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Diciembre de 2009, N.º 876 de la versión original

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La Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: desafíos, cuestiones en juego y logrosFrançois Bugnion*François Bugnion, doctor en Ciencias Políticas, es consultor independiente en derecho internacional humanitario y acción humanitaria. De enero de 2000 a junio de 2006, fue director de Derecho Internacional y Cooperación en el Comité Internacional de la Cruz Roja.

ResumenDesde la Conferencia Constitutiva de octubre de 1863, que dio nacimiento a la Cruz Roja�, la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se ha reunido treinta veces. La primera vez fue en París el año 1867 y la última en Ginebra en noviembre de 2007. ¿En qué medida la Conferencia ha contribuido al desarrollo del derecho humanitario y de la acción humanitaria? ¿Cuáles son los principales desafíos que ha enfrentado la Conferencia? ¿Cuáles han sido sus logros y sus fracasos? La finalidad del presente artículo es responder a estas preguntas.

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� Conformeaunusomásquecentenario,utilizaremoslaexpresión“CruzRojaInternacional”omássim-plementelade“CruzRoja”paradesignaralMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,sobretodocuandonosreferimosaépocasenlasqueesasexpresioneseranlasúnicasvigentes.

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* ElpresenteartículoesunacontribuciónpersonaldelautorynoreflejanecesariamentelaposicióndelCICR.Eloriginalesenfrancés.Laversióninglesadeesteartículosepublicóconeltítulo:“TheInternationalConferenceoftheRedCrossandRedCrescent–challenges,keyissuesandachievement”,enInternatio-nal Review of the Red Cross,vol.9�,N.º876,diciembrede2009,pp.675-7�2.

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François Bugnion - La Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: desafíos, cuestiones...

La Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja: un foro sin parangón

La composición de la Conferencia Internacional

LacomposicióndelaConferenciaInternacionaldeterminalosasuntosquesetratanenella,lanaturalezadesusdebatesyelalcancedesusdecisiones.Hechocasiúnicoentrelasinstanciasinternacionales, laConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojareúnealasinstitucionessurgidasdelainiciativaprivada—elComitéInternacionaldelaCruzRoja,lasSociedadesNacionalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaysuFederación—asícomolosEstadosPartesenlosConveniosdeGinebra2.

Estacomposiciónmixta,quereúnealasinstitucionessurgidasdelaini-ciativaprivadayalosEstados,tienesusraícesenlosobjetivosmismosdelaobra.Enefecto,laideadeHenryDunantydelosdemásfundadoresdelaCruzRojanoeraestablecernuevasentidadespúblicas,sinocrearsociedadesdesocorrovolun-tariasbasadasenlainiciativaprivadayquerecurrieranalacaridadprivada�.Noobstante,parapoderprestarauxilioalosheridosenelcampodebatalla,lasnuevassociedadesdebíanestablecer,yaentiempodepaz,unasólidarelaciónconlasauto-ridadescivilesymilitares�.

2 ElúnicoorganismoquepresentaunacomposicióncomparableeslaConferenciaInternacionaldelTra-bajo, que reúne a los Estados Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, así como a lasfederacionesdesindicatosydeempleadoresdeesospaíses.

� Lahistoriade la fundaciónde laCruzRojaesbienconocidaysehaescritoabundantementesobreeltema.V.p.ej.,lostestimoniosylasobrassiguientes:J.HenryDunant(trad.SergioMoratielVillaGine-bra),Recuerdo de Solferino,CICR,�982;HenryDunant,Mémoires,TexteétablietprésentéparBernardGagnebin,Ginebra,InstitutoHenry-Dunant,yLausana,ÉditionsL’Aged’Homme,�97�,enparticularlaspp.�2-�2�;AlexisFrançois,Le Berceau de la Croix-Rouge,Ginebra,LibrairieA.Jullien,yParís,LibrairieÉdouardChampion,�9�8;PierreBoissier,Historia del Comité internacional de la Cruz Roja: De Solferi-no a Tsushima,Ginebra,InstitutoHenryDunant,�997,pp.7-�66;FrançoisBugnion,“LafondationdelaCroix-RougeetlapremièreConventiondeGenève”,en: De l’utopie à la réalité: Actes du Colloque Henry Dunant tenu à Genève au palais de l’Athénée et à la chapelle de l’Oratoire les 3, 4 et 5 mai 1985,PubliésparRogerDurandaveclacollaborationdeJean-DanielCandaux,Ginebra,SociétéHenry-Dunant,�988,pp.�9�-22�;FrançoisBugnion, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre,deuxièmeédition,Ginebra,CICR,juniode2000,pp.��-�0.

