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La Función Legislativa Senado de la República

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Ln Función Lcgislntivn. Senado de In RcplÍblicn
Presentación: Dr. Luis Iaigosa Sotelo lntroc\ucción: Dra. Cecilia tvfora-Donatto Autores: Dr. Arturo Garita Alonso Mtra. Ana Setene Huerta .Hernánclez Mtro. Mario López García Lic. Jaime lvlena Alvarez Lic. Luis Manuel lv!ontaí1o Ramírez Mtro. Rodrigo Osvalc\o Montoya Arroyo
Discfio de portada e interiores: Disei1o3/León García, Ma. Luisa Soler
Primera edición: mayo 2012 ©Senado de la República, Mesa Directiva.
LXI Legislatura.
La Función Le ·slativa
Senado de la República
Mtro. Mario López García Lic. Jaime Mena Álvarez
Lic. Luis Manuel Montaña Ramírez Mtro. Rodrigo Osvaldo Montoya Arroyo
La obra que lleva el título La Función Legislativa. Senado de la República, elaborada bajo la dirección atenta del doctor Artu­ ro Garita, Secretario de Servicios Parlamentarios del Senado de la República, quien ha sido su entusiasta promotor y es, además, coautor de ella, constih1ye un valioso trabajo de aná­ lisis del complejo de disposiciones jurídicas que enmarcan la estructura y regulan las acciones de uno de los principales ór­ ganos de representación democrática del Estado mexicano, el Senado de la República. Varia es la relevancia singular de esa obra. Radica, en primer lugar, en lograr una acertada presen­ tación de dichas funciones -aplicando un método expositivo de preguntas y respuestas, de manera articulada, completa y sencilla-, a partir de los diversos ordenamientos jurídicos que regulan la organización y el funcionamiento del Senado de la República, con particular énfasis en los contenidos del Regla­ mento del Senado (en adelante RS) . No menos importante es el hecho mismo del momento de su realización y publicación, pues éstas vienen de la mano, o quizá son -o debieran serlo­ una necesaria consecuencia de lo que podríamos denominar un paso fundamental en el proceso de modernización del de­ recho parlamentario federal mexicano, paso que se ha logra-
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Senado de la República
do mediante la emisión de sendos reglamentos para las dos cámaras legislativas que integran el Congreso de la Unión. También la oportunidad de su en1isión atiende a la próxima renovación de los miembros del Senado de la República, que ha de cumplirse en septiembre de 2012, quienes habrán de ejercer sus funciones legislativas en las Legislaturas LXII y LXIII.
UNA OBRA DIDÁCTICA Y COMPLETA Conviene repasar estas características. La primera atiende al contenido mismo de la obra, ¿por qué es un estudio didáctico y completo? El objetivo de la obra es mostrar de manera sen­ cilla y mediante la aplicación del método de formulación de preguntas puntuales a las cuales se ofrecen respuestas claras el universo de las funciones que jurídicamente tiene asigna­ das el Senado de la República, así como la manera en que és­ tas son reguladas por el ordenamiento jurídico mexicano. De hecho, la aplicación de este método podría llevar a considerar que la obra es una especie ele "catecismo parlamentario", si la palabra catecismo no tuviera un marcado sesgo religioso, totalmente lejano a esta obra.2
La obra revisa el quehacer del Senado ele la República, es decir, las funciones parlamentarias. Desde una perspecti­ va ele doctrina jurídica, suele asignarse tres funciones a los órganos legislativos contemporáneos: la función legislativa, la función ele control parlamentario y la f-unción de repre­ sentación política. La regulación ele estas funciones tiene su fundamento en la Constitución Política ele los Estados Uni­ dos Mexicanos (en adelante, la Constitución). Sin embargo, la manera en que ellas se desarrollan por los órganos ele la Cámara ele Senadores, es decir, la cuestión de los procecli­ mientos, se encuentra concentrada en buena parte, pero no en todos los casos, en un solo ordenamiento, que para el caso es el RS. Por tanto, el RS tiene aquí un lugar ele especial aten-
2 La palabra catecismo, según el Diccionario de la Real Academia Espai1ola, significa "obra redactada en forma ele preguntas y respuestas que expone sucintamente los contenidos de alguna ciencia o arte". Véase http://buscon. rae.es/clraei/, consulta realizada el l ele mayo ele 2012.
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ción, pero no puede ser excluyente del conocimiento de otros ordenamientos, incluso ele jerarquía jurídica mayor. La obra revisa n.o solamente el RS sino también otros ordenamientos que también norman el quehacer del Senado ele la República.
El contexto temporal de emisión de La Función Legislativa. Senado de la República
La publicación ele La Función Legislativa. Senado de la Repú­ blica, está enmarcada particularmente por la en1isión ele dos reglan1entos parlamentarios federales. El primero es el Re­ glamento del Senado de la República, que fue publicado en el Diario Oficial ele la Federación el 4 de junio de 2010. El RS ha sido reformado a la fecha en dos ocasiones, mediante decretos publicados en el DOF el 20 de diciembre ele 2010 y el 20 de diciembre de 2011 . Algunos meses más tarde, la Cá­ mara ele Diputados también publicaría en el Diario Oficial de la Federación su propio Reglamento (en adelante, RD), el 24 ele diciembre del mismo año. Este ordenamiento también ya ha sido reformado por decreto publicado en el DOF el 20 ele abril de 2011 .
Un breve repaso histórico del sistema político mexicano y en especial de la evolución ele las reglas jurídicas aplicables al Congreso ele la Unión nos permite concluir que la expedición ele estos reglamentos parlamentarios representa un poderoso avance en la modernización del Derecho parlamentario mexi­ cano, en el ámbito federat iniciado hace varias décadas.
En efecto, el Derecho parlamentario federal mexicano comienza un proceso de modernización en 1977, a partir de la reforma política impulsada desde el régimen del presidente José López Portillo. En sus inicios, tanto la regulación de la materia electoral como la ele la materia parlamentaria fueron abordadas por el legislador constitucional y el legislador se­ cundario, método que ha sido continuado durante las varias
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etapas en que ha avanzado el proceso de modernización jurí­ dica de ambas materias.
A partir de esa primera reforma an1bas parcelas jurídicas han sido objeto de varios impulsos de reforma jurídica que, al paso de pocas décadas han transformado de manera prof-Lm­ da el sistema político mexicano. Con la expedición de decretos modificatorios a la Constitución Federal, a los cuales ha acom­ pañado la emisión tanto de nuevos ordenamientos como de reformas a leyes y códigos en esta materia, el Derecho electoral ha llegado a un desarrollo sorprendente, todavía no acabado, por cierto, pero con un avanzado estado que hace operable una democracia donde antes existía un régimen no democrático.
Pero el remozamiento jurídico logrado en materia electoral,en el ámbito parlamentmio no había alcanzado un ím­ petu modernizador equivalente al que ha caracterizado la otra parcela en materia política. Vale decir aqtú que la emisión de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi­ cm1os, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 3 de septiembre de 1999 (en adelante LOCG), que vino a sustituir una ley parlm11entaria anterior, de 1979, no había sido completa­ da con los ordenamientos reglamentarios señalados en la propia LOCG. Esta ley, al incorporar la expresión "reglmnentos" en­ h·e los ordenmnientos reguladores de la materia parlamentm·ia, dispuso en su mtículo 3.1, ciertm11ente no en el momento de su expedición pero sí desde 2004, como consecuencia de Lm decreto publicado en el DOF el 30 de diciembre de ese año, que cada Cámara tenía competencia para emitir su propio reglamento.
Podría decirse que el grm1 faltante de la reforma parla­ mentaria estaba en la regulación armónica y completa de los temas de procedimiento parlamentario en un ordenamiento. Éste es uno de los grandes logros de la expedición del Regla­ mento del Senado, que ahora desarrolla de manera didáctica La Función Legislativa. Senado de la República. Así como el Po­ der Ejecutivo de la Unión y el Poder Judicial de la Federación cuentan con sus correspondientes leyes orgánicas, además de leyes de procedimientos que regulan los actos jurídicos que dichos poderes realizan, una carencia fundamental en el ámbito parlamentario se encontraba en el caso específico
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del Poder Legislativo Federat puesto que si bien cuenta con la ley que organiza a sus órganos, la LOCG, carecía de un ordenamiento regulador de sus procedimientos. Esta laguna jurídica básica ha venido a ser subsanada con la emisión de los reglamentos parlamentarios.3
Por atTa parte, debe recordarse que tanto para emitir re­ glamentos destinados a regimentar la operación del Senado de la República, así como oh·os orientados a actualizar disposiciones tanto de la propia Conslitución como de la LOCG, legisladores de diversas bancadas habían presentado múltiples inicialivas an­ teliores a la de 2010, en diversas legislaturas, con diverso éxito, normalmente circtmsnito a cuestiones puntuales de la legisla­ ción parlamentada, si bien en ocasiones se trataba de propuestas de reglamentos completos. Pero no había sido posible aprobar un ordenamiento que lograra culminar una estructura normativa completa de regulación del Senado de la República antes de la emisión de este Reglamento del Senado, de 2010.
