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LA INICIATIVADE LAS CIUDADES PROSPERAS EN COLOMBIAMEDICIONES, APLICACIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Copyleft Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,ONU-Habitat Países Andinos, junio de 2018

HS Number: HS/067/18S

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Elkin VelásquezDIRECTOR REGIONAL DE ONU-HABITAT PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Roberto LippiCOORDINADOR DE ONU-HABITAT PARA LOS PAÍSES ANDINOS

Eduardo Lopez MorenoJEFE DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO DE CAPACIDADES DE ONU-HABITAT

Regina Orvañanos Murguía - Luis Herrera FavelaCOORDINADORES DE LA INICIATIVA DE LAS CIUDADES PROSPERAS DE ONU-HABITAT

ONU-HabitatAlfredo BatemanMaria José NietoRafael H. Forero H.

Fotos de portada: Copyright © ONU-Habitat/Rafael H. Forero H. y Área Metropolitana de Bucaramanga.

LA INICIATIVA DE LAS CIUDADES PROSPERAS EN COLOMBIA

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La prosperidad urbana, según la definición que plantea ONU-Habitat, es un concepto amplio que va más allá del desarrollo económico. Se trata de un enfoque de prosperidad integral y de un desarrollo equilibrado y armónico en un ambiente de inclusión social, con condiciones económicas equitativas y ambientalmente sostenibles. En una ciudad prospera existen bienes públicos y una sensación de seguridad socioeconómica, además, la infraestructura física permite el acceso rápido y equitativo a los servicios que la ciudad ofrece.

1. LA NOCIÓN DE PROSPERIDAD URBANA PROMOVIDA POR ONU-HABITAT

Una perspectiva de esta naturaleza requiere de un paradigma de análisis más complejo y robusto que los tradicionales. El Índice de Ciudades Prosperas (CPI) responde a esta necesidad, midiendo la prosperidad en un sentido amplio y orgánico, que trasciende la visión limitada del éxito económico.

La prosperidad urbana de ONU-Habitat se compone de varias dimensiones que se representan gráficamente en la denominada “rueda de la prosperidad urbana”.

Rueda de la Prosperidad Urbana

ONU-Habitat, 2012

1. LA NOCIÓN DE PROSPERIDAD URBANA PROMOVIDA POR ONU-HABITAT

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Puesto que el desarrollo equilibrado y compartido es una característica crucial de la prosperidad, ninguna de las dimensiones debe prevalecer sobre las demás y todas deben mantenerse en equilibrio. Las seis dimensiones de la prosperidad urbana propuestas por ONU-Habitat en 2012 son: Productividad, Infraestructura, Calidad de Vida, Equidad e Inclusión Social, Sostenibilidad Ambiental y Gobernanza Urbana.

Cada una de estas dimensiones está constituida por un grupo de sub-dimensiones que profundizan el concepto de la prosperidad dentro de eje temático. A su vez, cada sub-dimensión es definida por un grupo de indicadores cuyos valores pueden ser observados y medidos en cada territorio.

En la base del Índice de Ciudades Prosperas (CPI) se encuentran los siguientes supuestos:

Primero, una ciudad próspera requiere ser planeada y tener una visión compartida de largo plazo, que concrete con acciones puntuales las estrategias que contribuyan al crecimiento económico, al desarrollo social y a la sostenibilidad ambiental y la resiliencia.

Segundo, una ciudad prospera debe gozar de una adecuada gobernanza territorial, y debe tener un desarrollo equilibrado en términos de la distribución de los beneficios de la urbanización, la forma y dinámica como ella se produce y como se disfruta la ciudad.

Tercero, una ciudad próspera debe tener una economía, que aprovechando la aglomeración, sea capaz de generar riqueza suficiente para proveer a

los ciudadanos ingresos decentes y oportunidades equitativas de empleo, de tal forma que éstos puedan disfrutar de un cierto estándar de vida y logren satisfacer sus necesidades básicas.

