la economia politica del peronismo aldo ferrer

LA ECONOMA POLTICA DEL PERONISMO

LA ECONOMA POLTICA DEL PERONISMO

1) EL INTERROGANTE BSICO Y UN INTENTO DE RESPUESTA

En 13 de los ltimos 30 aos la economa argentina fue administrada por gobiernos peronistas. Su evolucin desde el fin de la segunda Guerra Mundial, en el marco de profundas transformaciones del sistema econmico internacional, ha sido decisivamente influida por las polticas seguidas por aquellos gobiernos.

El comportamiento de la economa argentina bajo las administraciones peronistas abre interrogantes importantes. Es legtimo concluir que un rgimen pluralista, nacionalista y popular es incapaz, por los objetivos que se propone y las expectativas que moviliza, de promover un crecimiento acelerado en condiciones razonables de estabilidad de precios, equilibrio de balanza de pagos y disciplina social? O, por el contrario, los problemas emergentes de la conduccin peronista son consecuencia de las inconsistencias entre los objetivos perseguidos y la estrategia aplicada?

La respuesta al interrogante tiene un inters ms que acadmico. El peronismo puede ser concebido como expresin de una sociedad diversificada y compleja, con experiencias y expectativas de participacin enraizadas en sectores sociales muy amplios. Por otra parte, la evaluacin de la experiencia peronista en los ltimos 30 aos debe tomar en cuenta los resultados alcanzados por conducciones econmicas de distinto signo, en los aos en que el peronismo no estuvo en el poder. Por ejemplo, las estrategias aplicadas en varios periodos por los intereses tradicionales que el peronismo desplaz del poder engendraron, tambin, problemas graves y, sobre todo, fueron incapaces de generar un consenso que les permitiera perdurar sobre bases polticas slidas. La economa argentina enfrenta hoy desequilibrios tales que no parece posible, a corto plazo, la adopcin de polticas econmicas que insistan en los objetivos que signaron la gestin peronista. Pero cabe suponer que la diversificacin y la complejidad de la estructura econmica y social del pas volvern a tener expresin en el plano poltico. Y, en este caso, nuevos regmenes pluralistas de amplio respaldo popular volvern seguramente a insistir en la bsqueda de objetivos sociales y nacionalistas que, segn revela la historia poltica argentina, corresponden a motivaciones profundas de las mayoras nacionales. De all que la respuesta a aquellos interrogantes sea

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EL TRIMESTRE ECONMICO


El anlisis de la poltica econmica y sus resultados forman slo parte de la historia argentina bajo las administraciones peronistas. En un movimiento de bases populares tan amplias se movilizan motivaciones y procesos ms complejos que los referidos predominantemente al sistema econmico. Pero estos ltimos forman parte principal de la trama y sin su comprensin es prcticamente imposible apreciar el curso de los acontecimientos.

Desde el poder, el peronismo mantuvo un conjunto de objetivos econmicos y sociales bsicos: redistribuir ingresos en favor de los asalariados y de los sectores populares, expandir el empleo, ampliar la esfera de influencia del Estado sobre el sistema productivo y desplazar al capital extranjero de algunas posiciones preexistentes en la economa argentina. Revel, tambin, una notable insistencia en utilizar un mismo conjunto de instrumentos de poltica: aumentos de salarios nominales, controles de precios, tipos de cambios sobrevaluados, auinento del empleo en el Estado y expansin del gasto pblico de consumo. En 1952, en plena crisis econmica, el gobierno introdujo cambios importantes en su orientacin econmica, pero la experiencia fue breve y, en todo caso, alejada de las orientaciones que caracterizan al peronismo histrico. En 1975, tambin en plena crisis y en un contexto distinto, se intent otro cambio de rumbo que fue arrasado en pocos das por la resistencia sindical.

La insistencia del peronismo en ciertos objetivos, estrategias e instrumentos de poltica imprimi a la economa argentina, bajo su administracin, orientaciones determinadas. En este trabajo se sostiene, en respuesta al interrogante inicial, que estas orientaciones no son consecuencia inevitable de los objetivos que se propone y las expectativas que moviliza un rgimen poltico pluralista, nacionalista y popular. Concluye, en cambio, que el curso de los acontecimientos puede explicarse por las inconsistencias entre los objetivos perseguidos y las estrategias e instrumentos de poltica econmica aplicados. Esto no implica desconocer las dificultades de instrumentar, dentro de un rgimen poltico de aquel tipo, una conduccin econmica que promueva el crecimiento acelerado, preserve la disciplina social y mantenga condiciones razonables de estabilidad de precios y de equilibrio de la balanza de pagos. Pero el anlisis de la experiencia peronista induce a pensar que otros cursos de accin fueron posibles y que, en todo caso, las crisis de 1952 y 1976 fueron resultado directo de polticas no viables.