Tomando en cuenta lo anterior, queda claro que la ela­ boración de La Función Legislativa. Senado de la República, que pone en conocimiento de sus lectores de manera didáctica los contenidos de diversos ordenamientos pero con énfasis en los del RS, viene a constituirse en un instrumento muy valioso para el conocimiento de un nuevo panorama normativo que ha sido modificado por el RS, ya que éste viene a colmar un importante vacío normativo dentro del Derecho Parlamenta­ rio mexicano.
La importancia de la emisión del Reglamento del Se­ nado nos impulsa a detenernos un poco en algunas consi­ deraciones que podrían aportar elementos de juicio sobre la importancia de La Función Legislativa. Senado de la República.
3 La intención del legislador constitucional de 1977, como recuerda Franco, fue la de integrar en una ley tanto las cuestiones de organización como las de funcionamiento del Congreso de la Unión, pero ese propósito, como se sabe, no se logró. Véase Franco González Salas, José Fernando, Las incoJn­ patibilidades e Í111pedi111entos en el 111arco del estatuto personal de los senadores, Senado de la República-ITANI-Miguel Ángel Porrúa, México, 2006, pp. 121 y SS.
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11 Ubicación del Reglamento del Senado en el contexto del sistema de fuentes del Derecho Parlamentario.
El referido artículo 3 .1 de la LOCG dispone, al respecto, lo siguiente:4
ARTICULO 3o. 1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán
la organización y funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas ele funcionamiento del Congreso General y de la Comisión Permanente, así como los re­ glamentos y acuerdos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.
Este artículo es fundamental para comprender el universo normativo que regula al Congreso de la Unión. Sin embargo, su sola lectura puede llevar a la distorsionante conclusión de que únicamente en estos ordenamierttos se encuentran dis­ posiciones aplicables a la organización y funcionamiento del Congreso de la Unión y de sus órganos. En realidad, el con­ junto de ordenamientos señalados en este artículo sí consti­ tuye el principal grupo de leyes y dem.ás ordenamientos jurí­ dicos integradores del conjunto denominado las "fuentes del derecho parlamentario"; sin embargo, es necesario disipar el error y revisar con una mirada más amplia la totalidad de los ordenamientos vigentes en el sistema jurídico federal mexica-
4 Véase la diferencia incorporada por el legislador parlamentario cuando mo­ dificó los contenidos de esta disposición, ya que la anterior redacción, entre otras cuestiones que fueron corregidas con el nuevo dispositivo, no precisaba la figura de los "reglamentos" parlamentarios en su texto. El texto original, derogado en 1994 señalaba lo siguiente: Artículo 3°. 1. El Congreso y/as Cí- 11/ams que lo conzpoue11 teudnín la organización y fiozciouanziento que establece¡¡ la Coustitución Geueml de la Repzíb/icn, esta Ley, el Regla111ento para el Gobierno Interior del Congreso Gene m/ de los Estados Lf¡zidoslvlexicanos y/os ordemmzien­ tos internos que mda una de las Cá111ams expidan e11 ejercicio de sus atrilmciones constitucionales y legales.
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no para identificar dicho sistema de fuentes de derecho parla­ mentario en México.
Un primer conjunto de normas jurídicas que regulan la estructura y operación del Congreso de la Unión está confor­ mado por los siguientes ordenanüentos:5
e La Constitución Política de los Estados Unidos Mexica­ nos, es el primero y principal de ellos, particularmente los artículos que van del 50 al 79, aunque hay otras re­ glas dispersas en el extenso articulado de la Constitu­ ción, también aplicables.
e La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos .
e La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
.. Los referidos Reglamentos del Senado de la República y de la Cámara de Diputados.
e El Reglamento para el Gobierno Interior del Congre­ so de la Unión, expedido en 1934, del cual se puede afirmar que la enorme mayoría de sus disposiciones ya no están vigentes; sin embargo, todavía continúan vi­ gentes y le serían aplicables las que no hubieran sido derogadas tanto por el RS como por el RD.
• Normatividad interna varia, de la Cámara de Diputa­ dos y de la Cámara de Senadores.
A estos ordenamientos deben agregarse otros más, los cuales regulan de distinta manera e intensidad, ya de manera es­ pecífica, la organización y funcionamiento del Senado de la República, toda vez que algunas de esas leyes tienen el objeto de reglamentar alguna función propia del Senado de la Repú­ blica, pero otras tienen una función diversa, no estrictamente parlamentaria, pero que contienen en su articulado disposi­ ciones aplicables al Senado.
5 Véase el sitio http://ww·w.diputaclos.gob.mx/LcyesBiblio/inclex.htm. Consul­ ta el 27 de abril de 201 2.
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Entre las leyes que tienen asignado el objeto de regular, aunque en ocasiones de manera no exclusiva, alguna compe­ tencia del Senado de la República, se encuentran las siguientes:
• Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. DOF 13 de marzo de 2002.
• Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos . DOF 31 de diciembre de 1982.
• Ley Reglamentaria de la f-racción V del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica­ nos. DOF 29 de diciembre de 1978.
• Ley Reglamentaria de la fracción Vl del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica­ nos. DOF 31 de agosto de 1978.
" Ley sobre la aprobación de tratados internacionales en materia económica. DOF 2 de septiembre de 2004.
A su vez, las leyes que tienen un objeto diverso, no directa­ mente parlamentario pero que en su articulado se encuentran disposiciones que deben ser aplicadas por el Senado o que se refieran a éste, se encuentran las siguientes:
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• Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. DOF 14 de enero de 2008. Contiene dispo­ siciones no aplicables a las funciones del Senado pero sí en materia electoral para acceder al escai1o.
" Código Penal Federal. DOF 14 de agosto de 1931 . " Estahlto de Gobierno del Distrito Federal. DOF 26 de
julio de 1994. • Ley de Ascensos de la Armada de México . DOF 25 de
junio de 2004. • Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza
Aérea Mexicanos. DOF 30 de och1bre de 2003 . • Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
DOF 29 de junio de 1992. " Ley del Servicio Exte1ior Mexicano. DOF 4 de enero de
1994.
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Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. DOF 16 de abril de 2008. Ley de Petróleos Mexicanos. DOF 28 de noviembre de 2008. Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles. DOF 31 de diciembre de 19 75 . Ley de Protección al Ahorro Bancario. DOF 19 de ene­ ro de 1999 . Ley Federal de Competencia Económica. DOF 24 de diciembre de 199 2. Ley Federal de Telecomunicaciones. DOF 7 de junio de 1995 . Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa­ ción Pública Gubernamental. DOF 11 de junio de 2002. Ley Orgánica de la Armada de México. DOF 30 de di­ ciembre de 2002. Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. DOF 4 de septiembre de 2006. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Repú­ blica. DOF 29 de mayo de 2009 . Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. DOF 26 de febrero de 199 2. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. DOF 26 de mayo de 1995 . Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. DOF 6 de diciembre de 2007. Ley para la Comprobación, Ajuste y Cómputo de Ser­ vicios de la An11ada de México. DOF 14 de junio de 2004. Ley para la Comprobación, Ajuste y Cómputo de Ser­ vicios en el Ejército y Fuerza Aérea mexicanos. DOF 9 de febrero de 2006. Ley que crea la Agencia de Noticias del Estado Mexica­ no. DOF 2 de junio de 2006. Ley sobre la celebración de tratados. DOF 2 de enero de 199 2. Esta ley no circunscribe su objeto a los actos del Senado, pero desde luego sí los incluye.
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., Ordenanza General de la Armada. DOF publicada en forma seriada del l o al 8 de enero de 191 2.
Este listado de leyes y demás ordenamientos aplicables en el ámbito de la Cámara de Senadores evidencia la complejidad de la materia parlamentaria, pero también apunta a la impor­ tancia del conocimiento serio de ella, en el contexto de la aca­ demia jurídica parlamentaria.
