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La participacin ciudadana en la minera peruana:

Concepciones, mecanismos y casos

Setiembre 2009

La participacin ciudadana en la minera peruana:

Concepciones, mecanismos y casos

Setiembre 2009

Los autoresGerardo Castillo es antroplogo con Maestra en Desarrollo por la Universidad de Bath y candidato a

doctor en Geografa por la Universidad de Oklahoma. Se desempea como consultor independiente en el

sector extractivo.

Luca vila es sociloga con estudios de Maestra en Desarrollo Ambiental por la Pontificia Universidad

Catlica del Per. Se desempea como Jefe de Proyectos de Social Capital Group SAC.

AgradecimientosEsta investigacin fue realizada a pedido de OXFAM Internacional y los autores quieren agradecer a Javier

Aroca (Coordinador Regional del Programa Industrias Extractivas) y Roco vila (Oficial de Programa

Industrias Extractivas y responsable del proyecto de investigacin), por su apoyo institucional a lo largo de

todo el proceso de investigacin. Asimismo, los autores les estn agradecidos a Cinthia Carhuaz y

Hernando Dvalos por su invalorable apoyo como Asistentes de Investigacin. Tambin se agradece a

todas las personas y organizaciones que colaboraron y ayudaron en este estudio, con sus aportes de

tiempo, documentos e ideas.

NDICESECCIN

INTRODUCCIN

ABREVIATURAS

1 LA PARTICIPACIN CIUDADANA

2 MARCO NORMATIVO DEL SECTOR MINERO EN EL PER

2.1 REGULACIN INTERNACIONAL

2.2 POLTICAS Y PRINCIPIOS CORPORATIVOS

2.3 REGULACIN NACIONAL

3 RETOS DEL CONTEXTO LOCAL Y REGIONAL

4 DOS CASOS PARADIGMTICOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA

MINERA PERUANA: TAMBOGRANDE Y MICHIQUILLAY

4.1 TAMBOGRANDE

4.2 MICHIQUILLAY

5 PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS PROCESOS MINEROS

5.1 CONCEPCIONES SOBRE PARTICIPACIN

5.1.1 Entrega y recepcin de informacin

5.1.2 Consulta para la toma de decisiones

5.1.3 Consenso social

5.1.4 Consentimiento

5.2 DIMENSIONES DE LAS CONCEPCIONES DE PARTICIPACIN

5.2.1 Esfera privada

5.2.2 Esfera pblica

6 LINEAMIENTOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO

MINERO

6.1.1 Lineamientos para la aplicacin de la consulta vecinal

7 RECOMENDACIONES

7.1 ESTADO

7.2 EMPRESA

7.3 SOCIEDAD CIVIL

7.4 ORGANIZACIONES DE BASE

PGINA

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8 REFLEXIONES FINALES

9 BIBLIOGRAFA

10 ANEXOS

10.1 PRINCIPALES ESTANDARES INTERNACIONALES

10.2 POLTICAS Y PRINCIPIOS CORPORATIVOS

10.3 MARCO LEGAL PERUANO

10.4 HERRAMIENTAS

10.4.1 Gua de entrevista

10.4.2 Encuesta abierta

10.5 PERSONAS CONSULTADAS

NOTAS

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INTRODUCCINAmrica Latina es la regin con mayores niveles de crecimiento en la actividad minera a nivel global. As,

en los ltimos aos ha concentrado buena parte de los gastos en exploracin minera en el Mundo. La cual

est orientada a productos dinmicos, tales como el oro, hierro, acero, zinc y cobre. Su produccin se dirige

hacia el mercado de los EE.UU. pero tambin hacia economas emergentes como China y la India.

Los buenos indicadores de la industria minera en la regin son tanto el fruto de una bonanza de los precios

de los principales metales y minerales, como de polticas estatales que favorecen la inversin. Ciertamente,

desde la dcada de los 90 las legislaciones de varios pases latinoamericanos han avanzado en su objetivo

de ofrecer un ambiente de seguridad a los capitales de inversin en el sector. Por ello, desde los sectores

ms liberales, no sin temor, se observ el surgimiento de gobiernos con polticas proteccionistas, como en

el caso de Ecuador, Bolivia, Venezuela y, en menor medida, Argentina.

Sin embargo, los estados no han logrado avances significativos en el establecimiento de marcos

regulatorios que generen las condiciones sociales, ambientales y econmicas para que las industrias

extractivas sean parte de un desarrollo sostenible de las sociedades de la regin.

De esta manera, no sorprende que el desarrollo explosivo de la actividad minera en Amrica Latina est

acompaado por una fuerte reaccin y oposicin de las poblaciones vecinas a los proyectos.

