la giustizia amministrativa - epc.it · la giustizia amministrativa 6 2.2.1 osservazioni generali:...

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVAI giudizi innanzi al TAR e al Consiglio di StatoNel CD Rom allegato la normativa, le sentenze del TAR,Cassazione e Consiglio di Stato

Rosanna De Nictolis

Passo dopo passo, una guida che spiega l’istituto del processo amministrativo davanti al Tar e al Consiglio diStato. Un volume sintetico ma nello stesso tempo completo, indispensabile per non perdere la bussola in un set-tore dove le norme processuali sono spesso arcaiche (il regolamento di procedura risale al 1907) e affastellatein una pluralità di testi normativi.Per ogni istituto il volume offre un quadro delle norme vigenti e della elaborazione giurisprudenziale, di cui sonoriportati solo gli orientamenti consolidati e prevalenti. Al lettore viene proposta, inoltre, un’analisi dettagliatadelle questioni di giurisdizione e della disciplina della competenza territoriale. Particolare attenzione è infinededicata alla tutela cautelare, alle problematiche dell’appello, ai nuovi riti speciali quali il rito in materia di silen-zio della Pubblica Amministrazione, il rito abbreviato comune a determinate materie, il giudizio immediato, ilgiudizio in materia di accesso a documenti. Un capitolo ad hoc è dedicato ai profili fiscali del processo ammi-nistrativo. Il CD rom permette un’agevole consultazione dell’intero volume in formato elettronico, della normati-va, delle sentenze del TAR, Cassazione e Consiglio di Stato.

5

INDICE GENERALE

Elenco delle principali abbreviazioni ...................................31

CAPITOLO 1 I GIUDICI AMMINISTRATIVI

37

1.1 Ruolo e oggetto del processo amministrativo ................37

1.2 I Tribunali amministrativi regionali e il Consigliodi Stato: profili costituzionali e fonti ................................38

1.3 L’organizzazione e la composizione dei Tribunali amministrativi regionali ............................39

1.4 L’organizzazione e la composizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ................40

1.5 Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana ......................................................41

1.6 L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ...................42

1.7 L’astensione e la ricusazione dei giudici amministrativi .................................................43

1.7.1 Le fonti di disciplina ..........................................................

43

1.7.2 La forma, il contenuto e l’organo destinatariodell’istanza di ricusazione ..................................................

43

1.7.3 Gli effetti dell’istanza di ricusazionesul processo pendente

.........................................................44

1.7.4 La composizione del Collegio che decide sull’istanza di ricusazione

.................................................44

1.7.5 La forma e il contenuto della pronuncia sulla ricusazione ......................................

45

CAPITOLO 2 IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA GIUDICE

AMMINISTRATIVO E GIUDICE ORDINARIO

47

2.1 Profili generali del riparto di giurisdizione: giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva, giurisdizione di merito ............47

2.2 La giurisdizione generale di legittimità ..........................48

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

6

2.2.1 Osservazioni generali: il riparto di giurisdizione in ordine a provvedimenti, atti negoziali, comportamenti della pubblica amministrazione

................48

2.2.2 Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti:irrilevanza della prospettazione di parte, e necessità di un criterio oggettivo

......................................................50

2.2.3 Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio che si basa sulla distinzione tra atti discrezionali e vincolati .............

50

2.2.4 Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio che si basa sulladistinzione tra atti di imperio e atti di gestione

................51

2.2.5 Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti:il criterio che si basa sulla distinzione tra norme di azione e norme di relazione .........................................................

52

2.2.6 Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio, prevalente, che si basa sulla distinzione tra carenza di potere e cattivo uso del potere

....................52

2.2.6.1 Osservazioni generali

.......................................................52

2.2.6.2 Le singole ipotesi

................................................................53

2.2.7 Casistica giurisprudenziale significativa...........................

56

2.2.7.1 Osservazioni generali

........................................................56

2.2.7.2 Contenzioso tributario davanti al giudice amministrativo

.....................................57

2.2.7.3 Il fermo tributario di veicoli

...............................................59

2.2.7.4 Provvedimenti in materia di prezzi

...................................62

2.2.7.5 Concessione di finanziamenti e sovvenzioni

......................63

2.2.8 Casistica normativa: ipotesi normative di giurisdizione di legittimità

............................................64

2.2.8.1 Contenzioso elettorale

........................................................64

2.2.8.2 Atti ablatori diversi dalle espropriazioni immobiliari .......

65

2.2.8.3 Indennizzi e indennità

.......................................................67

2.2.8.4 Lavoro pubblico e privato e tutela sindacale

......................69

2.2.8.5 Albi professionali e registri di imprese e associazioni

........71

2.2.8.6 Cittadini extracomunitari

..................................................75

2.2.8.7 Nulla osta cinematografico

................................................79

2.2.8.8 Amministrazione straordinaria di imprese in crisi

...........79

2.2.8.9 Provvedimenti di esercizio di poteri speciali da parte dell’ex azionista pubblico

.....................................81

2.2.8.10 Collaboratori di giustizia

...................................................82

7

INDICE GENERALE

2.2.8.11 Silenzio della pubblica amministrazione. Rinvio

..............82

2.2.8.12 Impugnazione di statuti e regolamenti di enti autonomi da parte del Ministro vigilante

..........................................83

2.3 La giurisdizione esclusiva .................................................84

2.3.1 Excursus storico e caratteri generali della giurisdizione esclusiva

..............................................84

2.3.2 Profili costituzionali ..........................................................

86

2.3.3 La giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici...

87

2.3.4 La giurisdizione esclusiva in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi, forniture

.................................................89

2.3.5 La giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica, edilizia, espropriazioni

......................................................97

2.3.5.1 L’art. 34, D.Lgs. n. 80 del 1998

.........................................97

2.3.5.2 Il T.U. delle espropriazioni

..............................................102

2.3.6 La giurisdizione esclusiva in materia di accesso a documenti amministrativi. Rinvio

...............103

2.3.7 La giurisdizione esclusiva in materia di accordi tra amministrazione e privato

........................104

2.3.8 La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici

........................................104

2.3.9 La giurisdizione esclusiva sui provvedimenti di talune Autorità indipendenti

......................................106

2.3.10 Altre ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo previste dalle norme vigenti

...................107

2.4 La giurisdizione di merito ...............................................109

2.4.1 Caratteri generali della giurisdizione di merito...............

109

2.4.2 Profili costituzionali e ruolo attuale della giurisdizione di merito

............................................110

2.4.3 Il giudizio di ottemperanza. Rinvio .................................

110

2.4.4 Il contenzioso elettorale....................................................

111

2.4.5 Il nulla osta cinematografico e il rilascio dei passaporti ..

111

2.4.6 Il potere di modificare le sanzioni irrogate dall’Autorità antitrust e da altre Autorità indipendenti

.112

2.4.7 Altre ipotesi di giurisdizione di merito............................

112

2.5 Gli strumenti processuali per rilevare il difetto di giurisdizione .................................................113

2.5.1 Momento determinante della giurisdizione.....................

113

2.5.2 Il rilievo del difetto di giurisdizione: eccezione e rilievo di ufficio in ogni stato e grado di giudizio

.........114


8

2.5.3 Il regolamento di giurisdizione ........................................

114

2.5.4 L’appello per questioni di giurisdizione...........................

117

2.5.5 Il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione e la denuncia in ogni tempo dei conflitti di giurisdizione. Rinvio

................................118

CAPITOLO 3 LA COMPETENZA TERRITORIALE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

