior al IMS, mientras que en elcaso de los pobres no extremos,dos tercios no serían pobres deacuerdo con este criterio. Inver-samente, sobre el total de pobresobjetivos, alrededor de un cuartotiene un gasto inferior al IMS queellos declaran como necesario. Encuanto al total de pobres subjeti-vos, un tercio en realidad no lo es,mientras que los dos tercios res-tantes se reparte, en partes casiiguales, entre los pobres extremosy los pobres no extremos.

Cabe mencionar que, al igual queotros trabajos también señalan, seha encontrado una relación posi-tiva entre el ingreso mínimo sub-jetivo y los ingresos de los hoga-res. En efecto, el haber alcanzadoya un cierto nivel de ingresos im-plica, para dichos hogares, acce-der a nuevas normas y hábitos deconsumo, de suerte que nuevos


Pobre Pobre no No pobre Totalextremo extremo

Pobreza objetiva 24,7 30,3 45,0 100,0No pobre subjetivo 12,2 19,7 32,9 64,9Pobre subjetivo 12,5 10,5 12,1 35,1

1/: Si el gasto per cápita mensual es inferior al IMS individual, se consideró como pobres a losmiembros de dicho hogar.Elaboración propia a partir de la ENAHO 2001-IV

Pobreza subjetiva1/ y pobreza objetiva monetaria(En porcentajes)

C u a d r o 2

bienes y servicios se incorporan alas necesidades resentidas por esesegmento de la población. Demanera similar, el horizonte deposibilidades de consumo es másrestringido para los pobres, demodo que sus reivindicaciones deconsumo tienden a limitarse a susnecesidades básicas.

Sin embargo, como lo señalan Ra-vallion y Pradhan, esto conduciríaa inconsistencias en las medicio-nes de pobreza subjetiva, en elsentido que hogares con el mismonivel de gastos o cualquier otramedida objetiva del bienestar, se-rían tratados de manera diferen-te. Por consiguiente, se debe ne-cesariamente considerar la hete-rogeneidad presente, de suerteque los hogares con el mismo ni-vel objetivo de vida que dan res-puestas diferentes con respecto asus IMS deben ser consideradosigualmente �pobres�, para así te-ner una medición consistente dela pobreza2 . Esto nos llevará a pro-poner una estimación economé-trica de la línea de pobreza subje-tiva, cuya metodología detallamosmás adelante.

Hemos encontrado, al igual queotros trabajos también lo muestran,una relación positiva entre el IMSy los ingresos de los hogares. La lí-nea de pobreza subjetiva estaría

determinada socialmente, segúnlas características socioeconómicasde los hogares.

IMSi = a + b Yi + g Z + d Xi

En donde IMS es el logaritmo delingreso mínimo subjetivo del ho-gar i; Yi es el ingreso per cápita aprecios de Lima metropolitana, Zson variables geográficas indicati-vas y Xi es un vector de caracterís-ticas socioeconómicas de los ho-gares. Si trazamos un gráfico rela-cionando el IMS y el ingreso obser-vado, aquellos hogares cuyos in-gresos están por debajo de la dia-gonal tienen, en promedio, undéficit subjetivo de ingresos, mien-tras que los que están por encimatiene ingresos superiores a los mí-nimos subjetivos. Esto significa quela línea de pobreza �social� estaríadeterminada por el punto de inter-sección entre la diagonal y el IMSpredicho por la regresión.

Esto implica resolver la ecuaciónprecedente tomando:

Línea de pobreza subjetiva(LPS) = IMS = Y

Considerando los parámetros esti-mados, remplazando y resolvien-do la ecuación obtenemos:

LPS= exp (a + g Z + d Xi)/(1- b)

En donde, los vectores Z y Xi sonevaluados en sus niveles promedio.

En el cuadro 3 se presentan las in-cidencias de la pobreza subjetiv,ahabiendo estimado econométrica-mente (método de variables ins-trumentales) la línea de pobrezasocial (LPS) y las incidencias de lapobreza objetiva monetaria, cal-culadas a partir de las líneas obje-tivas de pobreza. Nótese que losrankings departamentales de lapobreza, según la medición obje-tiva de la pobreza total y según lamedición subjetiva, son idénticosen el caso de ocho departamen-tos; en nueve de ellos, la diferen-cia es apenas una posición y lossiete restantes, tienen posicionesrelativas que no difieren en másde dos puestos del ranking de po-breza objetiva y subjetiva.

Perfiles comparadosde pobreza subjetiva yde pobreza objetiva

El desfase que puede existir entrela medición subjetiva de la pobre-za y su medición objetiva, comoya se ha señalado, es importantepara entender el comportamientode los hogares en cuanto a sus es-trategias y reacciones frente a laspolíticas económicas que tienenefectos sobre su bienestar. Por ello,en primer lugar, conviene pregun-tarse, ¿hasta qué punto las carac-terísticas distintivas de los pobressubjetivos con respecto a los nopobres, son las mismas que paralos pobres objetivos? A continua-ción se analizan los casos de algu-nas variables relevantes.

Si un gran tamaño de familia y elque esta esté compuesta por una

2/ Ravallion, Martin y Menno Pradhan (1998).Measuring poverty using qualitative perceptionsof welfare, Policy Research Paper N° 2011.Washington D.C.: Banco Mundial.


Áreas geográficas Tasa de Tasa de Rankings de pobrezapobreza pobreza Pobreza Pobreza

total total objetiva subjetivaobjetiva subjetiva

Nacional 54,8 49,7

ÁreasUrbana 42,0 31,8 2 2Rural 78,4 83,0 1 1

Regiones naturalesCosta 39,3 29,0 3 3Sierra 72,0 71,9 1 2Selva 68,7 70,5 2 3

DominiosCosta urbana1/ 44,6 41,4 3 3Costa rural 62,7 68,0 6 6Sierra urbana 51,6 45,8 7 7Sierra rural 83,4 86,4 2 2Selva urbana 62,4 56,2 4 4Selva rural 74,0 82,6 1 1Lima metropolitana 31,9 14,4 5 5

DepartamentosAmazonas 74,5 73,2 7 7Ancash 61,1 59,8 15 15Apurímac 78,0 79,3 3 5Arequipa 44,1 41,7 19 20Ayacucho 72,5 71,7 8 8Cajamarca 77,4 79,4 5 4Cusco 75,3 74,1 6 6Huancavelica 88,0 88,8 1 1Huánuco 78,9 79,7 2 3Ica 41,7 42,4 20 18Junín 57,5 57,1 16 16La Libertad 52,1 53,4 17 17Lambayeque 63,0 63,4 14 12Lima 33,4 17,0 22 24Loreto 70,0 71,6 10 9Madre de Dios 36,7 39,0 21 21Moquegua 29,6 28,4 24 23Pasco 66,1 62,9 12 13Piura 63,3 62,6 13 14Puno 78,0 79,9 4 2San Martín 66,9 66,7 11 11Tacna 32,8 33,3 23 22Tumbes 46,8 41,7 18 19Ucayali 70,5 71,0 9 10

1/: No incluye Lima metropolitanaEstimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV

Incidencia de pobreza objetiva y subjetiva en el Perú, 2001(En porcentajes)

C u a d r o 3 alta proporción de niños es un fac-tor asociado a un alto riesgo depobreza objetiva, en el caso dela pobreza subjetiva es más bienlo inverso. El estar rodeado de unafamilia numerosa, el poder reali-zarse a través de sus hijos, el nosentirse solo ni excluido social-mente, son parte de las aspiracio-nes valoradas por los hogares, delmismo modo que las aspiracionesde ingreso monetario, y hace quemuchos de ellos limiten las mo-netarias si ya se sienten realiza-dos en las aspiraciones subjetivasno monetarias.

Los trabajadores del sector públi-co se benefician de una mayorestabilidad del empleo y de los in-gresos de sus homólogos del sec-tor privado, lo cual constituye unaprotección contra el riesgo de po-breza objetiva. Sin embargo, ellosmismos presentan mayores riesgosde pobreza subjetiva. Este desfaseentre gastos e ingresos mínimossubjetivos en el perfil de pobreza,puede ser el reflejo de remunera-ciones inadecuadas, dados los ras-gos que los caracterizan en pro-medio (mayores niveles de edu-cación en particular).

Los trabajadores informales, cuyosniveles objetivos de bienestar losubican en su gran mayoría den-tro de la categoría de pobres ob-jetivos, aparecen con menoresriesgos de pobreza subjetiva. Esteresultado contrapuesto puede en-tenderse si se tiene en cuenta laalta valoración subjetiva que se leda en el Perú, al hecho de ser �supropio patrón� y de verse libera-do de la pesada relación jerárqui-ca en la que se ven envueltos losasalariados (del sector privado enparticular).

En el caso de los trabajadores delsector primario, ellos mantienenun menor riesgo de pobreza sub-jetiva que aquellos que trabajan enel sector terciario, independiente-


mente de las características de di-chos trabajadores. Este resultado seopone al encontrado con respec-to a la pobreza objetiva moneta-ria. Una posible explicación a estefenómeno podría ser el hecho deque los agricultores, quienes sonvíctimas frecuentes de los aleas cli-máticos, otorgan una mayor impor-tancia a la estabilidad de sus ingre-sos antes que a sus montos, auncuando estos sean tan bajos quelos designan como candidatos muyprobables a la pobreza objetiva.Otra posible explicación podría serque la oferta de bienes y servicioses bastante más limitada en el árearural, tampoco tienen las mismasnecesidades que los hogares urba-nos (transporte, alimentos fuera delhogar, etc.) y ello, indudablemen-te, restringe los montos que se per-ciben como mínimos necesarios.

Las variables relativas a los domi-nios geográficos también influyende modo opuesto a los dos tiposde pobreza. Una hipótesis, a nues-tro parecer plausible, estaría rela-cionada con el hecho, por un lado,de que el medio rural es más dis-perso, menos denso que el mediourbano, de suerte que las dispari-dades que pudiesen existir se danal interior de un rango más limita-do que en el área urbana. Ade-más, las instituciones comunitarias,a través de sus mecanismos de re-distribución (asimétricos, por cier-to), logran, a pesar de todo, ate-nuar la sensibilidad ante los ingre-sos �del vecino�, limitando el im-pacto del factor emulación. Final-mente, el menor grado de fluidezen la movilidad social en el mediorural, puede poner un �techo� másbajo a las posibilidades de ingresoque haga que las reivindicacionesen materia de ingresos sea tam-bién menor.

Una diferencia notable se refierea la tenencia de la vivienda. Loshogares que alquilan sus viviendastienen menores riesgos de pobre-

za objetiva, pero evidencian ma-yores riesgos de pobreza subjeti-va. El consabido �sueño de la casapropia�, para así tener un asideroen la realidad. De manera similar,la desigualdad relativa con relaciónal entorno de los vecinos, es tam-bién un factor que parece influen-ciar las aspiraciones de ingresomanifestadas por los jefes del ho-gar. En efecto, aquellos hogaresque están rodeados de hogares conmayores niveles de vida van a ten-der a aspirar a esos niveles, queconstituyen una referencia paraellos. Si, por el contrario, la mayorparte de los vecinos comparte lasmismas características (o factoresde riesgo de pobreza) que unomismo, entonces, esas caracterís-ticas dejan de estar asociadas alriesgo de pobreza subjetiva. Así,mientras que el vivir en un barrioo distrito con menor acceso a lared de agua potable o que presentauna estructura del empleo teñidapor el empleo informal, implicamayor riesgo de pobreza objeti-va. En el caso de la pobreza subje-tiva, son factores que disminuyenel riesgo de pobreza o no tienenningún impacto.

Conclusiones

Como resultado del análisis reali-zado, se puede concluir que el81,6% de la población nacional seencuentra en, al menos, una delas formas de la pobreza, tal comopuede apreciarse en el cuadro 4.En otras palabras, ocho de cadadiez personas pueden ser consi-deradas como pobres, ya sea porpobreza monetaria objetiva, po-breza monetaria subjetiva o po-breza por necesidades básicas.Esto explica el contraste entre elsentimiento de que en el Perúexiste una pobreza generalizaday el hecho de que las cifras de po-breza monetaria objetiva no cap-ten el problema en su amplitud.Dos de cada cinco personas

«...el 81,6% de lapoblación nacionalse encuentra en,al menos, una delas formas de lapobreza,... Estoexplica elcontraste entre elsentimiento deque en el Perúexiste una pobrezageneralizada y elhecho de que lascifras de pobrezamonetaria objetivano capten elproblema en suamplitud»

(19,1%) acumulan las tres formasde pobreza, lo cual sin duda agu-diza la pobreza vivida y compro-mete, de manera más seria, susoportunidades de salir de la pobre-za con respecto a aquellos que sonpobres en solo una o dos dimen-siones de la pobreza.

En el cuadro 5 se presenta la ma-triz de todas las combinacionesposibles de pobreza. Como vemos,ese 19,1 que posee, a la vez, lastres dimensiones de la pobreza es,precisa y preocupantemente, laporción más grande de la pobla-ción. Llama la atención el hechode que un 17,6% de la poblaciónse considere pobre (pobreza sub-jetiva), sin tener pobreza objetivani de necesidades básicas. Estoprobablemente signifique que elámbito de necesidades materialesmínimas considerado no es sufi-cientemente inclusivo o que seestá dejando de lado otros ele-mentos del bienestar.


Dimensiones de pobreza Población % % acumul.

Ninguna forma de pobreza 4.789.212 18,4 18,4Una sola forma de pobreza 8.132.514 31,2 49,6

Dos formas de pobreza 8.179.905 31,4 81,0

Las tres formas de pobreza 4.965.441 19,1 100,0Total 26.067.072 100,0

Estimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV

Acumulación de dimensiones de la pobreza

C u a d r o 4

La comparación de los perfiles dela pobreza objetiva y subjetiva, losresultados de los modelos econo-métricos de la pobreza, así comola no perfecta intersección entrelas poblaciones de pobres subjeti-vos, pobres objetivos monetariosy pobres objetivos por condicio-nes materiales de vida, no solo re-vela que los factores de riesgo jue-gan con diferente intensidad, sinoque también en muchos casos tie-nen un efecto opuesto.

Estos resultados no vienen sino aconfirmar la idea de que la pobre-

za es un fenómeno multidimensio-nal, pues las diferentes dimensio-nes le conciernen, en grados di-versos, a poblaciones con carac-terísticas distintas. Este resultadotiene importantes implicancias enel diseño de políticas de gasto so-cial focalizado: poblaciones obje-tivo diferentes en cada dimensiónde la pobreza, se conjugan condimensiones de pobreza de distin-tos determinantes y requieren, porende, políticas diferenciadas.

Finalmente, como fue menciona-do anteriormente, considerar la

Dimensiones de la pobreza Población %

Objetiva Subjetiva NBI

Sí Sí Sí 4.965.441 19,1Sí No Sí 3.640.511 14,0Sí Sí No 3.562.406 13,7Sí No No 2.160.715 8,3No Sí Sí 976.988 3,8No Sí No 4.576.993 17,6No No Sí 1.394.806 5,4No No No 4.789.212 18,4

Total 26.067.072 100,0

Estimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV

Matriz de dimensiones de la pobreza

C u a d r o 5

dimensión subjetiva del bienestarpuede permitir entender por quése rechazan políticas económicasa pesar de sus logros objetivos, locual de otro modo puede resultarincomprensible. Por ello, el análi-sis del perfil de la pobreza subjeti-va y de sus determinantes puedenproducir importantes aportes paraentender mejor la economía polí-tica de las políticas económicas.

«...considerar ladimensiónsubjetiva delbienestar puedepermitirentender porqué se rechazanpolíticaseconómicas apesar de suslogros objetivos»


Una primera evaluación del impacto de los caminosrurales1

Javier Escobal y Carmen Ponce � Grade

A partir de 1996, el Gobierno pe-ruano implementó el Programa deRehabilitación de Caminos Rura-les (PCR de aquí en adelante), en-marcándolo en la estrategia de ali-vio a la pobreza de la poblaciónrural del país. El ámbito de influen-cia del programa comprende ca-minos rurales de 314 distritos, per-tenecientes a doce departamen-tos del país con altos índices depobreza rural (Cajamarca, An-cash, Huancavelica, Huánuco,Junín, Pasco, Apurímac, Ayacu-cho, Cusco, Puno, Madre de Diosy San Martín). Sus acciones se hanorientado fundamentalmente a larehabilitación y mantenimientode los caminos rurales, comple-mentariamente a lo cual se handesarrollado acciones de fortale-cimiento de las capacidades loca-les de organización y administra-ción de las microempresas encar-gadas del mantenimiento de lasobras viales rehabilitadas. En suprimera fase, hasta marzo del año2000, el programa ha invertidocerca de US$ 400 millones en lareparación y mantenimiento de11.000 kilómetros de la red decaminos rurales, ya sean carroza-bles o de herradura.

No obstante, el impacto de estainversión es aún desconocido. Lasevaluaciones realizadas confirmanque ha habido una importante re-ducción en los costos de transpor-te, en los tiempos de recorrido yen el tránsito de vehículos. Sinembargo, poco es lo que se cono-ce sobre los impactos socioeconó-micos de dicha inversión. En efec-to, hasta el momento, la evaluacióndel programa se ha limitado a mos-trar de manera aislada algunos delos efectos positivos, sin buscarevaluar de una manera agregada

los efectos en el bienestar de lossupuestos beneficiarios.

El propósito de este trabajo es re-sumir la investigación realizada enel marco del CIES, la que sirviópara hacer una primera estimacióndel impacto económico de los pro-gramas de reparación y manteni-miento de los caminos rurales. Enparticular, este estudio se concen-tró en estimar el impacto agrega-do de esta inversión en el gasto delos hogares beneficiados. En nues-tra opinión, es indispensable po-der documentar los beneficios quegeneran proyectos de infraestruc-tura básica como los caminos ru-rales, de tal manera que se puedacomparar la rentabilidad de estetipo de inversiones con respectoa otras que actualmente puedantener un mayor interés político.

La encuesta y laevaluación del PCR

Por encargo del Ministerio de Trans-portes y Comunicaciones, y con elobjetivo de evaluar los impactos dela primera fase del PCR, CuántoS.A. levantó información clave tan-to en las áreas de intervencióncomo en las zonas no cubiertas porel programa. Dichas encuestas in-corporaron información sobre lascaracterísticas de dos grupos dehogares y centros poblados: i) losque se beneficiaron de los cami-nos rurales rehabilitados por el PCR,por encontrarse ubicados en el tra-mo rehabilitado del camino; y ii)los que no se beneficiaron de loscaminos rehabilitados por el PCR,pero se ubicaban en zonas simila-res, por lo que podían constituirseen �grupo de control�.

Mientras que la muestra de loshogares y centros poblados que sebeneficiaron directamente (mues-tra) fue seleccionada aleatoria-mente, en el caso de los no bene-ficiados (testigos), la selección sehizo en función de la ubicación ycaracterísticas de los hogares ycentros poblados de la primeramuestra. Ello obedeció a que lainformación recogida en este últi-mo caso tenía como objetivo ser-vir como indicador de la situaciónprevia a la ejecución del progra-

«En su primerafase, hasta marzodel año 2000, elprograma hainvertido cercade US$ 400millones en lareparación ymantenimientode 11.000kilómetros de lared de caminosrurales»

1/ Basado en el informe final de la investi-gación �Estimando el beneficio de los cami-nos rurales�, desarrollada con el auspicio deACDI-IDRC. Podrá descargar la versión com-pleta de este documento desde nuestra pá-gina web: www.consorcio.org. Los autoresdejan constancia de que la estructura de labase de datos y la metodología utilizada eneste documento difiere de aquella utilizadapor ellos en El beneficio de los caminos rura-les: ampliando oportunidades de ingreso paralos pobres rurales (Lima: Grade, 2002). Di-cho documento complementa los hallazgosde esta investigación.


ma, para así ser contrastada con lasituación actual de los hogares ycentros poblados beneficiados porel PCR. Para la selección de loscaminos testigos, se tuvo en cuen-ta características como las condi-ciones agroclimáticas (por ejem-plo, altitud), la jerarquía de los cen-tros poblados unidos por el cami-no (capitales de provincia o distri-to) y la función del camino. Sinembargo, no hay una garantía deque dichos hogares sean efectiva-mente similares a los identificadosen la muestra de caminos atendi-dos por el PCR.

A partir de estas encuestas, elprincipal impacto de corto plazoidentificado por el Instituto Cuán-to fue el de la mejora en las con-diciones de transporte2 . En efec-to, en los lugares beneficiados di-rectamente por la rehabilitaciónde caminos, se detectó una re-ducción en el tiempo de recorri-do, un incremento en el númerode vehículos que transitan porellos, un menor incremento en elprecio de los pasajes y, por últi-mo, una reducción significativaen el precio de los fletes.

En cuanto al acceso a serviciospúblicos, tal como se observa enel cuadro 1, el tiempo de recorri-do para acceder a agentes de sa-lud se redujo proporcionalmentemás para la población ubicada encaminos rehabilitados por el pro-grama (excepto en el caso de loscuranderos). En el caso de los ca-minos carrozables rehabilitados, seobserva además un mayor incre-mento en el número de consultasy asistencia a programas de salud.

Por otro lado, el tiempo de trasla-do de los escolares a sus centroseducativos se redujo en un 30%en el caso de los caminos carroza-bles y 12% en los de herradura,mientras que los caminos testigosno experimentaron ninguna re-ducción. Asimismo, se registró un

Muestrales Testigos Muestrales Testigos

MédicosMarzo de 2000 147,93 141,57 226,54 227,17Antes del PCR 276,89 182,67 271,35 251,09Variación porcentual -46,60 -22,50 -16,50 -9,50

EnfermerosMarzo de 2000 151,10 150,02 217,31 227,17Antes del PCR 281,75 192,97 267,88 251,09Variación porcentual -46,40 -22,30 -18,90 -9,50

ParterasMarzo de 2000 119,13 72,62 112,14 37,00Antes del PCR 177,50 104,38 122,86 36,00Variación porcentual -32,90 -30,40 -8,70 2,80

CuranderosMarzo de 2000 133,33 109,63 126,25 107,22Antes del PCR 178,06 176,51 148,75 107,22Variación porcentual -25,10 -37,90 -15,10 0,0

FarmaciasMarzo de 2000 112,70 107,09 164,79 157,83Antes del PCR 204,08 150,44 201,46 172,83Variación porcentual -44,70 -28,80 -18,20 -8,70

Fuente: Instituto Cuánto (2000), cuadro 7�3

Tiempo de recorrido para acceder a servicios de salud(Promedio en minutos)

C u a d r o 1

impacto importante en la seguri-dad de traslado de profesoras y larealización de actividades extracurriculares, aunque el impacto espoco significativo en cuanto al in-cremento del número de profeso-res, la implementación de nuevoscentros educativos y el incremen-to de alumnos matriculados.

En el caso de la demanda de ad-ministración de justicia, se habríaobservado un incremento tanto enlos caminos rehabilitados como enlos caminos testigos, por lo que nose puede considerar a priori unimpacto del programa. Asimismo,se habría registrado un incremen-to significativo en el número dedenuncias policiales en el caso delos caminos rehabilitados, pero nohabría sido posible determinar sila causa fue la mayor facilidad de

acceso o el incremento en el nú-mero de delitos registrados en laspoblaciones ubicadas en los cami-nos rehabilitados. Finalmente, cabedestacar el incremento significati-vo en el número de accidentes detránsito, en el caso de los caminosrehabilitados.

Según dicho informe, el impactoen las actividades productivas noparece haber sido particularmen-te importante, pues no se habríanobservado mejoras significativasen la superficie sembrada, produc-tividad, cédula de cultivos (culti-vos de mayor rentabilidad relati-

2/ Instituto Cuánto (2000). Perú: Informefinal de evaluación del proyecto de CaminosRurales, Reporte preparado para la Direc-ción de Caminos Rurales. Lima: Ministeriode Transporte, Comunicaciones, Vivienda yConstrucción.

Agente de salud / Período deevaluación del tiempo de recorrido

Caminos carrozables Caminos de herradura


va), ni en el porcentaje de la pro-ducción destinada al mercado.Como se observa en el cuadro 2,en más de la mitad de los casos, laproporción destinada al mercadoen los caminos rehabilitados, esmenor que la registrada en los ca-minos testigos. En cuanto a la te-nencia de ganado, la evidencia noes concluyente porque si bien enlos caminos carrozables rehabilita-dos se observó un mayor incre-mento en el número de cabezasde ganado equino, ovino y vacu-no, en los caminos de herradurase registró una evolución positivaen el caso de los caminos testigos.Finalmente, el precio en chacra delos principales cultivos es mayor enlas áreas de los caminos carroza-bles rehabilitados; sin embargo, enlos caminos de herradura, los re-sultados no son concluyentes.

Finalmente, no se han producidoimpactos significativos con relacióna la migración y condición de po-breza de la población. Tampoco sehan logrado impactos diferencia-dos por género, pues la división deltrabajo al interior de las familias nose ha visto alterada. Se ha obser-vado un incremento significativoen el acceso a servicios de saludpor parte de las mujeres, pero noen su acceso a servicios educativos.

Crítica a la evaluaciónrealizada del PCR

Esta evaluación, sin embargo, pa-dece de la ausencia de una líneabase al momento del inicio delproyecto, lo cual impide conocercuál era la situación previa de lapoblación supuestamente bene-ficiada por el proyecto. La aproxi-mación tomada para enfrentareste problema fue definir una po-blación testigo asociada a cadacamino rehabilitado. Sin embar-go, la efectividad de este proce-dimiento depende críticamentede cuán homogéneas son las dos

Producto Caminos carrozables Caminos de herradura

Muestrales Testigos Muestrales Testigos

Cebada grano 44 61 37 50

Maíz amiláceo 61 56 43 32

Trigo 30 40 4 7

Maíz choclo 24 34 30 28

Frijol 57 50 36 71

Papa 53 56 53 66

Fuente: Instituto Cuánto (2000), cuadro 8�5

Producción dirigida al mercado(En porcentajes)

C u a d r o 2

subpoblaciones en términos desus características básicas y de suacceso a los demás activos que nohayan sido afectados por la inter-vención del PCR.

Existen varias regularidades quevale la pena detallar. En primer lu-gar, y tal vez lo más importante adestacar, los hogares ubicados encentros poblados articulados a tra-vés de caminos no rehabilitados tie-nen mayor acceso a una serie debienes y servicios públicos. Porejemplo, cuentan con mayor pro-

visión de servicios de agua potabley servicios de desagüe, mayor ac-ceso a la red de energía eléctrica ymayor acceso a servicios de telefo-nía pública (tal como se puede ob-servar en los gráficos 1 y 2). Asimis-mo, cuentan con mayores servicioseducativos. Si consideramos que elmayor acceso a bienes y serviciospúblicos eleva la rentabilidad de lasinversiones públicas complementa-rias (en este caso, un programa derehabilitación de caminos), enton-ces, una comparación directa de losniveles de bienestar de ambos gru-

Acceso a energía eléctrica

G r á f i c o 1


pos estaría subestimando fuerte-mente el beneficio del programa derehabilitación y de mantenimientode caminos rurales.