Esta oposicin es especialmente notoria entre comunidades campesinas de la regin andina, grupos que

exhiben altos niveles de pobreza y vulnerabilidad y para los cuales es crucial la relacin con los recursos

naturales dentro de sus territorios. As, para el caso peruano se calcula que 250 comunidades campesinas se

encuentran directamente afectadas, y si consideramos las actividades de exploracin, el nmero se eleva a

3,200 (sobre un total de 5,260 comunidades que existen en el pas) (CEPES 2001). Hacia finales de la dcada

de 1990, se estim que la superficie de ms de un milln de hectreas dentro de territorio comunal haba

sido denunciada para la actividad minera (Burneo de la Rocha e Ilizarbe Pizarro, 1999: nota a pie de pgina

1).

Esta situacin ha conducido a un fuerte incremento de los conflictos sociales y a la polarizacin de los

diferentes actores involucrados: Estado, empresas mineras, comunidades locales y organizaciones de la

sociedad civil. Tal es as que en el Per, la Defensora del Pueblo , en su informe de junio del 2008 identific

65 conflictos de origen socioambiental de un total de 132 en el pas, en los posteriores informes de la

Defensora, los conflictos han ido en aumento.

Una de las caractersticas centrales en buena parte de estos conflictos, es la inexistencia de canales formales

de comunicacin a travs de los cuales la poblacin local pueda expresar sus puntos de vista y pueda influir

en la toma de decisiones con respecto a los proyectos mineros propuestos. En este contexto, las poblaciones

locales en alianza con organismos de la sociedad civil y los gobiernos locales vienen creando y ensayando

mecanismos para manifestar sus opiniones y decisiones sobre la actividad minera y, de esta manera,

alcanzar entendimiento pacfico sobre el tipo de desarrollo local y regional que esperan lograr.

Uno de estos mecanismos son las consultas vecinales o consultas populares, en las cuales la poblacin

expresa su opinin al desarrollo de proyectos mineros a travs del voto directo. Uno de los casos

emblemticos de este proceso es el de Tambogrande (Per, junio 2002). Menos difundidos pero igualmente

significativos en el contexto latinoamericano son los de Esquel (Argentina, marzo 2003) y Sipacapa

(Guatemala, junio 2005).

Sin embargo, adems de la consulta vecinal existen otros mecanismos de participacin ciudadana, varios

de los cuales son diseados, regulados y promovidos tanto por el Estado como por las empresas mineras en

su bsqueda por obtener la licencia social necesaria para el desarrollo de los proyectos mineros.

La Participacin ciudadana en la minera peruana: concepciones, mecanismos y casos 7

De esta manera la participacin ciudadana aunque pueda constituir un concepto discursivamente

aceptado por diferentes actores- es entendida, reglamentada y evaluada de manera diferente por estos

actores. As, lo que se espera tanto por participacin como por desarrollo social son prcticas definidas de

manera particular por la poblacin local, el Estado, las organizaciones ambientalistas o las empresas

mineras (Castillo 2006). Por lo tanto, urge no solo comprender estas particulares definiciones y formas de

ejercer la participacin ciudadana, sino tambin los roles y las responsabilidades que le corresponderan a

cada actor para asegurar dicha participacin.

El derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado (CPLI) ha sido desarrollado para 1proteger a poblaciones indgenas y ha sido aceptado por numerosos estados, entre ellos el Per . Las

concepciones y los mecanismos de participacin que se exploran en este estudio no se circunscriben a las

poblaciones definidas o autodefinidas como indgenas. Antes que a una dimensin referida a la etnicidad,

el documento refleja una reflexin sobre el derecho a participar como una dimensin inherente a la

ciudadana, entendida ella en su ms amplia acepcin del conjunto de ciudadanos de una nacin.

Como parte de un enfoque institucional basado en derechos para el trabajo sobre la pobreza, el sufrimiento

y la injusticia, Oxfam Internacional ha solicitado una sistematizacin de los procesos de participacin

ciudadana en la actividad minera en Per, con especial nfasis en la consulta vecinal. Esta sistematizacin

debe contribuir al debate nacional e internacional sobre un desarrollo minero sostenible y la inclusin

democrtica de las poblaciones locales en este desarrollo.

El presente estudio recoge este enfoque y se traza como objetivo generar insumos, propuestas y

sugerencias que promuevan un debate sobre los derechos y los mecanismos que las poblaciones tienen

para expresar su opinin sobre el desarrollo de proyectos mineros en sus localidades.

De esta forma, el docu