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LA INTEGRACIÓN

LATINOAMERICANA: ENTRE ELREGIONALISMO ABIERTO Y LAGLOBALIZACIÓN

José Briceño Ruíz ; Ana Marleny Bustamante, Coord.

Obra suministrada por la Universidad de los Andes, Mérida,Venezuela

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Contenido

Introducción José Briceño Ruiz y Ana Marleny Bustamante .............................……………………….…3

I Parte La dimensión económica del nuevo regionalismo en América Latina y elCaribe

¿Tiene futuro la integración económica de América Latina? Alfredo Guerra Borges ..............................................................………………………….. 13

La integración latinoamericana: de la ALALC al Mercosur María de Monserrat Llairó .......................................................…………………………… 20

Del pensamiento mágico al realismo global. El TLCAN y las nuevas tendencias en eldesarrollo regional en América del Norte Michelle Duquette y Simon-Félix Laflamme .............................………………………….. 37

Globalización y regionalismo abierto: el caso de Colombia y Venezuela en laComunidad Andina de Naciones Alejandro Gutiérrez ..................................................................…………………………... 57

El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en las economíassuramericanas Luis A. Toro G ..........................................................................…………………………... 73

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II Parte La dimensión política y las relaciones exteriores en el regionalismo abierto

Aspectos políticos de la integración andina: las relaciones Estado - sociedad civil a partirde los noventa Ana Marleny Bustamante .........................................................………………………..… 92

Prerrogativas estatales e integración regional: la supranacionalidad como condiciónnecesaria de la lógica distributiva. Un ejercicio comparativo entre la Unión Europea y el Mercosur Marcelo de A. Medeiros ...........................................................…………………………. 106

América Latina y la Unión Europea: el nacimiento de una nueva relación José Briceño Ruiz ....................................................................……………………….... 128

Brasil y la Cumbre de América del Sur: ¿de la integración hemisférica a un Área de LibreComercio del Atlántico Sur? Zélia Roelofse-Campbell ...........................................................………………………... 150

Perspectivas de los acuerdos de libre comercio entre Japón y América Latina: unenfoque desde la diplomacia económica japonesa Shigeru Kochi ............................................................................………………………... 164

III Parte El nuevo regionalismo y los espacios fronterizos

El TLCAN, el Plan Puebla Panamá y el papel de México como la nueva fronterageopolítica regional de América del Norte Juan Manuel Sandoval Palacios ................................................……………………….. 179

Ejes de integración y desarrollo para América del Sur Luiz Ablas ..................................................................................………………………... 194

El impacto de la integración en los espacios de frontera: los casos de las comunidadesU‘Wa y Pemón en Colombia y Venezuela Raquel Alvarez de Flores ..........................................................………………………... 204

Epílogo El Caribe: La integración incompleta José Manuel Briceño Guerrero ..................................................……………………….. 216

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Los autores ................................................................................………………………... 221

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Introducción

Cuando la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) publicóen 1994 su texto “Regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integracióneconómica al servicio de la transformación productiva con equidad”, los procesos deintegración ya habían sido reactivados en casi toda la región. Los países caribeñoshabían relanzado la Comunidad del Caribe (CARICOM) en la Cumbre de Grande Anse,Grenada, en 1989. Algo similar habían hecho los países centroamericanos en 1991 alanunciar el Plan Acción Económica Regional (PAECA), uno de cuyos objetivos erareactivar el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En América del Sur, los paísesandinos se esforzaban desde 1989 en reactivar el proceso iniciado en 1969 y ya en 1992se consolidaba un polo colombo–venezolano que reanimaría el Pacto Andino durantetoda la década. En el Cono Sur, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay crearon en 1991el Mercado Común del Sur (Mercosur). De igual manera, en el norte del continente,Canadá, Estados Unidos y México iniciaban una experiencia inédita de integración norte-sur.

La adaptación de la noción de regionalismo abierto a la realidad de la integración enAmérica Latina y el Caribe aparece ex post facto. La crisis del modelo de integraciónpara la industrialización y la transformación productiva propuesto desde 1949 por RaúlPrebisch y la CEPAL y el predominio del enfoque del Consenso de Washington habíancreado las condiciones para que surgiese un nuevo paradigma de integración en laregión. El problema fue que antes de que la CEPAL intentase conciliar la aperturaunilateral con la integración regional, ésta había adquirido un nuevo impulso en buenamedida atribuible a la reforma estructural y a la revisión de la política comercial que laacompañaba.

La nueva integración latinoamericana era ya abierta antes de que la CEPALadaptase el regionalismo abierto del Asia Pacífico a las necesidades latinoamericanas.Era abierta debido a la creciente globalización de la economía mundial, caracterizadapor una liberalización cada vez mayor de los intercambios internacionales bajo la égidadel Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y posteriormente laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Era abierta porque lo permitía laflexibilización de las legislaciones nacionales sobre inversiones extranjeras que condujoa la eliminación de “vetustos instrumentos regionales”, como la Decisión 24 del PactoAndino, que ahuyentaban a los inversionistas. Era abierta porque se adaptaba a la lógica

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de mercado que atraía a las Empresas Transnacionales, interesadas en favorecer laproducción regional para adaptarse al nuevo modelo de producción postfordista. Eraabierta porque lo que interesaba no era crear un mercado regional para promover latransformación productiva de los países latinoamericanos sino lograr una insercióncompetitiva en los mercados mundiales. Y, finalmente, ya era abierta porque el viejoproyecto de establecer un Mercado Común Latinoamericano era sustituido por unaestrategia de integración norte sur con Estados Unidos y la Unión Europea.

¿Cómo describir entonces la nueva integración latinoamericana? ¿Se trata de un“regionalismo abierto a la latinoamericana”, como lo propone la CEPAL desde 1994? o¿Se trata simplemente de una integración neoliberal, un regreso del segundo óptimovineriano impuesto por las realidades de la globalización ya existente antes de lapropuesta cepalina?

Muchos optan por describirlo como regionalismo abierto. Sin embargo, ésta es unanoción que no deja de ser polémica para especialistas de larga data en el estudio de laintegración latinoamericana como Alfredo Guerra Borges y Germánico Salgado. Elprimero, ha señalado en diversos trabajos que el regionalismo abierto constituyesimplemente una forma de regionalizar la globalización. En particular, critica la propuestade la CEPAL de subordinar la integración como un mecanismo para favorecer lainserción en la economía mundial, estrategia que sería válida sólo hasta el momento enque sea conveniente favorecer una política multilateral. Salgado, en sus últimos trabajos,señalaba que la propuesta cepalista significaba simplemente un retorno al supuestovineriano neo-clásico de la integración como un segundo óptimo, por lo que no debíaconsiderarse como una teoría nueva o innovadora. Estas críticas son compartidas pormuchos especialistas que conciben el regionalismo abierto como una simple adaptaciónde la CEPAL a la ola neoliberal en boga. Otros autores optan por asimilar elregionalismo abierto a una apertura regional que no excluye una multilateral. Ésta es lavisión de regionalismo abierto en el Asia Pacífico, lo que implicaría entonces que lapropuesta cepalista no tendría ningún aspecto innovador.

A pesar de estas críticas, no se puede negar que la propuesta cepalista significó unesfuerzo, aun con sus limitaciones, para superar la estrecha noción comercialistaneoliberal que caracteriza al nuevo regionalismo latinoamericano. El aspecto que debedestacarse más de la nueva propuesta cepalista es el de vincular la integración alproceso de transformación productiva con equidad de América Latina y el Caribe. Estoha sido soslayado por muchos de los críticos del regionalismo abierto de la CEPAL. Sinembargo, la vinculación de la integración a la transformación productiva de la regióntiene un hilo conductor que se remonta en la historia a las propuestas de Raúl Prebisch.

Aunque la noción de regionalismo abierto fue rechazada en ciertos mediosacadémicos de América Latina y el Caribe, ha tenido una amplia aceptación en loscírculos políticos y en las esferas de gobierno. La crítica enfatiza el aspecto meramentecomercial de la propuesta cepalina, que ciertamente tiene enormes similitudes con laspropuestas de la economía clásica sobre el comercio internacional. Olvida, como ya seseñaló, su interés en utilizar la integración en el proceso de transformación productivacon equidad de las economías latinoamericanas y caribeñas. La aceptación entre los

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políticos y los gobernantes resulta de la asimilación que éstos hacen entre apertura yregionalismo abierto. Este difuso panorama conceptual es consecuencia del fenómenode la globalización, que ha transformado la economía mundial y los procesos deintegración regional a lo largo y ancho del planeta.

La entrada en escena del término globalización y lo que ella define ha sido y esobjeto de debate intenso desde la década de los noventa. En este debate han aparecidolos promotores y los detractores con ópticas que van, desde posiciones extremas en lajustificación, hasta el rechazo del proceso. Así mismo se ha debatido sobre lo novedosoo singular del hecho, lo que ha permitido introducir algunas referencias de carácterhistórico en el análisis global. Ciertamente, los fenómenos y procesos que semanifiestan en los noventa fueron particulares y específicos y se podían ubicar dentro delos parámetros que determinan las apreciaciones y concepciones económicas y políticastípicas del período de la posguerra fría. Se está produciendo una transformación masivaen un tiempo muy corto y muchas veces a espaldas de los procesos manejadosoficialmente. Comunidades tradicionalmente aisladas, como las de algunas regionesindígenas de Centroamérica, empezaron a comunicarse vía internet y a participar en elmercado accionario de Wall Street. Otros temas relevantes de discusión sobre laglobalización incluyen las presiones sobre el Estado, la economía mundial, la integraciónregional, la democratización, los aspectos culturales, tecnológicos y comunicacionales y,finalmente, la resistencia a la globalización. Este último tópico se percibe no sólo en lasmanifestaciones anti-globalización sino que empieza a observarse como parte delproceso mismo, el cual genera sus propias articulaciones y desarticulaciones; o, comose expresaría en términos hegelianos va acompañado de su antítesis para, a partir deallí, producir la síntesis que será finalmente la nueva etapa de la evolución de lasociedad. Esta nueva lógica global ha incidido en la naturaleza abierta del nuevoregionalismo latinoamericano.

Estos temas fueron discutidos en el simposio “La integración latinoamericana: entreel regionalismo abierto y la globalización” realizado en el marco del X Congreso de laFederación Internacional de Estudios sobre América Latina y Caribe (FIEALC),celebrado en junio de 2001 en Moscú, Rusia, bajo los auspicios del Instituto de AméricaLatina de la Academia de Rusia. En esa ocasión, especialistas de universidades deÁfrica, América, Asia y Europa se reunieron para discutir desde una ópticainterdisciplinaria la evolución reciente y las perspectivas del nuevo regionalismolatinoamericano, su deuda intelectual con las propuestas de regionalismo abierto de laCEPAL y su vinculación con el proceso de globalización.

Del seminario moscovita surgió el conjunto de contribuciones que constituyen estelibro colectivo, que está organizado alrededor de tres temas: la dimensión económica delnuevo regionalismo en América Latina y el Caribe, la dimensión política y las relacionesexternas en el regionalismo abierto, y el nuevo regionalismo en los espacios fronterizos.En ellas se plantea la difícil y a veces imperceptible separación entre el regionalismoabierto como nuevo momento de la integración regional latinoamericana y laglobalización.

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En la primera parte se incluyen cinco trabajos en los que se examina desde unaóptica económica el impacto de la globalización sobre el regionalismo abiertolatinoamericano, mostrando distintas aproximaciones y lecturas de la integracióneconómica en la región. Esto se realiza mediante una revisión de los progresos yfracasos de procesos de integración como el Tratado de Libre Comercio de América delNorte (TLCAN), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur.

El primero artículo del libro es de Alfredo Guerra Borges, quien analiza las formasbajo las cuales la nueva integración latinoamericana puede adaptarse a la dinámicaglobal y a las iniciativas de regionalismo hemisférico propuestas por Estados Unidos.Planteando la disyuntiva entre una “globalización de la regionalización” (expresada en lapropuesta de crear un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) o por unaradicalización de la apertura comercial) o una estrategia alternativa de “regionalizaciónde la globalización” (es decir, una integración que favorezca un cambio estructural de laseconomías latinoamericanas), Guerra Borges señala que la integración latinoamericanasólo tendrá futuro en la medida en que permita desarrollar las potencialidades materialesy humanas de la región. Esto supone modificar la manera como el subcontinente se haentrelazado con el mundo desde mediados de los años ochenta.

María de Monserrat Llairó realiza una evaluación histórica del regionalismolatinoamericano desde la década del cuarenta hasta nuestros días. Luego de revisar latortuosa evolución de los procesos de integración nacidos en la década del sesenta,Llairó se concentra en el Mercosur y el ALCA y examina la importancia que el Mercosurha adquirido en la geopolítica y geoconomía del Cono Sur; sus éxitos en materiacomercial y política lo han convertido en una especie de esquema estandarte de lanueva integración latinoamericana. Sin embargo, como lo analiza Llairó, estos avancescorren el riesgo de perderse debido a la crisis actual por la que atraviesa y el riesgo dedesintegración que representa su ingreso al ALCA. La autora señala que ante la realidadde una difícil y asimétrica negociación con Estados Unidos es preciso que el Mercosursupere sus dificultades actuales y se consolide mediante la profundización de suproceso de integración. En caso contrario, el riesgo de desintegración o simpledisolución en el ALCA es grande.

Michelle Duquette y Simon-Félix Laflamme en su trabajo revisan los efectosmacro-económicos del TLCAN en México y Canadá, para concluir que la ideasubyacente de que las condiciones económicas cambiarían drásticamente por factoresexternos, principalmente del TLCAN, no ha sido tan real para los países miembros,particularmente para México. Señalan que si bien es cierto que se han producidocambios, éstos podrían atribuirse, parcialmente, a otros procesos que ya se habíaniniciado antes del ingreso al TLCAN. Entre ellos se destacan: la liberalización comercial,la devaluación de la moneda mexicana en 1994, el impulso al sector industrial nopetrolero; todo lo cual indica un abandono de la política aislacionista tradicional deMéxico luego de su ingreso al GATT y a la OMC. La sustitución de importaciones sesuplantó por una redefinición del papel del Estado en la economía. El “pensamientomágico” apoyó una política más real de apertura y rearticulación del país al escenario deintegración global, pero los resultados indican que sin devaluación y sin liberalización, el

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aumento real de las exportaciones parece deberse al Tratado. En efecto, es altamenteprobable que sea México el que sienta un impacto mayor del TLCAN. Canadá y EstadosUnidos han instalado en México una cantidad de plantas intensivas en mano de obraantes que en capital. Según Duquette y Laflamme, la integración regional en América delNorte está también produciendo un efecto micro-regionalizador en el interior y entre lospaíses del TLCAN. Este efecto es equivalente, en términos de escala, al efecto macro-regionalizador que se está produciendo mundialmente como resultado de la formaciónde bloques económicos. En el interior de los países, las regiones más vinculadas a laexportación sentirán los efectos dinámicos del libre comercio, entre los que se incluye elcrecimiento de la producción, pero también se registra un aumento de las desigualdadessociales tanto en el interior como entre las regiones.

Alejandro Gutiérrez analiza el proceso de integración en la CAN desde laperspectiva de la relación entre Colombia y Venezuela, el polo más dinámico de esteesquema suramericano. Partiendo de una breve revisión histórica del proceso deintegración en la subregión andina, Gutiérrez examina las tendencias y estructura delintercambio comercial colombo-venezolano. Uno de los aspectos más interesantes deeste ensayo es su análisis de los efectos estáticos y dinámicos de la integracióncolombo-venezolana. Precedido por un denso análisis del debate conceptual sobre losefectos de la integración regional, Gutiérrez refiere los resultados de diversasinvestigaciones en las que se demuestra que en la relación colombo venezolana, hapredominado la creación de comercio como efecto estático. En cuanto a los efectosdinámicos, el autor menciona el incremento de las inversiones y de las alianzasestratégicas y el crecimiento del comercio intraindustrial, aspectos que el autor examinaen detalle.

Luis Toro Guerrero concluye esta primera parte del libro con un ensayo sobre lasperspectivas de integración entre los países de la CAN y del Mercosur. En la primeraparte de su artículo, Toro Guerrero examina el potencial de integración entre los paísessuramericanos, partiendo del análisis de los volúmenes de comercio intraindustrialexistentes entre ellos. Posteriormente, el autor revisa las relaciones comerciales entre laCAN y el Mercosur, y luego concentra el análisis en los efectos potenciales de unacuerdo entre ambos esquemas para un país miembro de la CAN: Venezuela. Toroconcluye que asociarse con el Mercosur es un excelente negocio para Venezuela y esuna oportunidad histórica para multiplicar el comercio, los negocios y las inversiones yconsolidar sus vínculos con Brasil. A escala regional, Toro Guerrero también apoya laconvergencia entre la CAN y el Mercosur, pues significaría la creación de un espacioarmónico y equilibrado que favorecerá la inserción competitiva de Sudamérica en laeconomía mundial e incrementaría su peso político en la escena internacional.

La segunda parte incluye cinco ensayos en los que se analizan los aspectospolítico-institucionales y la dimensión externa del regionalismo abierto. Los trabajos deAna Marleny Bustamante y de Marcelo Medeiros revisan la incidencia que la integraciónregional tiene sobre conceptos tradicionales de la teoría política, como Estado-nación,soberanía y derecho internacional. Aunque ambos autores toman como referente a laUnión Europea, para ilustrar el caso de esquemas de integración latinoamericanos, la

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primera ejemplifica con el caso de la CAN, mientras que el segundo profundiza elejercicio comparado entre la Unión Europea y Mercosur. Los tres trabajos restantes serefieren a las relaciones externas en el regionalismo abierto, en los que se ubica aAmérica Latina y el Caribe en el nuevo escenario internacional, con una posiciónoscilante ante las alternativas del ALCA, la Unión Europea, Japón y una posible Área deLibre Comercio del Atlántico Sur.

En el primer trabajo de esta segunda parte, Ana Marleny Bustamante sostieneque el Estado sigue ejerciendo un papel regulador, distribuidor de las presiones externase internas y de mediador de conflictos sociales nacionales que no se puede desestimar,a pesar de factores como la apertura y desregulación económica, la activación de lasociedad civil y la prédica de la desaparición de las fronteras estatales producto de laglobalización y la integración de los mercados. El Estado todavía es responsable directoante la población de su territorio. A ella debe proteger y responder para mantener sulealtad y sentido de pertenencia al igual que para seguir conservando sus atributos. ElEstado en la CAN, que es el tema central del artículo, es analizado en su papel dual, esdecir, para responder a los avances del regionalismo abierto, la globalización y elmultilateralismo, y para enfrentar los reclamos provenientes de algunos sectoressociales que perciben que su inserción en el escenario internacional sería menosperniciosa si, al mismo tiempo que se satisfacen las demandas externas, se considerany compensan los sectores de la sociedad que sufren los efectos negativos inmediatos. Eltrabajo presenta dos casos del sector productivo tradicional: los empresarios y lostrabajadores organizados que, actuando en el interior del Estado como expresión de lapolítica doméstica, y desde el exterior del mismo, como expresión de la políticainternacional, han empezado a oponerse al libre mercado, al regionalismo abierto y a laglobalización, y exigen un retorno del Estado para mitigar las distorsiones del mercado yredistribuir el bienestar.

Marcelo de A. Medeiros examina el lugar que ocupan las regiones periféricas en elseno de la integración y su relación con la existencia de instituciones supranacionales. Alpromover procesos de integración regional, los Estados tienden a reorganizar tanto laproducción como la distribución de los bienes, además de las finanzas, e incluso, elespacio para imponer límites a la lógica global, mercantil y financiera propia de lainternacionalización y la integración global de los mercados. Medeiros sostiene que laintegración regional tiende a crear un habitus social apto para organizar nuevasprácticas, actitudes y deseos de la región integrada. En esta lógica dual, la integraciónregional interfiere la Internacional Governance, pero también interfiere en el papel delEstado en la política doméstica. La integración es un proceso paulatino o drástico, segúnel caso, que envuelve y modifica la dinámica nacional, en el que algunos sectoresresultan más favorecidos. Las regiones periféricas se encuentran tradicionalmente entrelas menos favorecidas. Los Estados han venido atendiendo estas regiones con diversosinstrumentos de protección y compensación en la búsqueda de una distribución másequitativa del producto nacional y para darle sentido a su función reguladora y neutral delos distintos intereses de clase. En el trabajo se presenta el caso de las fronterasperiféricas tanto en la Unión Europea como en el Mercosur. En el primer caso, lasinstancias supranacionales creadas –Fondo de Desarrollo Regional y Comité Económico

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Social y Comité de Regiones, entre otras– distribuyen las ganancias de la dinámicaintegracionista, devolviéndole u otorgándole recursos a las regiones, particularmente alas menos favorecidas. El objetivo es reducir las disparidades en el desarrollo entrepaíses y regiones intra-nacionales. Los países de la Unión Europea, según el autor deltrabajo, cuentan con un patrimonio histórico milenario y un desarrollo práctico y teóricoque permite nuevos tipos de modus vivendi entre los pueblos y superar el concepto desoberanía característico del pensamiento político occidental. En el segundo caso, lospaíses del Mercosur aún están muy apegados al concepto tradicional de soberanía y deEstado debido a que la supervivencia estatal no ha sido fuertemente amenazada. Con elMercosur las élites o la sociedad civil no sentían una amenaza o ataque feroz como paraprepararse para el ejercicio de una soberanía dividida al estilo europeo. En este caso, elproceso de integración es básicamente intergubernamental; por lo que no existe aúnespacio para la creación de instancias supranacionales que permitan atenuar el impactode la lógica integrativa en las regiones periféricas. De no instaurarse mecanismos decompensación las diferencias intrarregionales podrían acentuarse.

José Briceño Ruiz se encarga del estudio de las relaciones entre la Unión Europeay América Latina. Partiendo de un breve análisis histórico de los vínculos entre ambasregiones, el autor describe la naturaleza de la relación bilateral desde el inicio delproceso de integración en Europa en la década del cincuenta, cuyo núcleo fue la radicalseparación entre la cooperación política, que tuvo cierta relevancia, y los vínculoseconómicos, que fueron tradicionalmente escasos. Esta separación entre los aspectoseconómicos y políticos fue durante décadas la característica más importante de larelación europeo-latinoamericana. Esta situación comenzó a modificarse luego de laaprobación de las Nuevas Orientaciones para la Cooperación con los países de AméricaLatina y Asia en 1990, que marcó el inicio de una nueva era en la que la dimensióneconómica adquirió una mayor relevancia, llevando a la firma de acuerdos de tercera ycuarta generación con México, Chile y el Mercosur. En este artículo se realiza unrecuento de las teorías presentadas para explicar este “nuevo interés económico” deEuropa en América Latina. El autor plantea como explicación la creciente regionalizacióneconómica en el continente americano expresada en el proyecto estadounidense decrear el ALCA. La nueva política comunitaria hacia América Latina se concibe como unarespuesta estratégica de la Unión Europea al ALCA, cuyo propósito es evitar serdesplazada en países como Chile o en el Mercosur, en los cuales su presencia esincluso más importante que la de Estados Unidos.

Zélia Roelofse-Campbell destaca el poder político y el papel que Brasil empieza adetentar en las relaciones internacionales hemisféricas y del Atlántico Sur. Parte de laaceptación de que Brasil cuenta con una de las diez mayores economías del mundo, einfluencia y prestigio suficientes como para jugar un papel de gran potencia. En estesentido, señala que el papel desempeñado por este país en las negociaciones queayudaron a poner fin al problema limítrofe entre Ecuador y Perú, su actuación paracontener diversos intentos de golpe de Estado en Paraguay y su defensa en la OMC delos derechos de los países en desarrollo y la realización de la Cumbre de América delSur, en la que se propuso la creación de un Área de Libre Comercio Sudamericana parael 2002, ejemplifican su status internacional actual. Brasil también estaría buscando

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crear y ampliar sus vínculos con el continente africano desde 1986, para lo cual hapromovido la creación de una Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur. Hainiciado también un proceso de negociaciones para crear un área de Libre Comercio conSudáfrica, la mayor potencia económica de África. Este proceso fue iniciado en 2000cuando ambos países coincidieron en la estrategia de diversificación del comercio conotros mercados emergentes. En síntesis, para la autora, la aproximación de Brasil a susvecinos de América del Sur y del Atlántico Sur refuerza cada vez más sus condicionesde potencia emergente.

Shigeru Kochi analiza el comportamiento de la diplomacia económica de Japón enrelación con dos países latinoamericanos: Chile y México. Japón ha buscado desde lapost- guerra la maximización de sus intereses económicos y la solución política de losconflictos que pudieran surgir con sus socios comerciales. Los pilares de esta doctrinahan sido una política pro-estadounidense y un centralismo económico. Esta políticafuncionó bien hasta mediados de los ochenta, pues Japón y Estados Unidos habíanlogrado resolver sus fricciones económicas políticamente. Sin embargo, proyectosintegracionistas como el ALCA, el Mercosur y el TLCAN causaron gran preocupación enJapón, al percibírseles discriminatorios y exclusivistas, lo que podría perjudicar a lasinversiones japonesas en Estados Unidos. Tal situación influyó para que Japón cambiarael rumbo de su política y considerara la posibilidad de firmar acuerdos de libre comerciocon países específicos de América Latina, manteniendo su tradicional respaldo sólo alregionalismo abierto en el Asia Pacífico. Utilizando el análisis de la toma de decisionesen dos niveles: doméstico e internacional, Kochi considera que para que Tokio puedafirmar un acuerdo de libre comercio con un tercer país se requiere consenso interno. Enel complejo sistema político japonés se está estudiando la posibilidad de negociar ofirmar acuerdos de libre comercio con Chile y México. Kochi analiza las distintas fasesdel proceso de toma de decisiones de Japón en la posible negociación de acuerdos delibre comercio con los primeros candidatos latinoamericanos.

La tercera parte consta de tres ensayos sobre la integración fronteriza en la era delregionalismo abierto. Este también requiere de una creciente integración de los espaciosde frontera y para ello se proponen programas de infraestructura prácticamentedescuidados o inexistentes desde los setenta. La integración de espacios, si bienincorpora nuevas áreas y poblaciones a la dinámica integrativa y del desarrollo, produceigualmente efectos negativos en las culturas y comunidades indígenas o tradicionales.En esta parte, Juan Manuel Sandoval examina la transformación de las fronterasmexicanas como frontera regional en América del Norte; Luiz Ablas presenta los ejes deintegración y desarrollo para América del Sur, mientras Raquel Alvarez de Flores explorael impacto de la integración y la tendencia globalizadora en las comunidades U’wa yPemón en Colombia y Venezuela.

Juan Manuel Sandoval Palacios presenta una incisiva crítica al papel atribuido ala frontera mexicana en el proceso de regionalización de América del Norte. ParaSandoval Palacios la región fronteriza entre México y Estados Unidos ha sido unlaboratorio y las fronteras norte y sur se han transformado en las fronteras geopolíticasde Estados Unidos mientras México se ha convertido en un país-frontera, es decir, en la

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frontera regional de América del Norte. El autor afirma que esta estrategia, que seinscribe en un proceso de “rescribir la historia de las relaciones entre Estados Unidos yMéxico” fue iniciada con la firma del TLCAN por parte del gobierno de Carlos Salinas deGortarí y se pretende continuar con el Plan Puebla Panamá, proyecto del gobierno deVicente Fox Quesada para integrar a la región sur-sureste de México y al istmocentroamericano al proceso de regionalización guiado desde Washington.

Luiz Ablas presenta los trabajos realizados hasta ahora para identificar lasoportunidades de inversión en infraestructura económica de Brasil y de América del Sur,utilizando el concepto de eje de integración y desarrollo. En el diseño de estos ejes sehace énfasis en la infraestructura y se privilegia fundamentalmente el transporte. Sedefinen así áreas que podrían ser incorporadas al desarrollo alrededor de las grandesvías de penetración ya existentes o potenciales. Los ejes producirían regiones deplanificación caracterizadas por tener una adecuada infraestructura de transporte,potencialidades productivas y la propia estructura dada por la red de ciudades que creanuna unidad territorial que facilita la integración nacional y entre países. Por ser Brasil elEstado que tiene límites con casi todos los países de Suramérica, la planificación yejecución de estos ejes permitiría la integración continental. Ablas identifica cuatrograndes espacios de integración de Brasil: la red sudeste y los ejes sudoeste y sur conuna prolongación en la dirección de Mercosur; los ejes oeste y Araguaia – Tocantins; losejes del nordeste brasileño, el de São Francisco y el transnordentino; y la regiónamazónica englobando los ejes Madeira-Amazonas y Arco Norte, siendo el primero el demayor dinamismo. Igualmente, se identifican cuatro grandes ejes de integración deAmérica del Sur, conjuntamente con una serie de ejes emergentes que concentran flujosmenores.

Raquel Alvarez de Flores estudia el impacto de la integración en los espacios defrontera, considerando en particular los casos de las comunidades U’wa y Pemón enColombia y Venezuela. Expone que los grandes proyectos de infraestructura,comunicacionales e hidroeléctricos para unir territorios con fuentes de recursosestratégicos, mineros, hídricos y biogenéticos, afectan territorios que habían sidoresguardados por habitantes autóctonos de estas regiones. La conquista de estosespacios conlleva la destrucción no sólo del modo de vida característico de estosgrupos, sino que muestra con crudeza el carácter avasallador e implacable del avance ydesarrollo del capital. A pesar del avance de estos proyectos de integración territorial, laspoblaciones indígenas buscan defender su hábitat y luchan contra las transnacionales.La etnia U’wa en la frontera colombo-venezolana ha luchado con la empresa OccidentalPetroleum Company y Ecopetrol para impedir la perforación y explotación de pozos enun área ubicada a sólo 500 metros del límite de su resguardo. Con ello se intenta, almenos, llamar la atención sobre las consecuencias sociales y la responsabilidad éticaque les corresponde a los Estados, pero sobre todo a la cultura occidental.

El libro cierra con un aporte de José Manuel Briceño Guerrero sobre laintegración regional en la Cuenca del Caribe. Premio Nacional de Literatura, uno de losfilósofos de mayor prestigio en Venezuela y maestro de varias generaciones deacadémicos del país, Briceño Guerrero analiza la dimensión cultural e histórica de la

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integración regional, dedicándose en particular a una región que conoce y le apasiona: elCaribe. A pesar de concentrarse en este espacio territorial del continente americano,muchas de sus reflexiones pueden ser válidas para la totalidad del sub-continentelatinoamericano. La hipótesis de Briceño Guerrero es que ya existe una “integración dehecho” en el Caribe que es dada por factores geográficos (como el mar, el clima, lameteorología, la flora y la fauna), históricos, artísticos, lingüísticos, religiosos ygastronómicos. Sin embargo, esta “integración de hecho” es una “integraciónincompleta” porque el territorio caribeño está dividido en sectores de poder económico ypolítico dependientes de potencias exteriores al área. Señala que ha predominado elinterés de estas potencias sobre el interés de intercambios locales fecundos y capacesde engendrar relaciones con el exterior desde una toma de decisiones autónoma. Elautor reconoce que no percibe cómo se puede cambiar este estado de cosas paraalcanzar una integración completa, salvo que el proceso de globalización aniegue yniegue el papel hegemónico de las grandes potencias y dé lugar a una auténtica fluidezde intercambios que apunte hacia una integración de toda la humanidad.

Esto constituye, en resumen, el contenido de este volumen, que se inscribe en uninterés por analizar el nuevo regionalismo abierto como un proceso global ymultifacético, con dimensiones económicas, políticas, fronterizas y culturales, que debenser analizadas en conjunto. Esta fue la idea que inspiró al seminario realizado en Moscúy que inspira a esta publicación. Los editores quieren expresar su agradecimiento atodos los colaboradores que, desde sus diversas posiciones teóricas, han permitido queeste libro sea una contribución al estudio del polémico y complejo tema de la integraciónregional en América Latina y el Caribe.

De igual manera, los editores agradecen a la FIEALC y al Instituto de AméricaLatina de la Academia de Ciencias de Rusia por la oportunidad ofrecida a los diversosespecialistas cuyos trabajos constituyen este compendio para discutir sobre losdesarrollos recientes y las perspectivas del regionalismo latinoamericano. Tambiénreconocen el apoyo e interés del Consejo de Publicaciones de la Universidad de losAndes en publicar este libro. Finalmente, los editores agradecen al Consejo deDesarrollo Científico, Humanístico y Técnico de la Universidad de los Andes (CDCHT),pues es, gracias a los fondos de su programa ADG, que ha sido posible elfinanciamiento de esta publicación.

José Briceño Ruiz Ana Marleny Bustamante

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I Parte

La dimensión económica del nuevo regionalismo en América Latina y elCaribe.

¿Tiene futuro la integración económica de América Latina? Alfredo Guerra-Borges

Preámbulo

En el inicio de un nuevo milenio, la economía mundial atraviesa por dos procesossimultáneos pero de signo contrario: la globalización y la regionalización. Muchosobservadores se preguntan si pueden coexistir o si, por el contrario, uno de los dosllegará a ser claramente dominante. Innumerables hechos permitirían pensar que elmundo atraviesa por un período de transición de una economía internacional firmementeenraizada en los mercados nacionales a sistemas globales integrados de producción einnovación tecnológica. Al mismo tiempo, la regionalización es con mucho una realidad,lo que es testimoniado por iniciativas como la Unión Europea (UE), el Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLCAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur), entreotros. Para algunos autores, como Paul Krugman, la globalización ya alcanzó suslímites, de modo que estaríamos en presencia de un retorno a la competencia entrebloques regionales

En cuanto a los procesos de integración económica en América Latina y el Caribe,a fines del siglo veinte e inicios del nuevo siglo, presentan rasgos originales respecto delos emprendidos a partir de los años cincuenta. En un nuevo marco internacional y conun cambio sustancial de la orientación ideológica de los gobiernos latinoamericanos,ahora se promueve la llamada nueva integración que enfatiza la dimensión transnacionalen claro contraste con la integración anterior a la crisis de los años ochenta, quesubrayaba la coherencia interna de las economías, como premisa para proyectarlashacia la economía internacional bajo nuevas condiciones, distintas de las tradicionales.

Esta realidad permite plantear dos hipótesis contrapuestas que este trabajo sepropone considerar: la primera es, que la integración latinoamericana no tiene futuro sino

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que tenderá a diluirse en la universalidad de la globalización; y la segunda es, por elcontrario, que la integración regional tiene un papel que desempeñar en el contextointerno e internacional, presente y futuro de América Latina, en el marco general de laglobalización. Esta última hipótesis implica que si bien América Latina no puede ni debesustraerse a la globalización, teniéndola presente debe definir con claridad cuáles son,en el marco general de ella y en relación con ella, los objetivos propiamentelatinoamericanos de la regionalización.

Primera hipótesis

El primer supuesto o hipótesis de la globalización de la regionalización admite laexistencia de dos procesos: el primero, la negociación del Área de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA); y el segundo, la liberalización comercial de las economíaslatinoamericanas, si ésta se lleva al extremo. En cuanto al ALCA, es conveniente evaluarla evolución del proceso de negociación, para luego hacer algunas reflexiones sobre susprobables desenlaces finales. La Primera Cumbre Presidencial de las Américas,celebrada en Miami en diciembre de 1994 por convocatoria del presidente WilliamClinton, hizo suya la iniciativa de Estados Unidos de establecer en 2005 un área de librecomercio hemisférica. El cometido de negociarla se confió a los Ministros de Comerciode los países del hemisferio. En el ambiente del momento, con la muy reciente entradaen vigor del TLCAN, todo parecía apuntar a que el ALCA estaría calcado según el patrónde dicho tratado, que es reflejo fiel de la política comercial de Estados Unidos. Pronto semanifestaron las discrepancias entre Estados Unidos y el Mercosur, primero, en laSegunda Reunión Ministerial en 1995 celebrada en Cartagena de Indias, Colombia, ydespués, en forma acentuada, en la realizada en Belo Horizonte en 1997. EstadosUnidos presionaba por acelerar el proceso y comenzar de inmediato las negociaciones;el Mercosur se oponía. Al celebrarse en 1998 la Segunda Cumbre Presidencial enSantiago de Chile, era evidente que el destino del ALCA lo determinaría Estados Unidos(TLCAN) y Brasil (Mercosur). Sin embargo, no existía un acuerdo para considerar alTLCAN como modelo del ALCA. La nueva agenda era más receptiva de los distintosintereses nacionales y regionales y había una mayor sensibilidad para las cuestionessociales. Canadá estaba emergiendo como una fuerza importante en los asuntoshemisféricos. Y Estados Unidos llegó a Santiago sin la autorización del Congreso paranegociar, lo que visiblemente debilitaba su posición en el proceso del ALCA, y loentorpecía.

Finalmente, llegó la hora de la Tercera Reunión Cumbre, celebrada en Québec enabril de 2001. Siete años después de Miami, la situación seguía igual en los aspectosantes indicados. Todo igual, y sin embargo, en algún sentido y medida, diferente.

Introducción a las conjeturas, ¿qué cabe esperar?

En el centro de los dilemas prevalece una interrogante de repercusión especial parael futuro del ALCA. ¿Por qué el proceso de negociación del ALCA adolece de una faltade liderazgo estadounidense? La respuesta se relaciona con la política interna de

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Estados Unidos, en particular con las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo. Parafirmar acuerdos que impliquen modificaciones de su legislación interna, el Ejecutivo deEstados Unidos debe recibir del Congreso la autorización para negociar, bajo la doblecondición de que, por una parte, el Ejecutivo se compromete a mantener al Congresoinformado de los objetivos y el curso de las negociaciones, y el Congreso se obliga a nomodificar los tratados que resulten de esas negociaciones; los acepta o los rechaza,pero no los modifica. Hasta ahora las autorizaciones extendidas por el Congresosimplemente han delimitado en términos generales las pautas que deben observarse enlas negociaciones. No obstante, actualmente existe la posibilidad de que el Congresoseñale explícitamente las formas y los alcances de lo que se autoriza al Ejecutivo anegociar, algo que no tiene precedente en la historia de Estados Unidos, pero que estápresente en algunas de las iniciativas de diversos congresistas en los debates sobre laautorización solicitada por Clinton. En tal caso los negociadores estadounidenses ya nodispondrían de la flexibilidad que han gozado hasta ahora. En otras palabras, laautorización (llamada “de la vía rápida”) es posible únicamente si entre Ejecutivo yCongreso existe un alto grado de armonía política. Si entre ambos poderes no existeconsenso no habrá tampoco vía rápida, y sin vía rápida difícilmente puede el Ejecutivollevar a término una negociación, pues sus contrapartes no estarían dispuestas anegociar un tratado que posteriormente el Congreso podría modificar al libre saber yentender de sus miembros. Nadie está dispuesto a negociar dos veces un mismotratado. Si el Congreso se negara definitivamente a autorizar la vía rápida, con ellopondría fin a más de sesenta años de cooperación entre Ejecutivo y Congreso en laelaboración de la política comercial de Estados Unidos.

Recientes auscultaciones de la percepción estadounidense del ALCA (IRELA,1997) indican claramente que en Estados Unidos ha decaído el entusiasmo. Encontraste, Estados Unidos mantiene firme su compromiso con Canadá y México; elTLCAN satisface en gran medida sus ambiciones hemisféricas, sin que ello signifiqueque el bocado sudamericano ya no despierta el apetito de Washington, fiel al legado dela doctrina Monroe.1.

¿Por qué ocurre así? En primer lugar, con el resurgimiento del nacionalismoeconómico en el Congreso estadounidense no existe actualmente la misma disposiciónde antes para suscribir nuevos tratados de libre comercio. Hace siete años que estádetenida la negociación para el ingreso de Chile al TLCAN. Y la aprobación del tratadode libre comercio con Jordania estuvo en lista de espera durante cierto tiempo. Se hanreducido mucho las divergencias entre demócratas y republicanos en temas de políticaeconómica internacional. Por su parte, los ambientalistas y los sindicatos se preparanpara no sufrir una segunda derrota después de la que les infligió Clinton en 1993 alconseguir la aprobación del TLCAN.

Aunque la explicación generalizada de esta actitud es que la oposición nace deltemor a perder empleos, la clave no parece estar allí sino en la diferenciación crecientede los salarios, que en alguna medida ha sido estimulada por la liberalización comercial.El mundo laboral considera que los acuerdos comerciales “son parte del problema y node la solución”.

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En cuanto a la diferente actitud de la Casa Blanca en lo tocante al Norte y el Sur deAmérica la explicación es más sencilla y directa. Canadá y México (con menos de 150millones de habitantes) son los principales exportadores e importadores de EstadosUnidos, en tanto que Centroamérica y Sudamérica (con sus 400 millones de habitantes)son apenas una cuarta parte del mercado de exportación de Estados Unidos en elHemisferio Occidental. Desde el punto de vista del intercambio comercial es másimportante el sureste asiático. Y lo seguirá siendo, pues Centroamérica y Sudaméricaingresan al siglo XXI con más rezagos, más inestabilidad y más precariedades quecuando hace 15 años el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI)los conquistaron con los espejitos del Consenso de Washington.2

En conclusión, el ALCA en la forma en que fue concebida por Clinton (y lo intuyeronRonald Reagan y George Bush) no podrá concretarse, pero como proyecto de EstadosUnidos sigue teniendo posibilidades, aunque con algunas modificaciones; cuántas y cuálsea su alcance dependerá de los latinoamericanos. Al mismo tiempo, la evaluaciónobjetiva de la situación destaca también la posibilidad de que el ALCA no llegue aconcretarse. Si el Congreso niega finalmente su autorización a negociar y la economíaestadounidense desmiente a quienes creen que los ciclos económicos son cosa delpasado, el ALCA se desvanecerá.

Segunda hipótesis

A diferencia del ALCA, que es una opción particular de globalización de laregionalización, la tendencia a continuar la liberalización comercial hasta sus últimasconsecuencias es la opción general de los gobiernos latinoamericanos. Sería hacerlesun elogio inmerecido denominarla una estrategia general, ni siquiera en la forma en quela Comisión Económica para América Latina (CEPAL) sintetizó esta tendenciadenominándola “regionalismo abierto”. El camino recorrido por los gobiernoslatinoamericanos en favor del Consenso de Washington es simplemente la tendencia aeliminar toda medida u obstáculo, de cualquier naturaleza, que se interponga entre laspreferencias comerciales intralatinoamericanas y la liberalización general indiscriminada.Por su índole general, comprensiva de cualquier opción particular, se llame ALCA o deotra manera, es esta la tendencia que con más propiedad podemos identificar comoglobalización de la regionalización. Si se continúa hasta alcanzar el fin propuesto osugerido de sacrificar la interdependencia latinoamericana que pueden generar losacuerdos de integración, en obsequio de “conciliarla” con la interdependencia generadapor la liberalización comercial indiscriminada, el abrazo tentacular con la economíamundial diluiría la regionalización latinoamericana en el ámbito espectral de laglobalización.

El término regionalismo abierto ha gozado por algún tiempo de cierta popularidad,pero aparte de las instituciones financieras internacionales, que han usado el término asu conveniencia, los pocos autores que lo han utilizado no coinciden, o no coinciden deltodo, con el sentido que le atribuyen los gobiernos latinoamericanos y, por ende, con ladefinición de la CEPAL que, según lo manifiesta la propia Comisión, es “coherente con el

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modelo económico imperante en la región, que propone una apertura generalizada de laeconomía” (CEPAL, 1996). Lo que han venido haciendo los gobiernos es una práctica deinconfundible inspiración neoclásica (la integración es una opción subóptima, sólo laintegración al mundo optimiza), práctica emprendida sin tener las capacidades forjadaspreviamente por los asiáticos, a quienes se debe el término original, con referencia a unregionalismo bastante difuso y una apertura discutible

El asombroso éxito de Corea y Taiwán o la impresionante recuperación de Japón,que de las cenizas atómicas resurgió como gran potencia industrial en pocos años, seconsiguió a espaldas de los consejos del BM, cuyas misiones en los años cincuentarecomendaban tener como estrella polar de la economía las ventajas comparativas, tangratas al paladar neoclásico. El papel del Estado fue determinante, como lo fue tambiénsu decisión de construir la economía por ellos deseada, tuvieran o no ventajascomparativas. Y lo consiguieron. Todo esto son historias muy conocidas como pararecontarlas. Al llegar a cierto punto las economías asiáticas necesitaron abrir nuevosmercados para sus productos de alta tecnología. Este lenguaje era familiar a EstadosUnidos por lo que salió al encuentro de los asiáticos.

América Latina adoptó el término, pero luego de haber seguido el camino inverso.No creó previamente nuevas capacidades productivas sino que desmanteló gran partede las que poseía, otra parte la ha transferido a empresas extranjeras, que por definiciónsiguen una estrategia cuyo objetivo no es de ninguna manera la construcción denaciones fuertes. En América Latina el regionalismo tiene tradición y la aperturacomercial unilateral es indiscutible, incluso más allá de lo oportuno y lo prudente.

Si esta tendencia, esta práctica desorientada y carente de objetivos de desarrollo(pues “globalizarse” a secas suena a cohete lanzado en busca de otros mundoshabitados), no fuera contenida en algún momento, la globalización de la regionalizaciónse habrá consumado. Sin embargo, la globalización por la vía de un regionalismo abiertohasta el extremo no tiene todo el viento a su favor. Después de 15 años de aplicaciónrigurosa de la prédica de las instituciones financieras internacionales, el paraísoprometido se revela ahora como el paraíso esfumado. Los informes de 2000 del BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y de la CEPAL así lo documentan. Por otra parte, sila economía de Estados Unidos continúa en recesión, sobrarán los motivos que ponganen evidencia la indefensión a que se ha llevado a las economías latinoamericanas y lanecesidad de reconsideraciones. Habrá llegado el momento de rectificar los excesos yproceder con la lucidez necesaria para comprender que la economía no se rige pornormas únicas con resultados uniformes en cualquier país del mundo. Por creerlo así elFMI ha acumulado un verdadero record de fracasos. Bastaría recordar los disparatescometidos y los fracasos registrados con ocasión de la crisis asiática y un año más tardeen Rusia. Los únicos que piensan lo contrario son los magnates rusos que utilizaron loscréditos del FMI para incrementar sus depósitos en el extranjero (Estefanía, 2000).

En resumen, si se producen rectificaciones del ofuscado modelo que se ha seguidohasta ahora, no habrá globalización de la regionalización latinoamericana. Se redefiniránlas posiciones y con ello la integración regional subirá algunos grados en la escala de

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prioridades. ¿Cuántos grados? No es posible anticiparlo. Dependerá del alcance de lasrectificaciones. No obstante, dependerá ante todo de un relevo de gobernantes. A losactuales no se les puede pedir que pongan su pensamiento al revés.

Regionalización de la globalización: una estrategia con objetivos dedesarrollo

La estrategia alternativa que se propone en este ensayo se define comoregionalización de la globalización. Consiste en profundizar los procesos de integraciónregional para que, como parte de un sostenido esfuerzo de cambio estructural, lacooperación de los países latinoamericanos haga posible el pleno desarrollo de losrecursos internos de la región, se eleve la calidad de vida de la población y seaprovechen eficientemente las opciones que abre la globalización, dentro de la cualAmérica Latina participe con renovada personalidad nacional y regional.

¿Qué significa profundizar la integración regional? Significa alcanzar gradualmentemayores grados de interdependencia de las economías participantes gracias a laejecución de políticas regionales de utilización de los recursos internos (naturales yhumanos) de la región, la integración física del espacio regional, la armonización depolíticas nacionales y la remodelación de la presencia regional frente al mundo.

Por su contenido político, profundizar la integración regional significa cambiar elorden en que se entrelazan la región y el mundo. En el punto en que ahora nosencontramos, el desarrollo de las potencialidades materiales y humanas de la región seha delegado a la economía internacional (comercio e inversión extranjera), lo que hadado por resultado economías de grandes contrastes, carencias e injusticias sociales,expansión de la marginalidad, economías condenadas a la inestabilidad, sociedadesorilladas a la confrontación.

A la luz del estado de cosas en que nos encontramos, la alternativa propuestasuena a utopía, y lo es. Las utopías son verdades anticipadas para cuya verificación esnecesario un cambio de escenarios. Es en este sentido que afirmamos que laintegración latinoamericana tiene futuro. Como todo cambio social profundo, esteresultado no es instantáneo. Los árboles florecen utopías y después de silenciososprocesos internos las flores se convierten en frutos maduros. Por consiguiente, elescenario en que la regionalización de la globalización podría hacerse realidad, comouno tan sólo de los procesos económicos, políticos y sociales que tendrán lugar en esosescenarios, requiere de un tiempo de maduración y condiciones internacionalespropicias.

En los años venideros (corto y mediano plazo) podríamos esperar que la acción dela sociedad civil influya sobre las conductas gubernativas provocando cambios parcialesen ellas. Condición determinante de los cambios será el grado de organización y demovilización de la sociedad civil, pero no sólo para protestar sino para proponer. Seránmuy influyentes, asimismo, los cambios que se operen en el entorno internacional. Entercer lugar, la condición subjetiva de los cambios es tener un espíritu muy sensible a lacoyuntura. El sentido de la oportunidad, no sólo de la necesidad.

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Algo que es esencial tener en cuenta es que “la vocación internacionalista delneoliberalismo-conservador únicamente puede ser enfrentada por otro internacionalismode corte alternativo. Ello comporta la necesidad de una agenda global y de sujetoscolectivos ad hoc” (Escurra,1997). ¿Cuáles son éstos? Los integrantes de la sociedadcivil internacional: “el conjunto de todas aquellas organizaciones sociales e instituciones(asociaciones voluntarias, entidades sin ánimo de lucro, Organizaciones noGubernamentales, etc.) que actúan en el plano local, nacional y mundial en todas lasesferas de la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social, tanto en elplano individual como en el colectivo” (Petrella, 1996). Hasta ahora, esta sociedad civilinternacional tiene todavía una entidad difusa, realiza actuaciones coherentes ycohesivas pero es todavía polvo sideral que se condensará en estrella. Pese a ello yanadie en el mundo desconoce su existencia beligerante. Con esto presente podemosconcluir que la sociedad civil de cada país no desplegará todo su potencial de cambio sise ensimisma nacionalmente y no tiene en cuenta a la sociedad civil internacional. Laglobalización ha creado la figura que habrá de transformarla.

La regionalización de la globalización no nacerá de un día para otro. Los cambiosparciales a que hemos hecho referencia prepararán condiciones, unas veces, y otrastendrán resultados en la concreción de algunos aspectos de la integración “enprofundidad”. Al cabo de los años el desenlace de los cambios acumulativos haráposible la realización de la utopía. Ahora la definimos de una manera, del modo que esposible definirla a la vista de la realidad presente, por contraste con ésta, resumiendo lavisión que en el pasado adelantó la teoría latinoamericana de la integración. Sinembargo, cuál será en el futuro el sabor y el color de los vinos viejos, sólo será posiblesaberlo cuando se escancien en odres nuevos.

Referencias

Comisión Económica para América Latina CEPAL (1996) Panorama de la insercióninternacional de América Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago.

Escurra, Ana María (1997) “Globalización, neoliberalismo y sociedad civil: algunosdesafíos para los movimientos sociales y populares latinoamericanos”, Pasos, CostaRica, 71, p.20.

Estefanía, Joaquín (2000) Aquí no puede ocurrir. El nuevo espíritu del capitalismo,Madrid, Grupo Santillana de Ediciones.

Instituto de Relaciones Europea Latinoamericanas (IRELA) (1999) La perspectiva de unacuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones para las políticas de EstadosUnidos, Madrid, IRELA.

Petrella, Ricardo (1996) Los límites a la competitividad, Buenos Aires, EditorialSudamericana.

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La integración latinoamericana: de la ALALC al Mercosur María de Monserrat Llairó

Introducción

La idea integracionista fue parte de la agenda interamericana desde el siglo XIX, apartir de la propuesta estadounidense de unión aduanera continental y la construcciónde un ferrocarril panamericano en 1889. Este proyecto se mantuvo durante las diferentesconferencias panamericanas de los años veinte, treinta y cuarenta, aunque en estoscasos las intenciones eran más de origen estratégico que económicas. En el caso deArgentina y Brasil, la idea de consolidar un proceso de integración económica estuvopresente, en particular, en la propuesta de la unión aduanera que llevó a Río de Janeiro,en 1940, Federico Pinedo, para ese entonces ministro de Hacienda de la Argentina. Enesa oportunidad se intentaba superar los problemas comerciales mediante laconcertación de un acuerdo complementario y de libre comercio.

Durante la Segunda Guerra Mundial se presentaron también varias proposicionespara la creación de una unión aduanera latinoamericana, aunque sin éxitossignificativos. Finalizando el conflicto, Argentina firmó una serie de acuerdos bilateralescon Chile, Paraguay, Bolivia y Perú para facilitar el intercambio recíproco por medio de lacompensación de los saldos comerciales. Estos proyectos no prosperaron y hacia 1955habían sido abandonados.

Correspondió a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), durante suprimer período de sesiones, en junio de 1948, lanzar el término de “Unión AduaneraLatinoamericana”. A partir de 1956, con la creación dentro de la CEPAL del Comité deComercio, comenzaron a realizarse una serie de estudios sobre la factibilidad de un“mercado regional”. Este período se caracterizó por una actitud prudente de parte deeste organismo al referirse a la formación de un mercado común; el mismo Prebisch erapartidario de arreglos más limitados, evitando fórmulas de acercamiento que habíanfracasado en el pasado, por ser excesivamente generosas y por intentar regir todas lasrelaciones comerciales entre los países. El grupo de expertos convocados con el fin deformular las bases de un futuro mercado común llegó a la conclusión de que debíaprecederlo una zona de libre comercio, que se concretaría en un lapso de 10 años.Simultáneamente, cuatro países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay)también decidieron convocar a especialistas gubernamentales para analizar estaproblemática. El enfoque que presentó este grupo era distinto del propuesto por laCEPAL, ya que no se establecían diferencias entre los tipos de productos y entre paísesmás o menos desarrollados.

La posibilidad de la integración latinoamericana encontró un obstáculo en loscompromisos suscritos en el Tratado de Roma (1957), que dieron origen a la ComunidadEconómica Europea (CEE) cuyo objetivo fue conformar un bloque económicoproteccionista para los productos agrícolas de zonas templadas y tropicales. Estorepresentaba una amenaza para el futuro de las agroexportaciones de Sudamérica(Dabène, 1999: 327). Ante este panorama, América Latina unió sus fuerzas para

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enfrentar el proteccionismo europeo, para lo cual se decidió renovar y ampliar losacuerdos bilaterales preferenciales intrasudamericanos de 1957 (De la Iglesia, 1994: 78)

La integración en América Latina: una revisión histórica

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y la AsociaciónLatinoamericana de Integración

El 18 de febrero de 1960 se firmó el Tratado de Montevideo que creó la AsociaciónLatinoamericana de Libre Comercio (ALALC). El tratado incluía muchas de laspropuestas del grupo de trabajo de la CEPAL como cláusulas de escape, disposicionesconcernientes al grado de desarrollo de cada país, acuerdos de complementación, etc.Los firmantes iniciales fueron Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú yUruguay, adhiriéndose poco después Colombia, Ecuador y Venezuela. Si bien estaorganización estuvo inspirada en grandes propósitos, nunca prosperó hasta sureestructuración en agosto de 1980, por la que surgió un nuevo organismo: la AsociaciónLatinoamericana de Integración (ALADI), cuyo objetivo era constituir un mercado comúncon la adopción de mecanismos más flexibles y pragmáticos que los contemplados en laALALC (Campanella, 1997: 216).

En agosto de 1962, Raúl Prebisch, en el discurso inaugural de la II ConferenciaOrdinaria de la ALALC (realizada en Chile), propuso tomar grandes decisiones políticaspara dar vitalidad al proceso de integración. Pese a que los presidentes de Brasil (JoãoGoulart 1961-1964)1 y Chile (Jorge Alessandri 1958-1964) plantearon formalmente ensu declaración de Santiago la propuesta de una Conferencia de Ministros de RelacionesExteriores. Ésta no pudo efectuarse por varios factores: en primer lugar, por lainestabilidad política de los países del continente. En segundo lugar, por las dificultadese ineficiencia para su organización, siendo que el tiempo perdido jugó en contra y no afavor de la celebración de la conferencia, lo que a su vez era resultado de laambigüedad política con respecto a la integración de la región. Y en tercer lugar, estaambigüedad produjo el estancamiento en las decisiones.

A pesar de todo, la ALALC subsistió sin política ni instituciones adecuadas queconsumieron todas sus energías girando en torno de su propia atonía. En la Conferenciade Santiago (1962) se propusieron los siguientes objetivos para dar una mayorfuncionalidad a la ALALC (Banco Nacional de Comercio Exterior, 1964: 123-125): - Establecer un mecanismo de consulta permanente de los Ministros de Relaciones

Exteriores de las partes contratantes, como máximo órgano de la ALALC encuestiones fundamentales de política de integración económica.

- Promover la coordinación y armonización de las políticas y programas dedesarrollo económico de los países miembros.

- Armonizar las políticas arancelarias y comerciales para alcanzar dentro del menorplazo posible, un arancel aplicable a terceros países.

- Establecer mecanismos de desgravación más expeditos que permitan acelerar elproceso de liberación del intercambio comercial.

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- Establecer sistemas de pagos que sin alterar en su sustancia la convertibilidad quehan alcanzado los países miembros de la ALALC, estimulen la expansión delcomercio intrarregional, el avance de las metas de desgravación y lacomplementación industrial.

- Adoptar un sistema que permita financiar las exportaciones de bienesindustrializados u otros de importancia decisiva para los países miembros de laALALC, a fin de hacer efectivo el aprovechamiento de las ventajas resultantes delprograma de liberación.

- Adoptar las medidas apropiadas para establecer una política común en materia detransportes.

La ALALC fue el primer tratado regional de América Latina. En 1967 ya formabanparte de ella México y toda Sudamérica, excepto las Guyanas. Sus objetivos fueronconseguir una mayor colaboración económica y establecer una zona de libre comerciomediante un instrumento único: el acuerdo periódico sobre la disminución de losaranceles que dificultaban el comercio. Si bien los comienzos fueron exitosos, despuésde algunos años comenzaron a sentirse los primeros síntomas de crisis atribuibles avarias causas: - Incapacidad de alcanzar los grandes objetivos que se habían propuesto,

produciéndose así un largo período de estancamiento. - Fracaso de las negociaciones y suspensión de los acuerdos vigentes. - Reducción de las concesiones otorgadas, expresión del agotamiento de la etapa

de concesiones fáciles. - El reconocimiento de que los países signatarios no estaban dispuestos a profundizar

la apertura comercial.

El fracaso se evidenció no sólo en la escasa participación de empresas nacionalessino también en la imposibilidad de promover el incipiente proceso de industrializaciónde los países de menor desarrollo económico de la zona. En los acuerdos firmados sóloparticiparon las naciones de mayor tamaño de la región, que contaban ya con un parqueindustrial relativamente amplio y diversificado (Martínez de la Clainche, 1984). El casoargentino puede ser un ejemplo. Al momento de la firma del Tratado de Montevideo,Argentina era uno de los países que, en líneas generales, se encontraba en una etapade desarrollo económico más avanzado en América Latina. Sin embargo, ya en los añoscincuenta la producción industrial estaba estancada debido a la falta de maquinaria; almismo tiempo, las exportaciones del agro no eran suficientes como para generar unsaldo exportable considerable. Cuando Arturo Frondizi asumió la presidencia, apostó alcapital extranjero y en 1958 se aprobó en el Congreso Nacional la ley de inversionesextranjeras y una serie de decretos sectoriales. Argentina era uno de los países de laregión que contaba con una estructura de comercio exterior relativamente diversificada,tanto desde lo estructural como desde lo geográfico. En realidad, las posibilidades máspromisorias de expansión de las relaciones económicas y comerciales entre Argentina ylos restantes países miembros de la ALALC se encontraron en rubros no tradicionales,es decir, en el intercambio de bienes intermedios y de artículos manufacturados deproducción y consumo (Bernal Meza, 1991: 134). Sin embargo, no debe entenderse quela Argentina dejaba de compartir una serie de características comunes a la estructura

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comercial de los países en desarrollo. Una de las limitaciones más importantes de estaestructura era la extrema dependencia de uno solo o un número reducido de productos ode un solo mercado (Vázquez Presedo, 1978:185). Al mismo tiempo, todos los paísesposeían una economía primaria de exportación, lo que implicaba que eran máscompetitivos que complementarios (Schvarzer, 1996: 234). Esto es una de las causaspor las que la integración económica de la región fue mucho más tardía, y por qué nodecir, que hasta hoy día es una deuda pendiente en el continente.

Finalmente, aunque la expansión comercial de América Latina fue fomentada yapoyada por los Estados Unidos, al mismo tiempo existía en este país un clima deincertidumbre y desconfianza debido a la situación política internacional, originada por elavance del fantasma comunista materializado en parte por la revolución castrista y por lainfluencia soviética en el mundo. Esto incidió en la actitud estadounidense frente a laALALC y, obviamente, en el desarrollo ulterior de este esquema de integración.

Los escasos avances de la ALALC y la falta de mecanismos compensatorios ycorrectivos de los desequilibrios en la distribución de los beneficios de la integración,condujeron a los países andinos a suscribir el Acuerdo de Cartagena en 1969. De igualmanera, a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, varios miembros de laALALC empezaron a abandonar la etapa formal establecida por el acuerdo deMontevideo para ingresar a una integración informal. En lugar de los compromisosformales y totalizadores, que no habían tenido éxito, se optó por proyectos específicos.Se dejó de lado el intento de asignación de actividades y la regulación de la inversiónextranjera directa, y se empezaron a ensayar mecanismos de comercio compensado yotras modalidades de corte más bien bilateral que multilateral.

Dado que el propósito de integración regional que se le atribuyó a la ALALC nuncaprosperó debido a los diferentes inconvenientes ya señalados, en agosto de 1980 sefirmó un nuevo acuerdo: el Tratado de Montevideo, constituyéndose la ALADI. Este“tratado marco” fijó los grandes objetivos, las instituciones, los instrumentos ymecanismos para perfeccionar el proceso, sin imponer una regulación detallada delmismo. Se establecieron como principios básicos la no reciprocidad y la cooperacióncomunitaria. También se crearon diferentes categorías de países según su nivel dedesarrollo e instrumentos básicos de negociación, entre los cuales se pueden mencionarlos siguientes (ver Llairó, 1993: 10):

· La preferencia arancelaria regional. · Los acuerdos de alcance regional. · Los acuerdos de alcance parcial. · Los acuerdos de alcance parcial comercial. · Los acuerdos de alcance parcial de complementación económica. · Los acuerdos de alcance parcial agropecuarios. · Los acuerdos de alcance parcial de promoción del comercio. · Los acuerdos de alcance parcial de renegociación del patrimonio histórico. · Los acuerdos con otros países de América Latina.

Básicamente, la ALADI intentó proseguir el proceso de integración iniciado por la

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ALALC con el fin de promover un desarrollo económico y social armónico y equilibrado alargo plazo y establecer, en forma gradual y progresiva, un mercado comúnlatinoamericano. No se estipularon fechas límites, ni etapas intermedias o un períodoformativo, ni un modelo claro de integración, como en la ALALC. Se especificó que secrearía un área de preferencias económicas para avanzar, gradual y progresivamente.Los principios enunciados eran generales y amplios, representando una gran ventajasobre la rigidez de los establecidos por la ALALC pero, por esta misma razón, seprestaron a diversas interpretaciones que le quitaron claridad de entendimiento ysencillez de aplicación.

La modificación operada implicó el abandono del sistema anterior de “integraciónmultilateral” y se reemplazó por otro más flexible que admitía “acuerdos parciales entresus integrantes”. En efecto, la ALADI contempló instrumentos más simplificadospartiendo de la posibilidad de acuerdos parciales entre dos o más miembros, sin que setuvieran que extender a todos los restantes las concesiones que se otorgasen. El nuevotratado se limitó entonces a señalar los principios, instituciones e instrumentos pararegular el proceso comercial latinoamericano, dejando amplia libertad a los paísesmiembros para negociar entre sí, mediante acuerdos bilaterales extensibles y conterceros países, naciones centroamericanas y caribeñas, que podían ser parciales oderivar en zonas de libre comercio.

Por otra parte, el nuevo organismo contemplaba la adopción de tratamientosdiferenciales en función de tres grupos:

· Los de menor desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador, Paraguay); · Los de desarrollo intermedio (Colombia, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela); · El grupo de países de mayor desarrollo (Argentina, Brasil y México).

El Mercado Común Centroamericano

El Mercado Común Centroamericano (MCCA), creado en Tegucigalpa el 10 de juniode 1958 y consolidado por el Tratado General de Integración de Managua, suscrito el 13de diciembre de 1960, está integrado por Guatemala, El Salvador, Honduras yNicaragua, adhiriéndose luego Costa Rica en julio de 1962. Dentro de las limitacionesque ofrecía la pequeña extensión de los países que lo componen y su incipientedesarrollo industrial, fue posible obtener algunos progresos, tanto en el aumento delintercambio intrazonal como en el incremento de la productividad. Uno de los fenómenosque contribuyó a la expansión económica y a las transformaciones de las economías fueel creciente grado de interdependencia económica que surgió en el marco de loscompromisos integradores adoptados por los países a finales de los años cincuenta ysesenta. El establecimiento del MCCA y la adopción de una política de fomento delsector manufacturero contribuyeron a impulsar una industrialización sustitutiva deimportaciones (Campanella, 1997: 219). A inicios de los años setenta el MCCA comenzóun período de crisis que se prolongó hasta los años ochenta, en gran parte debido alconflicto político militar que sacudió a la región en esta década. El MCCA fue relanzadoen los noventa, expresión de lo cual fue la creación del Sistema de IntegraciónCentroamericano (SICA) en 1991 y la firma en 1993 del Protocolo de Guatemala que

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reformó el Tratado de Managua de 1960. El Pacto Andino

Dentro del proceso de integración latinoamericana surgió, con caracteres definidos,la subregión andina formada por los seis países que ocupan este espacio geográfico delcontinente. El Pacto Andino, cuyos fundamentos provienen del Acuerdo de Cartagena,fue firmado en 1969 en Colombia, y se propuso lograr la integración de Bolivia, Chile,Colombia, Ecuador y Perú, en forma gradual, favoreciendo su desarrollo económico yhaciendo que sus intereses, al ser interdependientes, facilitaran las negociaciones con elexterior. El Pacto Andino contó con mecanismos y fórmulas más nuevas y modernas quela ALALC, que permitieron una acción conjunta en el ámbito internacional, y su lema fueuna frase de Simón Bolívar que dice: “ Para nosotros la Patria es América”. Al grupoinicial de países se le adhirió, en febrero de 1973, Venezuela y en 1977 se retiró Chile.Este proceso de integración incluyó los mayores productores y exportadores de petróleode América Latina: Ecuador y Venezuela.