En segundo lugar, hay un conjun-to de activos productivos (especial-mente tierra, ganado y bienes detransporte) que son sustancialmen-te más altos en los hogares ubica-dos en los tramos rehabilitados,como puede comprobarse obser-vando los gráficos 3 y 4. En estecaso, el sentido del sesgo iría en ladirección contraria, ya que loshogares con mayores recursos pro-ductivos podrían obtener benefi-cios adicionales, como productode la rehabilitación frente a ungrupo de referencia con menordotación de ganado, tierra o bie-nes de transporte.

Por último, existen activos comocapital humano, organizacional yfinanciero, donde los resultados noson tan claros. Por ejemplo, en lasvariables de capital humano, aun-que el número de años de educa-ción del jefe del hogar es en ge-neral más alto en los tramos reha-bilitados, ocurre lo contrario en-tre los hogares pobres de los ca-minos carrozables rehabilitados,que poseen menos educación quelos pobres ubicados en los cami-nos carrozables no rehabilitados.Asimismo, el número de años deeducación de los demás miembrosdel hogar es más alto en los cami-nos rehabilitados cuando se tratade caminos de herradura, peroocurre lo inverso en caminos ca-rrozables. Así, se configura unaestructura de activos de capitalhumano más compleja, que impi-de conocer a priori el sesgo quegenera en los niveles de bienes-tar. Algo similar ocurre con las va-riables de capital organizacional(como, por ejemplo, frecuencia deactividades sociales o comunales)o de capital financiero (¿algunainstitución otorga crédito en elcentro poblado?).

Acceso a teléfono público

G r á f i c o 2

Valor del stock de ganado

G r á f i c o 4

Tierra(Hectáreas equivalentes)

G r á f i c o 3


Impacto del PCRen el bienestar

Para poder corregir el problema decomparabilidad entre lo que el in-forme de evaluación denominóhogares muestrales y testigos, estainvestigación procedió a corregirel desbalance de la muestra, iden-tificando los hogares que más seasemejaban a aquellos que hansido sujetos de intervención a par-tir del método del Propensity Sco-re Matching. Se construyen obser-vaciones de hogares ficticios quemaximicen la comparabilidad en-tre la muestra sujeta a intervención(asociada a caminos rehabilitados)y el grupo de control (asociado acaminos no rehabilitados). Paramejorar la comparabilidad, los pro-medios se hacen tanto para el gru-po intervenido como para el gru-po de control. Este promedio seobtiene pensando de manera dis-tinta a los distintos hogares, demodo que reciban un mayor pesoaquellos que son más parecidos3 .

El método dejó fuera de la com-paración a aquellos hogares a loscuales no se les pudo identificarun grupo comparable. Es intere-sante notar que los resultados in-dican que un grupo importantede hogares más ricos en el tramocarrozable, no logró ser �empa-rejado�. Esto, por un lado, afectala interpretación de nuestros re-sultados pero, por otro lado, lla-ma la atención sobre lo difícil quees comparar hogares sujetos a in-tervención pública con hogaresno sujetos a intervención, cuan-do hay diferencias estructuralesentre ambos grupos.

Luego de �emparejar� a los ho-gares o, si se prefiere, luego deconstruir hogares ficticios compa-rables, fue posible estimar elefecto de la rehabilitación de ca-minos. Los resultados son bastan-te similares entre las distintas es-timaciones realizadas, lo que in-

dica que, a pesar de las numero-sas imputaciones realizadas a lolargo de la investigación, el resul-tado es razonablemente robusto.Se pueden observar ganancias debienestar del orden del 6,8% al7,5% para caminos carrozables yentre 7,3% y 9,2% para caminosde herradura. Si bien estos resul-tados podrían considerarse �mo-destos�, es importante reconocerque representan impactos de cor-to plazo de la rehabilitación, quepueden incrementarse en la me-dida en que la rehabilitación con-solide cambios en la estructura deprecios relativos, afectando la car-tera de cultivos y crianzas, asícomo las opciones de generaciónde ingresos no agrícolas.

Por otra parte, los resultados mos-traron que, en general, hay unporcentaje de hogares por deba-jo de la línea de pobreza bastan-te menor en el caso del grupo detratamiento (los rehabilitados) conrespecto del grupo de control (losno rehabilitados comparables). Esdecir, el camino ha tenido un im-pacto significativo entre los gru-pos más pobres, afectando demanera importante la distribucióndel ingreso. No obstante, cabenotar que los resultados de la es-timación en el caso de caminosde herradura muestra un patrónun tanto extraño para los hogaresmás ricos en el grupo control, losque habrían perdido bienestar sise les compara con el grupo in-tervenido. Este resultado es extra-ño y podría deberse al reducidonúmero de casos disponibles para�emparejar� a los hogares. Si estoes así, habría que tomar con cau-tela estos resultados.

Conclusiones

La investigación desarrollada de-muestra que si se consideran al-gunas variables clave como el ca-pital humano, organizacional, físi-

«Se puedenobservarganancias debienestar delorden del 6,8% al7,5% paracaminoscarrozables yentre 7,3% y9,2% paracaminos deherradura. Si bienestos resultadospodríanconsiderarse�modestos�, esimportantereconocer querepresentanimpactos decorto plazo»

co, financiero y el acceso a servi-cios públicos, entonces, el efectodel Programa de Rehabilitación deCaminos Rurales es pequeño peropositivo. En efecto, las estimacio-nes señalan un efecto positivo, quevaría entre 6,8% y 7,5% para loscaminos carrozables y entre 7,3%y 9,2% para los caminos de herra-dura. Aunque ciertamente no setrata de impactos dramáticos, es loque se podría esperar en un con-texto donde los impactos son usual-mente de largo plazo.

Cabe notar que estos resultadospodrían estar sesgados, en la me-dida que el grupo de control con-tenía centros poblados cuyos ca-minos han tenido algún tipo de

3/ El detalle del procedimiento empleadopuede encontrarse en el informe de investi-gación disponible en la página web del CIES.


rehabilitación por programas dis-tintos del PCR. En una investiga-ción complementaria a la que aquíse describe, los autores recompu-sieron la base de datos originalpara �limpiar� este efecto4 . Losresultados de dicha investigaciónmuestran que mejoras en la infra-estructura rural de transporte, pue-den tener impactos positivos en losingresos rurales y su composición,en tanto un camino en mejorescondiciones amplía las oportunida-des de generación de ingresos delos hogares, especialmente en ac-tividades de empleo asalariadono�agropecuario. El estudio iden-tifica, sin embargo, que esta ex-pansión de ingresos, producto dela mejora de las condiciones delcamino, no vino aparejada con unincremento del gasto de consumode los hogares; aparentementedebido a que el ingreso adicionales destinado al ahorro y no al con-sumo, vía incrementos en el stockde ganado. Ello podría estar ocu-rriendo porque la mayor accesibi-lidad a los mercados estaría sien-do percibida como transitoria, porlos hogares beneficiados por estamejor infraestructura de caminos.

Desde el punto de vista metodo-lógico, este tipo de estudio mues-tra lo importante que es especifi-car de manera adecuada el grupocontrol a partir del cual se hará lacomparación entre aquellos quefueron afectados por el programay aquellos que no. Si no se contro-la adecuadamente por la posesióndiferenciada de activos privados ypor el acceso diferenciado a acti-vos públicos, el efecto del progra-ma que se evalúa puede ser erró-neamente estimado.

Entre las líneas de investigaciónfutura, que vale la pena mencio-nar, está indudablemente la eva-luación de los determinantes quehan hecho posible las ganancias debienestar aquí estimadas. Aunquees útil saber cuánto se ganó en

bienestar gracias a la rehabilitacióny mantenimiento de caminos, esigualmente importante entender losmecanismos causales que hicieronposible esa ganancia en bienestar.En esa línea, se podría evaluar elgrado de complementariedad de losactivos públicos. Es decir, las ganan-cias serían mayores si la interven-ción es complementada con otrasacciones públicas, como serviciosde agua potable, de electricidad,acceso a teléfono público, entreotros.

4/ Escobal, Javier y Carmen Ponce (2002), Elbeneficio de los caminos rurales: ampliandooportunidades de ingreso para los pobres ru-rales, Serie Documento de Trabajo No. 40,Lima: Grade.

«este tipo deestudio muestra...que... Si no secontrolaadecuadamentepor la posesióndiferenciada deactivos privados ypor el accesodiferenciado aactivos públicos,el efecto delprograma que seevalúa puede sererróneamenteestimado»


Costo�efectividad de los programas alimentariosescolares: los casos de Foncodes y Pronaa1

Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho � Instituto Apoyo

Durante el período 1990�1999, elgobierno peruano otorgó la prime-ra prioridad presupuestal a la pro-blemática de la nutrición dentrode la inversión social en serviciosbásicos. Dos de las institucionespúblicas más importantes que ad-ministraron fondos para programasnutricionales dirigidos a la pobla-ción en edad escolar, durante1990, fueron: el Foncodes, queimplementó el Programa de De-sayunos Escolares (PDE) y el Pro-naa, que desarrolló el Programa deAlimentación Escolar (PAE).

El presente estudio tiene comoobjetivo general comparar el cos-to�efectividad de la intervencióndel PDE del Foncodes y del PAEdel Pronaa. La efectividad de es-tos programas es evaluada en tér-minos de su impacto en la asisten-cia de los niños a la escuela pri-maria, en la medida que estos pro-gramas incrementan los incentivosque tienen los padres para enviara sus hijos a la escuela, contribu-yendo así con la ampliación de lacobertura del servicio educativo.

La relevancia de llevar a cabo unaevaluación comparada de estos dosprogramas radica en que ambostienen los mismos objetivos gene-rales (mejorar el estado nutricio-nal de los niños que habitan laszonas más pobres del Perú, y losindicadores de asistencia y atrasoescolar en dichas zonas) y planteanestrategias similares para alcanzar-los. Esta situación implica una du-plicación de funciones al interiordel aparato estatal, mayores cos-tos administrativos, mayor burocra-cia, etc. El análisis costo�efectivi-dad, precisamente, es una herra-mienta cuyo objetivo es estable-cer una comparación entre diver-

sas formas de intervención orienta-das al logro de objetivos comunes.

Uno de los aportes más relevantesde este estudio es justamente laaplicación del análisis costo�efec-tividad, metodología que práctica-mente no ha sido utilizada en elPerú para la evaluación de progra-mas sociales. En ese sentido, esteestudio tiene el potencial de servircomo una referencia, en el nivelempírico, sobre la forma cómo sepueden generar indicadores concre-tos que permitan asignar de maneraeficiente los recursos del Estado.

Focalización de losrecursos del PDEy el PAE

La presencia del PDE en los distri-tos rurales es mayor a la del PAE.En el caso del PDE, el porcentajede beneficiarios que reside en los

distritos rurales es de 58,2%, mien-tras que para el PAE dicho porcen-taje asciende a 45,9% (ver el cua-dro 1). En la medida que los índi-ces de pobreza en las zonas rura-les del Perú tienden a ser signifi-cativamente mayores que en laszonas urbanas, es posible deducirque el nivel de focalización delPDE es mayor que el del PAE.

Para corroborar esta afirmación serealiza un análisis en torno a laequidad en la intervención deambos programas, en función dela distribución del ingreso entre susbeneficiarios. El gráfico 1 muestrauna curva de Lorenz, elaborada a

PDE (Foncodes) PAE (Pronaa)

Nº beneficiarios % Nº beneficiarios %

Más pobres 398.687 23,5 122.908 14,7Decil 2 289.584 17,1 160.028 19,2Decil 3 225.483 13,3 129.087 15,5Decil 4 215.984 12,7 76.569 9,2Decil 5 171.682 10,1 78.659 9,4Decil 6 160.408 9,4 74.745 9,0Decil 7 63.357 3,7 77.584 9,3Decil 8 89.734 5,3 28.211 3,4Decil 9 67.311 4,0 54.964 6,6Menos pobres 15.923 0,9 31.759 3,8Total 1.698.153 100,0 834.514 100,0

Fuente: Foncodes, Pronaa

Beneficiarios del PDE y del PAE, según deciles de severidadde la pobreza

C u a d r o 1

1/ Resumen del informe final de la investiga-ción �Costo efectividad del programa de de-sayunos escolares de Foncodes y el programade alimentación escolar del Pronaa�, desa-rrollada con el auspicio de ACDI-IDRC. Po-drá descargar la versión completa de este do-cumento desde nuestra página web:www.consorcio.org

Deciles de laseveridad


partir del mapa de pobreza del Mi-nisterio de Economía y Finanzas2 .

La curva de Lorenz presenta la dis-tribución acumulada del gasto percápita, estratificada por deciles deseveridad de la pobreza según elindicador FGT2. Ella indica el por-centaje de beneficiarios para cadadecil acumulado de severidad dela pobreza. La línea diagonal re-presenta la igualdad, es decir, elcaso en el que todos los deciles deseveridad de la pobreza tienen elmismo número de beneficiarios.Tanto en el caso del PDE como enel del PAE, se encuentra que si-guen un patrón progresivo en ladistribución de sus beneficios por-que sus respectivas curvas de Lo-renz se ubican por encima de laequidad. No obstante, se observaque el PDE es más progresivo,dado que la curva de Lorenz paraeste programa se ubica por enci-ma de la correspondiente al PAE.

Por su parte, los gráficos 2, 3 y 4presentan una caracterización delos beneficiarios del PDE y delPAE, con datos calculados a partirde la ENAHO 1999. Como sepuede apreciar, los niños benefi-ciarios del PDE del Foncodes, encomparación con los beneficiariosdel PAE, tienden a habitar en ho-gares con menor acceso a servi-cios públicos, menores niveles deacumulación de capital humanoy más concentrados en zonas dela sierra. Esto nuevamente confi-gura un panorama en el que elPDE del Foncodes, muestra una

PDE (Foncodes) y PAE (Pronaa): curvas de Lorenzinicial y primaria de menores, 2000

G r á f i c o 1

2

12

1 ∑=

−=

q

i LP

GPLP

NFGT

2/ El mismo calcula la severidad de la pobre-za, sobre la base del cálculo del índice deFoster�Greer�Thorbecke 2 (FGT2):

donde: N = Población; q = Número de po-bres; LP = Línea de pobreza (costo de la ca-nasta básica); GP = Gasto per cápita.

Fuente: Ministerio de Educación, Censo Escolar 2000

Promedio de años de educación en el hogar para losbeneficiarios del PDE y del PAE

G r á f i c o 2

Fuente: ENAHO 1999

orientación de sus recursos me-jor direccionada hacia las zonasmás deprimidas del país. Ello, evi-dentemente, guarda directa rela-

ción con el hecho de que esteprograma tuvo, desde el inicio, unmejor diseño de su sistema defocalización de recursos.


Porcentajes de acceso a servicios públicos según intervencióndel PDE y el PAE

G r á f i c o 3

Fuente: ENAHO 1999

Distribución geográfica de la intervención del PDE y el PAE

G r á f i c o 4

Fuente: ENAHO 1999

El costo porbeneficiarioA pesar de lo distinto de los datosprovenientes de diversas fuentesde información, y de las distintasestimaciones del costo por bene-ficiario que se pueden obtener deellas, el orden que indican las ra-tios mostradas en el cuadro 2 nocambia: en todos los escenarios,el costo por beneficiario del PAEresulta ser mayor que el del PDE.

El cuadro 3 presenta, de maneraesquemática, las característicasde la implementación de los pro-gramas que tienen relación conlos costos, y se plantean hipótesissobre sus implicancias en el au-mento o la disminución del costopor beneficiario. La informaciónde dicho cuadro justifica los re-sultados numéricos que indicanque el PAE es más caro en su im-plementación, pero sugiere quelas diferencias podrían ser más sig-nificativas. Desde esta perspecti-va, es probable que la cercaníade los centros a los que se dirigeel Pronaa sea una variable impor-tante para explicar los costos porbeneficiario.

El impacto del PDEy del PAE en laasistencia escolar

Para la estimación de la efectivi-dad de los programas del Fonco-des y del Pronaa, se usó la infor-mación de la Encuesta Nacional deHogares (ENAHO) correspondien-te al segundo trimestre de 1999.Se escogieron algunos módulosque contenían información rele-vante �es decir, variables quetambién pueden influir en la asis-tencia escolar, como variables de-mográficas, características delhogar, acceso a servicios básicos,etc.�, con el fin de poder aislar elefecto de las variables de inter-

PDE PAE

Costo total 45.704.652 22.339.350Beneficiarios 2.020.003 969.561Costo por beneficiario 22,6 23,0

Costo por beneficiario de los programas(En nuevos soles y número de beneficiarios)

C u a d r o 2


Programa de Desayunos Escolares delFoncodes

Zonas de intervenciónLas zonas donde dirige suintervención son en su mayoría zonasrurales, cuya característica es el difícilacceso.

Tipo de raciónReparte una ración única (sustitutolácteo y galletas fortificadas).

Frecuencia en el repartoLos productores van a los colegioscada dos semanas para repartir elalimento.

Escala de producciónLa escala de producción de lasempresas que distribuyen el alimentoes mayor.

Duración anual del programaEl PDE del Foncodes se implementadurante el período abril � diciembre.

Programa de Alimentación Escolar delPronaa

La mayor parte de sus beneficiariosvive en zonas urbanas.

Reparte cinco tipos de raciones. Lamás frecuente es la que incluye pany leche.

Dada las características del alimentoy lo cercano de las zonas, el repartodel alimento se realiza diariamente.

La escala de producción de lasempresas que distribuyen el alimentoes menor.

Las entrevistas a los informantescalificados indican que el PAEfunciona solo en el período mayo -noviembre.

Implicancias en el costo porbeneficiario

El costo por beneficiario tiende a sermayor en el caso del Foncodes, yaque los productores negociarán unmayor precio para poder llegar azonas de difícil acceso.

El costo por beneficiario del Pronaatiende a ser mayor, ya que losproductos que reparte son más caros(leche) y tienen mayores pérdidas,explicadas por su mayorperecibilidad.

El costo por beneficiario del Pronaatiende a ser mayor, ya que losproductores exigirán precios mayoresporque la distribución del alimentoes muy frecuente.

El costo por beneficiario del Pronaatiende a ser mayor, pues lasempresas que producen y repartenel alimento aprovechan de maneralimitada las economías de escala deuna mayor producción.

El costo por beneficiario del Pronaatiende a ser menor porque gastamenos en compras de alimento porbeneficiario. Incluso, si el montodestinado a la compra del alimentoestuviera establecido, con elalimento adicional, que no esrepartido en abril y diciembre, sepodría incrementar el número debeneficiarios, hecho que contribuiríatambién a la disminución de la ratiocosto por beneficiario.

Características de los programas que influyen en el costo por beneficiario

C u a d r o 3

vención (del PDE y del PAE). Eluniverso muestral lo conformaronlos niños entre 5 y 14 años que nohubieran acabado aún sus estudiosprimarios.

Las variables de intervención delFoncodes y del Pronaa, las hemosobtenido del módulo de infor-mantes calificados. Este módulo

contiene información sobre lospoblados o conglomerados, quese recoge a través de encuestasrealizadas a personas que ocupanun cargo de jerarquía en cadacentro poblado. Se espera queesta información sea veraz, puesconstituye la base para identificarlos lugares donde se implementael PDE y el PAE.

La estimación econométrica quese desarrolló mostró que tanto laintervención del Pronaa como ladel Foncodes, afectan positiva ysignificativamente la probabilidadde que un niño asista a la escue-la. Según los resultados que arro-ja el modelo, el hecho de que enlos centros educativos se imple-mente el PDE del Foncodes, au-


menta en 3,54% la probabilidadde que los menores que habitanlas zonas rurales del Perú asistana la escuela primaria. En el casodel PAE del Pronaa, dicho porcen-taje es de 2,44%.

Estos resultados sugieren que laefectividad para aumentar la pro-babilidad de asistencia a la escue-la, es mayor en el PDE del Fonco-des que en el PAE del Pronaa. Alrespecto, cabe considerar que elvínculo principal entre la presen-cia de un programa de alimenta-ción escolar y la asistencia de losniños a la escuela, se da a travésde una reducción efectiva del gas-to en consumo alimentario de loshogares. Desde esta perspectiva,la hipótesis principal que sustentalos resultados en términos de laefectividad de los programas, su-pone la existencia de diferenciasrelativas a la percepción de loshogares respecto de los beneficiosderivados del ahorro potencial degasto en alimentos.

Análisis costo�efectividad

El cuadro 4 plantea los resultadosobtenidos para el cálculo de la ra-tio costo�efectividad del PDE y delPAE, que se obtiene de dividir elcosto por beneficiario de cada pro-grama entre la efectividad estima-da sobre el aumento de la proba-bilidad de asistir a la escuela paralos menores entre 5 y 14 años deedad. La ratio costo�efectividad se

interpreta como el costo por uni-dad de efectividad de cada uno delos programas evaluados.

Los resultados indican que, en tér-minos del análisis costo�efectivi-dad, el PDE del Foncodes ha teni-do mejores resultados que el PAEdel Pronaa. Se aprecia que el cos-to de incrementar en 1% la pro-babilidad de asistencia a las escue-las primarias de los menores deedad entre 5 y 14 años de edad,es de US$ 9,4 por beneficiarioanual en el caso del PAE y US$ 6,4para el PDE. Se observa, además,que estas diferencias se encuen-tran asociadas básicamente a las di-ferencias en términos de la efecti-vidad de los programas.

¿Qué elementos pueden ayudar ainterpretar las diferencias en tér-minos de efectividad entre el PDEdel Foncodes y el PAE del Pronaa?Anteriormente, ya se había ade-lantado una hipótesis sustentadaen la idea de que las diferenciasen la efectividad de los programasse deberían al hecho de que loshogares beneficiarios de uno uotro programa valorizan de maneradistinta los beneficios en términosdel ahorro en el gasto alimentario.Si se tiene en consideración la fo-calización de los programas, resultasencillo interpretar esta idea.

Como se pudo apreciar, los niñosbeneficiarios del PDE del Fonco-des tienden a concentrarse en zo-nas más pobres, con menor acce-so a servicios públicos y con me-

PAE PDE

Efectividad de la intervención (%) 2,44 3,54

Costo por beneficiario (US$) 23,0 22,6

Ratio Costo � Efectividad 9,4 6,4

Resultados del análisis costo�efectividad

C u a d r o 4

«...en términosdel análisiscosto�efectividad, elPDE delFoncodes hatenido mejoresresultados que elPAE del Pronaa.el costo deincrementar en1% laprobabilidad deasistencia a lasescuelasprimarias de losmenores deedad entre 5 y14 años de edad,es de US$ 9,4por beneficiarioanual en el casodel PAE y US$6,4 para el PDE»

nores niveles de acumulación decapital humano que las zonas don-de se ubican los beneficiarios delPAE. Esto supone que, dado unmismo nivel de subsidios por par-te del Estado a través de estos pro-gramas, el ahorro efectivo en tér-minos relativos a su nivel de rique-za es mayor para los beneficiariosdel PDE del Foncodes que para losdel PAE del Pronaa.

Es posible deducir que, dado lasdiferencias planteadas en términosde ingresos y satisfacción de ne-cesidades básicas, el costo deoportunidad de que los niños asis-tan a la escuela tiende a ser mayorpara los hogares ubicados en cen-tros poblados donde se implemen-ta el PDE, que para los que se ubi-


can en zonas donde se ejecuta elPAE. Dicho costo de oportunidadpuede estar representado por eltiempo que los niños podrían de-dicar a realizar actividades produc-tivas u otras, que tengan un efectopositivo mayor en la función debienestar de los hogares.

Conclusiones yrecomendacionesde política

En términos de los costos de losprogramas evaluados, se encon-tró que el PDE presentó menoresniveles de costos por beneficia-rio que el PAE. Esta constataciónes acorde con análisis previos,que sugieren que el PDE es me-nos costoso en su implementaciónque el PAE. Sin embargo, los cál-culos desarrollados para el presen-te estudio, pese a ser consisten-tes con dicha evidencia, sugierenque estas diferencias en los cos-tos por beneficiario no son signi-ficativas. Los costos por beneficia-rios calculados para el caso de PDEfueron de US$ 22,6 y de US$ 23,0para el PAE.

La efectividad de los programasanalizados se evaluó específica-mente en uno de sus objetivoscomunes: el aumento de la asis-tencia escolar. Para ello se lleva-ron a cabo estimaciones econo-métricas, con el fin de medir elimpacto de la presencia del PDEy del PAE en la probabilidad deque un niño asista a la escuela pri-maria. Los resultados indican queel PDE tiene un efecto del ordendel 3,54% en la probabilidad deque un niño asista a la escuela pri-maria, mientras que para el casodel PAE, el efecto estimado ascen-dió a 2,44%. Estos resultados co-rroboran las conclusiones de otrosempíricos, que demuestran quelos programas de ayuda nutricio-nal implementados al interior de

«En términosde lasimplicancias depolítica,destaca laimportancia decontar conadecuadossistemas defocalización paralos programassociales con elfin de maximizarel rendimiento,en términossociales, de lainversióndel Estado»

las escuelas tienen efectos positi-vos en la asistencia de los niños ala escuela.

A partir de los resultados anterio-res se construyeron ratios costo�efectividad, que tomaron los va-lores de US$ 6,4 por beneficiariopara el PDE y US$ 9,4 por bene-ficiario para el PAE. Estas ratios in-dican el costo en que incurren es-tos programas para hacer que unniño aumente su probabilidad deasistir a la escuela en 1%. La dife-rencia en términos de las ratioscosto�efectividad calculadas, seexplican fundamentalmente por elhecho de que, según las estima-ciones hechas, la efectividad delPDE en el aumento de la tasa deasistencia escolar es mayor que ladel PAE.

El análisis relativo a la focalizaciónen la intervención de los progra-mas evaluados sugiere que la ra-zón que subyace a la mayor efec-tividad del PDE sobre el PAE, tie-

ne que ver con que el primerobeneficia a hogares más pobres,ubicados en zonas más remotas ycon menor acceso a servicios bá-sicos. En ese sentido, el costo deoportunidad de que los niños asis-tan a la escuela (que puede serrepresentado por el tiempo quelos niños podrían dedicar a otrasactividades alternativas) tiende aser mayor para los hogares ubica-dos en centros poblados donde seimplementa el PDE, que para losque se ubican en zonas donde seejecuta el PAE. En otras palabras,los incentivos que tienen los ho-gares de enviar a los niños a la es-cuela tienden a ser mayores en laslocalidades donde se implementael PDE.

En términos de las implicancias depolítica, destaca la importancia decontar con adecuados sistemas defocalización para los programas so-ciales con el fin de maximizar elrendimiento, en términos sociales,de la inversión del Estado. Asimis-mo, resalta la necesidad de llevara cabo evaluaciones permanentesde los programas y proyectos pú-blicos, en especial de aquellos quetienen objetivos comunes, puestoque, al menos potencialmente,ellos podrían ser integrados bajouna lógica de aprovechamiento delas economías de escala en la in-tervención del Estado. Para el casoespecífico de los programas eva-luados a través de este estudio, noes posible llegar a conclusiones deeste tipo, dado que se han evalua-do los programas únicamente enuno de sus objetivos comunes.Resultaría pertinente, para próxi-mas investigaciones, intentar haceruna evaluación integral de los pro-gramas en torno a la totalidad desus objetivos generales.


