la importancia del ordenamiento institucional del sector hídrico … · 2019-04-12 · la...
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La importancia del ordenamiento institucional del sector hídrico en El Salvador
Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])
Contenido de la presentación
1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
¿Quiénes somos y qué hacemos?
Comisión Económica para América Latina y el Caribe:
– Una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas.
– Misión: contribuir al desarrollo económico y social de la región.
División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI):
– Áreas de trabajo:
Gestión de los recursos naturales:
– Gestión y legislación del agua.
– Gestión de cuencas y organismos de cuenca.
Regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura:
– Regulación y prestación de servicios de agua potable y saneamiento.
– Formas de trabajo:
Investigación orientada a la formulación de políticas públicas.
Asistencia técnica a los países.
Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación.
1 de 20Existe una estrecha coordinación entre las tres formas de trabajo
Con énfasis en los aspectos regulatorios e institucionales (políticas públicas)
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Contenido de la presentación
1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Naturaleza jurídica del agua
El agua es un bien del dominio público del Estado.
– Entonces, corresponde al Estado conceder derechos o permisos de su uso a los agentes económicos. En el diseño institucional de estos derechos, conviene distinguir dos grupos de normas:
Normas estructurales cuyo objetivo es asegurar inversión en el desarrollo del potencial económico del recurso, así como su uso eficiente y conservación.
Normas regulatorias que buscan asegurar la sustentabilidad del recurso, evitar transferencia de externalidades, y prevenir la constitución de monopolios y la especulación.
– El desafío del derecho de aguas es encontrar un balance adecuado entre estos dos grupos de normas:
las normas estructurales no deben desembocar en monopolios, deterioros ambientales y transferencia de externalidades; y
las normas regulatorias no deben ahogar el sistema económico y paralizar el desarrollo socioeconómico.
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Gestión del agua
Gestión del agua es la regulación o control de su uso en función del interés público. Persigue los siguientes objetivos:
– Eficiencia económica en el aprovechamiento del agua y prevención de la monopolización.
– Equidad en el acceso y protección de valores sociales y culturales.
– Conservación ambiental y protección del recurso.
Funciones fundamentales de gestión de los recursos hídricos:
– Asignación del agua: la definición y modificación de las condiciones de acceso al recurso.
– Control de la contaminación: la definición y modificación de las condiciones de devolución del agua al ecosistema.
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Para desempeñar bien estas funciones obviamente hay que hacer mucho más: evaluar y monitorear el recurso, determinar los recursos utilizables y caudales mínimos; mantener registros y catastros de usos y usuarios; fiscalizar los aprovechamientos; elaborar planes de recursos hídricos; evaluar proyectos y aprobar obras; determinare líneas de ribera y áreas protegidas; adjudicar conflictos vinculados al uso del agua; etc.
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Gestión y manejo de cuencas y gestión del agua
Gestión del agua a nivel de cuencas:
– Cuenca es la unidad territorial de análisis en el proceso de toma de decisiones de gestión del agua.
Manejo de cuencas:
– El manejo de la superficie y subsuperficie de la cuenca (principalmente los suelos y la vegetación) para regular la escorrentía en cantidad, calidad y oportunidad:
Manejo de cuencas es una actividad mixta que se vincula tanto a la gestión de los recursos naturales como a la gestión del agua.
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Manejo de
cuencas
Usos
sectoriales
Gestión del agua
Gestión de los recursos naturales
Gestión ambiental
Manejo de
cuencas
Usos
sectoriales
Gestión del agua
Gestión de los recursos naturales
Gestión ambiental
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Contenido de la presentación
1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Gestión y prestación, ¿es lo mismo?
El término "gestión del agua" se refiere básicamente a las condiciones de:
– acceso al agua (como recurso natural);
– aplicación del agua en usos sectoriales; y
– devolución del agua al medio ambiente después de su uso.