El Acuerdo de Cartagena se propuso tres objetivos fundamentales: - El primero fue lograr un desarrollo acelerado de los países miembros por acción de

la integración económica. Este proceso pretendió equilibrar el comercio de toda lasubregión, evitando la duplicación de las inversiones industriales, provocando unadiversificación de la producción y posibilitando las inversiones en sectores noexplotados. La meta fundamental fue la de mejorar el nivel de vida de la poblaciónen todo el ámbito de la subregión.

- El segundo objetivo fue facilitar la participación de los países miembros en elproceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y establecercondiciones favorables para que dicho acuerdo cumpliera una etapa intermedia,dado su carácter transitorio entre el Tratado de Montevideo y la creación delMercado Común Latinoamericano.

- El tercer objetivo se refiere a la complementación necesaria entre los paísesmiembros, de tal manera de crear vínculos firmes y estables que beneficiasen atoda la región.

Se propuso un plan estratégico común para lo cual se inició un proceso dearmonización de las políticas y una coordinación en los planes de desarrollo. LaCorporación Andina de Fomento concedió préstamos y asistencia técnica, teniendocomo prioridad el desarrollo industrial de la región, para luego dirigir sus esfuerzos a laconstrucción de servicios básicos. En enero de 1977 se estableció el Fondo Andino deReserva con la intención de ayudar a armonizar las políticas de cambio, monetarias yfinancieras de los miembros del grupo. En 1978 se aprobó el Protocolo de Arequipa endonde se establecieron nuevos cambios en el Acuerdo de Cartagena para permitir a susmiembros cumplir con los objetivos y los mecanismos del Acuerdo (rebajas o liberaciónde gravámenes, formas y plazos de liberación, metas, programas (Trucco Padin deMariscotti, 1976). El proceso entró en crisis durante la década de los ochenta, a pesar deintentos de reactivación como la firma del Protocolo de Quito en 1986. A fines de losaños ochenta e inicios de los noventa comenzó un proceso de reestructuración del Pacto

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Andino, que se transformó en Comunidad Andina de Naciones en 1996. La Cuenca del Plata

El sistema de la Cuenca del Plata reconoce como antecedente una reunióncelebrada en Montevideo en 1941, en pleno conflicto bélico, que por razones obvias noprosperó. La idea revivió en 1967 cuando se reunieron en Buenos Aires losrepresentantes de los cinco países miembros (Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay yUruguay), dejando sentadas las bases de la nueva agrupación subregional. En 1968 serealizó un encuentro en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en el cual se sancionó el actaque lleva ese nombre. El 23 de abril de 1969, los cancilleres reunidos en Brasiliasuscribieron el tratado, creando como agrupación subregional, el Sistema de la Cuencadel Plata. Éste tuvo todos los elementos necesarios para convertirse en uno de losgrupos subregionales más coherentes y fecundos; por la superficie que abarca, por laexcepcional riqueza de su suelo, por el número de habitantes que puede potencialmentealbergar, esta zona puede convertirse en una de las regiones más prósperas. El acuerdode la Cuenca del Plata puede considerarse como el origen del Mercosur en los añossetenta.

Otras instituciones de cooperación:

Pueden señalarse otras instituciones que forman parte del proyecto integracionistalatinoamericano cuya trayectoria es importante y, en consecuencia, no pueden dejar demencionarse, como: - Sistema Económico Latinoamericano (SELA), que es un órgano permanente de

consulta interregional y de cooperación para el progreso económico-social. Seinstituyó en 1975 y comenzó a funcionar en junio de 1976. Está compuesto por 26países: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica,México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam,Trinidad-Tobago, Uruguay y Venezuela.

- El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fundado en 1959 y que tiene comoobjetivo principal contribuir a financiar el desarrollo económico y social de AméricaLatina. El BID es una institución multinacional que obtiene fondos de los mercadosde capital internacional para financiar proyectos de infraestructura en el área.

- La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), creada en febrero de 1948por el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas(ONU), para colaborar con los gobiernos latinoamericanos en el desarrolloeconómico de sus países y en el análisis y diagnóstico de las tendenciaseconómicas de la región. La CEPAL está facultada para hacer recomendacionesdirectamente a los gobiernos y a los organismos especializados correspondientes.La CEPAL ha desarrollado su labor en tres campos: la investigación y análisis delas tendencias y problemas del desarrollo latinoamericano, la asesoría a losgobiernos en la búsqueda y aplicación de soluciones para esos problemas, y lacapacitación de profesionales en el campo socioeconómico.

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La nueva integración latinoamericana

Hacia fines de los años ochenta el proceso de integración adquirió un sesgodiferente al de las décadas anteriores. Se orientó hacia una apertura económica comoelemento complementario de las economías centrales y no en contraposición a lasmismas, como lo propuso el modelo cepalino que se sustentaba en un crecimiento haciaadentro (Gomes Saraiva, 1998:72). La integración en la región y en el hemisferio sevincula ahora a la inserción competitiva en una economía mundial organizada en torno amega-mercados y bloques comerciales, a la idea de competitividad de las economías yla interdependencia. La integración es parte de una estrategia que intenta adaptar laregión a la nueva realidad de la economía internacional globalizada. Como dice JoséBriceño Ruiz (2001):

Esta nueva modalidad de integración responde a una estrategia de ciertosactores económicos nacionales y transnacionales que ejercen su lobby sobrelos Estados para que se establezca un modelo de integración que permita laexpansión de sus actividades. Los Estados establecen una alianza con estosgrupos de presión para desarrollar un tipo de regionalismo estratégicodirigido a incrementar su poder en un contexto internacional crecientementeglobalizado.

Se debe considerar que existen ciertas características comunes en los procesos deintegración de los años sesenta y los noventa. La democratización fue un factor clave desustentación de estos procesos. Si bien es cierto que en los años sesenta lasdemocracias eran muy débiles y sucumbieron en poco tiempo, también es verdad queen ambas décadas Estados Unidos tenía como objetivo la integración del hemisferio sursobre la base de gobiernos constitucionales ; en los años sesenta, por miedo al peligrocomunista, y en la década del noventa, para crear un bloque regional fuerte frente a laUnión Europea y al Sudeste Asiático. En los años sesenta Estados Unidos propuso laAlianza para el Progreso, en los noventa la Iniciativa para las Américas y en el 2000 elALCA.

La nueva integración se relaciona con la forma como cada sociedad percibe supropia transformación interna y su inserción en un sistema internacional en profundareorganización. Esta relación funcional explica la mayor coincidencia que en cada paísse está produciendo entre la agenda de cuestiones críticas y la de integracióneconómica. En la medida en que esta relación funcional se mantenga o se acreciente, laactual valoración positiva de la idea de integración preservará su vitalidad en elhemisferio (Lavergne et al., 1993: 78).

Orígenes y desarrollo del Mercosur

El proyecto de integración entre Argentina y Brasil se inició con el Programa deIntegración y Cooperación Económica (PICE), acordado por los presidentes RaúlAlfonsín y José Sarney en julio de 1986 en el marco de la ALADI (Chudnovsky y Lopez,

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2000: 94). En 1988, cuando se suscribe el Tratado de Integración, Cooperación yDesarrollo, el proceso dejó de ser sectorial y se transformó en global. Este tratado nosólo se propuso la conformación de un área de libre comercio sino que tambiéncontempló la coordinación gradual de las políticas monetaria, fiscal y cambiaria.

Ambos presidentes reconocían como uno de los principales objetivos de laintegración la necesidad de “preparar a las dos naciones para los desafíos del siglo XXI”.La idea de integrar ambos territorios en un espacio económico común era un objetivoque debía alcanzarse en forma gradual y flexible para permitir la adaptación tanto de laspersonas como de las empresas a las nuevas condiciones de competencia y legislacióneconómica. La remoción de los obstáculos arancelarios y no arancelarios y laarmonización de las políticas debía lograrse en dos etapas, sin especificar los límitescronológicos de cada una de ellas. Esto se concretaría mediante la negociación deacuerdos específicos. La ejecución del tratado quedaba a cargo de una comisiónformada por los presidentes y cuatro ministros de ambas naciones.

El 6 de julio de 1990, los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor deMello, en el Acta de Buenos Aires, reafirmaron los principios y compromisos enunciadosen la Declaración de Iguazú (1985), en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña(1986) y en el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988. Entre susobjetivos estaba la idea de conformar un “mercado común” entre Argentina y Brasil enun plazo menor de cuatro años; también se procuraría la libre circulación de bienes,servicios y factores productivos entre sus integrantes y el establecimiento de un arancelexterno común. En diciembre de 1990, se resolvió protocolizar el Tratado entreArgentina y Brasil dentro del marco jurídico de la ALADI. Finalmente, el 26 de marzo de1991, y habiéndose extendido la iniciativa de integración también a Paraguay y aUruguay, los presidentes de los cuatros países firmaron el Tratado de Asunción que creael Mercado Común del Sur (Mercosur).

El Mercosur en su origen es un proyecto de raíz política y de contenido económico,apoyado por la legitimidad democrática que surgió de la aprobación parlamentaria delTratado de Asunción. El Mercosur se planteó desde una perspectiva de regionalismoabierto, en contraposición al planteo de fortaleza proteccionista con altos arancelesexternos. Existieron dos tipos de apertura: una preferencial, que se dio dentro delMercosur, y otra unilateral, anterior al Mercosur, pero que se consolidó mediante lafijación de un arancel externo común relativamente bajo (12,5% en promedio). Estacaracterística es una diferencia significativa respecto de los comienzos del proceso deintegración europeo, ya que la CEE funcionó en forma contraria, abaratando los costosintrazona pero aumentando las barreras extrazona. Para el caso de Argentina, laapertura comercial comenzó a darse a partir de fines de los años ochenta e incluyó lareducción de barreras no arancelarias, proceso que, sin embargo, ya estaba completohacia 1991, por lo que las reducciones sucesivas fueron puramente atribuibles al avancede la integración. Para Brasil, la liberalización también data de los años ochenta,profundizándose en forma simultánea con el Mercosur (Nogués 2001; Paglieri ySanguinetti, 1998; Carrera y Sturzenegger, 2000).

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El Mercosur es un esquema que pretende adecuarse a las exigencias de laeconomía mundial para poder competir con otros grandes mercados, obligando a lospaíses miembros a modernizarse mediante la aplicación de la ciencia y la tecnología deavanzada para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. El proceso deintegración, de todos modos, implica una disminución y, finalmente, la desaparición debarreras arancelarias y no arancelarias entre los países miembros del Mercosur, y elestablecimiento de condiciones comunes del bloque regional frente al resto del mundo.Esta situación altera, entre otras, la estructura tradicional de los actores sociales yeconómicos y, en particular, el equilibrio de poderes en las relaciones colectivas detrabajo.

En la Cumbre de Ouro Preto, realizada el 31 de diciembre de 1994, se determinó laconstitución de una unión aduanera en forma previa al establecimiento del mercadocomún. Esta unión aduanera comenzó a funcionar desde el primer día de 1995 con ladefinitiva eliminación de las trabas arancelarias y para-arancelarias en el comercio entrelos socios, para establecer un arancel cero al fin del período. Sin embargo, se negocióun régimen de adecuación mediante el cual ciertos productos comercializados dentro delMercosur continuaron pagando aranceles. En la lista de los productos mencionados,Argentina incluyó 223 categorías, de las cuales el 57% correspondía a la industria delacero, el 19% al sector textil, el 11% al papel y el 6% al calzado. Por su parte, Brasilincorporó 29 items, entre los cuales se encontraban productos derivados de la madera,vinos, petróleo y otros; Paraguay incorporó 272 rubros, la mayoría textiles, agrícolas,madera y acero; por último, Uruguay presentó 1.018 excepciones a la lista, de las cualesel 22% correspondió al sector textil, el 16% a químicos y farmacéuticos y el 8% amaquinaria eléctrica y metalúrgica (Paglieri y Sanguinetti, 1998).

En 1995 se estableció el régimen de adecuación de esta lista y se definió uncalendario por el que los aranceles se reducirían gradualmente. Este cronogramaestablecía que los países debían reducir los gravámenes el 25% en 1996, el 50% en1997, el 75% en 1998 y, finalmente, el 100% en 1999, salvo Paraguay y Uruguay quecontarían con un año de gracia, alcanzando la reducción total en el 2000 (Paglieri ySanguinetti, 1998). Los sectores azucarero y automotor recibieron un tratamiento ad hocdebido a las divergencias iniciales entre las políticas nacionales sobre estas industrias,creándose regímenes especiales para lograr su convergencia rápida hacia el librecomercio.

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Cuadro 1

La historia del Mercosur

Las grandes incógnitas del Mercosur

Son innegables los beneficios que ha proporcionado el bloque de libre comerciosudamericano. En sus años de existencia, el Mercosur permitió quintuplicar el comercioentre los cuatro países (Gazeta Mercantil: 16 al 22 de abril de 2001). Según RicardoBaumann (2000), el Mercosur es el arte de lo posible y ha dado grandes resultados.Existen dificultades naturales, coyunturales, entre los cuatro países, pero losempresarios se entienden y superan los puntos de roce. También existen grandes retos.

Uno de los retos del Mercosur es avanzar hacia una mayor coordinaciónmacroeconómica, aunque existen varios inconvenientes. Los análisis empíricos sobre elMercosur no permiten rechazar la hipótesis de una relación inversa entre la variabilidadde los tipos de cambio real bilaterales y los flujos de comercio en la región. En estesentido, la coordinación macroeconómica es una manera de consolidar la integracióncomercial y evitar un riesgo de retroceso en este aspecto. La coordinación no debereferirse sólo a los asuntos cambiarios. Roberto Lavagna al respecto dijo:

Los gobiernos del Brasil y la Argentina deberían comprometerse mutuamentea alcanzar metas referentes a cuatro indicadores: la inflación, el déficit fiscal,el déficit en cuenta corriente y el porcentaje de crédito interno a serabsorbido para el financiamiento del Estado (Lavagna et al., 1999).

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Al mismo tiempo, propuestas ambiciosas como la unificación monetaria para crearun “Euro del sur”, son poco realistas por el momento, ya que una banda cambiariaintrarregional sólo tiene sentido si los países que son parte del acuerdo están dispuestosa defender la paridad relativa de las monedas a cualquier costo, o bien, a decidir enforma conjunta y consensuada los eventuales realineamientos cambiarios.

El desarrollo de Argentina y Brasil en el transcurso de los próximos dos deceniosdepende de dos medidas básicas. Primero, que el Mercosur se consolide en formarápida en el ámbito externo y se expanda de manera deseable. Segundo, queinternamente se proceda a una amplia reorganización del sistema económico de ambospaíses, dotándolos de mucha mayor autonomía nacional y altas tasas de crecimiento, noinferiores a 6% al año. Ambos países están sometidos a tasas y coaccionesestructurales extremadamente perversas, en cuyo ámbito lo máximo que pueden haceres preservar una precaria estabilidad, a costa del creciente endeudamiento externo y,por consiguiente, de una autonomía decreciente.

En ambos países las actuales políticas económicas son objeto de críticas fáciles eirresponsables, sin tomar en cuenta que, dentro de las coacciones estructuralesexistentes, ninguna política alternativa podría considerarse viable. La clave reside, segúnlo señala Aldo Ferrer, en los altos déficit estructurales de la balanza de pagos de ambospaíses. La solución de este empate se traduce en medidas complejas y difíciles, quetienden a tornarse más viables y factibles si Argentina y Brasil las adoptasen en formaconjunta. Lo más preocupante es el plazo tan corto del que disponen ambos países parapreservar el margen de autonomía nacional que necesitan para promover su desarrollo,pues el tratado que crea el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se firmaráen el 2005.

El ALCA: ¿integración o desintegración del Mercosur?

Los países del Mercosur decidieron su integración subregional independientementede la integración continental que en su momento propuso la Iniciativa de las Américas.Chile y Bolivia se incorporaron al acuerdo como economías asociadas, negociandobilateralmente con el Mercosur qué cláusulas aceptaban del patrimonio comunitario yaexistente. La trayectoria del Mercosur debería inspirar las próximas iniciativas en laregión. Es necesario canalizar los esfuerzos en torno a la constitución de un mercadosudamericano de libre comercio que resultaría de la unión del Mercosur y la ComunidadAndina de Naciones (CAN). Es indudable que a pesar de sus controversias internas deestos últimos años, el Mercosur posee su personalidad propia y, por lo tanto, y a pesardel predominio de Estados Unidos, debe salvaguardar los avances logrados en suproceso de integración (Briceño Ruiz, 2001.)

Sin embargo, la perspectiva del ALCA o incluso la simple expansión de la normativainternacional de la Organización Mundial de Comercio (OMC) exige ir más allá de laexistencia de un área de libre comercio regional con una unión aduanera (Lavagna et al.,1999). La interdependencia entre las principales economías del Mercosur es cada vezmás estrecha, en el sentido de que el rumbo, el éxito y los problemas de uno afectan

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directamente a los otros. Por lo tanto, la conservación del statu quo puede ser fatal paraque el Mercosur sobreviva. Éste puede dejar de tener sentido en caso de no tener unadiferenciación específica y de pasar a formar parte de un área o áreas de libre comerciosuperpuestas y, por cierto, de tamaño mucho mayor, como es el caso del ALCA.

La constitución del ALCA debería ser una victoria alcanzada por las nacioneslatinoamericanas y debería servir como factor que favorezca su expansión económica. Alfijar el 31 de diciembre de 2005 como fecha límite de las negociaciones para establecerel mercado de libre comercio panamericano, las naciones latinoamericanas deberánrealizar profundos ajustes en sus economías y enfrentar, en condiciones de relativaigualdad, a los países que componen el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN).

George W. Bush, presidente de los Estados Unidos, intentó relanzar el ALCA en lareunión de Québec, celebrada entre el 20 y 22 de abril de 2001. Para recuperar elliderazgo de Estados Unidos en las negociaciones, Bush prometió que antes de finalizarel año conseguiría el fast track (ahora llamada TPA, Trade Promotion Authority),mecanismo que ordena al Congreso estadounidense aprobar o denegar, sin enmiendas,los tratados comerciales firmados por la Casa Blanca. Los demás presidentesconcluyeron el encuentro tal como llegaron: con serias divergencias sobre laconveniencia y factibilidad del ALCA. A pesar de todo, el presidente Bush intentóconvencer a los más escépticos de sus posibles ventajas, ya que una de las prioridadesde su gobierno es la apertura comercial. Antes de la Cumbre de las Américas deQuébec, el presidente estadounidense se reunió con los presidentes de Brasil, México,Argentina y Colombia, para lograr apoyo a la formación del ALCA. A pesar de que todoslos mandatarios firmaron unánimemente una declaración al término de la reunión deQuébec, la realidad es que el ALCA sigue siendo visto desde cuatro perspectivasdistintas: - Defensores: Estados Unidos, Chile, Colombia, Argentina y El Salvador, que

dicen estar preparados para la apertura de sus fronteras. - Opositores: algunos países de Centroamérica y del Caribe que desconfían

de la forma como serán tratadas las asimetrías entre las naciones. - Socios del TLCAN: Canadá y México, que apoyan públicamente el ALCA

pero según negociadores de otros países entorpecen las discusiones de losgrupos de trabajo con el único propósito de dilatarlas y preservar suscondiciones en el mercado de Estados Unidos.

- Brasil y Venezuela: que están convencidos de que Estados Unidos trataráde conspirar para mantener su mercado cerrado a algunas de susprincipales exportaciones.

Después del fracaso de Clinton al tratar de renovar el fast -track, Bush ha propuestoreactivar la integración comercial por intermedio de la TPA. Se piensa que la TPA seráaprobada antes de finales del año. Llegado el caso de que se logre, Bush iniciará lasnegociaciones del ALCA, pero será preciso que el mandatario ponga en juego toda suenergía y su poder de negociación. Peter Hakim, presidente del grupo de opiniónDiálogo Interamericano dice:

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El liderazgo de la región está disponible para que Bush lo recoja y lo ejerza.Todos los ojos están puestos en él y en su capacidad de hacer que suentusiasmo por la liberalización se vuelva contagioso. Aunque filosóficamente contrario al proteccionismo, es casi seguro que Bushva a hacer concesiones en el Congreso a quienes exigen la inclusión deestándares laborales y ambientales, y dejará para resolver más tarde elproblema de que los países latinoamericanos se oponen a la idea.(...). Bush puede prometerle al Congreso que esos temas estarán en lanegociación del acuerdo pero eso no significa que efectivamente los va aincluir a la hora de negociar con los países... (Gazeta Mercantil: 30 de abril al7 de mayo 2001).

De acuerdo con los últimos acontecimientos, podemos anunciar que a pesar de laoposición de cierto grupo de demócratas estadounidenses aliados con sindicatos ygrupos ambientalistas, y del impacto de las protestas antiglobalización en la opiniónpública, la presión interna del gobierno de Estados Unidos a favor de construir el ALCAtambién es grande Se considera que la expansión de la economía internacional es unode los grandes motores de la reciente prosperidad estadounidense. La falta deprotagonismo comercial, queja de los empresarios estadounidenses, ha producido casoscomo el de Chile, que cobra un arancel del 11% a las exportaciones provenientes deEstados Unidos, mientras que las canadienses tienen acceso directo en virtud deltratado del libre comercio entre ambas naciones firmado en 1996. Es interesante aclararque de los cerca de 130 acuerdos de libre comercio vigentes en el mundo, apenas dosincluyen a Estados Unidos (Gazeta Mercantil: 30 de abril al 7 de mayo 2001).

Cuadro 2Comercio de Estados Unidos con los países del ALCA 1999

Millones de dólares

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Anexo 1 Cumbre de Quebec: síntesis de las decisiones tomadas

Cuadro 3

En la III Cumbre de las Américas se acordó que los países integrantes del Mercosurpresidirán algunos comités de negociación con el ALCA (ver anexo 1). Argentinaencabezará el grupo de trabajo sobre el acceso a los mercados, y Paraguay seencargará del grupo sobre solución de controversias. Uruguay ocupará lavicepresidencia del grupo de agricultura, presidido por Guatemala. Brasil dirigirá elrecién creado Comité de Asuntos Institucionales, que definirá el marco del acuerdo.Estados Unidos y Canadá defienden que el ALCA suscriba el acuerdo sobre propiedadintelectual (Trips por sus siglas en inglés) elaborado por la OMC. El Mercosur no quiereadoptar sólo el Trips, porque otros países de la OMC podrían solicitar una extensión delos nuevos compromisos asumidos en el ALCA. Esto debilitaría el poder de negociacióndel Mercosur en transacciones multilaterales (La Nación: 7 de abril, 2001).

La presidencia del grupo de acceso a mercados fue disputada por Argentina yColombia, que al final desistió de competir, quedándose con la vicepresidencia. Encambio, el país andino liderará el grupo sobre políticas de competencia. Brasil compitió

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por la presidencia del comité de asuntos institucionales con México, quien conducirá elgrupo de inversiones. Por su parte, Paraguay llegó a Canadá buscando la presidenciadel grupo sobre propiedad intelectual (ver anexo 1).

La selección de los presidentes debía ser una decisión consensuada entre los 34países que negocian el ALCA. Debido a su complejidad el tema no se debatió en lapasada reunión ministerial en Buenos Aires. No obstante, las últimas novedades no sólose limitaron a definir las presidencias, sino que hubo otras como la intervención delpresidente Hugo Chávez, quien expresó su desacuerdo en fijar diciembre de 2005 comoplazo final para que entre en vigor el ALCA (ver anexo 1). La fecha había sidodeterminada en Buenos Aires y los jefes de Estado y de Gobierno que se reunieron enCanadá la ratificaron, a excepción de Venezuela.

Terminada la reunión ministerial y la de los presidentes, los nueve grupos de trabajose reunirán nuevamente para resolver las diferencias entre los países sobre ciertosaspectos de las negociaciones. En los próximos 18 meses, las reuniones tendrán lugaren Panamá. Lo importante en estas negociaciones es que se incluye a la Sociedad Civil,lo que implicaría una mayor participación de los grupos sociales con los gobiernos en ladiscusión del ALCA. Se deberá trabajar mucho para comprender bien lo pactado en elborrador y tratar de conciliar los puntos de divergencia.

El ALCA no fue el único motivo de la reunión de Québec, pero sí el más discutido.Los jefes de Estado y de Gobierno aprovecharon para expresar sus posiciones; porejemplo el presidente brasileño, Fernando Henrique Cardoso, dijo que el ALCA puede noser atractiva si no se otorgan ciertas concesiones, como cambios en las políticasagrícolas. Bush dijo que pedirá en diciembre al Congreso la autorización para negociarel ALCA (Gazeta Mercantil: 30 de abril al 7 de mayo de 2001).

¿Qué compromisos se asumirán en el continente? En la Declaración de Québec seseñalaron los siguientes aspectos: - Democracia: si en algún país se interrumpiese la democracia, éste quedará

excluido de las próximas cumbres. - Derechos Humanos: se reafirmó el compromiso de los derechos humanos. - Corrupción: se fortalecerá la lucha contra la corrupción. - Drogas: fue reiterado el compromiso de combatir las drogas y establecer

programas para erradicar cultivos ilícitos. - Pobreza: se buscará reducir en un 50% la pobreza del continente para el año

2015. - Paz y seguridad: se realizarán esfuerzos para la limitación de gastos militares y se

promoverá una mayor transparencia en la compra de armamentos. - Salud: mayor cooperación entre los países en la lucha contra el SIDA. - Medio ambiente: los gobiernos reforzarán la protección ambiental y el uso

sustentable de recursos naturales. - Educación: acuerdo sobre políticas para optimizar el acceso a una mejor

educación a través de prácticas, como el uso de tecnología de la información. - Trabajo: se considerará la ratificación o adhesión, en cuanto sea posible, a los

acuerdos de la Organización Internacional del Trabajo. - OEA: la reforma de la organización avanzará y se profundizará.

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Conclusión

Es importante que el Mercosur se consolide en los próximos años, incorporando aChile, Bolivia y Venezuela. La cumbre de presidentes sudamericanos, que se realizó enBrasilia del 31 de agosto al 1° de septiembre de 2000, recomendó la constitución de unÁrea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) a más tardar para el año 2002. ElMercosur es el núcleo duro de este nuevo sistema sudamericano de cooperacióneconómica y política.

Opiniones del actual ministro de economía Domingo Cavallo de Argentina creandudas sobre la viabilidad del Mercosur, señalando al arancel externo común como unode sus problemas. Sin embargo, sólo la consolidación del Mercosur permitirá negociaren condiciones de fuerza igualitaria un posible ingreso al ALCA. Las dificultades sonmuchas, pero en la realidad, el fortalecimiento del Mercosur es la única salida. Esnecesario señalar que el régimen de libre comercio entre el sur y el norte de lasAméricas sólo debe concebirse, racional y equitativamente, en la medida en que secorrija, sustancialmente, el desequilibrio de competitividad que existe en la actualidad.De lo contrario, el ALCA, ese delicious free lunch de Estados Unidos, significará el fin dela autonomía nacional de los países sudamericanos (Ferrer 2001; Jaguaribe, 2001).

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Del pensamiento mágico al realismo global. El TLCAN y las nuevastendencias en el desarrollo regional norteamericano Michelle Duquette y Simon-Félix Laflamme

Antecedentes

Se ha afirmado que Estados Unidos no se compromete usualmente con países queno acatan las reglas de las instituciones internacionales de Bretton Woods. Se deberíaagregar que Estados Unidos está avanzando a grandes pasos para asegurar laestabilidad diplomática en un mundo cambiante, comenzando con sus países vecinos.Existe evidencia de que están dispuestos a ser amistosos con los países quedemuestren un deseo de incrementar su comercio y suscribir acuerdos diplomáticosdentro del marco del emergente sistema global posterior a la Guerra Fría. Se puedeafirmar que las consideraciones estratégicas no son de ninguna manera incompatiblescon la complementariedad económica. Estas dimensiones estrechamente entrelazadasson resultado de la existencia de intereses mutuos y florecen en alguna forma de alianzaestratégica. Habiendo participado en dos guerras mundiales costosas junto a sus aliadosestadounidenses y europeos, los canadienses se enorgullecen de haber disfrutado eneste siglo de una relación cultural y comercial próxima a Estados Unidos. México, por elcontrario, ha sido considerado por décadas un país vecino defensivo y aislacionista queconserva recuerdos de confrontaciones militares pasadas. Más preocupante fue elsimple hecho de que un México económicamente atrasado fue, en fechas recientes, muypoco capaz de unirse a un acuerdo de comercio con dos países capitalistasdesarrollados que comparten una estrategia similar y un trasfondo cultural común.

El cuento maravilloso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)tiene sus orígenes a principios de los años ochenta. México estaba saliendo de unafuerte tradición nacionalista que, bajo el mandato del Presidente José López Portillo,condujo a la nacionalización de los bancos mexicanos en 1982. El canto del cisne delaislacionismo mexicano había empeorado las relaciones con las potencias extranjeras,cuando el problema de la deuda atacó bruscamente. Aparentemente, para todos, el paísestaba a un paso de la bancarrota. Casi en pánico, el ejecutivo mexicano recurrió amedidas paliativas temporales, como una severa devaluación de la moneda. Más tarde,se adelantaron negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque coninterrupciones frecuentes, sintomáticas de un débil consenso interno acerca del paquetede propuestas del FMI. La sagaz estrategia política del Presidente Miguel de la Madridhacia los medios mexicanos y la oposición consistió en aplicar la austeridad fiscalmientras públicamente marcaba su distancia de los acreedores del país. Exhibiendo unsentido de control del tiempo y una estrategia usualmente reservada para eleccioneslocales, denunciaba públicamente las sugerencias del FMI para hacer lo que de hechoestaba haciendo. La austeridad tenía que ser verdaderamente mexicana, no dictada porel FMI. ¿Hasta dónde podía la opinión mexicana ser sosegada? El juego demostró serexitoso sólo parcialmente, y la deserción de Cuauhthémoc Cárdenas en 1986, junto conel ala izquierda del partido en el poder, PRI (Partido Revolucionario Institucional), haciael de la oposición, PRD (Partido de la Revolución Democrática), no pudo ser evitada. Elsistema político mexicano estaba entonces integrándose en un proceso de

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democratización a largo plazo que despertó el interés de los norteamericanos. Paratodos era evidente que el modelo previo de sustitución de importaciones, base delsistema aislacionista, estaba siendo sustituido por una política económica cercana a ladel mercado, que marcó la entrada de México en el mundo global (Duquette, 1999).

Aunque históricamente menos propenso a las prácticas aislacionistas, Canadápudo también eliminar a principios de la década de los ochenta, bajo fuertes críticas delos inversionistas estadounidenses y europeos que se apoyaron en institucionesinternacionales como el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), sualtamente discriminatorio Programa de Energía Nacional (PEN) y otros programasregionales subsidiados por el Estado en favor de un libre comercio y una política delaissez-faire, particularmente en los dos mandatos conservadores del Primer MinistroBrian Mulroney de 1984 a 1993 (Duquette, 1992). En 1983, la “Comisión FederalMacDonald sobre el Futuro de Canadá” declaró que las políticas nacionalistas eranobsoletas y promovió el libre comercio con Estados Unidos para asegurar un crecimientofuturo sustancial y revitalizar el empleo en un país que nunca se había recuperadocompletamente de la crisis del petróleo de los años setenta. A partir de entonces, eltema del libre comercio estaba en primer lugar en la agenda nacional y encontrósinceros seguidores en muchas provincias (Québec, Alberta y Columbia Británica). Fuesometido a un intenso debate nacional durante las elecciones generales de 1988 en lascuales los conservadores, que deseaban concluir las negociaciones con los EstadosUnidos, obtuvieron la mayoría. El Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y EstadosUnidos (conocido como CUSFTA por sus siglas en inglés) se puso en vigencia a partirdel 1 de enero de 1989 (Duquette, 1990).

No existe duda de que el ingreso al GATT en 1986 desempeñó un papel decisivoen la restauración de la imagen de México en el exterior. La continuidad durante casicinco años de políticas de ajuste estructural en el país hizo a México más creíble ydeseable para Estados Unidos. Aunque menos maduras que las de Chile, las reformasmexicanas fueron lo suficientemente importantes como para permitir unareestructuración general y anticipada de su deuda nacional. Las negociaciones con elFMI, el Club de París y el Banco Mundial (BM) se iniciaron en 1989 y se acordarontérminos favorables con el apoyo de Estados Unidos que respaldó las demandasmexicanas. La conversión de la deuda fue el núcleo del paquete propuesto. La aperturadel mercado a los inversionistas extranjeros la realizó inmediatamente el PresidenteCarlos Salinas de Gortari. El diálogo había sido reanudado y más adelante fue ampliadoante la perspectiva de las negociaciones de libre comercio con los Estados Unidos yCanadá (Aspe Amella y Aguayo Mancera, 1990). La lentitud del proceso en los primerosaños debido a lo complejo de abandonar el nacionalismo de años anteriores fue, en estecaso, compensado por una rápida evolución durante las últimas y cruciales fases. Unejecutivo fuerte, sumado a los frutos del proceso de privatización y las aparentementesólidas políticas de ajuste estructural, contribuyeron a un resultado favorable de lasnegociaciones. En el caso de México, el proceso fue satisfactorio y mostró ser másfavorable que lo que la actuación de su economía pudiera garantizar.

A mediados de los años noventa, el rápido deterioro de la economía mexicana creócondiciones para una ola de ayuda internacional de magnitud sin precedentes. Como se

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había realizado en Chile en 1982, la comunidad internacional se afanó en apoyar alMéxico “liberal”, estremecido por la crisis del peso en 1994. Para diciembre, la monedase había devaluado en 40 % y las reservas mexicanas de moneda dura se redujeron de26 a menos de 5 billones de dólares en cuestión de semanas. El levantamiento deChiapas fue oficialmente culpado como el responsable de esta falta repentina deconfianza de parte de los inversionistas extranjeros, pero otros factores estructurales sonprobablemente la causa de las dificultades mexicanas. El déficit del comercio se elevóen 1994 a 28 billones de dólares, un indicador de la escasa competitividad y excesivadependencia de tecnologías importadas. A pesar de estas condiciones domésticasdesfavorables, el poder de negociación de México fue tan fuerte que el FMI, EstadosUnidos y otros países (tanto europeos como latinoamericanos) diseñaron de formarápida un paquete de asistencia de fondos de emergencia para el tesoro mexicano de49.8 billones de dólares, para evitar la temida repetición de la crisis de pagos de ladeuda de 1982. Puede sorprender que el FMI, mientras aprobaba su línea de crédito de17 millones de dólares, nunca cuestionó el plan de acción mexicano diseñado demanera apresurada, en el cual se incluían medidas usuales de política monetaria y unareducción del déficit del Estado. El Presidente Clinton abandonó los planes de obtener laaprobación legislativa del Congreso para su programa de rescate de 40 billones dedólares, cuando fue evidente que los legisladores estadounidenses intentaban imponerrígidas condiciones a México, como la reducción de su apoyo a Cuba, la estrechavigilancia de las fronteras con Estados Unidos para impedir el ingreso a los inmigrantesilegales, el comprometer los ingresos del petróleo como garantías colaterales de lospréstamos y el establecimiento de una legislación para garantizar los derechos de lostrabajadores (Latin American Data Bank, 1st of February 1995). En medio de rumores ycontroversias, el presidente Ernesto Zedillo fue severamente criticado en México, lo quese sumó a sus muchas dificultades. Existen límites para aceptar la ayuda condicionadaporque ésta afecta el principio de soberanía; la condicionalidad probablemente erosionala credibilidad de los ejecutivos reformistas y fortalece la oposición a las reformas, yambos resultados son contraproducentes. Sin embargo, se ofreció un préstamo de 20billones de dólares a México sin condiciones especiales. Muchos analistas creen, noobstante, que se le solicitó al gobierno del presidente Zedillo solucionar el levantamientode Chiapas rápidamente, de manera de recuperar la confianza de los inversionistas(Latin American Data Bank, 15th of February 1995). Con esto no se quiere decir queMéxico fue incitado a usar la fuerza contra los campesinos armados liderados por elsubcomandante Marcos.

México, en la vanguardia de los países latinoamericanos, escogió la liberalizacióncomercial como la punta de lanza de su estrategia económica. Como demostró la crisisdel peso de 1994, México es el mejor ejemplo de la conversión al paradigma neoliberal yde los dividendos que tal conversión puede generar. El TLCAN puede ser consideradocomo la institucionalización de las reformas económicas iniciadas por De La Madrid yprofundizadas por Salinas de Gortari. Si México no hubiese continuado con sus políticasde ajuste y reestructuración desde 1982, no habría podido firmar ningún acuerdo conEstados Unidos y Canadá. La estrategia adoptada por México se realizó mediante unajuste estricto de las finanzas públicas, la privatización de la mayoría de las 1155empresas del Estado, la desregulación de la actividad económica y una notable

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reducción arancelaria, aprobada por el decreto presidencial de julio de 1985 que alteró lapolítica comercial. El ingreso de México al GATT en 1986 también fue importante. En1985, más del 90 % de la producción mexicana era completamente protegida medianteun sistema de licencias de importación. Diez años más tarde, esta proporción se habíareducido al 5 %. El arancel más elevado se redujo de 100 % a 20 %, y en 1992 seestancó en 6 %. Esta redefinición del papel del Estado en la economía es un cambioradical de las políticas nacionalistas del Presidente López Portillo, quien en 1981 habíareaccionado a los problemas de liquidez aplicando una política extremadamente estrictade reducción de importaciones que culminó con la nacionalización de los bancos.

No existe duda de que la estrategia adoptada por De La Madrid, continuada por susucesor Salinas de Gortari, para estimular el desarrollo del sector de exportaciónindustrial no petrolero preparó el terreno para el TLCAN. Gracias a una tasa de cambiofavorable y al desarrollo sustancial de maquiladoras (que después del petróleo son lassegundas de las industrias nacionales), el sector de manufacturas de exportación creciódel 17 % anual desde 1983 hasta 1990, representando el 52 % de las exportacionestotales en 1990, comparado con el 14 % de 1982. La participación del petróleo declinódel 78 % de las exportaciones totales en 1982 al 38 % nueve años más tarde (Banco deMéxico, 1992). La política de promoción de exportaciones condujo a México a firmaracuerdos comerciales con Chile, Venezuela, Colombia y con algunos paísescentroamericanos.

Mientras las reformas económicas realizadas por México eran cruciales para lainiciativa del TLCAN, subsistía la preocupación por la enorme complementariedadeconómica con Estados Unidos. Se creía que la subcontratación en México convertiría aEstados Unidos en un país más competitivo internacionalmente. Las cifras confirman lanaturaleza interdependiente de sus economías. Estados Unidos es el primer sociocomercial de México, que representa cerca del 70 % de sus importaciones yexportaciones, mientras que México se ubica como cuarto socio de los Estados Unidos,representando el 18 % de las importaciones y 23 % de las exportaciones. Más del 80 %de la deuda privada y del 85 % de la deuda externa se adquiere con bancoscomerciales, un tercio de los cuales son propiedad estadounidense.

Cerca del 50 % del intercambio no petrolero entre los dos países se produce entresubsidiarias de multinacionales estadounidenses, y en 1985, fondos de Estados Unidosalcanzaban a dos tercios de la inversión internacional (Weintraub, 1990). La mitad delintercambio intra-firma, que se realiza a través de las maquiladoras, es de origenestadounidense. La industria automotriz mexicana, en rápida y constante expansióndesde 1977, ha estado exportando desde 1989 el 83 % del total de su producción aEstados Unidos (Hufbauer y Scout, 1992). Para Canadá, México aparece principalmentecomo un competidor por el mercado de Estados Unidos, dado que ambos exportantextiles, vehículos, partes de carros y maquinaria pesada.

En consonancia con la lógica dominante en 1987 cuando fue firmado el CUSFTAentre Canadá y Estados Unidos, a México se le concedieron diez años para reducirprogresivamente sus aranceles, destacándose que el maíz y algunos granos fueron

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excluidos del libre comercio por un período de quince años. Aunque el TLCAN nomodifica ninguno de los acuerdos arancelarios del CUSFTA, sí señala un movimientohacia la creciente liberalización de los servicios y la armonización de los estándares. Sehan realizado ajustes al proceso de solución de conflictos y a las reglas de origenaplicables a sectores específicos.

Sobre los macro-efectos de la integración regional: el “pensamientomágico” acerca del TLCAN

Antes de la entrada en vigencia del TLCAN, en enero de 1994, el debate en torno auna zona de libre comercio entre Canadá, Estados Unidos y México, como cualquier otroque implique cambios en la soberanía de una nación, estaba claramente dividido entrelas “aves de mal augurio” y “profetas del desastre, y el “Mesías” que prometía el cambiocomo el camino a la tierra prometida. La literatura favorable al tratado, al comentar losimpactos del TLCAN, enfatizaba los efectos “mesiánicos” de un aumento del comercio y,principalmente, de los beneficios económicos a la nación, mientras que las “aves de malaugurio” insistían en el aspecto más importante del tratado, sus efectos impredeciblessobre el trabajo, condiciones sociales y ambientales. Cuatro años después de la firmadel TLCAN, muchos autores están de acuerdo en que las nefastas profecías anunciadasno se hicieron realidad. Canadá y Estados Unidos no han sido malditos por lo que elcandidato presidencial Ross Perot denominó “el sonido gigante de la absorción” detrabajos desplazándose hacia México, y los jóvenes mexicanos cuyos padres conformanla fuerza de trabajo de las maquiladoras de la frontera entre Estados Unidos y Méxicoaún no han sido testigos de defectos de nacimiento debido a la contaminación y a ladestrucción de su ambiente diario. Aunque en una escala menor (debido a unaimpresionante aceleración en los patrones de comercio), las promesas deenriquecimiento y fortuna, de alguna manera, no han alcanzado a satisfacer lasexpectativas creadas. Esto no quiere decir que el TLCAN no ha tenido efecto alguno.Simplemente, significa que el cambio no ha sido tan drástico como los “Mesías” y las“aves de mal augurio” lo habían profetizado. Los defensores de ambos lados de la cercatodavía recurren a los mismos argumentos que hace cuatro años. “Observen crecimientoen el comercio”, dicen unos; “verifiquen el gran costo humano”, siguen insistiendo losotros.

Diversos autores señalan que si los beneficios y los costos fueron exageradosantes de 1994, se debe a lo que en el campo de la psicología se denomina el“pensamiento mágico”: la creencia de que las condiciones económicas cambiaránmilagrosamente de un día para otro bajo la influencia de poderosos factores exógenos.Si Schirm (1997: 68-78) reconoce que “no se materializaron los efectos económicos unavez que el acuerdo entró en vigencia”, esto es atribuible “principalmente a que losprincipales efectos del TLCAN ya habían sido anticipados y previamente se habíandesarrollado intensas relaciones”. Su interesante argumento tiene tres vertientes:

1. La libertad de movimiento entre México y Estados Unidos era ya sustancial antesde 1994 y bajo el sistema de maquiladora, que actualmente genera la mitad de lasexportaciones mexicanas. Además, se estaba desarrollando de forma constantedesde fines de los sesenta. En consecuencia, poco antes del TLCAN, en 1993, lamaquila había producido más de 21.9 billones de dólares en bienes de

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exportación, mientras que después del acuerdo, en 1994, alcanzó 26.3 billones dedólares en la misma categoría.

2. La tendencia liberalizadora que maduró con el TLCAN había sido anticipada por elsector privado durante la administración de Salinas de Gortari, ya que 25.9 billonesde dólares en inversión extranjera directa se dirigieron al sur de la frontera y 68.5billones en inversiones especulativas.

3. El nivel de los aranceles ya era bajo antes de la rebaja prevista en el TLCAN, comoconsecuencia de las medidas orientadas al mercado y favorecidas por las diversasadministraciones mexicanas. En 1993, el arancel de Estados Unidos sobre losproductos mexicanos se estabilizó en 4 %, mientras que paralelamente, losaranceles mexicanos a los productos estadounidenses habían sido reducidosgradualmente hasta alcanzar menos de 10 %.

Schirm (1997) señala que la creciente actividad comercial entre México y EstadosUnidos (más de 112 billones de dólares en 1995, en comparación con 100.3 billones en1994), y especialmente el incremento de las exportaciones mexicanas (más de 66.7billones de dólares en 1995, comparados con 49.49 billones en 1994), pueden atribuirsea algo más que la libre circulación de bienes. “Otros factores determinantes, como elcrecimiento económico o las fluctuaciones monetarias son tan importantes como el nivelde los aranceles”, señala Schirm. Este fenómeno podría ser resultado de la transición deMéxico hacia el modelo de economía liberal desde 1982. “En resumen: elneoliberalismo, que promueve la competencia ha sido más importante que el TLCAN”.

El argumento de Schirm es respaldado por Biersteker (1998) quien confirma que “lacasi duplicación del volumen del intercambio total ocurrido desde 1990 entre México yEstados Unidos es, sin duda, producto del acuerdo, pero debe destacarse que la mayorparte del incremento se había producido antes de que el acuerdo entrara en vigencia en1994”.

Por supuesto, cuando se menciona la devaluación, se debe señalarirremediablemente la crisis del peso de 1994; es digno de mencionar que la literaturaque analiza los efectos del TLCAN es casi unánime en concluir que esta crisis es elfactor determinante para explicar los incrementos recientes en las exportacionesmexicanas a Estados Unidos. Los productos mexicanos se volvieron más atractivosdespués de la devaluación de la moneda bajo las condiciones de libre comercio creadaspor el TLCAN. Davila-Villers (1998) apoya esta idea basándose en conclusionesextraídas del estudio de Ana Luisa Rojas sobre la actuación de una importantecompañía de textiles local y sugiere que “el impacto del TLCAN en esta compañía enparticular es mínimo. Mayor importancia debería atribuirse a otros factores, como lacotización del peso”. Dallmeyer (1997: 131-148) apoya estos argumentos al recordar sumecanismo básico:

El TLCAN realizó la tarea en términos de sus metas básicas: la reducción oeliminación de los aranceles incrementó el flujo de bienes entre los paísesmiembros. Entre 1994 y 1995 las exportaciones de mercancías de EstadosUnidos a México aumentaron en un 22 % y los bienes que Estados Unidosimporta de México se incrementaron en 26 %. La devaluación del peso, sinembargo, permitió que los bienes de Estados Unidos fueran más costosos en

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México que sus equivalentes mexicanos. En consecuencia, para enero de1996, México reportó un superávit récord en su intercambio con EstadosUnido, cuyo monto fue 779 millones de dólares. Sería equivocado atribuir elexcedente comercial a la creación del TLCAN. Es más acertado afirmar quese debe a la devaluación del peso y a la existencia de intercambio conMéxico, independientemente de la existencia del TLCAN.

Un artículo anónimo de 1997 publicado en “The Economist” (1997, 5 de julio: 21-23)apunta en la misma dirección, y establece una relación entre la expansión de lasexportaciones no tradicionales y la adopción de prácticas neoliberales, como argumentaSchirm.

Las exportaciones mexicanas a Estados Unidos han crecido en los últimos dosaños, y el intercambio en dirección opuesta ha disminuido su ritmo de crecimiento,debido al colapso del peso a finales de 1994 y principios de 1995 que abarató los bienesmexicanos en términos de dólares y sobrevaluó los estadounidenses en términos depesos. Para 1990, las exportaciones mexicanas representaron el 14 % de su ProductoInterno Bruto (PIB), el doble que el de diez años antes. Aunque el TLCAN favoreció elproceso, al reducir los aranceles en los bienes estadounidenses y canadienses de 10 %a 3 %, el comercio entre México y Estados Unidos estaba creciendo ya mucho antes de1994.

La supremacía económica y su impacto en los socios del TLCAN

Una perspectiva trilateral permite observar que tanto las grandes esperanzas comolas aprehensiones hacia el TLCAN y la comprensión de los temores y las expectativaspodrían estar relacionadas con el tamaño de cada país. Un primer análisis de laliteratura sobre el tema, reciente y todavía incipiente, parece indicar que los tiempospermanecen “inalterados” con la entrada en vigencia del TLCAN, más aún en el caso deMéxico que en el de sus socios. Construyendo una teoría más bien anticonvencional,Schirm sugiere que:

Como Estados Unidos, Canadá probablemente obtendrá algunos beneficiosdel TLCAN. Los costos incluyen la reubicación de un número de etapas deproducción en México y la sustitución de algunos productos canadienses porbienes mexicanos de bajo costo.

Es necesario recordar que con una economía de alrededor del tamaño del estadode Florida, México es más propenso que sus socios a sentir el fuerte impacto inmediatodel tratado en ciclos de expansión y recesión a corto plazo. Es cierto que el impacto delcomercio con México en la economía estadounidense, y en un menor grado conCanadá, es limitado, mientras que las repercusiones sobre México han sido enormes entérminos de ganancias económicas y de desajustes sociales. Por ejemplo, en el áreapolíticamente sensible del desempleo, Dallmeyer recuerda que:

De acuerdo a cifras compiladas por el Departamento de Trabajo de EstadosUnidos a finales de 1995, el programa de Asistencia de Ajuste deTransiciones del TLCAN había certificado a 42.221 trabajadores elegibles

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para recibir asistencia del programa. Similarmente, Canadá reportó lapérdida de cerca de 850 trabajos en la industria automotriz, desplazadoshacia México. En comparación, un comentarista atribuyó solamente a lacrisis del peso la pérdida de 1 millón de trabajos mexicanos.

De igual manera, si se observa el aspecto económico del TLCAN dentro de unenfoque trilateral, las estadísticas tienden a confirmar las hipótesis de Schirm deganancias inversamente proporcionales de acuerdo al poder económico relativo.También permite ubicar a los miembros del TLCAN en una especie de jerarquía deimpacto en que Estados Unidos sería el menos afectado y México el más afectado.Canadá estaría situado en el medio, pero más cerca de Estados Unidos que de México.Estados Unidos tuvo un déficit comercial de 39 billones de dólares con México y Canadáen marzo de 1997 (Russo, 1997). Esta cifra parece enorme para Canadá y México, peroes relativamente pequeña cuando se relaciona al PIB de Estados Unidos. De formasimilar, México exportó a Canadá a principios de 1998 dos veces lo que Canadá exportóa México en valor monetario absoluto (Morissette, 1998). No existe duda de que elimpacto del libre comercio, en términos de sus repercusiones económicas y sociales, esprobablemente más significativo para México que para sus socios.

¿Un enfoque centrado en México? ¿Se aplica también el “pensamientomágico” a Canadá?

Aunque oculto por las preocupaciones hacia su vecino del sur, el experimentocanadiense con el libre comercio parece, a primera vista, contradecir la teoría de unimpacto gradual, más bien modesto, demostrado

para el caso mexicano. Si se considera que Canadá no sufrió una devaluación desu moneda en el período en estudio, en total contraste con México, el “pensamientomágico” funciona bastante bien para Canadá, en el sentido de que parece haberseproducido un crecimiento estable de sus exportaciones desde el inicio del libre comerciocon Estados Unidos, y luego con México. Datos recientes sugieren que la economíacanadiense habría registrado, sobre una base anual, una ganancia neta de 12 billonesde dólares en actividades comerciales desde la vigencia del CUSFTA en 1989 y suposterior expansión a México en 1994 (Pratte, 1997). Para mediados de 1997 laadministración de Clinton reveló que desde que el TLCAN entró en vigencia, losintercambios comerciales entre Estados Unidos y Canadá han aumentado en 37 %, yCanadá muestra un excedente comercial de 22 billones de dólares en este intercambio.Alrededor de 156 billones de dólares se han desplazado desde Canadá hacia su vecinodel sur. El comercio canadiense con México creció a partir de la vigencia del TLCAN,alcanzando 5.5 billones de dólares canadienses en el primer año (1994), un crecimientode 21 % en comparación a 1993. Las exportaciones se incrementaron en 10 % (LaPresse, 7 de noviembre, 1995). En los primeros seis meses de 1994, aumentaron 24 %.Para el mismo período, las exportaciones de la provincia de Québec (la única mayoríafrancófona de Canadá y una de las más fervientes impulsoras del libre comercio desdefines de los ochenta) crecieron 149 % (La Presse, 3 de enero, 1995).

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El análisis empírico realizado por Warf y Randall (1994) comprende un enfoque entres partes en las que:

1. Se estima la estructura espacial de las exportaciones entre Canadá y EstadosUnidos;

2. Se proyectan los probables incrementos en exportaciones de cualquiera de lasnaciones a la otra como consecuencia del TLCAN; y

3. Se modelan los efectos económicos del incremento de las exportaciones en ambospaíses, por región y por sector de actividad.

Este enfoque se basa en el supuesto de que la propensión a exportar esindependiente de la localización, minimizando así los costos de transporte. Seargumenta que los cambios estructurales en el sector transporte, junto con ladesregulación, favorecida aún más por las nuevas tecnologías, inducen economías deescala que reducen la importancia de los costos de transporte en el comercio entreCanadá y Estados Unidos. Las ganancias absolutas en productividad, posiblementeapoyadas por una moneda débil, son el resultado del auge en exportaciones de EstadosUnidos. Sin embargo, estas ganancias no explican por qué y en qué medida algunasregiones se han beneficiado más que otras de una apertura al mercado de consumo deEstados Unidos. La respuesta puede encontrarse en la estructura económica dominantey en la diversidad industrial de cada provincia, como existía antes del libre comercio.

El reciente auge en el comercio canadiense con México puede ser calificado comouna novedad, lo que es un total contraste con la ausencia de iniciativas comercialescanadienses con América Latina durante la década de los ochenta (Tison, 1995). Estopermite confirmar que el libre comercio era el elemento faltante en la integración regionalque fue el catalizador para inducir el intercambio. De igual manera, Canadá habíadisfrutado del libre comercio con Estados Unidos desde 1989. ¿De qué otra forma puedeexplicarse un crecimiento del 37 % en el comercio con Estados Unidos desde la vigenciadel TLCAN, si no es debido a la aparición del acuerdo mismo? Según el modelo deSchirm, un estudio de los patrones recientes de devaluación en el dólar canadiense y dela historia de la liberalización comercial canadiense podría determinar si los mismospatrones, tan notables en México, estuvieron presentes, aunque obviamente en unmenor grado, en el caso del vecino norteño de Estados Unidos. Si es así, la aparentevalidez del fenómeno del “pensamiento mágico” aplicado a Canadá tendría que serrevisado.

Micro-efectos del TLCAN: un análisis de los impactos regionales deintegración

La implementación del TLCAN tendrá, sin duda, importantes consecuencias en laredistribución de la riqueza entre sus países miembros, su población trabajadora y lalocalización geográfica de la riqueza, la cual podría no coincidir con frecuencia con losprincipales centros industriales sino basarse en redes de comercio geográfico. Saxe-Fernández (1997) lo ha descrito como un proceso mediante el cual regiones específicas

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dentro de cada uno de los tres países competirán entre ellas, ganando o perdiendoimportancia dentro de un nuevo proceso de “micro-regionalización”. Este conceptointroducido por Saxe-Fernández se opone al proceso de macro-regionalización, quesupone la transformación de un mundo formado por dos bloques ideológicamenteopuestos en uno de tres regiones integradas y mutuamente competitivas en loeconómico: la Unión Europea, América del Norte y la Cuenca de Pacífico. Esto permiteargumentar en contra de la imprecisa teoría del “regionalismo”, que describe el mundode la post Guerra Fría como un espacio en el que existen tres zonas de acumulación decapital en competencia y que se caracteriza más por actitudes defensivas entre éstas.Saxe-Fernández señala que como el libre comercio ha aumentado las desigualdadessociales, se podría esperar que ocurriera algo parecido entre las regiones que compitendentro de un país en particular. Utilizando la comparación de Gutiérrez Vidal de variablescompetitivas tales como el grado de urbanización, el volumen de la migracióninterregional, el nivel de alfabetización, la densidad de las escuelas, la calidad de lasinstituciones universitarias y la intensidad de la participación económica, este autorexplica la calidad de las relaciones de trabajo, el tamaño y la productividad del empleoindustrial (empleo de manufactura especializada, tamaño de las plantas, costoslaborales, productividad del trabajo, demanda internacional, intensidad tecnológicainnovadora) para evaluar la tendencia de crecimiento de exportación y finalmente, elpotencial para el futuro económico y el desarrollo social.

Saxe-Fernández divide a México en tres importantes “micro regiones”: el norte, elcentro y el centro-sur. El México del norte se caracteriza por su impresionante cinturónde maquiladoras de cerca de 2.700 plantas y 2.700.000 trabajadores, que han crecido auna tasa de 18 % por año (The Economist, 1997). Esta zona tiene grandes ventajassobre sus competidoras, situación que puede mantenerse en los próximos años. Seargumenta que los acuerdos de comercio regional, cuando están acompañados porreformas neoliberales, aumentan significativamente la capacidad competitiva de lasregiones que ya estaban en contacto con las fuerzas de la globalización, generalmenteen sus fronteras, creando así regiones transfronterizas a expensas de las áreas menosexpuestas a los influjos de inversión extranjera de Canadá y México. Esto contribuye acrear nuevos patrones de migración doméstica e internacional favorables a las primeras,y puede producir trastornos económicos y sociales en las segundas. A través de lasnuevas prácticas en la colocación del capital que implementan, estos patrones aceleranla integración económica de los países comprometidos con las políticas neoliberales,aumentan la productividad de los centros dinámicos capitalistas y agravan lasdesigualdades en términos de trabajo y salario. La polarización social y política es lo quepuede esperarse de estas tendencias, lo que resulta en una nueva onda de radicalismo,como ocurrió con el levantamiento de Chiapas. En Canadá es notable una mayorinfluencia estadounidense en la vida política –coalición cristiana, masivas disminucionesen impuestos– con el creciente predominio de la “Alianza Canadiense” en aquellasprovincias en donde han sido mayores los efectos de las políticas neoliberales. En esteaspecto, sólo las élites políticas de Québec y del Canadá francófono parecen estarresistiendo a esta tendencia “continental” durante la presente campaña electoral.

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Conclusión

Con el paso del tiempo es indiscutible que en México y en Canadá han ocurridoimportantes cambios como consecuencia de la integración económica con EstadosUnidos. Estos han sido especialmente económicos tanto en lo nacional como en loregional. Pero también se han producido cambios en lo social y político que afectan lavisión de los ciudadanos mexicanos y canadienses de sí mismos y del mundo exterior.Más afectada aún es su visión sobre América del Norte y sus sentimientos acerca de laciudadanía global. En la medida en que los intercambios de todo tipo crecen entre losvecinos, las fronteras se convierten en meras líneas teóricas en el mapa y dejan de serlos sólidos muros tras los cuales diferentes culturas podrían desarrollarse y prosperar.La integración regional tiene un gran espacio de desarrollo en el largo plazo.

Ambas economías, en el ámbito nacional, han experimentado una tendenciasostenida de cambios políticos, ajustes estructurales y reestructuración industrial,dirigida a incrementar su participación en la dinámica de la economía estadounidense.Esta participación es dual: primero, el énfasis puesto en la exportación de energía quecasi se ha duplicado en un período de siete años, aproximándose así al objetivo de una“reserva estratégica norteamericana”, es una meta definida sobre la cual insistieron losnegociadores durante todo el lapso de discusión del TLCAN. Segundo, unaimpresionante onda global de inversiones (no sólo estadounidenses) para elevar lainfraestructura dirigida a suplir de productos semielaborados siguió a la tendencia yabien establecida, previa al TLCAN, de la mayoría de las maquiladoras mexicanas y demuchas de las provincias canadienses industrializadas. Más importante, sin embargo, esla penetración de productos terminados tecnológicamente avanzados, que es lacaracterística más impresionante del reciente período. La mayoría de estos productos,con un alto contenido de nueva tecnología, son para la exportación al mercadoestadounidense en rápida expansión a finales de los años noventa. Incidentalmente,debe resaltarse que el crecimiento de las economías canadiense y mexicana durante elperíodo se debió menos a la expansión de sus respectivos mercados de consumo que ala expansión global del mercado de consumo estadounidense para esos productos, quemostraron hasta principios del año 2000 tasas de crecimiento por encima de las decualquier otro país industrializado de Europa Occidental y el Lejano Oriente, con laposible excepción de China. En términos de “sincronía”, en consecuencia, puedeconcluirse que el proceso del TLCAN se ha visto favorecido por las condicionesgenerales de la economía estadounidense: una demanda ampliada para una nuevageneración de vehículos estimuló a los dos socios de Estados Unidos en ese campo deproducción, mientras que una floreciente demanda de componentes electrónicos paracomputadoras y líneas de transmisión de fibra óptica son responsables del sorprendenteéxito de la gigante firma canadiense Northern Telecom (NORTEL) y de otros jugadoresmenos importantes en México.

A escala regional y analizando las consecuencias sociales, ya se ha destacado quelos efectos del TLCAN acentuaron la creciente polarización entre las regionesavanzadas e industrializadas y las áreas retrasadas y menos industrializadas de los

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países socios. Este fenómeno es menos marcado en Canadá que en el subdesarrolladoMéxico, donde la mayoría de los puestos de trabajos creados se encuentran en la zonamaquiladora. La consecuencia más importante de la integración económica de estos dospaíses, sin embargo, ha sido el incremento de los flujos internos de migración de sur anorte en México y la aceptación de Canadá de más inmigrantes, muchos de los cualesintentaron inicialmente trasladarse a Estados Unidos. Esta tendencia, junto con laexpansión creciente de la red de intercambios entre países hicieron más porosos loslímites a la inmigración continental. Si las sucesivas administraciones de Estados Unidospensaban crear mejores controles para los inmigrantes de los países vecinos medianteun tratado trilateral y la colaboración más próxima entre las autoridades policiales enambos lados de la frontera, tienen que admitir que no tuvieron éxito en su propósito. EnEstados Unidos se reclama repetidamente a sus socios las olas incontroladas deinmigrantes indeseables, muchos de ellos detenidos por los guardias fronterizos,mantenidos en pequeños encierros y eventualmente expulsados a México. La situaciónen Canadá es menos preocupante, aun cuando ha cambiado dramáticamente desde losataques terroristas de septiembre de 2001 a Nueva York y Washington. Desde esemomento, es obvio para todos que Estados Unidos no será más el “paraíso democrático”que acostumbraba ser. Es probable que las tendencias globales representadas por elTLCAN estaban actuando mucho antes de su firma, pero el fortalecimiento de losvínculos económicos entre los socios norteamericanos aceleró esta tendencia.

En términos de las consecuencias políticas, es indiscutible que la dinámica globaldel TLCAN ha cambiado para siempre la imagen de la política mexicana. El dominio delaparato histórico del PRI no sobrevivió a la apertura de la economía a la globalización.Con las bases políticas del PRI en el campo y el cambio hacia nuevas alianzas en laCiudad de México, los años finales de la década del noventa fueron testigos de ladesaparición del respaldo popular del antiguo partido líder y el cierre de una era quehabía aceptado el “capitalismo nacionalista” como un instrumento privilegiado paraalcanzar grados de desarrollo comparables a los del Primer Mundo. En lo sucesivo, elliberalismo global, no el proteccionismo económico, sería la herramienta principal que lasélites en el poder en México usarán para promover sus objetivos. También en Canadá,aunque de forma menos dramática, en el juego político se empezó a sentir el peso de lapolítica al estilo estadounidense en la vida diaria de la gente común. En el oeste surgióun nuevo grupo de élites muy conservadoras alrededor del auto-proclamado PartidoReformista, fundado en 1996 y rebautizado como Alianza Canadiense tres años mástarde. Subraya los valores familiares y tradicionales. Su nuevo líder es Stockwell Dayquien se identifica a sí mismo como un cristiano tradicionalista, incluso un creyente“creador” que está constantemente retando las opiniones científicas aceptadas acercade la evolución de la tierra y aun del lugar de la especie humana entre las especies. Suprograma económico se desarrolla en concordancia con una alianza más próxima aEstados Unidos, una política neo-liberal de privatizaciones y disminución del papel delEstado y la libre circulación de trabajadores e inversiones entre los países. La visión delmundo de la Alianza Canadiense se compara con la del PAN mexicano y puedeigualarse con el nacimiento de una nueva clase de empresarios “agentes libres” queprevén el crecimiento de sus acciones en el mercado global antes que en el nacional. Laopinión canadiense no había madurado suficientemente para cambios tan dramáticos tal

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como lo mostró el éxito moderado de la Alianza Canadiense en las elecciones generalesdel otoño de 2000.