Este estudio pretende, en primerlugar, basándose en el caso delPerú de 1990, realizar un peque-ño aporte a la discusión entre losliberales y estructuralistas sobre loque ambas corrientes y sus varian-tes conciben como desarrollo eco-nómico. Así, se trata de brindaruna aproximación alternativa alanálisis estándar de los mecanis-mos de interacción entre el creci-miento económico, los niveles depobreza y la desigualdad. En se-gundo lugar, se trata de indagarsobre la naturaleza del crecimien-to económico promovido en elúltimo decenio y el tipo de rela-ción que se estableció entre estey los niveles de vida de la pobla-ción peruana. Finalmente, se bus-ca cubrir la expectativa de brin-dar lineamientos de política eco-nómica que conduzcan a diluir elantagonismo que engloba la frase:�Crecimiento con equidad�.

En ese sentido, el trabajo determi-na en qué medida el crecimientoeconómico y la redistribución delingreso contribuyeron a mejorarlos niveles de vida de la poblaciónpobre del Perú. Para esto se utili-zaron las metodologías de Datt yRavallion y la de Mahmoudi, lasmismas que fueron evaluadas paracomprobar su consistencia con larealidad peruana. Se discute lavalidez de ambas metodologíaspara explicar los cambios en lapobreza y la desigualdad, en lareciente historia económica y so-cial del Perú de 1990.

La hipótesis clásicade Kuznets

Quizá la primera relación estable-cida entre el crecimiento econó-

Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-19981

Raúl Mauro � DESCO

mico y la desigualdad de ingresosfue la hipótesis de Kuznets, cuyoprincipal argumento es que paraestadios iniciales del desarrolloeconómico de una nación existi-rán bajos niveles de desigualdad,en los intermedios existirán nive-les de desigualdad altos y en los fi-nales existirá, por fin, una mayorequidad. Esta relación es conoci-da como la curva en forma de Uinvertida de Kuznets.

La hipótesis de Kuznets ha sidoutilizada para justificar los argu-mentos de distintas corrientes po-líticas. Para los liberales, la hipóte-sis de Kuznets implicaría que lasdesigualdades iniciales sean acep-tadas porque �en el mediano pla-zo� el desarrollo económico se tra-duciría en una sociedad más igua-litaria. Por el contrario, para quie-nes abogan por la ayuda social, lasideas de Kuznets sirven para exi-gir políticas que ayuden a los po-bres e incluso, en el extremo, seargumenta que habría que opo-nerse al crecimiento económico.

Sin embargo, la actual discusióninternacional no se concentra enla metodología de Kuznets, másbien ha privilegiado el análisis decorte transversal de datos panel depaíses, relativizando el papel quedesempeñan los procesos migra-torios, la evolución de las institu-ciones y la historia que, aunquepueden encontrarse paralelismos,son exclusivos de cada sociedad,para cuyo efecto ha trascendido eluso de metodologías de análisiseconométrico avanzadas.

La falta de consenso entre los in-vestigadores los orientó a explorarnuevas conexiones entre el creci-miento económico y la desigual-

dad. La primera de ellas postulaque una elevada distribución ini-cial de ingresos afecta negativa-mente el crecimiento económicofuturo2 ; mientras que la segundapostula que la desigualdad de ac-tivos (principalmente tierra y ca-pital humano), antes que la desi-gualdad de ingresos, es la que pos-teriormente disminuye el nivelde actividad económica futuro yla posibilidad de reducir con éxito

«...los hogaresconducidos por unjefe de familia coneducaciónsecundaria hayanreducidoligeramente sunivel de pobreza, apesar de larecesión. Estopodría indicar queun buen númerode ellos habría sidofavorecido con laspolíticas de gastosocial ejecutadaspor el Gobierno»

1/ Resumen del libro homónimo (Lima:CIES,abril 2002). Podrá descargar la versión com-pleta de esta publicación desde nuestra pági-na web: www.consorcio.org2/ Birdsall, Nancy, Thomas Pinckey y RichardSabot (1996). Why Low Inequality SpursGrowth: Savings and Investment by the Poor,OCE Working Paper, N° 327. WashingtonD.C.: BID; Panizza, Ugo (1999). Incomeinequality and economic growth: evidence fromamerican Data, OCE Working Paper.Washington D.C.: BID.


la pobreza3 . Es decir, el crecimien-to económico se endogenizó y ladesigualdad (de activos o de ingre-sos) se asumió como una variableindependiente.

En el caso peruano se ha llegado adiferentes conclusiones. Estudioscomo el de Escobal, Saavedra yTorero4 , por ejemplo, nos llevan aconsiderar que las razones queayudaron a una determinada po-blación a escapar de la pobreza,durante 1991-1994, estuvieronmás ligadas a factores de shockexternos que a la disponibilidadde determinados activos. Es de-cir, no es la disponibilidad o elacceso a ciertos activos identifi-cados como importantes los quedeterminan una transición positi-va desde el estado pobre a nopobre, sino la posibilidad de queestos puedan realizarse ante unshock positivo externo.

En cuanto a la desigualdad del in-greso, Saavedra y Díaz5 señalan

que la hipótesis de una reducciónde la distribución del ingreso enel largo plazo es válida e indepen-diente, en el corto plazo, de unperíodo de auge o de recesióneconómica, con lo que el argu-mento de Kuznets no tendría nin-gún poder de explicación de larealidad peruana.

Tendencias generalesdel crecimiento, ladesigualdad y lapobreza

Para reducir el número elevado depersonas que vive en pobreza enel Perú, se han implementado bá-sicamente dos herramientas: laaplicación de un programa de cre-cimiento económico neoliberal,que supuestamente mejoraría losniveles de vida de la población máspobre a partir de la mejora de lasmás acomodadas; y la ejecuciónde una amplia gama de políticasde ayuda social de emergencia sinprecedentes en el Perú.

Una simple inspección de los prin-cipales agregados macroeconómi-

cos y sociales obtenidos durante1990, nos sugiere que tales medi-das no produjeron un cambio sig-nificativo en la proporción de lapoblación nacional que vive ensituación de pobreza.

Como puede apreciarse en el grá-fico 1, aun cuando el PBI per cá-pita se ha recuperado en un pocomás del 25% durante el períodoestudiado y el gasto social se haincrementado notablemente (derepresentar un 3,3% del PBI en1991 pasó a casi 8% en el año2000), los niveles de pobreza nohan variado significativamente.

Perú: principales indicadores macroeconómicosy sociales durante 1990

G r á f i c o 1

Fuente: BCRP, Instituto Cuánto e INEI

3/ Deininger, Klaus y Pedro Olinto (2000).Asset distribution, inequality and growth.Washington D.C.: The World Bank; Birdsall,Nancy y José Luis Londoño (1997). Assetinequality does matter: lessons form LatinAmerica, OCE Working Paper, Nº 344, BID;Londoño, José Luis y Miguel Székely (1997).Persistent Poverty and Excess Inequality: LatinAmerica, 1970 �1995, Working Paper Nº 357,Washington D.C.: BID.4/ Escobal, Javier, Jaime Saavedra y MáximoTorero (1998). Los activos de los pobres en elPerú, Documento de Trabajo, Nº 26. Lima: Grade.5/ Saavedra, Jaime y Juan José Díaz (1998).Desigualdad del ingreso y del gasto en el Perúantes y después de las reformas estructurales.Lima: Grade.

«...se concluye quela estrategia decrecimiento basadaen un modeloexportador dematerias primaspuede ofrecerreducciones en lapobreza,comparativamenteiguales o inferioresque los sectores notransables en unperíodo de augeeconómico. Noobstante, duranteun período recesivogenera niveles depobreza mayoresque otros sectores»


Durante 1990, el país pasó por tresperíodos claramente definidos: elprimero de decrecimiento pos-ajuste (1991�1992), el segundo derecuperación y auge (1993�1997)y un tercero de agotamiento delcrecimiento económico (1998� ),que aun puede percibirse hastanuestros días. Con relación a esto,las perspectivas de distintos auto-res coinciden en atribuir a los fac-tores externos un papel determi-nante en el desempeño del creci-miento económico en el Perú de1990; independientemente deque tales factores se materialicena través de una acción directa delEstado, ya sea con sus políticaseconómicas aplicadas o a travésdel desenvolvimiento del libremercado.

Por otro lado, la aplicación de laspolíticas de ayuda social tuvieroncomo íconos de acción a institu-ciones como Foncodes, Pronaa,Infes, entre otras, cuyo monto total

distribuido entre las poblacionespobres focalizadas significó alrede-dor de un 4,2% del producto brutointerno en 1993 y 7,1% en 1998.

No obstante, las críticas en cuantoal manejo de los recursos, princi-palmente del Foncodes, no se hi-cieron esperar. Entre las principa-les encontramos las siguientes: elaprovechamiento del rédito polí-tico a través del gasto social, no poruna ejecución regresiva, sino másbien por el calendario de desem-bolsos; el aumento del gasto pú-blico ejecutado anual, que se con-tradice con la estrategia de reduc-ción del aparato social, se escogeel gasto focalizado antes que el uni-versal; y la ineficiencia de una lógi-ca de mercado para asignar recur-sos sociales hacia los más pobres.

La descomposiciónde los cambios en lapobreza

Luego de haber reflexionado so-bre la naturaleza del crecimientoeconómico, así como del gastosocial del Perú de 1990, el estu-dio utiliza información de pane-les de hogares para los períodos1991�1994 y 1997�1998, cons-truidos especialmente para la in-vestigación, para analizar conmayor profundidad cuáles hansido los patrones de reducción dela pobreza y la desigualdad.Como ya se mencionó, se utilizala metodología de Datt y Rava-llion y la de Mahmoudi.

Las descomposiciones de esta in-formación en el nivel nacional re-velan que la redistribución del in-greso fue la principal fuente dereducción de la pobreza durantetodo el período estudiado, mien-tras que el crecimiento económi-co tuvo un comportamiento posi-tivo en la lucha contra la pobrezadurante el período de 1991 y

1994, y un comportamiento ad-verso entre 1997 y 1998.

Al realizar la descomposición se-gún las principales característicaspoblacionales del jefe de hogar,llama la atención que ambas me-todologías muestren que los ho-gares conducidos por un jefe defamilia con educación secunda-ria hayan reducido ligeramente sunivel de pobreza, a pesar de larecesión. Esto podría indicar queun buen número de ellos habríasido favorecido con las políticasde gasto social ejecutadas por elGobierno. Sin embargo, tambiénpuede argumentarse que taleshogares estarían conformados porun mayor número de precepto-res, los que probablemente ten-gan un mayor nivel educativo ypor lo tanto presenten tal efectoredistributivo, que ha reducido sunivel de pobreza.

Para la descomposición segúnrama de actividad del jefe de ho-gar, la metodología de Datt y Ra-vallion indica que entre 1991 y1994, los sectores vinculados alcomercio exterior fueron los quetuvieron un mayor éxito en la re-ducción de la pobreza; mientrasque la metodología de Mahmoudiotorga dicho éxito al sector no tran-sable. En el otro extremo, para1997 y 1998, de manera consen-sual, ambas metodologías señalanque precisamente los sectores vin-culados al comercio exterior fue-ron los que golpearon duramentelos indicadores de pobreza de lasfamilias vinculadas a ellas. De aquíse concluye que la estrategia decrecimiento basada en un mode-lo exportador de materias primaspuede ofrecer reducciones en lapobreza, comparativamente igua-les o inferiores que los sectoresno transables en un período deauge económico. No obstante,durante un período recesivo ge-nera niveles de pobreza mayoresque otros sectores.

«...el factortrabajo aparececomo elprincipal mediopara disminuir lapobreza y que,en períodosrecesivos, eléxito en la luchacontra lapobreza porcuenta de estefactor varíasegún la ramaeconómica a lacual los jefes defamilia esténvinculados»


Las fuentes delingreso per cápita ysu comportamiento

La justificación de un análisis de laevolución de los niveles de vidabasado en los ingresos de los ho-gares panel, reside en que estearroja evidencias de comporta-mientos que no son explícitos enlos análisis agregados.

Así tenemos que puede eviden-ciarse la existencia de una altamovilidad de ingresos, que deter-mina importantes intercambiosentre los estados pobre y no po-bre (ver el cuadro 1). Se observatambién que tal intercambio tuvoun saldo neto positivo de 4 puntosporcentuales, lo que significa queel porcentaje de pobres se redujodurante 1991 y 1994; mientrasque para 1997 y 1998, el saldo fuecasi nulo. Debido a esto, se en-cuentra una explicación consisten-te de por qué la tasa de pobrezaglobal no varió significativamente,a pesar de la recesión que ocurrióen dicho período.

Estos resultados globales demues-tran también que, en general, elcrecimiento económico ocurridoentre 1991 y 1994, no significóuna mejora generalizada de losniveles de vida de toda la pobla-ción. Un 25% de ella se habría

mantenido, por casi cuatro años,por debajo de la canasta básica deconsumo y 13%, que inicialmen-te no era pobre, cayó en situaciónde pobreza.

Se ha tomado la variable ingresoper cápita como una aproximacióndel nivel de vida de la poblaciónen estudio, para hacer la descom-posición de los cambios en la po-breza. Esta variable permite esta-blecer un mecanismo de interre-lación más evidente de cómo losfrutos del crecimiento económicose trasladan hacia la población, através del premio o castigo que seproduce en sus diversos compo-nentes identificados, a saber: in-gresos al trabajo, ingresos por au-toconsumo, ingresos por rentas, asícomo también ingresos por trans-ferencias diversas6 .

Así, a partir de los ingresos perci-bidos por cuenta de los ingresospor trabajo, el autoconsumo y lasrentas de capital, se define elefecto crecimiento. Por otro lado,el efecto redistributivo se aproxi-ma por la variable de ingreso to-tal, que toma en cuenta las trans-ferencias privadas o públicas re-cibidas por los hogares, así comolas remesas del exterior y los in-gresos extraordinarios.

Si se considera los tres principalesfactores como parte del efecto cre-

cimiento, puede verse que dichoefecto fue positivo para reducir lapobreza durante el primer perío-do de crecimiento de 1990 (verel cuadro 2). También puede apre-ciarse que este contribuyó a incre-mentar la pobreza durante la co-rrespondiente fase recesiva de fi-nes de dicha década. Llama laatención que el probable efectoredistributivo no fuera tan impac-tante como se esperaba durante1991 y 1994, convirtiéndose másbien en un aportante neto de máspobres en ese período. Esa situa-ción no se observa en 1997 ni en1998, donde las transferencias yotros ingresos extraordinarios lo-graron saldos positivos, allí dondeel efecto crecimiento había crea-do nuevos pobres.

6/ Las transferencias que se registran comotal, en las ENNIV o ENAHO, pueden provenirdel Estado o del sector privado y pueden serremesas del exterior.

Movilidad Panel 1991�1994 Panel 1997�1998

Salieron de pobreza 16,1% 11,6%Cayeron en pobreza 12,5% 11,7%Se mantuvieron no pobres 46,2% 47,2%Se mantuvieron pobres 25,2% 29,4%Total 100,0% 100,0%Total (cifras expandidas panel) 10.811.852 17.404.577

Elaboración propia sobre la base del panel de hogares ENNIV 1991�1994 y ENAHO 1997�1998

Movilidad entre estados pobre/no pobre,según ingresos reales per cápita

C u a d r o 1

«...los ingresosporautoconsumo...son los quehan aportadodecididamentea la reducciónde la pobreza.No obstante,estos nonecesariamentese comportande la mismamaneracuando se tratade disminuir ladesigualdadglobal»


Asimismo, se ha encontrado queel factor trabajo aparece como elprincipal medio para disminuir lapobreza y que, en períodos rece-sivos, el éxito en la lucha contra lapobreza por cuenta de este factorvaría según la rama económica ala cual los jefes de familia esténvinculados. Así, se ha encontradoevidencia de que los sectores in-dustrial�manufacturero y terciariofavorecen las mejoras relativas enlos niveles de vida de la población.

Adicionalmente se ha hallado quelos ingresos por autoconsumo, in-dependientemente del períodoeconómico considerado, son losque han aportado decididamentea la reducción de la pobreza. Noobstante, estos no necesariamen-te se comportan de la misma ma-nera cuando se trata de disminuirla desigualdad global, ya que pre-cisamente las familias pobres cu-yos jefes de familia tienen un ma-yor nivel educativo, logran mayoréxito que los menos educados. Losanálisis según área o región mues-tran que este factor reduce demanera sostenida la pobreza en lasáreas rurales, principalmente en lasierra y la selva.

El factor rentas es el principal con-tribuyente a la desigualdad globaly muestra resultados adversos encuanto a las reducciones logradasen materia de pobreza, por cuen-ta del factor trabajo y el autocon-sumo. Esta característica se inten-sifica en períodos recesivos.

Por último, las transferencias, losingresos extraordinarios, así comolas remesas del exterior, han teni-do un efecto positivo en la reduc-ción de la pobreza durante losperíodos estudiados, principal-mente entre los hogares ubicados

en el área rural y entre las familiascon menor nivel de calificación.Además, se ha encontrado eviden-cia de que su efectividad habríamejorado con el tiempo. Estos re-sultados son consecuentes con elimportante incremento de ayudasocial focalizada que los gobiernosanteriores ejecutaron. Sin embar-go, ello conduce a reflexionar so-bre la sostenibilidad del estado nopobre de tales poblaciones, ya quedependerían de ayudas de cortoplazo antes que de la creación deriqueza y bienestar en los hogaresa través del trabajo.

Conclusiones

Los resultados obtenidos, a partirde este análisis, llevan a concluirque la elección de una estrategiade desarrollo primario exportado-ra durante 1990 ha estado asocia-da con un debilitamiento del fac-tor trabajo como eficaz reductor

Componente del Número de personas que Descomposición de los cambiosingreso per cápita escaparon de la pobreza en los niveles de pobreza

1991�1994 1997�1998 1991�1994 1997�1998

Trabajo 402.187 -33.540 9,0% -0,5%Autoconsumo 67.260 114.746 1,5% 1,6%Rentas -20.899 -123.744 -0,5% -1,7%Otros -51.594 26.697 -1,2% 0,4%Saldo neto 396.954 -15.841 8,9% -0,2%Población pobre(inicio de período) 4.472.141 7.143.980

1/: En este cuadro, los signos positivos indican éxito en la reducción de la pobreza, los negativos, lo contrario.Elaboración propia sobre la base del panel de hogares ENNIV 1991�1994 y ENAHO 1997-1998

Descomposición de los cambios en la pobrezasegún componentes del ingreso per cápita 1/

C u a d r o 2

«...la promociónde uncrecimientoliderado por unsectormanufactureroexportadorpuede generarimportantesefectospositivos en lalucha contra lapobreza,...puesto que estesector generaríamayoresingresos yempleos en lasciudades»

«El factor rentases el principalcontribuyente ala desigualdadglobal y muestraresultadosadversos encuanto a lasreduccioneslogradas enmateria depobreza, porcuenta del factortrabajo y elautoconsumo»


de la pobreza, privilegiándose, encontraste, el efecto adverso porcuenta de los ingresos por rentasque, a la par, estaría reforzandoo incrementando las desigualda-des globales. En este escenario,el autoconsumo y los otros ingre-sos aparecen como las únicasfuerzas que efectivamente favo-recen a los pobres.

No obstante, el primero de ellos,y el más importante, refleja las es-trategias de supervivencia de loshogares en la búsqueda de com-pensar las disminuciones en su in-greso real por cuenta del factortrabajo. Mientras que el segundofactor implicaría que la segundaronda distributiva del ingreso na-cional tiene efectos que seríanpoco sostenibles en el tiempo, porla naturaleza de la reducción dela pobreza que el gasto social ha-bría fomentado.

«La naturalezade un gastosocial queprivilegie unamayor inversiónen capitalhumano entodas las áreasgeográficas delpaís, haríaposible que lasfuturasgeneracionesencuentrenempleos mejorremunerados yque su nivel devida seacualitativamentesuperior»

A la luz de estos resultados, los ha-cedores de política pueden perci-bir que la promoción de un cre-cimiento liderado por un sectormanufacturero exportador puedegenerar importantes efectos po-sitivos en la lucha contra la pobre-za, aun durante períodos recesi-vos, puesto que este sector gene-raría mayores ingresos y empleosen las ciudades. Tal estrategia pue-de también ser promovida en lasáreas rurales, al considerarse laaplicación de políticas sectorialesque favorezcan su rentabilidadrelativa, de modo que se establez-can arterias que canalicen los be-neficios futuros del crecimientoen las familias, a través del em-pleo generado.

La naturaleza de un gasto socialque privilegie una mayor inversiónen capital humano en todas lasáreas geográficas del país, haríaposible que las futuras generacio-nes encuentren empleos mejorremunerados y que su nivel devida sea cualitativamente superior.


Hacia el año 2000, el 54% de lapoblación del Perú vive en condi-ciones de pobreza y el 14,8% viveen pobreza extrema. Dadas estascondiciones, la reducción de lapobreza se convierte en uno delos principales objetivos naciona-les. En efecto, esta ha sido una delas prioridades nacionales del go-bierno peruano en los últimosaños. Ello se puede comprobar porel aumento del gasto social percápita, que ha pasado de 76 solesen 1992 a 321 soles en 1997 ycerca de 354 en 19992 (soles cons-tantes de 1994). Aun más, hacia1995 el gobierno peruano se tra-zó la meta de reducir la pobrezaextrema a la mitad (de 19% a 9,5%de la población). Todo lo anteriorse enmarca en la recuperación dela senda de crecimiento que seinició a partir de 1993. Así tene-mos que el PBI ha reportado, enpromedio, una tasa de crecimien-to anual de 4,3% durante el pe-ríodo 1993-2001.

Sin embargo, los resultados en tér-minos de reducción efectiva de latasa de pobreza que se produje-ron durante este período, no fue-ron muy alentadores. Según algu-nas estimaciones, la tasa de pobre-za en 1991 era cercana a 55% y lade pobreza extrema ascendía aaproximadamente 24%. Para1997, las estimaciones del BancoMundial arrojaban una cifra depobreza que bordeaba el 49%,mientras que el INEI encontrabauna pobreza extrema cercana al18%. No obstante, durante el lap-so de 1997 a 2000, esta tenden-cia se revirtió y se llegó a las cifrasantes mencionadas3 . Esta situaciónllevó a la revisión de las estrate-gias de diseño, implementación yevaluación de los programas de

Movilidad de ingresos y transiciones fuera de la pobreza1

Javier Torres y Carmen Ponce � Grade

combate a la pobreza, así como delas razones que subyacen a la en-trada y salida de la pobreza porparte de las familias peruanas.

Los principales instrumentos utili-zados para el diseño y la evalua-ción de la efectividad de progra-mas de combate a la pobreza hansido la Encuesta Nacional de Ho-gares (ENAHO), del Instituto Na-cional de Estadística e Informática(INEI) y la Encuesta de Mediciónde Niveles Vida (ENNIV), realiza-da por el Instituto Cuánto. El análi-sis de estas encuestas ha permiti-do avanzar en la identificación ycaracterización de los grupos ensituación de pobreza, desde unaperspectiva estática, orientando laatención especialmente hacia te-mas asociados a la focalización delgasto social (tanto en el nivel dediseño como de implementación).Sin embargo, los instrumentos quepueden derivarse de un análisisestático de la población en situa-ción de pobreza, requieren com-plementarse con un análisis diná-mico que permita aproximar ymodelar relaciones de causalidad.El análisis de una encuesta puedemostrar qué hogar es pobre (o no)en un determinado período y lacantidad de ingreso que le hacefalta para superar la línea de po-breza, pero no señala qué combi-nación de activos requiere parasalir de manera duradera de ella.

Esta investigación tiene como ob-jetivo contribuir con los esfuerzosorientados al entendimiento de ladinámica de la pobreza, median-te (i) el análisis de la movilidadeconómica de los hogares en-cuestados en los años 1994, 1997y 2000 por el Instituto Cuánto S.A.,así como, (ii) la modelación de

transiciones entre estados debienestar de una muestra panelde hogares encuestados en losaños 1997 y 2000 (la muestra pa-nel más numerosa de las disponi-bles en la ENNIV, y que cuentacon cuestionarios razonablemen-te comparables en lo referido acaracterísticas del hogar).

«...el gasto percápita de loshogares haexperimentado unaexpansión del gastopromedio dentrode los quintiles demenores ingresosdurante el período1994�1997,... Laexpansión... serevirtió en elperíodo derecesión 1997�2000, en el cual elgasto promedio del90% de lapoblación seredujoconsiderablemente»

1 / Resumen del informe final de la investiga-ción �Movilidad de ingresos y transicionesfuera de la pobreza: un análisis dinámico parael Perú�, desarrollada con el auspicio deACDI-IDRC. Podrá descargar la versión com-pleta de este documento desde nuestra pági-na web: www.consorcio.org2/ Este último dato se calcula mediante lasproyecciones de población para 1999 y elgasto en programas sociales estimado por elMinisterio de Economía y Finanzas.3/ El INEI calcula un incremento de la pobre-za de 42,7% en 1997 a 48,4% en 2000.


Metodología para elanálisis de movilidadeconómica

El análisis de la movilidad econó-mica es un primer paso para de-terminar la dinámica de la pobre-za. Proporciona datos agregadosacerca de la duración de los cam-bios en los ingresos o gastos, yacerca de las características de loshogares que evidencian cambiosen sus niveles de ingresos o con-sumo, a diferencia de los que per-manecen invariantes.

Se han construido dos indicadoresdistintos. El indicador de movilidadabsoluta, por un lado, se represen-ta por un promedio de la sumato-ria de las variaciones absolutas delos niveles de gasto del hogar. Sibien el indicador típicamente uti-lizado es el ingreso, aquí interesa-ba tener un indicador monetarioque expresara de manera más con-fiable el nivel de bienestar del ho-gar (entendido como consumoefectivo). El indicador de movili-dad relativa, por su parte, se re-presenta por la variación porcen-tual del gasto de los hogares anali-zados. Con estos indicadores sedecidió identificar el porcentajede hogares que mantuvo sus con-diciones de vida (pobres o no po-bres) y el de los que cambiaron sucondición de vida (de pobres a nopobres o de no pobres a pobres),a lo largo del período comprendi-do entre 1994 y 2000.

Este análisis se complementa conel estudio de las transiciones en-tre estados de bienestar, lo cualpermite identificar las principalesvariables que determinan el queun hogar pase de un estado a otro,con la finalidad de precisar los prin-cipales puntos a tener en cuentapara las futuras políticas de reduc-ción de la pobreza. De esta ma-nera, se pueden establecer los di-ferentes estados de la población de

acuerdo con un conjunto de va-riables exógenas que incorporenel cambio de los bienes públicos(agua, luz, carreteras, etc.), priva-dos (ganado, ahorro, etc.), compo-sición familiar (números de hijos,tasa de dependencia, etc.) y elacceso a programas sociales (vasode leche, Pronaa, Foncodes, etc.).

Para las estimaciones se utilizan lasencuestas de hogares elaboradaspor el Instituto Cuánto, que sonaplicadas a muestras de hogaresrepresentativas de la población enel ámbito nacional y de dominiosgeográficos (costa urbana, costarural, sierra urbana, sierra rural,selva urbana y selva rural). Sinembargo, las submuestras utiliza-das en la información de hogaresde panel no son necesariamente

representativas de la población na-cional o de los dominios geográfi-cos referidos. A pesar de esto, lasconclusiones del análisis efectua-do sí resultan útiles para conocerlos determinantes de la dinámicade la pobreza en un segmento dela población.