ECONOMA DEL TERONISMO

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2) MODELO DE COMPORTAMIENTO DE LA ECONOMA ARGENTINA BAJO EL PERONISMO

A partir de la teora poskeynesiana de la formacin del ingreso, la demanda efectiva, la inversin y el empleo, es posible definir un modelo bsico de comportamiento de la economa argentina bajo las polticas aplicadas por el peronismo. Es lo que se intenta hacer en esta seccin. Se hace abstraccin aqu de los cambios producidos en la estructura econmica del pas entre el primer y segundo gobierno peronista y de las transformaciones ocurridas en el contexto internacional. Estos aspectos son mencionados al hacer referencia a las experiencias concretas. De todos modos, se parte del supuesto de que el peronismo oper siempre en un sistema econmico con un nivel de ingreso por habitante relativamente alto (digamos, en una posicin intermedia entre el ingreso promedio de los pases industrializados y los subdesarroUados), el predominio del empleo en la industria y los servicios dentro de la ocupacin total y un desequilibrio estructural de la balanza de pagos. La validez del intento de definir un modelo bsico de comportamiento de la economa argentina bajo los dos gobiernos peronistas emerge del sendero comn de la formacin del ingreso, la acumulacin de capital y la generacin de empleo bajo las polticas econmicas aplicadas.

Se seal antes que uno de los objetivos centrales del peronismo es la redistribucin de ingresos en favor de los asalariados y de los grupos sociales ocupados en actividades marginales. Los instrumentos aplicados para alcanzarlo son tres: la poltica de salarios, los controles de precios y el tipo de cambio. Adicionalmente pueden utilizarse otros instrumentos con fines redistributivos, por ejemplo la reduccin de los ingresos de la propiedad urbana y rural a travs del control de alquileres y arrendamientos, los subsidios para productos de consumo popular y el manteni



Conviene analizar los efectos de la poltica de salarios y controles de precios, por una parte, y, por la otra, los de la poltica cambiara. Esta ltima tiene repercusiones importantes sobre el equilibrio externo de la economa, aparte de sus efectos distributivos internos. Veamos primero la repercusin en el comportamiento del modelo de la poltica de precios y salarios.

El aumento de salarios nominales es utilizado para lograr el aumento de la participacin de los asalariados en el ingreso generado en la produccin de bienes y servicios. Al mismo liempo, la imposicin de precios mximos implica que el aumento de salarios tiene como contrapartida la disminucin de mrgenes de ganancias de las empresas. El aumento del ingreso real de los asalariados provoca una expansin de la demanda y lleva a las empresas que producen bienes de consumo a ocupar plenamente su capacidad productiva instalada. Sin embargo, esto no estimula la inversin para aumentar la capacidad productiva, por dos razones principales. Primero^ la disminucin de los mrgenes de ganancia y, consecuentemente, de la capacidad inversora le las empresas. Segundo, el deterioro de las expectativas acerca de la rentabilidad futura de las inversiones. La existencia de lasas de inters negativas y subsidios (va tipo de cambios preferenciales) para la importacin de maquinarias y equipos no compensa, a largo plazo, aquellos determinantes bsicos del nivel de la inversin privada: los mrgenes de ganancias y las expectativas de futuro. El estancamiento de la inversin en el sector privado debilita la absorcin de empleo en el sector. Cuando estalla la recesin y se agota la capacidad de retener mano de obra va disminucin de horas trabajadas y deterioro del producto por hombre ocupado, el sector privado comienza a despedir mano de obra.

El estancamiento del empleo en el sector privado primero, y ms tarde su disminucin, es compensado por el aumento de la ocupacin en el sector pblico. La administracin central, las empresas pblicas y los gobiernos provinciales y municipales amplan su dotacin de personal y esto compensa el efecto del deterioro del empleo en el sector privado sobre el nivel de ocupacin. Particularmente en las provincias y los municipios el empleo aumenta tambin por una mayor receptividad del sector pblico para mano de obra previamente desempleada o subdesempleada en actividades marginales de baja remuneracin. La mayor ocupacin

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La consecuencia de este proceso es el deterioro de la posicin financiera del Estado a travs de la eliminacin del ahorro que pudiera estar generando como diferencia entre sus ingresos y gastos corrientes. El deterioro se agrava cuando los gastos exceden a los ingresos. Esto implica que desaparece la capacidad de autofinanciamiento de la inversin pblica: las operaciones corrientes del Estado dejan de generar ahorro. Frente a este deterioro financiero una primer respuesta puede ser la colocacin de ttulos pblicos en el mercado interno de capitales,^ pero la magnitud del dficit excede a la posibilidad de absorcin del mercado, aun con el atractivo de clusulas de mantenimiento de valor real del dinero invertido en los ttulos pblicos. Cuando el dficit representa el 15 o el 20 % del producto interno equivale, o aun excede, a la totalidad del ahorro del sector privado. En tales condiciones, el financiamiento del tesoro pasa a depender crecientemente del crdito del banco central mediante la expansin monetaria con ese destino.^ De este modo, el fi

^ En el periodo 1946-1955 los mercados financieros internacionales para la colocacin de valores pblicos no se haban recuperado plenamente de los efeetns de I.T segunda Guerra Mundial. Esa fuente de financiamiento pblico, que tuvo una gran importancia para la Argentina hasta la dcada de 1930, no fue accesible al primer gobienio peronista. En cambio, en el periodo 1973-1976 existi una intensa actividad en los mercados financieros internacionales, particularmente en los de euro-monedas y euro-valores. Pases latinoamericanos, especialmente el Brasil y Mxico, tuvieron un amplio acceso a esa fuente de financiamiento. La Argentina, en cambio, en gran parte debido a =us dificultades financieras internas y externas realiz slo operaciones de menor importancia en esos mercados. En 1975 el Brasil obtuvo crditos en euro-monedas por 2 000 millones de dlares, Mxico por 2 200 millones y la Argentina por 34 millones (vase Boletn del FMI, 23 de febrero de 1976, Washington. D. O.