Cuarto, una ciudad prospera debe tener también la infraestructura adecuada para que sus habitantes tengan acceso a servicios básicos, viviendas adecuadas, educación y salud de calidad, y servicios de transporte confiables y eficientes.

Quinto, una ciudad prospera debe proveer los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de sus ciudadanos, desde la salud y la seguridad hasta la recreación y la seguridad alimentaria, de tal forma que sus ciudadanos puedan desarrollar todo su potencial y lleven una vida próspera.


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Sexto, una ciudad próspera debe asegurar la sostenibilidad ambiental. El proceso por el cual las ciudades crean y distribuyen beneficios del desarrollo socioeconómico no debería repercutir en la degradación del ambiente local y global, sino al contrario debería propender por proteger los activos ambientales de la ciudad, los ecosistemas que le proveen servicios fundamentales y asegurarse de reducir el riesgo para sus ciudadanos frente a los impactos del cambio climático.

EL CPI Y LA NUEVA AGENDA URBANA

Luego de la adopción de la Nueva Agenda Urbana (NAU) en octubre de 2016 por parte de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, ONU-Habitat realizó un ajuste metodológico para articular el enfoque de la prosperidad urbana y el Índice de Ciudades Prosperas (CPI) con las áreas de acción de la NAU. De esta forma, las seis dimensiones del CPI que se incluirán en los nuevos cálculos son: 1. Gobernanza y Legislación Urbana; 2. Planeación y Diseño Urbano;

3. Economía Urbana y Finanzas Municipales; 4. Infraestructura de Desarrollo; 5. Equidad y Cohesión Social; y 6. Ecología Urbana y Medio Ambiente.

Esta nueva versión del CPI incluye también algunos indicadores para realizar el monitoreo a las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), especialmente al ODS11 que se enfoca en el desarrollo urbano y la construcción de ciudades sostenibles.

Nuevo Índice de Prosperidad Urbana

ONU-Habitat, 2017

2. MIDIENDO LA PROSPERIDAD URBANA EN COLOMBIA

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Colombia fue el primer país que aplicó el Índice de Ciudades Prosperas (CPI) en sus principales ciudades. El conjunto de 23 para las que se calculó el CPI fue dividido en tres grupos según su tamaño poblacional: ciudades grandes, medianas y pequeñas. Las ciudades seleccionadas reflejan una gran diversidad regional y de vocaciones productivas y concentran a la mayor parte de la población del país.

El CPI como instrumento para la toma de decisiones y construcción de política pública, ha sido aplicado en la construcción de planes de prosperidad: planes de acción articulados con los planes de desarrollo de los gobiernos locales y con las metas adoptadas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible.


1ER REPORTE DEL ESTADO DE LAS CIUDADES DE COLOMBIA: CAMINO HACÍA LA PROSPERIDAD URBANA

El resultado del cálculo del Índice de Ciudades Prosperas para el grupo de ciudades colombianas se consolidó en un reporte que por primera vez incluía el estado de prosperidad urbana de más de 20 ciudades de un mismo país.

¿Cómo se hizo?El Reporte del Estado de las Ciudades de Colombia (RECC) se construyó a partir de la medición del CPI para 23 de las 32 ciudades más importantes del país. Luego de la identificación de las ciudades se procesó la información proveniente de encuestas, ministerios e instituciones locales para construir


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el índice. El análisis de los resultados de cada dimensión fue llevado a cabo por expertos en cada eje temático de la prosperidad. Además, en el RECC se incluyeron cinco planes de acción que contienen un análisis más a profundidad de los resultados del CPI y recomendaciones para los territorios analizados. Estos planes fueron resultado de una extensiva revisión bibliográfica sobre cada una de las ciudades.

¿Para qué sirve?La flexibilidad del CPI representada por los tres niveles en los que puede ser aplicado: básico, extendido y contextual, permitió comparar los resultados de este grupo de ciudades colombianas con más de 400 ciudades del mundo en las que se ha calculado el CPI, comparar las ciudades del país

entre ellas, y formular planes de acción para regiones específicas del país. Esta adaptación metodológica al contexto nacional posibilita un diálogo político y técnico más detallado.