Presentación breve de contenidos del Reglamento del Senado. Estruchrra asumida por el legislador
La Función Legislativa. Senado de la República describe con sen­ cillez temas parlamentarios con apoyo principalmente en la estructura del Reglamento del Senado. El RS se estructura en 1 0 títulos, 51 capítulos y 312 artículos, más 4 transitorios. La arquitectura normativa del RS organiza sus disposiciones en varios grandes conjuntos que regulan los siguientes aspectos de la vida parlamentaria. Nos referiremos a los de mayor sig­ nificado:
A) EL ESTATUTO DE LAS SENADORAS Y DE LOS SENADORES
La doctrina jurídica denomina " estatuto de legislador" al con­ junto de derechos, prerrogativas y obligaciones que el Dere­ cho fija a los legisladores. En el RS, por primera ocasión un ordenamiento jurídico integra de manera sistemática las nor­ mas que, podría decirse, 1' crean jurídicamente" a un senador. Es éste un importante avance en el Derecho parlamentario mexicano. La importancia de sus contenidos ha llevado a que expertos juristas hayan considerado, en su momento, que los derechos, prerrogativas y obligaciones de legisladores deben estar contemplados en un ordenamiento con forma de ley, no
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de reglamento, tema que, por ello, abre un espacio para su discusión.6
B) CUESTIONES DE ORGANIZACIÓN DEL SENADO DE LA
REPÚBLICA
No es propio de este ordenamiento, en principio, la regula­ ción de las cuestiones orgánicas del Senado, pues es ése el objeto concreto de la LOCG. Pero el RS incorpora en sus títu­ los Tercero a Sexto, reglas concretas de organización sobre los siguientes órganos del Senado: los Grupos Parlamentarios, los Órganos Directivos del Senado, el Pleno, las Comisiones Parlamentarias, los Comités Parlamentarios. No es ocioso ad­ vertir que algunos contenidos del RS podrían analizarse y ca­ lificarse como modificaciones "impropias" de la LOCG -por no llamarlas de dudosa constitucionalidad- pues impactan en los contenidos de esta ley.
e) EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Es éste un punto crucial, que justifica plenamente la emisión del Reglamento del Senado. Se trata de la organización siste­ matizada de varios procedimientos parlamentarios. El Título Séptimo regula al procedimiento legislativo, es decir, en espe­ cífico el procedimiento cuyo objeto es la emisión de normas del orden legal, ya sean decretos emisores de leyes nuevas o decretos emisores de leyes modificadas o leyes nuevas, inclu­ yendo reformas a la Constitución. El legislador ha preferido, en este caso,. que las reglas de procedimiento legislativo es­ tén no en un ordenamiento con el rango de ley, sino en un reglamento, no haciendo equiparables las reglas que regulan los actos jurídicos integradores del procedimiento legislativo a las reglas que regulan los actos de los procedinlientos de otros poderes.
6 Véase, Cossío D., José lamón, Los órga11os del Sc11ado de la RepiÍblica . Senado de la República-ITAM-Miguel Ángel Porrúa, México, 1 ". reimpresión 2008; Franco González- Salas, José, op. cit.
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D) ÜTROS PROCEDIMIENTOS EN QUE PARTICIPA EL SENADO
DE LA REPÚBLICA
El RS regula en el Título Octavo al conjunto de procedimien­ tos mediante los cuales el Senado de la República ejerce sus atribuciones en materia de control parlmnentario, tales como la participación en los nombramientos de los titulares de otros órganos, principalmente del Poder Ejecutivo federal. Tienen también aquí cabida las reglas sobre " otras actividades del Se­ nado", reguladas en el Título Noveno del RS.
E) Los APOYOS QUE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS DEL SENADO RECIBEN DE OTROS ÓRGANOS DEL SENADO
QUE NO SON, TÉCNICAMENTE, PARLAMENTARIOS, PERO
INDISPENSABLES PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES
PARLAMENTARIAS.
Finalmente, nos referimos al Título Décimo en el cual el Se­ nado encuentra soporte para el desarrollo de sus atribuciones, mediante el ejercicio de los diversos tipos de setvicios par­ lamentarios necesarios para el desempeño de sus funciones; aquí se encuentran disposiciones sobre cuestiones de trans­ parencia, o bien disposiciones sobre la conservación del orden en las sesiones del Pleno.
Por último, es debido apuntar otro importante acier­ to de La Función Legislativa. Senado de la República, mediante la incorporación de un Glosario de Términos Legislativos. Este breve diccionario además de orientar puntualmente al lector sobre muchas voces y expresiones propias del espa­ cio de acción del legislador, que se entiende es una primer función que cumple el Glosario, constituye además un me­ ritorio esfuerzo para precisar el significado de los conceptos aplicables a este cam.po del Derecho que se había retrasado en su desarrollo, y consecuentemente, en su conocinüento y estudio.
En oportuno seguimiento de la estructura del RS, La Función Legislativa. Senado de la República organiza sus con-
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tenidos, pero aporta un método ele conocimiento muy ütit como hemos dicho, porque a través de la formulación de pre­ guntas le va dando respuesta a las cuestiones que son regu­ ladas no sólo por el propio Reglamento del Senado sino por otras varias leyes y normas aplicables a los problemas concre­ tos que son presentados al lector de esta obra.
11 El Senado y los controles sobre su actividad
Al incorporar reglas que regulan los diversos procedimientos de acción para ejecutar sus atribuciones en el RS, el legislador se ha marcado a sí nüsmo rutas ordenadas de trabajo, y en ello tenemos sin duda un avance muy importante. La Función Le­ gislativa. Senado de la República, a su-vez, aporta gran utilidad para el propio legislador y todo interesado en el conocimiento ele esta ordenación normativa de procedimientos. En paralelo hay que apuntar otro efecto, no menor, consecuen te del ante­ rior, resultado de la publicación del Reglan1ento del Senado. Los actos parlamentarios realizados al in terior del Senado, en tanto que son jurídicos, es decir, sometidos a derecho, son ob­ jeto ele revisión por órganos competentes para ejercer control sobre la regularidad de ellos. Adquiere ahora una dimensión diferente, más acentuada, la función de control externo, por vía jurisdiccional, sobre los actos parlamentarios. Un breve apunte al respecto incorpora La Función Legislativa. Senado de la República. Sin embargo, se echa en falta el estudio ordenado y serio ele los efectos de la emisión del RS, en general, y espe­ cíficamente en las relaciones entre los órganos legislativos y los órganos jurisdiccionales. Estas son asignaturas pendientes que deben ser cumplidas desde la academia.
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Comentario final
Ln Función Legislativa. Senado de la República se enfoca, así se entiende al revisar sus corttenidos, al acercanüento guiado del lector al conocimiento ele la organización y la operación del Senado de la República, tomando en cuenta el conjunto amplio ele ordenamientos que le son aplicables, pero apoyán­ dose, como una columna que vertebra la ordenación de los contenidos de la obra, en la estructura y conterüdos del Re­ glamento del Senado. Es una obra meritoria producto del ge­ neroso esfuerzo ele la Secretaría de Servicios Parlamentarios del Senado de la República, que enriquece el conocimiento del Derecho Parlamentario y del propio Senado, en una hora en que es necesario que nuestras instituciones parlamentarias continúen avanzando en el camino de profesionalización de sus tareas y los mexicanos necesitamos confiar en nuestras instituciones de representación popular.
Enhorabuena.
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:11 Introducción
Para el Congreso mexicano, el inicio de una nueva legislatu ­ ra constituye un acto muy especial; dicho significado se in­ crementa y muta para convertirse en un amplio ámbito de posibilidades si el inicio de esa legislatura viene antecedido ele un proceso electorat competido y democrático, que haya culminado con la renovación tanto ele los representantes ciu ­ dadanos ele las dos Cámaras que integran nuestro Poder Le­ gislativo como del titular del Poder Ejecutivo Federal. Si a la anterior situación le añadimos la actualización de las reglas internas que rigen las funciones de dichas Cámaras, el esce­ nario es inmejorable para reflexionar y avanzar en la consoli­ dación del sistema democrático mexicano y del relevante pa­ pel que está llamado a cumplir el Congreso ele la Unión; muy especialmente el Senado de la República que se mantendrá inalterado, en su integración, durante los próximos doce años.
Por lo anterior, para introducir el presente libro in ti­ tulaclo La Función Legislativa. Senado de la República, hemos elegido reflexionar sobre la importancia de los Parlamentos en la consolidación del Estado democrático.
7 Investigadora titular definitiva en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
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1 Senado de la República
Como tendremos ocasión de advertir, con base en las reflexiones vertidas más adelante, el futuro ele las modernas democracias, en todo el mundo, es en gTan medida el futuro del Parlamento. En la capacidad de transformarse a sí misn1o, ele en tender, canalizar y solucionar las demandas sociales, así como de recuperar la cen tral idad en la toma de decisiones, ra­ dica hoy en día, la importancia del Parlamento como el único órgano capaz de plasmm·, aunque sea de manera imperfecta, la vasta pluralidad de las sociedades modernas.
Presupuesto fundamental para que el Congreso mexi­ cano afronte los desafíos de los próximos años -en su ámbito interno, como puede ser: transparentar n1ás y de mejor ma­ nera el ejercicio de sus recursos, fortalecer sus áreas técnicas, innovar en la forma de legislar, robustecer sus mecanismos de control parlamentario, etcétera; o bien, en el ámbito ex­ terno, esto es, de frente a sus representantes, dar plenitud a las recientes reformas en materia de derechos humanos, con­ vertirse en el principal interlocutor de las demandas de las víctimas de la violencia, garantizar las reformas en materia de amparo, profundizar y desarrollar la reforma política, entre otros temas de especial interés para la sociedad mexicana en este trascendental momento histórico- es el de conocer con exactitud los alcances de sus facultades no sólo por quienes ejercen de legisladores sino también por quienes coadyuvan con los senadores en el ejercicio de tan alta responsabilidad.
Los esfuerzos de investigación, metodológicos, didácti­ cos y editoriales, que encabezó la Secretaría General de Servi­ cios Parlamentarios de la Cámara de Senadores, que hoy ven la luz en este texto, tienen la vocación de servir justamente al propósito antes sei1alado, ofrecer de manera ágil y senci ­ lla a las senadoras y los senadores las herramientas que la Constitución, la Ley Orgánica y el Reglamento del Senado le otorgan para acometer todas sus funciones con plena cer­ teza jurídica y así puedan cumplir con la noble encom.ienda de ser no sólo una Cámara de representación territoriat sino una asamblea que represente con dignidad y respeto a todo el pueblo de México.