^ Es interesante observar que actualmente, en varios pases industrializados, el dficit fiscal representa proporciones importantes del producto interno. Pero en estos pases, a diferencia de la Argentina, el dficit se financia primordialmente con recursos gentiinos del pblico va la colocacin de valores. En consecuencia, no se produce una adicin neta al gasto, como ocurre cuando el dficit se financia predominantemente va crdito del Banco Central.



Veamos ahora la repercusin de la poltica cambiara. sta procura la sobrevaluacin del peso con un propsito redstributivo de ingresos desde el sector agropecuario exportador en beneficio de las actividades urbanas. Dada la proporcin de la produccin agropecuaria de la zona pampeana que se exporta, el tipo de cambio efectivo de exportacin regula el nivel de precios internos recibidos por los productores, tanto para la produccin destinada a la exportacin como al mercado interno. La determinacin del tipo de cambio efectivo para las exportaciones agropecuarias puede derivarse de la vigencia de un tipo de cambio sobrevaluado o por la aplicacin de retenciones sobre un tipo de cambio ms alto. Dentro del modelo analizado, la fijacin de tipos de cambio sobrevaluados para el peso es la va dominante para deprimir los precios relativos internos de la produccin agropecuaria. Un ejemplo del segundo tipo de situacin lo constituye la poltica cambiara del periodo 19671969.

La fijacin de tipos de cambio sobrevaluados incide no slo sobre la distribucin del ingreso entre el sector rural y el resto de la economa. Influye tambin sobre otras variables econmicas y contribuye a generar un creciente desequilibrio externo. Por un lado, la poltica de ingresos aplicada al sector agropecuario va el tipo de cambio tiende a desalentar la expansin de la produccin rural. En condiciones de alta inflacin, los cambios a corto plazo en los precios reales de la produccin agropecuaria tienen el mismo efecto. Frente al mantenimiento de elevados niveles de consumo interno, los saldos exportables declinan. Por otra parte, las exportaciones de manufacturas de origen no agropecuario son tambin desalentadas por la vigencia de tipos sobrevaluados que no alcanzan a ser compensados por subsidios a la exportacin. Por otra parte, en condiciones inflacionarias como las que predominan en el modelo, se registran desajustes entre el tipo de cambio efectivo para las exportaciones de manufacturas y los costos internos de produccin. Consecuencia de la poltica cambiara adoptada es el desaliento de la produccin rural exportable y de las exportaciones de manufacturas. Del lado de las importaciones, el tipo de cambio sobrevaluado estimula las adquisiciones en el exterior, aunque la presencia de controles de cambio y otras restricciones a la importacin puedan disminuir la gravitacin real de este efecto. Al mismo tiempo que se producen estas repercusiones en la balanza de comercio, el deterioro de la formacin de ahorro interno y la creciente

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La convergencia de este conjunto de tendencias reduce la oferta de bienes y servicios. Esta se contrae por las siguientes razones principales. Primero, la disminucin de la productividad media de la fuerza de trabajo por el desplazamiento de empleo desde el sector privado hacia ocupaciones de menor productividad o productividad marginal igual a cero en el sector pblico. Por otra parte, dentro del sector privado tambin se produce un deterioro de la productividad por hombre, una vez que se instala la recesin, por la disminucin de las horas trabajadas por obrero y el mantenimiento de una ocupacin superior a la necesaria para mantener los niveles de produccin vigentes.^ A mediano y largo plazo, la falta de reposicin del capital productivo y su obsolescencia tambin generan un deterioro del producto por hombre. Segundo, la restriccin de importaciones debida a la crisis del sector externo.

Frente a esta restriccin de la oferta, el gasto monetario mantiene un alto nivel por dos razones principales. En primer lugar, el creciente dficit fiscal y la fuerte expansin monetaria para cubrirlo. En segundo

^ Este tipo de situacin se plantea taml>in en las economas industriales avanzadas en condiciones de receso econmico. El desempleo en esas economas es en parte absorbido por I-i disminucin de horas trabajadas por homlire. Se registra tambin un deterioro del producto por hombre ocupado, por la retencin de una dotacin de personal mayor que lo requerido por el nivel de produccin, Etas tendencias ?e observan con claridad en el receso de los pases industriales del periodo 1974-75. Vase OECD: Economic Outlook, diciembre de 1975. Pars, 1976.