Como consecuencia del cambio de la política nacional hacia la extrema derecha,resultó ser mucho más fácil para la izquierda canadiense, así como también para lamexicana, comprometerse decididamente en un proceso de renovación que reafirmarasus temas políticos clásicos. En México, el PRD fortaleció sus vínculos con el partidolaborista y amplió su liderazgo. En Canadá, “le Parti Québécois” reafirmó su doctrina de“independencia para Québec”, mientras que el Nuevo Partido Democrático se distanciódel populista Partido Liberal, con un programa económico y social de centro derecha.Los tiempos difíciles en el horizonte profundizarán muy probablemente estos cambios yclarificarán un espectro más bien confuso, el de los años ochenta y noventa, cuando lamayoría de los actores políticos optaron por presentarse como de centro. Esto

fue el inicio de una feroz competencia entre ellos en la cual, desafortunadamente, lamayoría no tuvo éxito. En tiempos de polarización y de amenazas internacionales delexterior, la “isla” norteamericana, para utilizar una metáfora, se está relacionando máscon la política global y su economía ya no muestra a los demás la imagen deinvulnerabilidad y de dominio sereno. Esto creará un margen más amplio de maniobra alos partidos laboristas y de izquierda y a las asociaciones, con lo cual la políticanorteamericana se diferenciará menos de la política predominante en Europa Occidentaldurante la Guerra fría.

Los analistas continúan argumentando acerca de las razones que motivaron laestrategia de integración de Estados Unidos que abrió las puertas a las negociacionesdel TLCAN, pero es probable que algunas de ellas se vinculen con el crecientesentimiento que se percibe en Estados Unidos de que el país ya no era loestratégicamente todopoderoso que acostumbraba ser en el mundo en el siglo XX. Elsiglo XXI abre el camino a una sociedad mundial multipolar, en la cual Estados Unidostendrá que enfrentar nuevos retos, algunos de los cuales provienen de sus vecinosahora más cercanos, pero también y más importante aún, desde los países productoresde petróleo del Medio Oriente, de los cuales depende tanto actualmente y cuyacooperación es más necesaria que antes. Entre las muchas consecuencias de laglobalización, algunas pueden considerarse indeseables en Estados Unidos, pero estepaís está obligado a asumirlas con ideas innovadoras, como por ejemplo, un granentendimiento entre las culturas del mundo y la aceptación de las sociedades no-occidentales y de orientación menos capitalista. En ello descansará su capacidad decultivar los frutos de la integración regional y posiblemente de defender sus intereses enuna forma más amplia y menos patriótica.

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Globalización y regionalismo abierto: el caso de Colombia y Venezuela en la Comunidad Andina de Naciones Alejandro Gutiérrez1

Introducción

América Latina presenció en la década de los noventa un auge de los procesos deintegración económica. Bajo el nuevo entorno creado por la estabilización y el ajusteestructural se realizaron reformas profundas en la política comercial y surgieroncondiciones para un intercambio más libre de mercancías, lo que facilitó el renacimientode acuerdos de integración económica que se encontraban en crisis, como el PactoAndino, la creación de esquemas como el Mercado Común del Sur (Mercosur), elTratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y un sin número de acuerdosde libre comercio y complementación económica.2

La nueva ola de integración económica ha estado orientada por los principios del"regionalismo abierto". Para la CEPAL (1994) el regionalismo abierto se define como unproceso que: a) promueve políticas que fortalecen la integración, pero que a su vez soncompatibles y/o complementarias con acciones que desarrollan la competitividadinternacional; b) estimula el surgimiento de bloques de comercio más constructivos,transparentes y promotores del libre comercio ("building blocks"). Esto significa que losacuerdos de integración deberían tender a la eliminación de barreras aplicadas alcomercio de la mayoría de los bienes y servicios entre los países miembros de losbloques, mientras que también se promueve una mayor liberalización del comercio conterceros países (no miembros de los acuerdos) y se facilita la entrada de otros a losesquemas de integración.

El nuevo regionalismo presenta diferencias en cuanto a su estructura, al alcance y ala profundidad. Algunos de los acuerdos firmados incorporan nuevos temas por lo queson descritos como ejemplos de una integración de segunda generación, para referirse aaquella que además de los temas puramente comerciales incorpora a los servicios,derechos de propiedad intelectual, inversiones, compras del sector público, medidassanitarias y otros aspectos que se trataron en el temario de la Ronda Uruguay delAcuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y que se incluyeron en el TLCAN(Fuentes, 1998).

Contrariamente a lo que consideran algunos autores (Bhagwati, 1993), el nuevoregionalismo, al disminuir las barreras para comerciar con terceros países, esto es, alreducir la discriminación para los países no socios, minimiza las posibilidades de desviarcomercio y de constituirse en obstáculo al avance de las negociaciones multilaterales yla globalización comercial3. Es por ello que desde los más altos niveles de laOrganización Mundial de Comercio (OMC) se ha afirmado que el regionalismo abierto esuna respuesta a la necesidad de garantizar que los esquemas de integración nofuncionen como una fuerza centrífuga disgregando el sistema multilateral. Por lo demás,el regionalismo abierto al no ser contradictorio con el avance de la globalización y de las

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negociaciones multilaterales puede ayudar a lo que se ha denominado la convergenciagradual del regionalismo y el multilateralismo (Ruggiero, 1996).

Ffrench-Davis (2001) ha señalado que en un contexto de regionalismo abierto y dedificultades para que los países no desarrollados tengan libre acceso a los mercados delmundo industrializado, los acuerdos de integración económica se convierten en unaestrategia que sirve para asegurar el acceso y expandir el tamaño del mercado,estimular una mayor especialización e industrialización, alcanzar economías de escala,fortalecer la competencia, atraer nuevas inversiones nacionales y extranjeras, desarrollarprocesos de aprendizaje exportador y adoptar nuevas tecnologías. El autor concluyeafirmando que "…la mayor competitividad internacional que se espera de la integraciónregional debiera contribuir a que los países se preparen mejor para la globalización yposteriores avances en la liberación multilateral" (Ffrench-Davis, 2001:4).

Es en este marco histórico que se produjo el renacer de la integración económicaen la ahora denominada Comunidad Andina de Naciones (CAN). Este nuevo impulso haestado liderado básicamente por Colombia y Venezuela. Ambos países, desde finales dela década de los ochenta y a comienzos de los noventa, promovieron profundasreformas económicas y de su política comercial, disminuyendo drásticamente losaranceles y las restricciones cuantitativas al comercio exterior4. Esta política deliberación unilateral creó las condiciones para que ambos países, en el marco de loestablecido por el Acuerdo de Cartagena, pudieran establecer una zona de librecomercio desde 1992 e iniciar un proceso de fortalecimiento de la integración económicabinacional a lo largo de la década de los noventa.

Tomando en consideración lo antes señalado, en este ensayo se propone: a)analizar la evolución y principales tendencias del comercio bilateral entre Venezuela yColombia en el período previo y posterior al establecimiento de la zona de librecomercio; b) presentar algunos de los principales efectos estáticos y dinámicosatribuibles al crecimiento del intercambio bilateral una vez que entró en vigencia la zonade libre comercio a comienzos de 1992; y c) discutir sobre las perspectivas de lasrelaciones económicas entre Venezuela y Colombia.

La evolución del comercio bilateral

Un poco de historia

Desde la desintegración de la Gran Colombia en 1830 y hasta 1989 las relacionesentre Colombia y Venezuela estuvieron marcadas por las controversias sobre ladefinición de las fronteras y la violencia en las zonas limítrofes. A esto se sumaba ladisparidad de políticas económicas y la vigencia del modelo de desarrollo hacia adentro,con fuertes restricciones al comercio internacional. Todo esto impedía aprovechar elpotencial para obtener beneficios de la integración económica, dada la condición depaíses vecinos. En 1989 se inició una nueva etapa en las relaciones entre ambasnaciones con la Declaración de Ureña, en marzo de 1989, entre los presidentes VirgilioBarco y Carlos Andrés Pérez, que centró la atención en la necesidad de fortalecer la

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integración binacional. Esta iniciativa se fortaleció con el relanzamiento del Pacto Andinoacordado en la reunión Presidencial de Galápagos (Ecuador) a fines de 1989. En dichoevento se definió una nueva estrategia de integración, más acorde con los cambios quepromovía el auge de la globalización y la necesidad de impulsar un regionalismo abierto.Las reformas económicas orientadas a la liberalización y apertura de los mercados,iniciadas en Venezuela en 1989 e intensificadas en Colombia desde 1990, terminaronpor crear el escenario apropiado para que los dos países, en condición de sociosnaturales, iniciaran un proceso de fortalecimiento de sus relaciones económicas, sobretodo en lo que se refiere al intercambio comercial y los flujos de inversión.

A comienzos de 1992, ante las dificultades expuestas por el resto de los socios delPacto Andino para iniciar la zona de libre comercio, previamente acordada en La Paz en1990 y ratificada en el Acta de Barahona en diciembre de 1991, Venezuela y Colombiadecidieron liberalizar el comercio bilateral. En la práctica se conformó una imperfectaunión aduanera al adoptar un arancel externo común de cuatro tramos (5, 10, 15 y 20 %)para más de 90 % del universo arancelario (Francés y Palacios, 1996)5. Los resultadosobtenidos desde 1992 han sido altamente positivos. El comercio bilateral que apenasrondaba como promedio los 584 millones de dólares en 1990-1991 se elevó hasta 2.229millones de dólares en 1997-1998. Afectado por la recesión económica en ambos paísesen 1999 y el resurgimiento de prácticas restrictivas del libre comercio, el intercambiobilateral según las estadísticas de la CAN cayó a 1702 millones de dólares (-33,9 %). Sinembargo, para el año 2000 se esperaba una recuperación del comercio, una vez queambas economías experimentaron un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB).

La evolución y las tendencias del intercambio comercial bilateral

Venezuela ingresó al Pacto Andino en 1973, cuatro años después de su creación.Pudiera decirse que en una primera etapa que abarca los años del ingreso de Venezuelaal Pacto Andino hasta comienzos de la crisis de pagos de la deuda externa en losprimeros años de la década de los ochenta, a pesar de que existió una tendenciacreciente del comercio bilateral entre ambos países, éste nunca llegó a significar paraVenezuela más del 2 % de sus exportaciones totales. De acuerdo con la información dela Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), presentada por Ocampo y Esguerra(1994), las exportaciones de Colombia hacia Venezuela, que habían alcanzado enpromedio 18,3 millones de dólares en el período 1970-1972, se elevaron a 328,7millones de dólares en 1980-1982. En el caso de Venezuela, entre ambos períodos, lasexportaciones hacia Colombia habían crecido desde 9,8 millones a 293,2 millones dedólares. En síntesis, durante esta etapa de expansión, el comercio bilateral llegó aalcanzar en su punto máximo (1980-82) un poco más de 621 millones de dólares.

Durante este período el comercio bilateral fue importante por la diversificación de laoferta exportable, sobre todo en el caso de Colombia. Según Lanzeta y García Larralde(1999), en 1982 Colombia había consolidado el mercado de maquinaria y equipos,textiles y químicos en Venezuela. Las exportaciones no tradicionales de Colombia haciaVenezuela llegaron a significar el 95 % de las exportaciones no tradicionales del vecinopaís. Situación muy diferente fue la de Venezuela, pues las exportaciones no petroleras

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hacia Colombia apenas representaron el 15 % del total. Al auge del crecimiento delcomercio bilateral durante ese período contribuyó el crecimiento del ingreso en ambospaíses gracias a la mejora de los precios de los principales productos de exportación(petróleo y café). Así mismo, el fortalecimiento del bolívar frente al peso colombianocontribuyó a la existencia de una tendencia favorable de la balanza comercial paraColombia.

Una segunda etapa abarca la década de los ochenta, período de crisis para lospaíses de América Latina y, en consecuencia, para los miembros del Pacto Andino,aunque en menor grado para Colombia. En este período disminuyeron los flujos decomercio intrarregional en América Latina y en el área de la CAN. El intercambio entreColombia y Venezuela no fue la excepción6. En 1989, las exportaciones de Colombia aVenezuela se habían reducido a 101 millones de dólares, y las de Venezuela a Colombiaa 271 millones. Ese año había coincidido con el inicio del programa de reformaseconómicas en Venezuela, con la devaluación real del tipo de cambio y una profundarecesión, lo que facilitó un incremento de las exportaciones hacia Colombia (XCOL). Ensíntesis, aunque la balanza comercial se tornó favorable para Venezuela durante lamayor parte de los años que cubre este período, durante el último año de la década delos ochenta, el comercio bilateral se había reducido a apenas 372 millones de dólares.Esta cifra reflejaba, por sí sola, el retroceso que se había producido en el comerciointrarregional andino en general y con Colombia en particular, durante la llamada décadaperdida para el desarrollo de América Latina. En los años 1990 y 1991, producto de lasreformas de la política comercial, se observó un incremento tanto de XCOL como deMCOL (ver gráfico 1). Sin embargo no será sino hasta 1992, cuando se inició la zona delibre comercio, que los intercambios bilaterales crecerán hasta alcanzar montos sinprecedentes.

Gráfico 1Evolución del comercio bilateral entre Venezuela y Colombia

(Millones de dólares)

XCOL= Exportaciones a ColombiaMCOL= Importaciones desde ColombiaBALCOM= XCOL-MCOL

http://www.comunidadandina.org/

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Fuentes: Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la República de Colombia(años 1984-1987).OCEIComunidad Andina de Naciones (www.comunidadandina.org)Cálculos propios

Cuadro 1 Venezuela: algunos datos de su comercio exterior y bilateral


(*) se refiere a valores promedio para los dos años. XNP= exportaciones no petroleras de Venezuela XCOL = exportaciones totales a Colombia MCOL = importaciones totales desde Colombia MT= importaciones totales de Venezuela. MER= Importaciones extrarregionales para Venezuela (desde el resto del mundo) XCOL+MCOL = comercio bilateral Fuentes: Banco Central de Venezuela; OCEI. Anuarios de comercio exterior (varios años). Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la República de Colombia. Cálculos propios.

Cuadro 2 Tasas medias de crecimiento anual de variables relacionadas con el

comercio bilateral entre Colombia y Venezuela (%)

Fuentes: Banco Central de Venezuela; OCEI. Anuarios de comercio exterior (varios años). Villamizar (1997) con base en datos del Banco de la República de Colombia. Cálculos propios.

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La tercera etapa que se desarrolla desde 1992 hasta el presente, se consideracomo de franco crecimiento del intercambio comercial entre los dos países. Esto seexplica fundamentalmente por la disminución de las trabas al comercio recíproco en elcontexto de la reforma de la política comercial que instrumentaron ambos países y quefacilitó la liberalización del comercio bilateral a partir de 1992. Los resultados obtenidosdesde ese año han sido altamente positivos. El comercio bilateral que apenas rondabacomo promedio los 584 millones de dólares en 1990-1991, se elevó hasta 2.229 millonesde dólares promedio en 1997-1998. Ello representó un ritmo medio de crecimiento anualde 21,1 %, superior al experimentado para el período previo a la instauración de la zonade libre comercio (1984-1985/1990-1991) el cual fue del 5,4 % (ver cuadros 1 y 2).Obsérvese también que las exportaciones de Venezuela hacia Colombia (XCOL), quedurante el período 1984-1985/1990-1991 se habían expandido a la tasa media anual de1,8 %, lograron crecer durante el lapso 1990-1991/1997-1998 a la extraordinaria tasapromedio anual de 21,8%, resultado superior al crecimiento que presentaron lasexportaciones no petroleras de Venezuela (XNP) que fue del 7,9 % como promedioanual para ese período.

Igualmente, las importaciones desde Colombia (MCOL) han crecido a tasaselevadas: 13,1 % en el lapso 1984-85/1990-1991 y 20,0 % en el lapso 1990-1991/1997-1998, como promedio anual después de la liberación del comercio bilateral. Obsérveseen el cuadro 2 que las importaciones desde Colombia (MCOL) se expandieron a un ritmomucho mayor que las importaciones totales (MT) realizadas por Venezuela. No obstante,debe destacarse que el hecho de que Venezuela incrementara sus MCOL no seconvirtió en un obstáculo para que aumentaran las importaciones provenientes del restodel mundo (MER). En el cuadro 1 se observa que las MER aumentaron sustancialmenteen valor absoluto en el período posterior al inicio de la zona de libre comercio (promedio1997-1998) en comparación con los montos que tenían antes de liberalizarse elintercambio bilateral (promedio 1990-1991). Véase también en el cuadro 2 que las MERcrecen a una tasa media anual superior durante el lapso en que ha estado en vigencia lazona de libre comercio. Por lo tanto pudiera asomarse como hipótesis la ausencia dedesviación neta de comercio, al menos desde la perspectiva de Venezuela. Obsérvesetambién que el comercio bilateral (XCOL+MCOL) en el período posterior a la entrada envigencia de la zona de libre comercio (1990-1991/1997-1998) creció a la elevada tasamedia anual del 21,1 %, superior a la del lapso previo (1984-1985/1990-1991) que fuede apenas el 5,4 %, tasas indudablemente sorprendentes de 21,2% y 21,3 % en ambosperíodos analizados. El crecimiento del intercambio bilateral en valores absolutos y a unmayor ritmo promedio fue un resultado atribuible, sin duda alguna, al marco legal quecreó la zona de libre comercio iniciada en 1992.

Como consecuencia de la recesión económica que afectó a ambos países en 1999y por el resurgimiento de prácticas restrictivas al libre comercio, el intercambio bilateral,según las estadísticas de la CAN, cayó a 1702 millones de dólares (-33,9 %). Seesperaba una recuperación del comercio en el año 2000 pues ambas economíasexperimentaron un crecimiento del PIB7. Demás está decir que Colombia y Venezuelahan ejercido el liderazgo en el seno de la CAN y sus exportaciones al bloque

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representan más del 70% del total intrarregional, mientras que el comercio bilateral porsí sólo representaba para el año 1999 el 43 % del comercio intra CAN.

La expansión del intercambio comercial bilateral ha producido cambios notorios encuanto a la importancia que cada país juega en el comercio total. En el caso deVenezuela, Colombia se convirtió desde 1993, y al menos hasta 1998, en el primerdestino de sus exportaciones no tradicionales, desplazando a Estados Unidos del primerlugar que tradicionalmente había ocupado. Para 1998, el 26 % de las exportaciones notradicionales de Venezuela tenían como destino Colombia, mientras que Estados Unidosocupaba el segundo lugar de importancia con 23,3 % (véase cuadro 3). Por su parte, en1996, Colombia fue el segundo proveedor de importaciones para Venezuela con un 7,6%, detrás de Estados Unidos de donde provenía el 43,7 % de las importacionesvenezolanas. Colombia se ha convertido, sin embargo, en el primer proveedorlatinoamericano de importaciones para Venezuela, desplazando a Brasil de esa posición(García Larralde, 1995).

Visto desde la óptica de Colombia, también se han producido cambios interesantes.Venezuela es el destino más importante de sus exportaciones no tradicionales yocupaba para 1998 el segundo lugar (10,6 %) después de Estados Unidos (37,5 %)como destino de las exportaciones totales de Colombia.

Desde el lado de las importaciones, Venezuela representó en 1998 el 9,7 % de lasimportaciones totales realizadas por Colombia, ocupando el segundo lugar después deEstados Unidos (34,7 %). (Para más detalles véase página Web de la Cámara deIntegración Colombo-Venezolana: www.comvenezuela.com).

Cuadro 3

Venezuela: importancia relativa de países destino de exportacionesno tradicionales (%)

Fuente: Instituto de Comercio Exterior (ICE) con base en OCEI.

En la década de los noventa la balanza comercial fue favorable para Venezueladurante la mayor parte de dicho período (ver gráfico 1). Sin embargo, desde 1999 elsaldo del intercambio se ha tornado favorable para Colombia, debido fundamentalmentea la fuerte apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia8. La

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tendencia de saldos favorables de la balanza comercial para Venezuela a lo largo de ladécada no significa que Colombia no obtuviera beneficios. Ambos países, como semostrará más adelante, están obteniendo ganancias estáticas y dinámicas en un marcode mayor libertad comercial, lo cual les permite aprovechar sus ventajas comparativas ycompetitivas. Es por ello que esta experiencia, a pesar de las dificultades de los últimosaños, ha sido calificada como uno de los grandes éxitos del nuevo movimiento deintegración en América Latina (Rodríguez, 1997).

A pesar de los logros obtenidos, debe señalarse que en los últimos años fueevidente la pérdida de dinamismo del intercambio bilateral, reflejo de la disminución delcrecimiento económico en ambos países y de un menor entusiasmo por perfeccionar launión aduanera andina. En 1999, además de la recesión que enfrentaron ambaseconomías y de la depreciación real del peso mientras Venezuela mantenía su políticade apreciación real del bolívar, se agudizaron los conflictos comerciales, los flujos deinversión se paralizaron y se sintió el efecto negativo que sobre el proceso deintegración ejerce la guerrilla y la situación de violencia en Colombia. El incidente másimportante fue la suspensión unilateral por parte de Venezuela, el 12 de mayo 1999, dellibre tránsito del transporte de carga colombiano por su territorio. El gobierno venezolanoalega que la inseguridad generada por las acciones de la guerrilla impide a sustransportistas circular libremente por Colombia y, por lo tanto, no existe reciprocidad. Sinembargo, la decisión del gobierno de Venezuela ha sido declarada ilegal por laSecretaría de la CAN, por lo que Caracas se apresta a introducir su apelación ante elTribunal Andino de Justicia. Más allá del obstáculo y el incremento en los costos detransacción (la medida exige el trasbordo de mercancías colombianas para ser llevadasa su destino final por empresas de transporte venezolanas), la decisión de Venezuela sesuma a un conjunto de problemas que ponen en peligro la continuidad del proceso deintegración entre ambas naciones.

En síntesis, la interacción de cuatro factores (recesión económica en ambasnaciones, conflictos por violación de normas de libre comercio, acciones de la guerrillacolombiana y menor voluntad política de los gobiernos de ambos países paraperfeccionar la unión aduanera) se perfila actualmente como el principal obstáculo alproceso de integración económica entre ambas naciones.

Estructura del comercio bilateral y productos líderes

En el cuadro siguiente puede observarse la estructura de la exportacionesvenezolanas hacia Colombia (años 1994 y 1998), según la información suministrada porel Instituto de Comercio Exterior (ICE) (1996) y la Oficina Central de Estadística eInformática (OCEI) (1999):

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Cuadro 4Estructura de las exportaciones no tradicionales de Venezuela hacia

Colombia (XCOL)

Fuente: ICE (1996) OCEI (1999)

Según la información del cuadro anterior, las exportaciones venezolanas tienden aconcentrarse básicamente en los sectores transporte (automóviles de diverso cilindraje),metales comunes (hierro, aluminio), productos químicos y exportacionesagroalimentarias (agrícola vegetal e industria de alimentos, bebidas y tabaco). Losproductos líderes de exportación hacia Colombia son fundamentalmente: vehículos detransporte de cilindrada superior a los 3.000 c.c., vehículos de cilindrada superior a1.000 c.c. pero inferior a 1.500 c.c., aluminio sin alear, polietileno de densidad superior oigual a 0,94, arroz descascarillado (cargo o pardo), polietileno de densidad inferior a0,94, cerveza de malta, dodecilbenceno, semillas de habas de soja, automóviles deturismo y derivados del petróleo.

A pesar de que las exportaciones no tradicionales de Venezuela crecieronintensamente después de 1992, hasta el punto de que Colombia es el principal destinode las mismas, no debe desconocerse que es necesario incrementar su valor agregadopara poder producir efectos importantes en materia de generación de empleo y decrecimiento sobre otros sectores. Un estudio realizado en Colombia (Reyna, 1997: 104)concluyó que "... a diferencia de lo sucedido con las exportaciones colombianas, losproductos primarios siguen manteniendo una importante participación en lasexportaciones de Venezuela hacia Colombia: mientras en 1991 representaban 34%, enel primer semestre de 1996 todavía conservaban un 27%".

Otro elemento digno de rescatar es la tendencia a la diversificación que hanmostrado las XCOL. Para 1991 los 10 productos líderes de las XCOL representaban el39,1% del total exportado hacia Colombia. Para 1997 los 10 productos líderes de lasXCOL habían disminuido su contribución al 29,8%. Este resultado debe interpretarsecomo una tendencia a la mayor diversificación de las exportaciones hacia el vecino país.

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Dicha tendencia es deseable, por cuanto hace a las exportaciones menos dependientesde pocos productos, y muestra cómo nuevas empresas y productos se posicionan en elmercado colombiano.

En el caso de las importaciones que se hacen desde Colombia, los productos másimportantes son los siguientes: vehículos con carga inferior a 3 t., aceites crudos depetróleo o minerales bituminosos, vehículos con carga máxima superior a 5 t. peroinferior a 20 t., vehículos de cilindrada superior a 1.000 c.c. pero inferior o igual a 1.500c.c., tractores de carretera para semirremolques, vehículos de cilindrada superior a1.500 c.c. pero inferior a 3.000 c.c., juegos de cable para bujías de encendido, artículosde tocador, automóviles de turismo, combinaciones de refrigerador y congelador, azúcarde caña, bombones, caramelos, confites y textiles. Puede inferirse de la informacióndisponible que las importaciones desde Colombia también se han diversificado. Para1991, los 10 productos líderes de las importaciones desde Colombia (MCOL) contribuíancon el 39% del total importado. Para 1997, esta contribución relativa había disminuido al25,8%.

Algunos efectos estáticos y dinámicos derivados del crecimiento delintercambio bilateral

Creación y desviación de comercio

En la evaluación estática de los procesos de integración económica son claves losconceptos de creación y desviación de comercio. La creación de comercio entre losmiembros de un acuerdo de integración económica (por ejemplo una unión aduanera[UA]) se produce cuando una fuente de abastecimiento proveniente del seno delacuerdo, con costos de producción más bajos (país socio del acuerdo) exporta haciaotro país (también miembro del acuerdo) desplazando la producción doméstica, que esde costos más elevados (menos eficiente). La desviación de comercio se producecuando una fuente internacional de abastecimiento (tercer país, no miembro delacuerdo), que produce a costos más bajos y es más eficiente, es sustituida por unafuente de abastecimiento en el interior de la UA (país socio), que produce el mismo biena costos más elevados (menos eficiente). El desplazamiento del país no socio se explicaporque las ventas que realiza el país que sí es miembro de la UA no pagan aranceles,ya que goza de preferencias. Cuando se crea un acuerdo de comercio preferencial sedesatan simultáneamente ambas fuerzas: creación y desviación de comercio.

La teoría ortodoxa de la integración económica (Viner, 1950), basada en el análisisestático del bienestar económico que genera la creación de una unión aduanera,considera que aquellos acuerdos que promueven más desviación que creación decomercio son negativos, en tanto que estimulan una asignación ineficiente de recursosen el interior y fuera del área de integración. En otras palabras, los acuerdos quepromueven la desviación neta de comercio afectan negativamente el logro de una mayoreficiencia productiva, tanto en los países miembros como en el resto del mundo, aldistorsionar la asignación de recursos y evitar mayores ganancias para losconsumidores. Por el contrario, los acuerdos que promueven en términos netos la

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creación de comercio, se consideran positivos, en tanto que estimulan una asignaciónmás eficiente de los recursos y ganancias para los consumidores.

Debe señalarse que de acuerdo con el trabajo realizado por Gutiérrez (1998), alestimarse el nivel de creación o desviación de comercio que se estaría produciendo enel área de la CAN, la conclusión a la que se arribó es que el aumento del intercambiocomercial como consecuencia del avance del proceso integracionista en la subregión sehabía dado bajo condiciones de creación de comercio en términos generales. En unplano más particular, los cálculos realizados indicaban que el mayor comerciointrarregional de Venezuela y Colombia, a un nivel agregado, no había significado eldesplazamiento de importaciones provenientes de terceros países (más eficientes y demenor costo) por importaciones provenientes del área de la CAN de menor eficiencia.Ello debe haber repercutido en beneficios netos para los consumidores de ambospaíses, en un estímulo al mejoramiento de la productividad y de la eficiencia, y endefinitiva, a ganancias netas de bienestar económico por este concepto. Este resultadotiende a coincidir con los reportados por Michaely (1996) sobre las posibilidades de quela mayor integración en el área de la CAN generara desviación de comercio. El estudioantes señalado, basado en un análisis ex-ante, concluyó que dada la pocacompatibilidad entre las importaciones que realizaban los países miembros y laestructura de sus exportaciones para 1990, era muy baja la probabilidad de que seprodujera desviación de comercio en el área de la CAN.

Visto desde la perspectiva de Venezuela, debe señalarse que el aumento de lasimportaciones que Venezuela hizo desde Colombia (MCOL) durante el período 1991-1998 se dio paralelamente al crecimiento de las importaciones provenientes de tercerospaíses. Como ya se analizó previamente (obsérvese en los cuadros 2 y 3), lasimportaciones extrarregionales (MER, provenientes de terceros países) aumentaron de8.176 millones de dólares como promedio en 1990-1991 a 13.007 millones de dólarespromedio en 1997-1998. Ello significó un crecimiento promedio anual del 6,9 % en ellapso 1991-1998 para las importaciones extrarregionales (MER) de Venezuela. Lo cualquiere decir que el aumento de las importaciones desde Colombia no fue un obstáculopara que se diera simultáneamente un incremento de las importaciones provenientes deterceros países.

Al anterior argumento debe agregarse que el fortalecimiento del comercio bilateralentre Venezuela y Colombia se produjo en el marco de profundas reformas de la políticacomercial en ambos países. Esto significó que en la medida en que se liberalizaba elcomercio entre los dos países, simultáneamente se estaban disminuyendo los arancelesy otras medidas proteccionistas que obstaculizaban el comercio con terceros países. Porlo tanto, este otro factor debe ser tenido en cuenta para formular la hipótesis de que, entérminos generales, no debería haberse producido desviación de comercio en grandesmagnitudes como consecuencia del fortalecimiento de la integración colombo-venezolana9.

Un trabajo más detallado, basado en el método de Balassa (1967), y realizado porLuzardo Matheus (1995:42)10, al analizar la posibilidad de desviación o creación de

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comercio como consecuencia del mayor intercambio entre Venezuela y Colombia, vistodesde la perspectiva venezolana, arribó a la conclusión de que:

Los resultados encontrados al nivel de sección y capítulo del códigoarancelario NANDINA (nivel desagregado) siguen demostrando la tendenciahacia la creación de comercio, a pesar de que en estos niveles másdetallados se observa un pequeño porcentaje de desviación de comercio. Sinembargo, el gran porcentaje de capítulos y secciones con comportamientoindeterminado es significativo y en un futuro pudiera afectar positiva onegativamente los resultados obtenidos.

En este estudio se encontraron efectos claros de creación de comercio paraVenezuela en las siguientes secciones arancelarias de la estructura arancelariaNANDINA: animales vivos, grasas y aceites, productos químicos, papel y cartón, textiles,cerámica y vidrio, maquinarias, armas y municiones y objetos de arte. El efecto fueindeterminado para: productos vegetales, productos alimenticios, plástico y caucho,pieles y cueros, madera, calzados, metales, materiales de transporte e instrumentos. Sedetectó probable desviación en la sección de minerales. Visto a un nivel másdesagregado al analizar la existencia de creación o desviación de comercio para los 96capítulos de la estructura arancelaria NANDINA, el estudio en referencia arribó a lassiguientes conclusiones: - 21 capítulos arancelarios presentaron evidencias de creación de comercio. - 11 capítulos arancelarios arrojaron resultados de probable desviación de comercio,

y sólo uno de ellos mostró claras evidencias de desviación de comercio (papel ycartón).

- 42 capítulos mostraron resultados indeterminados y 21 capítulos evidenciaronefectos de contracción de comercio.

Gutiérrez (2001) encontró evidencias de creación neta de comercio para la mayoríade los 24 capítulos arancelarios considerados rubros agrícolas y agroindustriales, queconstituyen las cuatro primeras secciones de la estructura arancelaria NANDINA. Estetrabajo concluye que al nivel de desagregación de los capítulos arancelarios seobservaron efectos de creación bruta y neta de comercio para 15 de los 24 capítulosanalizados. Sólo un capítulo mostró posibilidades de haber generado desviación decomercio. Y ello significa que en general la expansión de las importacionesagroalimentarias desde Colombia no afectó negativamente a las importacionesagroalimentarias provenientes de terceros países. En otros términos, se está enpresencia de un acuerdo de integración económica creador neto de comercio, al menosdesde la perspectiva de Venezuela.

Desde la perspectiva de Colombia, una investigación realizada por Villamizar (1997)concluyó que en escasas agrupaciones el crecimiento de las importaciones provenientesde Venezuela significó una desviación del comercio proveniente del resto del mundo,entendida ésta como el mayor crecimiento real de las importaciones desde Venezueladespués de la creación de la zona de libre comercio en 1992, y la concomitantereducción de las importaciones provenientes de terceros países. Villamizar (1997) afirmaque sólo en 17 de 55 agrupaciones, la relación entre el crecimiento de las importaciones

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provenientes de Venezuela antes y después de la liberalización del comercio binacionalsuperó a la del resto del mundo. Esto significa que sólo en 17 de 55 agrupaciones, lasimportaciones provenientes de Venezuela mostraron mayor dinamismo que lasprovenientes del resto del mundo.

Los anteriores resultados parecieran sugerir que no existen bases concluyentespara afirmar que la mayor integración entre Colombia y Venezuela ha producido efectosclaros de desviación de comercio. Por el contrario, los hallazgos de las investigacionesreportadas en este trabajo se inclinan más por la existencia de creación neta decomercio en medio del auge del comercio bilateral. Y esto es un resultado que bien valela pena destacar, dados los efectos positivos sobre el bienestar económico neto para lasociedad de las uniones aduaneras creadoras netas de comercio.

Algunos efectos dinámicos11

Crecimiento de las inversiones y de las alianzas estratégicas

Aunado al mayor intercambio comercial, se ha observado un crecimiento de losflujos de inversión, la conformación de asociaciones estratégicas y la celebración deacuerdos de distribución entre empresarios de ambos países12.

La información estadística disponible permite concluir que paralelamente alcrecimiento de la mayor interdependencia comercial en la subregión andina, se hanincrementado los flujos de inversión intrabloque. Iturbe de Blanco (1997) reportó unfuerte crecimiento del stock de inversiones venezolanas en Colombia al pasar de 80,8millones de dólares en 1989 a 290,9 millones en enero de 1996. Igualmente, segúninformación de la superintendencia de Inversiones Extranjeras de Venezuela, el stock deinversiones de Colombia en este país aumentó de 2 millones de dólares en 1990 a 138,4millones en 1999.

Iturbe de Blanco (1997: 2) concluyó que el dinamismo de las inversionescolombianas en Venezuela estuvo estrechamente relacionado con el crecimiento delcomercio bilateral, resultado que, a su vez, se debe a la puesta en marcha de la zona delibre comercio en 1992. Lanzeta y García Larralde (1999) afirman que aunque lainversión cruzada bilateral todavía es muy baja con respecto a la proveniente de otrospaíses, ha contribuido a dinamizar el intercambio comercial. Los empresarios de ambospaíses aumentaron significativamente las inversiones en la industria manufacturera,comercio y finanzas entre 1991 y 1998, aun considerando que en 1996 y 1999, debido ala venta de establecimientos financieros pertenecientes a inversionistas venezolanos, seprodujo un proceso de desinversión de Venezuela en Colombia.

Evidencias de comercio intraindustrial (CII)

Existe la hipótesis, verificada a través de varios estudios empíricos, que losacuerdos de integración económica pueden dar origen al crecimiento del CII. Este últimoes un patrón de comercio que se deriva de la existencia de competencia monopolística,en la cual existen productos diferenciados pero muy similares, correspondientes a unamisma línea de producción. Dicha diferencia puede ser de calidad, modelo, marca, etc.Esta diferenciación puede hacer conveniente la obtención de economías de escala que

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surgen de la especialización en la elaboración de determinadas variedades del productoo productos. Un país puede especializarse en la producción de un determinado tipo deproductos con la finalidad de obtener economías de escala (rendimientos crecientes),mientras que otro país que no tiene necesariamente ventajas comparativas estáticaspara producir esa gama de bienes podría hacerlo, al obtener también economías deescala en la producción de algunas de las variedades. De manera tal que en unesquema de competencia monopolística y rendimientos a escala creciente (costosmedios decrecientes), es perfectamente coherente que se genere un patrón de comerciode productos similares pero diferenciados a través de las marcas, variedades, calidades,presentación, etc. Este tipo de comercio es el que se denomina intraindustrial (CII).

Greenaway y Milner (1986) y Krugman y Obstfeld (1995) han llamado la atenciónsobre la importancia y las ventajas del CII en relación con el de carácter interindustrial. Amanera de síntesis puede afirmarse que el CII le brinda a los países la oportunidad deobtener economías de escala, especializándose en la producción de un productodeterminado o varios productos que forman parte de una línea de producción bastantesimilar, pero que tienen atributos que los diferencian. El CII minimiza los costos de unaliberación del comercio, pues aunque se requerirá de alguna reestructuración, lasindustrias afectadas pueden seguir produciendo (no desaparecen), al especializarse enla producción de algunas de las variedades o modelos del bien que será objeto decomercio intraindustrial. Esto tiende a minimizar los costos sociales y políticos de unaliberación del comercio. Y esta conclusión sigue siendo válida para el caso de lasuniones aduaneras y los diferentes acuerdos de integración económica, en los que sedeberá en algún momento liberar el comercio intrabloque.

Además, si efectivamente un bloque de integración promueve el crecimiento del CIIesto podría, al menos indirectamente, ser una señal de que otros efectos dinámicospositivos se estarían produciendo. Según Tugores (1999) éstos serían los siguientes:

1) Una mayor competencia. Adicionalmente, el aumento de la competencia entre doso más productos similares, pero de diferente modelo y marca, puede traducirse enmenores precios para los consumidores.

2) Un mayor aprovechamiento de las economías de escala. La existencia de comerciointraindustrial, esto es de mayor variedad de productos diferenciados pero de lamisma línea de producción, no es contradictorio con el aprovechamiento deeconomías de escala. La razón es que al liberarse el comercio intrabloque sefacilita el acceso de las mercancías a mercados de mayor tamaño, lo que implicausar capacidad ociosa y obtener economías de escala.

3) Mejora en la satisfacción de necesidades de productos diferenciados y una mayoroferta para los consumidores.

Según estimaciones del ICE (1996) en el caso de Colombia y Venezuela, alcombinar la información disponible a un nivel agregado por sectores, conviene destacarque para 1995 se estaba produciendo un intercambio de productos similares (comerciointraindustrial) en los grupos siguientes: productos de las industrias alimenticias,productos de las industrias químicas y conexas, materias plásticas y productosrelacionados, papel y artículos de papel, calzado, material eléctrico, material fotográfico

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y relacionado. Estos son grupos de productos en los cuales el Índice de ComercioIntraindustrial (ICII) o de Grubel-Lloyd (1975)13, como también se le conoce, superó elvalor de 0,5. Por el contrario, los sectores que presentaron un Índice de Grubel-Lloyd(IGL) menor a 0,5 fueron para 1995 los grupos: pieles, cueros y sus manufacturas ymaterial de transporte14. El valor del índice muestra que para estos grupos existe uncomercio de tipo interindustrial, es decir, que tiende a realizarse en una sola dirección yse basa fundamentalmente en la dotación de factores de cada país15. Este se diferenciadel comercio intraindustrial, el cual significa un intercambio más activo entre los dospaíses de mercaderías similares (por ejemplo automóviles por automóviles, textiles portextiles, etc.). A manera de comparación conviene recordar que en 1990 según el ICE(1996), el Índice Grubel-Lloyd alcanzó valores mayores a 0,5 apenas para los siguientesgrupos: productos de la industria alimentaria, materias plásticas y productosrelacionados, pieles, cueros y manufacturas, y material eléctrico. Estimaciones más recientes de comercio intraindustrial entre Colombia y Venezuela,reportadas por Lanzeta y García Larralde (1999: 378) concluyen que:

En cuanto a la evolución del comercio intraindustrial, un índice a cuatrodígitos para el período 1993-1997 permite apreciar cómo ha venidocreciendo en el lapso reseñado. Dicho índice, construido sobre la base de lasimportaciones y exportaciones a nivel intrasectorial, muestra un alto grado decomercio intraindustrial para más de 49 ramas de las 89 que se tomaroncomo referencia…Por su parte el peso de los sectores en que predomina elcomercio intraindustrial en el intercambio bilateral aumentó de un 56,3 % aun 63,3 % del total de las exportaciones venezolanas a Colombia, y del 61,5% al 67,2 % del total de las importaciones venezolanas provenientes deColombia.

En materia de comercio bilateral agroalimentario, Gutiérrez (2001) encontró quemientras en el período 1990-1991 el promedio ponderado del CII reflejaba que apenas el21% del total de éste tenía carácter de intraindustrial, en el período posterior al inicio dela zona de libre comercio, el comercio bilateral agroalimentario de carácter intraindustrialestuvo en el orden del 30 al 32%. Este resultado sugiere que el inicio de la zona de librecomercio a partir de 1992 sirvió para estimular un mayor comercio de carácterintraindustrial con sus consecuentes efectos positivos.

Puede concluirse parcialmente que existe una tendencia al crecimiento del índicede comercio intraindustrial (o intrasectorial), si se compara con las estimaciones delmismo indicador para 1990.Y esto refleja uno de los cambios más significativos en lospatrones comerciales de ambos países. Eiros (1995), al analizar los índices de comerciointraindustrial para Venezuela y Colombia durante el lapso 1984-1992, había llegado a laconclusión de que sólo existía para ese entonces un muy incipiente comerciointraindustrial en sustancias químicas básicas, resinas sintéticas, materias plásticas yfibras artificiales. Además agregaba que la mayor parte del comercio de Venezuela erade carácter interindustrial, pues el comercio intraindustrial sólo había representado parael período 1990-1992 el 0,3% del comercio total. A la misma conclusión llegó SilvaMichelena (1995), aunque ya para ese entonces observaba una tendencia creciente delÍndice de Comercio Intraindustrial general, estimando que para 1993 el 13,9 % del

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comercio total del país se daba bajo estas condiciones. Silva Michelena concluíaafirmando que se estaba produciendo un cambio de gran importancia, que implicaba unabaja en los sectores intersectoriales importadores netos y un camino progresivo hacia ladiversificación interna.

Conclusiones

1. La creación de la zona de libre comercio entre Venezuela y Colombia a partir de1992 tuvo un efecto positivo sobre el comercio bilateral, el cual alcanzó valores sinprecedentes y creció a tasas muy superiores a las del período previo a la liberacióndel intercambio.

2. Las evidencias presentadas en este trabajo sustentan la hipótesis de que elincremento del intercambio bilateral no ha generado desviación neta de comercio,al menos en cantidades importantes. Por el contrario, la mayoría de los estudiosaquí reportados, coinciden en resultados de creación neta de comercio para lamayoría de las partidas arancelarias. Y ello fortalece la tesis de que elregionalismo abierto que han practicado Colombia y Venezuela, en el marco de laCAN en la década de los noventa, no ha generado discriminaciones costosas paralos países no socios.

3. Además de las ganancias estáticas (creación neta de comercio) se reportaronevidencias de algunas ganancias dinámicas, entre las cuales se debe mencionar:la diversificación de las mercancías comerciadas, los procesos de aprendizaje queconlleva la diversificación del comercio y el incremento de los intercambios, lasalianzas estratégicas entre empresas de ambos países, el aumento de lasinversiones bilaterales, el incremento del comercio intraindustrial, lo cual es señalde la obtención de otras ganancias dinámicas (economías de escala, mayorcompetencia y especialización y ampliación de la oferta de bienes de la mismanaturaleza para los consumidores de ambos países). El tema de las gananciasdinámicas que han surgido de la intensificación de las relaciones económicas entreambos países debería ser analizado en el futuro con mayor profundidad.

4. A pesar de los logros alcanzados en la integración colombo-venezolana en ladécada de los noventa, debe alertarse que el dinamismo de esa relación comenzóa deteriorarse desde 1999. Desde ese momento se hizo evidente que el nuevogobierno de Venezuela le otorga prioridad a lo político sobre las relacioneseconómicas bilaterales16. A esto se ha unido la recesión económica que afectó aambos países en 1999, la diferencia en cuanto a la política cambiaria que aplican yla poca voluntad política para perfeccionar la zona de libre comercio. TantoColombia como Venezuela, sobre todo en materia de intercambio agroalimentario,han adoptado medidas que son claramente violatorias de la zona de librecomercio.

5. Más grave aún ha sido el cambio de actitud de Venezuela en torno a la líneapolítica y la manera en que se deben conducir dos negociaciones tan importantes,como son la discusión de bloque a bloque para una zona de libre comerciosuramericana entre la CAN y el Mercosur y la participación de la CAN como unbloque para negociar el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA)17.

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Venezuela ha manifestado abierta y formalmente, a través del Presidente de laRepública, su deseo de ingresar unilateralmente al Mercosur. Igualmente,Venezuela ha manifestado su oposición a la fecha de inicio del ALCA y se ha unidoa Brasil en una posición crítica con respecto a las bondades de este acuerdo paraAmérica Latina. Por otro lado, Colombia ha manifestado su deseo de continuarnegociando en bloque con la CAN el acuerdo de libre comercio con el Mercosur yestá dispuesta a participar en el ALCA desde su inicio en el año 2005. Además,Colombia ha manifestado abiertamente a través de fuentes oficiales su deseo deingresar al TLCAN. Es difícil que las posiciones de Colombia cambien en el futuro,dado su fuerte acercamiento político con Estados Unidos, que le ha brindadoapoyo en su combate contra la guerrilla a través del Plan Colombia. El cambioradical en la política exterior de ambos gobiernos no sólo pone en peligro laconsolidación de la integración bilateral sino la de la CAN y su meta de convertirseen un mercado común para el 2005.

En consecuencia, el futuro de las relaciones económicas entre Colombia yVenezuela estará influenciado por varios factores. En primer lugar, dependerá de lavoluntad política de ambos gobiernos para superar las diferencias frente a negociacionesque son claves para ambos países (el Mercosur y el ALCA) y fortalecer el proceso deintegración andina. En el orden político no se debe dejar de lado la necesidad de unacuerdo de paz en Colombia, lo que repercutiría positivamente sobre los flujos decomercio que se ven afectados por la inseguridad jurídica y personal. En segundo lugar,dependerá de factores como la recuperación del crecimiento económico sostenido y ladisminución de la volatilidad económica que se traslada a los intercambios. Es prioritarioarmonizar la política macroeconómica y agroalimentaria18, y lograr que la población(sobre todo la de áreas de frontera) perciba en mayor cuantía los beneficios de laintegración. Retomar la senda del crecimiento económico en un marco de estabilidadserá crucial para el progreso futuro de la integración, pues la volatilidad económica es untemible enemigo de la misma.

En tercer lugar, es urgente el perfeccionamiento de la zona de libre comercio en elmarco de la unión aduanera andina (sobre todo, la disminución de obstáculos noarancelarios al intercambio, tales como: inseguridad personal y para las mercancías,problemas en los sistemas aduanales, diferencias en normas técnicas, utilizaciónindebida de salvaguardas y de restricciones cuantitativas al comercio bilateral, retardosadministrativos en la entrega de permisos sanitarios para importar, entre otras). Estassituaciones encarecen los costos de transacción e impiden una mayor eficiencia en elintercambio y el logro de mayor creación de comercio19.

Mirando el camino recorrido y los logros alcanzados, el proceso de integracióneconómica ha producido más ganancias que pérdidas para ambos países; esto nodebería ser olvidado por los gobiernos y demás autores responsables de conducir lasrelaciones políticas y económicas entre Colombia y Venezuela. Ante las corrientespeligrosas que amenazan las relaciones bilaterales, debe prevalecer la idea de que enun mundo en el que la globalización se intensifica, la integración económica permite aambos países obtener beneficios superiores a los gastos.

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El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en laseconomías suramericanas Luis A. Toro G.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur)constituyen un espacio suramericano con significativo potencial, formado por más de 17millones de kilómetros cuadrados, con 341 millones de habitantes, un producto internobruto superior a 1,2 billones de dólares y cuyas exportaciones se ubican en 134millardos de dólares (El Nacional, 2000). Es un enorme espacio territorial, económico ysocial que ofrece grandes perspectivas de crecimiento a nuestros países y refleja, a suvez, un importante peso negociador para alcanzar una inserción más favorable ycompetitiva en el escenario mundial.

Luego de haber suscrito acuerdos de preferencias arancelarias con Brasil yArgentina, la CAN continuará las negociaciones para la creación de una Zona de LibreComercio con el Mercosur, las cuales deberán concluir en enero de 2002. Los paísessuramericanos, en su mayoría miembros de la CAN y del Mercosur, tienen gran interésen este proceso; de ahí la importancia de estudiar, a través del análisis de los flujos decomercio entre la CAN y el Mercosur, el impacto que sobre sus economías tendrá lapuesta en vigencia de un acuerdo de libre comercio entre estos dos importantes bloquesde integración suramericana.

El comercio intraindustrial y el potencial de integración en Suramérica

El intercambio comercial de la gran mayoría de los países suramericanos se basaen un solo producto, por lo que es sumamente vulnerable a los cambios de los preciosen el mercado mundial. En este sentido, es importante hacer énfasis en la inserción dedichos países en los procesos de integración de tal modo que les permita la promociónde sus exportaciones no tradicionales. El área de libre comercio entre la CAN y elMercosur es un buen instrumento para promover tal objetivo.

El patrón de especialización de los países suramericanos ha sido superavitario enbienes primarios y deficitario en bienes industriales, déficit impulsado por el fuerteincremento de las importaciones de productos tecnológicamente más sofisticados; estacaracterística del patrón de comercio ha tenido consecuencias negativas para sudesarrollo económico. En este contexto, la integración regional aparece como unaalternativa para mejorar la “calidad del comercio” y desarrollar nuevas ventajascompetitivas que permitan superar ese patrón de especialización. En tal sentido, losavances de los países suramericanos deberían orientarse a través de unaprofundización de los procesos de diversificación que pueda producir un incremento desu comercio intraindustrial1 (CII), ya que el intercambio predominante en los paísessuramericanos se caracteriza por ser básicamente interindustrial2.

Venezuela ha registrado uno de los más bajos coeficientes de CII en el ámbito delos países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en ladécada de los noventa; en 1999 sólo supera a Perú y Paraguay (cuadro 1). Dicho índice

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sigue siendo bajo en el ámbito de América del Sur, alcanzando el máximo de 8 % en1998, en contraste con ALADI, que registró el 26 % en el mismo año. Esto se explica porel fuerte CII registrado por México y ratifica la necesidad de profundizar la integracióneconómica en América del Sur para lograr un mayor grado de diversificación en suestructura productiva.

Cuadro 1ALADI

Evolución del comercio intraindustrial global*

Fuente: ALADI, Secretaría General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000. * Índice de Grubel y Lloyd, en base CUCI rev 2 a 4 dígitos.

Cuadro 2Países de ALADI

Comercio intraindustrial con los restantes socios de ALADI

Fuente: ALADI, Secretaría General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000.

Argentina, Brasil y Uruguay, potenciales socios de la CAN en un acuerdo CAN –Mercosur, mostraron los mayores índices de CII global de América del Sur en 1999(cuadro 1). Esto es un importante indicador para vislumbrar un mejoramiento en eldesempeño del CII andino mediante la transformación de su estructura productiva y laposibilidad de disponer de un mercado de la magnitud del Mercosur.

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En el CII intrarregional de los países de ALADI (cuadro 2), se observa unaevolución creciente del CII de Venezuela con Argentina entre 1995 y 1999, alcanzando2.5 % en 1995 y 3.5 % en 1999. El flujo del CII de Argentina a Venezuela ha mostradouna tendencia irregular: 2.8 % en 1995, 6.6 % en 1990, 1.8 % en 1995, 3.5 % en 1998,para descender a 2.6 % en 1999. Esto último puede explicarse por los efectos de lacrisis asiática que afectó más a Venezuela que a Argentina por su condición de paísmonoexportador. El flujo de CII de Venezuela a Brasil muestra altibajos en la década delos noventa: 4.7 % en 1995, 6.7 % en 1998 y 4.5 % en 1999. Igual tendencia muestra elCII de Brasil a Venezuela: 2.5 % en 1995, 6.5 % en 1998 y 4.8 % en 1999. Se observaque el flujo de CII de Colombia a Brasil fue de 14.5 % y de Brasil a Colombia de 17 % en1999. Similar tendencia, en menor grado, muestra Colombia con Argentina.

Brasil es un mercado prominente para Venezuela, como se demostrará másadelante, pero es conveniente reiterar la urgencia de diversificar las exportacionesvenezolanas. Hasta 1999 la mayor parte de los flujos comerciales de Venezuela conBrasil estaba constituida por el comercio interindustrial. El índice de CII de Venezuelacon los países del Mercosur no sobrepasó el 13 %, alcanzado con Brasil en 1990; paralos años 1985, 1995, 1998 y 1999 dicho índice no superó el 7 % (cuadro 3).

Cuadro 3 Venezuela

Comercio intraindustrial con los restantes socios de la ALADI (â)

Fuente: ALADI, Secretaría General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de diciembre de 2000 (â) Índice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dígitos

El mayor índice de comercio intraindustrial de Venezuela se registra con Colombia,31 % en 1999 (cuadro 3). Esto confirma la hipótesis de que el desarrollo de los procesosde integración puede lograr el objetivo de una mayor diversificación del comercio entrelos países. Con los miembros del Mercosur el mayor índice lo mantiene con Brasil, lesigue Argentina y a gran distancia Uruguay y Paraguay. Se estima que el acuerdo de

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libre comercio entre la CAN y el Mercosur puede incidir en una mayor diversificación dela oferta exportable venezolana hacia ese bloque de integración.

El anterior análisis permite argumentar, por un lado, que un acuerdo de librecomercio entre la CAN y el Mercosur favorecería un mejoramiento del CII con Colombia.Por otro lado, conduce a la conclusión de que la estructura productiva colombiana estámás diversificada que la venezolana. Aun cuando pudiera ser beneficioso paraVenezuela insertarse en el Mercosur, es importante considerar que el principal mercadopara su CII es Colombia. El flujo de CII de Venezuela a Colombia es uno de los máselevados en América del Sur: 28 % en 1999; y de Colombia a Venezuela 30 % en esemismo año (cuadro 2). Venezuela debe buscar nuevos mercados que propicien eldesarrollo del CII, sin descuidar a su principal mercado: Colombia.

También se debe señalar que el mayor CII de Venezuela entre 1985 y 1999 seregistró con ALADI, en contraste al registrado con Estados Unidos y Canadá, el cualmuestra un índice mucho menor (cuadro 4). Esto indica que Venezuela tiene mayorposibilidad de diversificar sus exportaciones a través de su participación plena en el áreade libre comercio entre la CAN y el Mercosur.

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Cuadro 3Venezuela

Comercio Intraindustrial con los restantes socios de la ALADI (β)

Fuente: ALADI, Secretaria General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de dicimbre de 2000 ( β)Indice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dígitos

Cuadro 4ALADI

Evolución del comercio intraindustrial de Venezuela*

Fuente: ALADI, Secretaria General, ALADI/SEC/Estudio 130, 30 de dicimbre de 2000 e*Indice de Grubel y Lloyd, en base CUCI Rev 2 a 4 dígitos

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El desarrollo del CII tiene la importancia de reducir la dependencia actual delsuperávit primario para financiar el déficit en bienes industriales y, además, facilitaría elpropio proceso de integración debido a los menores costos de los ajustes en laestructura productiva asociados con este tipo de intercambio. Los determinantes delcrecimiento del CII son variados, entre los más relevantes están aquellos factoresdirectamente relacionados con la liberalización del comercio y, en particular, con losacuerdos comerciales y los procesos de integración promovidos en los últimos años.

En este sentido, se debe analizar la situación particular de México creada por elTratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Este acuerdo ha permitido aMéxico duplicar la proporción de su CII en esta área económica. Otros ejes de alto CII seubican en Colombia y Venezuela, Argentina y Chile (ALADI 2000: 4). Estosantecedentes deben considerarse al analizar los posibles beneficios para las economíassuramericanas de la conformación del área de libre comercio entre la CAN y elMercosur.

Las relaciones comerciales entre la CAN y el Mercosur

La relación comercial entre la CAN y el Mercosur ha sido dinámica en los últimosaños. Entre 1987 y 2000 el intercambio comercial entre los dos bloques creció a unatasa media de 7 %, al pasar de 2.201 millones de dólares en 1987 a 5.548 en 2000(cuadro 5, gráfico 1). En 1998 se observó un descenso en el intercambio, si se lecompara con 1997, debido, en parte, a la disminución en los precios de los productostransados por efecto de la crisis asiática que afectó el intercambio comercial de ambosbloques en 1999, el cual disminuyó a 16 % en comparación con 1998. En el año 2000 seobservó una importante recuperación en el intercambio comercial, que se incrementó en33 % en comparación con el año anterior.

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Cuadro 5Mercosur

Comercio exterior con la Comunidad Andina(Millones de dólares)

Fuente: www.comunidadandina.org (Octubre de 2000 – actualizada en Julio 2001) Comunidad Andina – Secretaría General, Sistema de Información Estadística

Las importaciones del Mercosur de productos de la CAN crecieron a una tasapromedio anual de 10 % entre 1987 y 2000, al pasar de 670 millones de dólares en 1987a 2.267 millones de dólares en el 2000 (cuadro 5). Las exportaciones tuvieron uncomportamiento menos dinámico en comparación con las importaciones al crecer en 6% durante el mismo período. El déficit comercial de la CAN con el Mercosur se hamantenido durante todo el período analizado. Sin embargo, su importancia relativarespecto al volumen de comercio es cada vez menor, excepto en 1998, debido a la crisisasiática (gráfico 2). Esto se confirma al observar que entre 1999 y 2000 el volumen decomercio aumentó en 1.365 millones de dólares y el déficit en la cuenta corrienteaumentó sólo en 139 millones de dólares.

Fuente: cuadro 5

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Fuente: cuadro 5

En la estructura de las exportaciones de la CAN a los países del Mercosur durantelos años 1998, 1999 y 2000, Venezuela es el mayor país exportador. En 1998 exportó737 millones de dólares, lo que significó el 49 %, le sigue Bolivia con 15 %, Perú con 14%, Colombia 13 % y Ecuador 9 % (cuadro 6). En 1999 Venezuela exportó al Mercosur955 millones de dólares. Esto significó un aporte de 57 %; le sigue Colombia con 13 %,Perú y Bolivia con 12 % y Ecuador 6 %. Para el 2000 las ventas venezolanas alMercosur alcanzaron una cifra de 1.287 millones de dólares, lo que representó el 57 %.Le siguen Colombia con 16 %, Perú y Bolivia con 11 % y Ecuador con 5 %. La firma deun acuerdo de libre comercio entre la CAN y el Mercosur podría aumentar laparticipación de las exportaciones venezolanas en este mercado, y además constituir uninstrumento efectivo en el logro de una diversificación de sus exportaciones.

Cuadro 6 Estructura de las exportaciones de la CAN hacia MERCOSUR


Fuente: Comunidad Andina, Secretaría General, Sistema Subregional de InformaciónEstadística.

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Cuadro 7 Estrcutura de las exportaciones del Mercosur hacia la CAN



Por otra parte, la estructura de las exportaciones del Mercosur hacia los países dela CAN durante los años 1998, 1999 y 2000, muestra a Brasil como el mayor paísexportador. En 1998 Brasil participó con el 56 %; Argentina aportó el 38 %; Paraguay yUruguay el 2 y 4 %, respectivamente (cuadro 7). En 1999 la estructura exportable delMercosur hacia la CAN mostró pequeños cambios respecto al año anterior: Argentinadisminuyó su participación en 4 %, Brasil aumentó su contribución en 3 % y Paraguay yUruguay no presentaron cambios significativos. Para el año 2000 se observó unaumento en la participación de Brasil con respecto al año anterior pues casi duplicó a lade Argentina, que para el año 2000 alcanzó un 32 %. La participación de Uruguay yParaguay sigue siendo poco significativa. Además, las exportaciones de la CAN haciaBrasil se triplicaron durante el periodo 1990 - 2000, exhibiendo una tasa media decrecimiento de 13 %, al pasar de 529 millones de dólares en 1990 a 1.791 millones dedólares en el 2000 (cuadro 8).

Cuadro 8 Estructura de las exportaciones de la CAN hacia Brasil



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Cuadro 9 Estructura de las importaciones de la CAN desde Brasil



Fuente: cuadros 8 y 9

La evolución de las exportaciones e importaciones entre la CAN y Brasil muestrauna tendencia creciente y una reducción del déficit en la balanza comercial. Ello seexplica, en gran medida, por el fuerte intercambio entre Venezuela y Brasil (gráfico 3).Según el origen industrial de los productos, las importaciones brasileñas desde la CANse caracterizaron por ser en un 57 % petróleo o productos derivados, 10 % productos defabricación de metales comunes, 9 % productos de la extracción de mineralesmetalíferos y 8 % sustancias y productos químicos (BID, 1999: 7).

Las exportaciones brasileñas hacia la CAN son más diversificadas si se tiene encuenta su origen industrial. El 17 % de las ventas son maquinaria y equipo, el 15 %corresponde a vehículos automotores, el 14 % a productos de fabricación de metalescomunes, el 13 % a la fabricación de sustancias y productos químicos, el 5 % amaquinarias y aparatos eléctricos, y el 4 % a la fabricación de papel y subproductos(BID, 1999: 7).

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El dinamismo comercial entre la CAN y Brasil permitió que el 3 de julio de 1999 sematerializara el Acuerdo de Preferencias Arancelarias3. Este acuerdo entró en vigenciaa partir del 16 de agosto por un plazo de dos años. Es el primero que suscriben lospaíses andinos como bloque, abriendo un abanico de oportunidades en un mercado de265 millones de habitantes que mantiene intercambios comerciales superiores a los3.000 millones de dólares, y además constituye un avance hacia la creación de una zonade libre comercio con la totalidad de los miembros del Mercosur.

Este acuerdo presenta beneficios inmediatos para los países de la CAN. Losempresarios peruanos, por ejemplo, además de mantener todas las preferencias queexistían en forma bilateral con Brasil, incluirán nuevos productos como espárragos, zincaleado y tejidos de punto, entre otros. Ecuador, por su parte, podrá duplicar y hastatriplicar las exportaciones a Brasil por una lista especial dentro del acuerdo, quepermitirá la desgravación arancelaria para productos pesqueros ecuatorianos durantedos años, lo cual favorecerá especialmente las exportaciones de camarones. Además halogrado un cupo de exportación de 1500 toneladas de pescado, a la par que se hanmantenido las preferencias arancelarias a productos de exportación no tradicionales.

Venezuela será beneficiada al ampliar las exportaciones en los sectores petrolero yquímico, no así en sus productos siderúrgicos para los cuales retiró las solicitudes depreferencias al no llegar a un acuerdo con Brasil. Las ventajas económicas que puedederivar Venezuela del ingreso al Mercosur son limitadas; puede exportar algunosproductos básicos como cemento y cabilla, al norte de Brasil. Por su parte, Brasil puedeinundar el mercado venezolano con productos de alto valor agregado y bajo costorelativo de transporte, desplazando del mercado a los productores venezolanos. Elacuerdo favorece a Brasil que expandirá su mercado para productos industriales yagrícolas y tendrá acceso más seguro al petróleo venezolano. Argentina recibirá losmismos beneficios, en un grado menor. Venezuela, a cambio, recibe acceso al limitadomercado del norte brasileño. El balance sería diferente si Venezuela lograra negociarcon el Mercosur condiciones que favorecieran su desarrollo productivo y le generaranempleo a través de preferencias específicas y de un proceso prolongado dedesgravación, teniendo en cuenta el interés que reviste para sus socios potenciales(Francés, 1999).

Colombia recibirá preferencias para 1.727 productos, quedando fuera sectoressensibles de la economía colombiana, tales como el calzado, papel, electrodomésticos,azúcar, arroz, lácteos y textiles. Para el sector agrícola los resultados del acuerdo sonsatisfactorios y no se vislumbran riesgos que afecten el aparato productivo.

La CAN también suscribió un Acuerdo de Alcance parcial de complementacióneconómica con la República Argentina, el 29 de junio de 2000, con vigencia a partir del 1de agosto del mismo año.

La estructura de las exportaciones intraregionales por circuitos de comercio de lospaíses miembros de ALADI (cuadro 10), muestra que el mayor comercio intrabloquespara los años 1997 y 1998 lo registra la CAN y el Mercosur. Las exportacionesintraregionales entre la CAN y el Mercosur ascendieron en el año 1998 a 5.432 millones

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de dólares y en 1999 a 4.038 millones de dólares. Para los mismos años lasexportaciones intra CAN fueron 5.433 y 3.626 millones, respectivamente, lo quedemuestra un mayor dinamismo comercial entre la CAN y el Mercosur que intra CAN,acentuado en el año 1999. Esto permite suponer que un acuerdo de libre comercio entreellos llevaría a un fortalecimiento del comercio intra CAN–Mercosur y podría constituir uninstrumento efectivo en la promoción de una mayor diversificación de la oferta exportabletanto de la CAN como del Mercosur. Además, podría vislumbrarse la posibilidad deconstituir un bloque suramericano. Esta perspectiva fue planteada en la CumbreSudamericana de Brasilia convocada por Fernando Henrique Cardoso y realizada entreel 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000. Según un borrador de la Declaración finaldel encuentro los pilares sobre los que se construirá la integración suramericana serán lademocracia, la infraestructura, el comercio, el combate contra las drogas ilícitas, lainformación, el conocimiento y la tecnología. En dicho documento resaltan dos puntos:por un lado, la disposición para establecer, en el plazo más breve posible y antes deenero de 2002, una zona de libre comercio entre el Mercosur y la CAN. Por otro, ejecutarun plan de acción para mejorar la infraestructura y construir nuevas vías decomunicación entre los 12 países del subcontinente4 (Declaración de Brasilia, 2001).