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Importancia del Parlamento en los Estados democráticos
Es común referirse al Parlan1ento como el órgano constitucio­ nal que ostenta la máxima representación popular y como el generador de las normas con rango de ley, o como el contro­ lador y fiscalizador de la acción del gobierno y ello, ele suyo, es una realidad, pero no siempre fue así. En ocasiones olvidamos que para que el Parlamento pudiera cumplir las anteriores y otras funciones, como la ele dirección política, fue necesario satisfacer algunos presupuestos que sólo es capaz ele ofrecer el Estado democrático.
El Parlamento no surge como una insti tución democrá­ tica sino como un producto de la época estamental que, más tarde, se convierte en órgano de las monarquías liberales aun­ que, todavía no democráticas . No fue sino a partir del siglo XIX que el Parlamento se convierte en instrumento inexcusa­ ble para la identificación de la voluntad popular con la ley y, consecuentemente, se inicia el proceso de su democratización dentro de lo que podríamos llamar las democracias parlamen­ tarias como formas de Estado.
Cuando nos referimos a las democracias parlamentarias como formas de Estado, estamos recordando la definición que Kelsen ofreció en su muy conocido libro Esencia y valor de la dernocracia, y que vale la pena recordar aquí porque de ella par­ tiremos para analizar el actual sentido del Congreso mexicano. Este autor austriaco sostuvo en la obra ya aludida que:
El parlamentarismo significa formación de la vo­ luntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado elegido por el pueblo en virtud de un derecho de sufragio general e igual, o sea demo­ crático, obrando a base del principio de la ma­ yoría.8
8 Kelsen, Hans, Esencia y valor de In r!cnwcracin, México, Colofón, 1977, p. 50.
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1 Senado de la 1\epública
En este sentido queda claro que el parlamentarismo entendi­ do como forma de Estado (y no como forma ele gobierno) está íntin1amente vinculado con las funciones que se atribuyen a un órgano esencial o principal de todo Estado, este es, el Par­ lamento.9
De esta manera, aun cuando en los sistemas presiden­ ciales, como es el caso de México, se parta, en principio, de una separación rígida de poder, que implica que cada poder debe respetar la esfera de competencias de otro, los traba­ jos del Congreso someten -o deben someter- a una crítica constante la labor del Ejecutivo, no sólo cuando éste compa­ rece obligadamente ante el Congreso, sino también cuando a iniciativa del Congreso el Ejecutivo es llamado a comparecer.
Es conveniente tener presente dicha idea porque a con­ tinuación analizaremos, aunque sea brevemente, qué ha su­ cedido en el tiempo para que actualmente se le atribuya tal importancia a los Parlamentos; pues, como ha sostenido Gio­ vanni Sartori, en su primera fase el Parlamento se encuentra situado en el exterior del Estado . . . pero a medida que crece su poder ocupa un lugar privilegiado.
111 De las asambleas estamentales a las representativas
El Parlamento surge durante la Edad Media, hemos dicho, como una asamblea eminentemente estamental y con la fa­ cultad principat casi única, de autorizar los gastos de guerra del monarca o emperador a cambio de determinados pri­ vilegios en favor de la nobleza, los militares y el clero. Esta situación ha experimentado a lo largo de los siglos diversas transformaciones de uno y otro lado del océano Atlántico.
9 Para comprender de una manera más clara esta concepción del parlamen­ tarismo como forma de Estado, vid., Schmitt, Carl, Teoría rle In Co11stitucióll, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1 992, p. 294. También Aragón Reyes, Manuel, Estudio prelilllillnr a la obra de Carl Sclu11itt sobre el parlmnclltarislllo, lvlaclrid, Tecnos, 1990
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La Función Legislativa 1
Mientras que en el continente europeo (en España las Cortes, en Francia los Estados Generales y en Alemania las Dietas) dichas asambleas fueron perdiendo fuerza ante e l poder cen­ tralizado de los monarcas, quienes sólo de manera esporádica solían reunirlas; en Inglaterra, por el contrario, el Parlialllcnt se fue imponiendo de manera paulatina a los monarcas por medio de una contienda perseverante que culminó con la histórica sublevación mili tar dirigida por Cromwell en 1642, que tendría como resultado final el enjuiciamiento y muerte, decretada por el Parlamento, del rey Carlos I en 1649 . Tras la efímera República autoritaria que encabezó el mismo Olive­ rio Cromwell, que se diluyó con su muerte, se restableció, en 1660, la monarquía en Inglaterra; muy poco duraría aquélla, pues la ambición ele Jacobo II por recuperar las prerrogati­ vas regias provocarían la revolución más importarlte del siglo XVII, la Glorious Rcvolution (1688), que culminó con el destie­ rro del monarca y la solicitud a la Casa de Orange para que -previo reconocin1iento de los Bill of Rigth, documento en el que se reconocían las conquistas del Parlamento- accediera al trono inglés.
El centralismo del poder autoritario que viviría Fran­ cia durante el siglo XVII se quebrantaría con la convocatoria de Luis XVI a los Estados Generales en 1789, mismos que se constituirían en Asamblea Nacional, iniciándose así la Revo­ lución francesa que culminaría con la ejecución del monarca y la proclamación de la República en cuyo seno tendría un lugar importantísimo dicha Asamblea; relevancia que se vio refleja­ da en el texto constitucional de 1793 al establecer el llamado Gobierno de Asamblea.
Mientras los anteriores acontecimientos agotaban la vida política europea, en el continente americano y concre­ tmnente en los Estados Unidos de América, las influencias de Locke y Montesquieu en torno a la teoría de colaboración de poderes serían bien recibidas y plasmadas en los diversos textos constitucionales de las trece colonias. Los primeros en hacer suyo el principio de dividir el Supremo Poder Federal para su mejor ejercicio en tres ramas (Ejecutivo, Legisla­ tivo y Judicial) fueron los estados de Virginia, Marylancl y
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North Carolina, que inspiraron, más tarde, las Constituciones de Pensilvania y Vermount. De igual manera dicho principio fue plasmado en las constituciones de New York en 1777 y de Massachusetts en 1780, para llegar así a su 1m'íxima consa­ gración en la Constitución de los Estados Unidos de América el 17 de septiembre de 1787. La idea de dividir el poder de manera tripartita encuentra fundamento en concebir al orden político no como una ordenación n1onocéntrica, tal y como su­ cedía en la monarquía absoluta, sino pluricéntrica, resultado de relaciones de fuerza que generan un estado de equilibrio.
La Constitución estadounidense no sólo introdujo esta novedad, sino un nuevo régimen de gobierno, el presi­ dencial, distinto al parlamentario que se venía ejerciendo en el continente europeo y en Inglaterra, denominado de esta manera por la notable importancia del Parlamento pero que, no por ello, olvidaba las relaciones con los restantes poderes Ejecutivo y Judicial. El Poder Ejecutivo, en los sistemas parla­ mentarios, se divide en dos, en virtud de que el monarca o el presidente poseen sólo funciones de representación; mientras que el gobierno, encabezado por un primer ministro o jefe de gobierno, depende de la confianza del Parlamento, pues éste le otorga no sólo la investidura sino también su confianza.
Por el contrario, en el régimen presidencial, innovado por los padres de la Constitución estadounidense, las funcio­ nes ele jefe del Estado y de gobierno se ejercen por una sola persona a la que se otorga el nombre de presidente de la Re­ pública, que es electo popularmente, en su origen, en forma indirecta y sus colaboradores no están sujetos a la confianza del órgano legislativo. Este tipo de régimen de gobierno ser­ virá de modelo al resto del continente americano e influirá de manera decisiva en las Constituciones de América Latina subsiguientes a las guerras de independencia una vez que las colonias de Espaí1a y Portugal se tr-ansforman en Estados li­ bres y soberanos.
Durante el siglo XVIII, la Revolución francesa y la pro­ mulgación de la Constitución de los Estados Unidos de Amé­ rica fueron los parteaguas que transformaron a las asambleas estamentales, propias de las clases dominantes y en las que
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reinaba el mandato imperativo, en asambleas cada vez más representativas ele todos los sectores ele la sociedad. Así pues, con el advenimiento del Estado liberal, el órgano legislativo abre sus puertas a sectores sociales más amplios, convirtién­ dose, ele esta manera, en órganos eminentemente represen­ tativos.
El siglo XIX, en Europa, represen tó una época de es­ plendor para el órga1io legisla tivo, fue la época ele oro del parlamentarismo. El enorme fortalecimiento del Parlamento como órgano central ele la vida política europea tuvo como consecuencia que, en varios países del continente, los gobier­ nos no sólo fueran sumamente débiles sino, en algunos casos, efímeros.10
Durante esta época las funciones legislativas fueron concentradas ele una manera predominante en los Parlamen­ tos, por ello se les calificó con el nombre ele Poder Legislativo. Ello se debió al predominio de las teorías del filósofo ginebri­ no Juan Jacobo Rousseau, según las cuales en el Parlamento se deposita la voluntad general que se expresa a través de la ley.