El comportamiento de la oferta de bienes y servicios y del gasto monetario del sector pblico y de los consumidores, sumado a la presin alcista de los salarios sobre los costos, provoca repercusiones profundas sobre el nivel de precios. En una primera etapa del proceso el aumento de salarios reales por encima de los incrementos de la productividad genera una elevacin del costo unitario del trabajo (medido como una relacin entre el salario y el producto por hombre ocupado) y una presin alcista de los precios. En la medida en que el aumento de los costos unitarios del trabajo no puede ser transferido a los precios se produce una disminucin del margen de ganancia de las empresas. El relajamiento del control de precios da lugar, en una segunda etapa, aumentos abiertos o encubiertos de precios. Se est en presencia aqu de una inflacin de costos va salarios. Cuando los aumentos de los salarios nominales, ya en plena explosin inflacionaria, no alcanzan a cubrir los aumentos del costo de vida, el proceso inflacionario pasa a descansar en la aceleracin del gasto monetario va dficit y en las expectativas de creciente inflacin de los agentes econmicos. A esta altura, los aumentos de los salarios nominales juegan como un agente de propagacin del proceso y ya no como una fuente primaria del alza de precios. La inflacin genera fuertes modificaciones en los precios relativos de productos y factores de la produccin, acrecentando las presiones de cada sector por mantener o elevar su posicin relativa en la distribucin del ingreso. En tales condiciones, la administracin del sistema econmico es cada vez ms difcil y ms intransigente la posicin de cada sector en defensa de sus intereses. En este contexto, las tensiones sociales se agudizan, la relaciones laborales son ms conflictivas y se producen nuevas cadas del producto por hombre ocupado.

La recesin se ha ido incubando dentro del proceso y estalla cuando convergen una serie de tendencias que operan sobre la liquidez del sistema y el gasto real de los consumidores e inversores. Los medios de pago aumentan rpidamente debido a la creciente generacin de crdito para cubrir el dficit fiscal. Frente al fuerte aumento de la oferta monetaria, las autoridades procuran restringir la liquidez total frenando el crdito al sector privado. El crecimiento del valor de la produccin a precios corrientes reclama, sin embargo, volmenes mayores de liquidez para las transacciones del sistema. En estas condiciones, las autoridades econmicas deciden evitar que la expansin de la base monetaria (va el aum.ento



Simultneamente, el gasto real de consumidores e inversores tiende a deprimirse. El ingreso real de los asalariados disminuye como consecuencia del rezago en los ajustes de salarios en relacin al aumento de precios y de los niveles crecientes de desempleo. El ingreso real disponible de los sectores que perciben ingresos y rentas que se ajustan con rezago a la inflacin (jubilados, pequeos propietarios, empleados pblicos) tambin declina y esto deprime an ms la demanda de consumo. En otros trminos, pese al aumento del gasto nominal, en trminos reales se produce una contraccin y esto comienza a repercutir sobre el nivel de produccin de las industrias de bienes de consumo, en particular de las de bienes durables y semidurables (artculos del hogar, vehculos, textiles, etctera). La contraccin de la inversin de las empresas y de la construccin de vivienda genera, a su vez, niveles crecientes de desocupacin en las industrias productoras de maquinarias y equipos, materiales de construccin y en la misma industria de la construccin. La contraccin de la inversin pblica agrava el proceso. El crecimiento de stocks en varias ramas industriales absorbe, en una primera etapa, la baja del nivel de la demanda. Cuando las empresas comienzan a liquidar esos stocks para aliviar su situacin financiera se agrava el efecto de la cada de la demanda sobre la produccin y el empleo. Dada la existencia de tipos de cambio efectivos no compensatorios para la exportacin de manufacturas y la incertidumbre acerca de las relaciones entre costos de produccin e ingresos, tienden a declinar tambin las exportaciones de manufacturas. En tales condiciones, predominan en la economa fuertes presiones inflacionarias con la contraccin de la produccin y el empleo. La disminucin de la capacidad de absorcin de empleo del sistema econmico se refleja, primero, en el aumento de la ocupacin improductiva en el sector pblico y en la retencin en el sector privado de una dotacin de mano de obra mayor que la requerida por los niveles de produccin vigentes. Cuando avanza el proceso recesivo" surge el desempleo abierto. El proceso es acumulativo en la medida en que el sector pblico pretenda absorber el desempleo creciente del sector privado expandiendo



En condiciones de cada del producto interno la participacin de los asalariados se estanca o tiende a declinar. Asalariados y poblacin pasiva con menor capacidad negociadora que los trabajadores sindicalizados registran una franca cada de su ingreso real y de su participacin en el ingreso nacional. La poltica de precios y salarios afecta a las empresas de mayor participacin de mano de obra en su valor agregado, que son, en su mayora, empresas medianas y pequeas de capital privado nacional. Estas empresas son, adems, las de menor capacidad financiera y las que ms sufren las condiciones crecientes de iliquidez de la economa y los mayores costos de financiamiento. Las grandes empresas que operan en las industrias intensivas en el uso de capital y con mayores conexiones externas, incluyendo las subsidiarias de corporaciones transnacionales, estn en mejores condiciones de absorber los incrementos de los costos unitarios del trabajo y la congelacin de precios, y de obtener financiamiento del exterior. La dinmica del proceso lleva, en consecuencia, a una eliminacin de pequeas y medianas empresas nacionales y a una mayor concentracin en grandes firmas de capital extranjero y privado nacional que mantienen entre s relaciones estrechas.