E IL REGOLAMENTO DI COMPETENZA

119

3.1 Osservazioni generali .......................................................119

3.2 Momento determinante della competenza ...................120

3.3 La competenza territoriale ...............................................120

3.3.1 Il criterio della sede dell’Autorità emanante....................

120

3.3.2 Il criterio dell’efficacia dell’atto........................................

121

3.3.2.1 La regola

...........................................................................121

3.3.2.2 La casistica

.......................................................................123

3.3.3 Il foro speciale del pubblico impiego.................................

123

3.3.4 La competenza territoriale per i giudizi di accertamento e di condanna

.........................................125

3.3.5 Rapporto tra i tre criteri di competenza territoriale ........

126

3.4 La competenza per materia quale corollario del criterio territoriale .........................126

3.4.1 In generale........................................................................

126

3.4.2 Il giudizio di ottemperanza ..............................................

126

3.4.3 La speciale competenza del T.R.G.A. – sezione di Bolzano

.........................................................128

3.4.4 Le materie di competenza del TAR Lazio - Roma per espresso dettato normativo

............................128

3.5 La competenza per grado ................................................130

3.6 Ipotesi di competenza inderogabile ...............................131

3.6.1 In generale........................................................................

131

3.6.2 Competenza per grado .....................................................

132

3.6.3 Ipotesi di competenza inderogabile previste dalla legge...

132

3.6.4 Ipotesi di competenza inderogabile di elaborazione giurisprudenziale

....................................133

3.7 La competenza per connessione .....................................134

3.8 Il regolamento di competenza ........................................136

9

INDICE GENERALE

3.8.1 La deduzione dell’incompetenza: osservazionigenerali e ambito del regolamento di competenza

............136

3.8.2 La natura giuridica del regolamento di competenza........

137

3.8.3 La legittimazione attiva ...................................................

138

3.8.4 La legittimazione passiva.................................................

139

3.8.5 La forma e il contenuto del ricorso...................................

140

3.8.6 Il termine di notificazione del ricorso per regolamento di competenza

........................................141

3.8.7 Le modalità della notificazione.........................................

144

3.8.8 Il termine per il deposito del ricorsoper regolamento di competenza

........................................144

3.8.9 Le modalità del deposito ...................................................

144

3.8.10 L’adesione delle altre parti all’eccezione di incompetenza

..........................................145

3.8.11 Gli effetti della proposizione del regolamento di competenza sul giudizio in corso .................................

146

3.8.12 La sommaria delibazione da parte del TAR dell’incidente di competenza

.............................147

3.8.12.1 L’introduzione e lo svolgimento della fase di delibazione sommaria

...................................147

3.8.12.2 Il rigetto dell’istanza con sentenza semplificata del TAR

........................................................149

3.8.12.3 La pronuncia del TAR sulle spese

...................................150

3.8.12.4 L’impugnazione della sentenza semplificata del TARche respinge il ricorso per regolamento di competenza

....151

3.8.12.5 L’ordinanza di rimessione degli atti al Consiglio di Stato

.........................................................154

3.8.13 Lo svolgimento del giudizio davanti al Consiglio di Stato.........................................................

154

3.8.14 L’oggetto del giudizio del Consiglio di Stato sulla competenza

..........................155

3.8.15 La decisione del Consiglio di Stato sulla competenza......

156

3.8.16 La prosecuzione del giudizio dopo la decisione del Consiglio di Stato sulla competenza

..........................158

3.8.17 Il regolamento di competenza e gli atti presupposti e consequenziali

...........................................158

3.9 L’eccezione di «incompetenza interna» .........................158

3.10 I conflitti di competenza tra Tribunale regionaleamministrativo di Trento e sezione autonoma di Bolzano ..........................................................................159


10

CAPITOLO 4 IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO DAVANTI AL TAR

161

4.1 Le fonti di disciplina .........................................................161

4.2 L’onere del patrocinio ......................................................161

4.3 Gli atti impugnabili ..........................................................162

4.4 I vizi di legittimità del provvedimento che si impugna ...............................164

4.4.1 Patologia del provvedimento in generale .........................

164

4.4.2 L’illegittimità del provvedimento amministrativo ..........

165

4.4.3 La nullità del provvedimento amministrativo .................

167

4.4.4 L’inesistenza ....................................................................

169

4.4.5 L’irregolarità....................................................................

169

4.4.6 I vizi di forma del provvedimento e i vizi del procedimento che non comportanoannullamento: illegittimità o irregolarità?

......................170

4.5 L’interesse al ricorso .........................................................171

4.6 Il contenuto del ricorso. La nullità del ricorso ..............172

4.7 Il ricorso cumulativo ........................................................173

4.8 Il ricorso collettivo ............................................................174

4.9 Il termine per il ricorso .....................................................174

4.10 La decorrenza del termine per il ricorso .......................176

4.11 I controinteressati .............................................................177

4.12 Le modalità di notifica del ricorso ..................................178

4.12.1 In generale........................................................................

178

4.12.2 Notificazione alle amministrazioni statali.......................

179

4.12.3 Notificazione a mezzo posta e momento del suo perfezionamento

...................................................179

4.12.4 Notificazione a mani proprie ...........................................

183

4.12.5 Notificazione nella residenza, dimora o domicilio............................................................ 183

4.12.6 Notificazione agli irreperibili o in caso di rifiuto di ricevere la notificazione ................................184

4.12.7 Notificazione fuori dal territorio dello Stato.................... 1844.12.8 Notificazione alle persone giuridiche ............................... 1854.12.9 Notificazione a mezzo di pubblici proclami ..................... 1854.12.10 Forme di notificazione ordinate dal giudice..................... 186

4.13 Il deposito del ricorso .......................................................187

11

INDICE GENERALE

4.14 La costituzione delle altre parti. Il ricorso incidentale .........................................................188

4.15 L’intervento in causa ........................................................189

4.16 I motivi aggiunti di ricorso ..............................................191

4.16.1 I motivi aggiunti prima della L. n. 205 del 2000.............

191

4.16.2 I motivi aggiunti nella L. n. 205 del 2000: il termine per la proposizione

...........................................192

4.16.3 I motivi aggiunti nella L. n. 205 del 2000: avverso atti connessi con quello impugnato

....................193

4.17 L’istruttoria e la tutela cautelare: rinvio ........................198

4.18 L’istanza di fissazione dell’udienza e l’istanza di prelievo .......................................................198

4.19 La riunione, l’abbinamento e la separazione dei ricorsi ............................................................................199

4.19.1 L’istanza di parte .............................................................

199

4.19.2 La riunione disposta di ufficio .........................................

200

4.19.3 Il provvedimento di riunione ...........................................

200

4.19.4 L’abbinamento dei ricorsi.................................................

200

4.19.5 La separazione dei ricorsi.................................................

201

4.20 La cancellazione della causa dal ruolo ..........................201

4.21 La perenzione ....................................................................202

4.21.1 La perenzione ordinaria ...................................................

202

4.21.2 La perenzione dei ricorsi ultradecennali ..........................

203

4.22 L’udienza di discussione .................................................205

4.23 Il rinvio dell’udienza di discussione ..............................206

4.24 Il contenuto della sentenza ..............................................207

4.24.1 Il contenuto formale della sentenza .................................

207

4.24.2 Il contenuto dispositivo della sentenza ............................

208

4.24.2.a) Le sentenze di rito ............................................................

208

4.24.2.b) Le sentenze di merito nella giurisdizione di legittimità ....................................................................

209

4.24.2.c) Le sentenze di merito nella giurisdizione esclusiva .........

210

4.24.2.d) Le sentenze di merito nella giurisdizione di merito .........

210

4.24.2.e) Le statuizioni sulle spese ..................................................

210

4.25 L’estinzione del giudizio dichiarata con decreto presidenziale ................................................211

4.25.1 I presupposti ....................................................................

211

4.25.2 Il rito: la fase monocratica fuori udienza .........................

213


12

4.25.3 Il rito: la fase collegiale in udienza................................... 2154.25.4 L’appello avverso l’ordinanza che decide

sull’opposizione al decreto di perenzione .........................2164.25.5 La revocazione dell’ordinanza che decide

sull’opposizione al decreto di perenzione .........................217

4.26 La correzione di errore materiale ...................................218

4.27 La notificazione della sentenza .......................................219

CAPITOLO 5 GLI INCIDENTI PROCESSUALI 221

5.1 La sospensione del processo ...........................................221

5.2 L’incidente di falso ...........................................................222

5.3 La pregiudiziale costituzionale .......................................2245.3.1 La norma .......................................................................... 2245.3.2 La rilevanza e non manifesta

infondatezza della questione ...............................................2245.3.3 Atti aventi forza di legge ................................................. 2265.3.4 Proponibilità e rilevabilità di ufficio della questione

di costituzionalità in ogni stato e grado del giudizio .......2265.3.5 Riproponibilità della questione di costituzionalità

nei gradi di giudizio successivi al primo ..........................2265.3.6 Sospensione del giudizio in cui viene sollevato

l’incidente di costituzionalità ..........................................2275.3.7 Riassunzione del processo a seguito

della pronuncia della Corte costituzionale .......................2275.3.8 Effetti della pronuncia di incostituzionalità .................... 2285.3.9 Incostituzionalità della norma dichiarata

in diverso giudizio ...........................................................229