Un caso de estudio: Venezuela y el Mercosur

Después del anterior análisis, se concentra la atención en la importancia e impactoque sobre la economía venezolana tendrá la constitución de un área de libre comercioentre la CAN y el Mercosur. En el período 1990 - 2000 las ventas venezolanas alMercosur crecieron a una tasa promedio anual de 14 %, al pasar de 345 millones dedólares en 1990 a 1287 millones en el 2000 (cuadro 11). El mayor valor de lasexportaciones corresponde al año 2000 y se explica por el aumento de las exportacionesde petróleo crudo y derivados por un valor de 1148 millones de dólares (CAN, 2001: 6).

Las importaciones venezolanas desde el Mercosur crecieron a una tasa promedioanual de 10 %, al pasar de 426 millones de dólares en 1990 a 1.064 millones en el 2000.Al igual que las exportaciones, el valor más alto lo registra el año 2000 (cuadro 11). Labalanza comercial venezolana presenta superávit en el año 1994 y en los lapsos 1996-1997 y 1999-2000 (gráfico 4).

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Cuadro 11Intercambio comercial de Venezuela con el Mercosur


Fuente: Comunidad Andina, Secretaría General, Sistema Subregional de InformaciónEstadística

Fuente: Cuadro 11


De los países miembros del Mercosur, el principal socio comercial de Venezuela esBrasil. Se observa que la tasa media de crecimiento de las exportaciones eimportaciones de Venezuela al y desde el Mercosur entre 1990 - 2000 coincide con latasa media de crecimiento de las exportaciones e importaciones venezolanas al y desdeBrasil (cuadros 11 y 12). Además, la balanza comercial de Venezuela con Brasil en elperíodo 1990 – 2000 presenta déficit sólo en 1991, 1992 y 1993 (gráfico 5). Ello indicaclaramente el interés que tiene para la economía venezolana una profundización de los

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vínculos económicos con Brasil mediante la firma de un acuerdo de libre comercio entrela CAN y el Mercosur.

Cuadro 12 Intercambio comercial de Venezuela con Brasil


Fuente: Comunidad Andina, Secretaría General, Sistema Subregional de Información Estadística

Fuente: cuadro 12

El intercambio comercial de Venezuela con Argentina ha sido poco dinámicodurante la década de los noventa. La tasa media de crecimiento de las exportacionesvenezolanas hacia Argentina en el lapso 1990 - 2000 ha sido negativa, -3 %, al pasar de30 millones de dólares en 1990 a 23 millones de dólares en el 2000 (cuadro 13); lasimportaciones mostraron un crecimiento de 6 % pues pasaron de 134 millones dedólares en 1990 a 231 millones de dólares en el 2000 (cuadro 13). Además, durante

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todo el lapso 1990 – 2000, Venezuela presenta una balanza comercial deficitaria conArgentina (gráfico 6)

Cuadro 13 Intercambio comercial de Venezuela con Argentina


Fuente: Comunidad Andina, Secretaría General, Sistema Subregional InformaciónEstadística

Fuente: cuadro 13

El intercambio comercial de Venezuela con Paraguay durante la década de losnoventa mostró mayor dinamismo que el experimentado con Argentina. Las ventasvenezolanas a Paraguay en el período 1990 – 2000 crecieron a una tasa media de 10 %,al pasar de 0,93 millones de dólares a 2,47 millones de dólares en el año 2000. Lascompras venezolanas al Paraguay tuvieron un crecimiento promedio de 33 %, de 1,82millones de dólares en 1990 a 31,35 millones de dólares en el 2000 (cuadro 14). Labalanza comercial venezolana con Paraguay muestra una situación deficitaria en todo ellapso 1990 – 2000, excepción hecha de 1993 donde muestra un superávit de 6,81millones de dólares (gráfico 7).

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Cuadro 14 Intercambio comercial de Venezuela con Paraguay

(Miles de dólares)


Fuente: cuadro 14

De los países miembros del Mercosur, Uruguay presenta el mayor dinamismo en suintercambio comercial con Venezuela en la década de los noventa. Las exportacionesvenezolanas a Uruguay crecieron a una tasa media de 41 % en el período 1990 – 2000 ylas importaciones experimentaron un crecimiento de 30 % en ese lapso (cuadro 15). Labalanza comercial venezolana con Uruguay presenta saldos deficitarios en los años1994, 1995, 1997 y 1998; el resto de los años muestra saldos superavitarios,

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destacándose el año 2000 en el cual muestra un saldo favorable casi cinco vecessuperior al año precedente (gráfico 8).

Cuadro 15 Intercambio comercial de Venezuela con Uruguay



Fuente: cuadro 15

El análisis precedente permite concluir que, además de Brasil, Uruguay es el otrosocio comercial importante de Venezuela en el Mercosur ya que, a pesar de ser es unpaís relativamente pequeño en cuanto al volumen de comercio, ha podido dinamizar sucomercio con Venezuela.

Hasta ahora no existe una opinión uniforme con respecto a la importancia e impactoque para la economía venezolana tiene la creación de un área de libre comercio entre laCAN y el Mercosur. Los beneficios parecen obvios para la industria petrolera y el sectoreléctrico; no así para otros sectores industriales del país. La incursión de Venezuela en

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los mercados de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se decidirá dentro del acuerdode libre comercio entre la CAN y el Mercosur, pero se hará efectiva mediante eldinamismo y la participación directa de los empresarios locales.

Venezuela debe entrar al Mercosur para ampliar su frontera comercial dentro delactual proceso de apertura e integración. No obstante, esta integración debe darsedentro de un proceso armónico y coherente, revisando las asimetrías existentes entreVenezuela y los países que integran dicho mercado. La integración de Venezuela con elMercosur debería comenzar con el norte de Brasil, en cuya zona se ubican ciudadescomo Boa Vista, Manaos y otras importantes regiones; y Santa Elena de Uairén, PuertoOrdaz, Ciudad Bolívar, Maturín y otras ciudades del sur venezolano.

La cercanía de Venezuela y Brasil facilita el crecimiento del intercambio comercialdebido a una similitud de gustos y a la facilidad para el establecimiento de vías dedistribución, ya que el costo de supervisión y de comunicación disminuye en función dela distancia. Poblaciones como Boa Vista, Manaos y otras importantes regiones del nortede Brasil obtendrán beneficios dentro del acuerdo de libre comercio entre la CAN y elMercosur debido a su proximidad con las fronteras venezolanas.

En Brasil, los empresarios piensan que las economías venezolana y brasileña soncomplementarias y que se pueden desarrollar proyectos conjuntos que les permitantrabajar en terceros países. Dentro de estos proyectos destaca la posibilidad de unaasociación entre Petróleos Brasileños S.A. (Petrobás) y Petróleos de Venezuela S.A.(PDVSA.), para constituir una empresa binacional que trabajaría con la razón social dePetroamérica.

Brasil y Venezuela desarrollan dos importantes proyectos de integración física: lacarretera que comunicará a Manaos con Venezuela y la interconexión eléctrica entre laempresa venezolana del Gurí y esa misma capital amazónica, zona franca e importantecentro industrial brasileño. De lo anterior se desprende el interés particular que tieneBrasil en la integración de Venezuela al Mercosur, así como su apoyo unilateral almismo.

Asociarse con el Mercosur es un excelente negocio para Venezuela y unaoportunidad histórica para multiplicar el comercio, los negocios y las inversiones.Significaría, sobre todo, consolidar sus vínculos con Brasil, país al cual, en los últimosaños, Venezuela ha dado la mayor prioridad en sus relaciones internacionales debido ala posibilidad de tener un comprador privilegiado de energía, relaciones éstas que hanexperimentado una notable mejoría en todos los niveles. La integración al Mercosur legarantiza a Venezuela una gran cantidad de beneficios en materia de movimientos demercancías, efectos en el consumo, economías de escalas, inversiones, etc.

Por otra parte, Venezuela tiene mayor posibilidad de diversificar sus exportacionesa través de su participación plena en el área de libre comercio entre la CAN y elMercosur –que si lo hace con otros bloques de integración, como por ejemplo, elTLCAN. El objetivo de Venezuela debe ser la búsqueda de nuevos mercados quepropicien el desarrollo del CII sin descuidar a su principal mercado, Colombia.

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Conclusión

Si se suma Chile, el Mercosur y la CAN, Sudamérica constituye un gran mercadode 340 millones de personas, que proyecta una nueva dimensión de la integraciónlatinoamericana con amplias perspectivas, no sólo en términos comerciales. Laprogresiva convergencia entre estas subregiones dará lugar a un espacio armónico yequilibrado que favorecerá la inserción de estos países en la economía mundial en unaposición competitiva y de incuestionable peso político en la escena internacional(Alegrett, 2001a).

Como recomendación final, es necesario que el poder de negociación que puedantener la CAN y el Mercosur frente al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) seuse para alcanzar acuerdos que trasciendan lo meramente arancelario y permitan a losproductos de estos bloques sudamericanos tener facilidades de acceso a nuevosmercados. De no ser posible aproximarse en esta dirección, es preferible constituir unbloque suramericano sin el ALCA.

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II ParteLa dimensión política y las relaciones exteriores en el regionalismo abierto.

Aspectos políticos de la integración andina: las relaciones Estado-sociedadcivil a partir de los noventa. * Ana Marleny Bustamante

Introducción

El relativo bienestar económico generalizado que se produjo a inicios de los 90(OEA,1995), cuando el mundo empezaba a perfilarse como un lugar donde las fronterasy el Estado-nación no serían otra cosa que una “ilusión cartográfica” (Ohmae, 1995), haempezado a perder ímpetu y a ser cuestionado. El regionalismo abierto, enfoqueaperturista coincidente con las políticas de ajuste estructural de corte neoliberal, dirigidoa insertar los grupos de integración regional en los mercados globales y a acelerar laglobalización, comienza a ser confrontado. Tanto en los países líderes –promotores delproceso integrador– como en los países de menor desarrollo, se critica su impacto socialnegativo en la distribución de la riqueza nacional. Ha aparecido tempranamente unadivisión entre ganadores y perdedores; y consecuentemente, una oposición a laaplicación irrestricta de las políticas de ajuste que involucran la retirada del Estado, laasignación de un papel central al sector privado y a los mecanismos de mercado tantoen lo doméstico como en lo externo.

En los países que promueven el proceso integrador –países desarrollados– lapropuesta de integración abierta es percibida como sinónimo de liberalismo económico einstrumento que facilita la globalización de los mercados (Ohmae, 1995). La idea de laintegración en mercados globales ha cobrado fuerza y presencia en los paísespartidarios del libre mercado. Se debate y analiza sobre la conveniencia de respetar lalibertad individual y propiciar el bienestar general de la sociedad. En paísesindustrializados como Estados Unidos el impacto de la apertura está generando unacreciente polaridad en los salarios y creando una clara división entre ganadores yperdedores (Kapstein, 2000). Se argumenta que la globalización está desplazandoempresas y su consecuente oferta de empleo hacia lugares donde la mano de obra es

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más barata y la protección al trabajador es inferior. Los efectos negativos en los sectoreslaborales y empresariales menos competitivos o que tradicionalmente han sido objeto deprotección son analizados por Cline (1997), Collins (1998) y Rodrick (1997), entre otros.

En los países de menor desarrollo relativo, el agotamiento del impulso deliberalización económica y la consecuente crítica también son evidentes. Ha disminuidoel crecimiento del intercambio comercial de la década pasada, resultado inmediato delabandono definitivo del regionalismo cerrado y la sustitución de importaciones (ALADI,2001). En el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se produjo un aumentosignificativo del comercio intrasubregional desde 2.9 % en 1984 hasta 10 % en 1994 (US$3.340 millones) (OEA, 1995: 16-17). Sin embargo, la apertura comercial, laliberalización financiera, la reforma tributaria, la privatización de empresas públicas, lasreformas laborales y del sistema de pensiones, como parte de las reformas de ajusteestructural recomendadas por los organismos multilaterales, lejos de representar unamejora de las condiciones de vida de la población ha afectado la ya desigual situacióndistributiva. Por lo tanto, no resulta extraño que surjan escépticos u oponentes a laapertura y al libre comercio en estos países de menor desarrollo relativo (ver Salgado,1994 y Guerra Borges, 1996).

Desde el punto de vista del impacto en los actores sociales, los procesos deapertura de los noventa estimularon la incorporación de la sociedad civil tanto en elproceso de toma de decisiones como de su implementación y supervisión. El argumentocentral era desviar y separar lo público de lo privado, colocar el mercado en el centro delescenario y asignarle un lugar secundario a los gobiernos nacionales y por ende alEstado (Gamarra, 1994). Se privilegió la fe en la iniciativa individual y en su potencialcreador. No obstante, la sociedad civil no es un grupo homogéneo y, consecuentemente,se corre el riesgo de su posible incorporación parcial en movimientos políticos que nonecesariamente favorecen la apertura y el regionalismo abierto. Esto se produjo inclusoen los sectores productivos tradicionales: empresarios y trabajadores.

Este ensayo se propone demostrar que, en los países andinos, algunos grupos delsector productivo tradicional han empezado a oponerse al libre mercado, al regionalismoabierto y a la globalización actuando, aunque en pocos casos, para inhibir el proceso deapertura. Al mismo tiempo se examina en qué medida el Estado-nación y su territoriocontinúan siendo los instrumentos para contener los efectos negativos del libre mercadoen su espacio y población, frente a los cuales los gobiernos tienen responsabilidadinmediata (Agnew y Corbridge, 1995).

El trabajo consta de tres partes. En la primera se analiza el Estado-nación en elnovísimo escenario global y su papel dual para responder tanto a los avances delregionalismo abierto, la globalización y el multilateralismo como para enfrentar losreclamos provenientes de algunos sectores sociales y lograr mantener sus atributoscaracterísticos. En la segunda parte, se intenta ejemplificar algunos casos en que losactores sociales del proceso productivo de los países de la CAN han actuadopolíticamente para exigir la presencia del Estado en la defensa de sus interesesparticulares. Esta acción política ha buscado atenuar la intensidad de la integración

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regional y la globalización, y definir estrategias en las que tales actores productivostengan espacio para su inserción. Allí se incluye la presión interna y externa al Estado.La tercera parte se dedica a la discusión y a las conclusiones.

El debate entre Estado-nación, regionalismo abierto y globalización

El Estado y su red de funcionamiento son aún un actor político importante yfundamental, a pesar de lo que para algunos son síntomas evidentes de erosión de supoder o soberanía, resultado de los avances de la globalización o integración regional.Desde el punto de vista teórico, ni la globalización ni la integración regional sepromueven como una evolución hacia una nueva estructura u orden político. Tampocotienen aspiraciones de crear un orden que sustituya al Estado-nación. El concepto deEstado no es rechazado por ninguno de estos procesos. Al contrario, el Estado y su redde funcionamiento contemporánea se refuerzan en ellos, crecen y se desarrollan conellos.

La globalización es un fenómeno que envuelve múltiples niveles de análisis:económico, político, cultural e ideológico, entre otros. Se considera la etapa de másreciente evolución de la historia, resultado de los avances de la ciencia, la tecnología, lastelecomunicaciones y la capacidad de expansión del capital, que empezó a adquirirconnotaciones visiblemente globales después de 1989 con el inicio de la post GuerraFría (Mittleman, 1997; Garret, 1998). En este trabajo se concibe la globalización desdesu acepción fundamentalmente económica y por su papel en la reorganización espacialde la producción, capaz de ejercer presión sobre las rígidas estructuras estatales,propias del modelo de Estado-nación ideologizado y nacionalista en su origen.

La incidencia de la globalización en el poder del Estado es analizada por autorescomo Cohen (1996), quien señala que la globalización es un proceso económico deexpansión de mercados, con efectos directos en la política y en el papel del Estado quese convierte en su principal víctima. Sin embargo, Sassen (1997: 46) en una cita deRuggie (1993:143), afirma que “los mercados globales y las estructuras corporativastransnacionales...no buscan reemplazar los Estados”, aunque tienen el potencial paraproducir cambios fundamentales en el sistema de Estados. Para Sassen (1997), loimportante es que el capital global ha formulado demandas al Estado-nación y éste harespondido mediante la promoción de nuevas formas de legalidad. El Estado ha dirigidosu atención hacia dimensiones específicas de integración de los mercadosinternacionales, como el comercio de bienes y servicios, la multinacionalización de laproducción y la movilidad del capital financiero, ante los cuales, productores einversionistas han mostrado su preocupación. La respuesta fue el fortalecimiento del usode incentivos para mitigar las distorsiones del mercado y redistribuir el bienestar y elriesgo.

No obstante los señalamientos anteriores, desde el punto de vista teórico,actualmente también se debate si los mercados globales están afectandosignificativamente el poder del Estado-nación, no sólo de los países menosdesarrollados sino también de los desarrollados. Garret (1998) afirma que a pesar de losefectos del comercio, la multinacionalización de la producción y la internacionalización

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de los mercados financieros sobre la autonomía nacional, la globalización no haimpulsado una carrera desmedida en contra del Estado. Los gobiernos continúanteniendo la capacidad y la posibilidad de utilizar políticas intervencionistas, ampliar suseconomías públicas por razones estratégicas “sin necesariamente afectar sucompetitividad internacional o presionar a los productores multinacionales” para queabandonen el país (1998: 823). Cabría preguntarse si las reacciones antiglobalizaciónson parte de la dialéctica que acompaña a toda etapa de cambios extraordinarios.

Respecto a la incidencia de la integración en el poder del Estado, en un trabajoanterior se señalaba que la integración y el regionalismo influyen en el Estado-nación dedistintas formas, según sea la fortaleza del Estado, el tipo y el grado de integraciónalcanzado (Bustamante, 1998). Se afirmaba asimismo, que países de escaso desarrollo,como los andinos, podrían estar más expuestos a los “efectos negativos” de laglobalización que a los de la integración regional, la cual produce erosiones sustancialesen la soberanía de los Estados cuando alcanzan un estadio avanzado de integraciónregional.

En el caso de la Unión Europea (UE), única experiencia de integración que haavanzado lo suficiente como para plantear el hipotético debilitamiento del Estado-nación,el tránsito hacia una eventual Europa federal o unitaria no vislumbra la eliminación delorden político típico del Estado-nación. El debate en torno a si la UE evolucionará haciaun Estado federal o unitario es una constante entre los federalistas y unionistas(Burgess, 1989; Hoffman, 1982; Cziempel, 1992) cuyo tópico principal de discusión es lacaracterística que adquirirá ese Estado por crearse.

El poder del Estado ha tendido a asociarse con la capacidad soberana que tienepara desempeñarse independientemente en el escenario internacional. Enconsecuencia, soberanía y Estado son conceptos íntimamente vinculados. Aunqueparece que la noción de soberanía se utilizó antes que la de Estado, el uso de los dostérminos convergió hasta tal punto que la soberanía se convirtió en un atributo quedefine al Estado (Hinsley, 1986). La soberanía implica la existencia de una autoridadfinal y absoluta en un territorio y sociedad definidos. Desde el punto de vista clásico yteórico no existen argumentos que permitan señalar que existen Estados con “erosionesde soberanía”, en parte porque este dilema no se planteaba durante el período deformación de los Estados. Se suponía que todos tenían un status semejante y que eranigualmente capaces de beneficiarse del orden económico liberal. La división entredesarrollo y subdesarrollo no existía tampoco como criterio de demarcación económico-social y la soberanía era indivisible (Jackson, 1990).

Estudios empíricos permiten explorar la integración supranacional y el Estado-nación en el escenario internacional o global. Se trata de analizarlo en su área deestudio: el mundo actual, en su compleja red de relaciones, antes que pretender elaborarun conocimiento inmutable. Esta perspectiva acepta que la soberanía puede ser porosay relativa. El mundo está cambiando y los Estados están siendo presionados para quese transformen y sean más abiertos. El Estado, independientemente de su poder, noestá aislado, es permeable y no puede ignorar el poder de los demás Estados. Participa

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en el sistema internacional, aunque sea en un papel pasivo. El desarrollo de lascomunicaciones, el comercio, la defensa y la seguridad y las actividades de lasempresas transnacionales, entre otros, lo obligan a ello.

Los Estados pueden ser fuertes o débiles, independientes o dependientes en lamedida en que pueden o no mantener su autonomía económica. A pesar de su posibledebilidad en las relaciones internacionales, el Estado moderno capitalista, comoinstrumento de dominación, justifica su existencia y utilidad en la medida en que cumplesu función de organizador, sistematizador y conservador del poder. Esta función esidéntica para países más o menos fuertes. En principio, todo Estado, clase dominante oinstitución de dominio se propone ser fuerte para robustecer sus atributos básicos, enconsecuencia, disminuir su vulnerabilidad. No tendría fundamento pensar, al menosdesde el punto de vista formal, que las élites de los países andinos no estén interesadasen integrar sus territorios o controlar, igualmente, a su población. Si bien es cierto que lasituación de dependencia, vinculación y distorsión de las clases dominantes de estospaíses inciden negativamente en sus funciones de clase, típicas del modelo deproducción capitalista, no es menos cierto que existen otros factores como la escasez derecursos, las particularidades de los territorios y la distribución de la población, entreotros, que también actúan como inhibidores del propósito de consolidar un Estadocapitalista de primer orden.

Igualmente, a medida que el Estado se desarrolla y cumple sus objetivos básicosde coacción y decisión política e ideológica en función de estrategias de nuevo tipo,tampoco puede identificarse absoluta e incondicionalmente con una clase ni menos aúnsubordinarse a una clase en particular. Todo Estado “debe responder también, en ciertamedida, a los intereses generales de la sociedad, …actuar como árbitro, encarnación yrealización del orden, la justicia y el bien común” (Kaplan, 1983: 30). Se requiere quefuncione –o lo pretenda– de una manera automatizada, independiente y superior paraconstituirse en fuerza dominante de la sociedad antes que en mero instrumento de una ovarias clases.

El impulso dado a la apertura en los años noventa relanzó, una vez más, el debateen torno a la función que debe desempeñar parte de la población del Estado, a la cualempezó a denominarse sociedad civil. El interés era estimular su creciente participaciónen el proceso de toma de decisiones económicas y políticas. Se solicitaba deslindar lopúblico de lo privado, estableciéndose una clara distinción entre lo estatal y lo privado.Según Friedman (1982), el capitalismo tendría que ser reinventado y el papel del Estadoreducirse a las funciones propias de defensa, ley, orden y derechos de propiedad,dejando espacio para que lo privado desplace lo estatal o público en el ordeneconómico. A lo privado, actuando individualmente o en el mercado, se le denominósociedad civil, otorgándosele contornos flexibles que dependen de las interacciones conlos distintos actores sociales organizados (Bejarano, 1996).

Se planteó que la sociedad civil del sector productivo debía organizarse bajodivisiones distintas a las clasistas características de los años sesenta y setenta. Elretraimiento del Estado y la creciente participación de la sociedad civil es un indicador

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propio del discurso de los noventa. Los procesos de apertura motivan divisiones de lasociedad por razones más globales, “tales como género, estilos de vida, ambiente,desigualdad racial y conflictos bélicos” (Shaw; citado en Serbín, 1998:129), en vez de laclásica división entre opuestos. La nueva división internacional del trabajo impulsa arepensar y a actualizar las separaciones de clase.

El tipo de integración predominante en la década pasada, caracterizada por elpredominio de asociaciones de libre comercio entre países con sustanciales diferenciasen sus grados de desarrollo económico, se asemeja a lo que se intentó adelantar con laAsociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en los años sesenta. Al igualque entonces, se está generando, por oposición, escepticismo y rechazo de algunossectores que presionan a sus gobiernos para que actúen como representantes de losintereses generales de la sociedad. El principio de responsabilidad inmediata “cara acara” entre los gobiernos y su población tiene aún fuerza, porque la permanencia en elpoder de los líderes depende de su electorado inmediato.

En los países andinos existe conciencia de la importancia que tiene la inserción enel escenario internacional, pero también se ha empezado a percibir que tal inserciónsería menos perniciosa si, al mismo tiempo que se satisfacen las demandas externas, seconsideran o compensan los sectores de la sociedad que sufren los efectos negativosinmediatos del regionalismo abierto y la globalización. Los gobiernos son losrepresentantes más cercanos de la población y a quienes, en primera instancia, se lesexige responsabilidad. Tiene sentido entonces que el Estado mantenga su papel deregulador, confirmando que esta creación política tiene aún un papel importante quedesempeñar.

A pesar del ataque agresivo contra el Estado, todavía no ha aparecido la estructurapolítico-económica capaz de sucederle con éxito como el órgano que cohesiona lapoblación, territorio y un gobierno único creador de símbolos o identidades y valorescomunes con una red de relaciones sociales propias.

En los países andinos, no han tenido aplicación incondicional los programas deintegración abierta1 que generaron una aparente seguridad y satisfacción a inicios de ladécada pasada. Tampoco han tenido puerta franca el liberalismo, la apertura y laaplicación de los programas de ajuste estructural impulsados por los organismosmultilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) u otrosforos como el Consenso de Washington. Parte de la explicación se encuentra en el pesosignificativo que detenta aún el Estado.

Los actores sociales del sector productivo en la integración andina

El año 1989 marcó el inicio de la reactivación del Grupo Andino2 y del abandono dela mayoría de las premisas que otorgaban un papel protagónico al Estado. Ese mismoaño Venezuela decidió aplicar las reformas asociadas al Consenso de Washington y a latesis del regionalismo abierto promovida por la CEPAL. La tendencia neoliberal que sehabía instalado tempranamente en Bolivia (1985) catalizó la voluntad de los líderes de laregión y sus decisiones políticas. Como resultado del cambio de estrategia económica,

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Colombia y Perú se unieron al espíritu reformador en 1990 y 1991, mientras queEcuador era considerado un “no reformista”3. Además, la Iniciativa para las Américas(1990) y la Cumbre de las Américas de 1994, recomendaban profundizar laflexibilización de las normas que obstaculizan el comercio y la convergencia de losprocesos de liberalización comercial (Porter, 1990; IRELA, 1994).

En la Cumbre de las Américas, 34 países del continente, entre los que seencontraban los andinos, acordaron:

...Empezar de forma inmediata (...) la introducción de medidas para laconstrucción del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) para elaño 2005, mediante la eliminación progresiva de las barreras comerciales enel tráfico de bienes y servicios y la conclusión de acuerdos sobre medidasrelacionadas con el comercio, tales como subvenciones, inversiones,propiedad intelectual, normas de origen, garantías, resolución de disputas ynormas sanitarias... (IRELA, 1994:1)

Para alcanzar estas metas, los países de la CAN debían continuar su proceso deapertura. Y estaban dispuestos a ello. El libre comercio les estaba demostrando que lacontracción de los años ochenta podía superarse con reformas económicas, laliberalización del comercio exterior y la promoción de las exportaciones. La reformacomercial significó una drástica reducción arancelaria y, para 1995, el “arancel promediode Colombia, Venezuela y Ecuador era menor a 12 %, en Bolivia se acercaba a 10 % yen Perú bordeaba 18 %” (Romero, 2001:79).

Esto produjo un incremento en el intercambio intra-zonal. Las exportacionesintrasubregionales aumentaron de 1.023 millones de dólares en 1980 a 4.718 millonesen 1995 (CAN, 2000). El comercio intrarregional continuó creciendo hasta 1998. Duranteel período 1992-1998 el intercambio comercial entre Colombia y Venezuela, los dospaíses andinos con mayor intercambio, alcanzó el récord de 2.301 millones de dólares,pero a partir de 1998 empezó a declinar (Gutiérrez, 2000:7).

El comercio intrarregional en la CAN comenzó a perder dinamismo cuando se agotaronlas áreas en que había competitividad aparente. Al profundizarse paralelamente larecesión económica, la dinámica comercial sufrió un nuevo impacto. A partir de 1998, elintercambio comercial disminuyó sensiblemente al variar la participación porcentual de laexportación intracomunitaria del 14 % al 9 % entre 1998 y 1999 (ALADI, 2001). Por otraparte, los resultados de la reforma muestran que la participación de los países andinosen el mercado mundial de importaciones disminuyó de 1,28% en 1985 a 0,9 % en 1998.La subregión aumentó sus importaciones respecto a sus exportaciones llevando acontinuos déficits de cuenta corriente (que pasó de –4 % en el período 1983-1990 a -4,3% en 1995-1998). De igual manera, se generaron crisis financieras y bancarias en todaslas economías andinas (Romero, 2000: 87-93).

En el sector financiero, Venezuela inició sus reformas en 1989, Bolivia, Colombia yPerú lo hicieron en 1990, mientras que Ecuador comenzó en 1992. La privatización delsector fue realizada más activamente por Bolivia y Perú, mientras que los otros trespaíses fueron menos privatizadores, pues aún persistían dudas, que se mantienen,

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sobre la conveniencia de vender la mayoría de los activos del patrimonio estatal. Latransformación del sistema de pensiones se completó en Bolivia, Perú, Colombia yVenezuela entre 1993 y 1998, mientras que en Ecuador se encuentra prácticamenteestancada (Romero, 2001: 79-80).

La reducción de la dinámica económica empezó a asociarse, por parte de algunoslíderes políticos de la región, al fracaso del neoliberalismo y, en consecuencia, de laapertura, del regionalismo abierto y la globalización. El presidente Chávez de Venezuelano sólo ha propuesto en su discurso una integración alternativa en oposición a laintegración a los mercados globales, sino que ha realizado algunas acciones pararestringir las importaciones y establecer límites a la liberalización del comercio que sevenía imponiendo hasta 1999.

Si bien es cierto que el programa de reformas invitaba a la sociedad civil acomprometerse directamente con la integración andina, esto estaba dirigido a aquellossectores proclives al proceso de apertura y, especialmente, a los actores del sectorproductivo. Se desestimó la incorporación de otros actores como agentes capaces demovilizarse y de tener influencia en el proceso de integración. Los actores emergentes4que se estaban activando en la escena política y económica, fueron ignorados comoagentes con capacidad de movilización. En general, se supuso que la movilización delos actores productivos sería favorable a la apertura y se excluyó la eventualidad de queen algún momento, parte importante de ellos pudiese organizarse contra el procesomismo.

Luego del perfeccionamiento de la unión aduanera en 1994, la CAN se propusoprofundizar la integración neoliberal a través de medidas como la libre circulación defactores y de las inversiones. El problema fue que no todos los actores sociales estabande acuerdo con algunas decisiones como la del libre tránsito de mercancías y queexistían intereses heterogéneos entre los países como para hacer respetar y cumplir lasDecisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

Un caso que tuvo relevancia nacional e internacional en la región, contra el avanceinesperado de la integración andina, fue la acción de los pequeños empresarios detransporte de carga pesada de la frontera del estado Táchira –la más activa entreColombia y Venezuela– quienes presionaron al gobierno venezolano para quesuspendiera unilateralmente la Decisión 399 de la Comisión aprobada en 1997. EstaDecisión establece la libre prestación del servicio de transporte internacional demercancías por carreteras entre los países del Acuerdo y debe sustentarse en losprincipios de “libertad de operación; acceso al mercado; trato nacional; transparencia; nodiscriminación, igualdad de tratamiento legal y libre competencia” (Gaceta Oficial delAcuerdo de Cartagena, 1997: 25-52).

Aunque los transportistas de las fronteras de los países andinos en generalsintieron el impacto negativo de la Decisión, sólo los del estado Táchira en Venezuelamanifestaron visiblemente su descontento. En la práctica estaban siendo excluidos delproceso de apertura comercial, pues su existencia como “transportistas de y en la

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frontera” se justificaba en la medida en que el “efecto barrera” del límite y la frontera semantenía. Al entrar en vigor la Decisión 399 y la unión aduanera, el “efecto barrera”disminuía y, en consecuencia, la importancia de los transportistas de la frontera,mientras que los flujos comerciales entre los países aumentaban y los industriales ytransportistas del centro del país se beneficiaban de la integración económica.

Los transportistas del estado Táchira y del Departamento Norte de Santander enColombia manifestaron su inconformidad en 1998 ante sus gobiernos, pero fueronignorados. En 1999, los transportistas tachirenses fueron más agresivos y paralizaron eltránsito de mercancías entre los dos países con un paro general. Esta acción fuerespaldada por el resto de la población del estado, especialmente de la zona de lafrontera, que no lograba adaptarse a la nueva realidad comercial.

Los transportistas de la frontera5 exigieron al gobierno venezolano la suspensiónunilateral de la Decisión (República de Venezuela, mayo de 1999). Cuando elmovimiento se radicalizó, con amenaza de respaldo nacional, el gobierno venezolanosuspendió unilateralmente la Decisión. Esto evidencia que, ciertamente, el Estado-nación, alegando “la obligación de garantizar el derecho de trabajo de sus nacionales” ysu responsabilidad con los ciudadanos en primera instancia, puede optar por desacataro transgredir una Decisión que, según el Derecho Comunitario Andino, es de obligatoriocumplimiento por parte de los países miembros. Con esta decisión unilateral, Venezuelase expuso a ser sancionada por el Tribunal Andino de Justicia, pero asumió sucompromiso con sus nacionales en primera instancia.

Para este grupo de transportistas, el Estado, en vez de remover los obstáculos alfuncionamiento eficiente de las fuerzas del mercado y de soslayar su papel interventor,debería continuar ejerciendo un papel activo en la economía. Como puede observarse,los empresarios no sólo favorecieron la apertura, sino que un sector se opuso a que elEstado abandonara su papel de mediador y distribuidor de riqueza, para evitar que losdesequilibrios de poder y de tipo económico-espacial afectaran a la población fronteriza.

En síntesis, algunos empresarios, activados políticamente, reclamaron medidascompensatorias del Estado. Esto se ha repetido a lo largo de la historia. Ocurrió en elsiglo XVIII cuando sectores productivos en países como Francia rechazaban laintegración de los mercados, alegando su impacto negativo en los mercadosdomésticos. En el siglo XX, con el Estado keynesiano también se adoptó una función deagente regulador de los desequilibrios económicos en sectores importantes de lasociedad. En la UE, el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Desarrollo Regional(FEDER) cumplen esta función. En Estados Unidos el gobierno también utiliza recursospara proteger a los sectores afectados por la aplicación de ciertas políticas económicas.

Un segundo ejemplo de actuación de un actor productivo tradicional para solicitaruna mayor acción del Estado es el sector laboral. Éste utiliza vías nacionales einternacionales, e incluso técnicas propias de la globalización. Desde la perspectivalaboral, los sindicatos y demás asociaciones gremiales, como actores socialestradicionales han tenido una participación limitada en la integración andina. Ello podría

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explicarse, en parte, por los escasos avances de la integración misma, pero también porlos pobres vínculos que se han establecido entre las organizaciones sindicales ygremiales intrarregionales. Sin embargo, y a pesar de su ya tradicional exiguaparticipación, se encuentra entre los sectores más activos en contra del regionalismoabierto, la apertura y la globalización, los cuales son percibidos como sinónimos.

El planteamiento del retiro de la legislación protectora de los derechos laborales y lacreciente flexibilidad laboral promovida por el neoliberalismo, ha producido la reacciónsindical. La particularidad de esta reacción es la aceptación de argumentos, estrategiasy tácticas de las organizaciones sindicales internacionales. Con ello se unen a losgrupos anti-globalización y anti-integración que, utilizando las herramientas que lesbrinda la misma globalización, la combaten. Ante su debilidad nacional y sub-regional,optan entonces por incorporarse a movimientos globales que combaten la apertura y quereclaman la permanencia de la función reguladora del Estado.

La amenaza de la prédica neoliberal contra los sindicatos ha logrado que éstossuperen su secular fragmentación. El Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) haasumido y comparte los planteamientos de organizaciones sindicales internacionalestales como la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL),Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), la CentralLatinoamericana de Trabajadores (CLAT), el Solidarity Centre y el CongresoPermanente de Unidad Sindical de América Latina (CPUSTAL), que hasta los añosnoventa parecían irreconciliables. Se oponen a la globalización, al ALCA y a la aperturacomercial. La solicitud de firma de cláusulas sociales y cartas sociales son temascompartidos como alternativas ante tales amenazas.

A pesar de que los gobiernos de la CAN han descartado en sus agendas deintegración los temas sociolaborales, el Parlamento Andino ha aprobado la Carta SocialAndina (González, 1994). En ella se incorporaron temas propios del lenguaje de losnoventa como la participación de la mujer, la garantía de los derechos sociales a lainfancia, la familia y las poblaciones indígenas, entre otros, e igualmente se exhorta a losgobiernos a desarrollar políticas de nutrición y salud, trabajo y seguridad social. Laincorporación de nuevos temas por parte del sector laboral demuestra que los sectoresdébiles están explorando otras áreas de participación que les permitan mantenersecomo actores importantes en la nueva realidad laboral derivada de los cambios en lossistemas de pensiones y la seguridad laboral, entre otros. Es bien conocido que el sectorlaboral ha perdido su capacidad de convocatoria por las bajas tasas de sindicalización.Por ello, además del soporte que pueda brindar el Parlamento Andino, que comoinstrumento de decisión política tiene poco peso para ser indicativo del compromiso realde los gobiernos, los sindicatos continúan solicitando a sus gobiernos la firma deCláusulas o Cartas Sociales cada vez que se tomen decisiones de integración regional,se decida la instalación de empresas transnacionales en los países o se acepteninversiones extranjeras. Además, la incorporación a grupos “antiglobalización globales”puede hacer que los gobiernos revisen sus planteamientos, o el ritmo de la apertura,otorgando mayor libertad o poder de maniobra al Estado-nación frente a la globalización.En este sentido, el estudio de Sassen (1997) sobre la capacidad de adaptación yrespuesta del Estado ante la globalización pueda ser pertinente.

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En general, los grupos antiglobalización han logrado reunir representantes de lospaíses desarrollados y subdesarrollados que han estado presentes de forma activa enSeattle, Praga o Québec, para exigir, en nombre de los “perdedores”, que la integraciónse efectúe de forma más social y humana, que se mejoren las condiciones de vida de lostrabajadores y el medio ambiente, entre otros temas. Los gobiernos y sus líderes hanempezado a reconsiderar su estrategia económica y parecen estar mostrando, al menosen el discurso, una mayor sensibilidad social que seguramente será también asumidapor los países andinos. Prueba de ello son las distintas declaraciones y acciones delpresidente Chávez de Venezuela.

Conclusiones

En los países de la CAN, el fortalecimiento y reconocimiento de la sociedad civil,como actor del proceso de integración, ha permitido el desarrollo de posicionescontrarias al regionalismo abierto y la globalización. Se ha reivindicado la intervencióndel Estado para intentar regular los efectos perjudiciales de estos procesos en lossectores sociales más desfavorecidos. Esto evidencia la existencia de una especie derazón dialéctica entre las demandas de los promotores del neoliberalismo y del retiro odesaparición del Estado y la creciente incorporación de la sociedad civil, cuyo resultadopermite señalar que el Estado-nación tiene aún un papel importante que desempeñar.Después de todo, los gobiernos son los representantes más cercanos de la sociedad y aquienes, en primera instancia, se les exige responsabilidad. No obstante, también escierto que no existe una clara intención ni desarrollos teóricos suficientes como paraafirmar que la integración o la globalización buscan crear una estrategia político-administrativa diferente al Estado.

Aunque la prédica del neoliberalismo favorece la apertura y el mercado en la tomade decisiones económicas y políticas, ésta no se ha concretado de forma absoluta en laCAN. Una parte importante de los actores sociales del proceso productivo tienelimitaciones para participar activamente en el diseño e implementación de políticaseconómicas. En primer lugar, el Estado es el componente más desarrollado, articulado ycon mayores recursos en estos países. Además, tradicionalmente el Estado halegitimado y respaldado sólo a los sectores económicos que considera que le ayudan aaplicar proyectos específicos. En segundo lugar, como lo demuestran los ejemplosexpuestos, lo estatal está inhabilitado para adelantar políticas económicas al margen deimportantes sectores sociales. En tercer lugar, el Estado en la subregión estáampliamente ideologizado, lo que genera modificaciones en sus proyectos y planes dedesarrollo con los cambios de los gobiernos. Finalmente, los empresarios o trabajadoresbuscan principalmente utilizar la estructura del Estado para lograr sus propósitos, perono pretenden en esencia “apoderarse” de ella.

El Estado en los países andinos se caracteriza por una dualidad cuya manifestaciónes, por un lado, su relativa fortaleza frente a lo privado o a algunos sectores de lasociedad civil, pero, al mismo tiempo, es un Estado vulnerable externa e internamente.Ante una coherente capacidad de movilización nacional o internacional de la sociedadcivil logra sobrevivir; pero no puede mantener la coalición y fortaleza necesarias para laaplicación exitosa de un proyecto a largo plazo como lo es la integración regional denuevo tipo.

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Prerrogativas estatales e integración regional: la supranacionalidad comocondición necesaria de la lógica distributiva Un ejercicio comparativo entre la Unión Europea y el Mercosur Marcelo de A. Medeiros

“Cuando existen ventajas para cooperar, sonposibles todos los tipos de acuerdo que beneficiena cada una de las partes, en comparación a unacooperación inexistente. Es preciso preguntarseentonces si la repartición de los beneficios es justay aceptable, y no únicamente si existen beneficiospara todos los interesados”

Amartya Sen1

Introducción

El desmantelamiento del Estado-nación a lo largo de las últimas décadas hagenerado un incremento considerable de la entropía en la arena internacional. En unintento de crear un nuevo orden y de reducir el caos existente, la unidad desupervivencia –en la concepción de Norbert Elias (1987)– parece dislocarse de lasecular fórmula wesfaliana hacia un paradigma aún en construcción encarnado por losprocesos de integración regional. Sin embargo, se observa la aparición de estosprocesos como agentes catalizadores de la inserción de un Estado-nación decadente enel sistema internacional.

Las sociedades nacionales procuran reducir el impacto del fenómeno de laglobalización mediante el refuerzo de los espacios de integración que deben asumir, enadelante, un papel reivindicado en otros tiempos por los Estados-nación, pues éstos seencuentran, en realidad, superados por una construcción económica que trasciende susfronteras. Se constata, entonces, la conformación progresiva de un desfase entre lopolítico y lo económico, que se manifiesta en la incapacidad del Estado-nación deejercer sus prerrogativas históricas.

En su doble misión -la de agente que diseña e implementa las políticas públicas- losespacios de integración dudan aún entre una cooperación con trazos confederales y unaintegración con vocación federal. Debido a un ejercicio absoluto de la soberanía queperdura desde hace ya varios siglos, el Estado-nación tiene dificultades en abdicar supoder, a pesar de estar consciente de que su supervivencia pasa por la vía de laintegración regional. La lógica supranacional se confronta así a la lógicaintergubernamental, la primera evocando la necesidad de eficiencia y de un poderpolítico capaz de subyugar a las fuerzas económicas; la segunda apuntando sobre lanecesidad de respetar las particularidades nacionales y la práctica democrática.

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En este contexto, este ensayo se propone examinar el lugar de las regionesperiféricas en el seno de los procesos de integración regional, en la medida en que sonellas las que más dependen de los poderes públicos –sean ellos estatales o supra-estatales–. Se parte de la hipótesis de que la ausencia de instancias supranacionalesdificulta la distribución de las ganancias obtenidas por la dinámica integracionista y quelas diferencias intrarregionales pueden ser acentuadas si no se instauran mecanismosde compensación. Para realizar este estudio, se escogen a la Unión Europea (UE) y alMercado Común del Sur (Mercosur) como unidades de análisis.

La cuestión de la soberanía es considerada en primer lugar con el objetivo deexaminar la plétora de interpretaciones que se han forjado durante siglos en torno a sugénesis. Enseguida, se analiza el fenómeno de la integración regional desde unaperspectiva teórica, intentando asociarlo, pari passu, a la crisis del Estado-nación y a lanoción de supranacionalidad. En un tercer momento, se introduce el problema de lamultitud de periferias en los diversos modos de regulación de la UE y del Mercosur para,finalmente, desembocar en el estudio de la lógica distributiva. Algunos elementos dereflexión son expuestos en la conclusión.

La cuestión de la soberanía

Sin duda emblemática, la caída de Constantinopla, en 1453, cristaliza un conjuntode metamorfosis que, paulatinamente, anuncia la conformación del Estado-naciónmoderno. Sus raíces más profundas se nutren del patrimonio helénico-romano,reinterpretado durante la edad media por el prisma de hombres de la iglesia como Dunsde Escoto y Guillermo de Ocam, y por legos como Marsilio de Padua, y posteriormenteNicolás Maquiavelo, Juan Bodino y Thomas Hobbes.

Retomando el postulado aristotélico que considera al hombre naturalmentepropenso al juego social e inserto en la construcción dualista cristiana, el DoctorAngelico forja la idea del individuo simultáneamente miembro de la ciudad temporal –humanitas– y de la ciudad espiritual –christianistas–. La primera pertenece a un ordendelegado, de causas secundarias, accesible a través de la razón, que permite eldescubrimiento de las reglas de la ciudad justa y elabora así un derecho natural que seimpone al príncipe, pero que le confiere el control de sus súbditos y, en consecuencia, laobtención de la obediencia civil. La segunda, al contrario, sugiere una ciudad mística ysobrenatural, anclada en la revelación y accesible mediante la fe y no por la razón. Estasreflexiones de Santo Tomás marcan la inserción de la razón y del jusnaturalismo en lahistoria del pensamiento occidental. Desde el punto de vista político, stricto sensu,refuerza de sobremanera la noción de coexistencia de soberanías –a saber: la autoritas,encarnada por el Papa, y la potestas ejercida por el príncipe– introducidasprecedentemente por los Sumos Pontífices Gelasio I y Gregorio VII (Badie, 1987).

Sin embargo, esta dualidad de jurisdicción, fundada en la idea de naturaleza yrazón humana, reposa en el argumento de la limitación de la soberanía omnipotente deDios. Para enfrentar tal dilema, Duns de Escoto y Guillermo de Ocam introducirán elconcepto de voluntad. Así como solamente la voluntad de Dios es capaz de discernir lo

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que es posible, siendo omnisciente, omnipresente y absoluta, la voluntad de los hombrescrea el dominio temporal a través del libre arbitrio. Tal ejercicio no se basa en la idea denaturaleza, sino en el principio de la solidaridad, calcándose en mecanismoscontractuales y produciendo un derecho positivo. La vía moderna franciscana anuncia,de esta manera, tres elementos constitutivos del Estado moderno: (i) la idea de voluntadcontractual creadora de ciudad, introduciendo la temática del contrato social, que seráposteriormente rescatada por Rousseau; (ii) la interpretación del individuo como sujetoemancipado de la tutela comunitaria, (iii) la visión de un sistema normativo coercitivoderivado del ejercicio de la soberanía (Badie, 1987).

Marsilio de Padua es, sin embargo, a quien la vía moderna debe su sistematizaciónen el ámbito político. En su Defensor Pacis, el teólogo italiano combate las pretensionesde Juan XXII en el dominio temporal, erigiendo los principios individualistas y positivistastratados antes por los franciscanos, esencialmente en un plano filosófico y teológico. Esparticularmente notable que Marsilio de Padua asocia la idea de voluntad al concepto depoder político, concibiendo este último como la dinámica de las relaciones de fuerzaentre los actores.

Estas relaciones de fuerza entre los actores, no obstante, serán dirigidas en el senodel Estado moderno naciente por instituciones que se inspiran en los mecanismoseclesiásticos de administración territorial de la Curia. De hecho, la práctica administrativade la Iglesia es la que familiariza las poblaciones a los dogmas de centralización y derepresentación, consignándolas a asociar la competencia territorial y la jerarquía de lasautoridades, por ejemplo, las diócesis, parroquias, etc. En consecuencia, las reflexionespolíticas de Marsilio de Padua son tributarias, al menos provisionalmente, del modusoperandi empleado por la Iglesia Católica Apostólica Romana para administrar supatrimonio. Este mimetismo institucional, presente en la génesis del Estado moderno,procura, en verdad, movilizar recursos simbólicos y reales para instaurar un proceso delegitimación que éste reivindica en la arena internacional frente a sus pares (Laroche,1998).

En ausencia de agentes reguladores como el Sacro Imperio Romano Germánico olos Estados Pontificios, la supervivencia del Estado moderno recae en su capacidadpara responder a los desafíos de un nuevo orden internacional. El pensamiento políticoemerge a lo largo de los siglos XV y XVI como resultado de una imbricación entre, porun lado, las perspectivas holísticas e individualistas y, por otro lado, entre el derechonatural y positivo. Aún más, de esta imbricación surge una necesidad apremiante deconferir al príncipe un máximo de autoridad que ose tocar el sacrosanto poder delegislación, hasta entonces sentado en la práctica consuetudinaria. Esto es lo que haceNicolás Maquiavelo al proponer la instrumentalización de la autoridad máxima en lapersona del príncipe. Maquiavelo (19782) elabora un verdadero tratado de la ciencia delpoder marcado por una opción por la fe positivista y que establece las bases del podersoberano indivisible.

Subsecuentemente, en la línea de las ideas de Maquiavelo, Juan Bodino talla elconcepto de majestas, concibiéndola como el poder absoluto y soberano del monarca

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(Bodino, 19863). En adelante, incluso si el espectro jusnaturalista y de las leyes divinasaún se sostiene marginalmente sobre el Estado moderno –rastro de la teologíamedieval– el rey asume el poder de legislación y el papel de sumo soberano4. Si unadistinción teórica entre el Absolutismo y el Despotismo se impone y se muestra presenteen el trato del ejercicio de la soberanía por los pensadores de la época, ella se hace, noobstante, de manera tenue en lo que concierne a sus prácticas respectivas.

Thomas Hobbes, desarrollando nociones como la sediciosa opinio (que consideracomo revolucionaria la idea de que el individuo conserve el discernimiento entre el bien yel mal, correspondiendo este papel exclusivamente al soberano) o de imperiumabsolutum (que propone que el monarca es depositario de una soberanía absoluta,herméticamente cerrada a toda ley exterior a ella) construye un Leviatán que encarna elúnico medio de superar el estado de naturaleza que marca las arenas nacional einternacional5. Sólo así el Estado puede perpetuar y garantizar la supervivencia de losindividuos que lo componen.

Naturalmente, esta tendencia absolutista del Estado moderno será rechazadaposteriormente por filósofos del calibre de John Locke, el Barón de Montesquieu o JuanJacobo Rousseau, entre otros. El ejercicio interno de la soberanía real parece entoncesque se debe compatibilizar con los deseos de una sociedad civil cada vez másconsciente de su poder. No obstante, esto no significa que el poder soberano monolíticoy endógeno sea cuestionado. Nociones tales como representatividad, delegación depoder, mayoría/minoría, voto, entre otras, son desarrolladas, pero no interfieren en elgoce pleno de la soberanía por la autoridad plenamente constituida. Lo que se verificaes una tendencia que busca establecer un mecanismo para controlar el poder real -quese manifiesta, sobre todo, por el fortalecimiento de la autoridad parlamentaria- así comopor una tentativa de crear dispositivos institucionales capaces de privilegiar el ejerciciopro tempore del poder, pero garantizando la estabilidad de su transición.

Locke establece la existencia de dos pactos: uno que se funda en la sociedad y esindisoluble, otro que establece un gobierno, pero que puede ser anulado. Es posibleentonces una disolución del poder político, mientras que la organización social perdura.El pueblo es omnipotente y detentador absoluto de la soberanía, teniendo ésta uncarácter delegativo y revocable. El soberano existe solamente si contribuye a los finesdel pacto social, respeta la ley natural y conserva la forma preestablecida de laconvención política inicial (Locke, 19516).

Montesquieu (19737) forja una doctrina constitucional dominada por tres principios:(i) todo poder debe estar subordinado al respeto de la ley, (ii) el ejercicio del poder debeser moderado y (iii) es necesario que el poder controle al poder (Ellul, 1999). Es en estecontexto que Monstesquieu establece una división tripartita del poder dentro del Estado.Esta restringe, no obstante, al Legislativo y al Ejecutivo el ejercicio de la soberanía; elJudicial asume simplemente el papel de control: “El poder soberano no debe estar enmanos de un órgano simple -un sólo individuo o una cámara única-. Debe ser conferidoa un órgano complejo, constituido de diversos elementos diferentes y heterogéneos, queencarnen principios y fuerzas políticas distintas que lo ejercerán de forma conjunta,como un todo” (citado en Ellul, 1999).

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Juan Jacobo Rousseau, menos institucionalista que Montesquieu, refuta ladefinición hobbessiana del estado de naturaleza como estado de guerra de todos contratodos y se opone a la concepción de Locke de una sociabilidad innata del hombre. ParaRousseau, el cuerpo político legítimo está compuesto por individuos autónomos, libres ycon iguales derechos, que participan directamente en los asuntos del Estado y queforman, en su condición de ciudadanos, el pueblo soberano (Baczko, 1987). Sinembargo, el ejercicio de la soberanía por el pueblo se funda en la constitución de unavoluntad general, que es inalienable, indivisible y absoluta. Ella no es la sumatoria de lasvoluntades individuales, ni la voluntad de una mayoría, sino que busca el interés generaly el bien común.

En cuanto a la vertiente externa de la soberanía, ella es también, en gran medida,preservada por el Estado moderno a lo largo de su historia, a pesar de algunosesfuerzos puntuales en sentido contrario. Los helenos ya habían concebido una fórmulade compartir la soberanía, primero a través de las Anfictionías8, luego, las ligas yconfederaciones, por ejemplo, la Anfictionía de Delfos, que reagrupaba a diez pueblos;la Liga de Delos, capitaneada por Atenas o la Confederación Beocia, liderada por Tebas.Posteriormente, esta fórmula es revisada, durante la Edad Media, con la Liga Hanseáticao la Confederación Helvética, por ejemplo.

Durante la construcción y la consolidación del Estado moderno, el carácter externoabsoluto de la soberanía -que legitima la guerra- es puntualmente atenuado. HugoGrocio, en su De jure belli ac pacis, se esfuerza en establecer principios reguladorescapaces de evitar los conflictos bélicos. En el mismo sentido, el Abad de Saint-Pierre,autor del Projet de la paix perpetuelle, preconiza una confederación de Estadoseuropeos, lo que inspira a Inmmanuel Kant a redactar, casi un siglo más tarde, una obrahomónima, que ejercería una influencia notable sobre el pensamiento transnacionalista.Ya en el siglo XIX, Henri de Saint Simon, a través de su monumental De laréorganisation de la Société européenne ou de la nécessité et des moyens derassembler les peuples de l’Europe en un seul corps politique en conservant chacun sonindépendance nationale, preconiza una federación europea capaz de forjar un equilibrioen un continente abatido por las guerras revolucionarias y napoleónicas. Saint Simonafirmaba que Europa tendrá la mejor organización posible, si todas las naciones que ellacircunscribe, cada una gobernada por un parlamento, reconoce la supremacía de unparlamento general situado por encima de todos los gobiernos nacionales y revestido delpoder de juzgar sus contenciosos. Como señala Christophe Prochasson (2001), “SaintSimon hace la apuesta que es conveniente alejarse de la patria para mejor volver a ella.”

En síntesis, se constata que el concepto de soberanía en el pensamiento políticooccidental se encuentra vinculado a la formación del Estado moderno. Es evidente lainfluencia grecolatina y medieval en algunos aspectos de este concepto. La concepcióndualista contemporánea que supone la existencia de dos categorías de contexto –elnacional y el internacional– deriva de una práctica intelectual secular cercana a unanoción atomizada de la soberanía (Hermet et al., 1996; Bobbio, 1996). Inicialmente, ydurante varios siglos, griegos y después romanos practicaron una soberanía mitigada,

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que variaba de la ciudad-Estado independiente a un imperio mosaico repleto deautonomías.9 Posteriormente, durante los “mil años de oscuridad”, germinó unasoberanía dicotómica dividida entre los dominios espiritual y temporal.

El siglo XX, marcado por las dos grandes guerras mundiales, por la consolidaciónde los Estado-nación como la Alemania de Bismark o la Italia de Garibaldi, es también elsiglo de los catorce puntos de Woodrow Wilson, de la Sociedad de las Naciones, de laOrganización de las Naciones Unidas y de los Tratados de Roma. Ello refleja, en lo queconcierne a la soberanía, la conjunción de un patrimonio histórico milenario oscilante conuna realidad coyuntural específica que solicita nuevos tipos de modus vivendi entre lospueblos.

Del fenómeno de la integración regional

El otrora todopoderoso Estado-nación parece no responder ya, en cuantoorganización política óptima, a lo deseado por los pueblos. La revolución telemática delúltimo cuarto de siglo precipita el fenómeno de la interdependencia, que se inicia luegode la caída de las potencias del eje, en una dinámica cada vez más compleja. NorbertElias (1991) indica que “por todas partes del mundo, las tribus pierden su funciónautónoma de unidades de supervivencia (…) Numerosos Estados pierden en la multitudde la integración creciente una parte importante de su soberanía”.

David Mitrany, en el período de mayor fracaso de la Sociedad de las Naciones,desarrolla el paradigma funcionalista, anclado en una perspectiva utilitarista, en la cual lopolítico se haya subordinado a lo técnico, y donde el Estado de Bienestar, sobrecargado,transfiere parcelas limitadas de su competencia a las instituciones transnacionales(Mitrany, 1948). Paul Taylor resume el pensamiento funcionalista de Mitrany:

“(los hombres) pueden ser alejados de su lealtad al Estado-nación por laexperiencia de una cooperación internacional fructífera. La organizacióninternacional establecida de acuerdo a los requisitos de la tarea a realizar(puede) incrementar las ganancias en el bienestar de los individuos más alládel nivel que se puede obtener por los Estados nación. Los individuos y losgrupos pueden aprender los beneficios de la cooperación … al crearinterdependencias (y) minar las bases más importantes del Estado-nación(Taylor, citado en Griffiths, 1999).

Mitrany innova, de esta manera, proponiendo una nueva forma de gestión del podersoberano. En el rastro de David Mitrany, Ernst Haas prolonga la reflexión sobre elfuncionalismo, introduciendo la necesidad de crear instituciones supranacionalesformales, aptas para encuadrar y estimular el spill over. Este estímulo es realizado por laacción de un órgano dotado de supranacionalidad representativa, que en el caso de laUE es encarnado por la Comisión. Además de esto, si las instituciones comunitariasalcanzan una dinámica eficiente, ellas deben aplicar el voto por mayoría en su procesode toma de decisiones. Haas (1961) define la integración como “el proceso mediante elcual los actores políticos en los distintos marcos nacionales son persuadidos de cambiar

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sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyasinstituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los Estados nacionalespreexistentes.” Una vez que las instituciones estén construidas y el proceso en marcha,la integración induce el debilitamiento de la soberanía estatal, llevando la sedimentaciónde un nuevo espacio público, nuevas lealtades y un nuevo imaginario socio político.

Sin embargo, el impulso transnacionalista que caracterizó Los Treinta Gloriosos10 sereduce considerablemente a partir de la primera crisis del petróleo en 1974. Igualmente,el paradigma europeo de integración sufre algunos reveses importantes, como la crisisdel Asiento Vacío y el Compromiso de Luxemburgo11, que manifiestan las dificultades deimplementación de la integración. Esta no progresa como se imaginaba, pues losdiferentes Estados que participan en ella se encontraban atados a lógicas quesuperaban la arena europea.

Se verifica, entonces, un retorno parcial y gradual de las premisas realistas, que segalvanizan a través de la noción de interdependencia compleja concebida por RobertKeohane y Joseph Nye (1972). Ellos constatan una multiplicación de las interaccionesinternacionales pero, al mismo tiempo, observan que existe una distinción clara entrerelaciones políticas –que incluyen la posibilidad del recurso a la fuerza– ytransnacionales –en las que al menos uno de los actores presentes no es un agentegubernamental–. Estas interacciones múltiples se dividen en cuatro categorías (verRoche, 1997): información, comercio de mercancías, flujos financieros y libre circulaciónde personas e ideas. Introduciendo, posteriormente, los conceptos de sensibilidad –medida a corto plazo– y vulnerabilidad –medida a largo plazo– Keohane y Nye (1977)rompen con la dicotomía milenaria entre política interna y externa. La interpenetracióncreciente de las actividades transforma la frontera en una isobara política, en la queprocesos osmóticos violan el hermetismo de antaño.

Es necesario recordar también que, en una tentativa interpretativa menos estado-céntrica del escenario internacional de los años sesenta, John Burton (1972) retoma laspropuestas de Grocio, el Abad de Saint Pierre o Kant para organizar la escuela delmundialismo. Burton sustituye, entonces, la interpretación de las “bolas de billar”,fundada en la política de poder, por la concepción de la “tela de araña” (cowbed), queintenta considerar las innumerables transacciones que escapan a la rigidez de lasfronteras físicas. Como Keohane y Nye, Burton rechaza la distinción entre políticainterna e internacional, considerando la insatisfacción de las necesidades en cadaEstado como la causa de las tensiones mundiales.

Es en la misma dirección de John Burton que Norbert Elias construyó lospostulados de la sociedad de los individuos e inició sus reflexiones sobre la unidad de lasupervivencia y el habitus social. Elias utiliza la imagen de una malla tejida con múltipleshilos que están mutuamente ligados, de forma que ni el conjunto del sistema, ni cadauno de los diferentes hilos se pueden explicar basándose en uno sólo o en todos losdiferentes hilos, sino que solamente pueden ser comprendidos a partir de susasociaciones y sus relaciones recíprocas. Esas relaciones crean un campo de fuerzaque se propaga entre cada uno de los hilos según la posición y función de cada uno de

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ellos en el seno de la red. La forma de un hilo se modifica cuando la tensión y laestructura del conjunto del sistema se metamorfosea. Y, por lo tanto, esa malla no esotra cosa que la reunión de los diferentes hilos, incluso si, paralelamente, cada hiloconstituye en el interior de ese conjunto una unidad en sí, ocupando allí, un lugarparticular y revistiéndose de una forma específica (Elias, 1991).

En oposición a un habitus social centrado en el Estado-nación, Elias sugiere otro,forjado por elementos que hacen parte de las realidades de la existencia social actual. Siesta existencia se estructuró primitivamente en la integración del clan o de las tribus,pasando posteriormente por la integración en el ámbito del Estado-nación, actualmentese basa en una unidad de supervivencia que transciende las fronteras nacionales.Norbert Elias estima que “las unidades sociales de talla más importante han retomado lafunción principal de supervivencia de unidades más pequeñas. El proceso no debenecesariamente seguirse en la misma dirección. No obstante, no es imposible que sehaga. La transmisión de la función de unidad principal de supervivencia a las unidadessociales que representen un nivel de integración superior ha producido regularmentereacomodos (…) Se ha reproducido siempre la misma escisión entre elreposicionamiento de facto de la función de la unidad principal de supervivencia por lasunidades sociales de un nivel superior de integración y la fijación tenaz de la identidadde los individuos a las unidades de un estadio superior (Elias, 1991). Se sugiere así quela unidad de supervivencia reside en la conformación de espacios integrados deregulación, siendo estos espacios apenas hilos de una malla global.

La integración regional aparece, entonces, para atenuar un doble desfase. Primero,el existente entre lo económico y lo político, a través de la constitución de un podersoberano supranacional capaz de imponer límites a la lógica global, mercantil yfinanciera del libre mercado. Segundo, el desfase entre, por un lado, lo político y loeconómico y, por el otro, lo social, mediante la creación de un habitus apto paraorganizar nuevas prácticas, actitudes y deseos del hombre del tercer milenio. Esto seconstruye como una tentativa de interferir en la lógica de la international governance,caracterizada por la imbricación compleja de regímenes múltiples12. Estos regímenes,según Krassner, definen mecanismos de autorregulación que reducen el margen demaniobra de los Estados-nación, introduciendo dispositivos de ajuste entre las políticasnacionales y las contingencias internacionales al margen de toda estructura institucional(Krassner, 1983). La integración regional intenta, en verdad, racionalizar las relacionesentre el Estado y la sociedad, optimizando los modos de coordinación entre laconcepción y la implementación de la acción pública (Kooiman, 1993).

La UE intenta cristalizar, a partir de la segunda mitad del siglo XX, los esfuerzospioneros de reapropiarse de la utopía transnacionalista que marca la historia de lasrelaciones internacionales. Con las mentes aún profundamente impregnadas por loshorrores de la Segunda Guerra Mundial, divisando en un horizonte próximo la amenazade la Guerra Fría y deseando establecer mecanismos que pudieran impedir la eclosiónde un nuevo conflicto bélico, los decisores públicos de Europa Occidental se dedicaron aconcebir un proceso institucional de integración regional calcado en un ejercicio desoberanía dividida.

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Oscilando entre una estrategia de cooperación –anclada en prácticasintergubernamentales y mecanismos de toma de decisión por consenso– y unaestrategia de integración –asentada en prácticas supranacionales y toma de decisión pormayoría–, Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos fundaron laComunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creada por el Tratado de París de1951; luego, la Comunidad Económica Europea (CEE), establecida por el Tratado deRoma de 1957, llegando, ya con el concurso de otros socios, a la UE, gracias al Tratadode Maastricht de 1993. A pesar de las innumerables crisis que han marcado el curso delos Estados europeos, la experiencia integracionista sobrevive como alternativa viable,como lo demuestran las recientes cumbres de Amsterdam (1997) y de Niza (2000).

Si ella duda entre profundizar o ampliarse, la UE debe enfrentar aún el dilema entreoptar por un modelo neoliberal u otro más intervencionista, capaz de efectuar de formaexpedita la función de redistribución. Sin embargo, no se puede ocultar que, desde susorígenes, uno de los principales objetivos de la UE consiste en promover una reducciónde los diferentes niveles de desarrollo existente entre los países y regiones intra-nacionales. La idea es aproximar el nivel de vida del ciudadano de las periferias a aqueldel ciudadano de los centros más desarrollados.