Este auge del parlamentarismo, sin embargo, experi­ mentará un serio y preocupante decaimiento durante la pri­ mera posguerra, incluso en aquellos países en los que no se instauraron regímenes autoritarios, situación que se advierte con una mayor intensidad en la segunda posguerra, no obs­ tante la derrota del fascismo y del nacionalsocialismo. Tal si­ tuación trajo como consecuencia un vigoroso reforzamiento del Poder Ejecutivo que se vio acrecentado, ele manera con­ siderable cuando se consolidó el llamado Estado social, que fomenta el intervencionismo estatal en la economía, con el fin ele lograr una mejor distribución ele la riqueza y el mejo-
10 Tal situación se presentó en la Tercera República francesa, regida por las le­ yes constitucionales de 1875, que produjeron una permanente inestabilidad del gobierno y una supremacía ele la Asamblea Nacional y del Senado, que incluso subsistió hasta la Cuarta República. Una situación similar se había presentado en Italia bajo el Estatuto Albertino, de 1865, que se adoptó para toda Italia con motivo de su reunificación, que estuvo en vigor hasta las pri­ meras décadas del siglo XX.
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ramiento de las clases más desprotegidas; en este contexto, el Legislativo colabora con el Ejecutivo pero ya no posee el poder directivo que tuvo durante el siglo anterior.
Es bajo todas estas influencias, descritas de manera sin­ tética, que México es receptor de las ideas del Estado liberal y con ello de todas sus instituciones y principios, entre muchos otros, los ele separación ele poderes y de representación po­ lítica dentro de los cuales podemos contextualizar al Poder Legislativo . Estos dos aspectos los vincularemos a la noción que venimos analizando, o sea la denwcracia parlamentaria como forma de Estado_ll
••• Actualidad de los postulados de la separación de poderes en las democracias parlamentarias
En la elaboración original de Locl(e y Montesquieu, en sus famosos libros el Segundo tratado sobre el gobierno civil y Del espíritu de las leyes, respectivamente, y de su primera consa­ gración dogmática en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 , tal división pretendía que los poderes públicos se controlaran unos a otros, garantizando de esa manera la libertad ele los ciuda­ danos. Montesquieu lo sintetizó, de manera magistrat en el siguiente texto :
Es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder siente inclinación de abusar de ét yendo hasta donde encuentra límites . . . Por tanto para que no se pueda abusar del poder, es preci­ so que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder.
11 Sobre el origen y evolución del Parlamento puede verse Felicetti, Francesco, Evoluzione storica del Parln/1/elllo i11glese, Italia, Pellegrini, 1983.
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Este principio de la división de poderes,12 tempranamente co­ rregido por el de separación de funciones, resta decirlo, cobró inmediatamente un carácter universal. Muestra de la anterior afirmación es su incorporación a los primeros textos constitu­ cionales de los siglos XVIII y XIX, los cuales establecieron tres poderes, o el ejercicio de tres funciones perfectamente deli­ mitadas, a saber: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Lo anterior ocurrió, por ejemplo, en los Bill ofRigth del Pueblo ele Virginia y en las Constituciones de Maryland y North Carolina, donde dicho principio es acogido por primera vez; también inspi­ ra las Constituciones de Pensilvania y Vermount llegando a convertirse en la más celebre la consagrada en la Constitución de Massachusetts de 1780, que señalaba:
En el gobierno de este Estado (Commonwealth) el órgano (deparlament) legislativo no ejercitará nunca los poderes Ejecutivo y Judicial, o cual­ quiera de ellos; el Judicial no ejercitará nunca los poderes Legislativo y Ejecutivo o, cualquiera de ellos; y al fin se conseguirá así el gobierno de la ley no de los hombres.
Esta idea primaria de división de poderes experimentará, en !as Estados Unidos, una transición a un sistema que encuen­ tra en este principio su más sólido antecedente pero que se consolidará como todo un sistema de checks and balance, esto es, de pesos y contrapesos cuya finalidad es equilibrar el ejer­ cicio del poder. Esta transición de un sistema a otro se verá con mayor claridad en la Constitución Federal de los Estados Unidos de América, de 17 de septiembre de 1787, en la cual penetrará de manera muy decidida la idea de balance of power.
Los federalistas, o los padres de la Constitución estado­ unidense, después de reconocer la fuerte influencia que en su pensamiento y en sus debates tuvo la teoría de Montesguieu
12 Vid., Solozábal, Juan José, "Sobre el principio de separación de poderes" Re­ vista de Estudios Políticos, !viadrid, nueva época, núm. 2'1, noviembre-diciem­ bre, 1981.
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1 Senado de la I\epública
(basta echar un vistazo a los comentarios de El Federa/ista)/3 establecen en dicha Constitución por una parte los checlcs, po­ drían1os denominarles los pesos, es decir, las funciones atribui­ das a cada uno de los poderes. Así, la Constitución señala:
Artículo 1, sección 1 a: "Todos los poderes le­ gislativos atribuidos aquí serán conferidos a un Congreso de los Estados Unidos, formado por un Senado y una Cámara de Representantes" . Artículo II, sección 1 a : "El Poder Ejecutivo es­ tará en manos de un Presidente de los Estados Unidos de América" . Artículo III, sección 1 a: "El Poder Judicial de los Estados Unidos corresponderá a una Suprema Corte y a los tribunales inferiores que el Congre­ so pueda ordenar y establecer de tanto en tanto" .
Por otro lado, se establecen los balances, esto es, las excep­ ciones que tienen como finalidad garantizar un verdadero equilibrio y contrapeso de poderes. Por citar sólo algunos nos referimos a las injerencias que tiene el Poder Ejecutivo en el ámbito del Judicial cuando se trata de nombrar a los jueces de la Suprema Corte (artículo 2, sección II); o la intervención decisiva del vicepresidente de la Federación, a quien se le a tri­ buye la presidencia del Senado, etcétera.
Tanto este principio como el ele representación fueron tempranamente reconocidos por nuestras primeras Constitu­ ciones del siglo XIX y perfectamente incorporados a través de la figura del Congreso General en la Constitución de 1824, por las Siete Leyes Constih1cionales de 1836, de entre las cuales la tercera estaba dedicaba al Congreso, por las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, hasta llegar así a la Consti­ tución de 1857 que, a diferencia de las anteriores, establecería un Congreso unicameral. El amplio proceso de reformas que experimentaría esta Constitución daría como resultado una
13 Sobre el tema puede verse Corwin, Edward, S., La Constitución rle los Estados Unirlos 1/ su signifimrlo actual, Buenos Aires, Fraterna, 1987, pp. 199 y 267.
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nueva Ley Fundamentat la de 19 17, que, a pesar de múl ti­ ples reformas, sigue vigente hasta nuestros días y consagra un Congreso General integrado por dos Cámaras.
Muy vinculados a las reflexiones sobre el principio de división de poderes se encuentran los aspectos relativos a la representación. Del propio concepto de Kelsen podemos re­ tomar el tema, pues la propia definición señala que la volun­ tad decisiva del Estado se obtiene mediante un órgano cole­ giado elegido por el pueblo a través del sufragio universal.
La representación democrática y los roles de la mayoría y la oposición
Desde luego que el órgano colegiado a que Kelsen se refiere, en la cita anterior, es el Parlamento; una nota distintiva de este órgano es que actúa con fundamento en el principio de repre­ sentación. En su concepción etimológica representar significa: sustituir a uno o hacer sus veces . Quizá la mejor definición de representación por lo concreto y fácil de su enunciado es la que elaboró Rousseau cuando sostuvo que la representación es: la forma de resolver los problel!las de muchos por unos cuantos. Queda claro, después de traer a cita al filósofo ginebrino, que en la representación encontramos el origen, desarrollo y fina­ lidad de todas la funciones que debe cumplir un Parlamento en un sistema democrático.
De ahí que cuando genuinamente los Parlamentos cumplen con las funciones que le son encomendadas, se con­ viertan en verdaderas "cajas de resonancia", es decir, en los lugares irtdicados en donde se debaten y discuten los proble­ mas que aquejan al conjunto de la sociedad.
Esta [-unción ele representación va precedida de un acto de elección, mediante el cual los electores eligen a quien de­ berá cumplir con ese mandato representativo; en un sistema democrático se hará a través del sufragio, universat libre, di­ recto y secreto.
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En el acto de elección aparecen otros agentes políticos de relevante trascendencia como son las agrupaciones políti­ cas, muy especialmente los partidos políticos, en torno a los cuales un conjunto de individuos reunidos o congregados por su afinidad con relación a ideas y principios que desde su forma de concebir a la política ofrecen satisfacer determinados ideales y principios de interés para toda la comunidad. De esta manera los partidos políticos desempeí1an una importante [·unción de facilitar el cumplimiento del mandato representativo.
Por esta y otras razones, una de las funciones de los Parlamentos contemporáneos es ser el altavoz de las deman­ das expresadas por todos y cada uno de los partidos represen­ tados en su seno.