Prestación de los servicios de agua potable y saneamiento se relaciona con:
– construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura para el uso del agua; y
– protección de fuentes de abastecimiento (cuencas de captación).
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Se gestiona un recurso natural que es insumo para múltiples usos sectoriales
Se gestiona una actividad económica que utiliza este
recurso como insumo
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Gestión y prestación: es mejor mantenerlos aparte
Es conveniente mantener las dos actividades separadas:
– en cuanto a normativas legales; y
– en lo referente a entidades encargadas.
¿Por qué?
– Responden a objetivos distintos.
– Tienen clientelas diferentes.
– Son actividades altamente especializadas:
tienen requerimientos profesionales distintos.
– Su tratamiento conjunto crea un conflicto de interés:
el agua es un insumo tanto de los servicios de agua potable y saneamiento como de otros usos (riego, minería, etc.).
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1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Gestión integrada del agua
Según la Asociación Mundial para el Agua (GWP):
– La gestión integrada es un proceso que promueve la gestión y el aprovechamiento coordinado de los recursos hídricos, la tierra y los recursos naturales relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.
Existen además otras definiciones que centran atención en otros aspectos de la integración.
– La gestión integrada puede entenderse como varias dimensiones (o formas) diferentes de integración.
Este enfoque permite definir qué formas de gestión deben integrarse y en qué secuencia, para resolver los problemas que se enfrenta en cada caso.
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Dimensiones o formas de integración
La integración de la gestión para todos sus usos:
– agua potable, riego, generación hidroeléctrica, minería, etc.
De los intereses económicos, sociales y ambientales.
En forma conjunta, de cantidad, calidad y oportunidad:
– asignación del agua y control de la contaminación hídrica.
A lo largo del ciclo hidrológico:
– aguas superficiales y subterráneas, y eventualmente aguas costeras.
A nivel de cuencas, acuíferos o sistemas hídricos interconectados.
De la demanda de agua con la gestión de la oferta.
El manejo del agua y de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados.
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Más que concentración de actividades en una entidad, es la aplicación sistemática, en forma coherente, de criterios generales para la toma de decisiones, con independencia del organismo específico que lo haga
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Nivel óptimo de integración
El nivel óptimo de integración es transitorio y depende de condiciones locales:
– Tiende a ser menor en cuencas con un bajo nivel de uso y con reducidos impactos antrópicos.
– Por el contrario, es mayor en cuencas con:
una oferta inelástica de nuevos recursos,
elevada y creciente demanda de agua,
externalidades y conflictos generalizados y en aumento, y
competencia cada vez más drástica y despiadada.
– Se trata de un proceso que se retroalimenta en función de nuevos desafíos y condiciones cambiantes:
implica continuo perfeccionamiento del marco institucional.
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Instituciones más sofisticas de gestión tienen un costo y es importante sopesar este costo con los beneficios que dependen de los problemas que se enfrenta en cada caso
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1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
Las funciones de gestión normalmente se asignan a una entidad, autoridad de aguas, que depende del nivel de gobierno a que corresponde el dominio de las aguas:
– siempre central; con (principales) excepciones de,
– Argentina (provincial) y Brasil (federal y estadual).
Se observa una tendencia a complementar la capacidad de gestión a nivel nacional o central:
– mediante la creación de estructuras participativas y multisectoriales de coordinación y concertación en el ámbito de cuencas (organismos de cuenca).
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Autoridad de aguas a nivel central o nacional: lecciones
Las funciones fundamentales de gestión del agua deberían concentrarse y consolidarse en una autoridad única de aguas:
– aplicación de la legislación respectiva; asignación del agua, control de la contaminación, evaluación y monitoreo del recurso, registro y catastro de sus usos y usuarios, planificación hídrica, y adjudicación en instancia administrativa de conflictos vinculados al uso del agua.
Para que la autoridad de aguas sea objetiva e imparcial debe estar separada de:
– entidades sectoriales y de organismos encargados de fomento de uso del agua.