Hijo de una época y respondiendo a demandas culturales y de desarrollo políticodistintas de aquellas que sellan el destino de la UE, el Mercosur intenta, a su manera, nosolamente ofrecer una alternativa concreta a los desafíos de reforma de sus Estadosmiembros, sino también crear una opción realista para sus respectivas insercionesinternacionales. La génesis del Mercosur se sitúa en un escenario de profundametamorfosis tecnológica donde las variables espacio, velocidad y tiempo pasan a serdefinidas en función de nuevos parámetros, determinados por la celeridad y precisión dela lógica binaria de la informática. El corolario político de tal metamorfosis es ipso facto latransformación de la noción de frontera, que asume un formato más permeable,favoreciendo una interdependencia osmótica. Esta interdependencia se manifiestaclaramente en los sectores financiero, mercantil, cultural y social.

No obstante, el fundamento sobre el que reposan las fundaciones mercosurianasestá marcado por la voluntad recíproca de Argentina y de Brasil de unir sus respectivosincipientes procesos de redemocratización en un espacio exógeno de regulación políticaque busca incrementar la irreversibilidad de tal proceso. Además, se intenta anclar lastransformaciones económicas del Estado y su proyección estratégica internacional en unlugar intermedio cuyas premisas de funcionamiento respondan a las nuevas categoríasde demandas planetarias: eficiencia, rapidez, práctica ciudadana y preservaciónecológica. Contrariamente a la UE, se debe verificar que la centralidad de la acción delos socios mercosurianos se encuentra calcada en factores que difieren de aquellos que,en otra época, fundaran el proceso de integración en Europa. No existe en el Cono Surun pretérito marcado de guerras13, ni un escenario de posible conflagración armadacuando se iniciaron las negociaciones entre Brasilia y Buenos Aires, a mediados de losaños ochenta. La supervivencia estatal no se encontraba inminentemente amenazada, nila sociedad civil o las élites políticas estaban bajo el impacto de atrocidades recientes y

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sistemáticas entre los pueblos de sus países. La construcción del Mercosur es lanzada en una coyuntura psicológica que no

concebía la posibilidad de un ejercicio de soberanía dividida. La supranacionalidadintroducida en la arena europea por la Alta Autoridad de la CECA no encuentra paraleloen el escenario de la integración latinoamericana en general, ni en el Mercosur, enparticular. El Estado-nación de la América meridional parece (tal vez debido a su edadprecoz y a un pasado colon ialista aún reciente) fuertemente ligado a la práctica clásicade la soberanía (Césaire, 1956). El movimiento pendular entre la estrategia deintegración y de cooperación identificada en la edificación de la UE se restringe en elMercosur a una lógica rectilínea, que se puede calificar de marco de cooperaciónintergubernamental (Medeiros, 2000).

Se trata de un modus operandi específico que trasciende la simple cooperación,pero que está lejos de una verdadera dinámica de integración. En otros términos, sepreserva una estructura institucional enteramente intergubernamental desde el punto devista político, pero se genera una práctica reguladora en el ámbito económico y socialcapaz de producir rugosidades que se galvanizan no solamente por una producciónnormativa derivada -decisiones, resoluciones y directrices- sino igualmente por laaparición progresiva de una sociedad civil incipiente.

A pesar de las innumerables dificultades en el procedimiento de inserción delderecho oriundo del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto en el derechointerno de cada país, las decisiones, resoluciones y directrices comienzan, poco a poco,a guiar las actividades de los ciudadanos del Mercosur. La primacía de estasdisposiciones se refiere esencialmente a las actividades de cuño mercantil, pero tambiéncomienzan a ser contemplados algunos otros sectores como la educación, la cultura o,incluso, el desarrollo regional14.

La emergente sociedad civil mercosuriana es todavía extremadamente frágil, aúnbajo el impacto simultáneo de los procesos antagónicos de globalización económica y defragmentación cultural (Huntington, 1997). Este embrión societal no produce aún unespacio público en el sentido evocado por Jürgen Habermas (Quermonne, 2001), perose pueden señalar cinco elementos que evidencian su existencia: los partidos políticos,la opinión pública, los grupos de interés y de presión, los movimientos regionales y lasfuerzas armadas15 (Medeiros, 2000). Es notorio que aunque se mantiene el énfasis enlo mercantil, predominante en los inicios del Mercosur, se comienza a suscitar unfenómeno de contaminación que arrastra a diversos espacios de las sociedadesnacionales.

Con todo, siguiendo el ejemplo de la UE, el proceso padece, y de manera crónica,de dificultades relacionadas no solamente a las asimetrías entre los Estados-nación sinotambién vinculadas a sus respectivas desigualdades intrarregionales. El desafío es, enconsecuencia, concebir un formato institucional capaz de regular las relaciones entre lossocios y, en especial, apto para promover la cohesión social y el desarrollo estructural delas unidades subnacionales que lo componen. Es imperativo implementar una lógicadistributiva que pueda aproximar las periferias a los centros y reducir las divergencias de

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intereses que, casi siempre, marcan sus relaciones. De la multitud de periferias

El Tratado de Roma crea los fondos estructurales como uno de sus principalesinstrumentos de redistribución. A través del Fondo Social Europeo (FSE), el FondoEuropeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Europeo de Orientación y GarantíaAgrícola (FEOGA), la UE se dota de instrumentos para promover una política decohesión económica y social (Quermonne, 2001). Estos fondos representan cerca del40% de sus gastos totales y buscan “reducir el abismo entre los niveles de desarrollo delas diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas laszonas rurales (ver art. 18 del Tratado de Amsterdam). Sometida a ampliacionessucesivas, la UE incorpora, progresivamente, nuevas regiones retrasadas –el caso delas adhesiones de Irlanda, Grecia, España y Portugal–. Al lado de estas macro periferiascontinentales inmediatas y sin excluir los núcleos de subdesarrollo en los cuatro grandes(Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), la UE debe considerar una ultra-periferia queagrupa los Departamentos Franceses de Ultramar -DOM- (Guadalupe, Guyana,Martinica y la Reunión), los archipiélagos portugueses de las Azores y de Madeira y lasIslas Canarias españolas (todos parte de los respectivos espacios aduaneros nacionalesy, en consecuencia, de la UE).

Esta dinámica de redistribución de los fondos estructurales de la UE tuvo, para elaño 2000, un presupuesto de casi 40 billones de euros, sin considerar la suma, grossomodo semejante, destinada a la aplicación de la Política Agrícola Común (PAC)(Leparmentier, 2001). Equipada con un sistema de captación de recursos que esindependiente de la voluntad política de los Estados miembros, la UE otorga a susistema institucional y a su política social una legitimidad concreta, y transforma laComisión Europea en un actor que redistribuye à part entière en el escenariointegracionista del viejo continente.16

El Mercosur, por su parte, carece de una estructura institucional propia. Solamentela Secretaría Administrativa cuenta con una estructura logística de funcionamiento quees financiada en partes iguales por las contribuciones de los Estados miembros que,además, están casi siempre atrasados en sus pagos (artículo 45 del Protocolo de OuroPreto). Sin embargo, en una actitud que puede inducir a pensar en la constitución de unfondo común para promover el desarrollo, el Protocolo de Ouro Preto, en su preámbulo,apuntó sobre “la necesidad de una consideración especial para los países y las regionesmenos desarrolladas del Mercosur”.

No obstante, las heterogeneidades en el contexto del Cono Sur son gigantes y endos órdenes. En primer lugar, se debe constatar un desnivel abismal entre las unidadesformadoras del Mercosur, en el que Brasil representa, grosso modo, dos terceras partesde la población, del Producto Interno Bruto (PIB) y del territorio del conjuntointegracionista.17 Si se toma el tandem Brasil–Argentina la proporción es aún mássignificativa, representando alrededor del 95 % de los indicadores citados. Paraguay yUruguay surgen entonces como Estados satélites que gravitan en torno a los interesesdel eje Brasilia–Buenos Aires.

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En segundo lugar, se pueden verificar las heterogeneidades subnacionales que serevelan de igual magnitud. En el seno de la República Federativa del Brasil apenas tresestados federados: Minas Gerais (15 %), Río de Janeiro (15 %) y San Pablo (35 %)18

detentan, aproximadamente, el 65 % del PIB nacional, concentrando lo esencial delparque industrial y de servicios. La región nordeste19, en cambio, se revela como unverdadero cinturón de pobreza y de subdesarrollo, con una economía aún basada en laproducción de commodities y de bienes con bajo valor agregado. En 1994, por ejemplo,93 % de todas las exportaciones de Brasil hacia el Mercosur eran realizadas por losestados de las regiones del sur20 y del sudeste, correspondiendo sólo a San Pablo unacontribución de más de 54%, seguido por Río Grande del Sur, con una participación decerca del 10 %. Las regiones del nordeste, norte y centro-oeste, durante ese mismo año,contribuyeron con apenas 7 % de las exportaciones brasileñas al Mercosur (verArrouxelas Galvão, 1997: 63). Esto no impide, sin embargo, que las exportaciones delnordeste hacia el Mercosur se incrementen de 3,21 % en 1990 a 9,56 % en 1994, apesar de que su participación en el total de las exportaciones brasileñas al Mercosurretrocede de 7,53 % a 5,53 % durante el mismo período (Portela, 1995).

La concentración de la riqueza y el poder en la República Argentina no es menosimportante. La hegemonía porteña se ejerce, en realidad, tanto en la esfera política -através de un federalismo centralista- como en la arena económica -mediante unaconcentración productiva de bienes y servicios en la capital federal. Contrariamente aBrasil, donde el polígono económico San Pablo–Río de Janeiro–Minas Gerais secontrapone al bastión político de Brasilia, Buenos Aires acumula, pari passu, poderpolítico y poderío económico, generando una situación de casi monopolio que resultadifícil para las otras provincias. Si centros como Córdoba o Rosario logran avanzar a lasombra bonaerense, la situación difiere en unidades sub-nacionales como Salta, en elnoroeste argentino, donde la recesión y el desempleo alcanzan niveles abismales. Enesta provincia 60 % de la población vive en la pobreza y 17 % en la indigencia total(Leser, 2001).

Además de estos dos tipos de disparidad -extra e intra nacionales- se deberecordar que la UE y el Mercosur pertenecen a categorías de integración distintas, laprimera promueve la integración entre países desarrollados, el segundo aspira aincrementar la cooperación entre países en vías de desarrollo (Grugel y Hout, 1999).Ahora bien, esta realidad subraya el carácter intrínseco de la marginalidad del Mercosuren el escenario internacional. Con un PIB cercano a los 1,6 trillones de dólares,población de, grosso modo, 222 millones de habitantes y una participación en elcomercio mundial de apenas 1,66 % (en 1997)21, el Mercosur difiere sensiblemente de laUE y del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Estos dosesquemas de integración poseen una capacidad de redistribución obviamente máseficaz, en la medida en que detentan una riqueza superior a la existente en esquemasperiféricos como el Mercosur, la Comunidad Andina o la Comunidad de Desarrollo delSur de Africa (SADC en sus siglas inglesas). En el caso específico de la UE, se debeañadir la existencia de mecanismos supranacionales que facilitan la tarea deredistribución, difícil de realizar en un marco exclusivamente intergubernamental.

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Se puede concebir así un grid de lectura de múltiples formas de periferias que, aveces, asume posiciones excluyentes, pero otras veces adopta posturas incluyentes. Eneste último caso se constata una superposición de periferias, generando un efecto decascada de forma concéntrica que se revela de naturaleza nefasta. Siguiendo estalógica, se propone una taxonomía en cuatro niveles:

(i) macro-periferias: cuando los propios espacios de integración constituyen una zonamarginal en el seno del sistema internacional (Mercosur, Mercado ComúnCentroamericano, SADC, etc.);

(ii) meso-periferias: cuando en el cuadro de un proceso de integración regional seencuentran Estados miembros enteros en situación de atraso (México en elTLCAN, Paraguay en el Mercosur, Irlanda en la UE, etc.);

(iii) micro-periferias: en la medida en que unidades subnacionales se revelan por debajode la media del conjunto integracionista (región Nord-Pas-de-Calais en el norte deFrancia, la Calabria o la Campania en el sur de Italia);

(iv) ultra-periferia: cuando regiones se encuentran profundamente retardadas conrelación a las medias nacionales y comunitarias (DOM franceses, Azores, Madeira,Canarias, Patagonia argentina o el nordeste brasileño).

De acuerdo a este grid, la región del Chaco paraguayo, por ejemplo, ilustraría ladinámica citada de superposición de marginalidades. En verdad ella es simultáneamenteultra-periferia, meso-periferia y macro- periferia, puesto que se trata de una región conun profundo retardo con relación a la media nacional; es parte de un Estadorelativamente menos desarrollado dentro de los parámetros comunitarios (Paraguay) y,finalmente, es un elemento constitutivo de un proceso de integración periférico(Mercosur).

Actualmente con quince miembros, la UE, en el contexto del grid propuesto,presenta sobretodo micro-periferias. Sus meso-periferias se han atenuado en las últimasdos décadas con el desarrollo continuo de España, Grecia, Irlanda y Portugal. Claro estáque el proceso de ampliación hacia el este, ahora en marcha, debe modificar estepaisaje político, en la medida en que implicará la adhesión de Estados que son, casicomo un todo, atrasados si se comparan con la media comunitaria. Será un retorno a lasmeso-periferias.

Este retorno es un desafío para las reformas institucionales que demanda laampliación de la UE, pues se trata de repensar los instrumentos y criterios deredistribución en una lógica de reducción relativa de los recursos. Según cálculos de laComisión Europea (The Economist, May 19th 2001), la adhesión de Estonia, Letonia,Lituania, Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Rumania,Bulgaria y Chipre aumentará en un 34 % la masa geográfica y de la población de la UE,mientras que el PIB crecerá sólo en un 5%. Las mismas antiguas periferias –España,Portugal, Grecia e Irlanda– adoptan, entonces, una actitud defensiva frente a las meso-periferias actuales e intentan obtener garantías del poder supranacional comunitarioresponsable de administrar los Fondos Estructurales, que sean capaces de preservar un

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mínimo de beneficios. Esta postura se propone, evidentemente, retardar el proceso denegociaciones entre los quince y los países de Europa Central y Oriental (PECO). Noobstante, intereses de orden político, comercial y financiero atenúan la posición de lasex-meso-periferias, llevándolas, globalmente, a alinearse con las visiones de la“mayoría” de la UE y del poder supranacional de la Comisión.

No obstante la supremacía decisoria del Consejo de Ministros, la constelación deinstituciones supranacionales, que germina en el paisaje político de la Europacomunitaria, se revela como un aliado precioso para sedimentar las prácticas sociales,políticas y económicas en el espacio público de la UE y, por consiguiente, administrar deforma más racional y democrática el problema de las periferias y la cuestión de la lógicadistributiva de las ganancias. Este no es el caso del Mercosur, que permanece tributariode una dinámica intergubernamental, lo que expresa una voluntad de insercióninternacional que genera, al menos en el corto plazo, marginalidades múltiples.

De la lógica distributiva

La simultaneidad de los procesos de globalización, regionalización y fragmentaciónexige una gran capacidad de adaptación de los Estados-nación. Es imperativo conciliareficacia y democracia, factores constitutivos del tiempo mundial22 de la post guerra fría yasociación casi consensual para las comunidades epistémicas (Haas, 1992); democraciano solamente en el sentido formal o institucional, “como nombre pomposo de una cosaque no existe” (Sartori, 1973), sino en su primera acepción, como “una asociación en laque el libre desarrollo de cada uno es la condición para el libre desarrollo de todos”(Marx y Engles, citados en Hermet et al., 2000). La interdependencia económica de factoentre unidades similares debe ser traducida por una solidaridad social de jure, fundadaen una lógica distributiva apta para establecer una estructura estable y duradera.

Es preciso notar, no obstante, que la noción de distribución trasciende la simpletransferencia de fondos -acción situada aguas abajo. Ella también se describe por lacapacidad de los diversos niveles de las unidades constitutivas del todo comunitario deinfluir en la definición de las prioridades estratégicas y de aumentar sus capacidades departicipación en la concepción e implementación de las políticas públicas -acción situadaaguas arriba-, principalmente, en lo que concierne a las unidades más marginadas. Setrata, de esta manera, de una redistribución de las competencias. En la medida en quelos procesos de regionalización inducen a la creación de nuevas lealtades y nuevosespacios de regulación, se impone que algunas prerrogativas estatales también sedislocarán en dirección de un poder supranacional, transformándolo en el titular de lavoluntad colectiva y el árbitro de la lógica distributiva comunitaria.

En este sentido, se pueden identificar, lato sensu, tres modalidades desupranacionalidad en el contexto de la integración regional: (i) supranacionalidad de proposición: ejercida por órganos cuyos miembros representan

el conjunto comunitario y no los Estados miembros a los que pertenecen. Estecolegio asume, de forma casi exclusiva y siguiendo las grandes orientaciones delos Estados- nación, la tarea de concebir el arsenal normativo que orienta elproceso de institucionalización y las prácticas sociales. Se trata del primer grado

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rumbo a la supranacionalidad plena.

(ii) Supranacionalidad de control: asumida por un ente institucional independiente de losEstados miembros, cuya función es velar por la aplicación uniforme de laproducción jurídica del conjunto comunitario a través de la creación de unajurisprudencia interpretativa unívoca e inapelable. Se constituye en un estadiointermediario en el ejercicio de maduración en dirección a una supranacionalidaddetentadora de soberanía.

(iii) supranacionalidad de decisión: manifestada por una práctica fundada en el voto pormayoría calificada que, en si mismo, implica un poder soberano de toma dedecisiones. Adoptada de forma paulatina, esta modalidad de supranacionalidad serestringe, en sus inicios, a sectores específicos del proceso de integración, a partirde los cuales se inicia un movimiento progresivo de contaminación o spill over.Inversamente a las supranacionalidades de proposición y de control(intrínsecamente vinculadas a la existencia de instituciones supranacionales derepresentación, sin constituir fuentes primarias y soberanas de poder), lasupranacionalidad de decisión se ha adaptado a dispositivos intergubernamentalesque, no obstante, han conseguido galvanizar el ejercicio de la soberanía en elespacio comunitario.

De acuerdo con esta interpretación, se percibe que, en cuanto a la UE, existen demanera simultánea las tres modalidades de supranacionalidad, lo que se verifica, porejemplo, por la Comisión Europea, la Corte de Justicia y el Consejo de Ministros. En elMercosur ellas son inexistentes. Apenas la Secretaría Administrativa del Mercosur,órgano eminentemente de apoyo logístico, goza de una supranacionalidad derepresentación. Los miembros del Grupo del Mercado Común (GMC) están sometidosjerárquicamente a sus superiores del Consejo del Mercado Común y sólo elaboranproposiciones que tienden a proteger los intereses nacionales de los Estados miembrosy, por lo tanto, no defienden los intereses comunitarios. Por otro lado, el CMC, el GMC yla Comisión de Comercio aplican la regla del voto consensual con la presencia de todoslos Estados en la toma de decisiones, distanciándose de la vía mayoritaria (ver art. 37del Protocolo de Ouro Preto). Finalmente, la dinámica ad hoc del Protocolo de Brasiliade solución de controversias no introduce la perennidad jurisprudencial de un Tribunalsupranacional, exigido por los actores políticos, sociales o los agentes económicos,como garantía de sus acciones futuras.

Se puede constatar que en el caso mercosuriano la lógica distributiva permanececomo una prerrogativa exclusiva del Estado-nación, pues el proceso de integraciónregional no genera ningún mecanismo concreto de compensación o de transferencia decompetencias a instituciones supranacionales. En verdad, éstas simplemente no existen.Es cierto que la creación por el Protocolo de Ouro Preto del Foro Consultivo Económicoy Social y la participación más activa de la Comisión Parlamentaria Conjunta buscanatenuar el Estado-centrismo que ha guiado el proceso de integración en el Cono Sur.Dinámicas más informales, como la red Crecenea/Codesul o las Mercociudades,también han intentado influir en el modus vivendi del Mercosur al intensificar sudemocratización mediante una participación más efectiva de las unidades sub-

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nacionales23. En el caso de la UE, además de la tríada Comisión, Corte de Justicia y Consejo de

Ministros -que reproducen, respectivamente, supranacionalidades de proposición, decontrol y de decisión- otras instancias interfieren en el procedimiento distributivocomunitario24. Entre ellas se destacan el Comité Económico y Social (CES) y el Comitéde Regiones (CR) que intentan, a pesar de su carácter meramente consultivo, promover,respectivamente, los intereses de segmentos socio económicos y de unidades infra-estatales junto a los poderes supranacionales de decisión. Si por un lado el CES seestructura en torno a la noción de los intereses de grupos económicos y societales delos horizontes comunitarios más diversos, por otro lado, en el CR se reproduce unalógica geográfica, congregando unidades subnacionales que, algunas veces, se sientenexcluidas del proceso de integración. De forma paradójica, este sentimiento de exclusiónse manifiesta sea por la flaqueza estratégica de la unidad infra-estatal, que intentaentonces hacerse escuchar por las autoridades supranacionales, o por la robustez dealgunas de ellas, que consideran restringidos sus espacios de acción dentro del cuadrodel Estado-nación.

A pesar del objetivo común de atenuar la fuerte presencia del Ejecutivo central enlas negociaciones comunitarias, esta contradicción intrínseca dificulta el procedimientodel CR, en la medida en que la profunda heterogeneidad entre sus partes constitutivasdificulta las relaciones horizontales y la definición de nuevos parámetros de equilibrio deltodo integracionista. Algunas pequeñas unidades25 que tienen asiento en el CR recelanque entes como el Länd Baden-Wutertemberg (Alemania) o regiones como Cataluña(España), Lombardía (Italia) o Rhône-Alpes (Francia) antepongan sus intereses,imponiendo sus propias visiones del desarrollo dentro de la UE (Balme, 1996). Estoexplica el intenso apego de las unidades subnacionales a los lazos protectores delEstado-nación y la decepción de las unidades más desarrolladas en lo que se refiere auna mayor autonomía y una acción más directa junto a las autoridades supranacionalesde Bruselas.

El entrecruce de las funciones del CES y del CR acarrea una complementariedadsaludable en lo que se refiere a la formación de una comprensión no monolítica de laintegración europea, es decir, que la percibe no sólo como una relación entre Estados-nación, sino como un sistema imbricado de convivencia de intereses entre la sociedadcivil y los agentes económicos26. Estos intereses son canalizados por los diversosniveles de administración, generando una práctica que algunos estudiosos handenominado governance27. Sin embargo, la capacidad de movilización que describe elfenómeno de governance, ejerce una fuerte influencia en la transformación de la lógicadistributiva en sus dos vertientes, a saber: aguas arriba y aguas abajo.

Dotada de dispositivos supranacionales de toda naturaleza, la UE, a pesar de lacomplejidad de su funcionamiento, parece constituir un genuino espacio de regulaciónpolítica, económica y social (ver Scharpf, 2000). Ahora bien, es esta regulación la queproporciona la ejecución y, enseguida, el fortalecimiento de la lógica redistributiva,cristalizándola como resultado de la combinación de los esfuerzos del podersupranacional comunitario y de las unidades infra estatales, por un lado, y del Estado-

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nación por el otro. Sin embargo, es el poder supranacional comunitario que,orgánicamente, funciona como un verdadero catalizador de tal proceso. Desprovisto delarsenal supranacional que caracteriza la integración europea, el Mercosur regulanaturalmente menos y, hasta el momento, ha concentrado esta regulación en el sectormercantil. La frágil movilización, consecuencia del bajo capital social (ver Putnam, 1993)de los Estados miembros, dificulta, intra muros, el desarrollo de la fórmula degovernance, agravando las deficiencias de redistribución inherentes, lato sensu, a todaorganización política de integración que aspira a sobrevivir coherentemente en unescenario internacional globalizado.

Conclusión

La noción de soberanía que reside en el imaginario occidental se encuentrafundamentalmente arraigada en la conformación del Estado moderno. Hace más decinco siglos esta forma de organización política ha señalado la pauta de las prácticassociales y las relaciones internacionales. Prácticas y relaciones que se revelanactualmente relativamente modificadas por las transformaciones científicas ytecnológicas sucesivas y paulatinas, lo que exige de la creatividad humana nuevasformas de organización del poder político. En el tiempo mundial actual, la soberaníaclásica es atacada en sus vertientes endógena y exógena. En el primer caso, a través dedemandas provenientes de las unidades infra-estatales, legitimadas por el llamadodemocrático que ellas encierran; en el segundo caso, por la necesidad creciente decooperación entre los Estados-nación, desembocando en procesos de integración,legitimados por la eficiencia económica que ellas aseguran a sus miembros.

Esta necesidad de cooperación remonta a la antigüedad, pasa por el períodomedieval, para finalmente llegar a la edad moderna, revelándose entonces como unfenómeno constante. Lo que parece haberse buscado desde entonces es una situaciónde equilibrio de poder generadora de armonía y vector inhibidor de conflictos bélicos,comerciales, culturales o sociales. Sin embargo, si la visión teleológica es la misma, losmedios para imponerla difieren, asumiendo a veces un formato esencialmenteestadocéntrico (realista) y otras veces una articulación holista con vocaciónsupranacional (transnacionalista).

A mediados del siglo XVIII, por ejemplo, el escocés David Hume, en su ensayo Onthe Balance of Power28 presenta ciertos elementos. También el prelado francés Fénelon,Obispo de Cambrai en su Supplément à l’examen de conscience sur les devoirs de laroyauté (citado por Truyo y Serra, 1993), acude a la noción de equilibrio de poderseñalando que un simple ajuste mecánico de las fuerzas presentes no será una solucióndefinitiva. Cuando los Estados-nación buscan su propia seguridad y definen susintereses comunes, se impone el establecimiento de lazos perennes entre ellos, es decir,es imperativo “hacer una especie de sociedad y de república general” (Fénelon, citadoen Truyo y Serra, 1993). Algunos siglos más tarde, Hans Morgenthau retoma estaproblemática en su Politics among Nations (1948), al señalar que “toda políticaextranjera tiende a adecuarse y reflejar uno de los tres siguientes tipos de actividad:mantenimiento del balance del poder, imperialismo y lo que él denomina política de

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prestigio (impresionar a los otros Estados con la extensión de su poder) (Griffith, 1999). En resumen, lo que se delinea, grosso modo, es la constitución de dos polos

interpretativos antagónicos -no siempre bien definidos- entre los cuales se extiende unagama intermedia de explicaciones que oscilan entre los postulados realistas y laspremisas transnacionalistas. Es en este aspecto que se sitúan las diversas modalidadesde integración regional y sus respectivas concepciones de soberanía. Procurandoatenuar los efectos de naturaleza caótica que derivan de las múltiples metamorfosis quemarcan la historia de la organización política occidental, se intenta repensar la noción desoberanía, adaptándola a las nuevas realidades de orden interno y externo.

En lo que se refiere al orden externo, la secular interpretación tomista es retomadaa través de la idea de la soberanía dividida, remitiendo el debate a reflexiones sobre lapertinencia de las fórmulas intergubernamentales o supranacionales. En lo que toca alorden interno, las discusiones gravitan en torno a temas como la autonomía, ladescentralización o, incluso, la desconcentración. El lugar ocupado por el Estado-naciónse encuentra, de esta manera, sometido simultáneamente a presiones provenientes delas fuerzas subnacionales y supranacionales. El resultado de esta interacción sesedimenta en la edificación de un sistema complejo de relaciones que refleje las nuevasdimensiones de poder de cada instancia política administrativa. La soberanía, aunqueaún está fuertemente enraizada en el Estado-nación, comienza a migrar -a través de losdiferentes tipos de supranacionalidades- hacia el aparato transnacional y, por suintermedio, también en dirección a la esfera subnacional29.

No obstante, se observa que el fenómeno integracionista –según el nivel dedesarrollo de sus componentes y en función de la opción tomada por ellos en lo que serefiere al grado de supranacionalidad a ser implantado– no siempre consigue promoverun proceso igualitario o, por lo menos, capaz de atenuar el carácter marginal dedeterminados espacios o segmentos societales. Si, por un lado, la situación económicaes una variable estructural que demanda un lapso razonable de adaptación, por otrolado, el grado de supranacionalidad a ser adoptado evidencia deliberadamente unaopción política. Ella tiene una incidencia considerable sobre la evolución del escenarioeconómico, mediante un fenómeno de feedback.

Sin embargo, es la macro visión que fundamenta la regulación supranacional la quefacilita la instalación de una lógica centrípeta y, en consecuencia, que aproxima lasperiferias a los centros. Se instaura así un proceso redistributivo que se proponecompensar las disfunciones de un sistema que está aún en vías de ejecución y en elcual las disputas intestinas, no raras, pecan por su falta de racionalidad. Es necesarioentonces respetar los preceptos democráticos y, pari passu, acordar la transferencia deprerrogativas del Estado-nación al marco institucional supranacional. Como indicaAmartya Sen, evocando al matemático Nash, “en presencia de ganancias emanadas dela cooperación, la cuestión esencial no es saber si tal o cual resultado es preferible a unaausencia de cooperación (existe un gran número de estas alternativas), sino si seengendra una distribución equitativa de los beneficios” (Sen, 2001). Tal acuerdo es,seguramente, difícil de obtener y ha sido el tema de reflexión de estudiosos y decisorespúblicos a lo largo de los años (Prodi, 2001).

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En consecuencia, como sus antepasados -por ejemplo, la Confederación Beocia, laLiga Hanseática o la Confederación Helvética- la UE y el Mercosur se proponen, cadauno a su manera, responder a las demandas específicas de sus respectivos actorespolíticos, agentes económicos y sociedades civiles. No obstante, no pueden dejar deconsiderar que el interés común del proceso integracionista es el progreso equitativo delconjunto ante una concurrencia internacional implacable, no restringida sólo al sectoreconómico, sino que se extiende también a aquellos vinculados a la cultura o religión.Los antecedentes históricos, la realidad económica y la madurez política de la UE hacenque, a pesar de algunos tropiezos, su estructura institucional haya estado en gran parteanclada en los últimos años en la soberanía dividida, aunque sin que se haya perdido laestrategia supranacional. El Mercosur, intentando evitar el exceso de formalismo quecondujo al fracaso de algunos procesos de integración en América Latina en el pasado,reflejando sus asimetrías intrínsecas y profundas, y atestando su condición de procesoque aglutina Estados-nación emergentes, opta por un modelo de naturalezaparticularmente intergubernamental. Este modelo, a pesar de las rugosidades que sehan creado y de la penetración que ha alcanzado junto a la plétora de actoresnacionales y subnacionales, sufre de la ausencia de mecanismos supranacionales -porlo menos de aquellos relacionados a la función de proposición y de control- para darcoherencia y sentido a la acción comunitaria, y para generar un clima de confianza ycrear posibilidades de respuesta de los participantes del proceso de integración. Es claroque, posteriormente, y en función de una ponderación de votos pertinente, la práctica dela supranacionalidad de decisión, limitada inicialmente a un sector específico, puede serinaugurada. Quizás la introducción de estos mecanismos puede facilitar la insercióninternacional del Mercosur y estimular el desarrollo de los pueblos que lo constituyen.

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América Latina y la Unión Europea: el nacimiento de una nueva relación José Briceño Ruiz

Como señala Stanley Hilton (1985: 2) “la importancia histórica de la conexióneuropea -latinoamericana es profunda”. La presencia española y portuguesa durantecinco siglos y, una vez obtenida la independencia, la importancia de las relacioneseconómicas y culturales con Alemania, Francia y Gran Bretaña han hecho de Europa unactor extrarregional clave en América Latina1 . Las relaciones comerciales de la regióncon Europa fueron más importantes que con Estados Unidos a lo largo del siglo XIX. Fuetan sólo a inicios del siglo XX que Estados Unidos desplaza a Europa como el actorpredominante en América Latina y esto se consolida luego de la primera Guerra Mundial,cuando Estados Unidos obtiene el status de potencia internacional en el mismo planoque la vieja Europa. La hegemonía estadounidense se mantuvo durante todo el períodode la Guerra Fría; aunque la recuperación económica europea permitió a ciertos paísescomo Francia desarrollar un mayor acercamiento a la región en los años sesenta, esahegemonía nunca fue realmente objetada. En palabras de Roberto Russel (1985: 84)“después de la II Guerra Mundial, el alineamiento de los países de América Latina conEstados Unidos y la prioridad dada por Europa a su integración regional y a lasrelaciones con otras regiones del mundo, impidieron el desarrollo de vínculossignificativos con América Latina”.

En muchos países latinoamericanos se considera que el subcontinente debería seruna de las prioridades de Europa; esta última constituye un balance o contrapeso frenteal predominio estadounidense en el hemisferio, y debería ser un socio comprometidocon el desarrollo de la región. Este compromiso se expresaría en un incrementosignificativo de la cooperación económica, una actitud comprensiva frente al problemade la deuda, el aumento en las corrientes de inversión y un mejor acceso de losproductos latinoamericanos al mercado europeo (Van Klaveren, 1992: 11).

En Europa, en cambio, la percepción de la relación ha sido bastante diferente. LaUnión Europea (UE) ha intentado mantener su presencia en los asuntos políticoslatinoamericanos, algunas veces retando la hegemonía estadounidense. Un ejemplofueron las dos visitas realizadas por Charles de Gaulle para promover su concepto de“latinité” (Drekonja, 1985), una forma de unir a América Latina y a Francia en un mismoespacio cultural. Aunque el resultado de esta estrategia fue decepcionante, constituyó ungesto de independencia política de un continente que había alcanzado su recuperacióneconómica. A principios de los años setenta se crean mecanismos para promover eldiálogo entre ambas regiones, como el Grupo Permanente de EmbajadoresLatinoamericanos (GRULA). Ya en la década de los ochenta, Europa desarrolla unapolítica que no duda en oponerse a la de Washington como, por ejemplo, con relación aCentroamérica, cuando François Mitterrand decidió reconocer al Frente Farabundo Martícomo beligerante en la guerra civil salvadoreña.

En materia económica, en cambio, América Latina no constituyó una prioridad parala UE. Esto es válido tanto para la política de cooperación al desarrollo como para la

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política de cooperación económica2 . La política comercial europea confirma la pocaimportancia que América Latina ha tenido en las prioridades comunitarias. En la“Pirámide de Preferencias” que la UE estableció a mediados de los años setenta,América Latina fue ubicada detrás de los países de la Asociación Europea de LibreComercio, los países de Africa, el Pacífico y el Caribe (ACP), signatarios de losAcuerdos de Lomé, y los Estados mediterráneos. América Latina fue ubicada con lospaíses asiáticos dentro del llamado grupo América Latina - Asia (ALA). Además, adiferencia de los países ACP y mediterráneos, la región no recibió ningún tratopreferencial en materia comercial, excepto la versión europea del sistema generalizadode preferencias (SGP). Sin embargo, como éste comprendía sólo ciertos productos,excluyendo los bienes agrícolas como parte de la política agrícola común (PAC) y ciertasmanufacturas producidas en América Latina, sus beneficios para la región fueronlimitados (Nedegaard, 1993: 65 - 66). En cuanto a la cooperación para el desarrollo, elpanorama fue similar. A inicios de los años noventa, la cooperación europea conAmérica Latina era baja en comparación con otras regiones. En 1990, la UE concedióalrededor de 27.500 millones de dólares en ayuda al desarrollo, de la cual apenas el7.6% fue otorgada a las naciones latinoamericanas (Bizzozero, 1994: 106).

En América Latina y el Caribe, por su parte, diversos factores impidieron un mayordesarrollo de las relaciones comerciales con la UE. Para Alicia Puyana (2000: 310), lainestabilidad macroeconómica, los episodios reiterados de crisis fiscal, comercial ycambiaria y las presiones inflacionarias afectaron, en general, el comercio exterior de laregión. A esto, según Puyana, se debe sumar el proceso de sustitución deimportaciones, que se convirtió en un obstáculo para desarrollar relaciones másestrechas con la UE (Puyana, 2000: 312).

A comienzos de la década de los noventa el patrón de relación entre la UE yAmérica Latina se caracterizaba por la prioridad de los asuntos políticos, mientras quelas cuestiones económicas tenían una importancia secundaria. En cierta medida, estepatrón expresaba los límites que la estructura del sistema internacional de la Guerra Fríaimponía a los países europeos. La dependencia de Estados Unidos para asegurar sudefensa frente a un eventual ataque soviético no favorecía el desarrollo de políticas quepudiesen significar un conflicto con Washington en su zona de influencia. Sin embargo,como la estructura bipolar colapsó con la caída del muro de Berlín, la UE comenzó adisponer de un mayor margen de maniobra al diseñar su política latinoamericana.

La aprobación de las Nuevas Orientaciones para la Cooperación con los países deAmérica Latina y Asia, en diciembre de 1990, promovió la firma de acuerdos decooperación con los países que iniciaron reformas económicas de orientación demercado. Estos “Acuerdos de Tercera Generación” incluían medidas innovadorasdestinadas a facilitar la cooperación financiera y técnica, una cláusula evolutiva quepermitiese la inclusión de otras áreas de cooperación y una cláusula democrática. ElDocumento básico sobre relaciones de la Unión Europea con América Latina y el Caribe,publicado por el Consejo en 1994, confirmó el interés de la UE en promover el comercioy las inversiones con América Latina. Estas metas se ratificaron en el documento de laComisión La Unión Europea y América Latina. La situación actual y las perspectivas de

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una mayor asociación, 1996 – 2000. En el documento, se señala el interés de crear unanueva relación con América Latina que permita “consolidar y mejorar su posicióntecnológica en una región con un enorme potencial de crecimiento”

La UE estableció en 1990 un SGP especial para los países andinos que permite asus productos industriales, textiles y parte de sus principales exportaciones agrícolas(tales como el café, las flores, el cacao y el pescado, excluyendo las bananas) ingresaral mercado comunitario sin pagar aranceles ni estar sometidos a contingentes (Simon yKaufman, 1995: 59). Los países del Mercado Común Centroamericano (MCCA) yPanamá recibieron en 1991 un SGP similar al otorgado a los países andinos. Otroaspecto innovador de la nueva política de la UE es la autorización para que los paíseslatinoamericanos puedan solicitar recursos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y elestablecimiento de programas como el ECIP (European Community InvestmentPartners) y AL Invest, cuyo objetivo es facilitar la formación de empresas mixtas europeo- latinoamericanas.

Un hito en la nueva era de las relaciones entre las dos regiones es la firma deacuerdos marco sobre comercio e inversión entre la UE y el Mercosur, Chile y México.Estos acuerdos, denominados de “cuarta generación”, se proponen superar la viejapolítica de cooperación basada en el SGP por acuerdos bilaterales que promuevan elcomercio y las inversiones. En otros términos, se inicia una fase en la que elunilateralismo de la UE es sustituido por la reciprocidad comercial.

Las primeras negociaciones se realizaron con el Mercosur, en sus inicios mediantela firma de un acuerdo de cooperación en 1992. En el Consejo Europeo celebrado enEssen, Alemania, en 1994, la UE ratificó su interés de incrementar sus vínculoscomerciales con el Mercosur, proponiéndose entonces la suscripción de un acuerdosobre cooperación económica y libre comercio. Este acuerdo fue firmado en octubre de1995, siendo su meta principal la promoción de las relaciones comerciales entre ambosesquemas de integración y la creación de una zona de libre comercio para el año 2005.Basándose en este acuerdo, se creó una Comisión Ministerial y un Comité Birregional deComercio cuyo objetivo sería preparar el futuro acuerdo comercial. El inicio de lasnegociaciones formales del acuerdo se anunció en la Cumbre Europeo- Latinoamericanacelebrada en Río de Janeiro en 1999.

En diciembre de 1997, la UE firmó también un acuerdo de Asociación Económica,Coordinación y Cooperación Política con México, en el que se estableció el compromisode iniciar negociaciones de una zona de libre comercio. Las negociaciones concluyeronen marzo del año 2000 cuando la UE y México suscribieron un acuerdo en el que seestablece la liberalización del 96 % del intercambio comercial para el año 2007. Sinembargo, la mayor parte de los aranceles deberán eliminarse el 1 de enero de 2003.También se regulan las compras gubernamentales, se establecen normas decompetencia y se crea un mecanismo para la solución de las controversias (verComisión Europea, 2001b). El sector agrícola fue objeto de un tratamiento especial,estableciéndose un período de 10 años para terminar la desgravación comercial,incluyendo la eliminación de las cuotas de importación. Se estableció una lista de

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excepción para ciertos productos que reciben apoyos internos a la producción ysubsidios a la exportación.

En junio de 1996, la UE y Chile firmaron un Acuerdo Marco sobre Comercio eInversiones, en el cual se proponía la realización de reuniones ministeriales como fasede preparación para la liberalización comercial. Esta fase culminó en 1999 cuando, en laCumbre Birregional de Río, se anunció el inicio de las negociaciones sobre librecomercio (Crawley, 2000: 14).

La Cumbre Europeo-Latinoamericana, celebrada en Río de Janeiro en 1999,constituye otra iniciativa de acercamiento entre ambas regiones. En la declaración deRío se establece el compromiso de promover una relación estratégica en materiapolítica, económica, cultural y social entre América Latina y la UE (Declaración de Río,1999). En materia comercial, se fijó un ambicioso programa cuya meta final es lanegociación de acuerdos sobre inversiones, propiedad intelectual y de cooperación enáreas como el comercio, la infraestructura, el turismo y el transporte.

La perspectiva europea

Diversas explicaciones pueden darse para entender el nuevo interés de la UE enAmérica Latina y el Caribe. Especialistas como Anna Dickson (1995) y Jorgen DigePedersen (1993), señalan que después de la firma del Tratado de Maastricht, la UE hacomenzado un proceso de revisión de sus relaciones con el Tercer Mundo. El objetivosería armonizar los aspectos económicos y políticos de las relaciones exteriores de laUE. En este contexto, se argumenta que América Latina habría mejorado su posicióndentro de las preferencias europeas como resultado de esta revisión.

La política comercial de la UE se ha modificado debido a razones internas yexternas desde inicios de los años noventa. En el ámbito interno, la UE vive un procesode profundización de la integración, expresión de lo cual fue la realización del mercadoúnico en 1992, el proyecto de unión económica y monetaria y la entrada en vigencia delEuro en enero de 2002. De igual manera, la UE se enfrenta a un nuevo proceso deampliación para incluir a los países de Europa Central y Oriental (PECO), a Chipre y aMalta. En el ámbito externo, es evidente que se ha producido una eclosión de latradicional Pirámide de Preferencias de la UE (Nedergaard, 1993: 52).

El establecimiento del Mercado Único en 1992 ha tenido en sí efectos en lasrelaciones comerciales de la UE. Originalmente, se preveía que los países emergentesdel sudeste de Asia y de América Latina (en particular, Brasil y México) podríanbeneficiarse, mientras que los países más pobres, en especial los ACP, podrían serafectados. Los productos de estos últimos serían menos competitivos, pudiendo serremplazados por bienes comunitarios o provenientes de otras regiones del mundo. Elrégimen sobre el comercio de banana, sancionado en 1993, ejemplifica bien este caso.Los países intermedios podrían ser también afectados. Los vinos chilenos, por ejemplo,han logrado conquistar el mercado de ciertos países de la UE. El Mercado Único podríaponer en riesgo estos logros chilenos al hacer aún más competitivas las producciones

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comunitarias de países como España, Francia e Italia. Esto ha conducido a una revisiónde las relaciones externas de la UE durante la década de los años noventa que produjouna modificación de la Pirámide de Preferencias establecida en la década de lossesenta.

Algunos ejemplos permiten confirmar el argumento de la modificación de laPirámide de Preferencias. Los países ACP, la prioridad de la UE en sus relaciones conel Tercer Mundo, han perdido su importancia. La renegociación de los acuerdos deLomé fue uno de los temas centrales de la agenda comercial externa de la UE en losaños noventa. El propósito era establecer un nuevo tipo de asociación económica en laque la no reciprocidad fuese eliminada y las relaciones con los ACP se orientasen porlas disposiciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Acuerdo deCotonou, suscrito en junio del año 2000, se inspira en este enfoque y se presenta comouna especie de transición hacia una reciprocidad en las relaciones entre la UE y losACP. Otro ejemplo del nuevo diseño de la Pirámide de Preferencias comunitarias es laimportancia que adquieren los PECO. Excluidos en los setenta debido a su pertenenciaal bloque comunista, estos países se ubican en el escalafón más alto de las prioridadescomunitarias a partir de la firma de los acuerdos de Visergrad en 1993. Estoevidentemente manifiesta el interés estratégico de la UE de promover las reformaseconómicas y la transición hacia la economía de mercado en estos países, yaconsiderados entonces como candidatos a ingresar al proceso europeo. Los paísesmediterráneos, en cambio, mantienen su status en la pirámide comunitaria, aunque lavieja práctica de cooperación unilateral de parte de la UE será sustituida por lareciprocidad. El proceso que se inicia con la Conferencia de Barcelona (1995) tienecomo meta establecer una zona de libre comercio entre la UE y doce paísesmediterráneos. En todos estos ejemplos es palmario el interés de la UE de modificar laspolíticas de no reciprocidad comercial por prácticas que le permitan acceder a nuevosmercados.

La nueva política comunitaria hacia América Latina y el Caribe debería entendersecomo una manifestación de esta estrategia. En este contexto, la región latinoamericanaadquiere una mayor importancia en las prioridades comunitarias y mejora su posición enla Pirámide de Preferencias. Al incluir a países emergentes como Brasil y México, opaíses de tamaño intermedio y con economías relativamente diversificadas, comoArgentina, Colombia, Chile, Cuba, Perú y Venezuela, es evidente que América Latina yel Caribe son un terreno fértil para expandir el comercio y las inversiones europeas. Estoexplica la nueva política de la UE en la que es notorio el mayor interés en los asuntoseconómicos, aunque mediante iniciativas que transcienden el SGP.

Una segunda explicación de la nueva política comunitaria es la democratización y lacreación de instancias de diálogo regional (como el Grupo de Río) en América Latina. LaUE ha apoyado el establecimiento de gobiernos democráticos y ha utilizado la política decooperación como un mecanismo para contribuir a su consolidación. La inclusión de lallamada “cláusula democrática” en los acuerdos de “tercera generación” condiciona lacontinuación de la cooperación económica a un progreso continuo de la democratizaciónde la región. De igual manera, la creación de instituciones como el Grupo de Río o de

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mecanismos como las Cumbres de Presidentes Centroamericanos o las CumbresIberoamericanas han facilitado el diálogo entre la UE y América Latina. Estasinstituciones se han convertido en voceros de la región frente a Europa, destacándoselos encuentros entre los cancilleres del Grupo de Río y de la UE, las reuniones bianualesentre el Parlamento Europeo y el Parlamento Latinoamericano y la continuación delProceso de San José.

Una tercera explicación de la nueva política comunitaria enfatiza el papeldesempeñado por España y, aunque en menor medida, por Portugal, en la defensa delos intereses latinoamericanos en el seno de la UE. Estudios realizados a inicios de ladécada de los noventa eran escépticos en cuanto al éxito de los intentos españoles depromover mayores relaciones con América Latina. En general, la conclusión era que lapresencia española luego de 1986 no había alterado el patrón de relación entre ambasregiones (ver Tovias 1990; Tovias 1989: 105 -115). Otros estudios establecen unaconclusión algo diferente. Aunque los objetivos originalmente propuestos por España(como lograr un trato similar al otorgado a los países ACP) no fueron alcanzados,muchos de los cambios en la política hacia América Latina resultaron de la iniciativaespañola. Las “nuevas orientaciones” fueron aprobadas en el período de Abel Matutes;la apertura de los fondos de BEI fue producto de la presión española, el acercamiento aCuba fue impulsado por el Primer Ministro español Felipe González. Es por ello queautores como Schumacher (1995: 124) consideran que el liderazgo de España en eldiseño de la nueva política latinoamericana ha sido crucial.

Otra explicación señala que la política europea es, al menos en parte, resultado delos cambios económicos acontecidos en América Latina desde mediados de la décadade los ochenta. El ajuste estructural aplicado en la mayoría de los países de la regiónsupuso la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, lo que permitió unmayor ingreso de productos europeos en los mercados latinoamericanos. De igualmanera, el ambiente más favorable a las inversiones extranjeras inducido por la reformaestructural permitió el establecimiento de empresas europeas en América Latina. Así porejemplo, un informe reciente de la Chaire Mercosur, elaborado por Alfredo Valladão,Paolo Giordano y Marie Françoise Durand, señala que un estudio de la estructura deproducción y de los instrumentos de protección de la UE y del Mercosur indica queambas regiones tienen importantes ventajas comparativas complementarias (ChaireMercosur, 2000). Esta complementariedad obedece en buena medida a latransformación de la política comercial impulsada por la reforma estructural, queliberalizó los mercados del Mercosur a muchas manufacturas europeas y otrosproductos de alto valor agregado en los cuales la UE es altamente competitivo. La firmade un acuerdo comercial permitiría consolidar los nuevos flujos de comercio y promoverlas inversiones.

En trabajos previos (ver Briceño Ruiz, 2000; Briceño Ruiz, 2001a) se hadesarrollado una explicación que, sin excluir las señaladas en los párrafos anteriores,resalta la influencia de la propuesta estadounidense de crear un Área de Libre Comerciode las Américas (ALCA) en el diseño de la nueva política comunitaria hacia AméricaLatina y el Caribe. Por un lado, es bien conocido que Europa ha sido históricamente un

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actor importante en América del Sur. Aunque Estados Unidos tiene una presenciahegemónica en todo el hemisferio occidental, su peso es menor en el sur del continente.Según la Comisión Europea (2001a), “la UE es el principal socio comercial del Mercosury de Chile, por encima de Estados Unidos y Japón. Los intercambios comerciales entrela UE y el Mercosur y Chile alcanzaron 49.000 millones de euros en 1998. Lasexportaciones europeas al Mercosur han tenido un rápido crecimiento en los últimosaños, situándose en más de 24.000 millones de euros. Brasil es el principal mercado, nosolamente en el Mercosur, sino también en América Latina, y representa el novenocliente de la UE, con exportaciones que superan más de 15.000 millones de euros en1998 (Comisión Europea, 2001a).

La creación del ALCA puede afectar los intereses europeos en la región y revertirsus recientes avances en materia de comercio. En un estudio pionero sobre lospotenciales efectos del ALCA realizado en 1995 por Hufbauer y Schott se señalaba quela integración en las Américas produciría una desviación de comercio de alrededor de5,7 billones de dólares para la UE. Las pérdidas mayores se producirían en el sectoralimenticio (1,2 billones de dólares), textil (1,3 billones), de metales (0,2 billones) yquímico (0,5 billones). Esto ya ha comenzado a ocurrir. Según la Comisión Europea,Estados Unidos ha ganando terreno en 1997 y 1998 y se encuentra muy cerca de la UE(ver gráfico 1). Las exportaciones totales de Estados Unidos a América Latina,incluyendo a México, alcanzaron la cifra de 142.000 millones de dólares en 1998; susexportaciones al Mercosur fueron de casi 22.000 millones de euros el mismo año”(Comisión, 2001a).

Fuente: Comisión Europea, 2001a

En materia de inversiones, es necesario recordar que la UE es el principalinversionista en los países del Mercosur y Chile. Según la Comisión (2001a):

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Las inversiones europeas en el Mercosur y Chile han tenido una evoluciónmuy positiva en los últimos años y en el período 1993-1997 alcanzaron lacifra de casi 28.000 millones de dólares. El incremento aún ha sido másespectacular en los años 1998 y 1999, de acuerdo con los datos del últimoinforme de Naciones Unidas sobre las Inversiones Mundiales de 1998, y lasperspectivas reflejadas en diversas instituciones públicas y privadas deMercosur y Chile.

El Mercosur y Chile se han convertido en zonas para potenciales inversionesdirectas en el contexto de una estrategia de las empresas europeas para promoverexportaciones de maquinaria, equipos, piezas y accesorios. Filiales europeas son yaimportantes inversionistas en el Mercosur, desarrollando sus actividades en sectorescomo el automovilístico, de distribución y en la telefonía (Comisión Europea, 2001a).

Los datos y las previsiones facilitadas por el CEP, Base de Inversiones, para elperíodo 1998-2000 confirman que la UE será a principios del siglo XXI el primerinversionista en el Mercosur y Chile. Se estima que las inversiones europeas alcanzaráncerca de 83.000 millones de dólares, lo que representa un 50% de las inversionestotales. Se prevé que, en este mismo período, Estados Unidos invertirá en el Mercosur yChile 55.000 millones de dólares, lo que representa el 32% de las inversiones totales(Comisión Europea, 2001a). El ALCA podría revertir esta situación. Como el ALCA creacondiciones que incrementan la competitividad de las firmas regionales, será cada vezmás difícil para las firmas extranjeras ingresar a estos mercados (ver Briceño Ruiz,2000).

En México, el Caribe insular, América Central y el norte de América del Sur lainfluencia estadounidense es mayor, a pesar de lo cual la UE tiene intereses geopolíticosimportantes, como por ejemplo, mantener una presencia activa en México y Cuba. Estoexplica que sean justamente estos dos países con los que la UE haya promovidorecientemente iniciativas comerciales. En el caso de México, existe el temor de que lafirma del TLCAN suponga una mayor desviación de comercio e inversiones de la UE enel mercado de este país. Esto fue expresamente reconocido en un documento recientede la Comisión (2001a):

La reciente creación del TLCAN ilustra los significativos riesgos que puedesuponer para las exportaciones europeas el establecimiento de un Area deLibre Comercio de las Américas (ALCA) en el 2005, que no esté precedidopor un acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur y Chile. Desde lacreación de TLCAN en 1994, Estados Unidos ha duplicado susexportaciones a México, pasando de 41.000 millones de dólares a un total de79.000 millones de dólares en 1998. En contraste, en 1998, lasexportaciones de la Unión Europea a México solamente representaron 9.000millones de euros, algo más del 10% de lo que Estados Unidos exporta a esepaís.

En el caso de Cuba, el interés de la UE es defender sus intereses económicos en la

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isla. Debido al bloqueo unilateral que Estados Unidos ha impuesto a Cuba desde ladécada del sesenta, varios países europeos se han beneficiado de la apertura que se harealizado en ciertos sectores de la economía de la isla. Este es el caso, por ejemplo, delsector turismo, que es controlado en su mayor parte por inversionistas españoles eitalianos. La promoción de acuerdos comerciales y de inversiones con La Habana es unmedio para brindar una mayor seguridad jurídica a los inversionistas y crear condicionespara una mayor expansión de sus actividades. Sin embargo, la existencia de intereseseconómicos no ha sido garantía de una buena relación con Cuba, pues existen aúnprofundas diferencias, en particular sobre el tema de los derechos humanos.

Salvo en los casos de Cuba y México, el activismo de la UE es mucho menor en elCaribe y en Centroamérica. Los países caribeños continúan siendo incluidos en el grupoACP, mientras que con América Central la relación sigue teniendo como aspectomedular el Proceso de San José, a pesar de haberse anunciado nuevas iniciativascomerciales. Incluso el Plan Puebla – Panamá, proyecto mexicano para el desarrollo delas regiones sur del país y de los cinco Estados centroamericanos, ha tenido unarespuesta bastante fría en Bruselas.

Los intereses de la UE en materia de comercio e inversiones en Centroamérica y elCaribe son mucho menores que en el Mercosur y Chile. Según la Comisión Europea, elintercambio comercial de la UE con Chile es mucho mayor que con América Central. Asípor ejemplo, en 1993 y 1994, el comercio con Chile representó 3.776 y 4.319 millones deecus respectivamente, mientras que con los cinco países del istmo el intercambioalcanzó a 2.607 y 2.438 en el mismo período (Comisión Europea, 1995: 25). Enconsecuencia, la creación del ALCA no pone en riesgo intereses de la UE en estospaíses. En cambio, Estados Unidos es el poder hegemónico en la Cuenca del Caribe,región que está enteramente subordinada al mercado estadounidense, una situaciónradicalizada a partir de la aplicación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y que puedeser aún más radicalizada por el Plan Puebla Panamá.

El ALCA es un factor clave para comprender la nueva política comunitaria haciaAmérica Latina. El TLCAN ha sido utilizado para imponer la visión estadounidense sobreel comercio internacional. El ALCA puede ser la continuidad de esta estrategia. Enmateria de propiedad intelectual, por ejemplo, el TLCAN ha establecido normas másestrictas que las acordadas en la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Arancelesy Comercio (GATT). Estas últimas son criticadas en Washington por permitir licenciasobligatorias para ciertos países en desarrollo y por la ausencia de una obligatoriedadefectiva (Hufbauer y Schott, 1995: 149). El TLCAN, en cambio, es amplio en sucontenido e incluye nuevos sectores como las computadoras, las grabaciones desonidos y las películas. De igual manera, el TLCAN ha mejorado la protección a laspatentes y marcas de fábrica. Es válido argumentar que éste será el modelo queEstados Unidos quiere imponer en el ALCA. Esta variable es fundamental paracomprender la reacción europea. Como señala Alfredo Valladão (citado en Rioux, 2001),“el verdadero asunto en juego son las reglas. Si Europa no hace nada, será en el senodel ALCA que se establecerán en el futuro las reglas jurídicas del comerciointernacional”.

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La nueva política latinoamericana de la UE es entonces una respuesta estratégica alos retos que crea el ALCA. La UE se propone defender sus avances de los últimos añosen materia de comercio e inversiones. Ciertamente, el objetivo de la UE no es retar lahegemonía estadounidense en el hemisferio occidental, sino simplemente evitar queEstados Unidos incremente su presencia en América Latina a costa de sus intereses.Esto fue reconocido de cierta manera por Pascal Lamy, Comisario Europeo, al cotidianoLe Monde, al señalar que “la Unión Europea es un socio comercial mucho másimportante para América Latina que Estados Unidos. Nosotros tenemos allí posicionesque no van a desaparecer de un día para otro. Pero debemos estar vigilantes” (LeMonde, 20 avril 2001).

La UE está interesada en suscribir acuerdos para promover el comercio y lasinversiones, dos de los pilares del ALCA. Son justamente estos sectores en los que elALCA podría generar efectos negativos para los países de fuera de la región. En otrostérminos, la UE está desarrollando un tipo de regionalismo estratégico3. El núcleo deesta política es la distinción entre los países y subregiones según su potencialeconómico y el peso de los intereses europeos. En este contexto, algunos países oregiones serán simplemente receptores de ayuda económica. Los países más dinámicosy desarrollados serán socios en la promoción de los intereses mutuos. El primer grupoincluye a aquellos países en los que los intereses europeos son secundarios, elsegundo, aquellos en los que la UE es un actor político y económico de peso.

México, los países del Mercosur, Chile y Cuba constituyen la prioridad de la políticacomunitaria. En los países del Mercosur, Chile y Cuba el interés deriva de la fuertepresencia de inversionistas europeos en estas economías y del importante volumen deintercambio comercial. En el caso de México, la UE promueve una estrategia para evitarsu mayor exclusión de la economía de este país luego de la firma del TLCAN. En todosestos casos, la UE ha favorecido la negociación de acuerdos de libre comercio, en losque se incluyen medidas para promover las inversiones y para proteger la propiedadintelectual.

América Central, el Caribe y los países de la Comunidad Andina son menosprioritarios para la UE. Aunque esta última ha creado programas como el SGP especialpara los países andinos y centroamericanos, ninguna propuesta de suscripción de unacuerdo de libre comercio ha sido anunciada. Se debe reconocer que la UE mantiene undiálogo político con América Central y que ha apoyado a los países andinos en su luchacontra el narcotráfico. Sin embargo, si estas iniciativas se comparan con las dirigidas alMercosur, Chile, Cuba y México, es evidente el menor grado de compromiso europeo.

Esta explicación permite comprender la nueva política hacia América Latina. Esimportante analizar cuál ha sido la respuesta de los países de la región a las propuestasde la UE, lo que supone considerar las tendencias regionalistas en las Américas y ladinámica geopolítica y geoeconómica de la región.

La perspectiva latinoamericana

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Para los países latinoamericanos el acercamiento a la UE obedece también arazones estratégicas. Como señala Medeiros (2000: 447), la promoción de una alianzacon Europa “se inscribe en el movimiento reorganizador que vive el continenteamericano”. El fin de la Guerra Fría significó la revisión de la estrategia militarista y decontención del comunismo que caracterizó la política exterior estadounidense hacia laregión. A pesar de la existencia de problemas como el tráfico de drogas y la inmigraciónilegal, la agenda de las relaciones con Washington ha adquirido un marcado caráctereconómico, cuya mayor expresión es el proyecto de crear el ALCA. Esto implica elriesgo de un incremento de la hegemonía económica de Washington, incluso enaquellos países que han desarrollado una estrategia de “Global Traders”, como Chile ylos miembros del Mercosur.

En el Mercosur se percibe la necesidad de continuar la diversificación de susrelaciones comerciales, siendo la UE un socio potencial importante. Para el Mercosurexisten incentivos comerciales significativos. Según un estudio de la Fundación GetulioVargas (citado en Bouzas, 1999), una zona de libre comercio entre el Mercosur y la UEmejoraría los términos de intercambio e incrementaría el Producto Interno Bruto (PIB) deArgentina y Brasil. Por ejemplo, las exportaciones brasileñas de productosagroalimentarios se incrementarían de forma notable, mientras que las exportaciones demanufacturas se reducirían (ver cuadro 1). El estudio compara estos resultados con losproducidos por un eventual ALCA. A diferencia del acuerdo con la UE, el ALCAproduciría un incremento en las exportaciones de manufacturas del Mercosur, mientrasque disminuiría aquellas de alto contenido de materias primas. De igual manera, seconcluye que el ALCA incrementaría los volúmenes de las importaciones en todas lascategorías, aunque en forma menor que en el caso del acuerdo con la UE (ver Bouzas,1999). Otro estudio, realizado por la Comisión Europea (citado en Bouzas, 1999) señalaque un acuerdo entre la UE y el Mercosur producirá ganancias considerables paraambos socios, estimadas en 6,2 billones de dólares para la UE y 5.1 para el Mercosur,siempre en el escenario de que las barreras al comercio agrícola sean eliminadas.

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Cuadro 1Efectos estimados de un acuerdo Mercosur – UE en Brasil

Fuente: Fundación Getulio Vargas (1998), tomado de Bouzas 1999.

El factor credibilidad también ha incidido en las negociaciones con la UE, que sonpercibidas como una garantía de la consolidación del Mercosur como unión aduanera.Por ejemplo, para suscribir el Acuerdo Marco de diciembre de 1995, la ComisiónEuropea exigió al Mercosur presentarse como una entidad jurídica única, lo que incidióen la decisión de este esquema de integración de adoptar el status de una organizaciónsegún el derecho internacional (Bouzas, 1999). De igual manera, el acuerdo con la UEmuestra al Mercosur como un grupo capaz de negociar en igualdad de condiciones y deestablecer una alianza estratégica con el esquema de integración más avanzado delmundo.

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El interés en suscribir acuerdos comerciales con la UE obedece también al interésde los países latinoamericanos de no ser excluidos del mercado único. América Latinaha disminuido su participación en el mercado europeo en los últimos años, mientras quelos nuevos países industriales han logrado incrementar su presencia, gracias a laexportación de productos con alto valor agregado (Van Eeuwen, 1997: 276). Estadecreciente participación es resultado de las políticas comerciales proteccionistas de laUE en sectores como la agricultura, la siderurgia, los textiles y los calzados. Las normasde la PAC, el Acuerdo Multifibras o la Comunidad Europea del Carbón y del Acero seproponen proteger el mercado comunitario de producciones provenientes de tercerospaíses. Un estudio de Castilho y Quenan (1997: 291-292) revela que barreras noarancelarias afectan a las exportaciones del Mercosur, en un 22 % al sector agrícola, 23% a la siderurgia, 80% al calzado y 43 % a los textiles y vestidos. En este contexto, lanegociación de acuerdos de libre comercio supone la apertura del mercado europeo.Esto puede ayudar, de igual manera, a eliminar el déficit comercial que ha caracterizadolas relaciones comerciales entre las dos regiones luego de la apertura unilateralrealizada por los países latinoamericanos desde mediados de la década del ochenta.

La variable ALCA es fundamental para comprender el interés del Mercosur denegociar con la UE. Brasil, el país líder del Mercosur, ha mostrado poco entusiasmo porla iniciativa de integración hemisférica. Esto remonta incluso al discurso sobre laIniciativa para las Américas de George Bush, descrito por un vocero de Itamaraty como“falto de contenido real” (citado en Bresser Pereira, 1992: 15). Esta posición no cambiómucho durante el período entre el anuncio de la IPA y la Cumbre de Miami (1994) y seha manifestado durante las dos siguientes Cumbres de las Américas de Santiago (1998)y Quebec (2001).

Para el gobierno brasileño los riesgos del ALCA pueden ser mayores que susbeneficios. En primer lugar, se trata de negociar un acuerdo comercial con EstadosUnidos, primera potencia económica mundial y poder político hegemónico en el mundode la post Guerra Fría. Existe evidentemente una enorme asimetría en cuanto al poderde negociación del Mercosur y, en consecuencia, el riesgo de que Estados Unidosimponga sus posiciones negociadoras.

En segundo lugar, el Mercosur constituye para Brasil una prioridad estratégica quese vincula a factores como la democratización iniciada a mediados de los años ochenta,la reconciliación histórica con Argentina y el fin de las tensiones geopolíticas en el ConoSur. El Mercosur es también parte de la estrategia de reforma e inserción de Brasil en laeconomía mundial que ha servido para que se mantengan ciertas políticasintervencionistas, como por ejemplo en el sector automotor. Estas razones no permitenque Brasil acepte someter el proceso subregional al proceso hemisférico, como loproponía Estados Unidos. Para Brasil, el Mercosur ya era un proceso de integraciónexitoso cuando se anunció el ALCA en 1994. Por un lado, entre 1991 y 1994, habíaocurrido una explosión del comercio intrarregional como resultado del programa deliberalización del Mercosur. De igual manera, el Mercosur había tenido éxito enconsolidarse como una unión aduanera que, aunque imperfecta, fue establecida en lareunión de Jefes de Estado celebrada en Ouro Preto, Brasil, en diciembre 1994. En el

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Mercosur se percibe el ingreso al ALCA como el abandono del proceso de integración.Helio Jaguaribe (1998) lo describe de forma clara: “la constitución del ALCA implicaprácticamente la desaparición del Mercosur, por cuanto conducirá a la eliminación de lasfronteras aduaneras entre todos los países de las Américas, eliminando de este modo elarancel externo común, característica fundamental del Mercosur”.