5.4 La pregiudiziale comunitaria ..........................................229

5.5 L’interruzione del processo .............................................231

5.6 Il regolamento di competenza e il regolamento di giurisdizione, l’astensione e la ricusazione del giudice, l’incidente cautelare, l’istruttoria: rinvio ......234

CAPITOLO 6 LA TUTELA CAUTELARE 235

6.1 Quadro di sintesi ...............................................................235

6.2 I presupposti della tutela cautelare nel processo amministrativo ...........................................235

13

INDICE GENERALE

6.3 La tutela cautelare mediante sospensione dell’atto impugnato ..........................................................236

6.4 Le nuove misure cautelari tipiche e atipiche introdotte dalla L. n. 205 del 2000 ................239

6.5 Il carattere anticipatorio della tutela cautelare .............240

6.6 Il procedimento della fase cautelare ..............................241

6.6.1 L’istanza di parte ............................................................. 241

6.6.2 L’udienza in camera di consiglio ..................................... 241

6.6.3 La motivazione dell’ordinanza cautelare ......................... 242

6.6.4 Le spese della fase cautelare ............................................. 242

6.6.5 La fase cautelare e il merito.............................................. 243

6.6.6 Revoca e modifica delle misure cautelari. ........................ 244

6.6.7 L’esecuzione delle misure cautelari.................................. 244

6.6.8 L’appello cautelare ........................................................... 246

6.6.9 La revocazione delle ordinanze cautelari ......................... 247

6.6.10 Perdita di efficacia delle ordinanze cautelari ................... 247

6.6.11 Procedimento cautelare e perenzione del processo........... 248

6.6.12 Procedimento cautelare e questioni di giurisdizione o competenza ..........................................248

6.6.13 Tutela cautelare e questioni di costituzionalità ............... 249

6.7 Il giudizio immediato in esito all’udienza cautelare. Rinvio .............................250

6.8 La tutela cautelare ante causam ........................................250

6.8.1 Prima del D.Lgs. n. 80/1998 ........................................... 250

6.8.2 Dopo il D.Lgs. n. 80/1998 ............................................... 253

6.8.3 Dopo la L. n. 205/2000 .................................................... 255

6.8.4 Dopo l’intervento della Corte di Giustizia europea ......... 258

6.8.5 La tutela cautelare ante causam nei processi in materia di pubblici appalti ...........................................260

6.8.5.1 La fonte di disciplina ........................................................260

6.8.5.2 Profili disciplinatori tratti dal processo civile e adattabili al processo amministrativo, e profili autonomi .............................................................261

6.8.5.3 Esame in dettaglio della nuova disciplina .......................262


14

CAPITOLO 7 L’ISTRUTTORIA 265

7.1 Il sistema probatorio nel processo amministrativoprima della L. n. 205/2000 ..............................................265

7.2 Il sistema probatorio nel processo amministrativo dopo la L. n. 205/2000 ......................................................267

7.3 Verificazione e consulenza tecnica di ufficio ................269

7.4 La consulenza tecnica di ufficio in relazione agli interessi legittimi .................................269

7.5 La consulenza tecnica di ufficio nei giudizi risarcitori davanti al giudice amministrativo;l’alternativa dello speciale procedimento liquidatorio di cui all’art. 35, D.Lgs. n. 80/1998 ...........277

7.6 La consulenza tecnica di ufficio: le modalità di assunzione del mezzo istruttorio ..........281

7.7 La prova documentale .....................................................283

7.8 L’ammissione e l’assunzione delle prove: in generale, e l’ordinanza presidenziale ........................285

7.9 L’ammissione e l’assunzione delle prove: l’ordinanza del giudice delegato ....................................286

7.10 L’ammissione e l’assunzione delle prove: l’ordinanza collegiale; la fissazione della data di udienza; altri provvedimenti istruttori .....................288

7.11 Non impugnabilità dei provvedimenti istruttori .........289

7.12 L’accertamento tecnico preventivo ................................289

7.13 Il fascicolo di parte ............................................................291

CAPITOLO 8 IL REGIME FISCALE DEL PROCESSO E IL PATROCINIO A SPESE DELLO STATO 293


8.2 La disciplina del contributo unificato ............................2948.2.1 Nozione ............................................................................ 2948.2.2 La regola........................................................................... 2948.2.3 Le esenzioni...................................................................... 2958.2.4 Gli importi ....................................................................... 2958.2.5 La prenotazione a debito .................................................. 2968.2.6 L’obbligo di pagamento ................................................... 297

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INDICE GENERALE

8.2.7 I controlli ........................................................................ 2978.2.8 L’omesso o insufficiente pagamento ................................ 2978.2.9 Le variazioni degli importi............................................... 2988.2.10 Il bollo .............................................................................. 2988.2.11 La disciplina transitoria................................................... 298

8.3 Le questioni interpretative in relazione al contributo unificato ................................299

8.3.1 In generale........................................................................ 2998.3.2 Le impugnazioni davanti al medesimo giudice................ 3008.3.3 Gli incidenti processuali .................................................. 3018.3.4 Le domande cautelari ....................................................... 3018.3.5 I processi esenti ................................................................ 3018.3.6 Le integrazioni del contributo.......................................... 3028.3.7 Il processo per decreto ingiuntivo ................................... 3028.3.8 I processi esecutivi ........................................................... 302

8.4 Il diritto di copia ..............................................................3038.4.1 La disciplina a regime ...................................................... 3038.4.2 La disciplina transitoria................................................... 3038.4.3 La disciplina transitoria del bollo. ................................... 304

8.5 Le spese di istruttoria .......................................................3058.5.1 Tipologia .......................................................................... 3058.5.2 La liquidazione delle spese ............................................... 3068.5.3 Le modalità di pagamento delle spese .............................. 308

8.6 Il patrocinio a spese dello Stato ......................................3088.6.1 Presupposti e istanza di parte .......................................... 3088.6.2 I provvedimenti sull’istanza di gratuito patrocino.......... 3098.6.3 Le statuizioni sulle spese in caso

di patrocinio a spese dello Stato .......................................310

CAPITOLO 9 IL GIUDICATO 313

9.1 Il giudicato formale ..........................................................313

9.2 Il giudicato sostanziale .....................................................313

9.3 La intangibilità del giudicato e le sopravvenienze ......313

9.4 L’ambito oggettivo del giudicato ...................................314

9.5 Il giudicato e le questioni pregiudiziali .........................315

9.6 Le statuizioni inidonee a dar luogo a giudicato ...........316


16

9.7 L’ambito soggettivo del giudicato ..................................316

9.8 L’estensione soggettiva del giudicato da parte della pubblica amministrazione ......................317

CAPITOLO 10 LE IMPUGNAZIONI: L’APPELLO 319

10.1 Le fonti di disciplina .........................................................319

10.2 Le caratteristiche dell’appello al Consiglio di Stato (effetto devolutivo e divieto del jus novorum) ................................................319

10.3 Le pronunce appellabili e la rinuncia all’appello .........32110.3.1 Le pronunce appellabili .................................................... 32110.3.2 Le pronunce inappellabili................................................. 32210.3.3 Le sentenze parziali e la riserva di appello....................... 32210.3.4 L’appello cumulativo ....................................................... 32310.3.5 La rinuncia all’appello e l’acquiescenza alla sentenza ..... 323

10.4 La soccombenza e la legittimazione attiva all’appello ..............................324

10.4.1 La soccombenza................................................................ 32410.4.2 L’appellante già ricorrente ............................................... 32410.4.3 L’appellante già resistente o controinteressato ................ 32510.4.4 L’appellante già interveniente ......................................... 325

10.5 Le parti del giudizio di appello diverse dall’appellante ..................................325

10.5.1 L’appellato........................................................................ 32510.5.2 Le altre parti necessarie del giudizio di appello ............... 32610.5.3 L’integrazione del contraddittorio in appello .................. 32710.5.4 Le parti non necessarie in appello .................................... 328

10.6 La forma e il contenuto dell’appello. La specificità dei motivi. L’appello parziale .................329

10.6.1 I requisiti formali del ricorso in appello........................... 32910.6.2 Il patrocinio...................................................................... 32910.6.3 Il domicilio eletto.............................................................. 32910.6.4 I motivi di appello. La questione

della specificità dei motivi ................................................33010.6.5 L’appello parziale ............................................................. 332