Análisis del gasto percápita de los hogaresentre 1994 y 2000

Según el análisis efectuado, el gastoper cápita de los hogares ha experi-mentado una expansión del gastopromedio dentro de los quintiles demenores ingresos durante el perío-do 1994�1997, lo que no se evi-dencia en los quintiles más ricos dela distribución. La expansión expe-rimentada durante estos años serevirtió en el período de recesión1997�2000, en el cual el gasto pro-medio del 90% de la población seredujo considerablemente.

Por otro lado, la evolución del con-sumo en las áreas urbanas y ruralesmuestra patrones relativamentediferenciados. Así, dichos patronespara el área urbana son similares aldel ámbito nacional, mientras queel área rural muestra algunas dife-rencias. Entre 1994 y 1997, a dife-rencia del área urbana, en el árearural se observa una expansiónimportante del gasto medio de losdos primeros cuartiles de la distri-bución, a la vez que se observauna retracción menos que propor-cional en el gasto medio del quintilsuperior. Adicionalmente, la retrac-ción del consumo entre el año 1997y el año 2000 fue proporcional-mente más dura para el área ruralque para el área urbana.

Ante esta evolución del gasto percápita, cabía preguntarse si la con-centración de este se modificó demanera importante o permanecióinalterada. Nuestras estimaciones

«...los mismoshogaresexperimentancambiospromedio delorden de 45% acasi 50% de susgastos per cápitaentre losperíodos quecomprenden losaños 1994,1997 y 2000.Esto resultaparticularmentealarmante en unpaís como elPerú, en el quegran parte de lapoblación tieneniveles de vidabastante bajos»


mostraron que entre los años 1994y 1997 se produjo una reducciónen la concentración del gasto, tan-to en las áreas urbanas como enlas rurales. En el caso del área ur-bana, esta reducción no es esta-dísticamente significativa; no obs-tante, en el área rural se produceuna reducción considerable. En elperíodo 1997�2000, sin embar-go, esta reducción se revierte eincluso supera los niveles obser-vados en el año 1994 en el casodel área urbana.

El análisis efectuado anteriormen-te permite observar las tendenciasagregadas del gasto per cápita, asícomo las tendencias en los nivelesmedios de gasto a lo largo de ladistribución. Sin embargo, no per-mite observar la evolución indivi-dual del bienestar de los hogares.

Análisis de lamovilidad económica

En esta sección se presentarán losresultados del análisis dinámico dela movilidad económica de loshogares individuales, realizadosobre la base de los paneles dehogares de los años 1994/1997,1997/2000, 1994/2000 y 1994/1997/2000. Esto se llevó a cabo enel nivel nacional y separando lamuestra en área urbana y rural.

Lo primero que llama la atenciónes el alto nivel de movilidad relati-va (40%�50%), observado entre loshogares de las tres muestras panel.El indicador de movilidad absolu-ta, de manera similar, muestra cam-bios promedio del orden de 45%a casi 50%. Como se señaló en lasección metodológica, el indica-dor de movilidad absoluta permi-te medir el cambio (independien-temente de su dirección) en elgasto per cápita de los hogares, enrelación con el gasto per cápitaagregado del primer período de

análisis en el panel. En este senti-do, un indicador de movilidad de40% indica que los hogares expe-rimentan un cambio promedio de40% del nivel de gasto per cápita.Por lo tanto, los resultados indicanque los mismos hogares experi-mentan cambios promedio del or-den de 45% a casi 50% de sus gas-tos per cápita entre los períodosque comprenden los años 1994,1997 y 2000. Esto resulta particu-larmente alarmante en un paíscomo el Perú, en el que gran par-te de la población tiene niveles devida bastante bajos. Además, si seconsidera que el gasto per cápitadel hogar constituye un indicadorsuavizado del ingreso permanen-te del hogar, y no un indicador tí-picamente volátil como el de in-greso per cápita, la preocupaciónse hace mayor.

En el período 1994�1997, la mo-vilidad de gastos entre hogares,urbanos y rurales, es mayor que enel período 1997�2000. Sin embar-go, la reducción de la movilidadde gastos entre los hogares urba-nos fue proporcionalmente menorque la experimentada por los ho-gares rurales. Resulta interesanteplantear la descomposición del in-dicador de movilidad absoluta endos factores: uno asociado al cre-cimiento económico y otro asocia-do a cambios ocurridos al interiorde la distribución o al intercambioentre niveles. En el ámbito nacio-nal, el componente de intercam-bio es sistemáticamente el másimportante en la definición de lamagnitud de la movilidad econó-mica de los hogares estudiados conla muestra panel, y no lo es tantoel componente estructural o decrecimiento económico.

El análisis de los componentes delindicador de movilidad resultóparticularmente interesante, yaque se tuvo la presencia de un ci-clo económico completo entre1994�2000, con una fase de ex-

pansión, pico y recesión. De estamanera se pudo analizar el efectode este componente estructural enambas fases, así como determinarsi tuvo una repercusión diferencia-da entre las áreas urbana y rural.

Los resultados obtenidos permitenconcluir que el crecimiento eco-nómico del período 1994�1997benefició proporcionalmente másal área urbana que al área rural.Paradójicamente, la descomposi-ción efectuada muestra que, en laetapa recesiva de 1997-2000, lacaída impacta proporcionalmentemás en los hogares rurales que enlos urbanos. Finalmente, en el pe-ríodo completo entre 1994 y2000, se observa que los hogaresurbanos se ven afectados positiva-mente con el componente estruc-tural, mientras que los hogares ru-rales culminan el ciclo económicocon un impacto agregado negati-vo del crecimiento.

«...el crecimientoeconómico delperíodo 1994�1997 beneficióproporcionalmentemás al áreaurbana que alárea rural.Paradójicamente,...en la etaparecesiva de1997-2000, lacaída impactaproporcionalmentemás en loshogares ruralesque en losurbanos»


Al analizar la movilidad direccio-nal del gasto de los hogares, seobserva que, en el nivel nacio-nal, un 60% de los hogares de lospaneles analizados experimentóun incremento en sus niveles degasto en el período 1994�1997.Sin embargo, se observa que enel período de recesión económi-ca 1997�2000 se revierte la si-tuación del período anterior y esmás del 60% de la población elque experimenta, esta vez, re-ducciones en el nivel de gastoper cápita. Finalmente, las ganan-cias y pérdidas de los dos perío-dos parecen balancearse y comoresultado, en el nivel nacional, un52% de los hogares experimen-tó caídas en sus niveles de gastodentro del período completo1994�2000.

Este resultado, sin embargo, no essimétrico para las áreas urbana yrural. El período 1994�1997 sírefleja una homogeneidad en laganancia proporcional de los ho-gares urbanos y rurales, ya quecerca del 60% de los hogares enambos segmentos incrementa sunivel de gasto. No obstante, la re-cesión entre 1997 y 2000 provo-ca una retracción tal en los gas-tos de los hogares rurales que, enel período completo 1994�2000,se mantiene la disparidad entreel porcentaje de hogares quepierde y el porcentaje de hoga-res que gana entre el área urba-na y el área rural.

Transiciones entreestados de bienestar

Para analizar los determinantes dela transición entre estados de bie-nestar de los hogares desde un es-tado de pobreza a uno de no po-breza, o viceversa, es útil exami-nar primero el grado de movilidadeconómica de estos. Esta movili-dad económica está representada,como se ha mencionado anterior-

mente, por la variación absolutadel gasto per cápita por hogar.

Como se puede observar en elcuadro 1, se nota una mayor va-riación absoluta porcentual pro-medio de los gastos de los hogaresque transitan (pobre-no pobre, nopobre-pobre) que en los que no,lo cual es lógico con la noción decambio de estado. Estas variacio-nes, sin embargo, poseen algunasdiferencias marcadas. En particu-lar, llama la atención la volatilidadde los gastos de los hogares. Enefecto, el estado de transición desalida de la pobreza muestra unavolatilidad considerablementemayor que el de entrada en ella.Esto muestra que existen dos gru-pos que experimentan una salidade la pobreza distinta. Por un lado,uno caracterizado por aumentosmedianos en su nivel de gasto, queles permite �pasar la línea� perosin un incremento importante ensu bienestar. Por otro lado, hay ungrupo que reporta cambios signi-ficativos en sus niveles de gasto y,con ello, en el bienestar de susmiembros.

Dado que el objetivo es enten-der la dinámica de la transiciónde la pobreza, se eligen ambosgrupos de transición y para el pe-ríodo 1997�2000, ya que es másprobable que las transiciones seden con mayor fuerza en perío-dos de crisis, donde se deberíaobservar de manera más clara laacción de las variables que pro-

mueven la transición de un esta-do de bienestar a otro (fuera ydentro de la pobreza).

El análisis de las estimaciones rea-lizadas puede dividirse en dos for-mas, para facilitar la comprensiónde los resultados. La primera for-ma es el análisis intra�estado, elcual muestra que las variables conmás influencia son la composicióny el número de miembros del ho-gar. Dentro de las familias que sa-lieron de la pobreza, aquellas quetuvieron una alta movilidad de susgastos muestran, en promedio, unmenor número de miembros delhogar que los que salieron con unabaja movilidad del gasto. De igualforma, si se observa el número dehogares que entró en la pobreza,se verá un aumento significativode los miembros del hogar en elgrupo que desciende con una altamovilidad, al igual que en los debaja movilidad. Esto muestra la

Media Mediana Desv. Están. Mínimo Máximo

Pobre � Pobre 30,172% 27,532% 21,082% 0,230% 201,096%

Pobre � No pobre 74,016% 55,957% 68,086% 0,215% 513,412%

No pobre � Pobre 50,171% 51,053% 16,387% 5,510% 91,453%

No pobre � No pobre 35,195% 27,238% 34,198% 0,093% 242,577%

«...las familiasque salieron dela pobreza,...tuvieron unaalta movilidadde sus gastos...un menornúmero demiembros»

Análisis de la variación absoluta porcentual del gasto de los hogares(Panel 1997�2000)

C u a d r o 1


importancia de las variables demo-gráficas como determinantes de losniveles de pobreza.

De igual forma, el número de añosde educación del jefe del hogarpresenta un comportamiento al-tamente relacionado con la mo-vilidad del gasto. Así, en la transi-ción de un estado pobre a no po-bre que presenta una alta movili-dad, los jefes de hogar muestranmayores años de educación. Porel contrario, los hogares en unestado de no pobre a pobre, eincluso de pobre a no pobre quetienen una baja movilidad, mues-tran pocos años de educación deljefe de hogar.

Otra variable es la ratio de partici-pación laboral (número de miem-bros que trabaja entre número to-tal de miembros), que no parecemostrar relación directa con el gra-do de movilidad de los ingresos,como podría pensarse. Ello indicaque se trata de una variable im-portante para el bienestar, peroque no es una causa de baja o altamovilidad del gasto.

Por último, las otras variables sig-nificativas son: el acceso al crédi-to y el acceso a los bienes públi-cos (en particular, el acceso a ser-vicio telefónico). Estas variablesmuestran una relación directa conla alta movilidad del gasto de lasfamilias, mientras que una bajamovilidad del gasto está relaciona-da con un menor indicador de es-tas variables.

El análisis inter�estado, es de-cir, el análisis de los subgrupos(alta o baja movilidad) entre esta-dos, no muestra mayor diferenciaen las relaciones entre las varia-bles de cada subgrupo, pero síentre diferentes estados. De estamanera, el número de miembrosde la familia es mayor en un esta-do pobre a pobre, que en un es-tado pobre a no pobre. A su vez,

en un estado de no pobre a nopobre, el número de miembros esel menor de todos los estados.

Otra de las diferencias marcadases respecto de la educación deljefe del hogar. Las familias que nosalieron de la pobreza poseen unjefe con menor grado de educa-ción que aquellas que nunca en-traron o que salieron de ella. Ladiferencia entre estos grupos estan marcada como aproximada-mente cinco años de estudios.Esto evidencia la importancia dela educación para el aumento dela productividad de los miembrosdel hogar y, por tanto, de sus ni-veles de ingresos. Por otro lado,la ratio de participación laboral esmuy relevante para los hogares entransición de un estado a otro. Así,las familias que salieron de la po-breza presentan mayor participa-ción, mientras que las que entra-ron en ella son aquellas que dis-minuyeron la participación de susmiembros.

El acceso a bienes públicos es ma-yor en los estados de menor po-breza, al igual que la dotación deservicios públicos para estos. Engeneral, en el período de 1997 a2000, el acceso a los programassociales se ha incrementado con-siderablemente, al igual que la pro-babilidad de acceder a estos, in-dependientemente de si el hogares pobre o no.

Conclusiones

El análisis de movilidad llevado acabo en este estudio muestra unavariabilidad en el nivel de bienes-tar, medido por el gasto per cápitade los hogares, del orden del 40%en períodos de tres y seis años.Este resultado, obtenido tanto parahogares urbanos como rurales,alerta sobre la alta volatilidad delgasto per cápita de los hogares y laconsecuente vulnerabilidad en sus

«De igualforma, elnúmero deaños deeducación deljefe del hogarpresenta uncomportamientoaltamenterelacionadocon lamovilidad delgasto»

niveles de vida (estén por enci-ma o por debajo de la línea depobreza). Asimismo, esta alta vo-latilidad del gasto per cápita de loshogares hace explícita la impor-tancia de ubicar la movilidad eco-nómica en el centro de la discu-sión del fenómeno de la pobrezaen el país, tanto en lo que se re-fiere a su medición como en elestudio de sus causas.

Durante el período de expansióneconómica 1994�1997, una altaproporción de los hogares anali-zados experimentó un incremen-to en su gasto per cápita, en tantoque la distribución se hizo másequitativa. Este resultado es par-ticularmente importante en elárea rural del país, debido al in-cremento en el gasto promediode los dos cuartiles más pobres,acompañado de una reducciónen el correspondiente al cuartilmás rico de la distribución. En elperíodo de recesión económica1997�2000, los hogares urbanosy rurales experimentaron unaimportante retracción de su gas-to per cápita promedio, revirtién-dose la ganancia obtenida duran-


te el período 1994�1997. Esta re-tracción se vio acompañada de unareconcentración del gasto, tantoen el área urbana como en la ru-ral. Finalmente, el neto observadoen el panel de hogares del perío-do 1994�2000 da señales de ha-ber tenido un resultado negativo,es decir, la expansión lograda enel período 1994�1997 fue másque revertida durante el siguienteperíodo recesivo.

Finalmente, se debe mencionartambién la importancia de las va-riables demográficas para explicarlas transiciones (y permanencia)entre (en) los estados. Particular-mente, la disminución de miem-bros del hogar muestra ser un fac-tor sumamente significativo paraque este salga de la pobreza, asícomo su aumento evidencia sersignificativo para el ingreso en lapobreza. De hecho, ninguno delos estados que terminan fuera dela pobreza (pobre�no pobre, nopobre�no pobre) presenta un nú-mero promedio de miembros ma-yor a 5,5. Por su parte, la ratio departicipación laboral del hogar tam-bién muestra ser relevante para elproceso de transiciones. Así, ho-gares con una participación mayortendrían mayores probabilidadesde salir de la pobreza, mientrasque hogares con baja participacióntendrían mayores probabilidadesde entrar en ella.


Distribución eléctrica en el Perú: regulación y eficiencia1

José Luis Bonifaz � CIUP

Introducción

La presente investigación tienedos objetivos principales. El prime-ro es examinar las bondades y de-fectos del método de regulaciónutilizado en el Perú para la fijaciónde las tarifas finales de distribu-ción, confrontarlo con la Ley deConcesiones Eléctricas (LCE) ymedir el impacto de su aplicaciónsobre algunas variables económi-cas del sector. El segundo es reali-zar un análisis de eficiencia relati-va de las empresas del sector dedistribución. Estos dos objetivosunidos constituirán una herramien-ta fundamental para la toma dedecisiones de las autoridades vin-culadas al sector, en especial elente regulador.

El sector eléctricoen el Perú

Con la llegada del gobierno mili-tar, el Estado nacionalizó la indus-tria eléctrica en 1972, que hastaese entonces había estado en ma-nos de la empresa privada, nacio-nal y extranjera. Creó Electrope-rú, holding para la generación,transmisión, distribución y ventade energía eléctrica. Al año si-guiente se inició la construccióndel proyecto Mantaro para incre-mentar la capacidad instalada, queera de solo 1.930 Mw. Gracias aesta reforma, entre 1972 y 1979,el sector creció 5,7% en prome-dio anualmente. Las inversionesrealizadas por Electroperú, duran-te esta época, promediaron losUS$ 180 millones (0,5% del PBI).

En la primera mitad de 1980, lasinversiones promediaron US$

650 millones anuales, alrededorde 1,74% del PBI. Asimismo, con-tinuó la adición de potencia en88 Mw anuales en promedio,mientras que la tasa de crecimien-to comenzó a disminuir. Durantela segunda mitad de la década,Electroperú comenzó a atravesarpor una situación financiera críti-ca, debido al alto nivel de endeu-damiento externo y al retraso ta-rifario, que comprometió la capa-cidad operativa de la empresa yredujo sus posibilidades de inver-sión. El sector eléctrico contaba,entonces, con un sistema tarifa-rio basado en los costos contables.Asimismo, existían tarifas diferen-ciadas según la actividad de la in-dustria consumidora.

El manejo ineficiente de las em-presas públicas llevó al Perú a teneruna de las tasas más bajas de con-sumo de energía eléctrica en Amé-rica Latina. En 1992, registraba uníndice de electrificación de ape-nas 48,4%, lo cual evidenciaba quemás de la mitad de la poblacióncarecía de electricidad. El Estadoperuano procedió entonces, den-tro del marco del programa de re-formas estructurales, a disminuir suparticipación en las actividadeseconómicas. Se promulgó la LCE y,a mediados de 1994, se puso enmarcha el proceso de privatizaciónde Electroperú.

La LCE separó la oferta de electri-cidad en tres actividades indepen-dientes: generación, transmisióny distribución. La estructura delsector eléctrico determinó cincoactores principales: clientes (regu-lados y no regulados), empresaseléctricas, Comité de OperaciónEconómica del Sistema (COES)2 ,el Estado representado por el

MEM3 , a través de la DirecciónGeneral de Electricidad (DGE) yel Sistema Supervisor de la Inver-sión en Energía, encargado de laregulación del sector eléctrico. Asu vez, este sistema está com-puesto por tres entidades:

� Comisión de Tarifas Eléctricas(CTE), responsable de fijar lastarifas máximas de generación,transmisión y distribución.

� Osinerg, encargado de fiscali-zar el cumplimiento de las dis-posiciones legales en el sector.

� Indecopi, encargado de velarpor la libre competencia en elsector.

«El manejoineficiente de lasempresaspúblicas llevó alPerú a tener unade las tasas másbajas deconsumo deenergía eléctricaen AméricaLatina»

1/ Resumen del libro homónimo. (Lima:CIES-CIUP, abril 2001). Podrá descargar la versióncompleta de esta publicación desde nuestrapágina web: www.consorcio.org2/ Organismo técnico que garantiza la ope-ración de los sistemas interconectados delCentro Norte (SICN) y del Sur (Sisur) al mí-nimo costo.3/ Ministerio de Energía y Minas


Metodología para lafijación de las tarifas

La LCE describe las metodologíaspara obtener los precios máximosde la industria, mientras que la CTEes el órgano regulador encargadode fijar las tarifas mediante la apli-cación de dichas metodologías.

� Costos de generación: prime-ro se establecen los precios bá-sicos de la energía y potencia,sobre la base de los costos mar-ginales de corto plazo(CMgCP). El precio básico deenergía corresponde a un pro-medio ponderado de losCMgCP esperados para lospróximos cuatro años, dada lademanda prevista y el parqueexistente y programado. El pre-cio básico de la potencia depunta se refiere a la anualidadde los costos de desarrollar lacentral generadora más econó-mica, para suministrar la poten-cia adicional en horas de de-manda máxima anual del siste-ma eléctrico. Estos precios de-ben financiar los costos de ope-ración y otorgar una rentabili-dad del 12% anual, para los ge-neradores que suministren po-tencia adicional durante las ho-ras de demanda máxima anualdel sistema eléctrico.

� Costos de transmisión y tarifaen barra: el cálculo de los cos-tos de transmisión requiere decombinar el costo marginal detransmisión (costo de las pérdi-das marginales de energía ypotencia) y el peaje que losgeneradores deben abonar alos transmisores (diferencia en-tre el costo total de transmisióny el ingreso tarifario). Las tarifasen barra para energía y poten-cia son el resultado de multipli-car los factores de pérdida deenergía por los precios básicosy, luego, agregar el peaje detransmisión para el sistema prin-

cipal. Estas tarifas son fijadas se-mestralmente por la CTE y co-rresponden a los precios quedeben pagar los generadores alos concesionarios de distribu-ción por la ventas de energía.

� Tarifas a clientes finales: las ta-rifas de distribución son la últi-ma etapa en la fijación de tari-fas. Se obtienen agregando elvalor agregado de la distribu-ción (VAD) a las tarifas en ba-rra. Este último componenteestá formado por los costos aso-ciados al usuario, las pérdidasde distribución en potencia yenergía y los costos de inver-sión, mantenimiento y opera-ción. En general, la generacióny la transmisión aportan el 65%de la tarifa, mientras que elVAD aporta el 35%. De este úl-timo, el costo de inversión re-presenta un 40% del total.

Antes de su privatización, inicia-da en mayo de 1992, Electrolimaera la empresa distribuidora másgrande del Perú, responsable del57% del consumo de serviciospúblicos de electricidad del país;y la segunda empresa generado-ra, con una potencia instalada querepresentaba 17% del total nacio-nal. Para efectos de su privatiza-ción, la empresa fue dividida encinco: una generadora (Edegel) ycuatro distribuidoras (Luz del Sur,

Edelnor, Ede-Chancay y Ede-Ca-ñete). La venta generó ingresosmayores a los US$ 1.200 millones(ver el cuadro 1).

Impacto de lasprivatizaciones enel sector eléctrico

La privatización de los activos delsector ha mostrado ser beneficio-sa para la economía nacional.Desde el inicio de este procesohasta 1999, se generaron ingre-sos por US$ 2.074,5 millones,mientras que la inversión realiza-da por las empresas ascendió aUS$ 682 millones, lo cual se hatraducido en mejoras en la cober-tura, potencia instalada, pérdidasde energía, eficiencia y calidaddel servicio. Además, se incre-mentó el número de usuarios en938.000 en el período 1993-1998, un 44% del mercado total.El grado de electrificación del paíspasó de 60% en 1993 a 70% en1998, mientras que para Limametropolitana dicho coeficienteaumentó de 89% a 99%.

Con la regulación tarifaria, las em-presas concesionarias han redu-cido notablemente las pérdidasde energía. En 1993 dichas pér-didas ascendían a 21,3%, mien-tras que en 1999 llegaban a

Empresas Participación Principal Valor de Proyectos devendida operador venta inversión

Edegel 70% Endesa 600 42Luz del Sur 97% Ontario Quinta 407 120Edelnor 64% Endesa 187 150Ede-Chancay y 60% y 100% Endesa y 19 0Ede-Cañete Luz del Sur

Fuente: COPRIElaboración propia

Privatización de Electrolima

C u a d r o 1


11,8%. Por otro lado, la privatiza-ción ha permitido incrementar lapotencia instalada del sector enaproximadamente 28% (a 1.200Mw, de los cuales 560 Mw fue-ron producto de los compromisosde inversión de las empresas).

Evolución de las tarifas

Hasta inicios de 1990, las tarifas sedeterminaban por costos contablesy criterios políticos, lo que las si-tuó en niveles inferiores a los cos-tos de operación. Luego de la pri-vatización, la tarifa en barra ha te-nido un comportamiento irregu-lar: disminuyó un 14,4% en dóla-res corrientes durante el período1993-1999. Las tarifas de las em-presas distribuidoras cubrieron un99,5% de los costos económicos yaumentaron 11,4% en 1994. Apartir de entonces, la tarifa prome-dio ha registrado un crecimientoinferior a la inflación. Inclusive, lastarifas comercial y residencial handisminuido desde 1996 y la indus-trial, desde 1998 (ver el cuadro 2).

Una comparación de las tarifas re-sidenciales en América Latina re-vela que los peruanos pagan me-nos que los argentinos y chilenos,pero más que los colombianos y

Año Residencial Industrial Comercial Promedio

1994 9,44 4,29 8,76 7,24

1995 11,36 4,42 9,23 7,91

1996 11,86 4,79 9,62 8,28

1997 11,52 5,25 9,28 8,05

1998 10,08 5,61 7,63 6,98

1999 9,52 5,54 7,16 6,59

Var. 1999-1994 0,85% 29,14% -18,26% -8,98%

Fuente: CTEElaboración propia

Evolución del precio medio eléctrico(En ctvs. US$ KW-h)

C u a d r o 2

ecuatorianos, por la existencia desubsidios cruzados en dichos paí-ses. Finalmente, un aspecto quedebe ser considerado es que elnivel de las tarifas eléctricas hapermitido atraer capitales extran-jeros y que las empresas eléctricasobtengan una rentabilidad acordecon el nivel de riesgo asumido.

Marco legal de laregulación de preciosen el sector eléctrico

El precio final de la energía eléc-trica tiene dos componentes: latarifa en barra y el VAD. De acuer-do con la LCE, el VAD se calcularásobre la base de una empresamodelo eficaz y considerará trescomponentes: los costos asociadosal usuario, las pérdidas en poten-cia y energía y los costos estánda-res de inversión. Los costos están-dares corresponden a las anualida-des de los valores nuevos de re-emplazo (VNR) de la empresaideal eficaz, considerando su vidaútil y la tasa de actualización esta-blecida, 12%.

La fijación de los VAD se deberealizar para cada uno de los cua-tro sectores de distribución típi-

«...un aspectoque debe serconsiderado esque el nivel delas tarifaseléctricas hapermitido atraercapitalesextranjeros»

cos, establecidos en función de ladensidad de la población. Loscomponentes del VAD se calcu-lan mediante estudios de costos,encargados por los concesionariosde distribución a empresas con-sultoras precalificadas por la CTE.Una vez recibidos los estudios, laCTE comunica a los concesiona-rios sus observaciones si las hu-biere, debiendo estos absolverlasen un máximo de 10 días. Absuel-tas las observaciones o vencidos10 días, la CTE establecerá losVAD y, posteriormente, el conjun-to de precios básicos para cadaconcesión.

En una segunda etapa del cálculo,la ley pide calcular la tasa internade retorno (TIR) que obtendrían lasempresas concesionarias, conside-rando un período de análisis de 25años. La TIR se calcula usando elVNR de las instalaciones de cadaempresa y la primera estimaciónde tarifas. Si la TIR cae debajo de8%, la tarifa debe ajustarse haciaarriba para lograr el 8%; si la TIRcae por encima del 16%, la tarifase ajustará hacia abajo para lograrel 16%. El gráfico 1 ilustra el pro-cedimiento antes explicado.

La lógica de un proceso en dosetapas nace de la necesidad deconciliar los dos objetivos de todaregulación:


Fuente: CTEElaboración propia

G r á f i c o 1

� Eficiencia: que el servicio seaprestado con la mínima inver-sión y a los menores costos ope-racionales posibles.

