La nueva casacin contencioso-administrativa(primeros pasos)

10/05/2017 - Estudios y Comentarios

La casacin contencioso-administrativa estaba dejando de ser un instrumento adecuado para laformacin de la jurisprudencia y para que el Tribunal Supremo cumpliera su papel de establecerpautas interpretativas uniformes del ordenamiento jurdico estatal. Las ltimas reformas,elevando el umbral cuantitativo para acceder a la casacin a sumas casi estratosfricas (600.000euros), provocaron que quedaran al margen de la tarea jurisprudencial del Tribunal Supremoamplios sectores del ordenamiento administrativo y fiscal espaol. La Ley Orgnica 7/2015, en sudisposicin final tercera, modific la Ley 29/1998 para reformar en profundidad el recurso decasacin en el orden contencioso-administrativo, ampliando el catlogo de resolucionesrecurribles y haciendo pivotar la admisin del recurso sobre un nuevo concepto: el interscasacional objetivo para la formacin de la jurisprudencia. Este trabajo explica las razones de lareforma, analiza la nueva disciplina legal y da cuenta de los primeros criterios del TribunalSupremo en la puesta en marcha del nuevo recurso de casacin.

Joaqun Huelin Martnez De Velasco es Magistrado del Tribunal Supremo

El artculo se public en el nmero 24 de la Revista General de Derecho Constitucional(Iustel, abril 2017)

SUMARIO: I. INTRODUCCIN: LOS PRECEDENTES Y LA SITUACIN INMEDIATAMENTE ANTERIORA LA REFORMA. II. UN NECESARIO CAMBIO DE PARADIGMA: EL INTERS CASACIONAL OBJETIVO.1. Los primeros impulsos. 2. Los dos claves de la reforma. 2.1. Las resoluciones recurribles. 2.2. La razn quejustifica la admisin del recurso: el inters casacional objetivo. 3. Los supuestos de inters casacionalobjetivo del artculo 88.2 LJCA. 3.1. Resoluciones contradictorias ante supuestos sustancialmente iguales.3.2. Sentencia con doctrina gravemente daosa para los intereses generales. 3.3. Afeccin a un gran nmerode situaciones. 3.4. La incidencia constitucional. 3.5. El Derecho de la Unin Europea. 3.6. Disposiciones decarcter general. 3.7. Convenios interadministrativos. 3.8. Procedimiento especial para la proteccin de losderechos fundamentales. 4. Las presunciones de inters casacional objetivo del artculo 88.3 LJCA. 4.1.Inexistencia de jurisprudencia. 4.2. Apartamiento deliberado de la jurisprudencia. 4.3. Declaracin denulidad de una disposicin general. 4.4. El inters casacional protocolario. III. LA PREPARACIN Y LAADMISIN DEL RECURSO DE CASACIN. 1. La preparacin del recurso. 1.1. Las infraccionesprocedimentales causantes de indefensin: en especial, las incongruencias omisivas. 1.2. El juicio derelevancia. 1.3. La fundamentacin del inters casacional objetivo. 1.3.1. Sentencias contradictorias [artculo88.2.a) LJCA]. 1.3.2. Doctrina gravemente daosa para los intereses generales [artculo 88.2.b) LJCA]. 1.3.3.Afeccin a un gran nmero de situaciones [artculo 88.2.c) LJCA]. 1.3.4. Incidencia constitucional [artculo88.2. LJCA, letras d) y e)]. 1.3.5. El Derecho de la Unin Europea (artculo 88.2.f) LJCA]. 1.3.6. Los supuestode inters casacional objetivo inominados del artculo 88.2 LJCA. 1.3.7. Inexistencia de jurisprudencia[artculo 88.3.a) LJCA]. 1.3.8. Apartamiento deliberado de la jurisprudencia [artculo 88.3.b) LJCA]. 1.4. Lafundamentacin sobre la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo. 2. Las decisionessobre la preparacin y la admisin del recurso. 2.1. La decisin sobre la preparacin por el rgano autor de laresolucin impugnada. 2.2. La decisin de admisin por el Tribunal Supremo. IV. LA TRAMITACIN ANTEEL TRIBUNAL SUPREMO DE LOS RECURSOS ADMITIDOS. V. LA SENTENCIA.

THE NEW CASSATION APPEAL BEFORE THE ADMINISTRATIVE DIVISION OF THESUPREME COURT (FIRST STEPS)

ABSTRACT: The cassation appeal was ceasing to be an appropriate instrument for the formation ofjurisprudence and for the Supreme Court to fulfill its role of establishing uniform interpretative guidelines ofthe state legal system. The last reforms, raising the quantitative to access the cassation appeal to sumsalmost stratospheric (600,000 euros), caused that were left to the margin of the jurisprudential task of theSupreme Court ample sectors of the Administrative and Fiscal Spanish order. The Organic Law 7/2015, in itsthird final provision, amended the Law 29/1998 to reform in depth the cassation appeal in theadministrative jurisdiction, expanding the catalog of appealable decisions and pivoting the admission of theappeal on a new concept: "objective cassational interest for the formation of jurisprudence". This workexplains the reasons for the reform, analyzes the new legal discipline and shows the first criteria of theSupreme Court in the implementation of the new appeal cassation.