Simultneamente se fortalecen las actividades especulativas tendientes a aprovechar las distorsiones en la estructura de precios relativos y sus bruscos cambios impuestos por la poltica de controles de precios y tipos de cambio.

Con relacin al sector pblico debe observarse que la ampliacin de la esfera de influencia sobre el sistema productivo est ntimamente ligada al sesgo nacionalista de la economa poltica del peronismo. La disminucin del rea de participacin extranjera en la economa nacional (servicios pblicos, sistema financiero, comercializacin internacional

* Frecuentemente se formulan comparaciones entre la inflacin actual en la Argentina y la hiperinflacin alemana de 1921/23. En ambos casos la causa dominante de la inflacin fue el crdito del banco central para financiar el dficit del tesoro. El origen del desequilibrio en ambos casos es distinto. En la situacin alemana de ese periodo fue la necesidad del tesoro alemn de comprar divisas para pagar las reparaciones de guerra lo que provoc una rpida devaluacin del marco y, consecuentemente, crecientes necesidades de dinero del tesoro para las compras siguientes de divisas. En la dinmica interna del modelo que pretende describirse en el testo, es el desempleo creciente del sector privado y la consecuente expansin de la ocupa, cin y del gasto corriente del sector pblico la causa principal del dficit. En el caso alemn la inflarin alcanz proporciones ms all de toda comparacin posible con el caso argentino actual. El ndice de precios mayoristas en Alemania, sobre base 100 en diciembre de 1921, pas a 4 200 en diciembre de 1922 y a 2 000 000 un ao ms tarde. Vase Midland Bank Review, Londres, noviembre de 1975.



Lo mismo ocurre con el objetivo de la independencia econmica. El creciente desequilibrio de la balanza de pagos y el deterioro de la posicin de pagos del pas termina por debilitar radicalmente su libertad de maniobra externa. Se reinstalan as las presiones para lograr acuerdos de refinacin de la deuda externa que permitan evitar el colapso de las importaciones y la eventual cesacin de pagos. En tales condiciones, desaparece toda posibilidad de realizar una poltica efectiva de regulacin y control del capital extranjero y la transferencia de tecnologa. Por otra parte, la contraccin de la acumulacin de capital interno tambin impide poner en marcha un proceso de expansin de la capacidad productiva asentado en el poder interno de decisin.

3) EL PERONISMO CLSICO: 1946-1951

En el perodo 1946-1951 el gobierno sigui una firme poltica de redistribucin de ingresos, expansin del empleo y aumento de la participacin del sector pblico en el sistema productivo. En un contexto extremada


mente favorable, durante el periodo 1946-1948, el gobierno obtuvo un considerable grado de xito en los objetivos perseguidos. Entre 1949-1951 mantuvo las lneas principales de su poltica econmica, pese a la cada de la oferta de bienes y servicios disponibles y la agudizacin de las tensiones inflacionarias. Las autoridades no registraron a tiempo el cambio de la situacin econmica del pas que quitaba viabilidad, a partir de 1949, a las polticas seguidas en el periodo 1946-1948. Recin estallada la crisis externa, incubada en aos anteriores pero magnificada por la sequa de la campaa agrcola 1951-1952 (que provoc una cada de las exportaciones en 1952 de cerca del 50 % sobre el ao anterior), el gobierno introdujo cambios importantes en su poltica econmica. De hecho, la orientacin seguida en 1952-1955 difiere sustancialmente del modelo delineado en pginas anteriores. Veamos primero la experiencia registrada en 1946-1951.

Al iniciarse la gestin del gobierno peronista, en mayo de 1946, las condiciones econmicas eran, en conjunto, favorables para el logro de los objetivos perseguidos. La economa argentina, al fin de la segunda Guerra Mundial, tena una estructura debilitada por las condiciones imperantes en los mercados internacionales en los 15 aos anteriores. La crisis de la dcada de 1930 y, ms tarde, la Guerra Mundial, impidieron durante un largo periodo la importacin normal de maquinaria y equipo, que era en esa poca la fuente principal de abastecimiento de bienes de capital para el proceso de inversin interna. De este modo, hacia 1945, el pas haba soportado 15 aos de un muy bajo nivel de capitalizacin en maquinaria y equipo, que constituyen los bienes de capital tpicamente reproductivos. Esto planteaba un dbil punto de partida para las nuevas autoridades. Pero otros factores eran favorables al xito de sus objetivos en los aos inmediatos. Conviene distinguir al respecto cuatro reas principales: la posicin del sector externo, el horizonte del proceso redistributivo de ingresos, el nivel alcanzado por el sistema industrial del pas y las posibilidades de expansin del empleo.