� Atracción de capital: queexista una justa rentabilidad ycertidumbre.

Si solo calculara el VNR, aplicandoel método de regulación por com-paración con una empresa eficien-te ideal (benchmarking), y se ob-viara la segunda etapa, se ignoraríael componente de la regulaciónque asegura una tasa de retornoque permita recuperar la inver-sión. Por el contrario, si solamentese estimara el VNR de las instala-ciones a precios y tecnologías vi-gentes, aplicando el método de re-gulación de TIR predeterminada,se desconocería el objetivo de efi-ciencia para la prestación del ser-vicio. La ley contempla un proce-dimiento a través del cual las em-presas deben presentar la infor-mación necesaria sobre sus insta-laciones, de manera que la CTEverifique dicha información. Así,de forma fundamentada, podrá re-tirar aquellos bienes que conside-ra innecesarios o excesivos, asícomo adecuar las instalaciones a latecnología y precios vigentes.

Efectos de la metodo-logía aplicada por lacomisión de tarifas

Un caso controversial, donde seevidenciaron las falencias de laLCE, ocurrió luego del procedi-miento de actualización de tarifasen noviembre de 1997. Debido adiscrepancias con los cálculos dela CTE, Edelnor presentó un recur-so de reconsideración contra laresolución Nº 014-97, en la quese fijaba el VNR de las empresasde distribución eléctrica de todoel país. Edelnor expuso que el VNRcalculado por la CTE solo represen-taba el 43,7% del valor presenta-do por la empresa. La CTE recha-zó dicho recurso.

Dado que la LCE no contemplamecanismos de resolución de con-flictos, y es la misma CTE quiendecide unilateralmente si aceptao rechaza los recursos de reconsi-deración, Edelnor interpuso unademanda judicial de acción con-tencioso administrativa contra lasresoluciones Nº 014 y 017, enenero de 1998. En dicho litigio,ambas partes presentaron sus in-formes técnicos al Poder Judicial.

Luego de un amplio debate y depresiones del Poder Ejecutivo, laCorte Superior de Lima falló a fa-vor de la CTE. Las empresas deci-dieron no apelar el fallo.

La principal discrepancia meto-dológica entre las dos posicionesradica en la facultad de �recha-zar fundadamente la incorpora-ción de bienes innecesarios�, se-gún el artículo 76º de la LCE. Lasempresas discrepan con la facul-tad de la CTE para actualizar lasinstalaciones y los valores sobre labase de precios y tecnología vi-gentes. La discrecionalidad de laCTE no coincide con la fijacióndel VNR de una empresa mode-lo, como sí se establece en el casodel cálculo del VAD.

La CTE sustentó su cálculo del VNRen el criterio planteado por Ste-phen Breyer, vocal de la CorteSuprema de Estados Unidos. Elpunto de partida de este criterioes que el mercado no valoriza losactivos a su costo histórico sino asu valor de reemplazo, que es elvalor presente de obtener el mis-mo servicio provisto por el antiguoactivo4 . Este criterio es distinto delcriterio de valuación a costo dereproducción, en cuyo caso seríael costo actual de reproducir lamisma planta, ladrillo por ladrillo.

Sin embargo, el mismo Breyermenciona que la definición decosto de reemplazo es incierta yel costo de reproducción es inade-cuado frente al progreso técnico.Si bien el uso de los costos históri-cos tal vez no sea perfecto en to-das las circunstancias, puede alcan-zar buenos resultados con algunasmodificaciones. Por ese motivo,Estados Unidos ha adoptado el cos-to histórico en la determinaciónde la �tasa base� (rate base) paravaluar los activos.

4/ Breyer, Stephen (1982). Regulation and itsReform. Cambridge, Massachussets: HarvardUniversity Press, p. 38.


Cálculo del VAD:propuestas

La actual metodología utilizada porla CTE para calcular el VAD poseedos problemas fundamentales. Porun lado, los resultados del cálculodel VAD dependen claramente decuál sea la empresa consultora se-leccionada. Por otro lado, el he-cho de que la CTE sea la que final-mente apruebe el VAD, sin la su-pervisión de una comisión de ex-pertos, implica la posibilidad de laexistencia de comportamientosdiscrecionales.

Ante estos problemas, una posiblesolución es adoptar un sistema si-milar al chileno. En este caso, loscostos de la empresa eficiente secalculan como un promedio pon-derado de los estudios de las em-presas concesionarias (un tercio) yde la Comisión Nacional de Ener-gía�CNE (dos tercios). Sin embar-go, esto genera obvios incentivospara alterar los costos. Un proyec-to de modificación de la Ley Eléc-trica de Chile incluye algunos as-pectos que podrían solucionar losproblemas mencionados en elcaso peruano. El proyecto afirma�que si los resultados de los valo-res agregados provenientes de laponderación indicada difieren enmás de un 5% de los resultados delestudio encargado por la CNE,deberá constituirse una Comisiónde Expertos, que deberá pronun-ciarse de manera fundada, por unode los dos valores. De no produ-cirse la diferencia señalada, la CNEutilizará los valores agregados pro-venientes de la ponderación,como los valores agregados a utili-zar para las tarifas básicas prelimi-nares�. El arbitraje realizado porla Comisión de Expertos, denomi-nado arbitraje de oferta final(AOF), tiene la ventaja que redu-ce la incertidumbre de las partescon respecto al valor final del VAD.Esto incentivará a que ambas par-tes realicen ofertas muy cercanas

a lo que piensan será el cálculo dela Comisión.

Cálculo del VNR:propuestas

El hecho de que la LCE no contem-ple mecanismos de arbitraje parasolucionar las controversias en elcálculo del VNR, es una debilidadde la metodología peruana. Solu-cionar las controversias en el Po-der Judicial no es adecuado, dadoque implica que los jueces entien-dan a la perfección el proceso defijación de las tarifas eléctricas.

La legislación chilena contemplala posibilidad de que el VNR seadeterminado por una comisiónpericial, en caso de no existiracuerdo entre el concesionario yla Superintendencia. Dicha comi-sión estará integrada por tres pe-ritos ingenieros y tendrá un plazode tres meses para pronunciarsesobre el VNR.

De acuerdo con lo expuesto ante-riormente, se deduce el requeri-miento de introducir mecanismosde resolución de conflictos en laLCE. Para realizar esto existen va-rias opciones. Lo importante esevitar que el litigio llegue al PoderJudicial. Más bien, las controver-sias deben derivarse a instanciasque tengan un conocimiento ca-bal de la problemática tratada.

Análisis de la eficien-cia relativa de lasempresas distribui-doras de energíaeléctrica5

Para analizar la eficiencia relativay la evolución del cambio tecno-lógico en las empresas de distribu-ción eléctrica, se estimó una fron-tera de costos estocástica con

«...lascontroversiasdeben derivarsea instancias quetengan unconocimientocabal de laproblemáticatratada»

5/ El detalle de la metodología utilizada pue-de encontrarse en el capítulo V de la publica-ción original.

máxima verosimilitud (MV) parauna muestra de 16 empresas delsector durante el período 1995-1998. Frente a este modelo, seprobarán distintas hipótesis acer-ca del comportamiento de la ine-ficiencia y el cambio tecnológicoahorrador de costos.

Los estudios de frontera miden laeficiencia relativa de las empre-sas, a través de la comparacióncon la mejor práctica observada.Existen distintos métodos utiliza-dos para medir esta eficiencia,pero todos tienen como objetivoprimordial establecer un rankingde las mejores y peores prácticasobservadas. Para esto es necesa-rio que los resultados obtenidossean consistentes con los que seesperan de acuerdo con las con-diciones en las que opera la in-dustria y con los indicadores deproductividad parcial.

Siguiendo los lineamientos usua-les en la literatura, la función ini-cial de costos a ser estimada de-pende de los regresores: salarios(en S/.), número de clientes, ven-tas finales (en Mw/h), densidad de


la población en el área de conce-sión (hab. km2) y proporción deventas a clientes residenciales (unaproxy de la estructura del merca-

do). Se incluyó en el modelo unatendencia lineal con el fin de ana-lizar el cambio tecnológico ahorra-dor en costos:

Variable Estimación estocástica Modelo determinísticocon MV de efectos aleatorios

Constante -6,595 (-7,07) -6,036 (-5,656)Ln SALARIO 0,214 (1,786) 0,231 (1,928)Ln CLIENTES 0,112 (0,842) 0,190 (1,076)Ln VENTAS 0,843 (5,960) 0,812 (4,244)Ln DENSIDAD 0,085 (1,836) 0,034 (0,470)ESTRUCT 1,219 (1,993) 1,110 (1,652)TIEMPO 0,052 (1,318) 0,044 (0,987)µ 0,924 (4,196)

1/: La variable dependiente es Ln COSTOS. Entre paréntesis se presentan los respectivosestadísticos t.

Estimaciones del modelo 1/

C u a d r o 3

Las estimaciones MV del modelose presentan en el cuadro 3. Losresultados indican que las variablessalario, ventas, densidad y estruc-tura de mercado (estruct), ademásde la constante, resultaron signifi-cativas en los niveles usuales deconfianza. No fue posible recha-zar la hipótesis de no significanciade las variables clientes y tiempo.

Los resultados obtenidos con elmodelo estocástico no permitenrechazar la hipótesis de eficien-cia constante a lo largo del tiem-po. En ese sentido, surge la posi-bilidad de realizar una estimacióncomplementaria de la anterior:un modelo de efectos aleatoriosdeterminístico, tratando la inefi-ciencia como constante. Los re-sultados de este modelo alterna-tivo permitirán cotejar la consis-tencia de las conclusiones encuanto a niveles de eficiencia,ranking e identificación de lasmejores y peores empresas.

La eficiencia productiva de lasempresas analizadas se presentaen el cuadro 4. La medida de efi-ciencia es un número mayor oigual a �1�, donde �1� denotaque la firma es totalmente eficien-te. Un valor igual a 1,20, porejemplo, estaría indicando que lacompañía incurre en un 20% másde costos de lo que se espera,dado su conjunto de variablesexplicativas. El número entre pa-réntesis indica la posición de laempresa en el ranking.

Ambos enfoques, como se puedeapreciar en el cuadro anterior, sonbastante consistentes, especial-mente en lo que se refiere a iden-tificar a las mejores y peores em-presas. Con respecto a los prome-dios de eficiencia, los valores sonmuy extremos como para ser utili-zados directamente con fines re-gulatorios (no parece muy plausi-ble pensar en empresas que sonsolo 20% eficientes).

Empresa Modelo estocástico Modelo determinístico

Coelvisa 5,484 (16) 7,419 (16)

Ede-Cañete 3,014 (9) 2,866 (11)

Edelnor (consolidado) 1,870 (4) 1,719 (3)

Electro Centro 2,963 (8) 2,654 (8)

Electro Nor Oeste 3,139 (10) 2,765 (9)

Electro Norte 3,201 (11) 2,863 (10)

Electro Norte Medio 4,009 (14) 3,435 (14)

Electro Oriente 1,912 (5) 1,611 (2)

Electro Sur 3,642 (12) 3,124 (12)

Electro Sur Este 3,937 (13) 3,219 (13)

Electro Sur Medio 4,335 (15) 3,662 (15)

Electro Ucayali 1,122 (1) 1,000 (1)

Emsemsa 1,815 (3) 1,964 (5)

Luz del Sur 2,106 (6) 2,008 (6)

Seal 2,881 (7) 2,408 (7)

Sersa 1,681 (2) 1,919 (4)

Promedio 2,944 2,790

Desviación 1,161 1,434

Eficiencia (Ranking)

C u a d r o 4

Ln COSTOS = β0 + β1 SALARIO + β2 Ln CLIENTES + β3 Ln VENTAS + β4 DENSIDAD +β5 ESTRUCT + β6 TIEMPO


Un mecanismo alternativo al an-terior consiste en un uso más es-tricto de los indicadores de efi-ciencia. Si una empresa, porejemplo, posee un índice de efi-ciencia menor a 1 (por ejemplo,0,8), ello quiere decir que la em-presa podría producir la mismacantidad de producto con un 80%de sus costos actuales. Si ello esasí, el precio máximo necesariopara que la empresa pueda cubrirsus costos, podría ser calculado apartir del costo actual por el índi-ce de eficiencia. Siguiendo esteprocedimiento, las empresas to-talmente eficientes tendrían pre-cios máximos que les permitiríanobtener el costo de oportunidaddel capital estipulado en el con-trato. Aquellas firmas con índicesde eficiencia menores a la uni-dad, deberían operar con tasas deganancias más bajas. Este proce-dimiento podría ser implantadoen la forma de regulación detrásde la LCE en el Perú.

Conclusiones yrecomendacionesde política

El análisis de este documento evi-dencia que si bien se ha logradoun desarrollo aceptable en el sec-tor eléctrico del Perú, creemos quelos resultados pueden mejorar enel sector de distribución eléctrica.Particularmente, se pueden mejo-rar el marco institucional, el esque-ma regulatorio y la eficiencia delas empresas.

A nuestro parecer existen algunosproblemas en el marco institucio-nal. Si este es el caso, ningún mé-todo de regulación alternativo omecanismo de regulación de con-flictos que se proponga resultarábeneficioso. Actualmente, la CTEtiene el poder absoluto para resol-ver cualquier controversia gene-rada con las empresas y estas últi-

mas solo pueden recurrir a los tri-bunales de justicia. Creemos queesto es una falla de la LCE quedebe ser corregida.

Se han analizado varios mecanis-mos de resolución de conflictos.Para el caso del cálculo del VAD,se propuso la comparación de dosestudios, uno de la consultora pro-puesta por la CTE y el otro de lapropuesta por la empresa. Cree-mos que si se satisfacen los reque-rimientos básicos en el cálculo delVAD, las empresas tendrán los in-centivos suficientes para invertireficientemente. En este caso, elVNR presentado por las firmas nodiferirá mucho del VAD y, porconsiguiente, recibirán una TIR deentre 12% y 16%, según lo estipu-la la LCE.

Uno de los principales problemasque enfrenta el esquema regula-torio es la dificultad de definir ydeterminar los parámetros tecno-lógicos y técnicos de la empresamodelo. Esto lleva a que, en lapráctica, la empresa modelo efi-caz se termine pareciendo muchoa la real o que tome como baseparámetros totalmente diferentesa los de la empresa real, debido aproblemas en el marco institucio-nal. El problema de asimetrías enla información es clave en el es-quema regulatorio actual. Por estemotivo, las tarifas propuestas porambas partes tienden a alejarse. Laempresa es consciente de que amayor VNR, mayor TIR. El regula-dor querrá siempre reconocer unVNR bajo, porque se reflejará enuna tarifa baja. La presencia deuna comisión arbitral que se pro-nuncie por una de las alternativas,y no por una posición intermedia,generará incentivos para que laspropuestas converjan para evitarla posibilidad que el árbitro elija lapropuesta de la otra parte.

Los cambios por el lado de la reso-lución de conflictos en la LCE, de-

«...la CTE tiene elpoder absolutopara resolvercualquiercontroversiagenerada con lasempresas y estasúltimas solopueden recurrir alos tribunales dejusticia»

ben producirse para evitar com-portamientos oportunistas, por par-te del regulador, e incentivos per-versos a subinvertir, por parte delas empresas reguladas.

Finalmente, la introducción de es-quemas de eficiencia como partedel proceso de fijación de tarifaspodría ser implementado en la re-gulación del sector eléctrico en elPerú. Sobre la base de un estudiode fronteras y la elaboración derankings de eficiencia relativa, se-ría posible establecer un tope a lastarifas máximas fijadas por el re-gulador. Este tipo de estudios tam-bién puede servir para vigilar conmayor cuidado a las empresasidentificadas como las peores.


En 1997, el Estado impulsó el Pro-grama de Concesiones de redesviales, mediante el cual se permi-tiría otorgar en concesión aproxi-madamente 7.000 kilómetros decarreteras a través de once pro-yectos, cuyos ámbitos de opera-ción fluctuaban entre los 150 y1.000 kilómetros cada uno. Cabedestacar que estas redes, en sumayoría, están conformadas porcarreteras privadamente rentables(más de 5.000 vehículos diarios)junto con tramos privadamente norentables (menos de 1.500 vehí-culos diarios), siendo estos últimostramos de penetración hacia elinterior del país.

Las inversiones totales movilizadassobre la base del programa ascen-dían a US$ 760 millones para losprimeros diez años, calculándoseque podrían llegar a US$ 1.340millones en el año 2019. Sin em-bargo, este mecanismo no funcio-nó adecuadamente por la estruc-tura del programa. El éxito de unprograma como este depende desu capacidad para conciliar los ob-jetivos del Estado, los usuarios y lasempresas concesionarias, con el finde impulsar el desarrollo y manteni-miento de las redes viales del país.

Actualmente, los recursos para elmantenimiento adecuado de lasredes viales del país son insuficien-tes. Básicamente, esto se debe ados factores. Primero, a que lospeajes actuales de US$ 0,71 porcada 100 kilómetros por eje, noson suficientes para mantener ade-cuadamente las redes viales y, ensegundo lugar, a que el Estado nodispone de los recursos públicosnecesarios para invertir en la cons-trucción y mantener adecuada-mente las vías de penetración.

Financiando las redes viales en el Perú1

José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham � CIUP

Por lo tanto, dado que el peajerecaudado no es suficiente paramantener las vías y que, adicio-nalmente, las partidas presupues-tales del Ministerio de Transpor-tes y Comunicaciones no son su-ficientes para atender el mante-nimiento (y menos la construc-ción) de las vías bajo la tutela dela Dirección General de Caminos,es necesario repensar la estrate-gia para enfrentar de manera óp-tima el mantenimiento de la RedVial nacional.

¿Qué pasó con elprograma de conce-siones de 1997?

La tarifa básica (aquella que se co-bra por vehículo ligero o por ejede vehículo pesado) estimada porel Sistema Nacional de Manteni-miento de Carreteras (Sinmac)para enfrentar los costos de man-tenimiento (que incluyen los gas-tos de mantenimiento rutinario,periódico, control de pesos y re-habilitaciones al final del períodode vida útil), fue de US$ 1,60 cada100 kilómetros. Esta tarifa corres-ponde a un nivel mínimo necesa-rio para la conservación de las víasrehabilitadas.

Sin embargo, según cálculos delÁrea de Concesiones Viales, la ta-rifa promedio propuesta en el pro-grama sería de US$ 2,00 por cada100 kilómetros. La idea era que elconcesionario empiece cobrandola tarifa básica, que solo se eleva-ría a US$ 2,00 después de que loscontratistas cumplan con los com-promisos de inversión inicial delproyecto. De esta forma, los usua-rios de las vías y las poblaciones

aledañas percibirían claramente losbeneficios de las obras, lo que lespermitiría pagar un poco más porel uso de la infraestructura. Esteincremento en los peajes cumpli-ría con el propósito de otorgar fon-dos a los contratistas del sector pri-vado para que realicen inversio-nes adicionales, de manera que lacalidad del servicio brindado seael adecuado.

El Sistema de Concesiones vialesde Perú consideró además una ta-rifa uniforme, que se determina-ría a través de una combinaciónde plazo y aporte al fondo vial (ocofinanciamiento) en cada pro-

«...El éxito de unprograma comoeste depende desu capacidad paraconciliar losobjetivos delEstado, losusuarios y lasempresasconcesionarias,con el fin deimpulsar eldesarrollo ymantenimientode las redes vialesdel país»

1/ Resumen del documento Financiamientoprivado e impuestos: el caso de las redes via-les en el Perú, Lima: CIUP-CIES, setiembre2002. La investigación fue auspiciada porACDI-IDRC.


«...que lospeajes actualesde US$ 0,71por cada 100kilómetros poreje, no sonsuficientes paramanteneradecuadamentelas redes viales»

yecto. El aporte al fondo vial es unporcentaje de la recaudación delos peajes y provendría de los in-versionistas, con el objetivo de uti-lizarlo en caminos de baja renta-bilidad privada y alta rentabilidadsocial. El cofinanciamiento es elporcentaje de inversión que po-dría ser cubierto por el Estado enaquellos tramos no muy rentables.

De manera que la entrega en con-cesión de estos tramos de la RedVial nacional significaría un au-mento de costos para los usuarios,en términos de mayores peajes.Pero esto se traduciría en un aho-rro efectivo, como lo demostraronBonifaz y Ramos2 , quienes con-cluyeron que el ahorro que se pro-duce por el mantenimiento ade-cuado de las carreteras es mayorque el impacto que tiene un pea-je moderado en la estructura decostos de las empresas de transpor-te de carga y pasajeros. Asimismo,dicho estudio muestra que un pea-je de US$ 2,00 por cada 100 kiló-metros tendría un impacto alto enla estructura de costos de las em-presas de transporte de carga ypasajeros, pero que peajes demenor magnitud (US$ 1,3 porcada 100 kilómetros) sí serían so-portados por dichas empresas.

En el caso del programa de 1997,se consideró un método de subsi-

dio cruzado en la licitación, lo quesignifica que la empresa privadaque tomase en concesión algunade las redes ofrecidas, tendría bajosu control una combinación devías rentables y no rentables.Como ya se dijo, estaba plantea-do que la tarifa cobrada, tanto enlos tramos rentables como en losno rentables, fuese la misma. Sinembargo, en el tramo rentable,debido al mayor tráfico, se obten-drían ganancias lo suficientemen-te elevadas como para compensarlas pérdidas del tramo no rentable.De esta manera, en lugar de co-brar un peaje más bajo en la pri-mera vía y uno más alto en la se-gunda vía y financiar cada una porsus propios medios, se aplicaría unsubsidio cruzado al homogeneizarla tarifa entre ambas vías. Las em-presas privadas no estuvieron in-teresadas en generar utilidades enun lado de su negocio y tener quefinanciar el otro con estas ganan-cias. Así, el sistema propuesto haresultado hasta ahora económicay políticamente inviable.

Los autores, luego de plasmar lasventajas y desventajas de los dis-tintos diseños de licitación, y te-niendo en cuenta que el objetivodel Estado es beneficiar a los usua-rios, definen que es necesario fi-jar un peaje soportable por estosúltimos y que se debe implantar lacompetencia por la concesión, através del ofrecimiento de la mayorregalía (porcentaje de ingresos) osolicitar el menor cofinanciamientopor parte del Estado (si fuera ne-cesario). Dada la incapacidad delos usuarios de soportar un peajede US$ 2,00 por cada 100 kilóme-tros, entonces, es necesario pen-sar en esquemas de concesión di-ferentes, donde se liciten solo lostramos rentables y se recaudenrecursos a través de la concesión,con el objetivo de destinarlo a unFondo vial que se dedique a finan-ciar el mantenimiento y/o construc-ción de los tramos no rentables.

El peaje y el papeldel Estado

Las redes viales en el Perú soninelásticas con respecto al precioporque la mayoría de ellas nocuenta con un sustituto cercano,como sería una vía alterna libre yfísicamente aceptable por todos losusuarios. Por lo tanto, como noexisten sustitutos cercanos a lasredes viales, el concesionario delas redes viales tendrá fuertes in-centivos para elevar las tarifas.Aunque, claro, hay que tener encuenta la gran presión política queejercen los transportistas para evi-tar el alza de los peajes y el papeldel Estado como ente regulador.

Por lo tanto, el Estado debe preo-cuparse porque el peaje refleje la

2/ Bonifaz, José Luis y Raúl Ramos (1998).«Estudio de estructura de costos del transpor-te vehicular para las zonas norte, centro y surdel país». Lima: mimeo.

«...es necesariopensar enesquemas deconcesióndiferentes, dondese liciten solo lostramos rentablesy se recaudenrecursos a travésde la concesión,con el objetivo dedestinarlo a unFondo vial que sededique afinanciar elmantenimientoy/o construcciónde los tramos norentables»


valoración de los usuarios por unavía en buen estado y sin conges-tionamientos. Por ello, el peajedebe financiar tanto el manteni-miento de las pistas como las in-versiones asociadas a mejoras yampliaciones de las vías, tendien-tes a evitar su congestionamiento.Cualquier peaje que exceda loanterior resulta excesivo, por loque debería reducirse y, de estamanera, beneficiar a los usuariosde las vías gravadas.

Existen algunas vías en las que notiene sentido económico aplicarpeajes. Básicamente, son aquellasque enfrentan volúmenes de trá-fico muy pequeños. Estas vías nosuelen ser rentables desde el pun-to de vista privado, por lo que solopueden justificarse si los benefi-cios sociales superan los costos deconstrucción y operación. En estesentido, le corresponde al Estadoun papel fundamental en la pro-visión de este tipo de infraestruc-tura, lo que implica una asigna-ción en el presupuesto público yno necesariamente que sea pro-ducida directamente por el go-bierno. En el caso de las vías conun tráfico mediano, se deberíacobrar un peaje en función de suscostos de mantenimiento. De estamanera, el gobierno se encarga-ría del financiamiento de la cons-trucción y/o ampliación de estetipo de vías.

En el caso de que el gobierno sedesentendiera por completo delfinanciamiento de las redes vialesy diera en concesión al sector pri-vado paquetes que incluyan carre-teras rentables junto con vías norentables, estaría renunciando auna de sus funciones, con lo quelos contribuyentes esperarían unareducción en los impuestos paracompensar los mayores peajes quedeberían pagar.

Inversión privaday cofinanciamiento

Tradicionalmente, el Estado haproporcionado los caminos en ca-lidad de bienes públicos, lo que hasignificado su libre uso. El finan-ciamiento de estos se ha realiza-do sobre la base de impuestos yno ha existido una renta en su ex-plotación. En términos generales,el Estado no ha cobrado explícita-mente por el uso de la red vial,con excepción del peaje en muypocos caminos.

Sin embargo, debe considerarseque debido a que los usuarios da-ñan las vías al transitar por ellas yque al transitar por una vía de altotránsito producen congestión, loque produce sobrecostos en loscostos de operación de los otrosusuarios, es plausible que las cons-trucciones de obras originadas enla congestión (en caminos de másde 5.000 vehículos diarios) seanfinanciadas por peajes, por un lap-so tal que permita la recuperacióndel capital invertido. En cambio,deberá ser cargo del Estado la cons-trucción y mejoramiento de cami-nos de tránsito moderado o bajo(menos de 1.500 vehículos diarios).

Así, las obras definidas como car-gos a los usuarios con alto tránsitose ejecutarán mediante una con-cesión privada. En cambio, en elcaso de caminos de tránsito en-tre 1.500 y 5.000 vehículos dia-

rios, el Estado mediante una con-cesión al sector privado podrácofinanciar la obra.

En lo que se refiere a las alternati-vas de financiamiento, además dela posibilidad de acceder a finan-ciamiento externo, la inversión encarreteras rentables puede apro-vechar la mayor disponibilidad defondos de largo plazo que se es-pera generen instituciones relati-vamente nuevas en el mercado,tales como las AFP y las compañíasde seguro de vida. Al respecto,estimaciones conservadoras sobreel crecimiento de los fondos ad-ministrados por las AFP durante elperíodo 2000�2005, muestranque habría espacio para que di-chas instituciones financien pro-yectos de infraestructura por unvalor aproximado de US$ 1.000millones, lo que equivale a un 15%de las inversiones estimadas en losproyectos de infraestructura con-cesionados y por concesionarse endicho período3 . Dado que las in-versiones iniciales en las redes via-les se estiman en US$ 400 millo-nes, no deberían faltar recursospara su financiamiento.