Debe ser una autoridad única de aguas, de tipo no colegiado, aunque se puede incorporar intereses sectoriales a efectos de consulta y participación.
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Autoridad de aguas a nivel central o nacional: lecciones
Su titular debería tener un alto rango administrativo:
– equivalente normalmente a un viceministro.
Es aconsejable respetar criterios administrativos en cuestiones que requieren conocimientos profesionales específicos:
– se decide en función de conocimiento técnico; y
– se alivia la situación del sistema judicial.
La gestión del agua implica la necesidad de tomar decisiones con fuerte contenido económico, social y ambiental:
– Por ello, las autoridades de aguas deberían tener un alto grado de autonomía e independencia:
Nombrar al titular en base a criterios profesionales.
Evitar que los nombramientos tengan un carácter político-partidista.
Nombrar al titular por un plazo fijo.
Adoptar medidas para evitar su remoción arbitraria.
Tener una fuente autónoma de financiamiento.
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Organismos de cuenca: ¿por qué interés en su creación?
Las funciones de gestión del agua están dispersas y fragmentadas, con débiles sistemas de coordinación.
Existen múltiples actores cuyas decisiones tienen efecto:
– En usuarios de agua (por ejemplo, reguladores de servicios públicos como agua potable o electricidad).
– En el recurso mismo (por ejemplo, gobiernos locales).
Administración fragmentada, descoordinada con escasa participación de los usuarios, gobiernos locales y otros actores relevantes.
Todos estos problemas se manifiestan con mayor fuerza a nivel de cuencas.
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Tendencia general: Brasil (Comités de Cuenca y Agencias de Aguas), México (Consejos de Cuenca), Perú (Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas, y ahora con la nueva ley de aguas, Consejos de Cuenca), Uruguay (Juntas Regionales Asesoras de Riego), etc.
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Organismos de cuenca: lecciones de experiencias
Las funciones de estas entidades deben:
– Concentrarse fundamentalmente en el agua.
– Articularse bien con las responsabilidades de otros organismos.
Necesitan apoyo relevante por parte del gobierno:
– Estimular y facilitar la participación de las partes interesadas.
– Dar acceso a información y posibilidad de formular opiniones.
– No es factible que se autofinancien en un corto o mediano plazo.
– Sin financiamiento, sectores sin recursos propios tendrán una capacidad disminuida, con el riesgo de la apropiación del sistema.
Es necesario encontrar un equilibrio entre asegurar:
– Que todos los intereses relevantes estén representados.
– Un proceso razonablemente expedito para la toma de decisiones.
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Los organismos de cuenca son de gestación larga; mientras su consolidación tiene lugar, se sugiere que la autoridad de aguas establezca delegaciones o gerencias a nivel de regiones o cuencas, a efectos de manejo local, así como para promover y desarrollar los organismos de cuenca
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1. Introducción.
2. Naturaleza jurídica del agua.
3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
5. ¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Descentralización de los servicios de agua potable
En los años ochenta y noventa, la tendencia general en la región ha sido hacía el abandono de la centralización a nivel nacional a favor de la descentralización, en muchos casos a “nivel apropiado más bajo posible” (municipal).
– La descentralización no ha resuelto los problemas del sector, sino que ha originado nuevos problemas y agravado los existentes.
El problema principal es la pérdida de muy significativas economías de escala que caracterizan la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento:
– Estimación mínima: se observan economías de escala para las empresas que abastecen hasta 1 millón de habitantes.
– Se observa una fuerte tendencia a la consolidación en el sector con prestación privada (Chile, EE.UU., Francia, Inglaterra) y también bajo modelo público (Italia, Países Bajos, etc.).
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Otros beneficios de agregación/regionalización
Mayor sustentabilidad financiera y social:
– Agregación/regionalización facilita la aplicación de subsidios cruzados (geográficos) e impide el “descreme del mercado”.
Ejemplo: El 20% de usuarios de mayores ingresos consumen el 60% de agua facturada. El 40% más pobre sólo consume el 12%.