Con relacin al sector externo, hacia 1946 el pas contaba con una cuantiosa masa de reservas internacionales (1 600 millones de dlares) acumuladas durante la segunda Guerra Mundial debido a las limitaciones de importar bienes durante 1939-1945, Por otra parte, los mercados internacionales para los productos agropecuarios exportados por la Argentina eran muy favorables con una activa demanda y precios altos. Los precios de los productos agropecuarios exportados por la Argentina mejoraron en rns de 60 % con respecto a los precios de las importaciones



al 10 % entre el quinquenio previo a la Guerra Mundial, 1935-1939, y el quinquenio 1945-1949,^ pese al fuerte aumento de las importaciones en este ltimo periodo. En tales condiciones, la economa poda mantener una tasa de crecimiento mayor que la del aumento de su capacidad de importar. En cuanto a las fuentes de abastecimiento externo de bienes de capital, financiamiento y tecnologa, las condiciones no eran favorables. Los Estados Unidos surgieron con una clara posicin hegemnica en la economa internacional y, en pleno proceso de reconstruccin de Europa y el Japn, no haba mayores alternativas para equiparse en el exterior, adquirir tecnologa y lograr financiamiento. Sin embargo, la fuerte posicin financiera de la Argentina entre 1946 y 1948 concedi al gobierno una buena cuota de libertad de maniobra externa. De todos modos, haba restricciones para disponer de las reservas de divisas acumuladas, parte de las cuales eran crditos contra el Reino Unido, prcticamente intransferibles a dlares u otras divisas de pases industriales.

En cuanto al horizonte del proceso redistributivo de ingresos, las condiciones eran favorables para los objetivos del gobierno. La expansin del gasto de consumo generado en el aumento de salarios reales y el mayor empleo urbano tena como contrapartida una expansin de la oferta por dos vas principales. Primero, el crecimiento de la produccin interna por la mayor ocupacin de la capacidad instalada y el equipamiento de las industrias livianas, fundamentalmente en la produccin de bienes de consumo durable y semidurable. Segundo, por la expansin de las importaciones, posibilitada por la fuerte posicin de reservas inter

^ CEpAL, El desarrollo econmico Je la Argentina, parte I, Mxico, 1959, p. 26.

* En 1950 los Estados Unidos generaban el 60% del producto de todos los pases industriales, el 30 9c de las exportaciones y tenan el 70 /c de las reservas mundiajes de oro.



cadas en el periodo fueron los controles sobre los alquileres y arrendamientos.

Hacia 1946 la industria argentina no haba alcanzado la frontera del autoabastecimiento de manufacturas provenientes de ramas industriales como textiles, alimentos y bebidas, y metalurgia y qumica livianas. Casi el 75 %> del equipamiento industrial en el periodo 1946-1950 se concentr en las industrias metalmecnicas y textil. Estas actividades se desarrollaron en el periodo en empresas de dimensin mediana y pequea, con densidades de capital por hombre ocupado relativamente bajas y tecnologas poco complejas. En tales condiciones, las empresas de capital

'' CEPAL, op. cit.y p. 21.

* Sobre los trminos de intercambio vigentes en 194'> y 1946, ihid., p. 20.



Por ltimo, la dinmica del empleo de mano de obra dentro de las tendencias del sistema favoreca el aumento de la ocupacin. En esto influyeron dos factores principales. Primero, el comportamiento del empleo industrial. Las industrias que se desarrollaron en el periodo eran intensivas en el uso de mano de obra. La expansin de la produccin aument, simultneamente, el empleo de la industria. Entre 1945 y 1949 cerca del 40 % de los nuevos empleos generados en la economa nacional fueron creados por el sector manufacturero. Segundo, la expansin del empleo en el sector pblico. Entre 1945 y 1949 cerca del 25 % de los nuevos empleos fueron creados por el Estado.* El mayor empleo en este sector correspondi a la ampliacin de la esfera de influencia del Estado pero, tambin, a una mayor receptividad para absorber la mano de obra no ocupada por el sector privado. En la medida en que esta expansin del empleo en el sector pblico no produjo un aumento de la oferta de bienes y servicios tiles al proceso econmico y generara dficit fiscal, el aumento del gasto corriente del gobierno tuvo un efecto inflacionario. Este proceso fue asimilable sin tensiones exageradas sobre el nivel de precios hasta 1949, dado el aumento de los bienes y servicios disponibles por el crecimiento de la produccin interna y el aumento de las importaciones.

Los resultados de la poltica econmica en el periodo analizado correspondieron a los objetivos perseguidos. La participacin de los asalariados en el ingreso nacional pas del 39 al 46 % entre 1946 y 1950. La ocupacin creci rpidamente alcanzndose, hacia fines de la dcada de 1940, una posicin de pleno empleo. El sector pblico expandi rpidamente sus operaciones incorporando a su esfera los servicios pblicos nacionalizados y un mayor control sobre el sistema financiero a travs de

Vanse los indicadores de empleo contenidos en el mencionado informe de CEPAL. Plan nacional de desarrollo y seguridad, 1971-75, CONADE, Buenos Aires, 1971, y Plan Trienal para a reconstruccin y la liberacin nacional. Poder Ejecutivo Nacional, Buenos Aires, 1973.