«... como noexistensustitutoscercanos a lasredes viales, elconcesionario delas redes vialestendrá fuertesincentivos paraelevar las tarifas»

«Por lo tanto, elEstado debepreocuparseporque el peajerefleje la valoraciónde los usuarios poruna vía en buenestado y sincongestionamientos»

3/ Fernández-Baca, Jorge, Bruno Seminario yRoberto Urrunaga (2000). �Desarrollo de es-trategias para atraer nuevos trabajadores y eva-luación de los traspasos y su nueva normati-va�, mimeo del �Proyecto de reducción decostos e incremento de la competencia en elsistema privado de pensiones en el Perú�.


Financiamiento de lostramos no rentables

Una carretera o un tramo de ella,se entiende como no rentable en lamedida que los gastos involucradosen su construcción y/o manteni-miento no puedan recuperarse ple-namente mediante el cobro de pea-jes a los usuarios de la misma. Estono debe entenderse necesariamen-te como la inexistencia de un siste-ma de peajes, sino que la recauda-ción de dicho tipo de ingresos resul-ta insuficiente. Por lo tanto, una po-sible fuente de financiamiento par-cial de las carreteras no rentablespuede encontrarse en los peajes.

Entre las principales fuentes de in-gresos que guardan relación conel disfrute de las carreteras y loscaminos, destacan los impuestosespecíficos a los combustibles uti-

«En el caso de queel gobierno sedesentendiera porcompleto delfinanciamiento delas redes viales ydiera en concesiónal sector privadopaquetes queincluyan carreterasrentables junto convías no rentables,estaría renunciandoa una de susfunciones, con loque loscontribuyentesesperarían unareducción en losimpuestos paracompensar losmayores peajes quedeberían pagar»

lizados para el transporte (funda-mentalmente gasolinas), dado quelos vehículos harán uso de las víasen la medida que consuman com-bustibles. Es más, los vehículos quedemanden o utilicen en mayorproporción las vías, deberán con-sumir una cantidad de combusti-bles mayor, con lo que estarán pa-gando más impuestos.

Este es el caso del impuesto selec-tivo al consumo (ISC) a los com-bustibles. Al respecto, se estimóque solo el 25% de lo recaudadopor este impuesto serviría paracubrir un mantenimiento �ideal�de la totalidad de las redes vialesen el Perú. Sin embargo, en la ac-tualidad, el ISC a los combustiblesestá destinado a la caja única delEstado. Otros impuestos específi-cos, que pueden ser utilizados parael financiamiento de los caminos,son: el impuesto al rodaje, el im-puesto al patrimonio vehicular y lalicencia o permiso de circulación.

Conclusión

La sugerencia de los autores esotorgar en concesión solo las víasrentables. De esta manera, los pea-jes no tendrían por qué elevarsetanto y se afectaría lo menos posi-ble el presupuesto de los usuarios.Con ello, se reduciría la posibili-dad de que la demanda de tráficose contraiga y/o no crezca al ritmoproyectado.

Con relación a las vías no renta-bles, la sugerencia es que se cons-truyan y operen con financiamien-to público. Los recursos públicospodrían provenir, por ejemplo, delos aportes al fisco que deban efec-tuar las empresas concesionariasde las vías rentables.

Se presenta, entonces, una solu-ción alternativa para el manteni-miento de las redes viales en elPerú: una parte del ISC debería

«...solo el 25% de lorecaudado por esteimpuesto serviríapara cubrir unmantenimiento�ideal� de latotalidad de lasredes viales en elPerú. Sin embargo,en la actualidad, elISC a loscombustibles estádestinado a la cajaúnica del Estado»

destinarse al mantenimiento de loscaminos. Esto se complementaríacon los aportes a un Fondo Vialque podrían realizar las empresasconcesionarias. Estos aportes se-rían: el canon sobre los ingresos,el impuesto general a las ventas alos peajes, el impuesto a la renta,entre otros. Se estimó que con unpeaje de US$ 1,30 se podrían re-caudar, solo en tres de las redesviales, el equivalente a US$ 46,5millones, lo que serviría para finan-ciar los tramos no rentables de laRed Vial nacional.

En este sentido, el planteamientode financiar las carreteras no ren-tables con los recursos generadosa partir de la concesión de las ca-rreteras no rentables, no preten-de necesariamente apartarse delsistema de caja única y complicarla administración tributaria. El ob-jetivo del documento es tan soloponer en evidencia que la conce-sión de las redes viales generanuevos ingresos para el Estado enun monto considerable, que pue-den liberar recursos del ISC a loscombustibles, o simplemente de lacaja única, destinados original-mente para otros fines, en favor delfinanciamiento de las vías que asílo requieren.


Descentralización en salud1

Oscar Ugarte � DESCO

Introducción

El tema de la descentralizaciónen salud se enmarca necesaria-mente dentro de la reflexión ylas propuestas sobre la descentra-lización política del país. Dado elcarácter fuertemente centralistade la historia del Perú, la descen-tralización se considera como unproceso permanente que tienecomo objetivo el desarrollo inte-gral del país2 .

La situación actual

Analizaremos, a continuación, ladescentralización tomando encuenta las funciones que se ejer-cen en las áreas de gobierno, fi-nanciamiento, administración fi-nanciera, formación de recursoshumanos y prestación de servicios.

De acuerdo con la Ley General deSalud, la función de gobierno ensalud la ejerce el Ministerio deSalud (MINSA de aquí en adelan-te). Posee las atribuciones de nor-matividad, definición de la políti-ca nacional, conducción, controly fiscalización. La Constitucióntambién otorga funciones a losgobiernos regionales y municipa-lidades, dentro de sus propios ám-bitos de influencia.

La función de financiamiento, deacuerdo con la legislación actual,está repartida entre el Estado, lasempresas y los usuarios. El Estadose orienta preferentemente a lasacciones de salud pública y a sub-sidiar, total o parcialmente, a lapoblación de menores recursosque no cuente con la atención deotro proveedor. Según la Comi-

sión de Monitoreo de la Seguri-dad Social, se estima que el Esta-do gastó US$ 800 millones en sa-lud durante 1997. Las empresasque financian la salud aportandoel 9% del salario de sus trabaja-dores de acuerdo con la Ley deSeguridad Social, lo hicieron conUS$ 600 millones y los usuariosno cubiertos por el MINSA o Se-guridad Social, gastaron US$ 535millones. De este monto, soloUS$ 130 millones correspondie-ron a seguros privados.

La función de administración fi-nanciera se reparte entre los di-ferentes subsectores. El MINSAmaneja en el nivel central las Di-recciones de Salud (DISA) y loshospitales de Lima y Callao, losDISA departamentales, las Comu-nidades Locales de Administra-ción de Salud (CLAS), a través delPrograma de Administración deAcuerdos de Gestión (PAAG) y elSeguro Escolar Gratuito (SEG). LasFuerzas Armadas (FF AA) y la Poli-cía Nacional poseen sus unidadesde Sanidad. En Seguridad Social,la función se divide en EsSalud (exIPSS) y las Entidades Prestadorasde Salud (EPS). Las empresas ase-

guradoras manejan los fondos delos seguros privados.

La función de prestación de servi-cios se reparte entre los anterio-res subsectores. El MINSA cuentacon 5.933 establecimientos, EsSa-lud con 282, las FF AA y la PolicíaNacional del Perú (PNP) con 20hospitales o policlínicos, el sistemaprivado con 244 clínicas u hospi-tales, principalmente en Lima y lascapitales de departamento3 .

Si se analiza la cobertura de sub-sectores de salud, el sector públi-co es el gran prestador de servi-cios de salud en el país, siendoproporcionalmente mayor en laszonas rurales (ver el cuadro 1).

Área de Subsector Subsector EsSalud c/ Noresidencia público a/ privado b/ especializado d/

Urbana 48,7 20,9 26,5 9,7Rural 72,6 13,4 5,5 14,3Total e/ 55,1 18,9 20,8 10,9

a/: Comprende el MINSA y la Sanidad de las FF AA y PNPb/: Comprende consultorios particulares, clínicas y domicilioc/: Comprende hospitales, policlínicos y puestos de saludd/: Comprende farmacias, boticas, curanderos y otrose/: El total supera las 10 consultas porque existen personas que consultan a más de un subsectorFuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 1998

Consulta por subsectores

C u a d r o 1

1/ Resumen del artículo del mismo nombreen Francke, Pedro (editor) (2001). Políticas desalud 2001-2006. Lima: CIES, julio 2001, pp.133-164. Podrá descargar la versión comple-ta de este documento desde nuestra páginaweb: www.consorcio.org2/ Según lo establece el artículo 188º de laConstitución Política del Perú (1993).3/ Estos datos corresponden al II Censo deInfraestructura Sanitaria y Recursos del SectorSalud de 1996.


En cuanto a la atención ambulato-ria, el MINSA también tiene ma-yor cobertura que los otros subsec-tores (ver el cuadro 2). El subsec-tor privado, con 36% del total decobertura, incorpora en gran pro-porción a farmacias y boticas, asícomo al sector informal, conforma-do por curanderos y otros.

Análisis de los nivelesde centralización ydescentralización

En el nivel nacional existe unacasi total desconcentración secto-rial, con gran autonomía de lossubsectores, a la vez que un grancentralismo en el MINSA. El Sis-tema Nacional de Salud previstopor la Ley de Organización y Fun-ciones del MINSA (1990), no fun-ciona y existe una total desarticu-lación. El Consejo Nacional deSalud, que debería cumplir lasfunciones de instancia coordina-dora de todo el sector salud, noexiste. Cada subsector se manejacon gran independencia, siendomuy relativo el papel rector delMINSA. Es el MINSA quien con-centra en el nivel nacional las fun-ciones normativas, de definiciónde políticas, de conducción, con-trol y fiscalización. Este ente tam-bién controla directamente el fi-nanciamiento de las DISA, hospi-tales de Lima y Callao, las CLAS yel SEG de todo el país.

En el nivel regional, a raíz de ladesactivación de los gobiernos re-gionales en abril de 1992, des-aparecieron las instancias regio-nales de salud, quedando el ám-bito regional circunscrito al ám-bito departamental. El nivel de-partamental no tiene la relativaautonomía que tenían los gobier-nos regionales a principios de1990, depende directamente delos CTAR, que son elegidos por elgobierno y administran los recur-sos de inversión, personal y gas-tos corrientes de las DISA y hos-pitales departamentales.

En el nivel provincial y distrital, elproblema básico es el no recono-cimiento de las municipalidadescomo �gobiernos locales con au-tonomía política, económica yadministrativa en los asuntos desu competencia�4 . El nivel pro-vincial no es propiamente unainstancia reconocida por el MIN-SA para la descentralización ensalud. Las municipalidades pro-vinciales tienen funciones de sa-lud otorgadas por la Ley Orgáni-ca de Municipalidades: sanea-miento básico y prevención. Sinembargo, no son integradas enuna propuesta de descentraliza-ción en coordinación con el MIN-SA. La no coordinación entre elMINSA y las municipalidades ge-nera conflictos de competencia yduplicidad de acciones, como enel caso de la expedición y controlde carnés de salud.

Área de MINSA EsSalud FF AA y Privado Totalresidencia PNP

Lima 36 20 4 40 100Resto urbano 40 25 2 33 100Zona rural 60 5 1 34 100Total 44 18 2 36 100

Fuente: Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pierina Pollarolo (editores) (2000). Task Forces Agenda para laprimera década � Salud. Lima: Instituo Apoyo, p. 14.

Atención ambulatoria por subsectores

C u a d r o 2

«En el nivelnacional existeuna casi totaldesconcentraciónsectorial, congran autonomíade lossubsectores, ala vez que ungrancentralismo enel MINSA»

Problemas que afectanla equidad, eficienciay calidad

Algunos de los principales proble-mas que afectan el funcionamien-to de los salud son:

� Los subsectores del MINSA, Es-Salud y Sanidad de las FF AA yPNP son altamente centraliza-dos en su interior.

� El subsector privado es disper-so y se encuentra principal-mente en las grandes ciudades.

� Existe gran desproporción en-tre los recursos y las responsa-bilidades que tienen los dife-rentes subsectores. El MINSA,con un gasto per cápita anualde US$ 28, asume el 65% delas hospitalizaciones y el 44%de las atenciones ambulatoriasen el ámbito urbano. En el ám-bito rural, atiende 81% y 60%respectivamente. Por el contra-rio, EsSalud, con un gasto percápita anual de US$ 105,atiende el 23% de hospitaliza-ciones y el 18% de las aten-

4/ Según lo establece el artículo 191º de laConstitución Política del Perú (1993).


ciones ambulatorias en la zonaurbana y el 12% de hospitali-zaciones y 5% de consultas enel ámbito rural5 .

� No se da un reconocimientooficial a las experiencias departicipación ciudadana y demovilización de actores loca-les, como los Comités Localesde Salud, las Mesas de Concer-tación de Salud y los Comitésde Coordinación de Salud enmuchos distritos y provinciasde país.

� Pese al incremento de la ofertapor un mayor número de esta-blecimientos de primer nivel,subsiste una importante deman-da insatisfecha por la inaccesi-bilidad física y económica, laslimitaciones culturales y los pro-blemas en la calidad de la aten-ción (ver el cuadro 3).

Cambios en la décadade 1990 y principalestendencias

En la década de 1990 se produ-jeron cambios que afectaron eldesenvolvimiento del sector sa-lud, entre los que destacan: laacentuación del centralismo, ladescentralización focalizada através de los CLAS y la incorpo-ración de las municipalidades enmateria de salud.

Causas 1995 1996 1997 1998

Falta de recursos económicos 65,0 54,4 62,2 40,4Ausencia o lejanía de servicios de salud 11,0 7,3 9,4 6,0Mala calidad de la atención 5,3 5,7 5,0 6,6Falta de confianza y credibilidad ND ND ND 31,7No desea consultar 19,7 37,6 23,4 15,3Total 100,0 100,0 100,0 100,0

ND: Información no disponibleFuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 1998

Causas por las cuales la población enferma no acudea los servicios de salud(En porcentaje)

C u a d r o 3

El frustrado proceso de regionali-zación de fines de 1980 fue se-guido por el fortalecimiento delcentralismo. La Alta Dirección asu-mió funciones que habían sidodelegadas a los gobierno regiona-les. La distribución de los presu-puestos regionales en salud se vol-vió regresiva (una asignación percápita mayor para los departamen-tos más ricos). Las DISA ejercieronfunciones administrativas más quede gobierno. La capacidad de de-cisión para la inversión, equipa-miento y contratación de personalse concentra en el nivel central.

La principal experiencia de des-centralización en el sector fue laformación de los CLAS. Iniciada en1994, actualmente incorpora al20% de los establecimientos deprimer nivel. Los logros y limita-ciones de los CLAS dependen prin-cipalmente del nivel de participa-ción de la comunidad. En ese sen-tido, no han podido solucionar losproblemas de equidad en el acce-so a la salud, porque dependen delas limitaciones económicas de lapoblación y las barreras culturalesexistentes. En cuanto a la eficien-cia, tanto la vigencia de los acuer-dos de gestión como la fiscaliza-ción de la comunidad, han permi-tido un aumento en la productivi-dad y el uso más racional de losrecursos. Asimismo, se ha incre-mentado la eficacia en las inter-

«La distribuciónde lospresupuestosregionales ensalud se volvióregresiva (unaasignación percápita mayorpara losdepartamentosmás ricos)»

5/ Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pierina Po-llarolo (editores) (2000), Task Forces Agen-da para la primera década � Salud, Lima:Instituo Apoyo.

venciones y se han producidomejoras en la calidad del servicio.

En diciembre de 1999, el Ejecuti-vo presentó un proyecto de leysobre la municipalización de losservicios de salud. En él se esta-blecían las competencias de lasmunicipalidades distritales en sa-lud, transfiriéndoles los centros ypuestos de salud. Se transferiríanademás recursos, personal, archi-vo y acervo documentario corres-pondientes a las direcciones regio-nales de salud. Esta propuesta nofavorecía la descentralización ensalud, pues mantenía todas las fun-ciones principales en el nivel cen-tral. Se excluían a los gobiernosregionales y las municipalidadesprovinciales, transfiriendo solo a lasmunicipalidades distritales la admi-nistración de los servicios. Esta pro-puesta anulaba la experiencia delos CLAS. Luego de los eventospolíticos del año 2000, esta pro-puesta se volvió inviable.

En cuanto al manejo de los recur-sos humanos, durante la décadapasada, el gobierno peruano noquiso asumir el riesgo político de


la flexibilización extrema del régi-men laboral en salud. Así, optó poruna opción intermedia: el reciclajede una parte de los recursos huma-nos existentes con salarios congela-dos y la contratación en condicio-nes precarias de otra parte de estos.

La Ley General de Salud de 1997,al igual que la Constitución de1993, reconoce el derecho a laparticipación de los ciudadanos,pero básicamente como usuariosindividuales de los servicios de sa-lud. En la legislación vigente exis-te una visión restrictiva de los de-rechos que tienen los ciudadanosen salud, y eso se hace extensivoa la participación ciudadana. Estodifiere de otras realidades comola colombiana, donde existen Jun-tas de Usuarios en los diferentesestablecimientos de salud. En Bo-livia, la Ley de Participación Popu-lar otorga la potestad legal a la po-blación de frenar cualquier deci-sión local contraria a sus intereses.

Orientaciones priori-tarias en la descen-tralización en salud

Las funciones de gobierno secto-rial deben ser asumidas en formaconjunta y coordinada por el ni-vel central, el nivel regional o de-partamental y por los gobiernoslocales. Deben existir responsabi-lidades claras del gobierno centralen cuanto a la normatividad y ladefinición de políticas sectoriales.Estas responsabilidades, en parte,deberán ser transferidas a los ni-veles regionales. Aunque los go-biernos locales tienen algunas fun-ciones del gobierno en salud,como el saneamiento básico, de-berán transferirse otras como elcontrol y la fiscalización.

La propuesta de descentralizaciónen salud supone las siguientesmedidas:

� Las DISA pasan a depender delConsejo Regional de Salud,donde están representados elGobierno Regional, las munici-palidades provinciales y las or-ganizaciones sociales.

� Las DISA asumen funcionesnormativas y de definición depolíticas, sujetas a su ratificaciónpor el nivel nacional. Tambiénasumen las funciones de con-ducción sectorial y de controlde fiscalización en su ámbito.

La función de gobierno debe ejer-cerse en dos niveles:

� El nivel central (MINSA) se ocu-paría de la conducción secto-rial y de las políticas sociales ensalud; la provisión descentrali-zada y co-gestionada de los ser-vicios de salud, gestión y movi-lización de recursos y regula-ción sanitaria.

� El nivel regional (DISA) se en-cargaría de completar las nor-mas y aplicar las políticas en suámbito, la conducción regionaly la fiscalización sectorial en suámbito.

Una adecuada descentralizacióndebe garantizarse con un financia-miento suficiente desde el nivelcentral, favoreciendo a las regio-nes que menos recursos propiosposeen. Debe adoptarse la formade financiamiento nacional capta-do, asignando el 8% de los ingre-sos nacionales a las municipalida-des provinciales para el financia-miento en salud.

Asimismo, deben modificarse losactuales mecanismos de financia-miento, asegurando recursos sufi-cientes en tres niveles:

� Inversión en salud: la provisiónde los recursos debe seguirsiendo responsabilidad del ni-vel central, con el fin de garan-tizar equidad en el financia-miento nacional.

«Aunque losgobiernos localestienen algunasfunciones delgobierno ensalud, como elsaneamientobásico, deberántransferirse otrascomo el controly la fiscalización»

� Gastos corrientes: los prestado-res del servicio en función desu captación de recursos pro-pios deben compartir la respon-sabilidad de proveer recursosen el nivel central.

� Seguros subsidiados: represen-tados por el SEG y el seguromaterno infantil (SMI). Debetenderse a estandarizar un tipode seguro básico familiar gra-tuito para aquellos sectores sinacceso al seguro social o segu-ro privado.

Complementariamente, se man-tendrán los mecanismos de finan-ciamiento contributivo del segurosocial y del aporte privado.

Si bien el financiamiento debe sergarantizado desde el nivel central,la administración regional del fi-nanciamiento debe ser totalmen-te descentralizada en los nivelesregional y local. La descentraliza-ción de la administración de losrecursos financieros debe darse enlos tres niveles señalados anterior-mente. La planificación regional ylocal deberá realizarse con unaamplia base de participación so-cial, para garantizar equidad y unaadecuada prioridad de las necesi-dades de la población.


Prestación del serviciomediante acuerdos degestión

La prestación del servicio es unafunción operativa que debe sernecesariamente descentralizadaen el nivel de hospitales y redesde establecimientos. En este niveldeberá darse una integración fun-cional de los establecimientos delMINSA, EsSalud, Sanidad de las FFAA y PNP, municipalidades y sub-sector privado.

La administración de los servicioscorresponde a cada hospital depar-tamental y red de establecimien-tos, mediante acuerdos de gestióna ser suscritos con la DISA respec-tiva en representación del Gobier-no Regional.

Todos los hospitales, centros ypuestos de salud del MINSA setransfieren a las municipalidadesprovinciales en cuyo ámbito es-tán ubicados, conjuntamente conlos recursos financieros, equipa-miento, archivo y acervo docu-mentario. Los hospitales naciona-les e institutos especializados si-guen perteneciendo al MINSA,constituyendo el nivel nacional deatención de salud.

En el proceso de descentralizaciónse deben considerar tres nivelesde organización sectorial:

� Nacional: representado por elMINSA, con funciones norma-tivas y de definición de políti-cas. En este nivel se propone elfuncionamiento del ConsejoNacional de Salud, como ins-tancia de concertación de laspolíticas nacionales, donde sejunten representantes de lossubsectores y la sociedad civil.

� Regional/Departamental: re-presentado por las DISA. Se pro-pone la creación del ConsejoRegional de Salud, constituido

«Debe adoptarsela forma definanciamientonacionalcaptado,asignando el 8%de los ingresosnacionales a lasmunicipalidadesprovinciales parael financiamientoen salud»

por representantes del gobier-no regional, del cual depende-rían las DISA.

� Operativo: representado por loshospitales departamentales y lasredes de establecimientos,transferidos a las municipalida-des provinciales con función ex-clusiva de prestación de servi-cios. Se propone su administra-ción en función de acuerdos degestión suscritos con las respec-tivas DISA. También es impor-tante la presencia de los gobier-nos locales, en un Consejo deAdministración conformado porprofesionales calificados, y dela comunidad, en un Consejode Vigilancia.

La participación ciudadana es im-portante en un proceso de des-centralización de los servicios.Solo con el aporte de la ciudada-nía se conseguirá que el procesosea realmente descentralizado ydemocrático. La comunidad debeestar representada en las diversasinstancias prestadoras del servi-cio. En el nivel local, puede par-ticipar mediante la forma de CLASo juntas de usuarios. En el nivelde redes y hospitales, puede es-tablecerse un representación dela comunidad en el Consejo deAdministración o en el Consejode Vigilancia.

Estrategias para laviabilidad de lapropuesta

Es indispensable abrir un procesode concertación muy amplio entorno a la reforma en salud. Se re-quiere promover consenso con lassiguientes instancias:

â Estado� MINSA: debe asumir su pa-

pel de rector sectorial� Congreso: debe promover

cambios en la Ley de Regio-nalización, la Ley Orgánica de

Municipalidades, la Ley Or-gánica del Sector Salud y laLey de EsSalud.

� Municipalidadesâ Organismos públicos descon-

centrados� EsSalud

â Sociedad civil� Colegios profesionales y uni-

versidades: deben colaboraren el proceso de descentra-lización nacional y regiona-lización, a través del aportetécnico

� Prestadores privados� Organizaciones sociales

Existen tres temas críticos a teneren cuenta con respecto a la viabi-lidad de la propuesta de descen-tralización sectorial, que si no sonadecuadamente tratados impedi-rán su aplicación. Estos son:

� Concertación política: las con-diciones de la transición demo-crática crean un nuevo esce-nario, en el que se deben pro-poner bases de acuerdo de lar-go plazo.

� Desarrollo de capacidades: lapropuesta de descentralizaciónrequiere una real transferenciao desarrollo de capacidades enel ámbito regional o local, en


«Solo con elaporte de laciudadanía seconseguirá queel proceso searealmentedescentralizadoy democrático»

los niveles de gobierno regio-nal (Consejo Regional de la Sa-lud), DISA, municipalidadesprovinciales, administración fi-nanciera y capacidad gerencialen hospitales y redes.

� Recursos humanos: aún no seha establecido un política cla-ra al respecto. Sin embargo, ladescentralización en el sectorno se podrá llevar a cabo si sedemandan profesionales alta-mente especializados para di-rigir procesos de reforma enniveles intermedios y no se lesremunera adecuadamente. Elpersonal profesional del sec-tor salud se considera mal tra-tado, por lo que ha asumidouna actitud de no compromi-so con el cambio.

Una estrategia básica es la aplica-ción progresiva de la descentrali-zación del sistema salud en tresetapas, durante un período nomayor a tres años. Se propone ini-ciar la reforma en un grupo selec-cionado de departamentos del paísque se encuentren mejor integra-dos, geográfica y administrativa-mente, en salud. Por ejemplo, po-drían ser, Piura, Lambayeque, Are-quipa, Tacna, Cusco y otros concaracterísticas similares.

Durante esta primera fase se de-berán constituir los Consejos Re-gionales de Salud, con presenciade los Gobiernos Regionales, mu-nicipalidades provinciales y demásactores de la zona. Las DISA de-berán adecuarse a su papel deautoridad de la salud en el ámbitodepartamental. Se deberán elabo-rar los acuerdos de gestión por sus-cribirse entre las DISA y los hospi-tales y redes respectivas. Finalmen-te, se deben definir los niveles departicipación de la comunidad enel funcionamiento del sistema re-gional de salud.

En una segunda etapa de la des-centralización, se espera impulsar

el proceso en el departamento deLima. En la última etapa se propo-ne incorporar a los departamen-tos restantes, previo diseño delmodelo de organización más ade-cuado para cada uno de ellos.

Recomendacionesde política

Con respecto al estudio realizado,se pueden derivar las siguientesrecomendaciones:

� Descentralizar la función delgobierno: el principal nivel su-bregional debe ser el nivel de-partamental. La función del go-bierno se deberá ejercer endos niveles: central (MINSA),que se ocuparía de la normati-vidad, definición de políticassectoriales y conducción nacio-nal; y el nivel regional (DISA),que complementaría la norma-tividad, aplicaría las políticas ensu región y se encargaría de laconducción, control y fiscaliza-ción sectorial en su ámbito.

� Garantizar la distribución equi-tativa de los ingresos naciona-les, destinando financiamientosuficiente y equitativo desde elnivel central. Deben modificar-se los actuales mecanismos definanciamiento, garantizandorecursos suficientes para la in-

versión en salud, los gastos co-rrientes y los seguros subsidiados.

� Establecer mecanismos de con-certación: la planificación re-gional y local debe hacerse conuna amplia base de participa-ción social. Para ello es necesa-rio establecer mecanismos deconcertación entre el Estado,EsSalud y la sociedad civil.


El Régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico yel autoritarismo clientelista

Javier Portocarrero Maisch1

Varios analistas han usado la metá-fora del péndulo peruano para des-cribir los cambios abruptos en elrégimen político y la filosofía eco-nómica de los gobiernos peruanosen el siglo XX (Gonzales de Olarte ySamamé 1991). Pocas veces fue tanagudo este movimiento como en eltránsito de García a Fujimori. En múl-tiples sentidos, este último reencar-nó al general Odria (1948 - 1956),quien a su vez sucedió a un Presi-dente Bustamante (1945 - 1948),atrapado por el populismo y el caos.

En los inicios del siglo XXI, el retopara la sociedad peruana es supe-rar estos movimientos pendulares,es decir consolidar un sistema de-mocrático basado en un consensoeconómico mínimo y partidos po-líticos sólidos. Para ello resulta útil,a modo de exorcismo, intentar unbalance de los años noventa. Laprimera sección de este breve en-sayo examina la economía políticadel gobierno de Fujimori; la segun-da describe el proceso político du-rante esa década; la tercera indagapor las bases del apoyo popular alrégimen; y la cuarta intenta reflexio-nar sobre las lecciones aprendidas.

La economíapolítica del gobiernode Fujimori

Después del fracaso del gobiernopopulista de Alan García, en 1990Fujimori subió al poder en mediodel caos macroeconómico: hiper-inflación, severa recesión, fuga decapitales y reservas internaciona-les negativas.2

La política económica tuvo dosejes: la estabilización de corto pla-

zo y las reformas estructurales decorte liberal. La primera se logrócon el ajuste fiscal. A fines del go-bierno de García, el gasto públicoera 12% del PBI, los ingresos fis-cales 5% y el déficit 7%, frente auna base monetaria inferior al 5%del PBI. Es decir, el déficit fiscal fi-nanciado con emisión duplicaba eltamaño de la base monetaria. Fu-jimori adoptó un shock draconia-no en agosto de 19903 (la inflaciónpaso de 63% en julio a 397% enagosto) elevando los precios públi-cos (la gasolina en 33 veces), eli-minando otros subsidios, reducien-do el gasto y unificando y dejandoflotar el tipo de cambio. El déficitfiscal y cuasi fiscal se cortó virtual-mente a cero, y después de un bre-ve período se adoptó una políticamonetaria contractiva. Como nohabía soles, el tipo de cambio realbajó notablemente y las tasas deinterés activas se mantuvieron ele-vadas en el resto de la década.

En términos de reformas estructu-rales, Fujimori aplicó una versiónradical del Consenso de Washing-ton: liberalización de la cuenta decapitales y las tasas de interés, aper-tura del comercio exterior, flexibi-lización del mercado laboral, etcé-tera. Todo esto se trató de hacersimultáneamente y lo más rápidoposible. El péndulo fue muy inten-so pues se venía de un régimenmuy intervensionista y populista.Por ejemplo, el arancel promediosimple sobre las importaciones bajóde 110% en julio a 26% en sep-tiembre de 1990, para reducirsenuevamente a 17% en marzo de1991. Además, se inició la privati-zación de las empresas públicas,que a partir de 1994, restaurada laconfianza de la inversión privada,fue muy significativa.

En materia macroeconómica, hubotres períodos en la década de Fuji-mori: a) entre 1990 y 1992 se dioun control de la inflación y una re-cesión, como resultado del ajusteinicial; b) entre 1993 y 1997 unelevado crecimiento impulsado porla recuperación de la inversión pri-vada, los flujos de capital extranje-ro y las exportaciones; y c) entre1998 y 2000 nuevamente un pe-ríodo recesivo, asociado a los shoc-ks del Fenómeno del Niño y las cri-sis asiática, rusa y brasilera (véaseel cuadro 1). En balance, el creci-miento económico de la décadafue moderado -el PBI creció 3,1%anualmente en promedio-, y en elaño pico, 1997, el PBI per cápita

1/ El autor agradece la colaboración deGiancarlo Marchesi y Raúl Mauro en el pro-cesamiento de los cuadros estadísticos del pre-sente artículo.2/ La inflación anualizada de julio de 1990era 3500%, y entre 1988 y 1990 el PBI cayóen 20%.3/ El Ministro de Economía terminó su dis-curso diciendo «Que Dios nos ayude»; y aldía siguiente Lima parecía una ciudad vacía.

«...el régimen deFujimori representóun retorno al modeloprimario exportador,a las ventajascomparativastradicionales delPerú,abandonándose elmodelo deindustrialización porsustitución deimportaciones»


C u a d r o 1

1980 - 1989 1990 1991 - 1992 1993 - 1996 1997 1998 - 2001

1/ Inflación anual (%) 219% 7650% 94% 19% 7% 3%2/ Indice PBI per cápita 100 78 78 89 99 963/Indice del tipo de cambio real bilateral 199.9* 105 83 82 79 944/ Deficit del SPNF (% PBI) 7.2 8.6 3.2 2.5 -0.2 2.45/ Déficit de cuenta corriente en B. P:(% PBI) 3.9 4.2 4.6 7.0 5.8 3.46/ Flujo de Capital de Corto Plazo (% PBI) -1.2* 0.9 1.3 0.6 4.5 -1.47/ Términos de intercambio 115.3** 105.2 103.3 99.7 101.5 87.68/ T. de interés activa en moneda extranjera - - 18.6 16.1 15.6 13.69/ Liquidez total del sistema bancario (% PBI) 14.6 6.0 10.1 16.3 21.4 24.710/ Indice de empleo para Lima - 100.0 86.9 90.9 98.9 96.311/ Indice de salarios reales para Lima 100.0 36.5 42.4 41.2 39.9 39.2

Principales indicadores macroeconómicos para el Perú.Promedio para periodos seleccionados

1/ Memorias BCRP 2001 cuadro 1, 1998 cuadro 12/ Memoria BCRP 2001 anexo 23/ Memorias BCRP 2001 anexo 26, 1998 anexo 20, 1991 anexo 30, 1988 anexo 48. Agosto 1990=1004/ Memorias BCRP 2001 anexo 50, 1998 anexo 43, 1995 anexo 52, 1991 anexo 47, 1988 anexo 525/ Memorias BCRP 2001 grafico 15, 1998 grafico 9, 1995 anexo 27, 1991 anexo 16, 1988 anexo 346/ Memorias BCRP 2001 anexo 30, 1998 anexo 23,1995 anexo 227/ Memorias BCRP 2001 anexo 36, 1998 anexo 28. 1994=1008/ Memoria BCRP 2001 anexo 669/ Memorias BCRP 2001 gráfico 29, 1991 cuadro 26, 1998 cuadro 1210 y 11/ En Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001) pag. 7.10/ Empresas de más de 100 trabajdores para Lima Metropolitana11/ Empresas de más de 10 trabajadopres en Lima Metropolitnan según INEI* calculado para el periodo 86 - 89**valor correspondiente al 89

no llegó a superar el nivel prome-dio alcanzado en los ochenta.

En términos de economía política,el régimen de Fujimori represen-tó un retorno al modelo primarioexportador, a las ventajas compa-rativas tradicionales del Perú,abandonándose el modelo de in-dustrialización por sustitución deimportaciones. Sin embargo, a di-ferencia de otros episodios de lahistoria peruana, esta vez no huboun impulso exógeno de una ma-teria prima en particular (Thorp2002). Otra diferencia importan-te fue el significativo papel de lainversión extranjera atraída por lasprivatizaciones, en especial en elsector de las telecomunicaciones.Los ganadores fueron los acreedo-res externos, para los cuales el finde la moratoria de García fue «mú-sica celestial»4 , el sector financie-ro, favorecido por las altas tasas deinterés, y los exportadores tradicio-nales, en especial la minería, que

fue casi el único sector con un tra-tamiento preferencial, y que po-día resistir el bajo tipo de cambio.Los perdedores fueron el industrialorientado al mercado interno, elobrero del sector formal, que viodisminuir su poder de negociacióny su salario real, la empleocraciapública y parte de las clases medias.

La alianza en el poder comprendíaa las instituciones financieras inter-nacionales, el capital extranjero, elsector financiero, los exportadorestradicionales, en particular los in-tereses mineros, y �como vere-mos� las Fuerzas Armadas y unared de operadores políticos.

Proceso políticoen los noventa

Fujimori era un desconocido en lapolítica peruana. Triunfó en 1990por el desencanto de la opinión

pública con los partidos tradiciona-les que en los ochenta fracasaronen la gestión macroeconómica y enel control del terrorismo. Más dela mitad del territorio peruano seencontraba en estado de emergen-cia, bajo un ineficaz control mili-tar, y Lima vivía en la zozobra delos coches bomba, los cortes deelectricidad casi diarios y la infil-tración de Sendero Luminoso ensindicatos, universidades y organi-zaciones vecinales.

Sin mayoría en el Legislativo, enabril de 1992 Fujimori dio un au-togolpe, disolviendo el Congreso.Durante varios meses gobernópor decreto ley, aprobando unalegislación antiterrorista draconia-na y fortaleciendo los servicios deinteligencia. En septiembre de1992 logró capturar al líder y la

4/ Palabras del Director Gerente del FMIaprobando la reinserción del Perú en el siste-ma financiero internacional.


cúpula de Sendero Luminoso,asestando un golpe mortal a estemovimiento subversivo. Paralela-mente, debido a la presión inter-nacional, convocó a eleccionespara un Congreso Constituyente,que se instaló en 1993, esta vezcon mayoría absoluta del Presiden-te. El hecho a destacar es el apoyopopular al gobernante, al hombrefuerte que logra controlar la infla-ción y el terrorismo.

Sin embargo, esta mayoría parla-mentaria no era un partido político:no tenía ideología, ni programa. Eraun conjunto de individuos con elcomún denominador de haber sidoconvocados por el caudillo, y seestructuraban en círculos concén-tricos según su cercanía al mismo.

Amparado en la nueva constitu-ción de 1993, Fujimori logró su re-elección en 1995, nuevamentecon mayoría parlamentaria. Pro-gresivamente, los servicios de in-teligencia, bajo el mando real deVladimiro Montesinos, fueron con-trolando los ascensos en las Fuer-zas Armadas, y cooptando a los lí-deres parlamentarios y las elitespolíticas regionales. El poder setornó crecientemente mafioso, yel Presidente �a través de Mon-tesinos� fue controlando el PoderJudicial, el Jurado Nacional deElecciones, y los medios de co-municación mediante una red desobornos, favores y amenazas.

El crecimiento del componentemafioso y corrupto del gobierno

de Fujimori generó una situacióncomplicada para su segundo go-bierno: tenía que buscar un ter-cer mandato para evitar el desta-pe de la masiva corrupción gene-rada. Para ello, valiéndose de sumayoría en el Congreso, introdu-jo leyes inconstitucionales y co-metió una serie de atropellos con-tra las instituciones. Entre otrasmedidas, destituyó al TribunalConstitucional, que había falladoen contra de su segunda reelec-ción. Al mismo tiempo, profundi-zó el alcance de las redes de co-rrupción y de chantaje político.Sin embargo, estos atropellos y lasseñales de corrupción fueron me-noscabando su legitimidad, y final-mente en las elecciones del 2000

el fraude fue evidente. El ocaso deFujimori se produjo a poco de ini-ciado su tercer período, cuandose hizo público que Montesinos(jefe real de los servicios de inte-ligencia) había sobornado a variosintegrantes del nuevo Congreso,para asegurar una mayoría oficia-lista en el mismo. En este punto elPresidente huyó del país.

Las bases delapoyo popular

Además de contar con las FuerzasArmadas y los servicios de inteli-gencia, como bases de poder, esindudable que Fujimori tuvo tam-bién un amplio respaldo popular.¿Cómo lo logró? Hay factores po-líticos, económicos y sociales quelo explican. En primer lugar, comoya se ha mencionado, está el con-trol de la inflación y el terrorismo.En segunda instancia, cabe subra-yar la notable expansión del gastosocial. La filosofía de libre merca-do del gobierno implicaba que elcrecimiento fuese liderado por lossectores con ventaja comparativa,intensivos en capital. Como elmercado de trabajo generabapoco empleo en sector modernode la economía, la idea era reco-lectar parte del excedente econó-mico vía impuestos, y redistribuir-lo a través del gasto social. Esteaumentó de US$ 1,5 mil millonesen 1993 a US$ 4,3 mil millonesen el año 2000, como se muestraen el cuadro 2. En particular, seincrementó el gasto de alivio dela pobreza, que subió de US$ 318millones en 1993 a US$ 1.006 mi-llones en 1995, año de la reelec-ción de Fujimori, oscilando alre-dedor de esta última cifra hasta elaño 2000. Así, durante la segun-da mitad de los noventa, se gastómás de US$ 5 mil millones en es-tos programas. Aunque hubo unesfuerzo técnico importante parafocalizar el gasto hacia los pobres,también hubo un manejo políti-Instituto, Cuanto Anuario Estadístico 2001 pag. XXX y BCRP, Memoria 2001

1993 1995 1997 2000

Gasto Social Total 1462 3575 3707 4346Gasto en Salud y Educación 1104 2511 2391 2445Programas de alivio a la extrema pobreza 318 1006 1000 1057Otros gastos sociales 40 58 317 845Gasto Social como % del PBI 4.2 6.7 6.3 8.1

Gasto Social en el Perú 1993 - 2000 en millones de US$

C u a d r o 2

«El crecimientodel componentemafioso ycorrupto delgobierno deFujimori generóuna situacióncomplicada parasu segundogobierno: teníaque buscar untercer mandatopara evitar eldestape de lamasiva corrupcióngenerada»


co, incrementándose el gasto enlos períodos electorales, especial-mente hacia aquellos distritos don-de el «partido» de gobierno pu-diese obtener mayor votación. Seconformó un conjunto de redesclientelistas en torno a los progra-mas de apoyo social, y tambiénalrededor de los municipios adic-tos al Gobierno.

Como resultado del boom de cre-cimiento 1993-97, y la expansióndel gasto social, la tasa de pobrezaen el Perú cayó en unos cinco pun-tos entre 1991 y 1997, para volvera subir con la recesión de 1998 -2001. La caída en la extrema po-breza fue más significativa y pro-longada, como se aprecia en elcuadro 3. No es casual que Fuji-mori obtuviera mayor apoyo en-tre los estratos sociales más bajos.

Por último, y no menos importante,existe un conjunto de factores so-

Fuente: Instituto Cuanto - ENNIV 85-86, 91, 94, 97 y 2000

1985-86 1991 1994 1997 2000

Lima Metro 27.4 47.6 42.4 35.5 45.2Perú 41.6 55.3 53.4 50.7 54.1

Niveles de Pobreza Extrema en el Peru (%)

1985-86 1991 1994 1997 2000

Lima Metro 3.4 10.1 5.5 2.4 4.7Perú 18.4 24.2 19 14.7 14.8

Niveles de Pobreza en el Perú (%)

C u a d r o 3

ciales y políticos que ayudan a ex-plicar cómo un régimen a la vezautoritario, patrimonialista, cliente-lista y mafioso pudo mantener supopularidad por tantos años. En pri-mer término, existe una secular tra-dición autoritaria en el Perú, que esen gran parte una herencia colonial(Flores Galindo 1986).5 La diversi-dad étnica, la fragmentación socialy la exclusión son fenómenos delarga data en el Perú. «En gran me-dida está tradición autoritaria sesustenta sobre el racismo y la vio-lencia... Además como la diversi-dad entre la gente (color de la piel,educación, lugar de nacimiento,forma de hablar) se convierte deinmediato en jerarquía, a la vezreconocida y resentida �en todocaso silenciada�, resulta muy difí-cil concertar acciones. No se gene-ra la idea de un interés colectivo�Elresultado es una sociedad que�cifra sus esperanzas de cambioen una figura providencial. Unaautoridad fuerte, justa, honrada,benevolente» (Portocarrero 2002).En esta perspectiva, Fujimori repre-sentaba la figura del caudillo, mo-dernizado y a tono con la época.

En segunda instancia, el régimende Fujimori fue paradójicamenteheredero del de García: se origi-nó en una crisis del sistema de re-presentación política y de la go-bernabilidad (Cotler y Grompone,editores, 2000). La mayoría de lospartidos políticos peruanos eran,

hacia fines de los ochenta, super-estructuras poco ancladas en la so-ciedad, basadas en liderazgos cau-dillistas. En los noventa, Fujimoriatacaba a los partidos tradiciona-les como cúpulas poco represen-tativas; y estos no supieron �has-ta bien entrada la década� arti-cular un discurso que movilice alas fuerzas democráticas.

En tercer lugar, el control de losmedios de comunicación y las con-tinuas operaciones psicosocialesdigitadas desde los cuarteles deMontesinos, fueron fundamentales(Degregori 2000). Por ejemplo, enlas elecciones fraudulentas del año2000 ningún partido de oposiciónpudo contratar publicidad en loscanales de televisión de señalabierta. Asimismo, en estos cana-les, los noticieros, los programaspolíticos, los talk shows y hasta losmusicales fueron usados para des-prestigiar a los adversarios y ensal-zar las virtudes del régimen vigen-te. El complemento impreso fue laprensa chicha.

Reflexiones finales

El gobierno de Fujimori supuso unretorno al liberalismo económicocon un régimen político opuestoal modelo liberal, y mas bien ca-

5/ Recordemos la división entre la repúblicade indios y la república de españoles.

«Aunque hubo unesfuerzo técnicoimportante parafocalizar el gasto hacialos pobres, tambiénhubo un manejopolítico,incrementándose elgasto en los períodoselectorales»

«...como ladiversidad entre lagente... se conviertede inmediato enjerarquía,... resultamuy difícilconcertar acciones.No se genera la ideade un interéscolectivo»


racterizado por el autoritarismo, elpatrimonialismo, el clientelismo yla corrupción. En última instancia,este tipo de régimen no propen-de al desarrollo de las institucio-nes necesarias para el buen fun-cionamiento de la economía demercado; y además termina per-diendo legitimidad y por ende via-bilidad política.

En cierta medida, el fenómenoFujimori fue el resultado de la cri-sis de gobernabilidad de losochenta. En el núcleo de estaúltima encontramos por un ladola fragmentación y la exclusiónsocial; y por el otro lado la debi-

lidad del sistema de representa-ción partidaria y la irresponsabi-lidad de las elites políticas.

Hace cincuenta años el dictadorOdría (1948 - 1956) solía justificar-se diciendo «la democracia no secome». Y efectivamente el Perú eshasta hoy un país con hambre. Elcuadro 4 resume la pobreza y ladesigualdad reinantes: 60% de lasfamilias viven con ingresos men-suales inferiores a US$ 345, y en elquintil más pobre los hogares tie-nen un ingreso medio inferior a losUS$ 70 por mes. En este contexto,no resulta fácil hablar de derechosy ciudadanía. Sin embargo, quizásla gente más pobre sea capaz depostergar sus expectativas, si ex-perimenta mejoras graduales y veluz al final del túnel. La democraciasigue siendo un gran reto en el Perú,y exige tanto un combate decididoa la pobreza extrema, como unatransformación radical del sistemade partidos y del comportamientode las elites políticas.

Por otro lado, en materia de desa-rrollo, sabemos que las estrategiasde populismo económico desem-bocan en el caos y el exceso deintervensionismo estatal en el es-tancamiento, pero también sabe-mos que el libre mercado, sin in-

Perú: ENAHO 2000 IV trim (INEI)EEUU: US Census Bureau, Current Population Survey 2000

Quintil intervalos del ingreso ingreso mensual %del ingreso ingreso mensual del ingreso nacionalpromedio por hogares nacional por hogares promedio por quintil por hogares por quintil

(US$) (US$) (US$)

C u a d r o 4

Distribución del ingreso por hogares en US$

1 menos de 113 68 3.3 849 3.62 entre 113 y 211 161 7.8 2111 8.93 entre 212 y 345 274 13.2 3530 14.94 entre 346 y 588 457 22.0 5477 23.05 más de 589 1115 53.7 11802 49.7

Total - 414.5 100 4753.8 100

5 % más rico más de 1248 2040.3 mayor a 12128

Peru 2000 USA 2000

tervención pública, tiende a ex-cluir a los más pobres de los bene-ficios del crecimiento. Por tanto,tenemos que explorar opcionesque promuevan la inversión pri-vada y los mercados, pero tambiénel desarrollo de las capacidades ylos activos de los pobres.

Bibliografía citada

Cotler, Julio y Romeo Grompone (edito-res, 2000): El fujimorismo: ascenso y caídade un régimen autoritario. Lima, IEP.

Degregori, Carlos Iván (2000): La décadade la antipolítica. Auge y huida de AlbertoFujimori y Valdimiro Montesinos. Lima, IEP.

Flores Galindo, Alberto (1986): La tradi-ción autoritaria (Violencia y democracia enel Perú) (inédito).

Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001):El grado de orientación pro pobre de laspolíticas económicas peruanas: una revi-sión bibliográfica. Lima, Documento deTrabajo 198, Departamento de Econo-mía, PUCP.

Gonzales de Olarte, Efraín y Lilian Sama-mé (1991): El péndulo peruano. Políticaseconómicas, gobernabilidad y subdesa-rrollo, 1963-1990. Lima, IEP.

Portocarrero, Gonzalo (2002): Las relacio-nes Estado - Sociedad en el Perú: un exa-men bibliográfico. Lima, Cuadernos deCisepa, PUCP.

Throrp, Rosemary and Graciela Zevallos(2002): The Economic Policies of the Fuji-mori Years: a return to the past? (inédito).

«La democracia siguesiendo un gran retoen el Perú, y exigetanto un combatedecidido a lapobreza extrema,como unatransformaciónradical del sistemade partidos y delcomportamiento delas elites políticas»


La gestión del CIES durante 20021

Carlos E. Aramburú y Giancarlo Marchesi - CIES

Introducción

El CIES es una organización desegundo piso, cuyo propósito esproducir y diseminar conoci-miento útil para los analistas yagentes de decisión en el sectorpúblico, la sociedad civil y la aca-demia. Desarrolla investigacionessobre los temas más relevantespara la economía y sociedad pe-ruana: política económica, regu-lación, pobreza, empleo, educa-ción, salud, medio ambiente,entre otros. La misión del CIES escontribuir al desarrollo del Perú,elevando el nivel del debate na-cional sobre las opciones clave depolítica económica y social. Nues-tra institución desea promovermejoras en las políticas públicas,en el mediano y largo plazo, rea-lizando investigación objetiva yde buena calidad, para difundir-la entre los funcionarios respon-sables de su aplicación.

Este artículo describirá las princi-pales actividades y logros de nues-tra institución durante el año 2002,relacionándolos con los objetivosinstitucionales.

Producción de nuevoconocimiento

El Consorcio ha continuado consu política de apoyo a la produc-ción del conocimiento, a travésde diversos concursos de investi-gación entre sus asociados. Esteaño se llevó a cabo un nueva edi-ción del Concurso CIES para pro-yectos de investigación en temaseconómicos y sociales, con el aus-picio de ACDI e IDRC de Cana-dá. En esta ocasión, se otorgaron

fondos para la realización de diezproyectos medianos y tres proyec-tos de la Red de Educación. Seapoyó a los ganadores de esteconcurso con la organización detalleres de inicio de la investiga-ción. En dichos talleres, los auto-res expusieron sus agendas de in-vestigación, para luego recibir co-mentarios de colegas académicosy funcionarios públicos.

Asimismo, se apoyó a los ganado-res del Concurso CIES 2001 me-diante la organización de once ta-lleres de avance de investigación,en los cuales los autores presenta-ron versiones preliminares de sustrabajos. Estos talleres contaron conla participación de 167 personas,entre académicos y funcionariospúblicos, y trataron temas relacio-nados con el microcrédito rural,las PYMES, la descentralización, losprogramas sociales y de empleo,entre otros.

En el tema de salud pública, seconcluyó con la segunda fase delprograma de investigación �Con-sensos para una política de Sa-lud�2 , que contó con el auspiciode DFID y el Policy Project (US-AID). Las propuestas de este pro-yecto fueron compiladas en el li-bro La salud peruana en el sigloXXI, que sirvió como base para ladiscusión llevada a cabo en la 1ra.Conferencia Nacional de Salud,realizada en Lima a fines de agos-to. Esta conferencia convocó a másde mil participantes y a ponentesnacionales e internacionales. Du-rante la misma se instauró oficial-mente Forosalud, iniciativa de másde cincuenta organizaciones civi-les que busca proponer y difundirpropuestas de programas y políti-cas de salud pública.

Durante este año, se mantuvieronactivas seis redes formales de in-vestigación nacidas de los concur-sos y proyectos del CIES: Macroeco-nomía, Empleo, Pobreza Salud,Microcrédito y Medio Ambiente.Además, como se mencionó ante-riormente, se ha creado una adi-cional durante el Concurso CIES2002: la Red de Educación. La in-vestigación en redes es beneficio-sa porque permite interactuar aespecialistas de diferentes institu-ciones y especialidades, enrique-ciendo la experiencia profesionalde los investigadores y benefician-do los resultados del proyecto.

La Red de Macroeconomía, con-formada por investigadores del

1/ Para mayor información sobre nuestra ins-titución y detalle sobre los proyectos de in-vestigación, podrá consultar nuestra páginaweb: www.consorcio.org2/ Denominado como CONSALUD II. Esteproyecto, en sus dos fases, pertenece a laRed de Políticas de Salud del CIES.

«El CIES es unaorganización desegundo piso,cuyo propósito esproducir ydiseminarconocimiento útilpara los analistas yagentes dedecisión en elsector público, lasociedad civil y laacademia»


CIUP y de la PUCP, ha desarrolla-do modelos de corto y de largoplazo para la economía peruana,adaptados de modelos similaresdel Banco Central del Canadá. Es-tos permitirán cuantificar los efec-tos y medir la duración de los shoc-ks internos y externos en diferen-tes sectores de la economía nacio-nal. Ambos modelos han sido ce-didos al Banco Central de Reservadel Perú (BCRP) para su uso. Sebuscará su futura utilización porotras entidades gubernamentalescomo el Ministerio de Economíay Finanzas (MEF) y la Superinten-dencia de Banca y Seguros (SBS).Así, se tendrá una mejor base ana-lítica para un debate objetivo so-bre los efectos de la políticas mo-netaria y fiscal.

La Red de Empleo ha impulsadoun resultado de aplicación direc-ta en las políticas públicas: la en-cuesta permanente de empleopara Lima, ejecutada por el INEI.Esta es una encuesta mensual,basada en hogares, que permitemedir los niveles de empleo, de-sempleo, subempleo, así como lasentradas y salidas temporales a losmercados de trabajo. La encues-ta se publica mensualmente. Ade-más, la Red consiguió fondos adi-cionales de la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) paraelaborar algunos proyectos com-plementarios. El volumen final dela investigación realizada com-prende doce trabajos completosen temas como calidad de empleoen las PYMES, políticas activas deempleo, medición del empleorural, productividad del empleo,estabilidad laboral y políticas deempleo en la agricultura costeña.