¿A quién le sirve?Las mediciones del CPI permiten a tomadores de decisión y actores principales de la agenda urbana detectar los rezagos más importantes que se presentan en cada territorio en las diferentes dimensiones del desarrollo urbano sostenible. La experiencia de Colombia puede ser replicada en ciudades de países en vía de desarrollo en los que la información territorial es insuficiente, y en donde sea de utilidad la implementación de un marco de análisis que permita trazar una hoja de ruta para lograr valores solidos de prosperidad.

Planes de acción: Planes de prosperidad urbanaEl CPI no es solo un ranking de ciudades, es una herramienta para analizar el estado de prosperidad de un territorio que permite la formulación de políticas públicas. En este sentido, le aporta a las ciudades propuestas en su búsqueda de mayores niveles de calidad de vida, de equidad económica e inclusión social y de género. En otras palabras, con los planes de prosperidad urbana, ONU-Habitat desarrolló una metodología para trazar el camino al desarrollo urbano sostenible por medio de la medición y el entendimiento de las realidades territoriales.


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PLANES DE PROSPERIDAD URBANA: FLORENCIA

Además de los planes de acción incluidos en el 1er Reporte del Estado de las Ciudades de Colombia, un análisis ampliado de la información territorial disponible para los años 2014 y 2015, permitió aplicar de nuevo en 2016, el CPI al grupo de 23 ciudades del país. A partir de este análisis tendencial se están formulando actualmente planes de prosperidad específicos para cada ciudad. La primera en Colombia en tener un Plan de Prosperidad Urbana de mediano plazo es Florencia, una ciudad de aproximadamente 200mil personas que fue de las más afectadas por el conflicto armado que se vivió en el país por más de 60 años.

¿Cómo se hizo?En primer lugar, el cálculo del CPI en el periodo mencionado permitió observar cómo está avanzando la ciudad en el camino hacia la prosperidad. Para complementar el análisis, se llevó a cabo una exhaustiva revisión del plan de desarrollo de la ciudad para los siguientes cuatro años y de esa manera se formularon recomendaciones originadas en las prioridades del Gobierno Local.

Planes de Acción del 1er Reporte del

Estado de las Ciudades de Colombia

ONU-Habitat, 2012

Región Caribe Interior (Montería, Valledupar y Sincelejo)

Región Santanderes (Bucaramanga y Cúcuta)

Región Tolima Grande (Ibagué y Neiva)

Chocó

Bogotá


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Basado en los resultados del CPI y su tendencia de los últimos años, y en las estrategias planteadas en el plan de desarrollo de Florencia, se construyó un plan de prosperidad con priorización de acciones que tienen en cuenta la relación entre el CPI y los ODS. El plan contiene sugerencias para los programas incluidos en el plan de desarrollo y una priorización de las metas y proyectos con miras a que la ciudad mejore su nivel de prosperidad y empiece a cumplir con las metas de los ODS.

¿Para qué sirve?Los planes de prosperidad construidos con esta metodología que analiza la evolución de los resultados del CPI en un periodo de tiempo, y los contrasta con el plan de desarrollo local, son un insumo para la priorización de acciones de gobierno y la orientación de políticas públicas estratégicas que

aceleren el desarrollo sostenible de una ciudad Además, la compatibilidad de los indicadores del CPI con el ODS11, permite incluir dentro del análisis, estrategias y recomendaciones que le apunten a que la ciudad pueda avanzar en el camino de la prosperidad y a la vez cumplir con los ODS.