10.7 Il termine per l’appello .....................................................33310.7.1 La disciplina legale dei termini ........................................ 333

17

INDICE GENERALE

10.7.2 Il luogo di notificazione della sentenza di primo grado, al fine del decorso del termine breve per appellare........... 334

10.7.3 La notifica della sentenza ad amministrazioni statali ..... 33510.7.4 La comunicazione della sentenza di primo grado ............ 33510.7.5 Il termine breve e la sua decorrenza................................. 33510.7.6 Il termine annuale............................................................ 33610.7.7 L’interruzione del termine per appellare ......................... 336

10.8 Le modalità di notificazione dell’appello ......................33710.8.1 Osservazioni generali ...................................................... 33710.8.2 La notifica dell’appello nel domicilio

eletto in primo grado........................................................ 33710.8.3 La notifica dell’appello nel domicilio eletto

in sede di notificazione della sentenza ..............................33710.8.4 Il luogo di notifica dell’appello

ad amministrazioni statali e ad enti pubblici patrocinati dall’Avvocatura dello Stato ...........................338

10.8.5 La notifica dell’appello alla parte personalmente............. 33910.8.6 Il trasferimento del domiciliatario

e il mutamento di domicilio non comunicato ...................33910.8.7 La notifica presso la segreteria del giudice....................... 34010.8.8 La notifica dell’appello ad una pluralità

di parti domiciliate presso il medesimo procuratore ........34010.8.9 La nullità della notifica dell’appello

e relativa sanatoria........................................................... 340

10.9 Il deposito dell’appello ....................................................341

10.10 La costituzione delle altre parti in appello ....................342

10.11 L’appello incidentale ........................................................34310.11.1 La disciplina positiva ....................................................... 34310.11.2 Le tipologie di appello incidentale.................................... 34310.11.3 I termini per l’appello incidentale autonomo................... 34410.11.3.1 La tesi secondo cui si applicano i termini

di cui all’art. 37, T.U. n. 1054/1924 ................................34410.11.3.2 La tesi secondo cui si applicano i termini

di cui all’art. 28, L. TAR .................................................34510.11.3.3 La notifica e il deposito dell’appello incidentale ...............347

10.12 L’intervento in appello .....................................................34810.12.1 La disciplina positiva ....................................................... 34810.12.2 Inammissibilità dell’intervento in appello

di chi potrebbe proporre ricorso in via autonoma ............348


18

10.12.3 L’intervento ad opponendum...........................................

349

10.12.4 L’intervento ad adiuvandum ...........................................

349

10.12.5 L’intervento ad adiuvandum di chi era già interveniente adesivo in primo grado

.........350

10.12.6 Gli effetti dell’intervento..................................................

351

10.13 I motivi aggiunti in appello .............................................351

10.14 Lo svolgimento del giudizio, gli incidenti, la fase decisoria: rinvio al giudizio di primo grado .....352

10.15 La tutela cautelare in appello ..........................................352

10.16 Le peculiarità dell’istruttoria in appello ........................354

10.17 L’avviso di udienza e il deposito di memorie e documenti ...........................354

10.18 La riunione degli appelli ..................................................355

10.19 Le questioni che il giudice di appello può esaminare di ufficio ...............................356

10.19.1 In generale........................................................................

356

10.19.2 Le questioni di rito attinenti al giudizio di primo grado .

357

10.19.3 Il rilievo di ufficio del difetto di giurisdizione .................

358

10.20 I motivi assorbiti in primo grado ...................................359

10.21 Il principio di consumazione dell’impugnazione ........360

10.22 Il contenuto e la forma della decisione di appello .......361

10.23 Le decisioni di rito inerenti al giudizio di appello .......361

10.24 Le decisioni di accoglimento o rigetto dell’appello ........................................................362

10.25 Le decisioni di annullamento con rinvio al primo giudice .............................................362

10.25.1 Osservazioni di carattere generale...................................

362

10.25.2 Rapporto e differenze tra art. 35, L. TAR e art. 354 c.p.c. .................................................................

364

10.25.3 Le singole ipotesi di annullamento con rinvio .................

364

10.25.3.a) Erronea declinatoria della giurisdizione .........................

364

10.25.3.b) Mancata integrazione del contraddittorio .......................

365

10.25.3.c) Mancata concessione di termine a difesa .........................

366

10.25.3.d) Mancata comunicazione della data di udienza ................

366

10.25.3.e) Violazione di termini a difesa ..........................................

367

10.25.3.f) Illegittima fissazione dell’udienza nel periodo feriale

.............................................................367

10.25.3.g) Illegittima costituzione del giudice

.................................367

19

INDICE GENERALE

10.25.3.h) Mancata concessione dell’errore scusabile ......................

367

10.25.3.i) Un caso controverso: l’erronea declaratoria della perenzione

............................368

10.25.3.l) Vizi della sottoscrizione della sentenza ...........................

368

10.25.4 Annullamento con rinvio e riti speciali ...........................

368

10.25.5 Casi in cui il giudice di appello decide nel merito senza rinviare al giudice di primo grado

.........................370

10.25.5.a) Erronea declaratoria, da parte del giudice di primo grado, della irricevibilità,inammissibilità, decadenza del ricorso

.............................371

10.25.5.b) Erronea dichiarazione, da parte del giudice di primo grado, della improcedibilità o della estinzione del giudizio

..........................................372

10.25.5.c) Mancata ammissione di un mezzo di prova ....................

373

10.25.5.d) Erronea declaratoria di difetto assoluto di giurisdizione per mancanza di situazione soggettiva tutelabile

...................................373

10.25.5.e) Omessa pronuncia su una o più censure e vizi della motivazione della sentenza

............................373

10.25.6 Prosecuzione del giudizio a seguito di annullamento con rinvio

..............................374

10.26 Le decisioni di annullamento senza rinvio ...................374

10.26.1 Ipotesi di annullamento senza rinvio...............................

374

10.26.2 Difetto di giurisdizione....................................................

375

10.26.3 Difetto di competenza .....................................................

376

10.26.4 Irricevibilità del ricorso originario...................................

377

10.26.5 Inammissibilità del ricorso originario..............................

377

10.26.6 Cessazione della materia del contendere e improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse ............................................................

378

10.26.7 Rinuncia al ricorso...........................................................

380

10.26.8 Errore scusabile................................................................

381

10.26.8.a) Nozione ............................................................................

382

10.26.8.b) Ambito applicativo ..........................................................

382

10.26.8.c) Giudice competente ..........................................................

382

10.26.8.d) Concedibilità di ufficio .....................................................

382

10.26.8.e) Presupposti per la scusabilità dell’errore .........................

382

10.27 Le statuizioni sulle spese .................................................384


20

CAPITOLO 11 LE IMPUGNAZIONI: LA REVOCAZIONE 385

11.1 Osservazioni generali e piano dell’esposizione ...........385

11.2 Natura del rimedio ...........................................................386

11.3 La revocazione ordinaria: i motivi .................................38611.3.1 Errore di fatto (art. 395, n. 4, c.p.c.)................................ 38711.3.1.1 In generale ........................................................................38711.3.1.2 L’omessa pronuncia su domande o eccezioni

quale errore di fatto revocatorio .......................................38811.3.1.3 Il contraddittorio non integro

quale errore di fatto revocatorio .......................................38911.3.1.4 Errori di diritto che non danno luogo a revocazione .......38911.3.2 Contrasto di giudicati (art. 395, n. 5, c.p.c.) ................... 389

11.4 La revocazione straordinaria: i motivi ...........................39111.4.1 Dolo di una parte in danno dell’altra

(art. 395, n. 1, c.p.c.)........................................................ 39211.4.2 Prove false (art. 395, n. 2, c.p.c.) ..................................... 39211.4.3 Ritrovamento di documenti decisivi

(art. 395, n. 3 c.p.c.)......................................................... 393