Esta función representativa también es conocida como función de integración pública de intereses, términos que ex­ presan que las decisiones son tomadas mediante la confluen­ cia del conjunto de los intereses involucrados en un proyecto o, al menos, de los más importantes.
Esta función de integración es la que da al Parlamento su sentido más profundo, por ser éste el único órgano capaz de integrar a todas las f·uerzas que aceptan las reglas del juego de la libertad y de las mayorías, donde los enfrentamientos se resuelven no con el exterminio del adversario sino a través de la regla de las mayorías.
Como puede inJerirse, por lo expuesto hasta aquí, el futuro de los sistemas democráticos, que es en gran medida el futuro del Parlamento, está íntimamente vinculado al de la representación, porque ésta implica, en la mayor parte de los casos, pluralidad de opiniones, de ahí que la estructura inter­ na de todos los Parlamentos deba reflejar la diversidad de co­ rrientes políticas, mismas que podrán integrarse sobre la base de los grupos políticos, cada uno de los cuales deberá estar representado proporcionalmente en los órganos de trabajo y decisión del Parlamento. Desde esta perspectiva recobra espe­ cial importancia la reciente actualización, en el caso de nuestro Congreso, de las normas que rigen su actuación institucional y procedimental. En fecha cercana, nuesh·as Cámaras14, después
14 El Reglamento del Senado de la República fue publicado en el Diario Oficial de la Fedemció11 el 4 de junio de 2010. Por su parte el Reglamento de la Cáma-
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de una larga tramitación, han promulgado sus nuevos regla­ mentos que representan un avance en el camino por nonnar el juego democrático entre mayoría y oposición parlamenta­ ria. En este contexto histórico la trascendencia e importancia que la norma tiene es la de regular exclusivamente los diversos procedimientos parlamentarios, nunca su contenido. Dicha re­ f:,>LÜación sólo puede entenderse como una garantía más en la evolución de nuestro incipiente Estado democrático.
Ni duda cabe que los roles que le corresponde desem­ peñar a la mayoría y a la oposición en los Parlamentos ac­ tuales es radicalmente diferente pero, no por ello, siempre opuestos. Según se predica de las mayorías, su primer deber es facilitar la tarea de gobierno. Mientras que a la oposición le corresponde un papel más activo ele control y crítica ele la acción gubernamental_lS
Incluso hay autores -ele la altura intelectual de Ma­ nuel Aragón16- que sostienen que a las minorías se les debe garantizar el derecho ele crítica, incluso destructiva, por cuan­ to entienden que en un sistema democrático el triunfo de una mayoría determinada no trae como consecuencia inexorable la aniquilación ele las minorías, sino que éstas están llama­ das a jugar un papel determinante dentro del sistema de gobierno.17Hay autores como Pedro ele Vega que han llegado a expresar que "ahí donde hay oposición hay democracia" .18
ra de Diputados se publicó en dicho Diario el 24 de diciembre de 2010. 15 Embid Irujo, Antonio, "El control parlamentario del gobierno y el principio
de mayoría parlamentaria. Algunas reflexiones", Revista de las Cortes Genera­ les, Madrid, núm. 25, 1992, p. 128.
16 Prólogo a Mora-Donatto, Cecilia, Las colllisiones parln111entnrias de investign­ ció!I C0/1/0 órgnnos de co11trol político, Mé;dco, Cámara de Diputados-UNAlvl, 1998, p . 13.
17 Cuando aludimos a oposición o a minotias, no nos estamos refiriendo a las minorías u oposición que se encuentran fuera del sistema sino, por el con­ trario, a las minorías u oposición institucionalizadas, es decir, aquellas que están insertas en las reglas del juego democrático y que por tanto consideran o están convencidas de que poseen un mejor programa de gobierno y que por consiguiente pueden llegar a serlo. Sobre el tema puede verse Embid Irujo, Antonio, El control parla!llelltnrio del gobiemo y el principio de lllllljOrín pnrlanie!IIarin. Algn11as reflexiones, cit., p . 132.
18 De Vega, Pedro, Oposició11 políticn, "Enciclopedia Jurídica Básica", Madrid, Civitas, 1995, p. 4617. Del mismo autor, Estudios político-constitucionales,
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Más recientemente se empieza a consolidar una doc­ trina, con hondas raíces alemanas, que coincide en atribuir a las minorías "verdaderos derechos", por el simple hecho de ser tales. Esto es, a las minorías se les debe garantizar su acceso, por ejemplo, a la información, a formar parte de de­ terminados órganos internos y de trabajo de las Cámaras, a la presentación de enmiendas y de votos disidentes, etcétera. La crítica más sólida que se le suele hacer a esta doctrina es la que sostiene que los derechos fundamentales se predican sólo de las personas en lo individual y no de los grupos en gene­ ral. En realidad, a nuestro juicio, no es una crítica que incida en lo fundamental. Lo verdaderamente transcendental es que tales derechos o facultades, de unos y de otros, se encuentren garantizados y puedan ser libremente ejercidos. Hoy, en el contexto de nuestras Cámaras, ésta es la importancia de que tales derechos se encuentren recogidos con mayor precisión en los reglamentos de nuestras asambleas representativas, especialmente del Senado de la República, porque ello contri­ buirá a un mejor y más sano conocimiento y cumplimiento de las mismas y con ello se dará mayor certeza jurídica a los actos que emanan de nuestro Congreso.
Crítica y defensa del parlamentarismo como forma de Estado. Sus postulados esenciales
Dentro de toda esta temática de la división de poderes y de la perversión del principio de representación así como de la dia­ léctica entre mayorías y minorías, se inserta en alguna medida la decadencia o debilitamiento de los poderes del Parlamento en el contexto de los Estados democráticos. Para iniciar este análisis, me parece conveniente hacer uso de algunas de las críticas que sobre el tema se han hecho para ir ofreciendo, al hilo de las mismas, algunas posibles soluciones que den pie al análisis de la situación en nuestro sistema político.
México, UNAt\II, 1987, pp. 9 y ss.
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Sin eluda las críticas más cl i rectils y sólidas que sobre el parlamentarismo se ha hecho es l a e laboruda por Carl Sch­ mitt, misma que puede descomponerse en dos estratos: la crí­ tica al parlamentarismo como forma de gobiemo y la crítica al parlamentarismo como forma ele Estado. Las primeras las dejaremos fuera de este trabajo porque no son relevantes para e l tema que estamos tratando; lo ú nico que diremos es que las críticas ele Schmitt en este sentido se basan fundamenta l­ mente en la idea ele que el régimen parlamen tario no debe existir porque genera gobiernos inestables. En reallclad nos importan las críticas que endereza sobre el parl amentarismo como forma de Estado, porque las mismas en traüan no sólo a los sistemas parlamentarios s ino también a los presidencia les, como es el caso de México.
1. La primera crít ica que Schmi t t ofrece, sobre el par­ lamentaristTto como forma ele Estado, parte de la idea de en­ tender que la democracia no se basa en la libertad s ino en la hegemonía, ele ahí que, a su juicio, la democracia representa ­ tiva sólo sea posible cuando l a nación también es homogénea, es decir, cuando tiene un sólo in terés, si tuación que sucedió cuando se identificó el término n ación con el de burguesía en e l siglo XIX; pero no cuando l a nación e s heterogénea, pues una nación así es incompatible con la democracia parlanwn­ taria puesto que el enfrentamiento de intereses conducirú siempre al dominio político de una clase sobre o tra . El Par­ lamento no servirú para representar a todos sino para que se imponga, a través de sí, la clase dominante. La democracia, en consecuencia, no es compatible con la pluralidad sino con la homogeneidad.
2. O tro aspecto de la crftica a la democracia parlamen­ taria se expresa mediante el rechazo al Parlamento-legislador. La ley, dirú Schmitt, era la norma general porque era la expre­ sión de una volm't tad general y porque su emanación era el producto de una discusión general. Producto de la discusión ele unos parlamentarios que represen taban intereses homo­ géneos, la ley aparecía en el Parlamento del siglo XIX como la manifestación de la razón, que se abría paso a través ele un proceso ele libre debate. Esta situación es consustanc ia l a la
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democracia parlamentaria, pero ocurre que en el Parlamento de nuestros días es imposible la discusión, es decir, la capa­ cidad de mutuo convencimiento, porque ahí están represen­ tados intereses contrapuestos y, en consecuencia, la ley será sólo la imposición de unos intereses sobre otros o, en el mejor de los casos, la transacción entre intereses, pero nunca el pro­ ducto racional de una discusión. Más aún, sostendrá el autor alemán, ya no hay discusión pública parlamentaria, pues las decisiones y los compron1isos se adoptan fuera del Parlamen­ to, convirtiéndose éste en un instrumento de mera votación y ratificación de algo ya configurado y decidido al margen ele las Cámaras. Hoy ya no existe el verdadero Parlamento legislador y, en consecuencia, ya no existe la democracia parlamentaria que se sustenta, precisamente, en esta categoría.