La Red de Microcrédito, Pobrezay Género, auspiciada por la Fun-dación Ford, concluyó con unaencuesta a 800 hogares en Huan-cayo, a cargo del Instituto Cuánto.Además, se ha concluido tres pro-yectos de investigación sobre la

plaza financiera en Huancayo, so-bre fondos de garantía de micro-crédito y sobre seguros para shoc-ks climáticos. Durante el mes dejulio se convocó un nuevo concur-so de la Red y se seleccionaroncinco proyectos adicionales, queserán completados en el primersemestre de 2003.

Finalmente, es importante mencio-nar el inicio de las actividades dela Red de Educación Pública. Du-rante el primer semestre de esteaño, se llevaron a cabo dos tallerescon la colaboración del Ministeriode Educación. Estos sirvieron parafijar la agenda de investigación dela Red, de acuerdo con los temasmás relevantes y prioritarios parala actual política educativa. ManuelBello (UPCH) y Luis Guerrero(MED) elaboraron sendos docu-mentos sobre los desafíos del siste-ma de educación publica, que sir-vieron como base para el debateen los talleres. Resúmenes de di-chos documentos fueron publica-dos en el número 45 de nuestra re-vista, Economía y Sociedad, el cualestuvo dedicado exclusivamente altema de Educación.

Labor institucional ygestión de fondos

Entre las actividades instituciona-les realizadas durante el año 2002,destaca la incorporación del Insti-tuto Cuánto y de la ONG Prismacomo instituciones asociadas, ele-vando el número total a treinta.Asimismo, para consolidar la ima-gen institucional, el CIES se mudóen el mes octubre a un nuevo lo-cal en la calle Antero Aspíllaga 584,San Isidro.

El CIES continúa superando susmetas anuales de obtención defondos adicionales a los de ACDI�IDRC. Progresivamente, se vie-ne cubriendo una mayor propor-ción de los costos operativos con

estos fondos. Al ritmo actual, seprevé obtener recursos a media-no plazo para solventar el totalde estos costos. Durante el año2002, se ha concretado un totalde US$ 327.537 para proyectosde investigación, obtenidos delas siguientes fuentes:

l La Fundación Ford financia elproyecto �Observatorio de laSalud�, con un fondo por US$200.000. El proyecto incluyeactividades de diagnóstico,diseño metodológico de unobservatorio de salud, asícomo apoyo a las actividadesde Forosalud.

l El Instituto para la Educación In-ternacional financió el taller�Derechos Humanos y Salud�y la publicación del mismonombre, con US$ 20.000.

l El Banco Interamericano deDesarrollo (BID) financió la eva-luación de los Foros de Pobre-za por un monto de US$44.537. El proyecto estuvo acargo del CIES, IEP y DESCO.

l El Banco Mundial financió elproyecto �Análisis Independien-te del Presupuesto Público�,con US$ 35.000.

l El BCRP financió el primer con-curso conjunto de investigaciónCIES�BCR, sobre políticas mo-netarias. El monto donado fuede US$ 28.000.

Capacitaciónde asociados

Para cumplir con nuestro objetivode fortalecer y descentralizar lacapacidad nacional en investiga-ción y docencia, seguimos ejecu-tando una política de continua ca-pacitación a nuestros asociados, através de seminarios y cursos.Mencionaremos a continuación al-gunos de los más destacados:

l Gestión de Proyectos Sociales,con el Centro Bartolomé de las


Casas en Cusco. Participaron 27docentes, investigadores y fun-cionarios públicos.

l Valorización de Bienes y Servi-cios Ambientales, en la Univer-sidad del Pacífico, Lima. Dichocurso se llevó a cabo en el mar-co de la Red de Economía Am-biental, que tiene el apoyo fi-nanciero de la Fundación MacArthur. Contó con 23 partici-pantes de Bolivia, Ecuador yPerú, y fue dictado por profe-sores del Banco Mundial sincosto para el CIES.

l Economía Ambiental y de Re-cursos Naturales, en la ciudadde Quito. El curso fue coorga-nizado por FLACSO y el CIES yparticiparon 23 personas. Estecurso también se realizó den-tro de las actividades de la Redde Economía Ambiental.

l Cálculo de Indicadores de Ni-veles de Vida y Pobreza, coor-ganizado con el INEI. Este tallerse repitió en Arequipa (28 par-ticipantes) y Huancavelica (20participantes).

l Curso de Actualización para Pro-fesores de Economía del BCR. Eneste caso, el CIES colaboró concuatro talleres para 25 profeso-res de economía, de las univer-sidades públicas y del interior.

Para mejorar la competitividad delos centros asociados de menordesarrollo, el CIES ha culminadouna evaluación sobre las necesi-dades de capacitación de estoscentros. Durante el primer trimes-tre de 2003, se organizarán cur-sos de actualización para los aso-ciados en tópicos de microecono-mía, macroeconomía y econome-tría. Asimismo, nuestra instituciónha provisto de financiamientoparcial para la iniciativa del IEP,el portal de ciencias socialeswww.cholonautas.org.pe

Vínculos con institu-ciones de Canadá yEstados Unidos

La oficina ejecutiva del CIES ha tra-bajado continuamente durante elaño 2002, para entablar vínculos condiversas instituciones de Canadá yEE UU. En Canadá, se han estable-cido contactos con las Universida-des de York, Toronto, McGill y Vic-toria, además del SSHRC3 y el Pro-grama MIMAP4 del IDRC. Graciasa esta última gestión, el CIES ha sidoinvitado a participar en un tallerorganizado por la CBMS Network5 ,en la ciudad de Hanoi. En EstadosUnidos, se estableció contacto conel Instituto del Banco Mundial, elBID, el Center for Global Develop-ment y las Universidades de Geor-ge Washington (GWU) y Pennsyl-vania (UPENN). Con esta última seha iniciado un intercambio de in-vestigadores, con miras a un posi-ble proyecto conjunto de investi-gación en temas de educación.

En el marco del primer programade intercambio CIES�IDRC, se

otorgó una beca a Pierre Pineau,profesor investigador de la Univer-sidad de Victoria en Canadá. Élrealizará una investigación sobreacuerdos comerciales y el sectoreléctrico, visitando Perú duranteabril y mayo de 2003. Además, secoordinaron prácticas profesiona-les para dos estudiantes de maes-tría de la GWU en el Centro Bar-tolomé de las Casas y en el CEPES.Asimismo, se coordinó una pasan-tía en Grade y en el IEP para unaestudiante de maestría de la Uni-versidad de Ottawa. Finalmente, seestá coordinando la venida de unespecialista del Banco del Cana-dá, para discutir los modelos decorto y largo plazo elaborados porla Red de Macroeconomía.

Difusión de resultados

Durante el año 2002, el CIES pu-blicó nueve documentos sobrealgunas de sus principales inves-tigaciones:

â 4 ejemplares de la revista Eco-nomía y Sociedad. Se resumie-ron algunos de los más desta-cados trabajos sobre salud, edu-cación, microcrédito y pobre-za, respectivamente.

â 2 libros de la serie Diagnósticoy Propuestal La salud peruana en el siglo

XXI: retos y propuestas depolítica, de Juan Arroyo(editor)

l Microcrédito en el Perú:quiénes piden, quiénesdan, de Felipe Portocarre-ro M, Carolina Trivelli y Ja-vier Alvarado

3/ Consejo Canadiense para la Investigaciónen Ciencias Sociales y Humanidades.4/ Impacto Micro de las Políticas Macroeco-nómicas.5/ Community Based Monitoring Systems. Esuna red que busca ayudar a sus miembros adesarrollar e institucionalizar sistemas demonitoreo de la pobreza en sus países.

«Para cumplir connuestro objetivode fortalecer ydescentralizar lacapacidadnacional eninvestigación ydocencia,seguimosejecutando unapolítica decontinuacapacitación anuestrosasociados, a travésde seminarios ycursos»


â 1 libro de la serie Investigacio-nes Brevesl Cambios de la pobreza en

el Perú: 1991-1998, de RaúlMauro

â Otras 2 publicacionesl Desafíos de las políticas so-

ciales: superación de la po-breza e integración social enAmérica Latina, del CIES yFoncodes (editores)

l Derechos humanos y salud,del CIES, Flora Tristán y Apro-deh (editores)

Adicionalmente, la página institucio-nal del CIES, www.consorcio.org,ha sido rediseñada. El nuevo for-mato incluye un motor de búsque-da para base de datos, que permiti-rá fácil acceso a nuestras publicacio-nes e informes de investigación.

El CIES de caraal futuro

El CIES ha conseguido, en sus po-cos años de existencia, agrupar a

las principales instituciones perua-nas de investigación económica ysocial. Ha desarrollado un track re-cord en investigación aplicada.Además, ha establecido una exten-sa red de contactos en la academia,el sector público y la cooperacióninternacional, así como diversifica-do sus fuentes de financiamiento.

El Consorcio busca consolidarsecomo una institución de consultapara el sector público, la sociedadcivil y los organismos de coopera-ción internacional en temas eco-nómicos y sociales. Busca tambiéncolaborar activamente en la mejo-ra del diseño, evaluación y ejecu-ción de políticas públicas. Además,desea proveer de conocimiento aotras instituciones de la sociedadcivil, para mejorar sus capacidadesen propuesta de políticas y vigilan-cia ciudadana. En ese sentido, laexcelencia en la calidad de la in-vestigación aplicada es el principalinstrumento mediante el cual sepretende lograr estos objetivos.

En este marco, en los concursos deinvestigación, el CIES otorgará unmayor énfasis a los temas de re-forma del Estado, descentraliza-ción, gestión pública, competitivi-dad e inserción internacional dela economía peruana, dado queson clave en la agenda actual delas políticas públicas en el Perú. Secontinuará con la actual iniciativade talleres de inicio de investiga-ción. Ello permitirá afinar los temasmás relevantes para los programasy las políticas públicas desde uninicio, asegurando que los resulta-dos sean útiles para estos.

En cuanto a la difusión de los resul-tados finales de los estudios, se or-ganizarán talleres cerrados con elsector público y seminarios para unpúblico más amplio. En términoseditoriales, se reforzará el conteni-do y se mejorará la circulación dela revista Economía y Sociedad. Porúltimo, para contribuir a la descen-

«El Consorcio buscaconsolidarse comouna institución deconsulta para elsector público, lasociedad civil y losorganismos decooperacióninternacional entemas económicosy sociales. Buscatambién colaboraractivamente en lamejora del diseño,evaluación yejecución depolíticas públicas.

«El CIES haconseguido, en suspocos años deexistencia, agrupar alas principalesinstituciones peruanasde investigacióneconómica y social...Además, haestablecido unaextensa red decontactos en laacademia, el sectorpúblico y lacooperacióninternacional, asícomo diversificadosus fuentes definanciamiento»

tralización de las capacidades deinvestigación entre los centros aso-ciados, el CIES destinará mayoresrecursos a pasantías de investigado-res de provincia y universidadespúblicas en centros de excelencia.


ÚLTIMAS PUBLICACIONES DE LOSCENTROS ASOCIADOS AL CIES

CIES

CIES; Flora Tristán y Aprodeh. Derechos humanos y salud: vinculando dosperspectivas. Lima: agosto 2002.

Arroyo, Juan (editor). La salud peruana en el siglo XXI. Retos y propuestasde política, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 10. Lima: CIES, julio 2002.

CIES y Foncodes. Desafíos de las políticas sociales. Superación de la pobrezae integración social en América Latina. Lima: CIES-Foncodes, mayo 2002.

Portocarrero M., Felipe; Carolina Trivelli y Juan Alvarado. Microcrédito enel Perú: quiénes piden, quiénes dan, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 9.Lima: CIES, febrero 2002.

Chacaltana, Juan. Más allá de la focalización. Riesgos de la lucha contra lapobreza en el Perú, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 8. Lima: CIES-Grade,setiembre 2001.

CENTRO BARTOLOMÉ DE LAS CASAS - CBC, CUSCO

Revista Andina, No. 34. Cusco: CBC, febrero 2002.

Bauer, Brian. Las antiguas tradiciones alfareras de la región del Cuzco.Cusco: CBC, 2002.

Decoster, Jean-Jacques y José Luis Mendoza. Ylustre Consejo, Justicia yRegimiento. Catálogo del Fondo Cabildo del Cuzco (Causas civiles). Cus-co: CBC, 2002.

Chirinos, Andrés. Atlas lingüístico del Perú. Cusco: Ministerio de Educa-ción/CBC, 2001.

Hurtado de Mendoza, William. Pragmática de la cultura y la lengua que-chua. Cusco: Universidad Nacional Agraria La Molina/CBC, 2001.

CEDEP

Revista Socialismo y Participación, No. 93, Lima: CEDEP, julio 2002.

Béjar, Héctor. Política social, justicia social. Lima: CEDEP, 2001.

Zevallos A., Emma. ¿La política? Percepciones y conductas políticas enmujeres y varones rurales. Lima: CEDEP, 2001.

Capacitación a mujeres en gestión municipal con perspectiva de género.Propuesta metodológica. Lima: Consorcio Promujer, 2001.


Propuestas para una nueva Ley Orgánica de Municipalidades desde un enfo-que de equidad, género y ciudadanía. Lima: Consorcio Promujer, 2001.

CEPES

Ministerio de Agricultura y CEPES. La economía campesina en la últimadécada. Lima: PROAPA-GTZ, 2002.

Revista Debate Agrario: Análisis y Alternativa, No. 34. Lima: CEPES, julio 2002.

Eguren, Fernando y Juan Rheineck (eds.). Desarrollo rural: Organizacio-nes no gubernamentales y cooperación internacional. Lima: CEPES, 2000.

Valderrama, Mariano (coordinador). La realidad de la ayuda externa: Amé-rica Latina al 2000. Editado por el Grupo de Trabajo de Cooperación In-ternacional de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Pro-moción - ALOP. Lima: CEPES, 2000.

Valderrama, Mariano (coordinador). Mito y realidad de la ayuda externa:América Latina al 2001. Editado por ALOP. Lima: CEPES, 2000.

CENTRO DE INVESTIGACIÓN - UNIVERSIDADCATÓLICA DE SANTA MARÍA, AREQUIPA

Revista Univérsitas, Premio a la Investigación, No. 4. Arequipa: Centro deInvestigación, 2002.

Revista Véritas, No. 5. Arequipa: Centro de Investigación, 2001.

Revista Univérsitas, No. 3. Arequipa: Centro de Investigación, 2001.

Revista Univérsitas, No. 2. Arequipa: Centro de Investigación, 2000.

Revista Véritas, No. 4. Arequipa: Centro de Investigación, 2000.

CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓNDEL CAMPESINADO - CIPCA

Fort, Angélica; Steve Boucher y Gustavo Riesco. La pequeña agriculturapiurana: evidencias sobre ingreso, crédito y asistencia técnica. Piura: Uni-versidad del Pacífico-CIPCA, 2001.

Fort, Angélica. Menestras y pequeña producción en la costa de Piura. Piu-ra: CIPCA, 2000.

Sánchez A., Pablo. Manual de asesoría técnico productiva y empresarial apequeños agricultores. Piura: CIPCA, 2000.

Centro de Investigación y Promoción del Campesinado, Servicio Agrope-cuario para la Investigación y Promoción Económica. Evaluación partici-pativa de necesidades prioritarias: distritos de frontera de Piura-Perú. Piu-ra, Jaén: CIPCA, SAIPE, 2000.


Centro de Investigación y Promoción del Campesinado, Servicio Agrope-cuario para la Investigación y Promoción Económica. Evaluación partici-pativa de necesidades prioritarias: Alto Marañón. Lima. CIPCA, SAIPE, 2000.

CIUP

Riordan, James T.; Enrique Vásquez H., Roberta van Haeften, Fred L. Manny Carlos Figueroa A. El ataque a la pobreza: un enfoque de mercado. Lima:CIUP, USAID, IDRC, 2002.

Vásquez, Enrique y Enrique Mendizabal (editores). ¿Los niños...primero?El gasto público social focalizado en niños y niñas en el Perú: 1990-2000.Lima: CIUP, Save the Children, 2002.

Tarazona, Silvia y Elena Maisch. El tránsito de la pérdida del empleo a laempleabilidad, Serie: Documento de Trabajo 50. Lima: CIUP, 2002.

Morón, Eduardo; Carlos Casas y Eliana Carranza. Indicadores líderes parala economía peruana, Serie: Documento de Trabajo 49. Lima: CIUP, 2002.

Bonifaz, José Luis; Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham. Financiamien-to privado e impuestos: el caso de las redes viales en el Perú, Serie: Docu-mento de Trabajo 48. Lima: CIUP, CIES, 2002.

DESCO

La nueva arquitectura financiera internacional y desafíos para la sociedadcivil de América Latina. Lima: Desco, Alop, Oxfam América, 2002.

Situación de la educación en Villa El Salvador y la percepción de sus acto-res. Lima: Desco Programa Urbano- Equipo del Proyecto Red de Educa-ción y Desarrollo, agosto 2002.

Ballón, Eduardo y otros. Perú hoy. Toledo: a un año de gobierno. Lima:Desco, julio 2002.

Llona, Mariana. Bolsa de iniciativas y proyectos. Sistematización de la ex-periencia. Un escenario para el protagonismo educativo local. Lima: Des-co Programa Urbano, mayo 2002.

Gamero, Julio y Ulises Humala. Empleo y microempresa en Lima Metropo-litana: entre el desempleo y la sobrevivencia. Lima: Desco, abril 2002.

ESAN

Roca, Santiago y colaboradores. La inversión en el Perú 2002-2003: entor-no, industrias, regiones, financiamiento y estrategias empresariales. Lima:ESAN, 2002.

Regalado Pezúa, Otto y Eric Viardot. El futuro de la desintermediación enlos servicios turísticos: ¿una evolución en las competencias?, Serie Docu-mentos de Trabajo No. 10. Lima: ESAN, 2002.


Berríos, Rubén. La transparencia en la privatización: una aproximación apartir de tres casos del proceso peruano, Serie: Documentos de Trabajo,No. 9. Lima: ESAN, 2001.

Revista Cuadernos de Difusión, No. 12. Lima: ESAN, junio 2002.

Revista Cuadernos de Difusión, No. 11. Lima: ESAN, junio 2001.

GRADE

Torero, Máximo. Impacto de las privatizaciones sobre el desempeño de las em-presas en el Perú, Serie: Documento de trabajo, No. 41. Lima: Grade, 2002.

Escobal, Javier y Carmen Ponce. El beneficio de los caminos rurales: am-pliando oportunidades de ingreso para los pobres rurales, Serie: Docu-mento de trabajo, No. 40. Lima: Grade, 2002.

Escobal, Javier y Javier Torres. Un sistema de indicadores líderes del nivelde actividad para la economía peruana, Serie: Documento de trabajo, No.39. Lima: Grade, 2002.

Saavedra, Jaime y Pablo Suárez. El financiamiento de la educación públicaen el Perú: el rol de las familias, Serie: Documento de trabajo, No. 38.Lima: Grade, 2002.

Valdivia, Martín. Acerca de la magnitud de la inequidad en salud en el Perú,Serie: Documento de trabajo, No. 37. Lima: Grade, 2002.

INSTITUTO APOYO

Boletín Empleo � Entre promover la generación de empleo y mejorar lascondiciones laborales. Servicio de Asesoría Económica al Congreso No. 4.Lima: Instituto Apoyo, mayo 2002.

Boletín de Difusión PODER JUDICIAL No. 4 � La formulación de políticasen el Perú: un análisis empírico entre los años 1980 y 2000. Lima: InstitutoApoyo, mayo 2002.

Ortiz de Zevallos, Gabriel; Namasté Reátegui y Arturo Tolmos. Leyes y de-cretos legislativos como vías para la formulación de políticas en el Perú:un análisis empírico entre los años 1980 y 2000, Serie: Documento deTrabajo No. 9. Lima: Instituto APOYO, The Tinker Foundation, mayo 2002.

Eyzaguirre, Hugo y Carlos Calderón. Poder Judicial y micro y pequeñaempresa: impacto y posibles soluciones, Serie: Documento de TrabajoNo. 8. Lima: Instituto APOYO, The Tinker Foundation, mayo 2002.

Boletín Corrupción � Cómo combatir la corrupción. Servicio de AsesoríaEconómica al Congreso No. 3. Lima: Instituto Apoyo, marzo 2002.


INSTITUTO CUÁNTO

Webb, Richard y Graciela Fernández Baca. Perú en Números 2002. Anua-rio estadístico. Lima: Instituto Cuánto, setiembre 2002.

Resumen, Quinta Encuesta Nacional de Medio Ambiente. Lima: InstitutoCuánto, julio 2002.

Alegre, Marcos et al. El medio ambiente en el Perú, año 2001. Lima: Insti-tuto Cuánto, junio 2002.

Brack Egg, Antonio et al. El medio ambiente en el Perú, año 2000. Lima:Instituto Cuánto, octubre 2000.

IEP

Larson, Brooke. Indígenas, elites y Estado en la formación de las repúbli-cas andinas, Serie: Estudios Históricos. Lima: IEP, 2002.

Murra, John. El mundo andino. Población, medio ambiente y economía,Serie: Historia Andina. Lima: IEP, 2002 (en prensa).

Huber, Ludwig. Consumo, cultura e identidad en un mundo globalizado.Estudios de caso en los Andes, Serie: Colección Mínima. Lima: IEP, 2002.

Tanaka, Martín y Carolina Trivelli. Las trampas de la focalización y la parti-cipación. Pobreza y políticas sociales en el Perú durante la década de Fuji-mori. Serie: Sociología y Política y Documentos de Trabajo, No. 121. Lima:IEP, 2002.

Trivelli, Carolina, Hildegardi Venero y Johanna Yancari. Propuesta meto-dológica para consignación de costos de programas de agua y saneamien-to en zonas rurales. Serie: Economía y Documentos de Trabajo, No. 120.Lima: IEP, 2002.

IPAE

Centro de Estudios Estratégicos. Competir: un esfuerzo conjunto para laprosperidad (Cade 2001). Resumen ejecutivo. Lima: CEE-IPAE, 2002.

Centro de Estudios Estratégicos (ed.). Perú: ¿en qué país queremos vivir? Laapuesta por la educación y cultura (Cade 2000-2001). Lima: CEE-IPAE, 2001.

Contiene: Resúmenes ejecutivos. Tomo I y II: Cultura. Tomo III: Educa-ción. Tomo IV: Propuesta de educación y cultura. Tomo V: Testimonios dela historia (editado por Cecilia Bákula).

Centro de Estudios Estratégicos (ed.). Documentos preparatorios (Cade1999-2000). Lima: CEE-IPAE, 2000.Contiene: Tomo I: Resúmenes ejecutivos. Tomo II: Documentos. Tomo III:Eventos previos. Tomo IV: Visión del Perú: iniciando la prospección. TomoV: Reflexiones del panel.


Kisic, Drago y Bahamonde Ramón (editores). El desarrollo del sur del Perú.Realidad y desafíos. Lima: Centro de Estudios Internacionales - Centro deEstudios Estratégicos de IPAE, 2000.

MACROCONSULT

Reporte Económico Mensual (REM)- Macroeconomía- Sectorial- Política Económica

Reporte Semanal

PUCP

Dancourt, Oscar y Waldo Mendoza. Modelos macroeconómicos para unaeconomía dolarizada. Lima: Fondo Editorial, PUCP, 2002.

Jiménez, Félix; Gisella Chiang y Erick Laura. Macroeconomía: enfoques ymodelos. Nuevos ejercicios resueltos: capítulo 9. Serie: Documento deTrabajo, No. 208. Lima: PUCP, mayo 2002.

García Núñez, Luis. Health Reform in the Social Security System: The Pe-ruvian Case. Serie: Documento de Trabajo, No. 207. Lima: PUCP, abril2002.

Figueroa, Adolfo. Reformas en sociedades desiguales. La experiencia pe-ruana. Lima: Fondo Editorial, PUCP, 2001.

Ruiz Díaz, Gonzalo. Y a usted...¿le sobra plata? Determinantes de los pre-cios minoristas en el mercado de gasolina en Lima Metropolitana, Serie:Documento de Trabajo, No. 206. Lima: PUCP, noviembre 2001.

PRISMA

Marín, Patricia. Otras voces: testimonios, entrevistas y reportajes. Lima:Asociación Benéfica PRISMA, 2001.

Cardoso R., Flor de María. Autoconciencia en salud reproductiva. Manualde capacitación. Lima: Asociación Benéfica PRISMA: 2001.

Instituto para la Salud Reproductiva. Guía del promotor en salud reproduc-tiva. Lima: Asociación Benéfica PRISMA,1997.

Kusiayllu Proyecto, Asociación Benéfica PRISMA. Guía del asesor. Com-ponente Socio - Humano. Lima: Asociación Benéfica PRISMA,1998.


SOCIOS DEL CIESInstitución / Representante

PROVINCIAS

Universidades. Universidad Nacional de Piura, Facultad de Economía / Humberto Correa. Universidad Nacional del Altiplano, Facultad de Ingeniería Económica / Manglio Aguilar

. Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Facultad de Economía /José Cáceres

. Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, Facultad de Economía /Adolfo Prado

. Universidad Católica de Santa María, Arequipa, Centro de Investigaciones /Edgar Borda

. Universidad Nacional de Trujillo - CEPUN,Facultad de Ciencias Económicas /Enrique Rodríguez

Centros. Centro Bartolomé de las Casas /Jean-Jacques Decoster

. Centro de Investigación y Promoción al Campesinado - CIPCA / Bruno Revesz. Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana - IIAP / Dennis del Castillo

Dirección Ejecutiva del CIESAntero Aspíllaga 584, San Isidro, Lima 27, Perú(altura cuadra 2-3 Av. Santa Cruz)Teléfonos: (51-1) 421-8082, 421-7968, 442-0463Página web: www.consorcio. org

LIMA

Universidades. Escuela de Administración de Negocios

para Graduados-ESAN / Santiago Roca. Pontificia Universidad Católica del Perú, Departamento de Economía /

Efraín Gonzales de Olarte. Universidad de Lima, Centro de Investigaciones Económicas y Sociales / Fermín Cebrecos. Universidad del Pacífico, Centro de

Investigación / Felipe Portocarrero S.. Universidad Nacional Agraria La Molina, Facultad de Economía y Planificación / Alvaro Ortiz. Universidad Nacional de Ingeniería, Facultad de Ingeniería Económica y

Ciencias Sociales / Víctor Valdivieso. Universidad Nacional Mayor de San

Marcos, Instituto de Investigaciones Económicas / Enrique Palacios. Universidad Peruana Cayetano Heredia, Facultad de Salud Pública y Administración / Patricia García

Centros. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación - CEDEP / Félix Wong. Centro de Estudios y Promoción del

Desarrollo - DESCO / Julio Gamero. Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES / Fernando Eguren. Grupo de Análisis para el Desarrollo - GRADE / Santiago Cueto. Instituto Apoyo / Gabriel Ortiz de Zevallos. Instituto Cuánto / Moisés Ventocilla. Instituto de Estudios Peruanos - IEP /

Carolina Trivelli. Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI / Farid Matuk. Instituto Peruano de Administración de Empresas - IPAE - Centro de Estudios

Estratégicos / Juan Díaz. Macroconsult S.A. / Elmer Cuba. PRISMA / Delia Haustein. Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo - SASE / Ricardo Vergara. Sociedad Nacional de Industrias, Instituto de Estudios Económicos y Sociales / Alberto Rey

la pobreza en el peru 2001

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