11.5 Il rito processuale davanti al TAR ..................................39411.5.1 Le fonti di disciplina ........................................................ 39411.5.2 Rapporto tra il rimedio della revocazione

e il rimedio dell’appello ....................................................39411.5.3 Il termine per la notifica e per il deposito

del ricorso per revocazione ...............................................39511.5.4 Il giudice a cui si propone il ricorso................................. 39611.5.5 Il contenuto del ricorso per revocazione .......................... 39611.5.6 Il deposito per il caso di soccombenza .............................. 39611.5.7 La costituzione delle altre parti........................................ 39711.5.8 La sospensione della sentenza oggetto

di ricorso per revocazione .................................................39711.5.9 La fase rescindente e la fase rescissoria ............................ 39711.5.10 I rimedi contro le decisioni emesse

in sede di giudizio di revocazione ....................................398

11.6 Il rito processuale davanti al Consiglio di Stato ...........39811.6.1 Le fonti di disciplina ........................................................ 39811.6.2 Il giudice a cui si propone la domanda di revocazione..... 39911.6.3 Il termine per il ricorso .................................................... 399

21

INDICE GENERALE

11.6.4 Il termine per il deposito del ricorso per revocazionedelle decisioni del Consiglio di Stato ...............................400

11.6.5 Il deposito per il caso di soccombenza. La costituzione delle altre parti. Il giudizio rescindente e il giudizio rescissorio. Rinvio .....................400

11.6.6 I rimedi contro le decisioni emesse in sede di giudizio di revocazione ................................................400

CAPITOLO 12 LE IMPUGNAZIONI: L’OPPOSIZIONE DI TERZO 403

12.1 L’introduzione del rimedio da parte della Corte costituzionale ................................................403

12.2 Le sentenze opponibili .....................................................403

12.3 Il giudice competente .......................................................40412.3.1 Tesi secondo cui l’opposizione di terzo si propone

davanti al giudice che ha reso la pronuncia lesiva ...........40412.3.2 Tesi secondo cui l’opposizione di terzo

si propone davanti al Consiglio di Stato .........................404

12.4 La legittimazione attiva ...................................................404

12.5 Il termine per l’impugnazione ........................................407

12.6 Il rapporto tra l’opposizione di terzo e l’appello .........407

12.7 La decisione sull’opposizione di terzo ..........................407

CAPITOLO 13 LE IMPUGNAZIONI: IL RICORSO PER CASSAZIONE PER MOTIVI DI GIURISDIZIONE E LA DENUNCIA IN OGNI TEMPO DEI CONFLITTI DI GIURISDIZIONE 409

13.1 Il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato ..................................409

13.1.1 Profili generali ................................................................. 40913.1.2 Termini del ricorso per cassazione................................... 41413.1.3 Forma e contenuto del ricorso.......................................... 41613.1.4 Deposito del ricorso.......................................................... 41713.1.5 Controricorso ................................................................... 41813.1.6 Sospensione della decisione del Consiglio

di Stato gravata da ricorso in cassazione ........................41813.1.7 Udienza di discussione .................................................... 41913.1.8 Statuizioni della Cassazione

sulla giurisdizione, modalità, contenuto ed effetti ...........419


22

13.2 Il rilievo del difetto di giurisdizione in via di azione: la denuncia in ogni tempo dei conflitti di giurisdizione (art. 362, co. 2, c.p.c.) ......421

13.2.1 Osservazioni generali ...................................................... 42113.2.2 Storia della norma............................................................ 42113.2.3 Coordinamento tra art. 362,

co. 2, c.p.c. e art. 134 Cost ............................................... 42213.2.4 Presupposti del rimedio:

i conflitti «reali» di giurisdizione. ...................................42313.2.5 Presupposti del rimedio: la identità

di lite davanti a giudici diversi ........................................42413.2.6 Limiti temporali della denuncia di conflitto .................... 42513.2.7 L’interesse alla denuncia.................................................. 42513.2.8 Regole processuali ............................................................ 42513.2.9 La pronuncia della Corte sulla denuncia di conflitto ...... 42613.2.10 La conversione della denuncia di conflitto

in altri rimedi sulla giurisdizione ....................................427

CAPITOLO 14 IL RITO SPECIALE AVVERSO IL SILENZIO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 429

14.1 I profili sostanziali del silenzio della Pubblica Amministrazione ....................................429

14.2 I termini per la formazione del silenzio – inadempimento .........................................431

14.3 Il silenzio – accoglimento .................................................432

14.4 La tutela giurisdizionale avverso il silenzio: evoluzione giurisprudenziale e normativa ...................434

14.5 La natura della giurisdizione sul silenzio della Pubblica Amministrazione ...............436

14.6 Ambito applicativo del rito processuale avverso il silenzio .............................................................440

14.7 Le parti in causa nel rito sul silenzio ..............................441

14.8 Struttura del rito processuale avverso il silenzio .........442

14.9 Il termine per l’azione ......................................................443

14.10 Il rito del giudizio avverso il silenzio: la fase di cognizione .........................................................444

14.11 La tutela cautelare nel rito sul silenzio ..........................445

23

INDICE GENERALE

14.12 L’oggetto del giudizio sul silenzio .................................445

14.13 La natura del giudizio sul silenzio dopo la L. n. 80 del 2005: l’accertamento della fondatezza della istanza .........................................449

14.14 L’esecuzione della sentenza sul silenzio .......................453

14.15 Poteri dell’amministrazione dopo la nomina del commissario ad acta .......................455

14.16 Rito avverso il silenzioe rito in materia di accesso ..............................................456

14.17 Rito avverso il silenzio (art. 21 bis) e rito abbreviato comune a determinate materie (art. 23 bis) ..................................457

14.18 Rito avverso il silenzio e tutela risarcitoria ...................457

14.19 Il rito avverso il silenzio e il provvedimentoespresso sopravvenuto in corso di causa ......................458

14.20 La conversione del rito speciale in rito ordinario ........459

CAPITOLO 15 IL RITO SPECIALE DELL’ACCESSO 461

15.1 Ambito della trattazione ..................................................461

15.2 Profili generali ...................................................................461

15.3 L’ambito .............................................................................464

15.4 Le parti ...............................................................................464

15.5 I termini ..............................................................................464

15.6 La tutela cautelare .............................................................465

15.7 L’accesso in corso di causa ..............................................466

15.8 La difesa personale nel giudizio sull’accesso ...............468

15.9 Poteri del giudice nel giudizio sull’accesso ..................472

15.10 La tutela in materia di accesso davanti al difensore civico e alla commissione per l’accesso .......................................................................473

CAPITOLO 16 IL RITO SPECIALE COMUNE A DETERMINATE MATERIE 477

16.1 Il giudizio abbreviato e il giudizio immediatointrodotti dalla L. n. 205/2000. Quadro generalee differenze con la previgente disciplina .......................477


24

16.2 Ambito applicativo quanto agli organi giurisdizionali ...............................................478

16.2.1 Il tribunale superiore delle acque pubbliche..................... 47916.2.2 Il giudice ordinario: i giudizi

in materia di esecuzione degli appalti ..............................48016.2.3 Fasi del processo amministrativo

che si svolgono davanti ad altri organi giurisdizionali ...48116.2.4 Ricorsi amministrativi, e in particolare ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica ...................48116.2.5 Momenti di raccordo tra ricorsi amministrativi

e ricorso giurisdizionale ...................................................482

16.3 L’ambito oggettivo di applicazione: i provvedimenti .................................................................482

16.3.1 Gli atti autoritativi, gli atti privatistici, i comportamenti ............................................................... 482

16.3.2 I provvedimenti di secondo grado .................................... 48316.3.3 I giudizi non impugnatori ............................................... 48316.3.4 Gli atti diversi da quelli specificamente indicati.............. 48416.3.5 Gli atti connessi ............................................................... 485

16.4 L’ambito oggettivo di applicazione ...............................48516.4.1 Gli incarichi di progettazione (lett. a).............................. 48516.4.2 I pubblici appalti di lavori (lett. b)................................... 48616.4.3 I pubblici appalti di forniture, gli appalti

e le concessioni di servizi (lett. c) .....................................48816.4.4 I provvedimenti delle Autorità amministrative

indipendenti (lett. d) ........................................................48916.4.4.1 I lavori parlamentari e i precedenti normativi .................48916.4.4.2 L’ambito soggettivo: le Autorità indipendenti .................48916.4.4.3 L’ambito oggettivo: i provvedimenti ................................49116.4.5 Le privatizzazioni (lett. e) ................................................ 49316.4.6 I provvedimenti di nomina previa delibera

del Consiglio dei Ministri (lett. f) ....................................49416.4.7 I provvedimenti di scioglimento

degli enti locali e quelli connessi (lett. g) .........................49516.4.8 Altre materie a cui si applica

il rito di cui all’art. 23 bis ................................................495