FLORENCIA: ÍNDICE PROSPERIDAD URBANA 2013 – 2015

ONU-Habitat, 2017

43,75

43,15

44,83

2013 2014 2015

26,8

42

28,5

08 30,7

34

48,3

52

46,2

45

51,1

54

47,1

5

46,4

7

46,6

0

60,0

26

57,7

38

58,3

86

43,6

12

42,3

18

42,3

18

2013 2014 2015

PRODUCTIVIDAD

DESARROLLO DEINFRAESTRUCTURA

CALIDAD DE VIDA

EQUIDAD E INCLUSIÓNSOCIAL

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

En el año 2014 el resultado total del índice presenta una caída del 1.4%

respecto al 2013.

Del 2014 al 2015 el índice crece un 3.8%

Del 2013 al 2015 el índice crece en un 2.5%

Productividad sigue siendo la dimensión en la que la ciudad tiene

los mayores retos. También la

única que crece durante todo el periodo.

Equidad e inclusión socialdecrece pero sigue teniendo los

mejores resultados.

Para el 2015 ninguna dimensión alcanza un valor superior a 60.


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¿A quién le sirve?Esta nueva interacción entre la metodología del CPI, los ODS y los planes de desarrollo, es replicable en cualquier gobierno local que tenga políticas enfocadas en aumentar los niveles de calidad de vida de sus habitantes y los valores generales de prosperidad de su ciudad.

La utilidad es la multidimensionalidad que los resultados de este análisis tienen para la toma de decisiones y como herramienta para la priorización de acciones en el ámbito del gobierno local e incluso en función de la construcción de una política urbana nacional.

Las adaptaciones metodológicas realizadas en Colombia para calcular y aplicar el Índice de las Ciudades Prosperas (CPI) están siendo transferidas a otras ciudades y metrópolis de Latinoamérica y el Caribe. En 2017 ONU-Habitat y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) empezaron a diagnosticar la prosperidad urbana en las áreas metropolitanas de San Salvador, San José y Santo Domingo, con el objetivo de diseñar Operaciones Urbanas Integrales (OUIs) que al ser implementadas por los gobiernos nacionales y las administraciones locales centroamericanas, sirvan para alcanzar valores más sólidos de prosperidad en estos territorios.

Índice de Ciudades Prosperas (CPI) en Áreas Metropolitanas de Centroamérica

48,74

48,56

66,82

69,79

42,77

40,80

Diseño y planeación urbana

Economía urbana y finanzasmunicipales

Desarrollo de infraestructura

Equidad y cohesión social

Ecología urbana ysostenibilidad

Gobernanza y legislaciónurbana

Gran Santo Domingo Gran Área Metropolitana de San José Área Metropolitana de San Salvador Promedio

ONU-Habitat, 2018


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¿A quién le sirve?Los territorios urbanos se caracterizan por la complejidad de sus realidades a la vez que suelen tener recursos limitados para generar cambios y mejorar las condiciones de vida de su población y su sostenibilidad. En consecuencia, estas herramientas metodológicas de concentración del

CPI en una población específica y el análisis de los efectos multiplicadores de la intervención en determinados espacios o sectores, pueden ser un instrumento para los gobiernos locales que requieran focalizar sus políticas y priorizar las intervenciones en relación con su eficiencia y eficacia.

INNOVACIONES TERRITORIALES: CÁLCULOS SUPRA-MUNICIPALES E INTRA-URBANOS

Una innovación en el cálculo del CPI en términos territoriales ha sido su aplicación en los niveles supramunicipal e intraurbano. A nivel supramunicipal el Área Metropolitana de Bucaramanga fue la primera en Colombia en aplicar el Índice. En el nivel intraurbano,

Bogotá aplicó la metodología para conocer la prosperidad a un nivel de mayor desagregación que el de la ciudad (la Localidad) y apreciar los efectos del entorno territorial sobre la prosperidad.

¿Cómo se hizo?El cálculo del CPI a nivel supramunicipal se llevó a cabo aplicando la misma metodología empleada para el cálculo a nivel ciudad, pero esta vez se incluyó la información de las municipalidades que conforman el Área Metropolitana de Bucaramanga. Adicionalmente, se realizó la transferencia metodológica del CPI a la institución metropolitana, de tal manera que las autoridades locales podrán hacer uso de esta herramienta en el futuro, y adoptar el enfoque de prosperidad en sus políticas públicas.