Otro factor que explica el escepticismo brasileño es su rechazo al modelo deintegración propuesto por Estados Unidos. Este último plantea la extensión del modeloTLCAN al resto del hemisferio occidental; a diferencia del Mercosur, el TLCAN favoreceuna radical liberalización del comercio, las inversiones y las compras gubernamentales.De igual manera, en el TLCAN se incluye un régimen de protección de la propiedadintelectual que puede ser descrito como “OMC plus”. En el TLCAN también se regula laagricultura, y aunque se procede a la liberalización del comercio del sector, se avanzapoco en lo que se refiere a la eliminación de los apoyos internos y los subsidios a lasexportaciones. Finalmente, los acuerdos laborales y ambientales paralelos al TLCANregulan dos sectores que no son incluidos en los tradicionales esquemas de integración(ver Briceño Ruiz 2001c). Este modelo difiere en muchos aspectos del Mercosur, queaunque incluye ciertamente un programa de liberalización del comercio y de lasinversiones, es menos radical que el TLCAN. Los sectores automotor e informática, porejemplo, son aún relativamente protegidos en el Mercosur, y se limita la participaciónextrarregional en los servicios de comunicación, de intermediación financiera y lasofertas de contratos sobre adquisiciones oficiales (Informe Latinoamericano, 5 de agostode 1997: 364). El Mercosur no es favorable a una legislación de la propiedad intelectualOMC plus y no acepta que las cuestiones laborales y ambientales sean parte de lanegociación del ALCA. Finalmente, el Mercosur favorece la total liberalización delcomercio agrícola, pero acompañada por la eliminación de las barreras no arancelarias,en particular los apoyos internos y subsidios a las exportaciones.

Es cierto que existen también diferencias entre la UE y el Mercosur como modelode integración. Como señala Daniel van Eeuwen (1998: 132), la UE es para el Mercosurmás una referencia que un modelo. La estructura institucional intergubernamental delMercosur o el proteccionismo agrícola de la UE permiten convalidar este argumento. Apesar de estas diferencias, es preciso reconocer que el Mercosur es un modelo máscercano al desarrollado en la UE que al neoliberalismo radical que inspira al TLCAN. Lasdiferencias en cuanto al modelo inciden en las posiciones negociadoras del Mercosur ydel TLCAN. En el proceso de pre-negociación del ALCA se evidenciaron estasdiferencias, sobre todo a partir de la reunión de Ministros celebrada en 19964 enFlorianópolis, Brasil. Estados Unidos proponía que las normas del TLCAN constituyeranla base para negociar el ALCA mientras que el Mercosur promovía un modelo que lepermitiese defender sus avances en la integración. Este conflicto en cuanto a losmodelos revela de nuevo el problema de la asimetría en el proceso de negociación, puesdebido a la hegemonía de Estados Unidos es difícil para el Mercosur defender de formaunilateral su modelo de integración.

Todos estos factores explican la estrategia adoptada por Brasil y el Mercosur apartir de 1994, cuyo núcleo es la multiplicación de alianzas, aunque otorgando un lugar

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privilegiado a la promoción de un acuerdo de libre comercio con la UE y a la creación deun Área de libre Comercio Sudamericana (ALCSA). Esta estrategia no implica unrechazo a la negociación del ALCA, sino que se propone fortalecer el poder denegociación de América del Sur frente a Estados Unidos.

Para México, la UE se presenta como un contrapeso frente a Estados Unidos desdeel punto de vista comercial y político. Por un lado, la UE es una alternativa para lograruna diversificación de su comercio exterior, una de las metas principales de la políticacomercial mexicana. Aunque la UE es el segundo socio comercial de México, suparticipación en el intercambio comercial mexicano está muy lejos de la de EstadosUnidos. En 1996, el comercio entre la UE y México alcanzó 11 mil millones de dólares,mientras que el intercambio con Estados Unidos alcanzó 160 mil millones dólares. Estosignifica que el intercambio con la UE equivale apenas al 10 % del realizado conEstados Unidos. Esta situación se ha radicalizado durante la década del noventa debidoal constante decrecimiento de la participación europea. En 1990 la UE representabacerca del 11 % en el total del intercambio mexicano; en 1996 se había reducido a 6.1%(Piñón Antillón, 1998: 166). Por otro lado, la UE puede convertirse en un aliado quepermitiría a México desarrollar una política exterior más autónoma y recuperar así elmargen de maniobra que “ha ido perdiendo al sujetarse cada vez más a la visión queEstados Unidos tiene del mundo” (Piñón Antillón, 1998: 165).

Para Cuba el acercamiento a la UE es una forma de resistir a la presión y alembargo estadounidense. Una vez desaparecida la Unión Soviética, Cuba necesitabaencontrar un socio extrarregional que le ayudase a sobrellevar los previsibles embatesde Washington y que contribuyese en el proceso de reconstrucción de la economía de laisla. La UE ha desempeñado este rol. Esto se demuestra no sólo por las enormesinversiones europeas en territorio cubano, sino por la forma decidida como la UE seopuso a la aplicación extraterritorial de la Ley Helms Burton (ver Briceño Ruiz, 2001a).Ciertamente, la UE no defendía en sí a Cuba sino a sus inversionistas en la isla, pero,evidentemente, La Habana pudo contar con el apoyo de un valioso aliado para debilitarla represalia de Washington, que podría haber tenido consecuencias catastróficas parala economía cubana. El rechazo europeo a la ley Helms Burton tuvo su reciprocidad enel apoyo cubano al euro. Desde julio de 1999 es obligatorio en Cuba “el uso del eurocomo moneda de contratación y de pago en las operaciones que involucren a los oncemiembros de la Unión Monetaria Europea (UME)” (Crisorio, 2000: 186). Esta medida fuedescrita como una contribución para “debilitar la absoluta hegemonía del dólarestadounidense, que resulta tan dañina al normal desenvolvimiento de las finanzasinternacionales” (Crisorio, 2001: 186).

El desarrollo de las negociaciones

El proceso negociador entre la UE y los países latinoamericanos ha sido complejo yha debido superar diversas dificultades. Tanto la UE como América Latina tienen unaagenda de negociaciones comerciales extremadamente compleja. Los europeosenfrentan su ampliación mediante la inclusión de los PECO, recién han concluido ladiscusión con los países ACP, y mantienen aún conversaciones con los países

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mediterráneos y del Asia. Los países latinoamericanos, por su parte, participan conEstados Unidos y Canadá en la creación del ALCA, además de promover otrasiniciativas interregionales como el proyecto del ALCSA entre la Comunidad Andina yMercosur, las negociaciones entre México y el Mercosur, la participación de Chile,México y Perú en el Foro Económico del Asia Pacífico (APEC en sus siglas en inglés),etc. A esto se debe sumar la nueva ronda multilateral de negociaciones comerciales quese inició en Seattle en 1998. Esta madeja de negociaciones comerciales ha implicadopara los decisores públicos europeos y latinoamericanos establecer prioridades quedependen de los intereses políticos y económicos de cada socio. Para la UE ha sidoprioritario su ampliación y la determinación de una nueva relación con los países ACP.

A pesar de su creciente interés en América Latina, existen diferencias importantes,como por ejemplo la agricultura, que complican las discusiones y originan un lentoprogreso de las mismas. De igual manera, el desarrollo de la agenda regionalista de laUE parece estar subordinado en ciertas materias a las negociaciones multilaterales. Estees el caso de la agricultura, un tema en el cual la UE parece poco dispuesta a realizarconcesiones hasta tanto el tema no sea discutido en la Ronda del Milenio. Estos factoreshan obstaculizado el proceso de negociación desde sus inicios; aunque los acuerdoscon el Mercosur y Chile se suscribieron en 1995 y 1996, respectivamente, el Consejoaprobó la Directiva para comenzar el proceso negociador tan sólo en septiembre de1999.

Para muchos países latinoamericanos, en cambio, el ALCA se muestra como unproceso dinámico y en marcha, que contrasta con la lentitud de las negociaciones con laUE. A pesar de las diferencias existentes entre el Mercosur y Estados Unidos respecto aciertos temas como la agricultura, las normas antidumping o las normas laborales yambientales vinculadas con el comercio, el proceso del ALCA avanza con rapidez.Existe de hecho un proyecto de acuerdo que se discutió en la reunión ministerial deBuenos Aires y en la Cumbre Hemisférica realizada en Quebec en abril de 2001.Ciertamente, la autorización del Fast Track (Trade Authority en el caso del gobierno deGeorge W. Bush) es una condición necesaria para el éxito final de las negociaciones delALCA. Puede alegarse que esta limitación no existe en el caso de la UE. No obstante, ladecisión de prorrogar cualquier modificación a la PAC al año 2006, tomada en elConsejo Europeo de Berlín de 1999, puede ser percibido como un problema similar a laausencia de Fast Track (Chaire Mercosur, 2000: 48).

Las negociaciones con México se desarrollaron de forma expedita. Esto obedeceen primer lugar al interés de la UE de suscribir un acuerdo comercial con México y poderingresar al mercado de ese país en igualdad de condiciones que Estados Unidos. Porotra parte, México es un país mucho menos competitivo en materia agrícola que elMercosur. Este sector ha sido el factor que más ha complicado el proceso negociadorcon los sudamericanos, pues los grupos de presión en la UE temen ser desplazados porproductores más competitivos. Con México la situación ha sido diferente y sólo algunosbienes agrícolas (cárnicos, lácteos, cereales) fueron difíciles de negociar, por lo que seoptó por posponer su inclusión en el acuerdo hasta el año 2003. Lo cierto es que elproceso se desarrolló de forma veloz y en julio de 2001 comenzó la desgravación

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arancelaria.

Las negociaciones con el Mercosur, en cambio, han sido complicadas. En primerlugar, debe considerarse que la UE no es un grupo monolítico. La formación de lapolítica comunitaria es un proceso complejo en el que participan diversos actores comola Comisión, el Consejo y diversos grupos económicos. El enfoque de cada uno de estosactores sobre ciertos temas puede ser contradictorio. Este es el caso de lasnegociaciones con el Mercosur. Países como Alemania, Francia, España o el ReinoUnido tienen vínculos comerciales e inversiones significativas con el Mercosur. Estospaíses se sienten potencialmente afectados por el ALCA y, por lo tanto, favorecen lanegociación. Otros países como Grecia, Irlanda, Suecia o Finlandia no tienen relacionesintensas con América Latina, en general, y con el Mercosur, en particular. Enconsecuencia, se sienten menos afectados por un potencial ALCA.

Una situación similar se presenta con los otros actores económicos. Ciertasempresas transnacionales apoyan los acuerdos con el Mercosur. Si el ALCA seestablece, estas empresas estarían en una situación desventajosa frente a lasestadounidenses. En cambio, los importantes lobbies agrícolas de Dinamarca, Francia,Finlandia e Irlanda perciben el acuerdo con el Mercosur como potencialmente peligroso,pues este grupo incluye a países altamente competitivos en materia agrícola (BriceñoRuiz, 2001a). En el Mercosur tampoco existe consenso. Como en el caso del ALCA, elacuerdo con la UE es percibido por el sector industrial mercosuriano comopotencialmente peligroso, pues supone el ingreso de productores competitivos a escalaglobal.

A pesar de estas diferencias, las negociaciones han continuado. Luego de la firmadel Acuerdo Interregional de 1995, la UE y el Mercosur discutieron durante 4 años parasimplemente elaborar “una fotografía” de los temas de interés que serían parte delproceso negociador. El inicio de las negociaciones fue anunciado en la CumbreEuropeo-Latinoamericana de Río de 1998. En noviembre de 1999, el Consejo deCooperación UE–Mercosur se reunió en Bruselas para lanzar el proceso de negociación.Se organizó su aspecto operativo, creándose un Comité Birregional de Negociación(CBN), un Subcomité de Cooperación y Grupos Técnicos y una Secretaría deCoordinación. En el encuentro también se estableció una metodología en la que sedefinieron las responsabilidades del CBN, se adoptaron los principios de singleundertaking, intercambio de información y transparencia y se estableció un calendario denegociación. El CBN realizó su primera reunión en Buenos Aires, en abril del año 2000,para fijar los términos de la negociación y poner en funcionamiento los Grupos Técnicos,cuya primera tarea fue el intercambio de información de base necesaria para lasdiscusiones del acuerdo. Las negociaciones continuaron en junio de ese mismo año,cuando se iniciaron las actividades de los Grupos Técnicos en materia comercial,diálogo político y sobre el marco legal (Chaire Mercosur, 2000: 45).

En julio de 2001 se comenzó a negociar la desgravación arancelaria en la quintareunión de CBN realizada en Montevideo. En este encuentro la UE presentó supropuesta de negociación que prevé la liberalización de la totalidad del comercio de

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bienes y servicios con el Mercosur. La propuesta incluye la eliminación del 90 % de losaranceles sobre los productos agrícolas. De igual manera, se plantea la apertura de lascompras gubernamentales y la negociación de acuerdos sobre normas sanitarias yfitosanitarias y estándares (ver Comisión Europea 2001c). El Mercosur, en cambio, nopresentó ninguna propuesta, aunque se comprometió a hacerlo en la siguiente reuniónde la CBN que se celebra en octubre.

La crisis argentina y sus efectos sobre la estabilidad del Mercosur han incidido demanera negativa en el proceso negociador. Por una parte, el anuncio de una posiblesuspensión del arancel externo común del Mercosur generó inquietud en Bruselas. Ainicios de octubre, el Comisario agrícola de la UE, Franz Fischler, señaló que si elarancel externo común se suspendía las negociaciones comerciales seríanamenazadas. De igual manera, Fischler indicó que Europa esperaba obtenerconcesiones del Mercosur en aspectos como los mercados públicos, servicios,productos industriales, propiedad intelectual y bebidas (Jornal do Brasil: 9 de outubro2001).

Las negociaciones con Chile se han realizado de forma paralela a las del Mercosur.Sin embargo, estas últimas han avanzado con mayor rapidez. A diferencia del Mercosur,Chile sí presentó una propuesta concreta en la quinta reunión del Comité deNegociación Chile-UE realizado en Santiago de Chile en julio del año 2001. En la sextareunión celebrada en Bruselas en octubre de este mismo año, los diferentes grupostécnicos continuaron las reuniones para negociar las ofertas de reducción de aranceles yliberalización presentadas en julio. Según voceros de la Comisión “la actitud liberal delpaís sudamericano” habría hecho la negociación más fácil que con el Mercosur. De igualmanera, se señaló que el objetivo es suscribir el acuerdo a más tardar para la II Cumbre Europeo-Latinoamericana que se celebrará en mayo de 2002, en Madrid,España (Agencia Notimex: 28 de septiembre 2001).

El proceso negociador con Cuba colapsó en 1996 debido al rechazo de La Habanaa la inclusión de la cláusula democrática en el acuerdo comercial. En la UE se insiste ensubordinar la firma de un acuerdo comercial a mejoras sustanciales en la defensa de losderechos humanos y un proceso gradual de democratización de Cuba. Este enfoque seradicalizó a partir de 1996 debido a la postura del nuevo gobierno español de José MaríaAznar. Ese año, la UE emitió su “Posición común sobre Cuba”, en la cual señala que “lacooperación con Cuba dependerá de las mejoras en derechos humanos y libertadpolíticas...” (The Council of the European Union, 1996: 1). En el documento también seindica que la UE evaluará los desarrollos de la política interna y externa de Cubautilizando los mismos criterios aplicados en las relaciones con otros países, en particularen lo referente al respeto de las convenciones internacionales de los derechos humanos.Sólo un progreso en esta materia permitiría un avance en la cooperación entre Cuba y laUE. El gobierno cubano rechaza tales demandas y considera que cualquier diálogopolítico o económico no puede estar sujeto a ningún tipo de condicionalidad quesuponga una intervención en los asuntos internos de la isla (Briceño Ruiz, 1997: 10). Poresta razón, las negociaciones de un Acuerdo Marco se suspendieron desde 1996. Laparticipación de Cuba como observador en las negociaciones del Acuerdo de Cotonou

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significó la reactivación del diálogo entre ambas partes, pero no significaron el reinicio denegociaciones comerciales.

Conclusión

Las relaciones entre la UE y América Latina han entrado en una nueva era en laque la dimensión económica y comercial ha readquirido una renovada importancia. Eneste ensayo se han descrito los diversos enfoques que permiten explicar el interés de loseuropeos y los latinoamericanos en fortalecer sus relaciones, otorgándose una especialrelevancia al proceso negociador del ALCA. Este es percibido como una de las variablesclaves para comprender la nueva era de las relaciones euro-latinoamericanas. Sinpretender dar una explicación mono causal, en este ensayo se argumenta que el ALCAconstituye un factor que ha llevado a los europeos y latinoamericanos ha intentarfortalecer y diversificar su relación bilateral. Para la UE, el ALCA implica el riesgo de unadesviación de comercio e inversiones a favor de Estados Unidos. De igual manera, elALCA puede constituir un laboratorio en el que Estados Unidos pueda imponer disciplinaen materia de propiedad intelectual, agricultura, servicios, entre otras, que luegointentaría codificar a escala multilateral en las negociaciones de la OMC. Esto explica suávido interés en negociar acuerdos “de amplio contenido” con Cuba, Chile, México y elMercosur, que constituyen sus principales intereses en la región. Para América Latina, lavieja Europa reaparece como una carta para enfrentar el proyecto de ampliación de lahegemonía estadounidense implícito en el ALCA. Esto es particularmente válido paraBrasil y el Mercosur, que dan prioridad al fortalecimiento de su esquema de integración yal mantenimiento de su estrategia como “global traders”. En el caso de México, elacuerdo con la UE permitirá diversificar sus relaciones comerciales y disminuir sudependencia de Estados Unidos. Para Chile significará la continuación de su estrategiade inserción en diversas regiones del mundo. Para Cuba, Europa es el contrapesoextrarregional que le puede ayudar a resistir los embates de Washington en la era de lapost Guerra Fría, ejemplo de lo cual fue la ley Helms Burton.

En un contexto internacional crecientemente globalizado y a la vez regionalizado,las relaciones entre América Latina y Europa se presentan como otro ejemplo de larelación norte- sur con el rasgo, además, de tener un carácter interregional. Su evoluciónreciente permite vislumbrar una transformación mayor del patrón de relación tradicionalexistente entre ambas regiones desde inicios de la Guerra Fría. Sin embargo, a pesardel carácter estratégico de las propuestas en marcha, el proceso negociador ha sidocomplejo y no será fácil de concluir en el caso particular de las negociaciones entre laUE y el Mercosur. A pesar de esto, es evidente que esta nueva vitalidad de la relacióneuro-latinoamericana es un factor que permite prever una dinámica política quetransciende a la simple consolidación de la hegemonía estadounidense en la región.

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Brasil y la Cumbre de América del Sur: ¿de la integración hemisférica a un Área de Libre Comercio del Atlántico Sur? Zélia Roelofse-Campbell

El respetado politólogo estadounidense Ronald M. Schneider declaró, hace ya uncuarto de siglo, que Brasil estaba llegando a un punto en el que podría reivindicar unaclasificación de gran potencia (raking power), identificando el desarrollo económico comola fuerza propulsora de este fenómeno. Observó también que los objetivos concretos delpaís eran principalmente económicos y declaró que las expectativas de los brasileñoseran alcanzar esa meta por lo menos el año 2000 (Schneider, 1976: xiii). En 1997, larevista británica The Economist (1997: 72) demostró que, al comparar las diez mayoreseconomías de 1897 con las de 1997, sólo un nuevo país entraría en la lista: Brasil,sustituyendo a España en la lista original. En el escenario mundial, la economíabrasileña es más de dos veces mayor que la de Rusia, y casi del mismo tamaño que laeconomía de China y el doble que la de la India (Council of Foreign Relations, 2001: 4-5), para mencionar otros países con dimensiones continentales.

La previsión de Schneider se está concretizando en este momento y esto plantea elproblema de cómo Brasil va a aceptar y asumir su nuevo status y si estará preparadopara actuar de manera conducente. Esto está íntimamente ligado, por un lado, alconcepto de auto-percepción del país, en el sentido de su propio poder y, por otro lado,cómo este poder es percibido por los otros. En este ensayo se analizan las relacionesespecíficas de Brasil y sus vecinos y, de manera general, sus relaciones interamericanasactuales y su actuación en el hemisferio sur.

Antes de considerar de qué manera Brasil se está adaptando a su nuevo papel,sería pertinente examinar brevemente algunos conceptos relacionados con el poder y ala influencia en el contexto de la política internacional. Según Holsti (1988: 141), “ elpoder (...) puede ser definido como la capacidad general de un Estado de controlar elcomportamiento de los otros”. Reynolds (1971: 116), cita a Frankel (1964: 97) al definirel poder como “la capacidad de producir los efectos deseados” o “la habilidad de influiren el comportamiento de los otros de acuerdo con los objetivos propios”. Morgenthau(1976: 28) se refiere al poder como “el control del hombre sobre el pensamiento y lasacciones de otras personas. El poder político se refiere a las relaciones mutuas decontrol entre los detentadores de la autoridad política y entre éstos y la población engeneral”. Morgenthau (1976: 112-148) identifica varios elementos del poder, por ejemplola geografía, la calidad de la diplomacia, los recursos naturales, la capacidad industrial,etc. Para los fines de este estudio conviene señalar tres elementos relacionados conelpoder: la influencia, el prestigio y el poder económico.

La influencia ejercida por un país sobre otro puede estar íntimamente relacionadacon las necesidades del país que la ejerce (Holsti, 1998: 148), en cuanto que unapolítica de prestigio se propone demostrar el poder que un Estado posee o piensa queposee con relación a otros países (Morgenthau, 1976: 78). En el sector de la políticaeconómica de una nación, es necesario distinguir entre una política económica para su

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propio bien, y otra que aspira al control de otro Estado. Esta última buscaría incrementarel poder de una nación sobre otra, pues la primera sería efectuada tomando enconsideración las ventajas para el propio país (Morgenthau, 1976: 32). Bergsten (2001:16) indica que, en el mundo de la post Guerra Fría, “los asuntos económicos están en elcentro de las relaciones internacionales”.

En consecuencia, el tamaño y la sofisticación de una economía son factores quehan sido reconocidos entre los pilares más importantes sobre los cuales reposa el poderde un Estado. En el caso de Brasil, en el escenario actual de la nueva configuración deun mundo multipolar, el país viene demostrando que su actuación en la escenainternacional está profundamente enraizada en sus intereses y sus objetivos internos. Enesta configuración, aliada al fenómeno de la globalización, Brasil se presenta como unpaís sui generis, de dimensiones continentales que, con su área de 8.547.000 kilómetroscuadrados, es el quinto país del mundo en tamaño (Lafer, 2000: 2). En cuanto a sucapacidad de consumo, su producto interno bruto (PIB) se acerca a un trillón de dólares(Ramiro, 2001: 45); una población de 169 millones de habitantes es otro factor por el queBrasil tiene que ser parte de la formación del orden internacional (Lafer, 2000: 2).

En la construcción de su identidad nacional, como explica Lafer (2000: 7-8), lageografía desempeña un gran papel en Brasil, convirtiendo la relación con sus vecinosen el continente sudamericano en una parcela integral de su destino internacional.Siendo así, el país debería “hacer la mejor política [posible] de su geografía”. Y en unmundo que “al mismo tiempo se regionaliza y se globaliza”, se debe promover no sólo lamejor política sino también la mejor economía”, partiendo de ese espacio geográfico(Lafer, 2000: 8). En este contexto, el Mercosur (Mercado Común del Sur), con su “visiónde regionalismo abierto (...) permanece un símbolo de una nueva presenciasudamericana en el mundo de la post Guerra Fría” (Lafer, 2000: 9). En este sentido,Brasil ha llegado a ejercer su influencia y su prestigio derivados de una diplomaciaimpecable a lo largo de los años para crear un nuevo espacio regional en América delSur. Al mismo tiempo, como ha disminuido la importancia de los factores vinculados a laseguridad, la economía adquiere un papel significativo en la nueva geometría delregionalismo y de la globalización.

Así como existe una geopolítica o una geoestrategia, el desarrollo de los bloquescomerciales regionales permite concebir una “geoeconomía”. Ésta está íntimamenterelacionada con la política y se convierte en uno de los factores claves a ser tomados enconsideración en una política de acuerdos y negociaciones de comercio regional en unescenario de globalización.

El nuevo papel de Brasil como la nación más poderosa de América del Sur, juntocon sus esfuerzos en el sentido de consolidar la región como un bloque de poder,permite prever escenarios push and pull. Brasil tiene una auto-percepción de futuranación de gran poder, y sus esfuerzos para ampliar su influencia, para incorporar alhemisferio sur, principalmente a África, deberían ser tomados en consideración parafuturas configuraciones de acuerdos comerciales y alianzas en el mundo.

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Poder, estabilidad económica y liderazgo

Durante el primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), Brasil desempeñó un papel de líder en América del Sur y fue el país central en lasnegociaciones que llevaron a Ecuador y a Perú a aceptar los términos del Protocolo deRío de Janeiro de 1942. También fue el pívot para evitar un golpe de Estado enParaguay en tres ocasiones durante los años recientes (Council on Foreign Relations,2001) poniendo de relieve una diplomacia de alta calidad, lo que ejemplifica uno de loselementos del poder según Morgenthau (1976: 140).

Con la nueva administración del Presidente George W. Bush instalada en la CasaBlanca, la Fuerza de Tarea Independiente del Consejo de Relaciones Exteriores,reconociendo que Brasil es la tercera mayor democracia del mundo, recomendó queEstados Unidos considere a este país como uno de sus socios estratégicos másimportantes, añadiendo que “una relación estratégica con Brasil viene a ser una relaciónestratégica con América del Sur” (Council on Foreign Relations, 2001: 3). En un artículoreciente, Henry Kissinger afirma que Brasil “emerge como uno de los grandes países delsiglo XXI” (Kissinger, 2001).

En la Organización Mundial del Comercio (OMC), Brasil ha defendido una posicióninequívoca, luchando por los derechos de los países en desarrollo contra las medidas dela organización que, en opinión del presidente Cardoso, favorecen a los países ricos.Luiz Felipe Lampreia, Ministro de Relaciones Exteriores de Cardoso durante seis años(hasta enero del 2001), defendió los intereses de Brasil en la más reciente Ronda de laOMC y declaró que el fracaso de la misma se debía a la falta de interés de los paísesdesarrollados, que “ya habían obtenido lo que querían” (Leo, 2001). El abogadobrasileño Durval de Noronha Goyos, especialista en derecho internacional del comercioy asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores señala que, en las reivindicacionesplanteadas en la OMC, la formación y actuación conjunta de bloques regionales esesencial (Noronha Goyos, 2001). La base de su argumento es:

(...) [En] los casi cinco años que siguieron a la fundación de la OMC en 1995,la prosperidad mundial quedó más que circunscrita a los paísesdesarrollados, particularmente a Estados Unidos y la Unión Europea.Durante más de 50 años de retórica de libre comercio en el GATT y la OMC,el sector agrícola, que es el más tradicional y del cual dependen más lospaíses en desarrollo de un modo general, continúa totalmente administrado ydistorsionado por las montañas de subsidios practicados por Estados Unidosy Japón (Noronha Goyos, 1999: 117).

Los resultados han sido desastrosos para los países en desarrollo que perdieronespacio en la economía mundial como consecuencia nefasta de la crisis económicageneral y de la volatilidad financiera (Noronha Goyos, 1999: 117).

El actual Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Lafer, tomó posesión enenero de 2001 y parece inaugurar en la política exterior brasileña una visión más dirigidaa las realidades económicas y a la importancia de las nuevas alianzas regionales, como

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contrapartida de los efectos globalizantes de la economía mundial. Para él, por lo tanto,la “geo-economía” es una realidad plausible y el comercio exterior una prioridad.

Ya a fines de la década del noventa se hablaba de un cambio de paradigma en lasdirectrices de la política exterior brasileña –lo que fue bautizado como “autonomía por laparticipación” o, más específicamente, “autonomía por la integración” (Lampreia, 1999:414). En el futuro, la realización de las directrices contenidas en el paradigma dependeráde la dimensión política, en el sentido de darle el ímpetu necesario.

La Cumbre de América del Sur

Una iniciativa reciente que puede ser señalada como ejemplo de esta nueva tomade conciencia del poder brasileño es la Cumbre de América del Sur que se realizó enBrasilia del 31 de agosto al 1 de septiembre de 2000, convocada por el presidenteCardoso. Fue la primera vez en la historia que se reunieron todos los presidentessudamericanos.

Antes del inicio de la cumbre, el presidente Cardoso señaló que era “unareafirmación de la identidad de América del Sur como una región donde la democracia yla paz incrementan las posibilidades de un proceso de integración cada vez másenérgico entre los países cercanos” (Cardoso, 2000). Esta declaración de Cardosocoincide claramente con las afirmaciones de Morgenthau (1976:32) sobre la influenciacomo uno de los elementos del poder..

Los 12 países1, que representan una población de 337 millones de personas y unPIB de 1,5 trillones de dólares, están agrupados en dos bloques principales: el Mercosury la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los países que forman el Mercosur sonArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Bolivia y Chile son miembros asociados. Lospaíses de la CAN son: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Guyana, delengua inglesa y Surinam, de colonización holandesa, también fueron invitados a lareunión como integrantes de América del Sur2. Brasil tiene fronteras con todos estospaíses, a excepción de dos (Chile y Ecuador).

En el contexto de la política mundial, la cumbre puede ser vista como el inicio deuna nueva fase de la política exterior brasileña. Por ejemplo, The New York Timespublicó un artículo con el título “Brazil begins to take role on the world stage” (Rother,2000), indicando que Brasil estaría iniciando una actuación más visible en la escenainternacional. Por otro lado, el Correio Braziliense describió la reunión como “un marcohistórico” (García, 2000). Ambos artículos reconocen el significado de la reunión paraBrasil en su ejercicio de liderazgo regional.

En un discurso para el National Press Club en Washington D.C, el embajador deBrasil en Estados Unidos, Rubens Barbosa, explicó por qué la cumbre fue realizada enesa fecha:

Nosotros calculamos que una nueva geografía económica comenzó aformarse en el seno del hemisferio, con diferencias bien delineadas, después

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de la creación del TLCAN en 1994: el TLCAN en América del Norte, queincluye a tres países; después América Central agrupada en el MercadoComún Centroamericano; la CARICOM, entidad política y económicaconstituida por los países del Caribe, y América del Sur como la cuarta área.En América del Sur tenemos dos grupos regionales: el Mercosur, desde1990, y el Pacto Andino, desde 1969. Esto es lo que está aconteciendo en elhemisferio en términos económicos y financieros desde el punto de vista delas empresas (...) América del Sur como una unidad, como un grupo depaíses, quedó como sobrando, y ahora nos decidimos a hacer algo alrespecto (...) La geografía, la historia, los valores que compartimos sonsímbolos de unidad, de ser una parte integrante del mundo. Brasil entiendeque esto es el comienzo de la creación de una nueva identidad para laregión, con una agenda en común, y con preocupaciones geo-económicas -yno con preocupaciones geo-políticas-. (...) Porque la motivación de todo estoes la economía, el comercio, las finanzas, pero no exclusivamente, porquetambién existen consideraciones políticas... (Barbosa, 2000) (ver cuadro 1).

Cuadro 1El poder de los bloques

La fuerza de los acuerdos comerciales que ya existen en las Américas, y lo querepresentaría la unión de los países de América del Sur en un solo grupo

Fuente: L’Expansion - L’Atlas de la Croissance, janvier 2000 en Veja, 6 de septiembre del 2000: 49.

Volviendo a la cumbre, los puntos principales de la agenda se concentraron en elfortalecimiento de la democracia, la expansión del comercio, el desarrollo de unainfraestructura para la integración, el combate a las drogas ilegales y crímenesrelacionados, la información, la ciencia y la tecnología. En cuanto a Brasil, los objetivos

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específicos eran fortalecer los lazos entre los países de América del Sur, mejorar lautilización de la energía regional, las comunicaciones, el transporte y los recursoscomerciales, fortaleciendo al mismo tiempo la integración regional, y asegurando elapoyo a tales metas en las más altas esferas.

Las decisiones de la cumbre y el papel de Brasil

Se decidió por unanimidad que las pre-condiciones para la participación en futurascumbres será el mantenimiento del estado de derecho y un riguroso respeto al sistemademocrático, lo que constituyó un reconocimiento de la llamada “cláusula democrática”.Se decidió además que se realizarían consultas políticas en el caso de una amenaza,para avalar la democracia en la región. En lo que se refiere al respeto de los derechoshumanos y otros aspectos sociales, existió consenso sobre la necesidad de identificarprogramas de cooperación con el objetivo de fortalecer las instituciones nacionalesresponsables de la protección de los derechos humanos. Al mismo tiempo, hubo unapropuesta de crear un programa de acción pública con el fin de corregir las disparidadesen la distribución de la renta. Otro acuerdo fue establecer mecanismos para elintercambio de informaciones, y la cooperación para aumentar la seguridad de losindividuos y otorgarles la oportunidad de ejercer la ciudadanía en su totalidad (Roelofse-Campbell, 2000: 63).

En cuanto a la paz y la seguridad, se acordó crear una Zona de Paz en América delSur y profundizar el diálogo sobre la seguridad en el sub-continente. Además, los paísesdel Mercosur y de la CAN, conjuntamente con Chile, Guyana y Surinam, convinieron enestablecer un mecanismo para el diálogo político.

En el área comercial y de las inversiones, se decidió que el Mercosur y la CANiniciarían negociaciones en el plazo más breve posible para crear un Área de LibreComercio Sudamericana (ALCSA) antes del 2002. El propósito es establecer el áreaeconómica y comercial más amplia de la región, inspirada en el principio del“regionalismo abierto”. Un hecho importante fue la decisión de intensificar lacoordinación de las posiciones de los países de América del Sur en la negociación delÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Los ministros de los respectivos paísesdeberán coordinar propuestas para la creación de un foro de consulta, con el fin deidentificar acciones conjuntas en las áreas de comercio e inversión.

El comunicado final incluyó, en anexo, un “Plan de Acción para la Integración de laInfraestructura Regional en América del Sur” y se acordó que el BID y otras institucionesfinancieras gestionasen la realización de esta propuesta. Proyectos de infraestructurabilateral y subregional deberán ser identificados y deberán incluir al sector privado y alas instituciones financieras multilaterales (Roelofse-Campbell, 2000: 64).

Un punto de discusión importante fue el relacionado con las drogas y el crimenorganizado. En este sentido, los gobiernos se comprometieron a cooperar en las áreasde servicio secreto, policial, control de armas ilegales y el lavado de dinero. La situaciónpreocupante en Colombia recibió un tratamiento especial.

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La revista Veja y The New York Times comprendieron la importancia de la iniciativabrasileña de convocar la cumbre. La primera dedicó un reportaje de portadadescribiendo al evento como “el primer paso para la construcción de un bloquesudamericano que podrá confrontar la hegemonía estadounidense en el continente”(Veja, 2000: 42). Por otro lado, el diario estadounidense señaló que “está emergiendo unBrasil cada vez más confiado y asertivo, socio y rival de Estados Unidos en AméricaLatina, conduciendo su propio curso en asuntos políticos y económicos” (Rother, 2000).

El significado de la cumbre con respecto al nuevo status de Brasil también fuecomprendido por Washington. El embajador de Estados Unidos en Brasil, AnthonyHarrington, declaró:

Brasil llegó a un nivel de interés internacional y regional que no tiene precedentesen su historia. Es actualmente el país vocero del mundo en desarrollo, teniendo, almismo tiempo, un asiento importante en los foros del primer mundo (Veja, 2000:43).

Y el Director del Programa del Hemisferio Occidental de la Universidad JohnHopkins, Riordan Roett comentó:

Parece claro que el continente ahora está preparado para que Brasil asumaun papel de liderazgo mayor y más dinámico en los asuntos regionales.Quedó entendido ahora en América del Sur que la carta regional es la queviene de Brasilia (Rother, 2000).

No existe duda de que Brasil, representado por el presidente y los altos funcionariosdel Ministerio de Relaciones exteriores, ha procurado frenar las intenciones de EstadosUnidos de ampliar su influencia a todas las Américas por intermedio del ALCA, cuyoinicio está previsto para el 2005. Al mismo tiempo, Brasil se ha opuesto de formaincansable a las medidas proteccionistas de los países desarrollados que discriminan alos países en desarrollo:

Nosotros compartimos un interés común en la lucha contra las barrerasproteccionistas que limitan el acceso de nuestros productos a los mercadosde los países desarrollados (Cardoso, 2000).

Para los brasileños, una América del Sur integrada no debe ser percibida como unaalternativa al ALCA, sino como un esfuerzo político en el sentido de consolidar el sub-continente como un socio unido en las negociaciones con Estados Unidos. Estoproporcionaría al bloque un mayor poder de negociación. Además, el compromiso conlos valores democráticos y el estado de derecho deben ser interpretados como unaspecto central de la cumbre (O Estado de São Paulo, 2000).

Las autoridades brasileñas se empeñaron en negar cualquier aspiración deliderazgo brasileño. Respondiendo a preguntas, se referían a la cumbre como unasimple “reunión”. La agenda de la misma fue bastante simple, con la finalidad de ofrecer

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la oportunidad para que los presidentes de los países sudamericanos se pudiesenencontrar de manera informal y asistiesen a las actividades sociales oficiales. Se dijoque había sido como si los Jefes de Estado hubiesen sido invitados para un “chatacadémico” (Veja, 2000: 42).

No sería realista esperar que esta primera cumbre de América del Sur consiguieseuna solución a los dramáticos problemas del sub-continente. Obviamente la reunión fuebastante simbólica. Es preciso observar, no obstante, que encaja dentro de losparámetros de una política de poder e influencia, en la definición de Holsti (1988: 141) yMorgenthau (1976: 26).

Brasil en el orden mundial

Para Estados Unidos, Brasil es un aliado importante en el hemisferio occidental porlas siguientes cuatro razones: su poder económico, su localización central dentro deAmérica del Sur, su status como socio comercial y como receptor de inversiones deEstados Unidos; y su desempeño diplomático en América del Sur y en las institucionesinternacionales (Council of Foreign Relations, 2001: 4).

Debe mencionarse también que uno de los objetivos más importantes de la actualpolítica exterior brasileña es el fortalecimiento de sus relaciones con la Unión Europea(UE). En términos económicos, la UE puede ser considerada como una superpotencia(Bergsten, 2001: 16). Esta relación con la entidad económica más grande del planeta(Bergsten, 2001: 20) conjuntamente con una influencia mayor en América del Sur, darána Brasil una nueva posición de poder y capacidad de negociación con relación a EstadosUnidos. Este último país también reconoce que puede salir perdiendo. Un solo paíseuropeo, por ejemplo, España, fue el mayor inversionista en Brasil en el 2000,superando a Estados Unidos. Desde 1990 el comercio entre el Mercosur y la UEaumentó más de 120% y las exportaciones superaron a las de Estados Unidos tanto encantidad como en índices de crecimiento (Council of Foreign Relations, 2001: 6). En esteinicio de milenio, Estados Unidos tiene que comprender que “América del Sur no puedeser remodelada desde Washington” (Council of Foreign Relations, 2001: 11).

Defendiendo una mayor aproximación con la UE, el embajador Alfredo de GraçaLima, sub-secretario de Asuntos de Integración y Comercio Exterior de Itamaraty,declaró que “las negociaciones comerciales del Mercosur con la Unión Europea son tano más importantes que las que se realizan para crear el Área de Libre Comercio de lasAméricas”. A pesar de defender el ALCA, que deberá entrar en vigor en enero de 2006,el embajador advierte que ésta “es aún una incógnita, (...) porque el gobiernoestadounidense no ha obtenido todavía del Congreso la Trade Promotion Authority (exFast Track). (...) Actualmente, no conocemos claramente las ofertas de nuestro futuroprincipal socio comercial” (Goitia, 2001).

El ministro Celso Lafer se reunió en mayo de 2000 con el Comisario Pascal Lamy,encargado de las negociaciones comerciales de la UE. Brasil está empeñado en

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persuadir a la UE de realizar una oferta concreta de reducción de los arancelesaduaneros, y de tratar el tema agrícola, que hasta ahora ha sido un obstáculo en lasnegociaciones (Júnior, 2001b). Al mismo tiempo, Lafer intentó tranquilizar a susinterlocutores de la Unión Europea, preocupados por “el futuro del Mercosur” debido alas críticas frecuentes del ministro de economía argentino Domingo Cavallo en contra delas negociaciones comerciales por intermedio del Mercosur (Júnior, 2001a). Lafer serefirió a las conversaciones entre los presidentes Cardoso y Fernando de la Rúa, ya queambos estarían interesados en “profundizar la integración y hacer cada vez más viable alMercosur”:

El ministro brasileño está convencido de que Argentina quiere mantener sucredibilidad internacional y esto pasa, inevitablemente, por la coherencia desus posiciones. Por esto, no cree que “el ministro Domingo Cavallo puedaponer en duda una política de Estado observada durante estos años” (Junior,2001a).

De igual manera, hay que considerar que la asociación con Argentina continúasiendo una prioridad de la política exterior de Brasilia. Con la crisis económica enArgentina y las fricciones de este país con Brasil sobre temas como los aranceles y laslistas de excepción, existe la imagen de un Mercosur vuelto pedazos. Ha habido crisis ydiscusiones al más alto nivel. Y la comunidad del sur continúa en una demostración deque tiene la capacidad y la seriedad para enfrentar sus problemas y que existe aún lavoluntad política entre los países miembros. Todos los bloques regionales han sufridoperíodos de crisis. El Mercosur no es la excepción.

La realidad económica, dejando de lado la política, es que terminó el slump de 1998– 1999 y, a pesar de la crisis argentina, el comercio intra-Mercosur creció en 17% en elaño 2000. El comercio entre los cuatro miembros y Chile también creció en 32%. Loscuatro países del Mercosur exportaron 17,7 billones de dólares entre sí en el año 2000.Sumando a Chile, el total se incrementa a 23,4 billones. Las relaciones comercialesentre el Mercosur y los otros países de América Latina también han crecido: el comercioentre el bloque y la CAN creció en 27% en el 2000, y con México creció en 44% (LatinAmerican Special Report, 2001: 5).

Las negociaciones entre el Mercosur y la UE se desarrollan de forma paralela alproceso del ALCA, y también deben concluir en el 2005. Esto incrementa las ventajaspara Brasil en el proceso negociador. En cuanto al ALCA, Estados Unidos aborda eltema de manera unidimensional desde el punto de vista de sus relaciones con AméricaLatina, mientras que para Brasil el ALCA es solamente una parte de una estrategiamultidimensional.

En las negociaciones sobre el ALCA, Henry Kissinger (2001) piensa que unentendimiento entre Brasil y Estados Unidos es fundamental para este último:

A medida que Brasil emerge como uno de los grandes países del siglo XXIen términos políticos y económicos, se empeña en desacelerar el ALCA paraconsolidar el Mercosur; unir a Argentina, Paraguay y Uruguay a su

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concepción sobre el futuro de América Latina, obligando a Estados Unidos alidiar con un bloque regional y no con países de forma individual (Kissinger,2001).

Kissinger menciona también la visita del presidente francés Jacques Chirac aAmérica Latina en 1997, en la que declaró que el futuro de América Latina estaría conEuropa. También recuerda la declaración, en diciembre de 2000, del entoncespresidente del Consejo de la UE, el portugués Antonio Guterres quien “defendió unacuerdo agrícola con el Mercosur como medio de ‘construir un nuevo orden mundialmultipolar capaz de limitar la hegemonía natural de Estados Unidos’ ” (Kissinger, 2001).

Las alianzas en el Atlántico Sur

Según Morgenthau (1976: 112) la geografía es uno de los elementos quecontribuyen al poder de una nación. Brasil no es solamente un país de América del Sur,sino también una potencia del Atlántico Sur. Este factor es reforzado por los lazosculturales e históricos entre Brasil y el continente africano.

En el Atlántico Sur, Brasil ha actuado de manera decisiva desde 1986 con lacreación de la Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur (ZPCAS), cuya finalidades transformar aquel océano en una arena de importantes iniciativas multilaterales(Roelofse-Campbell, 1996: 256-257).

Más allá de las negociaciones con la CAN, la UE y el ALCA, el Mercosur, bajo lainiciativa de Brasil, ya inició el proceso de negociaciones para la creación de un área delibre comercio con Sudáfrica. El interés de Brasil en negociar un acuerdo con la mayorpotencia económica de Africa no es una sorpresa, considerándose los vínculos de viejadata que el país sudamericano tiene con el continente africano (Roelofse-Campbell,1992: 4). Este proceso fue iniciado por el ministro Lampreia cuando visitó Sudáfrica enmarzo de 2000 (Campbell, 2000: 16). La aproximación del Mercosur coincidía con eldesarrollo, por parte de Sudáfrica, de la estrategia de la mariposa (butterfly strategy) dediversificación del comercio, que se propone promover los intercambios con otrosmercados emergentes. Esta coincidencia auspiciosa resultó en un rápido progreso enlas negociaciones y el 15 de diciembre de 2000 fue suscrito un acuerdo marco entre lospaíses del Mercosur y Sudáfrica, en la cumbre de Florianópolis, Brasil. En esta reuniónparticipó el presidente sudafricano Thabo Mbeki, quien declaró que “como países endesarrollo, tenemos que reestructurar nuestras relaciones económicas de forma radical,para también incrementar nuestra cooperación económica, las inversiones y los flujos decomercio entre nuestros países, además de los patrones históricos existentes deinteracción económica con los países desarrollados del norte”. En esta ocasión elpresidente Cardoso describió el acuerdo como “un primer paso en el proyecto de crearun Área de Libre Comercio en el Atlántico Sur” (Campbell, 2001a: 16).

En la lucha contra medidas injustas y proteccionistas dentro de la OMC, el gobiernobrasileño también está conciente de la importancia de las alianzas estratégicas. Parauna mejor actuación contra los países desarrollados, Lampreia señaló:

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Tenemos que prepararnos de la mejor manera y aproximarnos a países que,como nosotros, tienen un grado avanzado de desarrollo económico, aunqueaún no sean desarrollados, como la India, Sudáfrica, Egipto, además delMercosur (Leo, 2001).

Una delegación comercial brasileña de alto nivel político y técnico visitó Sudáfricaen mayo de 2001 con la propuesta de que ciertos sectores claves de la economía fuesenliberalizados incluso antes de la firma de un futuro acuerdo de un área de libre comercio.Los sectores que serían incorporados en este fast track serán decididos por medio denegociaciones, pero los brasileños sugerían ya que la industria automovilística podríaser una candidata apropiada para una condición de libre comercio acelerado (Campbell,2001b).

Otro elemento que debe ser considerado es la presencia de Brasil en la Comunidadde Países de Lengua Portuguesa (CPLP). Cuatro de los países de la CPLP seencuentran en el continente africano, mientras que dos importantes países de AfricaAustral (Angola y Mozambique) son al mismo tiempo miembros de la CPLP y de laComunidad de Desarrollo de Africa Austral (SADC por sus siglas en inglés), cuyas doslenguas oficiales son el inglés y el portugués. Esta última es también una “lenguacomunitaria” según la Constitución de Sudáfrica, que le otorga así un status especial(Roelofse-Campbell, 1996: 258).

Todo esto apunta a una posible y eventual concretización de un Área de LibreComercio del Atlántico Sur con la participación de Brasil, los países del Mercosur y detodo el continente sudamericano, si su integración se produce como resultado de laCumbre de Brasilia y las reuniones subsecuentes que se realicen en este sentido.

Conclusiones

El comportamiento de Brasil en relación con sus vecinos de América del Sur y delAtlántico Sur está cada vez más cerca de las condiciones pertinentes al ejercicio delpoder descritas por los teóricos de las relaciones internacionales, a pesar de que seintente camuflar esta búsqueda del poder como asuntos económicos y comerciales.Entre tanto, la lucha entre Brasil y Estados Unidos sobre la futura forma de las Américasen términos económicos y comerciales –la guerra del ALCA– es, en realidad, unadisputa por el control, o por lo menos la influencia, del comercio exterior y las políticaseconómicas de los demás países sudamericanos. Esto significa una forma de poderpolítico, y no de poder económico; es una nueva variedad de poder político, “un poderpolítico en el campo económico”.

Tal vez sea también apropiado aludir a las palabras de Kissinger (1994 :4) quienafirmó que, en cada siglo, una nación parece emerger con el poder, la voluntad y elímpetu moral para modelar todo el sistema internacional según sus propios valores.Parafraseando a Kissinger, ¿podría afirmarse que en este nuevo siglo Brasil podríallegar a esta condición de liderazgo, específicamente en América del Sur, el AtlánticoSur y los países emergentes y en desarrollo?

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Brasil llegó a un punto crítico al asumir un papel de liderazgo. Estados Unidostendrá que enfrentar esta nueva realidad y convertirse en un socio de Brasil paraalcanzar objetivos comunes. Desde el punto de vista estructural, el canciller brasileñoCelso Lafer está conciente de que Itamaraty necesita urgentemente una ampliación yprofundización de sus actividades en el sector económico y de comercio exterior.

En cuanto a la cumbre, queda claro que ésta genera tres nuevos fenómenos en laarena política internacional. Primero, la política exterior de Brasil presenta un nuevorostro, demostrando al mundo, por primera vez, que Brasil no sólo esta preparado, sinoque tiene la capacidad de ejercer una posición de liderazgo en el hemisferio y en elmundo en desarrollo. El éxito de Brasil en concretizar su agenda hemisférica ha sidoadmirable.

En segundo lugar, los países de América del Sur, principalmente los de lenguaespañola que históricamente fueron producto de un proceso de balcanización, se estánahora aproximando en una iniciativa que podría fortalecer a todo el continente.

En tercer lugar, Brasil y sus vecinos, que antes tenían una interacción limitada entresí, están ahora frente a la oportunidad de crear una nueva comunidad. Y la inclusión delos dos pequeños países del norte del sub-continente (Guyana y Surinam) es otro pasopositivo.

En palabras del presidente Cardoso (2000):

Mi visión de la América del Sur del próximo siglo es la de una regiónvibrante, guiada por los ideales de libertad y justicia, cada vez más prósperae integrada, siendo al mismo tiempo capaz de enfrentar los desafíos de lasociedad del conocimiento.

Brasil continuará en su política multi-dimensional y pretende incorporar como sociosa otros países en desarrollo como Sudáfrica. El acuerdo entre este último país y elMercosur podrá desarrollarse en un Área de Libre Comercio del Atlántico Sur. En cuantoal futuro del Mercosur y del ALCA, las palabras de Cardoso deberían ser tomadas enserio: “para nosotros, el ALCA es la opción, el Mercosur el destino”.

Referencias

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Perspectivas de los acuerdos de libre comercio entre Japón y AméricaLatina: un enfoque desde la diplomacia económica japonesa Shigeru Kochi

Introducción

Para Japón la década del noventa fue un período de confusión y a la vez detransición en su política comercial. Hasta fines de los noventa Japón negó laprobabilidad de participar de alguna manera en mecanismos de integración bilaterales yregionales, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) o la UniónEuropea (UE). Esto se debió principalmente a que Japón deseaba promover en primerainstancia el sistema global de comercio a través de la Organización Mundial deComercio (OMC) y, por otro lado, sólo reconocía al Consejo de Cooperación Asia –Pacífico (APEC por sus siglas en inglés) como una forma de “regionalismo abierto” en laque, desde la perspectiva japonesa, no existía una discriminación a terceros países.

A fines de la década de los noventa, Japón cambió su postura y comenzó a estudiarla posibilidad de negociar acuerdos de libre comercio bajo la óptica de que éstoscontribuyen a una mayor promoción del sistema global de comercio. Después de unaserie de negociaciones, Japón anunció en octubre de 2001 que firmaría su primeracuerdo de libre comercio con Singapur. Por otro lado, actualmente otros tres países sehan convertido en candidatos para firmar un acuerdo de libre comercio con Japón:Corea, Chile y México.

El objetivo de este ensayo es analizar empíricamente y con base en conceptos deCiencia Política y Relaciones Internacionales, el proceso de toma de decisiones deJapón con relación a la nueva política comercial frente a los candidatoslatinoamericanos.

El cambio en la política comercial japonesa se remonta a los dos o tres últimosaños de la década de los noventa. Algunos economistas japoneses han tratado deexplicar las probabilidades de algún acuerdo de libre comercio entre Asia y AméricaLatina dentro del marco de las relaciones económicas, haciendo también referencia alcaso japonés. Si bien los economistas describen algunas de las consecuencias políticasde un acuerdo comercial entre ambas regiones, dentro de su campo disciplinario noexaminan el proceso político interno de Japón para suscribir acuerdos de libre comerciocon países de América Latina y Asia.

Para los politólogos e internacionalistas, el comportamiento exterior de Japón no hasido suficientemente explicado bajo los paradigmas, teorías o modelos de origenoccidental. Existe una gran barrera entre la teoría y la práctica que muchas veces haconducido a los analistas japoneses a desarrollar conceptos afines a la realidad políticade su país. En este ensayo no se parte de una visión retrospectiva de la políticacomercial japonesa, sino que se analiza ésta a través de un concepto más amplio que sedescribe aquí como diplomacia económica. Este concepto, que será explicado en detalle

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a continuación, nace de la realidad política de Japón y se convierte en uno de losprincipales pilares de la política exterior del país. Por otro lado, para explicar el procesode toma de decisiones de Japón se utiliza un modelo convencional de la disciplina.

Este ensayo consta de cuatro secciones. En la primera sección se presentan losantecedentes históricos de la diplomacia económica japonesa desde fines de laSegunda Guerra Mundial hasta fines de la década de los ochenta. En la segundasección se analizan las opciones que tuvo Japón hasta fines de los noventa frente alregionalismo que surge en el continente americano. El proceso de toma de decisionesde Japón para negociar acuerdos de libre comercio y sus implicaciones para los paísescandidatos de América Latina es analizado empíricamente en la tercera sección y,finalmente, se presentan las conclusiones en la cuarta sección.

1.- Antecedentes históricos de la diplomacia económica japonesa

Después de la Segunda Guerra Mundial, en Japón nace el concepto de diplomaciaeconómica a través de la llamada “doctrina de Yoshida” (en mención al entonces PrimerMinistro japonés Shigeru Yoshida). Los pilares de esta doctrina fueron la política pro-estadounidense y el centralismo económico. Esto permitió que Japón, durante el períodode la Guerra Fría y bajo la iniciativa de Estados Unidos, lograse ingresar al FondoMonetario Internacional (FMI), al Banco Mundial (BM), al Acuerdo General sobreAranceles y Comercio (GATT en sus siglas inglesas) y a la Organización deCooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en 1964. El rápido desarrollo económicode Japón había sido posible gracias a sus exportaciones pero, por otro lado, provocó unacelerado y considerable superávit en su balanza de pagos con Estados Unidos.

A fines de la década de los sesenta, la diplomacia económica japonesa inició unperíodo en el cual trató de solucionar políticamente los problemas de superávit en subalanza de pagos, llamados desde ese entonces fricciones económicas. En agosto de1971, el “shock de Nixon” significó el fin del Sistema Bretton Woods y el debilitamientode la iniciativa estadounidense de guiar a Japón. Las exportaciones japonesas setriplicaron en 1976 en relación con el año anterior; el superávit en la balanza de pagosfrente a Estados Unidos registró 10 billones de dólares en 1978, causando unincremento de la fricción económica entre ambos países. Por otro lado, por las mismasrazones, los problemas comerciales con los países de la Comunidad Europea seagudizaron desde mediados de los setenta.

En los años ochenta se produjo un “fenómeno de politización de la economía”. Elsuperávit de la balanza de pagos de Japón frente Estados Unidos supera los 36.8billones de dólares, lo cual generó sanciones estadounidenses en su contra. Frente aesta situación, Japón intentó también utilizar los foros multilaterales como la ComunidadEuropea, pero no consiguió salir del conflicto. A mediados de los ochenta, los problemaseconómicos internacionales se diversifican. A solicitud de Estados Unidos, en 1988 sellegó a un acuerdo para la liberalización total de la carne de res y las naranjas en elmercado japonés cuando, por otro lado, Japón ya limitaba o “auto controlaba” el númerode vehículos y otros bienes exportados a Estados Unidos. En muchas ocasiones se

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establecieron sanciones económicas que obligaron a Japón a aceptar las solicitudes deEstados Unidos. A pesar de esto, la fricción económica entre ambos países llegó a unnivel de discusión de los problemas, tratando incluso el tema de la diferencia de culturas.

La diplomacia económica japonesa se ha caracterizado por una búsqueda de lamaximización de los intereses económicos del país y por una solución política de losproblemas que pudieran surgir al perseguir sus intereses desde la época de la post-guerra hasta la actualidad.

2.- Las alternativas de Japón frente al regionalismo en las Américas

Con el fin de la Guerra Fría, en la economía mundial resurgen las ideasintegracionistas dentro del Hemisferio Occidental. A mediados de los noventa, en elcontinente americano se crearon esquemas de integración, tales como el TLCAN y elMercado Común del Sur (Mercosur), que causarían gran preocupación en Japón. Tantopara el sector industrial como para el gobierno, estos procesos de integraciónplanteaban la posibilidad de tener un carácter discriminatorio y exclusivista que podríasignificar un riesgo a sus intereses económicos en las Américas, y especialmente enEstados Unidos, su principal socio comercial y receptor de inversiones en la región.

Dentro del nuevo contexto de la economía mundial, la diplomacia económicajaponesa, además de tener que solucionar fricciones económicas a escala mundial, tuvoque pensar cuáles serían las medidas que debería tomar frente al regionalismo en lasAméricas. A mediados de los noventa no eran muchas las opciones disponibles. Porejemplo, según el economista Shoji Nishijima, las opciones económicas de Japón en eseentonces eran (Nishijima 1996):

- Establecer un nuevo esquema de integración regional institucionalizado en laregión Asia Pacífico para enfrentarse al TLCAN y consecuentemente a la UE;

- Firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos; - Crear un nuevo esquema de integración regional institucionalizado en la región

Asia Pacífico; - Propulsar el globalismo con el fortalecimiento del sistema GATT / OMC; y - Desarrollar un marco de cooperación económica en el Pacífico dentro del marco

informal existente (el actual APEC).

Las opciones que presentó Nishijima se basaban en un análisis teórico conracionalización económica. Las conclusiones de este estudio eran que, para el progresoen la región Asia Pacífico, Japón debería estimular el regionalismo abierto como marcono institucional y no discriminatorio. La evidencia demuestra que hasta fines de losnoventa Japón adoptó este tipo de postura. La política comercial japonesa promovió asíun fortalecimiento de la OMC mientras que, al mismo tiempo, favoreció la creación de unmarco regional no institucionalizado en el APEC, sin considerar, como una opción, losacuerdos de libre comercio con terceros países.

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Desde el punto de vista político, el hecho de que Japón optara por unfortalecimiento de la OMC y promoviera a su vez el APEC se debía al carácter de“regionalismo abierto” y “acción armonizada y voluntaria” que este último le ofrecía. ParaJapón, el “regionalismo abierto” es diferente a esquemas de integración regional como elTLCAN o la UE, ya que la liberalización a través del APEC también beneficia a losterceros países dentro del marco de la OMC. Desde la perspectiva japonesa, estosupone el mantenimiento y fortalecimiento del sistema mundial de comercio y el rechazoa cualquier acción proteccionista o discriminatoria. Además, el APEC no tiene ningunafuerza restrictiva legal. La liberalización del comercio y las inversiones se basa en laacción voluntaria de los miembros participantes. Esto significa que Japón no estáobligado a aceptar impedimentos a escala bilateral, a diferencia de lo que resultó de lasnegociaciones políticas para resolver fricciones económicas en el pasado.

Asimismo, visto desde la perspectiva del Ministerio de Relaciones Exteriores deJapón (MOFA), el APEC ofrece ciertas ventajas al país. En primer lugar, la región AsiaPacífico es la región con mayor relación económica y asimismo es indispensable por sumercado, recursos naturales y como receptora de inversiones de Estados Unidos y otrospaíses de Asia. Segundo, sirve como herramienta para obtener la confianza de lospaíses de Asia. Tercero, la interdependencia económica contribuye a la estabilidadpolítica de la región. Cuarto, mantiene el interés de Estados Unidos por la región. Quinto,hace posible la participación de China en un marco internacional de economía demercado. Sexto, hace posible el fortalecimiento de las relaciones de Australia y NuevaZelandia con los países del Este asiático. Séptimo, permite el fortalecimiento de lasrelaciones con los países de América Latina a través del océano Pacífico, inclusodespués de la creación de una zona de libre comercio en las Américas (MOFA, 2000).

A pesar de su interés en fortalecer la OMC y promover a su vez el APEC comomarco regional, a fines de los noventa Japón optó por cambiar el rumbo de su políticacomercial para promover la firma de acuerdos de libre comercio con países de Asia y deAmérica Latina. Ocurre algo que no ha sido suficientemente explicado desde laperspectiva de una lógica económica y vale la pena que sea complementado con unanálisis político. Como lo revela un reporte del Banco Mundial (World Bank, 2000), lamotivación para participar en un esquema de integración regional tiene un aspecto máspolítico que económico, aunque muchas veces tenga la apariencia de unaracionalización económica. A continuación se analiza cuál ha sido la lógica políticaexistente en Japón para favorecer la firma de acuerdos de libre comercio, examinándosecon especial énfasis los casos latinoamericanos.

3.- Toma de decisiones dentro del marco de la diplomacia económica

En las secciones anteriores se ha estudiado primero cómo se desarrollóhistóricamente la diplomacia económica japonesa. Asimismo, se ha analizado quéalternativas tuvo Japón frente a los esquemas de integración regional que surgieron enel continente americano, y finalmente se ha explicado la lógica de la política comercialde este país hasta fines de los noventa. A continuación trataremos de explicar por qué y

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cómo la política comercial japonesa cambia a fines de los noventa. Para cumplir coneste objetivo, dentro del marco de la diplomacia económica intentaremos captar elproceso de toma de decisiones basándonos en el modelo two level games de Robert D.Putnam (Putnam, 1993).

El modelo two level games se caracteriza por analizar el proceso político enfocandola interrelación en dos niveles: el interno (o doméstico) y el internacional. Este modelo seajusta a las necesidades analíticas de entender un proceso político de carácter nacionale internacional. Debido a la falta de espacio aquí no describiremos los detalles delmodelo, pero veremos concisamente sus componentes básicos.

Según el modelo de Putnam, la negociación internacional consiste de un nivel I y unnivel II. En el nivel I se efectúan las negociaciones entre los negociadores(representantes) de los países relacionados hasta llegar a un acuerdo. En el nivel II seefectúan las discusiones entre los grupos relacionados de cada país interesados en laratificación del acuerdo. Según esta lógica, para llegar al acuerdo en el nivel I, esnecesario un consenso en el nivel II. Aplicando este modelo a nuestro caso, para queJapón pueda firmar un acuerdo de libre comercio con un tercer país, debe existir primeroun acuerdo o cierto tipo de consenso dentro de Japón.

La estructura política japonesa presenta un complejo sistema de ajuste de interesesentre sus actores. El primer ministro y su gabinete, la burocracia, los políticos, el sectorprivado, entre otros actores, reaccionan de diferente forma dependiendo de la política otema que se esté tratando. En cuestiones de política comercial los burócratas de losministerios relacionados, como el MOFA y el Ministerio de Industria y Comercio Exterior(MITI1), desempeñan un papel clave en la toma de decisiones al planear, prácticamente,las pautas de esta política.

Una variable que ha sido considerada muchas veces como factor influyente en elproceso de la toma de decisiones de Japón es la presión política o gaiatsu provenientede Estados Unidos. ¿Sería la presión política estadounidense una variable alternativapara entender la nueva política comercial japonesa? Según el mismo Putnam, “en Japónuna coalición de intereses empresariales, el Ministerio de Comercio Internacional eIndustria (MITI), la Agencia de Planeamiento Económico y algunos políticos conmentalidad expansionista del Partido Liberal Democrático presionan con adicionalesestímulos domésticos usando la presión de Estados Unidos como uno de susprimordiales argumentos contra la pertinaz resistencia del Ministerio de Finanzas”(Putnam, 1993: 432-33). No obstante, en el proceso de la toma de decisiones de lanueva política comercial japonesa no existe evidencia, por el momento, de que huboalguna presión política por parte de Estados Unidos. Además, aunque existió un intensodebate interno entre los ministerios japoneses relacionados, se desarrolló un proceso devarias fases donde la Cancillería toma un papel principal como coordinador, papel queen otro tipo de políticas económicas es asumido por el MITI o Ministerio de Finanzas.

El marco de la diplomacia económica nos da una respuesta alternativa del por quéla Cancillería japonesa tiene un papel principal desde un comienzo. Si nuestro análisis

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se hubiera realizado sólo dentro del marco de la política comercial, el papel de laCancillería se hubiera visto como el papel de uno más de los actores en la toma dedecisiones de esta política. Sin embargo, si prestamos atención a las actividades que laCancillería realiza durante estos últimos años, podemos darnos cuenta de que existeuna secuencia donde este ministerio juega un papel importante.