16.5 Presupposto del rito speciale: la domanda cautelare .......................................................498

16.6 La riduzione a metà dei termini processuali ................498

25

INDICE GENERALE

16.7 Rapporto tra rito abbreviato e rito immediato .............503

16.8 La fissazione dell’udienza di merito a breve ................505

16.9 La tutela cautelare .............................................................507

16.10 Il termine per il deposito di memorie e documenti .....510

16.11 La pubblicazione del dispositivo ....................................512

16.12 Il contenuto della motivazione .......................................514

16.13 Statuizioni sulle spese ......................................................514

16.14 L’appello cautelare ..........................................................515

16.15 L’appello avverso la sentenza .........................................517

16.16 L’appello avverso il dispositivo .....................................517

16.17 L’appello avverso la motivazione ..................................518

16.18 La domanda di sospensione della sentenza appellata ...................................................519

16.19 Rito speciale in primo grado e in appello .....................520

16.20 Quadro di sintesi sui termini per l’appello al Consiglio di Stato ..................................520

16.21 Rapporto tra il rito abbreviato di cui all’art. 23 bis e gli altri riti ......................................521

16.21.1 Rito abbreviato e rito immediato...................................... 521

16.21.2 Rito abbreviato e rito silenzio .......................................... 521

16.21.3 Rito abbreviato, rito dell’accesso, rito dell’accesso in corso di causa .....................................522

16.21.4 Rito abbreviato ed estinzione del giudizio con decreto presidenziale ..............................522

16.21.5 Rito abbreviato e prassi del rinvio al merito .................... 522

16.22 La speciale regola in tema di C.T.U. in caso di provvedimenti sanzionatori di talune Autorità indipendenti ......................................524

16.23 Le abrogazioni ...................................................................524

16.24 Disciplina transitoria ........................................................525

16.25 Il giudizio speciale in materia di infrastrutture ...........526

16.25.1 Ambito di applicazione .................................................... 526

16.25.2 Le novità del rito .............................................................. 527

16.25.3 La restrittiva tutela cautelare .......................................... 528

16.25.4 Le limitazioni alla tutela restitutoria............................... 529


26

CAPITOLO 17 IL GIUDIZIO IMMEDIATO 533

17.1 Profili generali e quadro sintetico ..................................533

17.2 Il presupposto dell’udienza cautelare o dell’udienza fissata a seguito di esame istruttorio ......534

17.3 Il presupposto della situazione manifesta ....................536

17.4 Il presupposto della completezza del contraddittorio ............................................................537

17.5 Il presupposto dell’istanza di fissazione dell’udienza ................................................537

17.6 La iniziativa del giudice per la definizione immediata ..........................................538

17.7 Audizione delle parti .......................................................539

17.8 Giudizio immediato e termini a difesa ..........................54017.8.1 Tesi della necessità del rispetto dei termini a difesa ........ 54017.8.2 Tesi della non necessità del rispetto dei termini

a difesa, salva espressa istanza di parte ...........................540

17.9 Giudizio immediato e ricorso incidentale .....................542

17.10 La sentenza «succintamente motivata» .........................542

17.11 Le spese del giudizio immediato ....................................546

17.12 Impugnazione delle decisioni rese nel giudizio immediato ....................................................547

17.13 Giudizio immediato e giudizio abbreviato ...................548

17.14 Giudizio immediato, rito speciale in materia di silenzio, rito speciale dell’accesso ...........548

17.15 Giudizio immediato «speciale» e udienza cautelare ...........................................................549

17.16 Giudizio immediato e regolamento di competenza ...................................................................551

CAPITOLO 18 IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA 557

18.1 Nozione e fonti di disciplina ...........................................557

18.2 La giurisdizione di merito ed esclusiva .........................557

18.3 La natura giuridica del giudizio di ottemperanza .......558

18.4 L’ottemperanza e le sopravvenienze successive al giudicato .....................................................561

27

INDICE GENERALE

18.5 Rapporto tra il giudizio di ottemperanza e l’azione esecutiva innanzi al giudice ordinario .........562

18.6 Il riparto di competenza tra TAR e Consiglio di Stato ...........................................................563

18.7 Il giudizio di ottemperanza in relazione alle sentenze passate in giudicato .............564

18.7.1 Il presupposto del giudicato ............................................. 56418.7.2 Le decisioni suscettibili di ottemperanza. ........................ 56518.7.2.1 Le pronunce del giudice amministrativo .........................56518.7.2.2 Le pronunce del giudice ordinario ...................................56518.7.2.3 Le pronunce di giudici speciali ........................................56618.7.2.4 I lodi arbitrali ...................................................................56618.7.2.5 I decreti di decisione di ricorsi straordinari

al Presidente della Repubblica .........................................56718.7.2.6 Pronunce che non danno luogo a giudicato

e giudicati insuscettibili di ottemperanza ........................56718.7.3 Il presupposto della previa diffida.................................... 56818.7.3.1 Diffida e modalità della notifica .......................................56818.7.3.2 Momento di notifica della diffida .....................................56918.7.3.3 Termine dilatorio per la proposizione

del ricorso, dopo la diffida ................................................57018.7.3.4 Casi in cui non è necessaria la previa diffida ...................57018.7.4 Il presupposto dell’inottemperanza.................................. 57018.7.4.1 Osservazioni generali ......................................................57018.7.4.2 L’ottemperanza parziale e gli atti solo preparatori ..........57118.7.4.3 L’elusione del giudicato ...................................................57118.7.4.4 La violazione del giudicato ...............................................57218.7.4.5 Il dovere dell’amministrazione, in sede

di esecuzione del giudicato, di riesaminare la vicenda una sola volta e nella sua interezza, senza possibilità di nuove e ulteriori valutazioni ............574

18.7.5 Il termine dell’azione di ottemperanza............................. 57518.7.6 Il ricorso in ottemperanza: forma e contenuto ................. 57518.7.7 L’azione di ottemperanza e l’azione

di risarcimento del danno ................................................57518.7.8 La notifica e il deposito del ricorso................................... 57618.7.9 L’ottemperanza nei confronti di soggetti privati ............. 57718.7.10 La comunicazione del ricorso

all’amministrazione inottemperante.................................577


28

18.7.11 Il rito in camera di consiglio ............................................ 57818.7.12 Il contenuto della sentenza sul ricorso per ottemperanza 57818.7.13 Il commissario ad acta...................................................... 57918.7.13.1 La natura giuridica del commissario ad acta ...................57918.7.13.2 I poteri del commissario ad acta .......................................58018.7.13.3 L’impugnazione dei provvedimenti

del commissario ad acta ...................................................58018.7.13.4 Potere dell’amministrazione di provvedere

nonostante la nomina del commissario ad acta ................58118.7.13.5 Provvedimenti di autotutela dell’amministrazione

in relazione agli atti del commissario ad acta ..................58118.7.13.6 Il compenso del commissario ad acta ...............................58218.7.14 Rimedi in relazione alla sentenza resa

nel giudizio di ottemperanza ............................................58218.7.14.1 Il regolamento preventivo di giurisdizione ......................58218.7.14.2 L’appello ...........................................................................58218.7.14.3 L’opposizione di terzo ......................................................58318.7.14.4 La revocazione .................................................................58418.7.14.5 Il ricorso per cassazione avverso le decisioni

del Consiglio di Stato in tema di ottemperanza ...............58418.7.14.6 Rimedi a tutela dei terzi avverso

i provvedimenti del commissario ad acta .........................585

18.8 L’esecuzione di sentenze non sospese ...........................58518.8.1 Il quadro normativo ......................................................... 58518.8.2 Il dovere di eseguire le sentenze esecutive ....................... 58618.8.3 L’inapplicabilità alle sentenze del giudice ordinario........ 58618.8.4 La necessità della previa diffida ....................................... 58718.8.5 La necessità di previa notifica

del ricorso per esecuzione .................................................58718.8.6 La prova della mancanza di sospensione ......................... 58718.8.7 I poteri del giudice ........................................................... 58718.8.8 L’esecuzione di sentenza di primo grado, e successivo

passaggio in giudicato della sentenza della cui esecuzione si tratta ............................................588