Un recargo del 20% sobre los usuarios del primer grupo (20% x 60% = 12%) permitiría subsidiar todo el consumo del segundo grupo.
Pero la implementación de este tipo de subsidios está condicionada por la existencia de áreas de servicio de tamaño razonable.
Mejor calidad de regulación, fiscalización y control:
– Regulador: El universo a regular debe ser manejable. No se puede regular o controlar bien a demasiados prestadores.
– Prestador: Costos administrativos (regulación) son < 1% de los ingresos para empresas grandes, pero > 5% para las pequeñas.
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Se trata de beneficios muy importantes, pero difíciles de estimar y modelar
Otros beneficios de agregación/regionalización
Mayor concordancia entre áreas de servicio y las cuencas:
– Facilita el manejo de cuencas de donde captan el agua.
– Mejores incentivos para el control de la contaminación hídrica.
– Mayores posibilidades de coordinar extracciones de agua con descargas de aguas residuales.
Mejores condiciones para prestación eficiente:
– Prestadores más grandes tienen acceso a mejores y mayores recursos para la prestación (personal más calificado, etc.).
– Menor vulnerabilidad a influencias políticas y a la captura.
Mayor integración y cohesión nacional y social:
– Se reducen diferencias (desigualdades) geográficas en la cobertura y la calidad de los servicios, y en los niveles tarifarios.
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A media que la cobertura y las restricciones ambientales aumenten, este factor será cada vez más importante
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7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Adaptación al cambio climático
Mayor variabilidad: mejorar respuesta a eventos extremos.
Elaborar criterios claros para determinar el alcance de los derechos de agua en condiciones de escasez.
Mejorar integración entre agua superficial y subterránea.
Planificar la adopción de medidas de adaptación:
– definir los umbrales que activan dichas medidas, y los poderes de autoridades y derechos de usuarios al respecto.
Crear foros de consulta e información.
Facilitar mecanismos de reasignación del agua.
Precisar procedimientos de operación y diseño de obras.
Preferencias y prioridades en condiciones de escasez.
Conversar medidas de adaptación con países vecinos sobre recursos hídricos transfronterizos.
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Tratados de protección a la inversión y al comercio
La gestión del agua es intrínsicamente conflictiva:
– conflictos son normales dentro del tráfico jurídico de una nación.
Con la globalización, las cuestiones anteriormente internas a los países son hoy resueltas en tribunales internacionales:
– En muchas ocasiones, la manera en la que los árbitros resuelven cuál es el balance entre el poder estatal y el derecho de propiedad se distancia de los principios desarrollados por los sistemas legales domésticos.
Cambios de normas de gestión del agua pueden activar compensación a favor de inversionistas extranjeros.
Demandas contra Argentina ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferendos Relativos a Inversiones, en relación con concesiones de agua potable alcanzan US$ 2.5 mil millones.
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El Salvador: En CIADI, hay dos casos concluidos (concesión minera e instalación de inspección de vehículos) y otro pendiente (concesión minera)
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3. Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4. Gestión integrada del agua.
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6. Descentralización de los servicios de agua.
7. Nuevos temas.
8. Factores de éxito.
Factores de éxito
Origen de las reformas:
– Proceso de reflexión y amplio consenso nacional gestado tanto a nivel político como por el sector profesional.
Ritmo de las reformas:
– Estrategia de cambio paso a paso, guiada por un criterio realista y pragmático.
Contenido de las reformas:
– Evitar respuestas únicas y genéricas basadas en teorías.
– Experiencias empíricas que han superado la prueba del tiempo.
– Orientarse a la eficiencia y a problemas reales e inmediatos.
Implementación de las reformas:
– Calidad del aparato público:
desarrollo de la carrera funcionaria, financiamiento adecuado – aun en tiempos de crisis, control de corrupción, consensos políticos y visión de largo plazo.
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¡Muchas gracias por su atención!
Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])