3. El último plano de la crítica de Schmitt se vertebra con relación a la democracia procedimental y afirmará: si la ley es lo que quiere el legislador, es decir, lo que quiere la mayoría, entonces la democracia es sólo el dominio total de la mayoría parlamentaria, la cual en cualquier momento podrá decidir qué es lo legal y lo ilegal. Schmitt concluirá señalando que lo que encubre la democracia parlamentaria es la dictadu­ ra de las mayorías, que no deja de ser dictadura p9r el hecho de que cada determinado tiempo haya elecciones. Estas son, a grandes rasgos, las críticas razonadas de Schmitt con relación a la democracia parlamentaria como forma de Estado .
La respuesta a tales apreciaciones vendrá por parte de Kelsen, y al momento de abordarlas estaremos llegando nuevamente al punto inicial en que empezábamos esta introducción. Lo primero que hay que señalar es que Kelsen parte de la genui­ na idea de sostener que el parlamentarismo debe entenderse como forma de Estado; ya que la democracia directa no es fac­ tible en el Estado moderno; sostendrá que, en nuestro tiempo, no hay más democracia posible que la democracia parlamen­ taria, entendida como "formación de la voluntad decisiva del Estado mediante un órgano colegiado . . . " . Es decir, lo caracte­ rístico es que la voluntad decisiva del Estado, esto es, la ley, sea adoptada en el Parlamento democrático.
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No hay para Kelsen más que dos formas de Estado, porque no hay más que dos formas de emanación del dere­ cho: autocracia y democracia. En la primera, la ley emana de arriba hacia abajo, y en la segunda de abajo hacia arriba, a tra­ vés de un Parlamento formado por representantes del pueblo democráticamente elegidos. Parlamento que funciona a su vez a través del principio democrático de la mayoría.19
La división de la sociedad en clases no impide, ni es obs­ táculo para que el Parlamento represente a esa sociedad plural o más exactamente para que ésta designe libremente a sus re­ presentantes. Ni es obstáculo para que la ley sea el producto de la deliberación, el acuerdo y el compromiso. No hay ninguna razón teórica o exigencia práctica para que en la democracia se sustituya la representación política por la de intereses.
Por último y con relación a la crítica que intenta presen­ tar a la democracia parlamentaria como dictadura de mayo­ rías, Kelsen sostendrá que en un sistema democrático, la vic­ toria de la mayoría no produce la aniquilación de la minoría, sino un sistema en el que la minoría tiene derechos y en el que la igualdad de oportunidades presta dinámica y legitimidad al ejercicio del poder.
A pesar de todas las críticas añejas y nuevas que se hagan a las democracias parlamentarias como formas de Estado por sus eternas transformaciones, aquéllas no afectan a los princi­ pios nucleares de la democracia representativa como sistema, pero sí a determinados e importantes elementos, como son los partidos políticos, a los que se les ha atribuido un papel decisivo como actores (no exclusivos) de la vida política y especialmente de la actividad parlamentaria; cada vez es más necesaria una exigencia para que los mismos posean una estruch1ra interna y un funcionamiento crecidamente democrático.20
19 Vid., Aragón Reyes, Manuel, "Democracia, parlamento y representación", Revista Derecho del Estado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, núm. 2, julio de 1997, pp. 10 - 16.
20 Para el estudio más detenido de los temas aquí abordados, puede recurrirse a la siguiente bibliografía. Aragón Reyes, Manuel, Estudio prelimi11ar n la obra de Cnrl Sclllllitt Sobre el pnrlame!ltarismo . . . cit., y Estudios de derecho co/lstituciollnl, lviadrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998.
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Finalmente, hay que sei1a1ar que el antiparlamenta­ rismo parece que empieza a desaparecer, pero el éxito del parlamentarismo en el futuro -hoy podríamos decir que de cara al nuevo milenio- dependerá ele su capaciclacl de auto­ legitimación, de la tolerancia política y especialmente ele su ejercicio en la vida parlan1entaria, de revitalizar el principio de representación, de mejorar técnicamente la legislación y ele reforzar la función parlamentaria ele control. Justamente, como ya adelantábamos supra, al conocimiento de las ante­ riores funciones, en el ámbito del Congreso mexicano y muy especialmente del Senado de la República, contribuirá la obra que aquí se presenta. Una guía fundamental para tener, ele manera clara y sencilla, un acercamiento a las reglas que im­ plican la representación política y el amplio abanico ele nor­ mas que constitucional, legal y reglamentariamente poseen los senadores para el ejercicio ele sus facultades.
El gran mérito que tiene esta obra es que a través de cuestionamientos, como los que desde la academia y la ciuda­ danía nos hacemos todos, ofrece a los senadores los conteni­ dos de la muy amplia normativiclad que rige sus actuaciones; especialmente, en este momento tan significativo, en el que las Cámaras se verán constreñidas a aplicar un nuevo regla­ mento cuya pretensión principal es ordenar la vida cotidiana ele nuestras asambleas. Los trabajos que desde los órganos técnicos se realizaron para la integración de este documento son también virtuosos porque ponen de manifiesto la necesi­ dad de que el Congreso tenga, como lo tienen el resto de los Poderes ele la Unión, apoyos competentes y experimentados que atiendan las necesidades específicas y propias de nuestras asambleas representativas. Este libro está llamado a conver­ tirse en el vademécum para quienes trabajan en el Senado ele la República y en el Congreso de la Unión. Su lectura será ineludible y su referencia obligada.
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l ¿cuáles son los derechos de los senadores de la República
1. ¿Cuándo se adqtúere la condición de senador de la República?
El término "condición", se refiere al acontecimiento futuro e incierto del que por determinación legal o convencional de­ pende la eficacia inicial o la resolución posterior de ciertos ac­ tos jurídicos. (Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua) .
Se pueden identificar diversos momentos en los que cabría la interpretación de inicio de la condición de senador. Primero : como resultado de la elección, siempre y cuando no sea impugnada ante el Tribunal Electoral; se adquiere cuando el órgano electoral otorga la constancia de que se ha obtenido mayoría relativa de votos a cada uno de los electos; así tam­ bién cuando hace la asignación de primera minoría e igual­ mente, tras la asignación de constancias de representación proporcional a los partidos. (Artículos 56 y 60, CPEU!VI) .
Segundo: al rendir la protesta a que se refiere el artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso en la sesión constitutiva de la Cámara de Senadores el 29 de agosto del año de la elec­ ción. (Artículos 59 y 60, LOCG) .
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Senado de la Rcpúbl icll
Tercero: el 1 ele septiembre del año de la elección, al iniciar la primera de las legislaturas para la que resultaron electos (Artículo 2°, LOCG) .
2. ¿Cuáles son los derechos de los senadores?
Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desernpei'ío de sus cargos y jamás po­ drán ser reconvenidos por ellas. Tienen derecho a presentar in iciativas de Ley ante las Cámaras del Congreso (Artículos 61 y 71, CPEUM) .
Tienen derecho a integrar un grupo parlan1entario en los términos que dispone l a Ley Orgánica del CongTeso y a recibir las consideraciones y apoyos para desempei1ar con efi­ cacia sus funciones. (Artículos 72 y 78, LOCGEUM) .
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3. ¿Cómo se delimitan las obligaciones ele los senadores?
Las obligaciones de los senadores se encuentran delimitadas en el Artículo 10 de su propio reglamento.
Son obligaciones de los senadores: Desempeñar el cargo con apego a la Constitución, la Ley,
este Reglamento y demás disposiciones aplicables y participar en todas las actividades inherentes al mismo, con la digTtidad y responsabilidad que corresponden a su investidma; Asistir pun­ tualmente a las sesiones y reuniones del Pleno, de los órganos directivos a que se les convoca, ele las comisiones o comités de los que forman parte, y permanecer en ellas hasta su conclusión; así como participar en las votaciones; Desempei1ar las funciones y realizar las actividades para las cuales son designados o electos por los órganos del Senado; Cuidar que los recursos de que disponen para el ejercicio de su cargo se destinen a los fines para los que son asignados; Conducirse con respeto con los demás legisladores, así como con el personal que presta sus servicios al Senado y con las personas que participan o concurren a las sesiones y reuniones de los órganos del Congreso de la Unión; Abstenerse de realizar actos incompatibles con las fLmciones que desemper1an, así como de hacer valer su condición de legisladores en beneficio propio; Informar al órgano camaral que corresponda de los astmtos com­ petencia del Senado en los que tengan interés económico o be­ neficio personal y excusarse de participar en las gestiones, los t:rá­ mites y los procedimientos relativos; Presentar en tiempo y forma las declaraciones e infonnes que establecen las normas aplicables o que deben rencUr con motivo del desempeño de sus fLmciones o encomiendas; Abstenerse de revelar cualquier información re­ seJvada o confidencial a la que tengan acceso en el desempeño de sus fLmciones, confom1e a lo dispuesto por las nom1as en ma­ telias de h·m1sparencia y acceso a la información pública así como de segmidad nacional. El o los senadores que Í11cm11plm1 con esta obligación serán responsables en términos de lo dispuesto por el mtículo 21 de este Reglm11ento.
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4. ¿Cuáles son y para qué existen las prerrogativas individuales de los senadores?