Dentro del contexto de la diplomacia económica japonesa, en el proceso político delos acuerdos de libre comercio se pueden identificar, por lo menos, las siguientes fases:1) acercamiento político, 2) esfuerzo por fortalecer la relación bilateral, 3) fase de estudiosobre el acuerdo de libre comercio, y 4) negociación oficial del acuerdo. A continuaciónse analiza cómo se desarrolla cada una de las fases del proceso político (véase gráfico1).

Fase I- Acercamiento político

Esta fase comprende básicamente las reuniones entre Jefes de Estado y losdiálogos entre las cancillerías. Aunque el primer ministro de Japón tiene autonomíainstitucional y legal para tomar sus propias decisiones, es la Cancillería japonesa la quedecide su agenda y proporciona la información y los medios antes de encontrarse con sucontraparte. Como parte de la diplomacia económica, el Jefe de Estado y la Cancilleríajaponesa tienen una agenda que trata las relaciones bilaterales dentro de un contextoprincipalmente económico y de cooperación bilateral. En este caso, los temas de altocontenido político, como la democracia y los derechos humanos, por lo general no sontratados, o a veces son parte de la agenda sólo como parte del discurso diplomático.

Tanto México como Chile han sido naciones que tradicionalmente han mantenido

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buenas relaciones diplomáticas con Japón desde que este último se reincorporara alescenario internacional de la postguerra. A comienzos de los noventa, cuando elregionalismo en el continente americano da sus primeros pasos, las reuniones con losJefes de Estado latinoamericanos se convirtieron en una oportunidad de acercamiento aestos países para solicitar al mismo tiempo el establecimiento de algún mecanismo dediálogo que permitiera el fortalecimiento de las relaciones bilaterales.

La política japonesa hacia México cambiaría después de un intercambio de visitasde Jefes de Estado entre el entonces Primer Ministro Toshiki Kaifu en 1989 y elPresidente Carlos Salinas de Gortari en 1990. En una reunión celebrada entre ambosjefes de gobierno en junio de 1990, Japón y México acordaron establecer un mecanismode diálogo que se llamaría “Comisión México-Japón Siglo XXI”. Por otro lado, algosimilar ocurrió en las relaciones de Japón con Chile. En noviembre de 1992, el entoncesPrimer Ministro Kiichi Miyazawa y el Presidente Patricio Alwyn llegaron a un acuerdopara establecer otra comisión, la “Comisión Chile-Japón Siglo XXI”.

Fase 2- Esfuerzo por fortalecer la relación bilateral

Como resultado de la fase 1, la Cancillería establece un mecanismo de diálogoentre los representantes del gobierno, del sector industrial y del mundo académico deJapón y de cada uno de los dos países candidatos latinoamericanos (los diálogos entreChile y Japón cuentan además, en cada lado, con la presencia de un representante de laprensa como miembro). Estos mecanismos de diálogo tienen un carácter no oficial, perotratan temas de carácter político que son propuestos a los gobiernos relacionados,incluyendo temas como la relación política, el comercio exterior, la inversión japonesa, lacooperación económica y técnica, entre otros. En esta fase los representantes delgobierno japonés son miembros de la Cancillería en su totalidad, mientras que los delotro gobierno representan a diversos ministerios. El sector industrial tiene la oportunidadde presentar sus ideas y propuestas tratando de proteger sus intereses. Aunque elmecanismo de diálogo tiene un carácter no oficial, los gobiernos de ambos paísestienden a aceptar las propuestas presentadas en esta fase.

El caso mexicano resulta interesante en esta fase ya que la “Comisión México-Japón Siglo XXI” comenzó sus actividades formalmente en 1991, cuando lasnegociaciones oficiales del TLCAN entre Estados Unidos, Canadá y México estaban poriniciarse. Japón buscó acercarse a México debido a los temores que generó el inicio delas negociaciones del TLCAN, que era percibido como un proyecto para convertir aAmérica del Norte en una región discriminatoria o proteccionista. A través de estacomisión y diversas actividades diplomáticas, Japón pudo conocer la posición de Méxicofrente al TLCAN.

A mediados de 1992 se presentó el informe final de la “Comisión México-JapónSiglo XXI”. Este informe contenía diversas recomendaciones que la Comisiónpresentaba a sus gobiernos y al sector privado, cubriendo las áreas de cooperacióneconómica y técnica, educación, comercio, inversiones y relaciones políticas, entre otras(SRE, 1992). Al año siguiente de presentarse el informe de la comisión mexicano-

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japonesa, la “Comisión Chile-Japón Siglo XXI” inició una serie de actividades similares.

Las preocupaciones del sector industrial japonés se manifiestan claramente desdecomienzos de la fase 2. A fines de 1992, la Japan Federation of Economic Organizations(Keidanren), la organización económica más importante, que agrupa a las grandesempresas japonesas, realizó una solicitud al gobierno japonés para que los países queserían miembros del TLCAN fueran inspeccionados por el GATT. Esta preocupación delas empresas japonesas continuaría incluso después de firmarse el TLCAN.

Fase 3- Fase de estudio sobre el acuerdo de libre comercio

Esta fase no se desarrolla siempre de forma independiente, sino que muchas vecescoincide con la fase 2. Esta es la tendencia que se observa en los casos de los estudiossobre los candidatos latinoamericanos. En esta fase, el estudio sobre el acuerdo de librecomercio se realiza en dos modalidades: estudios institucionales y estudiosgubernamentales. Asimismo, durante el transcurso de esta fase, se forma un tipo deconsenso entre los principales ministerios y el sector industrial.

(1) Estudios institucionales

Los estudios institucionales analizan los impactos en el comercio e inversiones quetendría un acuerdo de libre comercio entre Japón y el país candidato. Una instituciónescogida de cada país relacionado se encarga de analizar los impactos económicos porsu lado, mientras que por otro lado, se realiza al mismo tiempo una investigacióninterinstitucional, que consiste en un intercambio de opiniones con la institucióncontraparte del otro país. La aplicación de esta modalidad puede observarse en loscasos de Corea, México y Chile. El órgano japonés encargado es el Japan ExternalTrade Organization (JETRO), mientras que su contraparte en el caso de Corea es elKIEP (Korean Institute of International Economic Policy), en México es la SECOFI(Secretaría de Comercio y Fomento Industrial), y en Chile la DIRECON (DirecciónGeneral de Relaciones Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exterioresde Chile). A excepción de las instituciones mencionadas otros actores gubernamentalesy no gubernamentales relacionados con un posible acuerdo no participan en estamodalidad.

Como resultado de los estudios institucionales, las instancias encargadas delanálisis económico presentan sus conclusiones, de forma independiente o en conjunto.En el caso del análisis sobre el impacto de un acuerdo de libre comercio entre Japón yMéxico, las instituciones encargadas de ambos países, por separado, presentaron susinformes en abril de 2000. Según el estudio de JETRO, un acuerdo de libre comercioentre ambos países fortalecería su relación económica y diversificaría las opcionescomerciales de Japón frente a la formación de “bloques económicos” en América delNorte, Europa y Asia. Asimismo, el reporte también enfatizaba que el acuerdo debía sercomprensible, pero que tendría que darse trato especial a la industria nacional, y enparticular al sector agrícola (JETRO, 2000). El resultado de los análisis sobre un posibleacuerdo comercial entre Japón y Chile favoreció su negociación. La comisión

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interinstitucional manifestó en mayo de 2001 que “considerando el impacto potencial enespecíficas industrias nacionales de Japón, el multifacético rol de la agricultura y lanecesidad por asegurarse de una estable provisión de suministro de recursos naturales,nosotros concluimos que un máximo esfuerzo debería hacerse para concluir un acuerdode libre comercio entre Japón y Chile lo más pronto posible” (JETRO, 2001). Conrespecto a las “específicas industrias” este reporte se refería a la industria agrícola ypesquera, en especial al trato del salmón. Asimismo, al igual que el informe sobre Japóny México, se enfatizó en la necesidad de incluir una amplia gama de sectores, como lasinversiones, servicios, las compras y contrataciones del gobierno, entre otros.

(2) Estudios gubernamentales

La otra modalidad de la fase 3 son los estudios gubernamentales. Es apenas enesta modalidad en la que participan los actores principales (o sus representantes)relacionados con el acuerdo. Después de un compromiso previo entre el gobierno deJapón y del país candidato, se establece un grupo de estudio intergubernamental paraevaluar el impacto económico del acuerdo. Al igual que en la modalidad de estudiosinstitucionales, aunque también se realiza un intercambio de opiniones entre ambasdelegaciones, cada delegación, por su lado, realiza su propio estudio.

El primer caso en el que se adoptó esta modalidad fue en el acuerdo con Singapur.Japón decidió tener un estudio más formal y de carácter intergubernamental, incluyendoa todos sus ministerios involucrados: el MOFA (que tendría el papel de coordinador), elMITI, Ministerio de Finanzas, entre otros. Antes de que Japón terminara susnegociaciones formales con Singapur, en septiembre de 2001, se decidió adoptar estamisma modalidad con México para estudiar más formalmente las probabilidades defirmar un acuerdo con este país. Respetando la continuidad histórica, esta segundamodalidad podría convertirse en un marco sobre la base del cual Japón examine a otrospaíses de Asia y América Latina.

(3) Cambios en las percepciones dentro del gobierno y el sector industrial

Las percepciones del gobierno japonés cambiaron considerablemente durante estafase. Por ejemplo, el MITI en su publicación White Paper on External Trade (1999)mencionó que “Japón debe asumir una postura más activa frente a las iniciativas deintegración y cooperación regional, y debe proponer un modelo que ayude a fortalecer elsistema multilateral” (MITI, 1999). En la edición del año 2000 del mismo documento, elMITI fue más explícito en las razones por las cuales debería estudiarse la alternativa defirmar acuerdos de libre comercio: no se sabe cuándo se reiniciarán las negociacionesde la siguiente ronda de la OMC; dentro del esquema de la UE y el TLCAN se percibenresultados positivos; y además, un acuerdo de libre comercio ofrece una serie debeneficios tales como una ampliación del comercio interregional, una reducción decostos con la ampliación del mercado, la elevación de la productividad como resultadode la competencia, entre otros. De igual manera, se reconocía en los países miembrosque la reforma institucional avanza. Supuestamente, esta reforma institucional tambiénincluye el caso japonés, ya que ésta es necesaria en sectores como la agricultura, pesca

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y servicios, en los que existe un alto proteccionismo y un bajo nivel competitivo.

Por otro lado, en momentos en que el MITI prácticamente se inclinaba por aceptaracuerdos de libre comercio, el MOFA estaba ya dividido en un grupo a favor y otro encontra de este tipo de acuerdo. El grupo a favor manifestaba que mientras lanegociación de la OMC estuviese estancada, el acuerdo permitiría asegurar otro marcoalternativo para la liberalización del comercio. Para el grupo en contra, la firma de unacuerdo de libre comercio significaba un abandono de la política de promover el régimende la OMC como pilar de la política comercial japonesa. Este último grupo incluso señalóque un cambio podría afectar las relaciones con Estados Unidos (Yomiuri Shimbun, 8 dediciembre de 1999).

Dentro del sector industrial japonés también se observaron una serie de cambios enla postura con relación a los acuerdos de libre comercio. En mayo de 1999, la Keidanrensolicitó al gobierno japonés que realizara un estudio específico sobre la firma deacuerdos de libre comercio que complementaran al sistema multilateral de la OMC. Sinembargo, aunque esta solicitud fue hecha cuando se realizaba lo que aquí llamamos“fase de estudio”, el sector industrial japonés manifestaba su descontento por la demorade su gobierno.

La Keidanren y una organización económica mexicana recomendaron en uncomunicado conjunto, divulgado en abril de 2000, el inicio de las negociaciones de unacuerdo de libre comercio entre Japón y México. Según los representantes del sectorindustrial, el acuerdo entre ambos países sería beneficioso por las siguientes razones:

1) El acuerdo de libre comercio fomentaría el comercio entre ambos países; esteefecto se observaría especialmente en las exportaciones japonesas a México deaparatos, partes y componentes electrónicos.

2) Las inversiones japonesas en México aumentarían con la eliminación de losaranceles sobre partes y componentes japoneses. También se considerabaimportante el establecimiento de reglas para la promoción y protección de lasinversiones.

3) Un acuerdo comercial fomentaría la participación de las empresas japonesas en losproyectos de infraestructura, al garantizar costos de competencia iguales a los desus competidores dentro de TLCAN y la UE (Keidanren, 2000a).

En julio del mismo año, la Keidanren propone al gobierno japonés un cambio en lapolítica comercial. Según esta propuesta, Japón debería seguir impulsando el régimenOMC pero, al mismo tiempo, era necesario utilizar los acuerdos de libre comercio comonuevos pilares de su política comercial (Keidanren, 2000b). Para la Keidanren, Japóndebería promover los acuerdos de libre comercio por las siguientes razones:

1) Sirven como herramienta para aumentar las oportunidades de negocios con elpaís y región contraparte.

2) Son necesarios para disminuir la desventaja competitiva de las empresasjaponesas en comparación a sus rivales de Estados Unidos y Europa.

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3) Promueven una competencia en el mercado interno e impulsan la reformaestructural de la economía japonesa.

4) Complementan la liberalización del comercio e inversiones, así como la creación dereglas dentro del marco de la OMC. Dentro de la misma propuesta, la Keidanrenpresentó un modelo de acuerdo de libre comercio.

Desde la visión de la Keidanren, los acuerdos de libre comercio entre Japón y losactuales candidatos latinoamericanos tienen un significado estratégico en el continenteamericano. México es miembro del TLCAN y Chile tiene estrechas relaciones con elMercosur. Ambos candidatos latinoamericanos tienen además varios acuerdos con otrospaíses dentro y fuera de las Américas, y continúan negociando con otros países,ejemplo de lo cual son las discusiones comerciales entre Chile y Estados Unidos.

Después de tener una visión general de lo ocurrido en la fase 3, veamos cómosiguieron desarrollándose las comisiones formadas en la fase 2. Como se mencionóanteriormente, las actividades de la fase 2 tienden a continuar incluso al entrar a la fase3. Así, en junio de 1999, la “Comisión México-Japón Siglo XXI” reinició sus actividadesen una nueva versión, expresando sus grandes expectativas por la firma de un acuerdode libre comercio con México. Por otro lado, la “Comisión Chile-Japón Siglo XXI”presentó un informe en diciembre de 2000 en el que se hacen varias recomendacionespara el fortalecimiento de la relación bilateral y se manifiesta interés en que los estudiossobre un acuerdo de libre comercio entre ambos países produzcan resultados rápidos ypositivos (MOFA, 2001).

En esta sección hemos observado que dentro de la fase 3 se realiza una serie deestudios sobre los efectos de los acuerdos de libre comercio en el intercambio y en elflujo de inversiones con los países que Japón escoge como candidatos. El único paísque ha terminado de pasar completamente esta fase, realizando conjuntamente susestudios intergubernamentales con Japón, ha sido Singapur. En agosto de 2000, un mesantes de que las delegaciones de ambos países realizaran su quinta y última reuniónconjunta, la delegación japonesa, por su lado, se encontraba en la fase final de susactividades, estudiando qué sectores y bienes serían objeto del acuerdo bilateral(Yomiuri Shimbun, 25 de agosto de 2000). Como resultado de la fase 3, en septiembrede 2000, el grupo de estudio intergubernamental de Japón y Singapur presentó elborrador de un nuevo modelo de acuerdo de libre comercio que llamarían AcuerdoEconómico Japón-Singapur para una Nueva Era de Asociación (JSEPA, por sus siglasen inglés del Japan-Singapore Economic Agreement for a New Age Partnership). Endiciembre del mismo año, mientras se esperaba el inicio de las negociaciones oficialesentre Japón y Singapur, el MOFA presentó al gobierno japonés una propuesta basadaen un estudio realizado con el MITI y otros ministerios relacionados. Según la propuestade la burocracia japonesa, uno de los países con el cual se debería negociar un tratadode libre comercio debería de ser México, pues la falta de un acuerdo comercial con estepaís es económicamente perjudicial para Japón (Nihon Keizai Shimbun, 17 de diciembrede 2000), ya que las empresas japonesas tienen desventajas al competir con sus rivalesen América del Norte y Europa (véase tabla 1).

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Fase 4- Negociación oficial del acuerdo

A excepción de Singapur ningún otro país ha llegado a esta fase. Los paísescandidatos de América Latina, México y Chile, se encuentran en una posiciónrelativamente diferente a la de Singapur. Como referencia se puede examinar el procesode toma de decisión política en el JSEPA y luego se explicarán brevemente lascaracterísticas de este acuerdo, que será tomado como modelo para las próximasnegociaciones de Japón con los otros países candidatos.

La primera negociación formal entre Japón y Singapur se realizó a comienzos de2001, en una fecha establecida previamente en una reunión entre el Primer Ministrojaponés y su homólogo de Singapur. La delegación japonesa tuvo como jefe denegociación a un embajador enviado especial, mientras que el de Singapur fue su ex-embajador en Japón. Después de revisar el borrador del grupo de estudiointergubernamental, ambos gobiernos finalmente negociaron lo que podían ceder o noen un acuerdo final. Aún entrando a esta fase, el tratamiento a diversos sectores ybienes sensibles quedó sin resolverse y es entonces cuando la decisión política de cadauno de los gobiernos relacionados tuvo un papel principal. El mayor obstáculo frente alJSEPA fue el sector agrícola y pesquero, pues Japón tradicionalmente ha estado encontra de su apertura. El número de votantes pertenecientes a este sector tiene unagran influencia política en los congresistas del Partido Liberal Democrático (LDP), actualpartido de gobierno. Por esta razón, incluso dentro de las negociaciones del GATT y dela OMC, el gobierno japonés está poco dispuesto a una liberalización de este sector.

En agosto de 2001, un comité de investigación sobre el sector agrícola y pesquerodel LDP, formado por sus propios congresistas, recomendó al MOFA y a los otrosministerios participantes en la negociación oficial con Singapur que los aranceles delsector agrícola y pesquero deberían mantenerse fijos en el acuerdo. Según estoscongresistas, “debido a que en el mundo ya existen acuerdos de libre comercio queexcluyen a los productos agrícolas y pesqueros, no hay problemas al dejar de lado lostarifas arancelarias (de este sector)” (Nihon Keizan Shimbun, 28 de agosto de 2001).Asimismo, este grupo de congresistas confirmó que no aceptarían “tocar” este sector enlos futuros acuerdos de libre comercio ya que, según ellos, la liberalización del sectoragrícola y pesquero debe ser parte de la agenda de negociaciones de la OMC.

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La cantidad y la proporción de importaciones del sector agrícola y pesquero en eltotal de las importaciones provenientes de Singapur hacia Japón han sido insignificantesen los últimos años. A pesar de esto, Japón se aseguró de proteger su sector agrícola ypesquero, confirmando al mismo tiempo que no ingresarán, a través de Singapur,productos de este sector provenientes de terceros países. Asimismo, el acuerdo conSingapur desde un comienzo fue considerado como el modelo de los siguientesacuerdos comerciales con otros países, incluyendo a los candidatos de América Latina yAsia, donde, por el contrario, la proporción de las importaciones agrícolas y pesquerasocupa una considerable proporción en el total de las importaciones de los países decada una de estas regiones a Japón.

La insignificante cantidad de importaciones agrícolas y pesqueras desde Singapurse convierte en el factor principal que hizo decidir a Japón su primer acuerdo de librecomercio. Otros sectores también se opusieron a una liberalización, como el sectorpetroquímico que hasta fines de esta fase se negaba a aceptar la liberalización dediversos productos.

Después de cerca de ocho meses y medio de negociaciones oficiales, a mediadosde octubre de 2001, Japón y Singapur anunciaron la conclusión de la negociación delJSEPA y que ambos gobiernos llegaron a un acuerdo final. Aunque la lista completa delos bienes incluidos en el acuerdo no ha sido todavía presentada al momento deredactar este trabajo, se anunció que el sector agrícola y pesquero no será objeto deuna eliminación de tarifas arancelarias. En enero de 2002, el JSEPA fue firmado en unavisita oficial del Primer Ministro japonés a Singapur.

A través del JSEPA, la eliminación de tarifas arancelarias de Japón se concentra enproductos químicos como el plástico y derivados del petróleo como el combustible deaeronaves. En términos de costos, los productos libres de arancel provenientes deSingapur antes de la firma del acuerdo representaban un 84% del universo arancelario yse estima que después de la firma del mismo este porcentaje se incremente a 94%.Singapur, por su parte, eliminará las tarifas arancelarias de las cervezas y bebidasmedicinales, permitiendo con esto que el 100% de las importaciones japonesas ingresenlibres de aranceles. Como otras características

del JSEPA figura el sistema de comprobación de la seguridad de la maquinaria detelecomunicaciones y productos electrónicos, el otorgamiento del status de nación másfavorecida en inversiones y comercio de servicios, y la simplificación de los trámites deexportación, entre otras. Por otro lado, existen secciones de cooperación bilateral en lasáreas de servicios financieros, telecomunicaciones e informática, ciencia y tecnología,entre otras. Asimismo, se estableció un mecanismo de consulta y resolución deconflictos.

El JSEPA podría tener un gran impacto en las negociaciones comerciales de Japóncon los candidatos latinoamericanos ya que no incluye una eliminación arancelaria delsector agrícola y pesquero. A diferencia de Singapur, tanto México como Chile exportana Japón una gran proporción de bienes agrícolas y pesqueros. En 1999, entre lasimportaciones mexicanas de Japón los alimentos y bebidas representaban el 28% del

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monto total, seguido por maquinarias (21%), petróleo y otros combustibles (17%),hidrógeno carbonizado (17%) y otros (10%). Por otro lado, en el caso de lasimportaciones chilenas de Japón, la tercera parte se concentra en el vino, frutas ysalmón, es decir, productos agrícolas y pesqueros; mientras que las dos terceras partesincluyen minerales como el cobre y el acero, y otros recursos naturales como la madera.

A estas alturas es difícil predecir cuáles serían los impactos específicos que tendráel JSEPA en las negociaciones comerciales entre Japón y los candidatos de AméricaLatina. Por el momento lo que queda claro es que el JSEPA será tomado como modeloen los siguientes acuerdos bilaterales de comercio que Japón intente firmar con otrospaíses. En lo que se refiere a la política japonesa de proteger ciertos sectores como laagricultura y la pesca, un cambio sería posible sólo dentro del marco de lasnegociaciones de la OMC o del APEC. Sin embargo, la posición de Japón antes de unaposible nueva ronda dentro del marco de la OMC no ha cambiado, pues continúaoponiéndose a una liberalización del sector agrícola y pesquero. Por otra parte, en laúltima reunión de Jefes de Estado del APEC en Shanghai, los países miembrosacordaron apoyar el inicio de la siguiente ronda de la OMC y tomar medidas para elevarel efecto de la liberalización del comercio e inversiones, sin que esto suponga unaliberalización del sector agrícola y pesquero. Esto implica que tanto Chile como Méxicodeberán prepararse o resignarse a aceptar las condiciones fijadas por Japón en esossectores, salvo que tengan una buena razón lógica que pueda convencer al gobiernojaponés.

4.- Conclusiones

Al examinar el proceso de toma de decisiones dentro del marco de la diplomaciaeconómica, hemos observado que la política comercial de Japón frente a México y Chiletiene una base política establecida años antes de iniciarse algún tipo de diálogo formal oinformal sobre un acuerdo de libre comercio en el ámbito bilateral. El hecho de queJapón haya escogido a estos dos países como sus primeros candidatoslatinoamericanos para un acuerdo comercial refleja el interés estratégico de amboscomo miembros de los principales esquemas de integración del continente americano.Así, desde comienzos de la década de los años noventa y durante el transcurso de lamisma, Japón ha intentado fortalecer sus relaciones políticas con estos dos candidatoslatinoamericanos.

Después de analizar la trayectoria del acuerdo entre Japón y Singapur, tenemosreferencias de cuáles serán los siguientes pasos que se tomarán frente a acuerdos conlos países latinoamericanos. Los ministerios relacionados, el partido de gobierno y elsector industrial, entre otros actores, han logrado alcanzar un consenso final después deun largo proceso de interacción, en el que cada actor busca maximizar sus intereses.

El modelo de acuerdo de libre comercio propuesto por Japón tiene elementosnuevos que los acuerdos del tipo TLCAN no tienen, incluyendo cláusulas sobre lacooperación bilateral. No obstante, para los candidatos latinoamericanos la falta de una

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liberalización del sector agrícola y pesquero puede convertirse en un factor dedescontento que sería difícil de resolver con un diálogo bilateral, ya que incluso dentrodel marco de la OMC Japón insiste en lo mismo. Si dentro de unos años Japón y lospaíses latinoamericanos no llegasen a un acuerdo a escala bilateral, el ALCA podríacausar una nueva preocupación a los intereses económicos japoneses pues seríanecesario un diálogo ya no bilateral, sino uno dirigido a toda una región.

Es posible que este análisis pudiera realizarse con otras metodologías, teorías yparadigmas; para muchos académicos japoneses, en especial para los expertos enAmérica Latina, la temática de este trabajo debió quizá enfocarse dentro del contexto delas relaciones Japón-América Latina. El autor no niega cierto grado de validez a este tipode enfoque, pero propuso alternativamente hacer hincapié en la política japonesa y tratarde entender el proceso político desde otra perspectiva. Al prestar más atención a laestructura sociopolítica existente durante los cambios de la política comercial, es posiblepercibir que las iniciativas japonesas hacia América Latina pueden considerarse tambiéncomo parte de su estrategia mundial.

Referencias

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World Bank (2000) Trade blocs-a World Bank policy research report, Oxford, OxfordUniversity Press.

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III Parte

El nuevo regionalismo y los espacios fronterizos

El TLCAN, el Plan Puebla Panamá y el papel de México como la nuevafrontera geopolítica regional de América del Norte Juan Manuel Sandoval Palacios

El objetivo de este ensayo es presentar algunas reflexiones acerca de las fronterasde México en el proceso actual de la integración regional en el hemisferio occidental, enel cual la región fronteriza entre México y Estados Unidos ha sido un laboratorio y lasfronteras norte y sur se han transformado en las fronteras geopolíticas de EstadosUnidos, mientras México se ha convertido en un país-frontera, es decir, en la fronteraregional de América del Norte. Este análisis se inicia con una revisión de lareinterpretación de las relaciones fronterizas entre México y Estados Unidos promovidasdesde inicios de la década del noventa. Durante más de 150 años la región fronterizaentre ambos países estuvo plagada de conflictos, incluso con pérdida de soberanía porparte de México, que quieren olvidarse para abrir paso a una nueva era y a una nuevatipología contemporánea de las interacciones fronterizas, como lo señala el geógrafofrancés Michel Foucher (1997), miembro de L’Observatoire Européen de Géopolitique.Luego se examina cómo, a partir de la década del ochenta y en especial luego de lafirma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la frontera entreMéxico y Estados Unidos se ha convertido en un laboratorio para la integración regional.Finalmente, se analiza la ampliación de la estrategia mediante el Plan Puebla Panamá yel Plan Sur.

“Reescribiendo la historia” sobre las relaciones entre México y EstadosUnidos

Actualmente, la frontera-límite entre México y Estados Unidos se estátransformando debido a la llamada globalización (en la cual los imperialismos ycolonialismos vuelven a decidir sobre la manera de dividir el mundo para provecho desus intereses). A lo largo de un siglo y medio, la frontera entre México y Estados Unidos

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fue una región caracterizada por una historia permeada de conflictos. Sin embargo, estasituación comenzó a cambiar desde principios de la década de los años ochenta, cuandoMéxico dio un giro histórico al modificar su modelo económico y buscar una mayorinserción en la economía mundial, que venía transformándose rápidamente. A principiosde la década de los noventa, ya era evidente que el proceso de una mayor integracióneconómica de México a Estados Unidos se desarrollaba de manera acelerada. Lasrelaciones entre los gobernantes de ambos países, George Bush y Carlos Salinas deGortari eran calificadas entre las mejores en la historia de ambas naciones. Sinembargo, las crecientes relaciones económicas no debían estar empañadas por lamemoria de sus viejos conflictos y, para facilitar el proceso de integración regional, eranecesario acabar con algunos de los aspectos conflictivos de esa historia.

En primer lugar, y porque la integración así lo requería, se debía saldardefinitivamente los reclamos sobre algunas regiones o problemas de delimitaciónfronteriza. En este marco México acabó cediendo un territorio en disputa a EstadosUnidos. Todavía en 1992, el canciller mexicano Fernando Solana planteaba que elgobierno mexicano debía reclamar como suyas las islas e islotes que formaban elllamado Archipiélago del Norte, que Estados Unidos ocupaba desde el fin de la guerracon México. Este archipiélago situado frente a las costas de California, entre San Diegoy Los Ángeles, no había sido incluido en el Tratado de Guadalupe-Hidalgo firmado porambos países en febrero de 1848, en el cual se “cedía” más de la mitad del territoriomexicano a los estadounidenses.

A lo largo de la historia, entre muchos mexicanos existía la idea de que susgobiernos tenían el deber de reclamar la devolución del archipiélago en cuestión, lo queexplica la declaración del Canciller Solana. Sin embargo, se debe recordar que elgobierno de Salinas de Gortari desarrollaba una doble política exterior. Por un lado, unaformal, con Solana a la cabeza, y por el otro, la informal, que era la efectiva, en manosde Joseph Maria Córdoba, quien desde la Oficina de la Presidencia manejaba los hilosde las relaciones con Estados Unidos para avanzar las negociaciones del TLCAN y que,en muchas ocasiones, contradijo o modificó medidas de la Cancillería. Para no enturbiarlas negociaciones con un reclamo añejo que sólo causaría ruido en esos momentos, elrégimen salinista buscó desembarazarse del caso del archipiélago como si fuera untrasto viejo. Casi en esos términos se expresa Jorge A. Vargas, experto en derechointernacional, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Diego,California, quien en un texto publicado en 1993 plantea en la introducción:

El lector deberá reconocer que, a juicio de quien esto escribe, el asunto delllamado Archipiélago del Norte está encuadrado en el ámbito de la historia yno en el campo del derecho internacional... Lo relativo a estas islascalifornianas -situadas frente a las costas del estado de California, enEstados Unidos de América-, constituye una cuestión que pertenece alpasado: el tema se relaciona con los trágicos acontecimientos que hace casisiglo y medio culminaron con la injusta guerra entre México y EstadosUnidos. Por ello, este tema se vincula con el Tratado de Guadalupe Hidalgode 1848. Tratado –como bien se sabe– que sirvió para cercenar a México

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más de la mitad de su territorio. Así pues, desde un punto de vista práctico,este tristemente célebre tratado, igual que aquellas islas, se encuentransituados dentro de los eternos dominios de la musa Clío... Por otra parte,este asunto podría haber quedado dentro del campo del derechointernacional si, en primer término, el gobierno de México hubiera tenidorazones válidas con base en el derecho de gentes para reclamar lareivindicación de las mencionadas islas y, en segundo lugar, si hubieraejercitado ese derecho ante Estados Unidos o ante un tribunal internacionalcompetente. Un examen de la historia de las relaciones diplomáticas entreMéxico y Estados Unidos demuestra que, hasta hoy, nuestro país no haformulado reclamación alguna en torno del citado archipiélago. La razón esobvia: no existen fundamentos legales válidos de conformidad con elderecho internacional que le permitan a México intentar la reivindicación delas islas del archipiélago del Norte (Vargas, 1993: 7).

Vargas, quien llevó a cabo esta investigación en el Centro de Estudios de EstadosUnidos y México de la Universidad de California en San Diego, dirigido entonces por elDr. Wayne Cornelius1, basa su planteamiento en un informe oficial que le fue facilitadopor la Secretaría de Relaciones Exteriores, elaborado por una comisión designada por elEjecutivo de la Unión el 9 de diciembre de 1944. Esta comisión dio a conocer sudictamen al Presidente Miguel Alemán Valdés tres años después de estudios de caráctergeográfico, histórico, jurídico y diplomático. El dictamen afirma que “(...) México carecede derechos sobre el Archipiélago del Norte y que, por lo tanto, si el caso fuera sometidoa un tribunal internacional, el fallo de éste tendría que ser desfavorable a nuestro país.”Vargas señala (1993: 8):

A juicio de quien esto escribe, ha llegado el momento de dar a la estampaeste valioso Informe y Dictamen. Según lo sugirió la propia Comisión ÁvilaCamacho en 1947, es menester que el gobierno de México proceda ainformar con franqueza al pueblo de nuestro país sobre la condición legalque guarda el archipiélago del Norte no sólo desde el punto de vistageográfico e histórico -que continúan siendo poco conocidos-, sinoprincipalmente desde el punto de vista del derecho internacional, cuyoanálisis demanda de nuestros estudiosos una actitud responsable y serena.No cabe duda que el citado Informe y Dictamen constituye el estudio máscompleto, autorizado y objetivo que hasta hoy se haya preparado sobre esteinteresante aunque empolvado capítulo de la historia de nuestro país.

Lo cierto es que este documento no sólo no fue conocido por el pueblo mexicanodurante todos esos años -a pesar de las recomendaciones del Informe de que eramenester que el gobierno procediera a informar al pueblo sobre la situación delarchipiélago-, sino que tampoco los propios encargados de las relaciones diplomáticas loconocían, como lo demuestra la declaración de Solana. Aceptando, sin conceder, queMéxico no tuviera derechos sobre el Archipiélago mencionado de acuerdo al derechointernacional2, resulta claro que de manera fortuita o no, al darse a conocer estasituación sobre el Archipiélago del Norte se buscaba terminar algo que ponía en duda lacuestión de la soberanía territorial.

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De igual manera, el problema de los límites submarinos, que también había sido unelemento de conflicto entre ambos países, ha quedado zanjado al establecerserecientemente la demarcación limítrofe en el Golfo de México. En la denominada Donadel Golfo existen enormes yacimientos de hidrocarburos, en su mayor parte en laplataforma marítima mexicana, que podrían ser explotados por Estados Unidos en unfuturo cercano, debido a que es el único de los dos países que tiene la tecnología parallevarlo a cabo. De acuerdo con la cancillería mexicana (Secretaría de RelacionesExteriores, 1999), desde hacía algunos años el gobierno estadounidense habíaexpresado al mexicano su deseo de delimitar la plataforma continental de las dos zonasde alta mar. Estados Unidos se había negado hasta que se ratificase el Tratado de 1978,en el que, junto con un Acuerdo firmado en 1976, se establecía la frontera marítimaentre ambas naciones, en el Océano Pacífico, hasta la anchura de 200 millas marinas.

El Tratado de 1978 había sido aprobado por el Senado mexicano después de quese firmó, pero su homólogo estadounidense no lo aprobó sino hasta octubre de 1997, yaque cuando lo estaba considerando en 1980, algunos geólogos estadounidensesopinaron que era ventajoso para México por haberse medido la zona económicaexclusiva mexicana a partir de las islas existentes en el Golfo de México y no desde lacosta de Yucatán, con lo que se dejaban importantes recursos naturales del ladomexicano. Sin embargo, los avances tecnológicos para la explotación de hidrocarburos agrandes profundidades, como los que se encuentran en la zona occidental del Golfo deMéxico llevaron a las empresas petroleras estadounidenses a presionar al Senado paraque aprobara el tratado de 1978. Este se firmó y fue ratificado el 13 de noviembre de1997 durante el viaje del entonces Presidente Ernesto Zedillo a Washington (Secretaríade Relaciones Exteriores, 1999). Poco tiempo después se establecían tales límitessubmarinos, con desventaja para México, según lo mencionó un senador por el Partidode Acción Nacional.

Estos casos se inscriben en los esfuerzos del gobierno mexicano por acabar conlos conflictos históricos entre ambos países y establecer un ambiente más favorablepara las negociaciones del TLCAN sin que apareciese ningún obstáculo por máspequeño que fuera. En esta perspectiva, el régimen salinista impulsó una nueva políticaexterior que se alejaba de la confrontación con Estados Unidos en foros como laOrganización de las Naciones Unidas (ONU) -en donde México llegó a votar muchasveces en contra de iniciativas estadounidenses-. De igual manera, Salinas desarrollóuna política de negociación, de no conflicto con el coloso del norte a través delestablecimiento de una estrategia de bajo perfil hacia Centroamérica y el Caribe (lo quesignificó una nula protesta del gobierno mexicano a la invasión estadounidense dePanamá). México también apoyó decisiones contrarias a su tradición de no injerencia yrespeto a la soberanía de las naciones, como en el caso de la guerra contra Irak, cuandoel gobierno de Salinas de Gortari ofreció 100 mil barriles diarios más de petróleo aEstados Unidos -a su reserva estratégica- aún antes de que el gobierno de este país selo solicitase, como prevención de una disminución en el abastecimiento de hidrocarburosde esa región del mundo por el conflicto bélico. Otro ejemplo fue la retractación demedidas soberanas, como en la suspensión por parte de la Secretaría de RelacionesExteriores de las actividades de la Agencia Antinarcóticos Estadounidense (DEA) como

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respuesta al fallo de la Suprema Corte de ese país para negarse a extraditar a HumbertoAlvarez Machaín, secuestrado en territorio mexicano en 1989 por órdenes de la DEA.Veinticuatro horas después, la misma Cancillería revocaba la suspensión por decisión dela Oficina de la Presidencia, para no afectar las negociaciones del TLCAN.

Esta actitud del gobierno mexicano empezó a convertirse en una política de Estadohacia Centroamérica y el Caribe, atrayendo a los países de esta zona a sus posicionesgeopolíticas por medio de vínculos comerciales (por ejemplo, la creación del Grupo delos Tres mediante un acuerdo comercial entre México, Venezuela y Colombia,aprovechando los vínculos establecidos entre los tres a partir de su participación en elGrupo Contadora). México también promovió una lucha conjunta contra el narcotráfico,las inversiones y capacitación, el desarrollo de grandes obras de infraestructura, etc.

Lo más importante fue aprovechar su experiencia de acabar con los conflictoshistóricos para facilitar la integración económica. El gobierno mexicano buscó un mayoracercamiento con Guatemala, tratando de limar las asperezas de las relacioneshistóricas para impulsar proyectos conjuntos de desarrollo binacional. De igual manera,conjuntamente con Belice, El Salvador, Honduras y Guatemala, México ha promovido elmegaproyecto turístico denominado Mundo Maya, que ha llevado a la mercantilizacióndel patrimonio histórico y cultural legado por los antiguos mayas a los pueblos de lospaíses mencionados. Mundo Maya se ha convertido en el mundo del espectáculocultural para las élites europeas y norteamericanas, como lo es Mundo Disney enOrlando, Florida y Los Ángeles, California, para las élites y clases mediaslatinoamericanas.

Una vez lograda la integración con Estados Unidos y Canadá en 1994, y un mayoracercamiento con sus vecinos del sur, el gobierno mexicano ha modificado su políticarespecto de sus propias fronteras, que han entrado dentro de los intereses estratégicosestadounidenses. La frontera con Estados Unidos ha sido un laboratorio y las fronterasnorte y sur se han convertido en las fronteras geopolíticas de Estados Unidos. México seha transformado así en un país-frontera, en la frontera regional de América del Norte

La frontera entre México y Estados Unidos como laboratorio de laintegración regional

A principios de la década de los ochenta la economía mexicana mostraba señalesde un profundo deterioro por la caída del precio del petróleo y la crisis de la deudaexterna. Por otro lado, la economía estadounidense se hundía en la recesión y eldesempleo, el cual alcanzó sus niveles más bajos desde la década de los treinta. Debidoa la contracción del mercado de divisas, el receso de la economía mexicana y lasdevaluaciones del peso, las importaciones de productos estadounidenses disminuyeronen más de la mitad durante los tres primeros años de esa década, afectandograndemente la economía fronteriza y el empleo de miles de personas en la frontera. Elmercado negro de dólares en la frontera (y en otras ciudades del país) y el incrementosin precedentes de la inmigración de trabajadores mexicanos indocumentados a EstadosUnidos fueron los efectos más palpables de la crisis en la zona fronteriza.

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Esta zona ha sido siempre un reflejo de las intensas y complejas relaciones entreambos países. En el pasado reciente, la ausencia de una oferta nacional de bienesintermedios y de productos terminados, la nula integración interindustrial de los estadosfronterizos y la sobrevaluación del peso mexicano favorecida por el régimen de zonalibre, permitió un gigantesco comercio de importación de bienes de consumo querestaba, al mismo tiempo, las posibilidades de una industrialización regional integrada ala economía nacional. Durante el régimen de Miguel de la Madrid, se planteóinstrumentar políticas de industrialización y comercialización regional basadas en lacomplementación de los eslabones intersectoriales de bienes intermedios (insumos) yproductos terminados entre los estados fronterizos y con respecto al resto de laeconomía. Desde el punto de vista regional, la integración interindustrial de los estadosfronterizos se justificaba debido a que la contribución de esas entidades a la economíanacional era relativamente pequeña considerando el tamaño de su territorio, su potencialde desarrollo y escasa población.

Los problemas que afrontaban las economías de los estados norteños eran, entreotras, un marcado desequilibrio entre la oferta y la demanda de bienes y serviciosgenerados en la región, una deficiente integración económica de la zona, la dispersióngeográfica de los principales centros urbanos y la falta de comunicación interestatal ycon el resto del país. Esta situación había limitado las posibilidades de desarrollo dediversas actividades que requerían de un mercado ampliado y aquellas que contabancon posibilidades de exportación. A lo anterior se agregaba el problema del flujo depersonas que llegaban a la frontera con el objeto de trabajar en el vecino país. Enconsecuencia, se estimaba urgente establecer una política de integración industrial einterregional que contribuyera a resolver los problemas enunciados. Esta política debíacontemplar los mercados estadounidenses para el aprovisionamiento de insumos y parala exportación de productos nacionales.

Sin embargo, lo que debería haber sido un proceso de integración regional de lafrontera norte a México, resultó en una integración mayor a la economía global y enparticular a la estadounidense. Y es que, de acuerdo con Arroyo (1995: 39-43), a la parde la globalización de la economía, el nuevo modelo de desarrollo al que se ha llamado“neoliberalismo”, privilegia la conformación de regiones por encima de la supuestahomogeneidad de las economías nacionales, lo que ha venido a asignarle unaimportancia fundamental a las trayectorias históricas de las regiones. La apertura de laeconomía nacional ha producido una serie de repercusiones de orden territorial yorganizacional, configurando un nuevo mapa económico de México, en el cual laposición de las regiones se ha ido modificando y con ello las posibilidades de éxito desus economías en los mercados internacionales. En esta perspectiva, la zona geográficade México se encuentra más integrada a la economía global y la frontera norte estambién la región más desconectada de la economía nacional (Schmidt, 1998).

Desde principios de la década de los ochenta, cuando se inicia con De La Madrid elviraje del modelo económico con una política de apertura económica (modernización yreconversión industrial, privatización de empresas paraestatales, etc.), la regiónfronteriza no sólo recibió grandes impulsos a su desarrollo industrial, sino a los sectores

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financiero y de servicios, a su infraestructura carretera y de comunicaciones, y a laliberalización comercial y la ampliación de la zona de perímetro libre (de 28 a 77kilómetros desde la línea de demarcación territorial) (Dávila y García, 1991). Ya para lasegunda mitad de la década, el desarrollo de los estados fronterizos del norte de Méxicoera tal que algunos autores planteaban que la importancia de la franja fronteriza norte deMéxico en las relaciones bilaterales con Estados Unidos aumentaba a la par de lacreciente fuerza económica de la región. En lo que respecta a México, apuntabaFernández (1989) que “el impacto que tendrá la región fronteriza sobre el grueso de laeconomía nacional obligará a un cambio en su postura en las relaciones entre los dospaíses y se pueden contemplar varios escenarios: un ‘tercer país’, un mercado comúnnorteamericano, y un pacto de las zonas fronterizas.”

En 1984, Gary Jacobs, empresario de Laredo, Texas, proponía la creación de una“zona fronteriza de productividad” en suelo estadounidense, donde las compañíaspodrían sacar provecho para los mercados interno y de exportación utilizandoprincipalmente mano de obra y energéticos mexicanos. Las maquiladoras no tendríanentonces que ir a ningún país riesgoso, se evitarían problemas con los obreros como losdel ramo automotriz, y al mismo tiempo se enfrentaría la competencia de Taiwán yCorea (Excelsior, 28 de mayo de 1984).

La creación de esta zona de libre comercio y coproducción o zona fronteriza deproductividad, o pacto de zonas fronterizas, por su carácter geoestratégico implicaba lanecesidad de un mayor control político y militar. En esta perspectiva, en marzo de 1986,el teniente general retirado del ejército estadounidense, Gordon Summer, ex presidentede la Junta Interamericana de Defensa y asesor especial del Departamento de Estadoen cuestiones de seguridad nacional en el gobierno de Ronald Reagan, presentó unproyecto durante una mesa redonda sobre México efectuada en San Diego, California,bajo los auspicios del International Security Council. En este proyecto se proponía lacreación de una franja autónoma militarizada de ciento sesenta a trescientos kilómetros(100 a 200 millas) sobre territorio mexicano y a todo lo largo de la frontera con EstadosUnidos, para enfrentar los problemas de la migración indocumentada y el narcotráfico ypara realizar maniobras conjuntas. En esta franja se establecería, asimismo, un sistemade libre mercado “con limitada interferencia de los gobiernos de México y EstadosUnidos.” (El Día, 18 de julio de 1986; Punto, 13 de julio de 1987). Desde este punto devista, el Departamento de Defensa estadounidense también manifestó su interés por elestablecimiento en dicha región fronteriza de un programa de producción industrial parala defensa de ese país.

Otros autores o políticos y empresarios planteaban la necesidad de la creación deuna zona libre para la producción a ambos lados de la frontera y aún otros una zona“tapón”. Por ejemplo, el 7 de abril de 1986, durante una audiencia celebrada en McCallen, Texas, Abelardo Valdés, ex embajador y jefe de protocolo de la Casa Blanca, yasesor de la Agencia Interamericana para el Desarrollo (AID), propuso la creación deuna zona de libre comercio y de co-producción en la franja fronteriza entre ambospaíses. La propuesta de Valdés, elaborada desde 1981, pretendía establecer una zonade 320 kilómetros (200 millas) a cada lado de la frontera y a lo largo de todo el límite

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entre los dos países, donde se eliminarían las trabas arancelarias y se ampliarían losincentivos fiscales y tarifas para empresas mexicanas y estadounidenses. Valdés apuntóque la Cámara de Comercio de Estados Unidos y numerosos legisladores habíanapoyado su propuesta, incluyendo al congresista William Richardson, quien ademáshabía sugerido la creación de un Banco de Desarrollo conjunto mexicano-estadounidense y una comisión internacional para tratar el tema de la inmigraciónindocumentada. “La legislación Richardson y mi propuesta abordan ese tema (losindocumentados) desde el punto de vista del crecimiento, porque en el subdesarrolloeconómico yacen las raíces del problema de la inmigración”, apuntó Valdés.

Se puede observar claramente cómo en la década de los ochenta, mientras que losestados del centro y del sur de México disminuyeron su crecimiento económico, lasentidades del norte y en particular las fronterizas, tuvieron un despegue industrialimportante. Actualmente, estos estados fronterizos albergan grandes intereseseconómicos de Estados Unidos -y en menor medida de Japón y de otros paísesasiáticos y europeos-, en la forma de maquiladoras (algunas de las cuales producenpartes componentes importantes para la industria militar y aeroespacial de la UniónAmericana); modernas plantas automotrices (Chihuahua, Coahuila y Sonora); usinasmetalúrgicas y minas (Sonora, Coahuila y Nuevo León). Allí se localizan grandesrecursos minerales (incluyendo uranio en Chihuahua). Por esta frontera entran aEstados Unidos grandes cantidades de petróleo y gas para alimentar, en gran medida, lareserva estratégica estadounidense, así como otros productos manufacturados,agropecuarios y también una buena cantidad de mano de obra barata, necesaria paraciertos sectores de la manufactura, la agricultura y los servicios. Y es que la política dedesarrollo económico e industrial de los estados del norte, impulsada desde principios delos ochenta, respondía, en gran medida, a las necesidades del desarrollo de laeconomía estadounidense la cual se centraba principalmente en sus propios estadosfronterizos del suroeste. Estos estados fronterizos, del lado estadounidense, se localizanen buena parte de la región conocida como Cinturón del Sol (Sun Belt), la cual se haconvertido en la zona industrial más importante de la Unión Americana, principalmenteen el estado de California. Las industrias electrónica y aeroespacial así como grandesyacimientos petrolíferos y de otros minerales estratégicos están establecidas enCalifornia, Arizona y Texas. Uno de los principales laboratorios nucleares de EstadosUnidos está cerca de esta frontera en el conjunto de montañas Sandía y Manzana enNuevo México. Varias ciudades fronterizas, las costas del Pacífico y del Atlántico, muycerca de México, son el hogar de más actividades de inteligencia y de instalacionesmilitares que cualquier otra región de Estados Unidos.

Como se ha podido observar, la mayor inserción geoeconómica de México aEstados Unidos, acelerada desde principios de la década de los ochenta, se ha basadofundamentalmente en la región norte del país, la cual ha recibido importantes impulsospara su desarrollo industrial y financiero, su infraestructura carretera y decomunicaciones, su liberalización comercial, el incremento de los servicios y otrosaspectos inherentes a tal proceso. Esta integración fronteriza es parte de un procesoregional mayor, en el cual el llamado Sun Belt se ha convertido en la principal zonaindustrializada de Estados Unidos, que la convierte, junto con la región fronteriza norte

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de México, en un área geoestratégica de primera importancia para el proyectoestadounidense de integración económica regional, comenzando por sus dos vecinosinmediatos, Canadá y México (Sandoval, 1996b). Para Estados Unidos el TLCAN con elque se ha formalizado la integración con Canadá y México, más que un pacto comercialsignifica una cuestión de seguridad nacional.

Mediante el TLCAN Estados Unidos manifiesta la intención de ampliar suproteccionismo tradicional a escala regional, con el pretexto de proteger su seguridadnacional (Saxe-Fernández, 1992). Para Estados Unidos, el área constituidaconjuntamente con Canadá y México es sólo el primer paso hacia la conformación deuna zona de libre comercio más amplia que incluiría diversas regiones desde Alaskahasta la Patagonia. El TLCAN no es sólo un modelo para otros acuerdos de librecomercio sino para la integración hemisférica ya que, por un lado, una cláusula deacceso establecida en este documento permitiría a otras naciones ingresar al acuerdo y,por otro lado, los mecanismos de negociación de este tratado fueron tan exitosos queson utilizados como modelo para otros tratados bilaterales entre países del continente.Lo serán también para las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas(ALCA) que fue propuesta por William Clinton en la Cumbre de las Américas celebradaen Miami, Florida, en diciembre de 1994, y aceptada por todos los jefes de Estado delcontinente, excepto Cuba.

Con la creación del TLCAN, la región fronteriza entre Estados Unidos y México estáconsiderada una de las áreas más importantes dentro de la estrategia estadounidensepara establecer su hegemonía hemisférica y mundial (Sandoval, 1996a). En estaperspectiva, la estrategia impulsada por Estados Unidos para enfrentar a los otros dosbloques geoeconómicos en formación, encabezados por Alemania y Japón, en la luchapor los mercados mundiales, requiere en una primera instancia de la integracióneconómica regional con sus vecinos del norte y del sur para aprovechar sus ventajascomparativas en beneficio propio (recursos naturales -principalmente petróleo-, y manode obra barata, entre otras). Para ello, se hace necesario tener el control no sóloeconómico, sino político y militar de la región fronteriza con México, que es fundamentalpara el desarrollo de esta estrategia. Con el proceso de integración económica estaregión se incorpora de forma plena a los intereses estratégicos y de seguridad nacionalde Estados Unidos.

Con el TLCAN la frontera entre ambos países se ha convertido en una fronterainterna del nuevo territorio norteamericano, bajo la hegemonía estadounidense, que laha sometido a estricto control político-militar (Sandoval, 1996a), y que ha servido inclusocomo “laboratorio para la integración regional continental” en términos no sóloeconómicos (Sandoval, 1996b; 2001), sino también político-militares (Cope, 1996;Sandoval, 1997a). La frontera sur, colindante con el istmo centroamericano se hatransformado en la frontera sur geopolítica de América del Norte (Sandoval, 1997b),convirtiéndose en la nueva frontera-frente de Estados Unidos en su expansión hacia elresto del Continente. Esta expansión, sin embargo, está ahora disfrazada bajo unacuerdo para la creación del ALCA en el año de 2005 (véase Declaration of Principles,Summit of the Americas, 1994).

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Con la integración de México como parte de América del Norte (antes este país eraconsiderado en los mapas geopolíticos estadounidenses como parte de Centroamérica oSudamérica, y aún como América de “en medio” (Middle America) o Mesoamérica,desde una perspectiva cultural antropológica), se ha producido una desterritorializacióndel país como Estado-nación, al crearse las condiciones (principalmente debido alTLCAN, pero también gracias a otros acuerdos bilaterales) para que todo el territorionacional sirva como una zona franca, una zona fronteriza.3 México se ha transformadoen un país-frontera, en una frontera regional para el TLCAN, que une y separa aAmérica del Norte del resto del continente, y que tendrá una zona articuladora o“bisagra” con la creación del corredor Puebla-Panamá, impulsada por el gobierno deVicente Fox.

Del TLCAN al Plan Puebla Panamá

El Plan Puebla Panamá (PPP) es la estrategia del régimen foxista para integrar a laregión sur-sureste de México y al istmo centroamericano en la dinámica delneoliberalismo. La meta es aprovechar los recursos naturales y energéticos, la mano deobra barata de la región, y construir un puente entre América del Norte y América del Surpara facilitar la creación del ALCA. Para ello, busca beneficiarse de las ventajas de laintegración subordinada lograda por México respecto de los países centroamericanos apartir de 1995 mediante tratados de libre comercio (Costa Rica, Nicaragua, el llamadoTriángulo del Norte conformado por Guatemala, El Salvador y Honduras) y con la prontafirma con Belice y Panamá.

Sin embargo, esta estrategia también trata de impulsar la regulación del mercadolaboral regional de Centroamérica y del sur-sureste de México, estableciendo, enprimera instancia, estrictos controles de los flujos migratorios en el sur para que nolleguen a la frontera entre México y Estados Unidos, a cambio de que esta última naciónabra más sus puertas a los trabajadores migrantes mexicanos para laborar su territorio.Esta estrategia busca también consolidar la regulación de la fuerza laboral migratoriamexicana para el mercado laboral estadounidense (Sandoval, 2001). La ejecución delPPP no será fácil y posiblemente tenga que remontar todavía algunos obstáculosdifíciles antes de que los proyectos productivos generen los empleos previstos para lapoblación del sur-sureste y de Centroamérica, la cual seguirá emigrando en grandescantidades.

Ante esta situación y para evitar que los flujos de estos migrantes continúencreciendo, a partir del 1º de julio de 2001, el gobierno mexicano inició un programadenominado “Plan Sur” para reducir la porosidad de las líneas divisorias entre México yGuatemala y Belice mediante el incremento de la presencia policíaca y militar. Este planse inscribe en el marco del compromiso adquirido ante Washington por la administraciónde Fox de reducir el flujo de inmigrantes indocumentados que llegan a la frontera común.Se complementa con el “Plan de Acción para la Cooperación sobre SeguridadFronteriza”, acordado en una reunión de alto nivel sostenida el 22 de junio en San Diego,California, por autoridades de ambas naciones. En este:

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1. Se decide declarar zonas de alto riesgo vastas extensiones en la región limítrofeentre México y Estados Unidos;

2. Se establece un nuevo programa de reconocimiento aéreo en las áreas desérticas; 3. Se prevé un proyecto piloto para que la patrulla fronteriza reemplace el armamento

letal por otro no letal y disuasivo; 4. Se propone la revisión de los operativos Salvaguarda, Guardián, Bloqueo y Río

Grande y el incremento hasta en 40% del número de integrantes del Grupo Beta; 5. Se prevé el fortalecimiento de medidas para prevenir el acceso a cruces en zonas

de alta peligrosidad y la prohibición del paso de personas hasta 3 kilómetros al surde la frontera;

6. Se propone efectuar operativos conjuntos de “disuasión” de la migración entre laPatrulla Fronteriza y los Grupos Beta,

7. Se decide intercambiar información entre la Procuraduría General de la República(PGR) y el Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) para combatir a bandasde polleros. (Cornejo, 2001; Saldierna, 2001).

El gobierno de Baja California ya instrumentó este plan impidiendo el acercamientoa la línea divisoria o “bordo” de los que intentan cruzar sin documentos, lo que haelevado la protesta de grupos en pro de los derechos de los migrantes.

Este plan de acción conjunta es el resultado de las negociaciones entre losgobiernos de los dos países, luego que los presidentes George W. Bush y Foxacordaron la búsqueda de mecanismos que permitan “una migración segura, legal,ordenada y con respeto a los derechos humanos”. La primera reunión del grupo de altonivel sobre migración se realizó el 4 de abril en Washington, D.C. En la agenda seincluyeron los temas de seguridad fronteriza, el régimen de visas temporales, laregularización de los mexicanos indocumentados que se encuentran en Estados Unidos,posibles alternativas para nuevos programas de trabajadores temporales e impulso aldesarrollo económico regional. Otros encuentros se efectuaron el 6 de junio en SanAntonio, Texas y el 8 del mismo mes en Washington, D.C. Como resultado de estasreuniones se convino intensificar los esfuerzos existentes para fortalecer la seguridad enla frontera y comenzar una revisión integral de las respectivas políticas fronterizas, conel fin de reducir los riesgos y eliminar la muerte de los migrantes a lo largo de la líneadivisoria.

En lo que respecta al “Plan Sur”, a partir del 1º de julio el gobierno mexicanoreforzaría la presencia militar, policíaca y de agentes migratorios en su frontera sur, conel objetivo de contener el flujo creciente de indocumentados centroamericanos, droga yarmas por esa zona. Este plan lo anunció el secretario de Gobernación, Santiago CreelMiranda el 18 de junio en una entrevista concedida al diario The Washington Post, en laque el funcionario consideró que en el pasado prácticamente no se habían promovidoacciones concertadas para enfrentar el tráfico ilícito de personas y drogas en la fronteracon Guatemala y Belice. Creel dijo que: “El plan, que no ha sido hecho público, es unesfuerzo sin precedente para cortar los flujos de inmigrantes, drogas y armas al paísdesde Centroamérica” (La Jornada, 19 de junio de 2001: 5).

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De acuerdo con el Comisionado del Instituto Nacional de Migración, Felipe JesúsPreciado Coronado, el Plan Sur consiste en sellar el istmo de Tehuantepec paraenfrentar uno de los mayores problemas del país: el tráfico ilegal de extranjeros y lasorganizaciones criminales que lo operan. La prioridad es ser muy eficaces en el controlde estos flujos migratorios que arriban sin documentos al país, para evitar los problemasque genera su presencia. Para ello es necesario aprovechar el cuello de botella delIstmo y cerrarlo. El plan consiste “en tener ahí a nuestro mejores operadores, a nuestrosmejores elementos. Se trata de una estrategia de mucha coordinación con los demáselementos de las corporaciones en todo el sur, principalmente aprovechando lascondiciones geográficas del istmo –una franja de terreno bastante accesible quepodemos cuidar muy bien-, ya que por ahí van a pasar todos, los que se nos hayanpelado por allá abajo en la frontera finalmente van a pasar por ahí” (Gómez, 2001: 41-42). En síntesis, el “Plan Sur” que implica el “sellamiento” de la frontera sur, militarizaráno sólo el control de la región fronteriza entre México y Centroamérica para “evitar” elpaso a migrantes centroamericanos y de otros países, el paso de drogas y de armassino que este control se extenderá hasta el Istmo de Tehuantepec.

Conclusión

Estados Unidos se propone controlar una región geoeconómica de caráctergeoestratégico para su proyecto de integración regional hegemónica. Como se haseñalado, en el “Sun Belt” se ubica una gran parte de la industria de punta (electrónica,aeroespacial, biotecnológica, etc.), de la industria automotriz y la metalúrgica, minería(incluyendo plata, oro, y uranio) en ambos lados de la línea divisoria (principalmente enla forma de maquiladoras del lado mexicano). Los principales centros de investigaciónnuclear, bases militares (terrestres y marinas), y de la reserva petrolera estratégica en laUnión Americana también están en esta región (Sandoval, 1996 a y b). Lo mismosucederá con el Istmo de Tehuantepec, al ubicarse allí uno de los megaproyectos másimportantes de integración regional del Plan Puebla Panamá. El Istmo de Tehuantepecse considera una alternativa al Canal de Panamá para el transporte terrestre demercancías en grandes contenedores por medio de una vía multimodal transístmica, lacual irá acompañada de corredores maquiladores a lo largo de la ruta, y de proyectos deexplotación de la biodiversidad.

Finalmente, es importante retomar las palabras de un científico mexicano que se hapreocupado por estudiar durante muchas décadas la geografía nacional desde unaperspectiva nacionalista y en defensa de la soberanía nacional, Angel Bassols Batalla,quien plantea:

Bien sabemos que el concepto de frontera ha jugado un diverso papel en lahistoria nacional y en los conflictos entre países y áreas. Cada vez en mayormedida, se tiende a una integración de regiones y países; pero resulta lejanotodavía el momento en que se extingan los límites internacionales o cuandolas regiones dejen de pertenecer a los sistemas territoriales de su propianación. Por eso, las fronteras no diluyen, sino que más bien afianzan... LasFranjas Fronterizas México-Estados Unidos... se encuentran en un proceso

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cada vez más intenso de interrelación; pero lo que conviene a nuestro países que se conserve la unidad de la nación y que las regiones vecinas a larepública anglosajona vayan adquiriendo estructuras cada vez más maduras,que aceleren su vinculación productiva y demográfica en beneficio deldesarrollo general de México. Tal vez sea inevitable que, en los próximostiempos, Estados Unidos y México se integren cada vez más en loeconómico; pero una cosa es la unión pacífica de esfuerzos, respetandoderechos ajenos; y otra, la de pretender el establecimiento de nexos quepuedan conducir a la pérdida de la soberanía nacional sobre nuestrasactuales regiones fronterizas con [Estado Unidos]... (Bassols Batalla,1998:17)

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Ejes de integración y desarrollo para América del Sur Luiz Ablas

El proceso de colonización latinoamericano condujo a la formación de dos grandesespacios en América del Sur, dominados, respec,tivamente, por los españoles y losportugueses. Con la independencia, la parcela bajo el dominio español se dividió en unconjunto de países, mientras que los dominios portugueses dieron origen a un sólo país:Brasil. A lo largo del siglo XIX y en la mayor parte del siglo XX, estos paísespermanecieron relativamente aislados entre sí. La relación de Brasil con ellos fue inclusomenor, constatándose su casi total aislamiento. Diferencias culturales, entre ellas lalengua, el vasto territorio brasileño, la concentración de los grandes centros urbanos enla porción del litoral distante de las fronteras, son factores que pueden citarse paraexplicar la permanencia de esta situación.

Fue prácticamente en el transcurso de la última década cuando este procesocomenzó a modificarse. Con el advenimiento de algunas situaciones particulares, comola creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), se promovió una mayor integraciónentre los países de América del Sur. El factor más importante en este proceso es tal vezel mejoramiento de los medios de comunicación, aunque la complementariedad entre lasdiversas sociedades nacionales es, igualmente, un factor importante. Paracomprenderlo, en términos teóricos generales, es preciso buscar el conjunto decondiciones que se encuentran detrás de los hechos. Como se trata de un proceso deocupación territorial, se utilizará como fundamento teórico las ideas relacionadas con laplanificación territorial y regional, la organización del espacio y la identificación de lascomplementariedades entre las estructuras socio - económicas de las diversas regiones(o países para espacios mayores, lo cual incluye la integración internacional). Latendencia más reciente en esta área ha sido tomar en cuenta las posibilidades decomunicación entre los diversos espacios considerados, para promover su integraciónen términos de la complementariedad de sus estructuras productivas.

En esta dirección, el gobierno brasileño contrató a la consultora Booz-Allen &Hamilton do Brasil Consultores Ltda (BAH) que, en conjunto con otras empresas1,produjo un diagnóstico de la economía brasileña con la finalidad de identificar lasoportunidades de inversión en infraestructura económica, utilizándose el concepto de ejede integración y desarrollo que supone, en una primera aproximación, el estudio de lasposibilidades de comunicación e integración entre las diversas parcelas del territorionacional. Posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encomendó a lamisma consultora otro trabajo con los mismos objetivos teóricos, pero abarcando elespacio más amplio de América del Sur.

El objetivo de este ensayo es sistematizar estas dos experiencias, identificando losejes de integración y desarrollo de América del Sur como un todo. Para alcanzar esteobjetivo, inicialmente se procura especificar los fundamentos teóricos de la noción deejes de integración y desarrollo. Enseguida, se describen los ejes identificados para elcaso brasileño, mostrando el papel estratégico desempeñado por cada uno de ellos y

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adelantando algunas posibilidades de integración con los demás países de la región. Enla siguiente parte son descritos los grandes ejes identificados para la totalidad delterritorio sudamericano. Finalmente se presentan algunas propuestas y conclusiones.

El marco teórico: el concepto analítico de eje de integración y desarrollo

El fundamento del concepto de eje de integración y desarrollo puede encontrarse,inicialmente, en las experiencias de planificación regional que tuvieron por objeto lasllamadas “regiones problemas”, a las que siguió una serie de ensayos tanto en Brasilcomo en el resto de América Latina. En países con vastas extensiones territoriales comoBrasil, cualquier proceso de planificación impone naturalmente la partición territorial. Talenfoque fue utilizado en la definición de las grandes macro regiones brasileñas y sirvió alproceso de planificación regional realizado mediante las denominadas superintendenciasregionales (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste -SUDENE,Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia-SUDAM, etc.). En los años sesenta,se profundizaron los experimentos más integrados de planificación pues en ese períodoel desarrollo regional y los sistemas regionales nacionales constituían un objetivoimportante para el Estado, como parte de un enfoque más amplio de “integraciónnacional”. En América Latina, ya en la década de los cuarenta, esta cuestión eraconsiderada de forma más amplia y con un enfoque eminentemente práctico,principalmente a través de los trabajos desarrollados por la Comisión Económica paraAmérica Latina (CEPAL).