En el nivel intraurbano la innovación consistió en aplicar la metodología del CPI a un nivel administrativo más desagregado que el municipal. Manteniendo la lógica de la flexibilidad del CPI se calcularon los tres niveles. En el nivel contextual se aprovecha la mayor disponibilidad de información a esta escala territorial para complementar las subdimensiones con indicadores que brinden una visión más completa de la realidad de la ciudad desde un nivel administrativo menor.

3. APLICACIONES

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Equidad Económica e Inclusión Social

¿Para qué sirve?A nivel supramunicipal el cálculo del CPI es una herramienta para generar información que permita armonizar y sincronizar las estrategias de desarrollo de los municipios que componen un área metropolitana. Una planeación exitosa de un área metropolitana incluye la potenciación de las conexiones económicas, sociales, ambientales y de infraestructura y movilidad que existen entre los territorios vecinos, por esto es fundamental tener información territorial estandarizada de todas las entidades territoriales que componen la metrópoli. A nivel intraurbano la medición de la prosperidad con el CPI sirve para

conocer más en detalle la realidad de la ciudad, que en muchos casos no es una, sino muchas. La complejidad de las ciudades hace necesario un análisis a un nivel más desagregado como herramienta para la toma de decisiones.

¿A quién le sirve?El cálculo del CPI a nivel supramuncipal es una novedad metodológica que le sirve a los municipios que componen una metrópoli para encontrar brechas territoriales que solo pueden ser abordadas conjuntamente. Los resultados de esta innovación son de gran utilidad para que las administraciones metropolitanas fortalezcan la gestión de las relaciones

Índice de Ciudades Prosperas Supramunicipal de Bucaramanga

ONU-Habitat, 2015

52,93

61,80 58,59

77,05 68,67

Productividad

Sostenibilidad Ambiental

Desarrollo de infraestructura

Calidad de Vida

73,16

47,27

59,69

59,5475,08

AMB

Bucaramanga


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funcionales e interdependencias.En cuanto al cálculo a nivel intraurbano, esta es una innovación que puede ser particularmente interesante para las megaciudades

cuyos territorios incluyen realidades tan diversas y complejas, que la medición del CPI para la ciudad en general no es suficiente para guiar la toma de decisiones.

El éxito en la implementación del enfoque de la prosperidad urbana depende de la apropiación del concepto y del Índice por las administraciones locales, y de su escalabilidad en instrumentos concretos y políticas públicas. En este sentido, el CPI ha sido la base para desarrollar nuevas herramientas de

planeación en Colombia como el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano (PIDM) y el Plan Limítrofe en el Área Metropolitana de Bucaramanga, así como el Plan de Desarrollo Municipal de la misma ciudad.

ESCALANDO LA VISIÓN DE PROSPERIDAD A INSTRUMENTOS DE GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS TERRITORIALES

Índice de Ciudades Prosperas Intramunicipal de Bogotá

ONU-Habitat, 2017

65,0 63,0 60,1 59,1 59,0 58,6 57,8 56,8 56,4 54,2 53,6 53,4 53,0 49,0 49,0 48,5 48,4 46,9 45,00,000

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

CPI contextual Promedio general CPI Produc�vidad Desarrollo de infraestructura

Calidad de Vida Equidad e inclusión social Sostenibilidad ambiental

3. APLICACIONES

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PLAN INTEGRAL DE DESARROLLO METROPOLITANO 2016-2026 DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA

En Colombia el principal instrumento de planeación territorial es el Plan de Desarrollo Municipal (un instrumento con vigencia de 4 años que contiene los programas y proyectos que implementan los gobiernos locales). Algunas ciudades del país ya han incorporado el paradigma de la prosperidad en dichos instrumentos, la primera de ellas fue Bucaramanga.