Los integrantes de las asambleas legislativas han tenido tradi­ cionalmente dos prerrogativas: la inviolabilidad parlamentaria y la inmunidad. Ambas son atribuidas a los representantes en cuanto miembros de los cuerpos legislativos. Se podría decir que los auténticos titulares de estas prerrogativas son las pro­ pias Cámaras, dado que se fundamentan en el hecho de que sirven para mantener la independencia y buen funcionamiento de los congresos legislativos. La independencia y autonomía de las Cámaras sólo puede obtenerse asegurando la libre par­ ticipación de los legisladores en su funcionamiento. Es decir, la inmunidad y la inviolabilidad no pretendert proteger interés personal alguno de los senadores, sino que pretenden, de for­ ma exclusiva, proteger la independencia y autononúa del Poder Legislativo.
La inviolabilidad parlamentaria está contemplada en el artículo 61 de la Constitución Política: Los diputados y sena­ dores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
La inviolabilidad es una prerrogativa personal de los senadores durante su encargo para que no tengan respon­ sabilidad en ningún momento -antes o después por las pala­ bras, comentarios, opiniones, escritos o votos que emitan en relación con la actividad parlamentaria y que se realicen tanto dentro del recinto parlamentario como fuera de ét es decir, lo dicho en la prensa, en la radio o en la televisión.
Lo que se conoce comúnmente, en el ámbito doctrina­ rio, como inmunidad parlamentaria y en el derecho positivo mexicano como fuero constih1cional según el artículo 12 de la Ley Orgánica del Congreso es una prerrogativa de carác­ ter procesal en materia penat del que gozan los senadores, que los exime de ser detenidos, procesados y juzgados por su probable responsabilidad en la comisión de un delito, excepto en el caso de que se encuentre separados de su encargo en
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ese momento. Sin embargo, esa inmunidad puede superar­ se a través del procedimiento de declaración de procedencia. (Artículos 61, CPEUM y 12, LOCG).
5. ¿Cuándo octm·e la pérdida o, en su caso, suspensión de la condición de senador?
N os referimos aquí a los motivos y las ocasiones en que algún senador queda interrumpido o separado de su investidura. En el nivel constitucional, las previsiones son que los legis­ ladores, durante su encargo no pueden desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados, por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; la infracción de esta disposición se castiga con la pérdida del carácter de senador. Otro supuesto se origina ante el caso de que si no atienden la convocatoria que se les haga para acudir a la instalación de las Cámaras se entiende que no aceptan su encargo y se llama a los suplentes. También se puede ocasionar esa suspensión si faltan a las sesiones diez días consecutivos, sin causa justificada. Otra causa de suspen­ sión es la resolución de las Cámaras del Congreso por la que se declare a un senador sujeto de juicio político, en ese caso la sanción consiste en la destih1ción. Finalmente, el supuesto de que se opte por desempeil.ar otro cargo de elección popular, con lo que se da la separación del cargo inicial de senador. (Artículos 62, 63, 110 y 125, CPEUM).
En el ámbito reglamentario, la norma reproduce los su­ puestos plasmados en el nivel constih1cional. (Artículos 11, 12 y 15, RS) .
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6. ¿Cómo se constituyen?
Para el caso del Senado, las disposiciones alusivas a los gru­ pos parlamentarios sólo se localizan en la Ley Orgánica del Congreso y en el Reglamento del Senado; las disposiciones constitucionales no están referidas en este tema al ámbito de la Cámara de Senadores.
Sólo los senadores de la misma afiliación de partido pue­ den integrar un grupo parlamentario, que requiere un mínimo de cinco senadores. Sólo puede existir un grupo parlamentario por cada partido político representado en la Cámara.
Para su constitución deben entregar al Secretario Ge­ neral de Servicios Parlamentarios:
Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en grupo parlamentario, con especificación del non1bre del mismo y relación de sus integrantes; nombre del coordinador y de integrantes del grupo; y un ejemplar del documento que norme el funcionamiento del grupo debida­ mente aprobado por la mayoría de sus integrantes.
Esos documentos los deben entregar a más tardar el 28 de agosto del año de la elección. Posterior a esta entrega sólo les resta esperar a que se realice la primera sesión ordi­ naria del Pleno para que el Presidente emita la declaratoria de
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constitución del grupo para con ello iniciar su vigencia como organisnw con reconocimiento legal y ejercer las funciones dispuestas por la norma. (Artículos 72 y 73, LOCG) .
El Reglamento del Senado dispone que sólo en la pri ­ mera sesión ordinaria del Senado se podrá admitir la consti­ tución de algún grupo, y que los grupos parlamentarios que por cualquier causa dejan de tener el mínimo de integrantes que establece la Ley se consideran disueltos para todos los efectos legales y reglamentarios. Para la tramitación adminis­ trativa correspondiente disponen de un plazo de hasta treinta días. (Artículos 27 y 28, RS) .
7. ¿Cuáles son sus funciones?
Al respecto Mora-Donatto, menciona: ( . . . ) La diferencia e importancia en los actuales grupos parlamentarios radica sin duda en la heterogeneidad de sus 1niembros con la cada vez mayor participación de partidos políticos, permite agrupar las tendencias políticas de sus partidos.21
Es coincidente la doctrina al considerar que los grupos parlamentarios son un motor indispensable ele las activida­ des de las Cámaras, toda vez que intervienen en su organiza­ ción interna, en particular, al interior ele las comisiones per­ manentes y especiales, en las ele investigación, así como en la programación de los trabajos. En la actualidad los grupos parlamentarios son la traducción parlamentaria del partido político. El grupo parlamentario es el protagonista del trabajo dentro ele las Cámaras ( . . . ) tiene como finalidad defender su propia línea política, así como facilitar y agilizar todas las acti­ vidades parlamentarias.22
La organización y la actividad de los grupos parlamen­ tarios se dan a través de normas específicas emitidas por los
21 Mora-Donatto, Cecilia, Gmpos Pnrlalllcnlarios en Manual de Téwicn Legislati­ va, T 1, ANO:tvlAC, México.
22 Mora-Donatto, Cecilia, op cit.
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propios grupos y por los estatutos de partido. Estos reglamen­ tos se ocupan del procedimiento de constitución del grupo, su inserción en l a vida parlamentaria y las convocatorias a su constitución formal. La elaboración de este tipo de normas internas da a los grupos un carácter disciplinado y de cohe­ sión interna.
El coordinador del grupo parlamentario es su represen­ tante para todos los efectos y con ello se ocupa de promover los entendimientos que sirvan para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva; participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política y ejerce las prerrogativas y derechos que la Ley otorga a l os grupos parlamentarios.
Los grupos alientan la cohesión de sus miembros para el mejor desempeño y cumplimiento de sus objetivos de re­ presentación política. (Artículos 74 y 76, LOCG) .
Los grupos parlamentarios, la Mesa y el Pleno, con la participación que corresponda, en sus respectivos ámbitos de competencia, tienen a su cargo los procedimientos relativos para la aplicación de sanciones administrativas a los senado­ res; los grupos parlamen.tarios concurren al funcionamien­ to de la Junta, del Pleno y de las comisiones y los comités; coadyuvan al mejor desarrollo de los procedimientos legislati­ vos y especiales, y a la salvaguarda de la disciplina parlamen­ taria. Los grupos parlamentarios informan y justifican, ante el órgano de control interno del Senado, el uso y destino de los recursos que se les asignan. (Artículos 23, 25, 26, 30, RS) .
8. ¿Cuáles son sus Derechos?
En armonía con su naturaleza política y su responsabilidad en el funcionamiento de una asamblea plurat los derechos de los grupos parlamentarios tienen que ver con todas las activida­ des de la Cámara.
Los grupos parlamentarios tienen derecho a:
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Que la Mesa Directiva les distribuya recursos y locales adecuados para el cumplimiento de sus fines, en proporción al número de sus integrantes; que sus integrantes queden ubicados en un área regular y continua dentro del salón de sesiones; para ello pueden formular a la Mesa Directiva pro­ puestas de ubicación; que su coordinador integre la Junta de Coordinación Política; que sus respectivos integrantes formen parte de las comisiones con base en un criterio de proporcio­ nalidad; que se modifique la inte¡p:ación ele las comisiones a partir de los cambios que le soliciten a la Junta de Coordina­ ción Política; que cuenten, en su caso, con un representante en los órganos de naturaleza bicamaral que disponela LOCG; solicitar al Canal de Televisión del Congreso copia ele las vi­ deo grabaciones transmitidas; a formar parte, en su caso, del Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Infor­ mación del Senado, responsable ele coordinar y supervisar el adecuado cumplimiento de la ley en la materia; y a contar con sitios dentro de la página electrónica en Internet del Senado, con el fin de difundir la información a que obliga la Ley ele Transparencia y los acuerdos vinculados.
En cuanto al desarrollo de las sesiones, los grupos par­ lamentarios tienen derecho a fijar su posición hasta por diez minutos; proponer temas para debate en la agenda política; acordar con el Presidente ele la Mesa la lista de oradores en el debate; participar en la discusión de los puntos sujetos a consideración de la asamblea; y presentar proposiciones con punto de acuerdo a fin de atender asuntos que no constituyen iniciativas de ley o decreto.
Para la preparación