Luego de un período de debilitamiento de la idea de desarrollo regional iniciado alfinal de la década del setenta, se nota actualmente un interés fuerte y renovado en losasuntos ligados al tema, tanto de parte de los gobiernos como de las fuerzas sociales.Se produjo, no obstante, un cambio en su percepción; por un lado, se reconoce ladimensión nacional del problema regional, que se convierte en un componenteimportante en los proyectos políticos nacionales. Adicionalmente, se privilegian lasdimensiones social y ambiental, aproximándose cada vez más a una visión sustentabledel desarrollo regional. Desde el punto de vista internacional comienzan a aparecer lasprimeras experiencias dirigidas a definir los bloques comerciales, originándoseverdaderas “regiones” formadas por la aglutinación de varios países.

En ambos casos, enormes territorios presentan grados diferentes dehomogeneidad, principalmente en lo que se refiere a la accesibilidad. En este sentido, elénfasis en la infraestructura, privilegiando principalmente el transporte, conduce a unanueva formulación de la problemática regional al ampliar el concepto de región endirección a lo que se podría llamar ejes de integración. Organizados en torno a lasgrandes vías de penetración, ya existentes o potenciales, ingresando en áreas quepueden presentar ventajas competitivas, estos ejes definen grandes porcionesterritoriales que podrían ser incorporadas al desarrollo. Si el eje se define no como unasimple vía de penetración sino como una región de planificación, en la cual lainfraestructura de transporte es el factor que la define y al cual se suman laspotencialidades productivas y la propia estructura dada por la red de ciudades, se llega auna unidad territorial conveniente para el estudio de las posibilidades de integración y de

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desarrollo de grandes espacios, tanto en el ámbito nacional como en situaciones deintegración con los países vecinos.

En este contexto, la región de planificación es un concepto operacional y debe serconsiderado desde el punto de vista de la polarización. El criterio importante a tener encuenta es el que conduce a delimitar un espacio continuo cuya lógica está determinadapor la independencia funcional y que tiene su origen en el radio de alcance de lasaglomeraciones urbanas, más allá de los ejes de transporte estructurantes que definenuna economía regional.

Según estudios realizados en esta área y dentro de los cuales se destaca JacquesBoudeville (1972), este criterio de polarización que dio origen a la definición de regionespolarizadas, envuelve dos concepciones: la geográfica y la técnica. La primera se refiereal conjunto de soportes físicos (carreteras, ciudades, vías navegables, etc.) que permitenel acceso a los diversos puertos de un determinado territorio y significan, además de labase territorial propiamente dicha, un proceso de acumulación de activos fijosdesarrollado durante un largo tiempo. La segunda enfatiza un conjunto de relaciones decarácter técnico, observadas en el proceso productivo bajo la forma de intercambios einfluencias entre sectores, que adoptan formas disimétricas y que caracterizan puntossignificativos en la producción, posibles de generar efectos multiplicadores más fuertesque la media de la economía como un todo.

Estas características muestran la adecuación de la teoría de la polarización alconcepto de eje de integración y desarrollo como la definición de un espacio deinfluencia de una vía de transporte en el cual la accesibilidad es privilegiada por supresencia (base de la polarización geográfica) y la estructura productiva existente en esemismo espacio está determinada por la presencia de un conjunto de sectoresinterrelacionados (lo que define la polarización técnica).

Los ejes brasileños

Basándose en los aspectos teóricos descritos, en el estudio de Booz-Allen &Hamilton do Brasil Consultores Ltda fueron identificados nueve ejes que asumen lasconformaciones mostradas en el mapa 1.Todos estos ejes poseen una vía de transporteimportante que les otorga una vertebración y además un territorio complementario quees el área de influencia de esta vía de transporte. Este conjunto de ejes abarca todo elterritorio nacional y permite el análisis espacial de las actividades económicas y de laocupación de la población. El análisis facilita la identificación de un conjunto de grandesespacios que, englobando dos o más ejes, componen una primera aproximación paraidentificar los papeles desempeñados por cada uno de ellos. La definición de talesespacios permite, a su vez, constatar una funcionalidad a un nivel supra axial que ayudaa distinguir la complementariedad entre los ejes.

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MAPA 1BRASIL

EJES DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO116 mm x 152 mm

Mapa apaisado con el pie hacia afuera

Dentro de esta lógica, como se puede observar en el mapa, se identifican cuatrograndes espacios. El primero está formado por la red sudeste y los ejes sudoeste y sur,con una prolongación en dirección al Mercosur; el segundo, constituido por los ejesoeste y Araguaia–Tocantins; el tercero, por los dos ejes del nordeste brasileño, el deSão Francisco y el transnordestino y el cuarto, por la región amazónica, englobando losejes Madeira–Amazonas y Arco Norte. Cada uno de estos espacios tiene suscaracterísticas propias.

El gran espacio compuesto por los ejes sudoeste y sur, agregados a la redsudeste, consiste en la ampliación del centro dinámico constituido por la región en tornoa las metrópolis de Río de Janeiro y San Pablo, a las cuales se agrega, másrecientemente, Belo Horizonte, formando un gran triángulo polarizador. Por suscaracterísticas, la red sudeste no se constituye propiamente en un eje sino en una redcomo se deduce de su propio nombre. Esta red se organiza alrededor de un conjunto devías de transporte, predominantemente de carreteras y se constituye en un espaciodensamente ocupado e integrado con un elevado grado de conexión entre sus centros yuna actividad económica integrada de forma sectorial. La red sudeste es sede de lasactividades más importantes y estratégicas de la economía del país, siendo la industriala actividad mayor en términos de producción. Este proceso avanza en un entorno

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dinámico al sur y al oeste, en dirección a los ejes sudoeste y sur, por donde se desbordagran parte de los movimientos de desconcentración.

La definición y la delimitación del eje sudoeste se realiza en función de la hidrovíaTietê Paraná donde predominan partes importantes de los estados de San Pablo, MatoGrosso del Sur y Paraná. El eje cuenta con una base agro-industrial bastantediversificada, estando ubicados allí, de forma general, los sectores industriales másimportantes y dinámicos relacionados con la agricultura.

El eje sur está vertebrado por las vías que recorren el sur del país pasando por losestados de Paraná, Santa Catarina y Río Grande del Sur. En esta dirección son claraslas posibilidades de integración internacional mediante el fortalecimiento del Mercosur.La integración económica entre Brasil y los demás países miembros deberá serrealizada a través de esta región, estratégicamente localizada, dotada de servicioslogísticos y consolidada como centro de comercio exterior. Su posición estratégica conrelación al Mercosur, deberá proporcionar oportunidades competitivas al sector industrialy de servicios, especialmente en las ciudades más grandes y en las actividades deapoyo al comercio internacional.

El segundo gran espacio abarca los ejes oeste y Araguaia–Tocantins. Secaracteriza principalmente por tener un papel complementario a la red sudeste y laperiferia dinámica del sur. Es un espacio de colonización reciente, de baja densidad depoblación, predominantemente agrícola; en gran parte, es la frontera de expansión,pudiéndose convertir en el gran granero de producción de alimentos para el país y deproductos agrícolas para la exportación.

El eje oeste, definido por las vías de transporte que unen la red sudeste al oestebrasileño, está más consolidado. El Araguaia–Tocantins, que tiene como base lahidrovía formada por estos dos ríos, es de ocupación más reciente y une la regióncentral del país al norte, abriendo amplias posibilidades de transporte de productosagrícolas destinados a la exportación. Ambos poseen potencialidades de crecimientoadecuado en la producción agropecuaria, principalmente intensificándose su papel deintegración norte sur y centro oeste, con la mejora de su infraestructura de acceso, seapara el gran mercado nacional, vía ferroviaria, sea para el mercado exterior al norte o alsur, por la hidrovía.

El nordeste brasileño, conformado por los ejes San Francisco y Transnordestino,fue durante mucho tiempo un espacio al margen del proceso de desarrollo brasileñodebido a sus problemas de sequía y por el carácter, en cierta medida, complementariodel centro hegemónico. El río San Francisco brinda el soporte de infra-estructura detransporte para el primero de estos ejes, uniendo la región central del país a su porcióneste. El Transnordestino, por su parte, es vertebrado por la vía ferroviaria del mismonombre que cruza, en diversas direcciones, todo el nordeste brasileño. Estos dos ejes,por cubrir un territorio ocupado ya en los primeros tiempos del Brasil colonial, secaracterizan por una elevada densidad de población y un escaso dinamismo de lasactividades económicas allí presentes, lo que implica elevados índices de pobreza.

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Finalmente, los dos ejes del norte, el Arco norte y el Madeira–Amazonas, poseencaracterísticas propias tanto desde el punto de vista de la conservación ambiental comode las posibilidades que se abren en términos de integración por medio del transportehidroviario con el eje oeste y el Araguaia – Tocantins, así como con el exterior,principalmente con los países situados al norte de Brasil. El soporte infraestructural deestos ejes está formado, por un lado, para el Arco Norte, por carreteras que llegan hastalos territorios de las antiguas Guyanas y de Venezuela. Por otro lado, para el ejeMadeira-Amazonas, el soporte es el río que le da su nombre. Las características propiasde la región permiten enfatizar el aprovechamiento de sus recursos hídricos comosistemas de transporte, complementados por las infraestructuras de energía y decomunicaciones.

Este conjunto de ejes muestra las diferencias significativas existentes entre lasdiversas parcelas que componen el territorio brasileño y abren posibilidades concretasde proposiciones de política, en el sentido de aprovechar las potencialidades localizadasy, al mismo tiempo, reducir estas diferencias. Por otro lado, en la medida en que algunosde los ejes identificados poseen el potencial de integración regional mediante suexpansión más allá de las fronteras brasileñas, pueden ser tomados como punto departida para el estudio de estas posibilidades, así como para incluir algunasconsideraciones en torno a algunos de los ejes ubicados en el resto del territorio deAmérica del Sur.

Ejes de integración para América del Sur

Desde el punto de vista de la integración, Brasil tiene una posición estratégica enAmérica del Sur. Al tener fronteras con prácticamente todos los países de la región2, elpaís tiene la posibilidad de promover la integración física entre sus ejes y los espacioslimítrofes

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Para América del sur como un todo, según al trabajo realizado por Booz-Allen &Hamilton do Brasil Consultores Ltda (2000), los flujos actuales de transporte,comunicaciones y transmisión de energía, permiten identificar cinco grandes ejes (paralos cuales, la interacción entre los países alcanza una intensidad significativa) y otrosejes emergentes o potenciales. Los cinco ejes identificados, y que se pueden observaren el mapa 2 son: el eje Colombia – Venezuela, el eje del gasoducto Bolivia – Brasil, eleje de la Hidrovía Paraguay – Paraná, el eje marítimo del Atlántico y el eje del Mercosur.

El primero de estos ejes, Colombia–Venezuela, vincula los principales centros deproducción y consumo de los dos países. Los diversos tipos de relaciones se hacen porcarretera o por vía marítima en una proporción aproximada de 50% para cada tipodiferente de transporte. En 1998 fueron transportadas cerca de 3 millones de toneladasde mercancías, siendo 60% de cargas generales, existiendo además una importantelínea de alta tensión (380 MW) y la posibilidad de comunicación a través de la fibraóptica. Si a estos datos se suman las características presentadas para el eje brasileñoArco Norte, se abren perspectivas interesantes de integración para la zona norte deAmérica del Sur.

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El segundo eje señalado, gasoducto Bolivia–Brasil, incluye una gran región en losterritorios de Brasil y Bolivia que se viene consolidando desde la construcción delgasoducto que penetra en el territorio brasileño y que transporta cerca de 9 millones demetros cúbicos de gas por día. Este eje, que se superpone en gran medida al eje oesteidentificado para Brasil, engloba el propio gasoducto, la vía férrea y un sistema decarreteras que integran la región más desarrollada de Brasil con el territorio boliviano.

La Hidrovía Paraguay-Paraná, el tercer eje identificado anteriormente, se organizaaprovechando las ventajas naturales de una vía navegable de más de 2500 kilómetrosde extensión que une a Buenos Aires, en Argentina, con Puerto Suárez, en la fronteraentre Brasil y Paraguay. A partir de este punto, a pesar de soportar la navegación debarcazas de pequeño calado, la vía penetra en el territorio ecológicamente frágil delPantanal, lo que dificulta su adecuación para una navegación más pesada. A lo largo deesta hidrovía y abriendo, igualmente, nuevas posibilidades de integración, existen trescentrales hidroeléctricas binacionales y diversas líneas de alta tensión.

A pesar de las limitaciones apuntadas, 60% de los flujos de transporte de lahidrovía tiene destinos extrarregionales y está constituido básicamente por cereales,oleaginosas, cemento y minerales que se demandan en la región de Buenos Aires.Estos flujos aguas abajo engloban cerca del 80% de los totales del sistema fluvial,mientras que el 20% restante, constituido esencialmente por petróleo y sus derivados,realiza el itinerario contrario.

A la altura de Resistencia, en Argentina, la bifurcación en el sentido del río Paraná,que corre inicialmente por la frontera de Paraguay con Argentina y con Brasil a partir deCiudad del Este, ingresando al territorio brasileño a partir de Guaíra, abre la posibilidadfutura de una integración más significativa entre Brasil y Argentina a través de la hidrovíaTietê–Paraná, en funcionamiento a partir de la hidroeléctrica de Itaipú y actualmenteprincipal obstáculo para esta integración. Como la hidrovía Tietê–Paraná es el factor queestructura el eje del sudoeste ya identificado para el territorio brasileño, es evidente laimportancia de este eje para la integración nacional, en la medida en que seansuperadas las limitaciones impuestas a la navegación por la represa de Itaipú.

El cuarto eje identificado es el marítimo del Atlántico y concentra importantesmovimientos de carga y flujos de comunicación a través del litoral sudamericano. Estagran vía marítima se desarrolla en un sentido norte sur, vinculándose a la gran actividadnaval mundial ubicada en un gran corredor este–oeste, siendo el eje que une la mayorparte de las economías desarrolladas del planeta. Los puntos de contacto entre estasdos vías se sitúan en Hubs regionales desarrollados en el mar Caribe. Es un eje quetiene un volumen razonable de carga transportada, básicamente granos secos ylíquidos, alcanzando un monto cercano a los 25 millones de toneladas en el año 1998.La presencia de cables submarinos a lo largo del litoral por donde fluyencomunicaciones intra y extrarregionales, asociadas a las características potencialespercibidas en términos de transporte, abre posibilidades de ampliación del papeldesempeñado por este eje en la integración latinoamericana.

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Finalmente, configurándose como el eje de integración más importante entre lospaíses situados al sur del continente, se identifica el mega eje del Mercosur, queincluye un área que va desde la ciudad de Belo Horizonte en Brasil hasta Santiago deChile. En este eje se concentran los mayores flujos de todo tipo en América del Sur.Abarca un espacio donde están situadas las regiones más desarrolladas de Brasil,Argentina, Chile y la totalidad del Uruguay. En términos de producto, se puede estimarque cerca del 80 % del total del Mercosur está concentrado allí, con un monto cercano alos 8 mil millones de dólares anuales. Es un área muy bien dotada de infraestructurasmúltiples que vinculan centros importantes como San Pablo, Río de Janeiro,Montevideo, Buenos Aires y Santiago, y también centros menores como Belo Horizonte,Curitiba, Porto Alegre, Córdoba, Mendoza, Santa Fe y Colonia de Sacramento. En ciertosentido, es un eje concurrente de la Hidrovía Paraguay–Paraná y del eje marítimo delAtlántico, pero su importancia puede ser evaluada por el volumen de carga transportada,que alcanzó en 1998 cerca de 18 millones de toneladas, de las cuales 8 millonescorresponden al transporte de petróleo a través de oleoductos. Los restantes 10 millonesestán constituidos por carga general (cerca del 60%) transportada por autopistas, unavez que los servicios ferroviarios existentes son poco significativos. Es importantetambién señalar la existencia de gasoductos internacionales y de medios decomunicación, inclusive por fibra óptica.

Al lado de estos grandes ejes, es posible identificar un conjunto de ejes emergentesque concentran flujos menores, pero que adquieren una importancia significativa,principalmente en términos de las posibilidades de su desarrollo futuro. Tales ejespueden observarse en el mapa 3 (siguiente página).

MAPA 3AMÉRICA DEL SUR

LOS EJES EMERGENTES

116 mm x 119 mm

Mapa apaisado con el pie hacia afuera

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Conclusiones

Este ensayo analiza las posibilidades de integración económica en América del Surutilizando el concepto de eje de integración y desarrollo. Como se señala en el texto,este concepto fue inicialmente utilizado en un trabajo sobre Brasil y aplicadoposteriormente para la totalidad de América del Sur, como una forma de identificar losposibles canales de integración entre las economías de la región.

La primera observación que puede realizarse sobre estos dos trabajos es que elprimero es más amplio que el segundo, caracterizando cada uno de los ejes delimitadospara Brasil e identificando las posibilidades de inversión en infraestructura económicacon vistas a la planificación, parte ésta no descrita en este artículo. Aunque apenas seidentifican los posibles ejes de integración sudamericanos, la descripción efectuada dauna idea razonable de las posibilidades de integración presentes, pudiéndose visualizaruna situación favorable en este aspecto y, principalmente, abriendo perspectivas futurasde mejoramiento de las infraestructuras de comunicación, lo que consolidará aún más elproceso.

Los resultados descritos resaltan una situación ya conocida por los investigadoressudamericanos: la concentración de actividades dinámicas en el sudeste y sur brasileñoy en el norte de Argentina, incluyendo todo el territorio uruguayo y una parcela central deChile. La casi coincidencia de este espacio con el eje del Mercosur evidencia laimportancia de esta área de comercio para sus países miembros y para la totalidad deAmérica del Sur.

A pesar de su menor importancia actual, tanto los ejes de gran porte como los

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emergentes, muestran potencialidades significativas que, bien exploradas, podrían llegara transformarse en elementos importantes en el proceso de integración de la región. Lagran vía marítima que representa las posibilidades de navegación por el océanoAtlántico y la hidrovía Paraguay–Paraná, el crecimiento del cauce de este último río, queingresa en el territorio brasileño uniendo la hidrovía Tietê–Paraná ya en funcionamientoy que conforma el eje sudeste identificado para Brasil, son dos ejes de integraciónimportantes y, de cierta forma, complementarios al eje del Mercosur, lo que significa unmejoramiento y ampliación del área que se perfila actualmente como posible “core” delMercosur.

Desde el punto de vista de la metodología utilizada en los dos trabajos descritos yque está centrada en el concepto de eje de integración y desarrollo y apoyado enaspectos de la teoría de la polarización, se puede señalar que, a pesar de ser unaformulación aún en su fase inicial, los procedimientos utilizados demuestran unaadecuación a los objetivos propuestos, abriéndose una amplia posibilidad de desarrollosfuturos, sea para el proceso y planificación regional intra países, sea en el estudio de laintegración internacional.

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El impacto de la integración en los espacios de frontera: los casos de lascomunidades U‘Wa y Pemón en Colombia y Venezuela Raquel Álvarez de Flores

La globalización y sus miradas

En la actualidad, el tema de la globalización se analiza desde diferentesperspectivas. Una primera aproximación asocia el término a lo económico y por ende ala producción, distribución, intercambio y consumo mayor de bienes, resultado de laintensificación repetida e insistente de las interconexiones e interacciones de losmercados, la producción y las finanzas por encima de las regulaciones estatales. Laamplia y creciente importancia de los mercados financieros y de las empresastransnacionales más allá de las fronteras, y la conformación de grandes bloqueseconómicos son también clara expresión de esta internacionalización del capital.

Una segunda perspectiva asocia a la globalización con la intensificación deldesarrollo tecnológico, comunicacional y del transporte. Los comportamientos de laspersonas y las formas de organización de las empresas crecen en cantidad y seextienden geográficamente, envueltos por las señales de las grandes empresasmediáticas, con sofisticadas técnicas universalizables a lo largo y ancho del planeta, loque produce una falsa imagen de estar todos conectados por referentes simbólicossimilares por vía de la cultura pública. Se insiste también en asociarla con factores deproducción como el capital y el conocimiento, la tecnología de transporte de personas ymercancías y de datos de información, sofisticados sistemas de cables, uso de satélitesy progresivos métodos digitales. Esto es facilitado por la alianza estratégica de firmasinternacionales, la disminución relativa de los costos de transporte y de bienesmateriales, con una reducción del tiempo y del espacio a un mínimo asombroso.

En otro marco explicativo del fenómeno, se presenta la perspectiva cultural cuyoargumento es que las fuerzas de la globalización configuran espacios culturales en losque las relaciones se intensifican y se entrecruzan, para dar paso a la proliferación deidentidades colectivas vinculadas al lugar y a los legados históricos (nacionalismos,fundamentalismos). Esto produciría una remodelación de las diferencias culturales porencima de la llamada sociedad global y la irrupción de los referentes locales encontraposición a la pretendida uniformidad, la proliferación de una cultura mercantilizadapor la industria cultural, la generación de espacios colectivos marcados por el deseo decontrarrestar la homogeneidad cultural impuesta “desde arriba”.

Estas diversas expresiones de la llamada globalización permiten describir alfenómeno como un sistema de la modernidad marcado por la intensificación de lasrelaciones económicas, políticas, tecnológicas y culturales que aproximan a tal punto loslugares distantes que los acontecimientos locales sufren la influencia de hechosocurridos a miles de kilómetros.

Sea que hablemos de “Sistema-Mundo” (Wallerstein: 1998), “Sociedad Global”(Ianni: 1998), o “Economía Mundo” (Ortiz: 1998), lo cierto es que las expresiones de la

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llamada globalización o mundialización son manifestación plena de un mundo global queen apariencia se presenta como la gran oportunidad para el progreso técnico, eldesarrollo económico y el bienestar social. No obstante, este mundo global es enesencia profundamente diferenciador y puede poner en peligro las formas más antiguasy sólidas de cohesión e integración social.

La revisión a la que obliga la globalización pasa por lo económico y político, perotambién por incorporar al análisis lo cultural y ético, como es el caso que nos ocupa dedos pueblos indígenas en la frontera colombo-venezolana, que luchan por elreconocimiento de su integridad territorial y cultural ante la presencia de las compañíastransnacionales representativas de la globalización.

De la colonización a la globalización: crónica de un desentendimiento

Cinco siglos han transcurrido desde el encuentro entre los habitantes de doscontinentes, cuyas relaciones se establecieron por la necesidad de expansión delnaciente sistema capitalista de España y Portugal. A cada paso, los conquistadores, ennombre de la teoría de “la civilización cristiana” y la “razón”, impusieron sus ideas, usos ycostumbres en estos pueblos de América considerados “salvajes”, estableciendo ladicotomía colonial entre naturales y hombres de razón para justificar su hegemonía. Unade las demostraciones de la fuerza imperial la constituye el trazado de las fronteras porderecho divino. A través de la Bula Inter Caetera, Alejandro VI trazó la primera líneafronteriza de la era moderna. Ésta partía a 100 leguas al occidente de las Islas del CaboVerde en dirección a los dos polos, asignándose a España los territorios al Occidente dedicha línea y a Portugal los que se hallaren al Oriente.

Los vastos territorios ocupados en ese entonces por las civilizaciones de los mayas,aztecas, incas, señoríos independientes, comunidades aldeanas y grupos nómadas,poseedores de una cultura propia, rica y variada, con modos concretos de producción yreproducción de vida natural y espiritual, así como formas concretas de organizaciónpolítica, social y religiosa, fueron obligados a aceptar la catástrofe apocalíptica que cayósobre todos ellos durante el largo período colonial de casi tres siglos (véase Piñera,1994). La hecatombe demográfica del siglo XVI da cuenta de este irreparable daño. Delos setenta y cinco millones de indígenas que se calcula vivían en 1492 en el altiplanomexicano, Centroamérica y Sudamérica, sólo quedaban nueve millones en 1570 (lapoblación indígena de las Antillas había desaparecido ya totalmente para 1530)(Letamendía, 1997). Desde este entonces, fronteras y zonas de exclusividad fueronincorporadas con sus recursos naturales y contingentes humanos, como simplesrepartos de botín entre las potencias emergentes.

La racionalidad occidental, ciega a otros valores que no fuesen la mercancía y eldinero, comenzó un largo proceso de desintegración de las culturas indígenas. Esto serealizó mediante la destrucción de la organización política, religiosa, educativa, militar ysus creaciones arquitectónicas, pictóricas, escultóricas, apoyadas en institucioneseconómicas como la encomienda, el repartimiento, obrajes y hacienda. Esto conduce ala conclusión de que los “pueblos de indios” fueron remodelados para una nueva

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explotación económica de carácter servil y esclavista (véase Saladino García, 1994:25-30).

Los movimientos independentistas en el continente, a principios del siglo XIX,dirigidos por los “criollos”, en nada remediaron la situación de los indígenas, quienesquedaron al margen del proceso de construcción de los nuevos Estados. Con laemergencia de los diferentes Estados nacionales latinoamericanos se creó el espaciopara el desarrollo desigual del modo de producción capitalista, combinándose lasrelaciones de producción esclavistas y salvajes con actores, clases y personalidadespara dar cuenta de este desarrollo desigual. El crecimiento de los latifundios a expensasde las comunidades indígenas y la explotación servil en las haciendas, obrajes y minasdurante el siglo XIX fundamenta esta aseveración. En consecuencia, para los indígenas,la independencia no produjo ningún beneficio que permitiera su real inserción a estassociedades nacionales de manera igualitaria.

Si bien la lucha por la independencia adoptó del pensamiento europeo y americanode la época el principio de “libertad”, no prestó ninguna atención a los otros dosprincipios de la revolución francesa, “la igualdad” y la “fraternidad”. En el caso europeo,el derecho natural constituyó el edificio de los derechos ciudadanos negados al indio, loque algunos autores han convenido en denominar la “negación del otro”. En estanegación reside el comienzo de la disputa entre “civilización” y “barbarie”, es la idea dela civilización impuesta por los conquistadores primeramente y luego por la sociedad delcriollo, en contraposición a la encarnación de la “barbarie” representada por losindígenas.

Un incontenible proceso de disgregación, fragmentación en porciones reducidas deaquellos vastos territorios unidos en tiempos coloniales, llámense virreinatos, capitanías,gobernaciones, audiencias y otras demarcaciones, no coincidían necesariamente con lasnuevas fronteras de los estados nacionales. Estas habrían de establecerse adoptando elprincipio del Uti Possidetis, emanado del derecho romano, que textualmente significa “loque habéis poseído, lo continuaréis poseyendo”. Con este principio se desconocíacualquier derecho de posesión de los indígenas sobre el nuevo orden territorial.

La demarcación de los imperios, producto de la idea de universalidad, fue heredadapor los Estados-naciones y confirmada mediante nuevos tratados. Una mirada sobre elmapa permite apreciar esta tendencia: la Gran Colombia quedó dividida, en 1830, entres nuevos Estados; del Virreinato del Río de la Plata surgieron cuatro nuevas nacionesy en 1838 la Federación Centroamericana se dividió en cinco países distintos. Esoportuno señalar que en el trazado del nuevo mapa de los Estados independientesninguna comunidad indígena local participó, por el contrario, las fronteras interétnicasedificadas a lo largo de miles de años quedaron desde entonces fragmentadas,separadas, observándose cómo las fronteras políticas no coincidirían más con lasfronteras étnicas. Los pueblos indígenas fueron despojados de sus geografías primarias,sus territorios sagrados, sus símbolos de pertenencia y sus modos de vida. Lasgeografías nacionales de las fronteras quedaron entrecruzadas por dispares herenciasculturales, lingüísticas, administrativas, con el resultado de una frontera construidaarbitrariamente, dirigida por Estados cuya matriz radicaba en el mundo occidental.

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En América Latina la consolidación de una identidad nacional respondió a unproyecto definido por las élites mestizas y criollas a imagen y semejanza del modeloeuropeo. Fue la minoría dominante la que se impuso sobre las mayorías preexistentes,es decir los pueblos indígenas, quienes poseían su lengua, su religión, sus leyes, susinstituciones y sus valores culturales, que no fueron reconocidos por estos nuevosEstados-nación. Puede hablarse entonces de un país real y de otro formal, de un paísprofundo y de otro imaginario, por lo que el concepto de nación en la regiónlatinoamericana es aún un tema polémico. Los procesos de construcción nacional enesta parte del mundo, iniciados desde hace casi dos siglos, siguen sin concluir. En elsiglo XIX, en la mayoría de los pueblos latinoamericanos, los indígenas constituían lamayoría abrumadora de la población; sin embargo, las políticas de asimilación, episodiosde genocidio, el aumento del mestizaje produjeron una disminución drástica de lapoblación indígena. Estas políticas no han logrado eliminarla totalmente, considerándoseque en la actualidad existen unos cuatrocientos pueblos indígenas en América Latinacon una población total de alrededor de 40 millones de personas.

Un ejemplo de esta imposición lo constituye la Amazonía donde los descendientesde un mismo origen étnico y lingüístico quedaron repartidos entre los nuevos países:Brasil, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela. Un caso más cercano a nuestra realidadlo representan los diferentes grupos étnicos distribuidos a lo largo y ancho de la extensafrontera colombo-venezolana (2.219 kilómetros) y la brasileña-venezolana (2.220kilómetros). Allí conviven numerosas etnias de diferentes lenguas y costumbres. En ladesértica península de La Guajira, los Montes de Oca y la Sierra de Perijá, la Serraníade los Motilones y la Sierra de Tibú habitan las etnias de los Wayúu, Yukpa, Barí, con unpie en un país y el otro en el vecino, obviando la división político-administrativa impuestapor los Estados-nación, encargados de separar grupos étnicos, familias lingüísticas,historias de vida. Esto confirma el tratamiento discriminatorio dado a los indígenas,primeramente por los colonizadores y luego por los criollos, afianzados en el papel delEstado como cohesionador social, volcado hacia lo nacional desde el centro hasta laperiferia, desde lo próximo hasta lo distante, incluyendo por supuesto a las fronterasincorporadas a este proceso modernizador. No importaron las fricciones interétnicas, eldesarraigo ni las migraciones de un gran número de comunidades indígenasdesplazadas de sus territorios ancestrales, y obligadas a vivir de manera itinerante, enprocura de un lugar acorde a sus modos de vida.

La catástrofe iniciada hace cinco siglos continúa hoy en los nuevos espaciosglobales con sofisticados sistemas tecnológicos y comunicacionales a la cazapermanente de recursos por los cinco continentes. No obstante, la resistencia indígenasigue vigente, en pie de lucha en el último rincón apostando por un mundo mágicoconsustanciado con sus dioses, sus valores ancestrales y la madre tierra.

En tiempos globales ¿es posible integrar sin desintegrar? (caso U´was yPemones)

En un mundo donde el consumo se vuelve global, la producción busca involucrar ala mayoría de los países, promoviendo novedosos procesos de integración y programas

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de cooperación y desarrollo de carácter inter y transfronterizos, con capacidad de acortarel tiempo y las distancias de manera excepcional. Un ejemplo de lo anterior lorepresenta la proyectada ruta fluvial Paraná – Paraguay – Guaporé – Madeira –Amazonas - Río Negro –Casiquiare - Orínoco, lo que significa atravesar la Amazoníadesde Argentina hasta el Caribe (Grisales, 2000).

Estas grandes obras de infraestructuras terrestres, marítimas, fluviales, apoyadasen megaproyectos comunicacionales e hidroeléctricos, unen y atraviesan extensosterritorios, abarcando espacios fronterizos que se convierten en puntos nodales deprimer orden, en tanto permiten la movilización y el intercambio de bienes de capital,mercancías, servicios, y el flujo de personas. Estos espacios constituyen ademásfuentes naturales de recursos estratégicos, mineros, hídricos, biogenéticos,resguardados desde épocas milenarias por los indígenas, habitantes autóctonos deestas regiones, quienes se enfrentan a las nuevas amenazas de la globalización. Esconocido que las nuevas infraestructuras están acompañadas de pagos en efectivodesconocidos por los indígenas, introducción de nuevas costumbres, fragmentación ycontratación individual, afectando la solidaridad y reciprocidad características del modode vida de estas poblaciones. De igual manera, ocasionan migraciones forzadas, ytienen un impacto ambiental que produce la desintegración de las culturas primigenias.En palabras de Morin, éstas avanzan hacia la muerte: “asistimos a la última fase de laaniquilación de las culturas de cazadores-recolectores que todavía subsisten en lasselvas tropicales, las montañas salvajes o las extensiones desérticas” (Morin, 1999: 91).

Ante esta “nueva marcación de occidente”, empleando la sugestiva frase delantropólogo James Clifford (citado por Chambers, 1999: 111), en la que el equilibrio delmundo experimenta una grave amenaza por el desmedido poder del capital que noreconoce ni respeta especificidades culturales de ningún tipo y elimina todo tipo de“obstáculos” (indígenas) que puedan obstruir el avance del desarrollo del capital, cabepreguntarse: ¿dónde queda el otro ante estas nuevas fronteras de las regiones que seintegran? ¿quiénes son los ganadores y quiénes los perdedores?.

El Otro es el que está fuera de dichas fronteras, es decir, el que queda excluido dela modernidad mundo, el indio obligado a abandonar sus territorios y a utilizar laresistencia para juntar fuerzas y razones a fin de hacer valer sus derechos individuales ycolectivos duramente conquistados y reconocidos en las distintas constituciones de lospaíses, como en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá,Paraguay y Venezuela. De igual manera, las legislaciones nacionales indígenas deArgentina, Costa Rica, Chile y Perú, reconocen a las comunidades indígenas comocolectividades con derechos propios, personalidad jurídica, derecho a la libredeterminación. También reconocen a los pueblos indígenas el derecho a la delimitaciónde territorios propios y protegidos, derecho al manejo de sus recursos y proyectos dedesarrollo, respeto a sus normas internas de gobierno local y sus usos y costumbres oderechos consuetudinarios, etc. Con respecto a Colombia y Venezuela, en susrespectivas Constituciones se reconocen los derechos de los indígenas. En el casocolombiano, en la Constitución Política de 1991, en el Título I “De los PrincipiosFundamentales”, se reconocen estos derechos en los artículos 7 y 10, en el Título XI “De

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la Organización Territorial” en el artículo 330 y su parágrafo único. En la Constitución dela República Bolivariana de Venezuela de 1999 se incluyen en el Título II, Capítulo 8 “Delos Derechos de los Pueblos Indígenas”, artículos 119 al 126.

El reconocimiento de estos derechos en las Constituciones mencionadas está encorrespondencia con los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT), referidos a la protección de los derechos de los pueblosindígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras, a los procedimientos parasolucionar las reivindicaciones de tierras y al respeto de la cultura y los valoresespirituales de los pueblos indígenas. No obstante, estos artículos son violados como seanalizará más adelante, por las compañías transnacionales con la anuencia de losEstados que, sin previa consulta ni mucho menos evaluación de los perjuicios quepudieren ocasionarse a los pueblos afectados, promueven la explotación petrolera enterrenos, aguas y bosques que constituyen por generaciones el hábitat propio de estascomunidades, instalan sus compañías y su infraestructura en detrimento de estaspoblaciones.

La expansión de la economía-mundo de manera extensiva e intensiva traspasa lasfronteras geográficas, históricas y culturales en una redistribución de empresas,corporaciones y conglomerados por diferentes países y continentes. Apoyándose en losrecursos tecnológicos propiciados por la electrónica y por la informática, se sucedennuevas redes de articulaciones que dibujan los contornos y los movimientos, lascondiciones y las posibilidades del capitalismo global. En este contexto, los procesos deintegración se insertan en el ámbito de la globalización, respondiendo a la dinámica delos intereses que desde arriba y a través de sus alianzas estratégicas y por medio desus redes de comunicaciones, pueden estar presentes en muchos lugares o incluso entodo el mundo. Esto causa graves daños a cientos de sociedades tribales y tradicionalesdebido a las acciones de estas fuerzas económicas que operan sobre su medioambiente físico y sobre sus culturas y valores.

Este proceso de globalización se extiende como un proceso avasallador queirrespeta las identidades de cada sociedad o grupo social y causa una pérdidairreparable en su memoria material e inmaterial, cuya desaparición o destrucciónsignifica también una pérdida para la humanidad total.

Esta geocultura del desarrollo a la que alude Wallerstein, (1998:164) cuyo rasgodefinitorio esencial es la acumulación incesante de capital, está llevando a la humanidada un mundo incierto en el que todos estamos atrapados (grupos sociales, tribus,individuos, sociedades), y en el que no se sabe cuáles son los valores que se quiereimponer. Lo importante en esta incertidumbre es reconocer la integridad cultural de cadagrupo y de cada país, sobre la base de que si bien es cierto que en las contribucionesculturales a nuestra común empresa humana la civilización eurocéntrica ha hechonumerosos aportes, el resto de las otras civilizaciones también lo han hecho. Partiendode este reconocimiento y por el mismo desencanto que la acumulación del capital hacausado en las diferentes sociedades, es que se hace necesario comenzar a trabajarpara sustituir el actual sesgo eurocéntrico por un modelo alternativo con un sentido más

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equilibrado de la historia. Este modelo debe respetar las culturas y asegurar que losderechos humanos se apliquen por igual, actuando en la construcción de un mundo enel que la participación de los grupos locales sea considerada, en el entendido de que eldesarrollo no puede estar aislado de la organización social que es construcción detodos.

Los proyectos de integración y sus divergencias con los derechos de losindígenas: los casos de los U´was y los Pemones

En el período entre los años sesenta y ochenta se sucedieron los “grandesproyectos de desarrollo” en América Latina, con participación del Estado central quefavorecía la actividad capitalista intensiva mediante la introducción de tecnologíasavanzadas para constituir los llamados “polos de desarrollo regional”. Hubo necesidadde construir grandes obras de infraestructura como las presas, centrales hidroeléctricasy gigantescas acciones de modernización agrícola apoyadas en redes viales. Estosproyectos, avalados por organismos internacionales como el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) o el Banco Mundial (BM), arrasaron con espacios donde la presencia degrupos indígenas ha existido desde tiempos remotos. Cientos de sociedades tribales ytradicionales fueron destruidas y gravemente dañadas por las acciones de estas fuerzaseconómicas que operaron en su medio ambiente, destruyendo sus culturas y valores.Este fue el caso de los pueblos indígenas de toda América, que han tenido que soportarlas marcas de identificación impuestas por la sociedad mercantilista. Es bien sabido quelas culturas tradicionales son capaces de marcar un territorio a partir de la apropiaciónrelativa a su cosmovisión, concediéndole valores a aquellos elementos naturales de suentorno como ríos, lagunas, cerros, a los que consideran elementos constitutivos de unpaisaje unitario.

El modelo modernizador impuesto en América Latina se acopló a una fase dereconsideración de la división internacional del trabajo, mediante la adopción definitivade una condición de espacio-tiempo propia de la modernidad capitalista, con la intenciónde aprovechar al máximo los recursos naturales, sin considerar los grupos tradicionales,doblegando a los actores locales y ocasionando la desaparición de las culturastradicionales o integrando a los grupos locales de forma silenciosa. Numerosascomunidades han tenido que diluir sus costumbres tradicionales e integrarsesilenciosamente a la vida moderna importada por las empresas y los técnicos de losgrandes proyectos, creándose situaciones híbridas y problemáticas de complejasolución.

Una clara expresión de la resistencia indígena la constituye el movimiento zapatista,que en 1994 puso de manifiesto las enormes contradicciones y el cúmulo de problemasno resueltos en la sociedad mexicana, que para ese momento celebraba uno de lostratados de integración más ambiciosos, como el Tratado de Libre Comercio de Américadel Norte con Canadá y Estados Unidos (TLCAN). Unos simples datos ilustran estasituación de injusticia social en una región de tres millones de habitantes, con más de unmillón de indígenas para esta época: el 80% de los habitantes del campo no percibíaingresos mínimos o nada, de 100 niños que cursaban la primaria, el 72% no terminaba el

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primer grado, las escuelas no ofrecían escolaridad sino hasta el tercer grado y la mitadsólo tenía un maestro para todos los cursos que se impartían (Pérez, 1999: 236-238).Las recientes movilizaciones de los zapatistas exigiendo el establecimiento de unprograma político por el trabajo, la tierra, el derecho a la educación y la aprobación de laley sobre derechos y cultura indígena (Ley Cocopa), patentizan la relación de exclusióna la que han sido expuestos los indígenas latinoamericanos.

En la frontera colombo-venezolana, presenciamos la lucha de los indígenas con lastransnacionales por la defensa de sus territorios, invadidos por programas y proyectosde naturaleza económica. En el primer caso, hablamos de la etnia U´wa, con poblacióncercana a los siete mil habitantes distribuidos en cuatro departamentos (Norte deSantander, Santander, Boyacá y Arauca) fronterizos con Venezuela. Poseen un territorioindígena declarado como Resguardo en 1999, con una extensión de 220.275 hectáreasy en el que el límite del resguardo se encuentra a sólo 500 metros del área deexploración de la empresa Occidental Petroleum Company, que en asociación con laEmpresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), emprendió en 1997 la perforación yexploración de pozos con la factibilidad de hallar petróleo.

Ante los intentos de ocupación del territorio U´wa por la petrolera OXY desde 1993,los indígenas han emprendido una serie de acciones destinadas a frenar la llegada deestas petroleras. Los U´was declararon que se suicidarían masivamente e interpusieronuna acción de tutela, amparo constitucional, en defensa de su derecho a la vida. Sinembargo, el Consejo de Estado (Corte Administrativa), con el alegato de que losderechos colectivos imperan por encima de los derechos individuales, respaldó a lapetrolera, autorizándola a explorar y explotar petróleo en razón de la normativa queindica que el subsuelo y, por lo tanto el petróleo, es propiedad de la nación y que elEstado puede disponer del subsuelo para que lo exploten extranjeros. Estas sentenciasestán en contradicción con las normas de derechos humanos expresadas en laConstitución colombiana y en los Convenios Internacionales como los de la OIT 107 y169 sobre los Derechos de los Indígenas.

Los U´was alegan que la llegada de las petroleras impactará fuertemente a sucomunidad, como lo sucedido en el Magdalena Medio, el Catatumbo y el Arauca, dondeel petróleo atrajo toda clase de males tales como la drogadicción, prostitución,epidemias, alteración de los hábitos tradicionales, el desarraigo, acompañados de lairrupción de colonos, guerrilla, paramilitares, entre otros. Estas preocupacionesexpresadas por los indígenas coinciden con los estudios de impacto ambiental y sociocultural de la explotación petrolífera en la zona realizado por la Universidad de Harvard,que concluye que el daño para el modo de vida U´wa y el ambiente será irreparable yconducirá a la desaparición o extinción de la etnia. Esto lo corrobora uno de los caciquesU´was, al señalar:

Que el mundo lo sepa, que lo sepan los amigos, que sepa el gobierno que losabemos: los pueblos indígenas estamos enfrentados a una nuevacolonización, a una nueva barbarie, a un genocidio. Hace quinientos años,los banqueros ingleses, alemanes y holandeses financiaron la conquista de

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nuestro territorio....Hoy y ayer, la Oxy, la Shell, la Texaco, la Amoco, laExxon, la British Petroleum vienen en jet, en grandes buques y enhelicópteros, traen paquetes de dinero, construyen escuelas y canchasdeportivas, como antes trajeron cuentas de vidrios y espejos para llevarsenuestras riquezas; antes se llevaron el oro y la vida, hoy se llevan el petróleoy nos dejan la muerte” (Semana, 1999:46).

La lucha de los U´was por impedir la explotación petrolera no ha cesado. En losúltimos años se han incrementado las protestas pacíficas con el bloqueo de carreteras.En julio de 2000, cuando obstaculizaron la vía que conduce a Saravena, fuerondesalojados de manera violenta por las fuerzas militares, con el trágico saldo de dosmenores U´was muertos por la ingestión de gases lacrimógenos. La presencia de laempresa transnacional está ocasionando otros problemas alternos como es la presenciade colonos ante la expectativa de petróleo, y la introducción de costumbres foráneascomo el consumo de bebidas alcohólicas, la implantación del modelo agrícola delcampesino tradicional que altera totalmente el modo de vida U´wa. Asimismo, se hanviolado las disposiciones ambientales al construir carreteras con material de río,ocasionando daños al ecosistema debido a los desechos tóxicos, alterando los ciclos decaza y pesca y desarrollando tala indiscriminada de árboles. Esto ha causado unperjuicio incalculable a los cursos naturales de agua, cuyos afluentes surten a los ríosvenezolanos y al normal tránsito de los U´was por su territorio. Ante estos hechos, laOccidental Petroleum decidió hace unos meses abandonar definitivamente todo tipo deexploración y explotación en la zona, debido a que no existían posibilidades ciertas deencontrar petróleo y lo existente no era económicamente rentable para la empresa. Seconfirma así cómo las fuerzas económicas impulsadas por la globalización y apoyadasen los procesos de integración, destruyen culturas y valores y causan daños irreparablesal medio físico que a fin de cuentas es patrimonio de la humanidad.

Un caso similar lo experimentan los indígenas Pemones localizados en el EstadoBolívar en Venezuela, limítrofe con Brasil, en el que la llegada del hombre blanco (Te-pon-ken) para construir un tendido eléctrico que suministre energía a Brasil, acordado enun Acuerdo de Cooperación entre ambos países en 1997, ocasionó la protesta masivade las treinta y cinco comunidades indígenas localizadas en ese estado. Los pemonesdefendían su territorio y su cultura, igualmente impactados por la construcción de estesistema eléctrico, que abarca una extensión de 211 kilómetros de largo con torres desuspensión y amarre desde los 40 metros hasta los 150 metros de altura por 70 metrosde ancho, que atraviesan las comunidades indígenas y afectan una zona de 1600Hectáreas. Allí se encuentran tres Áreas Bajo Régimen de Administración Especial(ABRAES): La sierra de Imataca, el Parque Natural Canaima (Patrimonio de laHumanidad) y la zona protectora del Sur de Bolívar. Este estado alberga el 80% de lafloresta de Venezuela y la totalidad de los ecosistemas biológicos de plantas y especiesanimales, así como el mayor caudal de agua. El anunciado tendido eléctrico y el sistemade carreteras que lo acompañan amenazan seriamente la fragilidad de los suelos y elmantenimiento del equilibrio ecológico vital para la vida del venezolano y del planeta engeneral.

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Este tipo de proyectos responde a iniciativas de integración, pero en términosgeopolíticos, el mayor beneficiario es el Estado brasileño que busca una salida directa alCaribe con el ahorro en costos de transporte y colocación de los productos de susestados fronterizos en el mercado internacional. Cabe recordar que Brasil es un país delarga tradición expansionista, para lo cual ha emprendido la construcción de inmensosproyectos, muchos de ellos en estados fronterizos como el Programa Grande Carajás, elproyecto Polo Noroeste y el proyecto militar Calha Norte, a lo largo de la frontera conColombia, Guyana, Surinam, la Guyana Francesa y Venezuela, cubriendo casi un cuartode la región denominada Amazonía legal (Grisales, 2000). La construcción de estosproyectos ha ocasionado las migraciones forzosas de las comunidades étnicas y en elpeor de los casos su destrucción.

Conclusión

En los casos descritos, las poblaciones indígenas han tenido que enfrentarse a lasfuerzas represivas de los Estados, con la consiguiente pérdida incluso de vidas humanas(caso U´was); no obstante, su lucha continúa por la defensa de sus territorios, para ellos,sagrados.

Ante el panorama descrito se plantean algunas reflexiones:

· ¿Valdrá la pena seguir con esta carrera de desacralización de la naturaleza y deunos colectivos humanos largamente subyugados e históricamente excluidos parapermitir una globalización que no conoce límites sino los impuestos por ellamisma?

· ¿Y si apostamos por dejar que lo pequeño, que también es bello, se manifieste enestos hombres y mujeres que cohabitan con la madre tierra a la que llaman “elcomienzo de todo”?

No se trata de resistir a esta apertura global, no se trata de idealizar las culturas yaque, como lo expresa Morin, toda creación implica destrucción, todo avance histórico sepaga con una pérdida. Lo que queremos es llamar la atención de quienes tienen bajo suresponsabilidad la aplicación y ejecución de estos programas de desarrollo para quetomen en cuenta el concepto de responsabilidad ética, que pasa por reexaminar lasrelaciones entre cultura y desarrollo, en el entendido de que toda cultura, por pequeñaque ella sea, puede favorecer este desarrollo y contribuir al equilibrio de esta casacomún que nos sirve de morada: la Tierra. Comprendamos que la suma de lasdiversidades enorgullece y que las acciones irresponsables envilecen.

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El Caribe: la integración incompleta José Manuel Briceño Guerrero

Introducción

En una conversación que sostuve hace apenas un año con el coordinador de estamesa, se interesó él por conceptos que emití acerca de la integración en el Caribe y mepidió que elaborara una ponencia para este Congreso donde expusiera mis ideas alrespecto. Los conceptos emitidos por mí en esa ocasión son el resultado de muchosaños de estudio y reflexión sobre las condiciones étnicas, culturales y políticas del áreacaribeña. Me pidió que la ponencia no se limitara a un estudio puntual sobre unacuestión de detalle, sino que diera cuenta de las ideas más generales producidas por míen el curso de mis investigaciones sobre América Latina en general, pero con referenciaespecialmente concentrada en el Caribe por lo que respecta a la integración, temacentral de esta Mesa del Congreso que a la sazón se encontraba en período depreparación.

Acepté la petición del Profesor José Briceño Ruiz y ahora cumplo con lo prometido,aclarando por supuesto que procedo en los términos convenidos y me declaro presto aconsiderar cuestiones de detalle en la medida en que se presentaren durante larealización de los trabajos de la Mesa “Integración Regional en América Latina y elCaribe: entre el Regionalismo Abierto y la Globalización”, coordinada por el mencionadoProfesor José Briceño Ruiz.

Desarrollo La hipótesis fundamental de esta ponencia es que ya existe de hecho integración

en la región que se ha convenido en llamar Caribe, aunque quizás otros nombres fueranmás adecuados, pero predominó, no sin razón, la deslumbrante presencia de ese marenostrum americano y tal vez también el recuerdo de los que se creían ser losdetentadores únicos de la condición humana. Es práctica inveterada de los filósofos, acuya tribu pertenezco, la de definir los términos principales que van a usar en unaexposición. Entiendo por integración el interrelacionamiento de elementos inicialmentedispares y dispersos de tal manera que el resultado presenta características unitarias sinque las partes pierdan individualidad, gracias a ciertos factores aglutinantes que formanun ámbito de estrecha participación con grados diversos de asimilación, hasta un puntoen que el conjunto adquiere rostro propio y capacidad de expresión y diálogo.

Conviene aclarar que la unidad en la diversidad (e pluribus unum) no aplana loselementos sino que más bien los complejiza y enriquece de tal manera que su presenciaindividual, si así lo quiere el análisis, es mucho más poderosa y significativa que cuandoexistían separadamente. Paso a considerar los factores aglutinantes que catalizan y,hasta pudiera decirse, generan la integración, al crear un ámbito común en cuyo seno lacomunicación se vuelve inevitable.

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1. Factores geográficos

1.1 El mar. La gente que está continuamente en contacto con el mar desarrolla rasgosde sensibilidad, costumbres sensoriales, maneras de expresarse, actitudesemocionales, propensiones pasionales, preferencias sexuales, sentido rítmico muydiferentes de la gente que vive en la tundra, en los límites del desierto, en lascercanías de los polos, en las montañas, en la estepa o en las llanuras. En nuestrocaso, además, se trata de un mar cerrado con cadenas de islas grandísimas,grandes, medianas, pequeñas, pequeñísimas y fértiles islotes, con distanciasfáciles de vencer por vía directa o por el arco de los empalmes indirectos cuandose dispone sólo de embarcaciones pequeñas. Conocida es además la dobleembriaguez de ese mar, la que resiente, mar cara de ron, cara de borracho, y laque produce, pregúntenle a Saint-John Perse.

1.2 El clima. La temperatura siempre cálida facilita y alivia los cuidados de lavestimenta. No es necesario pasar varios meses del año envuelto en varios kilosde ropaje incómodo, como sí es el caso entre los que viven sobre el Mar del Norte,el Estrecho de Magallanes o las costas de Terranova. Tampoco es necesarioconstruir casas muy sólidas ni impasibles a la brisa. Piénsese en un niño en lascostas del Báltico en época de invierno y otro en la costa de la Martinica para lamisma época. Cuántos recuerdos diferentes; en cambio todos los que pasan suinfancia en el Caribe tienen los mismos recuerdos en cuanto a sensacionescorporales, lo cual influye sin la menor duda sobre la forma de percibir el mundo,sobre la Weltanschauung con el refuerzo adicional de la vida adulta. Un fondocomún físico-orgánico para todos los caribeños; cosa no despreciable si se tomaen cuenta la base físico-orgánica del mundo afectivo e intelectual sobre todo en losarmónicos del sentir y del pensar aun desde antes de su separación, cuando eranun solo tronco vivencial.

1.3 La meteorología. Común a todos los caribeños es la experiencia de los ciclos de lalluvia y de los vientos, y muy en particular el espanto de los ciclones con nombre demujer y la erótica perversa de sus coletazos. Común también el conocer losdesmanes de la tierra y el agua, el recordarlos y el temerlos. ¿Quién que escaribeño no ha sufrido la violencia salvaje, la belleza mortal de los huracanes?¿Quién que es caribeño no lleva en la memoria y en la respiración la marcatemblorosa de esos días aciagos cuando la mansa brisa maternal se convirtió endemonio implacable? Por esa marca nos reconocemos aunque no hablemos deello, aunque ni siquiera digamos la palabra.

1.4 Flora y fauna. El imaginario de todo caribeño está penetrado y densamentepoblado por las múltiples y variadas formas de la vegetación que con polícromalujuria invaden los más íntimos repliegues de la sensibilidad auxiliadas por ese sol“como para locos” que a veces acentúa los más ínfimos detalles de las plantas yanimales, y a veces los aniega y los convierte en esteros de luz para ArmandoReverón. Todo caribeño, blanco, mulato o negro, libanés o culí comparte con todocaribeño la embriaguez recurrente de insectos, pájaros, peces, flores, aromas y

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sabores de la naturaleza. Todo eso sin contar las ebriedades derivadas porindustria humana de plantas como café, caña de azúcar, tabaco...

2. Factores históricos

No pretendo contar la historia del Caribe ni siquiera en forma extremadamenteresumida y somera pues tal tarea desborda los límites de esta ponencia y es innecesariapara sus fines. Baste hacer énfasis en ciertos rasgos de ella que, al ser comunes paratodos los pobladores de la región, contribuyen a constituir el ámbito común que haestimulado desde siempre el proceso de integración.

En primer lugar debe observarse que todos los habitantes del área han venido delejos; no hubo, hasta donde sabemos, hominización en América; las poblacionesprecolombinas llegaron hasta allí después de larguísimos desplazamientos, lo mismopuede decirse de los colonos que llegaron después del descubrimiento a partir de Colón;esto es válido para todos los habitantes de América, pero en el Caribe los asentamientoseran necesariamente próximos los unos a los otros y esa proximidad propiciaba, es más,obligaba a enfrentamientos de carácter pacífico comercial de intercambio o bélicoguerrero con relaciones cambiantes de dominación y servidumbre, todo lo cual conduceal conocimiento mutuo, a la circulación de costumbres y valores, a la integración.

En segundo lugar debe observarse que los pobladores de la región proceden deorígenes étnicos y culturales diferentes en extremo, de tal manera que las relaciones detodo tipo implicaban, exigían gigantescos esfuerzos de comprensión y tolerancia aunquese cortaran nudos gordianos con espada feroz; implicaban y exigían, implican y exigen,el reconocimiento de diversidad y similitud; implicaban e implican, exigían y exigenintegración.

En tercer lugar, la esclavitud: la multimillonaria migración pasiva de africanosencontró punto de llegada, punto de uso y punto de distribución en el Caribe, de talmanera que éste se convirtió en el escenario por excelencia y por antonomasia deltráfico de esclavos, y ya sabemos, gracias a Hegel, que la dialéctica del amo y delesclavo conduce necesariamente a la disolución misma de esos roles, a la disoluciónpacífica o violenta de esos antagonismos, al desplazamiento de los nudos del conflicto y,agreguemos, a la integración.

En cuarto lugar, el imperialismo: la cambiante hegemonía de potencias europeassobre diversas partes del área, seguida por la creciente influencia de Estados Unidos deAmérica con el desplazamiento de su frontera hacia el sur y su cada vez mayorintervención, sobre todo después de la guerra hispano-americana, todo esto ha creadoun estado de cosas comandado desde lejos, una teledependencia, si usamos esapalabra centauro, de tal manera que todos los países del área se ven abocados a unasubordinación común ya sea que la acepten o la rechacen, y al compartir esa desgraciahan caminado también por esa vía dolorosa hacia la integración.

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En quinto lugar, el mestizaje acompañado de laberíntica transculturación: los pocosnúcleos de raza “pura” que todavía quedan son erosionados continuamente por el sexo;se avanza así a una integración aun más estrecha que la ya existente con la separaciónde los “puros”, pues aun éstos comparten ya su imaginario y su afectividad con los“impuros” a despecho de su orgullo de raza superior.

En sexto lugar, el devenir de esos pueblos en su relación con la naturaleza haproducido tres factores de integración que tienden a integrar al resto de la humanidad,los ha producido no porque sean originales suyos sino porque les ha puesto su selloindeleble; ellos son el café, el tabaco y el ron; sin comentario.

3. Factores artísticos

En este punto no es posible ni siquiera señalar rasgos particulares pues eldesarrollo de la música, de la poesía, del baile, de la pintura, del arreglo floral y de lavestimenta se ha caracterizado por una creatividad desbordada que supera con crecesla de otras áreas culturales en el mismo terreno y que presenta la particularidad de seraceptada inmediatamente por todo el Caribe. Baste señalar como ejemplo que lainvención del merengue equivale en su ámbito cultural al de la Crítica de la Razón puraen el suyo, y así como en el Caribe se encuentran pequeños grupos estudiandotrabajosamente a Kant, así en Europa se encuentran pequeños grupos aprendiendotorpemente a bailar el merengue. Pero lo que nos interesa sobre todo en este punto esseñalar que las creaciones artísticas locales se difunden inmediatamente por toda elárea y constituyen un poderoso factor de integración. Lo creado por uno es compartidojubilosamente por todos.

4. Factores lingüísticos

Español, inglés, francés, holandés, árabe y hindi son lenguas vivas en el Caribe,cada una de ellas con un acento particular caribeño aun en hablantes supuestamente“puros”, acento que es inmediatamente reconocido por las poblaciones de dondeproceden esos hablantes. Se hablan además el creol y el papiamento, creacioneslocales de gran interés para el lingüista. Sin embargo, lo que cabe señalar aquí es lacomunicación que se logra entre todas esas lenguas; ninguna es lingua franca en todaspartes del área, pero en todas se logran compromisos de comunicación que no fallan ycontribuyen a la integración cultural y económica, pues en este último orden se producenintercambios espontáneos de carácter informal que una integración en libertad políticaharía extensos y fecundos.

5. Factores religiosos

Si distinguimos entre institución religiosa, religión y religiosidad, debemos decir queaun cuando existen varias religiones de origen europeo, africano, americano y extremo-oriental, y aunque algunas de esas religiones estén representadas por institucionesreligiosas organizadas y conectadas con otras áreas del mundo, sin embargo se hadesarrollado una religiosidad difusa que no puede definirse como sincretismo.

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Sincretismo hay en el nivel de las religiones, pero nos referimos a una actitud religiosaun tanto panteísta, supersticiosa, fraternal y gozosa que no puede descomponerse enelementos ajenos reestructurados sino que tiene una fuerza propia unitaria y poderosa, yes esa religiosidad difusa la que proporciona el caldo de cultivo más importante para laintegración emocional y sentimental. Esto amerita consideración separada y exigetratamiento amplio y profundo más allá de lo que este espacio nos permite; pero valgapor los momentos el simple señalamiento a la espera de apropiada exposición ydemostración en otro lugar.

6. Factores gastronómicos

Hemos llegado al punto culminante de esta ponencia, culminante por su posición ypor su importancia. La esencia de la identidad caribeña, la concreción de todo lo dichoanteriormente y de todo lo que no pudo ser dicho está aquí, el fundamento de laintegración ya lograda, y de la que falta por lograr está en el surgimiento de una cocinaoriginal, la creación de un arte culinario difícilmente separable del que hemos llamadoreligiosidad difusa. Quienes estudian el Caribe con la pretensión de llegar a resultadosimportantes, con recursos científicos e intelectuales solamente, están condenados alfracaso mientras no bailen, beban y coman en compañía de caribeños auténticos ydesenfadados. El Caribe no entrega su ser a seres abstractos.

Conclusión

Sobre la base de lo expuesto, es evidente que ya existe integración en el áreacaribeña, pero se trata de una integración incompleta porque el territorio está dividido ensectores de poder económico y político dependientes de potencias exteriores al área.Priva el interés de esas potencias sobre el interés local de intercambios locales fecundosy capaces de engendrar autónomamente relaciones con el exterior desde la toma dedecisión autónoma. Hemos llamado a ese estado de cosas teledependencia, palabracentauro fea como aquello que designa. No vemos cómo ese estado de cosas puedacambiar hacia una integración completa, a menos que el proceso de globalizaciónaniegue y niegue el papel hegemónico de las grandes potencias y dé lugar a unaauténtica fluidez de intercambios que apunte hacia una integración de toda lahumanidad. Esto parece utópico y el proceso de globalización tal vez no esté en manosde nadie; pero una gran cantidad de imponderables en escala mundial hace campo a laesperanza, esperanza pequeña, pero esperanza al fin, no otra cosa queda a laimpotencia del hombre.

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Autores

Luiz Ablas, doctor en Economía Regional (Université Aix-Marseille, Francia) y Geografía(Universidade de São Paulo, Brasil). Profesor de la Universidad de São Paulo, Brasil.

Raquel Álvarez de Flores, M Sc. en Ciencia Política (Universidad de los Andes, SanCristóbal, Venezuela). Profesora del Núcleo Táchira de la Universidad de los Andes.Candidata a doctora en Ciencia Política de la UNED, Madrid, España.

Ana Marleny Bustamante, PhD en Ciencia Política y Estudios Latinoamericanos(University of Liverpool, UK). Profesora del Núcleo Táchira de la Universidad de losAndes, San Cristóbal, Venezuela. Directora del Centro de Estudios de Fronteras eIntegración, Universidad de los Andes-Táchira.

José Manuel Briceño Guerrero, doctor en Filosofía (Universidad de Viena, Austria).Profesor de la Facultad de Humanidades y Educación de la Universidad de los Andes,Mérida, Venezuela.

José Briceño Ruiz, MA en Relaciones Internacionales (University of Durham, Inglaterra)y DEA en Ciencia Política Comparada (Institut d’Etudes Politiques d’Aix – en – Provence,Francia). Investigador asociado y candidato a Doctor en Ciencia Política del Centre deRecherches sur l’Amérique Latine et les Caraïbes – CREALC, Institut d’Etudes Politiquesd’Aix-en-Provence, Université d’Aix-Marseille, Francia.

Alfredo Guerra Borges, doctor en Estudios Latinoamericanos (Universidad NacionalAutónoma de México –UNAM–). Investigador titular del Instituto de InvestigacionesEconómicas de la UNAM.

Michel Duquette, PhD en Ciencia Política (McGill University). Profesor delDepartamento de Ciencia Política de la Université de Montreal, Canadá.

Alejandro Gutiérrez, doctor en Estudios del Desarrollo (Universidad Central deVenezuela, Caracas). Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de laUniversidad de los Andes, Mérida, Venezuela.

Shigeru Kochi, LL.M Master en Derecho (Universidad de Kyoto, Japon). Candidato adoctor en Ciencia Política, Universidad de Kobe, Japón. Asesor legal de EmpresasExportadoras de Japón.

Simon-Félix Laflamme, master fellow en Estudios Latinoamericanos (Université deMontreal) y asistente de investigación de la Université de Montréal.

María de Monserrat Llairó, doctora en Historia (Universidad del Salvador, Argentina).Profesora de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.Directora del Programa de Investigación de Estudios sobre América Latina para laIntegración y el Desarrollo.

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Marcelo de A. Medeiros, doctor en Ciencia Política (Université de Grenoble, Francia).Profesor de Ciencia Política en la Universidade Federal de Pernambuco – UFPE (Recife,Brasil) e investigador del Centre de Recherches sur l’Amérique Latine et les Caraïbes(CREALC) y del Equipe de Science Politique en Analyse Comparative (ESPACE), Institutd’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence, Université d’Aix-Marseille, Francia.

Zélia Roelefse-Campbell, MA en Español (University of South Africa). Investigadora yDirectora del Centro de Estudios Latinoamericanos de la University of South Africa.Editora de la revista semestral Unisa Latin American Report. Candidata a Doctora enRelaciones Internacionales en Rand Afrikaans University, Sudáfrica.

Juan Manuel Sandoval Palacios, PhD en Antropología (University of California, LosAngeles). Profesor-Investigador de la Dirección de Etnología y Antropología Social delInsituto Nacional de Antropología e Historia, México. Coordinador General del SeminarioPermanente de Estudios Chicanos y de Fronteras (DEAS-INAH).

Luis Toro Guerrero, M. Sc. en Economía (University of San Francisco). Profesor de laFacultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de los Andes, Mérida,Venezuela.

la integraciÓn latinoamericana: entre el … · globalización y regionalismo abierto: el caso de...

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