El producto bruto interno creci apreciablemente hasta 1948 y los precios mayoristas subieron entre 1945 y 1948 al 20 % anual. La respuesta favorable de la oferta por las condiciones apuntadas permiti absorber sin mayores presiones inflacionarias la fuerte expansin del dficit fiscal y de la oferta monetaria. Esta ltima aument en 250 % entre 1946 y 1948.

El sector externo fue registrando una situacin crecientemente comprometida. Como resultado de la fuerte expansin de las importaciones, la nacionalizacin de los servicios pblicos y el rescate de la deuda pblica externa, las reservas internacionales del banco central cayeron a 150 millones de dlares a fines de 1949, desde el nivel de 1 600 millones que haban alcanzado 3 aos antes. Se haban acumulado, adems, deudas externas de corto y mediano plazo por 1 500 millones de dlares. Por otra parte, se registraba hacia 1948 la plena utilizacin de la capacidad instalada. Este factor y la restriccin de importaciones por el estrangulamiento externo, planteaban una limitacin de la oferta que no haca ya viable una poltica de expansin del gasto pblico y de aumento del gasto de consumo va la redistribucin de ingresos. Los bienes y servicios disponibles cayeron el 6 % entre 1948 y 1952. El gobierno mantuvo, sin embargo, su poltica expansiva del gasto pblico y la redistribucin de ingresos. El aumento del gasto de consumo privado y pblico frente a las restricciones de la oferta contrajo los niveles de ahorro e inversin y repercuti en el nivel de precios. En 1951, los precios mayoristas subieron casi 50 % sobre 1950. La sequa de la campaa agrcola en 19511952 y la drstica cada de las exportaciones en 1952 agudizaron hasta

1 CEPAL, op. cit., p. 28. " Ibid., p. 115.



4) CRISIS Y CAMBIO DE RUMBO: 1952-1955

Hacia 1952 el contexto econmico del pas presentaba cambios fundamentales respecto a los vigentes en los primeros aos de la gestin peronista. El sector externo se hallaba en profundo desequilibrio, con reservas internacionales muy bajas y un considerable endeudamiento con el exterior a mediano y corto plazo. Las exportaciones tropezaban, adems, con graves dificultades. El estancamiento de la produccin agropecuaria y la reduccin de los saldos exportables compriman los ingresos provenientes de las exportaciones tradicionales. Por otra parte, despus del efecto alcista en las cotizaciones como consecuencia del conflicto de Corea comenzaron a deteriorarse los precios internacionales de los productos primarios. En 1952 los trminos de intercambio de la Argentina fueron 30 % ms bajos que en 1951, y en todo el quinquenio 1950-1954 ms del 20 % inferiores a los vigentes en el quinquenio 1945-1949. Adems, hacia principios de la dcada de 1950 se haba consumado ya la fase de sustitucin de importaciones concentrada en la industria liviana, y la expansin futura de la produccin requera niveles crecientes de importaciones de materiales industriales y bienes de capital. El coeficiente de importaciones se estabiliz a partir de ese entonces en torno del 8 al 10 %. De all en ms, el crecimiento interno implicaba aumentar simultneamente la capacidad de pagos externos. La transformacin de la estructura industrial y las nuevas sustituciones en actividades ms complejas, particularmente en las industrias metalmecnicas y qumicas, generaban una activa demanda de importaciones de materiales, tecnologa, maquinarias y equipos. sta era, por otra parte, una experiencia generalizada en el proceso de sustitucin de importaciones de pases de desarrollo industrial tardo, una vez que se alcanza el autoabastecimiento en las industrias de bienes de consumo y en las ramas ms sencillas de la produccin qumica y metalmecnica. Esta rigidez del coeficiente de importaciones, el cual, aos ms tarde, registrara un claro sesgo alcista, agudiz el efecto de la insuficiencia de divisas sobre el desarrollo de la actividad econmica interna. Concurrentemente con esta posicin de creciente vulnerabilidad y mayores demandas de financiamiento externo se mantenan, en los primeros aos de la dcada de 1950, las tendencias dominantes en la economa internacional durante los primeros aos de la posguerra. Europa y



En cuanto a las posibilidades de continuar con la redistribucin de ingresos en favor de los asalariados y los grupos menos pudientes, hacia 1952 ellas estaban prcticamente agotadas. La transferencia de ingresos desde la actividad agropecuaria hacia la industria, los asalariados y las actividades urbanas no era ya posible. El ingreso rural estaba muy deprimido y nuevas transferencias en su contra hubieran provocado una cada de la produccin rural, con sus restricciones inevitables sobre el consumo interno y los saldos exportables. Desde el punto de vista de la oferta global, dada la plena utilizacin de la capacidad productiva y, sobre todo, la restriccin externa que impeda un normal abastecimiento de la industria, existan lmites estrechos que impedan una nueva expansin del consumo real de la poblacin, es decir, de una mayor demanda de consumo que tuviese como contrapartida el aumento real de la oferta de bienes y servicios. La poltica redistributiva de ingresos va aumentos de salarios y los avances en la legislacin social tocaban as fondo. La participacin de los asalariados en el ingreso nacional haba alcanzado ya un alto nivel y la legislacin social no poda concederles nuevas ventajas sin repercutir severamente en los costos o deteriorar seriamente las relaciones laborales. Los controles de precios haban agotado tambin su eficacia y todo aumento de los costos unitarios del trabajo deban trasladarse necesariamente a los precios. El sector industrial no poda compensar ya el avance de los salarios sobre los mrgenes de ganancia mediante