I. INTRODUCCIN: LOS PRECEDENTES Y LA SITUACIN INMEDIATAMENTE ANTERIOR ALA REFORMA

La configuracin actual de la jurisdiccin contencioso-administrativa en el ordenamiento jurdico espaolnace en 1956, con la Ley de 27 de diciembre.

En ese diseo inicial, se prescindi del recurso de casacin. El control jurisdiccional de los actos ydisposiciones de las administraciones pblicas se estructur en una nica instancia (las salas de locontencioso-administrativo de las audiencia territoriales despus tribunales superiores de justicia- y, apartir de 1977, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional), con posibilidad derecurso de apelacin de plena jurisdiccin ante el Tribunal Supremo (sin motivos tasados, alcanzando larevisin no slo al Derecho, sino tambin a los hechos) frente a las sentencias dictadas en asuntos quesuperaran determinada cuanta, y siempre que no fueran de ciertas materias. Tambin se contemplaban unrecurso de apelacin extraordinario- en inters de la ley y otro de revisin.

La jurisdiccin contencioso-administrativa actu, pues, durante 36 aos articulada sobre una doble instancialimitada.

En el ao 1992, mediante la Ley 10/1992, de 30 de abril, la apelacin contencioso-administrativa fuesustituida por el recurso de casacin. Se configur as un medio de impugnacin extraordinario, en cuanto sesustentaba en motivos tasados, del que, en principio, quedaba excluida la reconsideracin de los hechos, ylimitado, en la medida en que no alcanzaba a determinadas sentencias, tanto por la cuanta como por lamateria. Tambin se prevea un recurso de casacin en inters de la ley (cuya legitimacin quedaba muyrestringida) y otro para la unificacin de doctrina (cuando, no cabiendo casacin comn por razn de lacuanta, existiesen pronunciamientos contradictorios ante situaciones sustancialmente iguales).

Entre 1992 y 1998, ao de entrada en vigor de la nueva Ley reguladora de la jurisdiccincontencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), dicha jurisdiccin pivot sobre una instanciacolegiada (los tribunales superiores de justicia y la Audiencia Nacional), con posibilidad de recurso decasacin ante el Tribunal Supremo.

En 1998, con la Ley 29/1998, se dio carta de naturaleza a la previsin de la Ley Orgnica del Poder Judicialde 1985 relativa a la creacin de rganos unipersonales (juzgados, provinciales y centrales) para controlar losactos de las administraciones locales, as como algunos de las autonmicas y de la Administracin delEstado. Contra sus sentencias, siempre que el inters en litigio superara determinada cuanta actualmente,30.000 euros- o fuese indeterminada, se previ un recurso de apelacin ante los tribunales superiores dejusticia (sentencias de los juzgados provinciales) y la Audiencia Nacional (sentencias de los juzgadoscentrales).

As pues, a partir de 1998 la jurisdiccin contencioso-administrativa qued estructurada del siguiente modo:

Una primera instancia ante los juzgados, con posibilidad (si se alcanzaba determinada cuanta) de apelacinante los tribunales superiores de justicia y la Audiencia Nacional, cuyas sentencias en apelacin ponan fin a

la va jurisdiccional. Las sentencias de los juzgados que no eran susceptibles de apelacin excepcionalmentepodan ser objeto de un recurso de casacin en inters de la ley, para la fijacin de doctrina legal frente apronunciamientos errneos que contuviesen criterios gravemente daosos para el inters general

Una nica instancia ante los tribunales superiores de justicia y la Audiencia Nacional, con posibilidad decasacin (comn: si el inters econmico en litigio era indeterminado o superaba cierto montante en losltimos tiempos 600.000 euros-; o para la unificacin de doctrina) ante el Tribunal Supremo. Las sentenciasde los tribunales superiores de justicia contra las que no caba ninguna de las dos citadas modalidades decasacin podan ser objeto de recurso de casacin en inters de la ley, con los mismos condicionamientos yaexpuestos para las sentencias de los juzgados. Frente a las sentencias de los tribunales superiores de justiciaque interpretaban y aplicaban Derecho autonmico caba un recurso de casacin para la unificacin dedoctrina ante una seccin especial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del correspondiente TribunalSuperior de Justicia.

Una nica instancia ante el Tribunal Supremo (en esencia, control del Gobierno y de los rganosconstitucionales del Estado), sin posibilidad de recurso alguno, salvo el de unificacin de doctrina cuandoexistiese contradiccin entre sentencias de distintas secciones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

El resultado de esta alambicada construccin, que ha permanecido durante 18 aos, ha sido desalentador:amplsimos sectores del ordenamiento jurdico-administrativo espaol no han tenido acceso al TribunalSupremo, con el efecto de que sobre los mismos no exista pronunciamientos del ms alto rganojurisdiccional de nuestra sistema ni, por ende, labor jurisprudencial uniformadora alguna. Respecto de ellos,la llamada jurisprudencia menor de los tribunales superiores de justicia y de la Audiencia Nacional esvariopinta, con el dficit de seguridad jurdica que ello comporta.

En los mbitos a los q