Adicionalmente, el enfoque de la prosperidad urbana y el CPI han sido incorporados como paradigma en instrumentos de planeación de otras escalas territoriales. El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano de Bucaramanga “DIME TU PLAN” es el primer instrumento de gestión

territorial que basa su funcionamiento en la visión de la prosperidad urbana promovida por Naciones Unidas. Para el enfoque del Plan fue adoptada la rueda de la prosperidad metropolitana como instrumento orientador. Para el componente estructural del Plan fueron adoptadas cinco dimensiones de la rueda de la prosperidad, y se definió un componente estructural por cada dimensión. De estos componentes se desprenden todos los programas y proyectos que el AMB tendrá que implementar en los próximos 10 años para seguir moviendo los resultados del Índice y alcanzar valores más sólidos de prosperidad.

ONU-Habitat, 2015


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¿Cómo se hizo?El Plan adopta la noción de prosperidad de ONU-Habitat, pero introduciéndole ajustes e innovaciones para que se adapte a la realidad metropolitana. En primer lugar, el PIDM en el eje de la rueda de la prosperidad además del componente de gobernanza introduce la planeación, y como una innovación muy importante, introduce la cultura metropolitana como un elemento facilitador de cada uno de los rayos de la rueda.

De igual forma, en los diferentes rayos de la rueda de la prosperidad metropolitana se realizan algunos ajustes a la propuesta de ONU-Habitat que se aplica para efectos de comparación, pero que para el PIDM requieren algunos ajustes en términos de introducción de temas y énfasis. Se introduce, por ejemplo, por su importancia en el territorio los temas de gestión del riego, así como en la dimensión de sostenibilidad, aspectos relacionados con los vínculos urbano-rurales, que a pesar de su importancia, son elementos que no contenía la propuesta original de ONU-Habitat.

Como parte del desarrollo del PIDM se han derivado otros instrumentos que también adoptan la visión y el enfoque de la prosperidad urbana. Se resalta el caso del Plan Maestro Limítrofe del AMB, instrumento formulado

para gestionar el borde conurbado por tres de los cuatro municipios del área metropolitana, y que además de incluir la perspectiva de la prosperidad, introduce un elemento de cálculo de flujos y de interdependencias entre las zonas limítrofes del territorio metropolitano.

¿Para qué sirve?Esta innovación posiciona en un nuevo nivel al enfoque de la prosperidad urbana, permitiendo el desarrollo de instrumentos de gestión que por medio de programas y proyectos, logren transformaciones territoriales que consoliden los valores de prosperidad de una ciudad. Ello resulta fundamental porque muestra la adaptabilidad de este enfoque como una herramienta útil para la implementación de la Nueva Agenda Urbana al nivel local.

¿A quién le sirve?A los territorios que una vez adoptado el CPI en su componente de medición, diagnóstico y recomendaciones para la toma de decisiones de política pública, quieran avanzar en la construcción de instrumentos y herramientas concretas para la gestión del territorio que los introduzcan en la senda de la prosperidad urbana.

“En conclusión, lo que marcó el cambio entre lo que se venía haciendo en elárea metropolitana y el nuevo enfoque que se adoptó en el Plan Integral de Desarrollo

Metropolitano, fue mirar hacia la integración y el desarrollo multidimensional del territorio,hacia la determinación de políticas públicas y de una gobernanza metropolitana

que permita alcanzar una prosperidad que va más allá del éxito económico”.

Maria del Pilar TellezAsesora de Desarrollo Metropolitano Sustentable

Área Metropolitana de Bucaramanga

Programa de las Naciones Unidas paralos Asentamientos Humanos (ONU-Habitat)

Calle 73 N° 7-06 Piso 8Bogotá, Colombia

Tel: (+571) 7456075es.unhabitat.org

la iniciativa de las ciudades prosperas en ......2. midiendo la prosperidad urbana en colombia 6...

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