18.8.9 L’improcedibilità del giudizio esecutivo in caso di modifica della sentenza in appello ...................589

18.8.10 La sorte degli atti di esecuzione della sentenza in caso di riforma della medesima ...........589

18.8.11 L’esecuzione spontanea e l’acquiescenza ......................... 589

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INDICE GENERALE

CAPITOLO 19 I RICORSI AMMINISTRATIVI 591


19.2 I ricorsi amministrativi ordinari .....................................592

19.3 Quadro di sintesi sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ........................................594

19.4 Il ricorso straordinario in dettaglio ................................59919.4.1 Nozione ............................................................................ 59919.4.2 Significato della «straordinarietà» .................................. 60019.4.3 Origine storica ................................................................. 60119.4.4 Fonti normative ............................................................... 60119.4.5 Natura giuridica .............................................................. 60219.4.6 La compatibilità del ricorso straordinario

con la Costituzione e gli interventi della Corte costituzionale sul ricorso straordinario ..........................604

19.4.7 Il ruolo attuale del ricorso straordinario.......................... 61019.4.8 Gli atti impugnabili ......................................................... 61219.4.8.1 Gli atti definitivi: la definitività

dopo la riforma della dirigenza ........................................61219.4.8.2 Gli atti amministrativi regionali .....................................61519.4.8.3 L’impugnabilità del silenzio – rifiuto ..............................61719.4.8.4 Gli atti del rapporto di impiego ........................................61819.4.8.5 Atti amministrativi relativi a materie

devolute alla competenza del giudice ordinario ...............62919.4.8.6 Ricorso straordinario e materie attribuite

alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ..............................................631

19.4.8.7 Atti delle autorità indipendenti .......................................63219.4.8.8 Ricorso straordinario e materie

per le quali sono previsti riti speciali ...............................63319.4.9 Materie in cui non è ammesso il ricorso straordinario .... 63619.4.10 La regola dell’alternatività:

ragione, meccanismo operativo, corollari .........................63619.4.11 Il termine per il ricorso; presentazione

e notificazione ..................................................................63819.4.12 La costituzione dei controinteressati ............................... 64019.4.13 L’opposizione dei controinteressati.................................. 64019.4.14 La relazione dell’amministrazione

e l’istruttoria .................................................................... 641


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19.4.15 L’inerzia dell’amministrazione in ordine all’istruttoria .................................................... 644

19.4.16 Il contraddittorio.............................................................. 64419.4.17 I motivi aggiunti di ricorso straordinario........................ 64519.4.18 Il parere del Consiglio di Stato ........................................ 64719.4.19 Il termine per il parere del Consiglio di Stato.................. 64819.4.20 La tutela cautelare............................................................ 64819.4.21 La decisione del ricorso straordinario .............................. 64919.4.22 Lo scostamento del Governo dal parere

del Consiglio di Stato e la richiesta di riesame del parere ........................................................ 649

19.4.23 Il controllo della Corte dei conti....................................... 65119.4.24 I rimedi contro il provvedimento

di decisione del ricorso straordinario ...............................65219.4.25 L’esecuzione della decisione del ricorso straordinario ..... 653

I GIUDICI AMMINISTRATIVI

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1 I giudici amministrativi

1.1 Ruolo e oggetto del processo amministrativo

Il processo amministrativo è la sede istituzionale per la tutela dei desti-natari di provvedimenti autoritativi della pubblica amministrazione, e,dunque, delle liti tra privati e pubbliche amministrazioni.

Nel processo amministrativo trovano tutela i c.d. interessi legittimi, valea dire le posizioni di vantaggio che l’ordinamento riconosce ai privati desti-natari dell’esercizio del potere amministrativo.

Invece, le liti «paritetiche» tra pubblica amministrazione e privati, checoinvolgono diritti soggettivi, sono di regola portate alla cognizione delgiudice ordinario.

Tuttavia, in particolari materie i diritti soggettivi dei cittadini nei con-fronti della pubblica amministrazione trovano tutela davanti al giudiceamministrativo anziché davanti al giudice ordinario (c.d. giurisdizioneesclusiva, su cui v. capitolo 2 a pag. 47).

Tale sistema processuale è delineato dalla vigente Costituzione, a tenoredella quale:

- tutti possono agire n giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legitti-mi (art. 24, co. 1, Cost.);

- contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tute-la dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizioneordinaria o amministrativa (art. 113, co. 1, Cost.);

- tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impu-gnazione o per determinate categorie di atti (art. 113, co. 2, Cost.).

Sempre secondo la Costituzione, la legge ordinaria determina quali orga-ni di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazio-ne nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.


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Salvi i casi di particolari giurisdizioni speciali (v. ad esempio il contenziosotributario), il potere di annullamento dei provvedimenti amministrativi è attri-buito ai giudici amministrativi davanti a cui si svolge il processo amministra-tivo, vale a dire i tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato.

1.2 I Tribunali amministrativi regionali e il Consigliodi Stato: profili costituzionali e fonti

Il processo amministrativo si svolge innanzi ai Tribunali amministrativiregionali (d’ora innanzi TAR) in primo grado e al Consiglio di Stato in gra-do di appello.

I TAR sono stati istituiti dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034 (d’ora innanziL. TAR).

In precedenza, il processo amministrativo si svolgeva talora innanzi alConsiglio di Stato quale giudice di unico grado, e talora innanzi alle giunteprovinciali amministrative quali giudici di primo grado (prima della decla-ratoria di incostituzionalità) e al Consiglio di Stato quale giudice di appello.

Tale assetto emerge dalla vigente Costituzione1, a tenore della quale:

- il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hannogiurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazionedegli interessi legittimi e, in particolari materie individuate dalla legge,anche dei diritti soggettivi (art. 103, co. 1, Cost.);

- nelle Regioni sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primogrado, con legge statale; possono istituirsi sezioni con sede diversa dalcapoluogo della Regione (art. 125, co. 2, Cost.).

Il processo amministrativo di primo grado è regolato in via principaledalla L. TAR, e successive modificazioni.

Il processo amministrativo di appello è regolato dalla L. TAR, nei limitidi compatibilità, e dal T.U. delle leggi del Consiglio di Stato del 1924 e rela-tivo regolamento, del 1907.

1. Sull’assetto costituzionale della giustizia amministrativa v. CERRINA FERRONI G., La giu-stizia amministrativa nella Costituzione, in AA. VV., Codice della giustizia amministrativa (a cura diMORBIDELLI G.), Giuffré, Milano, 2005, 4 – 47.

39


1.3 L’organizzazione e la composizione dei Tribunali amministrativi regionali

In attuazione dell’art. 125, co. 2, Cost., ai sensi dell’art. 1, L. TAR, sonoistituiti tribunali amministrativi regionali, quali organi di giustizia ammi-nistrativa di primo grado.

Le loro circoscrizioni sono regionali e comprendono le province facentiparte delle singole regioni.

Essi hanno sede nei capoluoghi di regione.

Nelle regioni Lombardia, Emilia - Romagna, Lazio, Abruzzi, Campania,Puglia, Calabria, Sicilia sono istituite sezioni staccate, le cui sedi e le cui cir-coscrizioni sono stabilite dalle norme di attuazione della L. TAR.

In particolare, dispongono il D.P.R. 21 aprile 1973, n. 214, e il D.P.R. 18aprile 1975, n. 277.

Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, oltre una sezione stacca-ta, ha tre sezioni con sede a Roma.

L’organizzazione del TAR Lazio è disciplinata in dettaglio dagli artt. 4, 5,6, D.P.R. n. 214/1973, «Regolamento di esecuzione della legge 6 dicembre1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali», nonchédagli artt. 1 e 2, D.P.R. 11 agosto 1975, n. 552, «indicazione della sede e dellacircoscrizione della sezione staccata del tribunale amministrativo regionaleper il Lazio».

Una sezione staccata con ordinamento speciale è pure istituita nellaregione Trentino - Alto Adige.

Essa ha sede a Bolzano.

Il TAR del Trentino – Alto Adige è stato istituito con notevole ritardo, solocon il D.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, recante, appunto, «Norme di attuazionedello statuto speciale per la regione Trentino - Alto Adige concernenti isti-tuzione del tribunale amministrativo regionale di Trento e della sezioneautonoma di Bolzano».

Ha assunto la denominazione di Tribunale regionale di giustizia ammi-nistrativa (T.R.G.A.), e ha la sede principale a Trento, e una sezione autono-ma a Bolzano.