A su vez, la complejidad creciente del sistema productivo replanteaba la orientacin del desarrollo econmico del pas, particularmente de su sector industrial. Era necesaria una nueva estrategia para bacer frente a los nuevos problemas. A partir de principios de la dcada de 1950 el liderazgo del desarrollo industrial se desplaz desde la industria liviana hacia la produccin industrial de base. Las nuevas industrias metalmecnicas y qumicas que asuman el liderazgo del desarrollo industrial, requeran mayores inversiones por hombre ocupado y una tecnologa ms compleja que la predominante en las industrias tradicionales. La expansin de la produccin de energa y la necesidad de eliminar el dficit de abastecimiento de petrleo reclamaban, tambin, cuantiosas inversiones. El instrumental de fomento de la nueva etapa del desarrollo industrial no poda limitarse, entonces, al manipuleo de los tipos de cambio, los aranceles y las restricciones a la importacin o al crdito industrial de fomento a corto plazo. Se requera una verdadera poltica de inversiones que concentrara ahorro en los proyectos estratgicos y movilizara recursos del exterior para la importacin de maquinaria y equipo, y para otros usos. Frente a estas nuevas exigencias se tropezaba con varias dificultades serias. Por un lado, la inmadurez del sector pblico para hacer frente a las nuevas responsabilidades. Por otro, el estrangulamiento externo que quitaba libertad de maniobra internacional. En tales condiciones, el riesgo era, y as ocurri en efecto, que el desarrollo de las nuevas industrias se dejara predominantemente a cargo de susbsidiarias de corporaciones extranjeras, es decir, de firmas integradas en la estrategia de las casas matrices. De este modo, el pas aportaba el mercado interno (principal atractivo de las nuevas inversiones) y parte fundamental del financiamiento de las nuevas empresas extranjeras (que realizaron alrededor del 80 %> de sus inversiones con ahorro y crdito local), pero el control de las firmas quedaba en manos forneas. Es un hecho que no ha sido suficientemente destacado en el anlisis de la historia econmica del pas, esta coincidencia en el tiempo de la profundizacin del desarrollo indus



En la nueva fase del desarrollo econmico que el pas comenzaba a transitar se modific radicalmente la dinmica de la generacin de empleo. Las nuevas industrias que asuman el liderazgo del crecimiento tenan, a diferencia de las ramas tradicionales, una mayor densidad de capital por hombre ocupado y, consecuentemente, una menor capacidad de absorcin de mano de obra. La produccin industrial creca as sobre la base del aumento del producto por hombre ms bien que por el mayor empleo de mano de obra. A partir de los primeros aos de la dcada de 1950 el empleo industrial aument lentamente. Los indicadores disponibles revelan la desaceleracin en el aumento del empleo en el sector o un franco estancamiento.^^ El sector pblico que tropezaba, a su vez, con mayores dificultades financieras, tena una baja capacidad de inversin. La posibilidad de expandir el empleo en servicios esenciales como transportes, energa y comunicaciones o en algunas actividades industriales a cargo del Estado, como siderurgia y petrleo, era, por lo tanto, limitada. En tales condiciones, el aumento del empleo en el sector pblico no implicaba aumentos reales de la produccin de bienes y servicios, expanda el gasto corriente y elevaba el dficit. Vista, adems, la tendencia de largo plazo de estancamiento o declinacin del empleo en el sector agropecuario, la expansin de la ocupacin pasaba a descansar primordialmente en el desarrollo de los otros sectores de servicios.^^

Hacia principios de la dcada de 1950, los cambios en el contexto econmico del pas que acaban de sealarse impedan mantener los objetivos bsicos de la poltica peronista: redistribucin de ingresos, expansin del empleo y crecimiento del sector pblico, en particular sobre reas desarrolladas antes por el capital extranjero. Por lo menos esto no era posible mediante el manejo de las herramientas tradicionales de aumentos de salarios, controles de precios, tipos de cambios subvaluados y expansin del empleo improductivo en el sector pblico. Si en 1952 se hubiera seguido este curso de accin, el sistema se hubiera comportado

^2 Segn las estimaciones de CEPAL, op. cit., entre los quinquenios 1940-1944 y 1945-1949 el

empleo industrial aument al 2.7% anual. En cambio, entre ese ltimo quinquenio y 1955 la

tasa disminuy al 1 %. Segn estimaciones ms recientes sobre la evolucin de la poblacin

ocupada, contenidas en el Plan de Desarrollo de 1973, op. cit., entre 1951 y 1955 no se produjo

prctiramente aumento alenino en el nmero de asalariados ocupados en el sector industrial.

^3 En la medida en que no se regi

la economia politica del peronismo aldo ferrer

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