Fino a quando non è stato istituito l’organo di giustizia amministrativaprevisto dallo statuto speciale della Regione Trentino - Alto Adige (art. 90,D.P.R. n. 670/1972 e art. 1, co. 4, L. TAR), il Consiglio di Stato ha conservato


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la sua competenza giurisdizionale alla cognizione in unico grado delleimpugnazioni degli atti amministrativi emanati dalla Regione Trentino -Alto Adige e dalle Province autonome di Trento e Bolzano, cognizione cheè regolata dalle norme del R.D. n. 1054/1924, che appunto disciplinanol’esercizio di quella giurisdizione; pertanto, nei relativi giudizi l’ammissi-bilità del ricorso era condizionata alla definitività degli atti impugnati2.

I tribunali amministrativi regionali decidono con l’intervento del presi-dente e di due magistrati amministrativi regionali. In mancanza del presi-dente, il collegio è presieduto dal magistrato amministrativo più anziano(art. 10, L. TAR).

La sezione autonoma di Bolzano decide con l’intervento di quattro com-ponenti, appartenenti per la metà a ciascuno dei gruppi linguistici italianoe tedesco. Le decisioni della sezione autonoma di Bolzano sono assunte amaggioranza dei voti dei componenti del collegio, con il voto determinantedel presidente in caso di parità di voti, salvo che, a termine dell’art. 91, ulti-mo comma dello statuto, per i procedimenti concernenti i ricorsi avversoprovvedimenti amministrativi ritenuti lesivi del principio di parità tra igruppi linguistici, proposti dai consiglieri regionali provinciali o comunaliai sensi dell’art. 92 dello statuto stesso, nonché per la procedura di appro-vazione dei bilanci regionali e provinciali di cui all’art. 84 del ripetuto sta-tuto (art. 7, D.P.R. n. 426 del 1984).

1.4 L’organizzazione e la composizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Contro le sentenze dei TAR è ammesso ricorso al Consiglio di Stato, insede giurisdizionale (art. 28, co. 2, L. TAR).

Il Consiglio di Stato si divide in sette sezioni: la prima, la seconda e la ter-za con funzioni consultive, la quarta, la quinta e la sesta con funzioni giu-risdizionali (art. 1, co. 2, L. n. 186/1982); ha infine funzioni consultive lasezione consultiva per gli affari normativi, di più recente istituzione.

Ogni sezione è presieduta dal Presidente proprio (art. 10, co. 3, primoperiodo, R.D. n. 1054/1924).

Le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato pronunciano con l’inter-

2. C. Stato, VI, 2 dicembre 1980, n. 1242.

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vento di uno dei presidenti e di quattro consiglieri (art. 1, co. 4, secondoperiodo, L. n. 186/1982).

Delle sezioni del Consiglio di Stato investite dei giudizi d’appello sulledecisioni dell’autonoma sezione di Bolzano del tribunale regionale di giu-stizia amministrativa di cui all’art. 90 del relativo statuto fa parte un consi-gliere appartenente al gruppo di lingua tedesca della provincia di Bolzano(art. 93, D.P.R. n. 670/1972).

1.5 Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana

Per gli appelli avverso le sentenze del TAR per la Sicilia, opera una sezio-ne giurisdizionale staccata del Consiglio di Stato, con sede in Palermo, inseno al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (d’orainnanzi C.G.A.S.).

Il C.G.A.S. esercita funzioni consultive e giurisdizionali nella Regionesiciliana, ai sensi dall’articolo 23 dello Statuto speciale (art. 1, co. 1, D.Lgs.n. 24 dicembre 2003, n. 373).

Il C.G.A.S. ha sede in Palermo ed è composto da due Sezioni, con funzio-ni, rispettivamente, consultive e giurisdizionali, che costituiscono Sezionistaccate del Consiglio di Stato (art. 1, co. 2, D.Lgs. n. 373/2003).

In sede giurisdizionale il C.G.A.S. esercita le funzioni di giudice di appel-lo contro le pronunce del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia(art. 4, co. 3, D.Lgs. n. 373/2003).

La Sezione giurisdizionale del C.G.A.S. è composta da:

a) il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa, che la presiede;

b) il presidente assegnato alla Sezione giurisdizionale;

c) quattro consiglieri di Stato;

d) quattro componenti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 106, ter-zo comma, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazioneovvero di cui all’articolo 19, primo comma, numero 2), della legge 27aprile 1982, n. 186 (art. 4, co. 1, D.Lgs. n. 373/2003).

Il collegio giudicante è composto da uno dei due presidenti della Sezio-


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ne, da due consiglieri di Stato e da due dei membri indicati nella letterad) del comma 1 (art. 4, co. 2, D.Lgs. n. 373/2003).

Si osservano le disposizioni processuali previste per il Consiglio di Stato(art. 10, co. 3, D.Lgs. n. 373/2003).

Le questioni inerenti alla competenza del Consiglio di giustizia ammini-strativa in sede giurisdizionale sono rilevabili anche d’ufficio (art. 10, co. 2,D.Lgs. n. 373/2003).

1.6 L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

Le sezioni semplici del Consiglio di Stato, se rilevano che il punto di dirit-to sottoposto al proprio esame ha dato luogo o possa dar luogo a contrastigiurisprudenziali, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o di uffi-cio possono rimettere il ricorso all’Adunanza Plenaria (art. 45, co. 1, R.D. n.1054/1924)3.

Prima della decisione il Presidente del Consiglio di Stato, su richiesta del-le parti o d’ufficio può deferire all’Adunanza Plenaria qualunque ricorsoche renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolareimportanza (art. 45, co. 2, R.D. n. 1054/1924).

L’Adunanza Plenaria è presieduta dal presidente del Consiglio di Stato edè composta da dodici magistrati del Consiglio di Stato scelti dal consiglio dipresidenza in ragione di quattro per ciascuna delle sezioni giurisdizionali.

Con le medesime modalità sono designati i membri supplenti, in mododa assicurare in ogni caso la presenza di quattro consiglieri per ciascunasezione giurisdizionale.

In caso di assenza e di impedimento, il presidente del Consiglio di Statoè sostituito dal presidente di sezione giurisdizionale più anziano nella qua-lifica; gli altri componenti dell’Adunanza Plenaria, in caso di assenza o diimpedimento, sono sostituiti dal magistrato più anziano nella qualifica del-la rispettiva sezione (art. 5, L. 27 aprile 1982, n. 186).

La rimessione all’Adunanza Plenaria può essere disposta anche dalC.G.A.S.

In particolare, ove il punto di diritto sottoposto all’esame del Consiglio

3. C. Stato, IV, 15 aprile 1996, n. 518.

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di giustizia amministrativa abbia dato luogo o possa dar luogo a contrastigiurisprudenziali con le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, laSezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa può, inqualunque stadio del processo, deferire la cognizione del ricorso all’Adu-nanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. In talecaso, l’Adunanza Plenaria è integrata da due magistrati della Sezionemedesima (art. 10, co. 4, D.Lgs. n. 373/2003).

All’Adunanza Plenaria, così composta, è altresì devoluta la cognizione deiconflitti di competenza, in sede giurisdizionale, tra il Consiglio di giustiziaamministrativa ed il Consiglio di Stato (art. 10, co. 5, D.Lgs. n. 373/2003).

1.7 L’astensione e la ricusazione dei giudici amministrativi

1.7.1 Le fonti di disciplina

L’art. 47, R.D. n. 642/1907, rinvia al codice di procedura civile quanto allecause che danno luogo alla ricusazione dei giudici o alla loro astensione,mentre il relativo rito è disciplinato direttamente dal R.D. n. 642/1907.

1.7.2 La forma, il contenuto e l’organo destinatariodell’istanza di ricusazione

Ai sensi dell’art. 48, R.D. n. 642/1907, l’istanza di ricusazione si proponecon domanda diretta al Presidente della sezione adita o dell’Adunanza Ple-naria.

L’istanza va proposta almeno tre giorni prima dell’udienza, se sono notii magistrati che devono prendere parte all’udienza; se non sono noti,l’istanza si propone oralmente all’udienza, prima dell’inizio della discus-sione.

La domanda di ricusazione deve indicare i motivi.

La domanda di ricusazione deve indicare i mezzi di prova.

Deve essere sottoscritta dalla parte ovvero dall’avvocato munito di man-dato speciale.

Ai sensi dell’art. 49, R.D. n. 642/1907, la domanda di ricusazione deveessere immediatamente comunicata dal segretario al magistrato ricusato.

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