� ElproyectodelosfundadoresdelaCruzRojaseconcretóenlasResolucionesyvotosadoptadosporlaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�quedionacimientoalaCruzRoja.Esasresolucionessenta-ronlasbasessobrelasqueseestablecieronlasSociedadesNacionalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojayelmarcoestatutariodelMovimientohastalaaprobaciónporlaXIIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenLaHayaen�928,delosprimerosEstatutosdelaCruzRojaInternacional.LasResolucionesyvotosdelaConferenciaConstitutivasereprodujeronen:Compte rendu de la Conférence internationale réunie à Genève les 26, 27, 28 et 29 octobre 1863 pour étudier les moyens de pourvoir à l’insuffisance du service sanitaire dans les armées en campagne(extractodelBulletinN°2�delaSociétégenevoised’Utilitépublique),Ginebra,ImprimerieJules-GuillaumeFick,�86�,pp.��7-��9;Manual del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Manual),decimoterceraedición,Ginebra,ComitéInternacionaldelaCruzRoja–FederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,marzode�99�,pp.625-627;Droit des conflits armés, Recueil des conventions, résolutions et autres documents,DocumentsrecueillisetannotésparDietrichSchindleretJiríToman,Ginebra,ComitéInternacionaldelaCruzRojaeInstitutoHenry-Dunant,�996,pp.��7-��9.

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Dichovínculodebíamantenerseendosplanos.Enelplanonacional,cadaSociedadNacionaldebíaponerseenrelaciónconlasautoridadesdesupaísafindequesusofrecimientosdeserviciofueranaceptadosencasodeguerra5.Enelplanointernacional,larelaciónlasustentabanlosEstadosmediantesuparticipaciónenlaConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,loquehicierondesdelaprimeraCon-ferencia,celebradaenParís,en�867.

DeconformidadconlosEstatutosdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,aprobadosporlaXXVConferenciaInternacionaldelaCruzRojaenGinebraelmesdeoctubrede�986,modificadosen�995yen20066,losmiembrosdelaConferenciaInternacionalsonlasdelegaciones:

• delasSociedadesNacionalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojadebi-damentereconocidas7;

• delComitéInternacionaldelaCruzRoja;• delaFederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMedia

LunaRoja;• delosEstadosPartesenlosConveniosdeGinebra8.

LasdelegacionesdelasSociedadesNacionales,delCICR,delaFederaciónydelosEstadossonigualesenderechoscomomiembrosdelaConferenciaInter-nacional. También están habilitadas para tomar parte en las deliberaciones y lasvotaciones,enlasquecadadelegacióndisponedeunvoto9.

La Conferencia Internacional se reúne, en principio, cada cuatro años.Sin embargo, el intervalo entre dos conferencias ha sido a veces más largo, seaporque faltó lavoluntaddereunirse(�869-�88�), seaporque laConferencianopudoreunirsedebidoaunconflictogeneralizado(�9�2-�92�,�9�8-�9�8),obienaraízdeobstáculospolíticosrelacionadosconlarepresentacióndealgunosEstadosodealgunasentidadespolíticas.Asípues,nofueposiblecelebrarlaConferenciaInternacionalentre�957y�965debidoadivergenciasrelativasalarepresentaciónde China. Del mismo modo, hubo que anular a última hora la Conferencia quedeberíahabersecelebradoenBudapesten�99�pordivergenciasrelativasalapar-ticipacióndePalestina.

LasatribucionesdelaConferenciaInternacionalsederivandelaprácticadelasprimerasConferenciasy,apartirde�928,delosEstatutosdelaCruzRojaInternacional.Acontinuaciónexaminaremosesasatribuciones.

5 Art.�deResolucionesyvotosdelaConferenciaconstitutivadeoctubrede�86�,Manual,op. cit.,nota�,p.625.

6 EstatutosdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja(Estatutos),aprobadosporlaXXVConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,enGinebraenoctubrede�986,modificadosen�995yen2006,enRevista Internacional de la Cruz Roja (RICR),duodécimoañon.º79,enero-febrerode�987,pp.27-59;Manual,op. cit.,note�,pp.�2�-�28;ensitiowebdelCICRwww.cicr.org/spa,sección“Temas”,subsección“MovimientoCRyMLR.

7 LaSociedadNacionalisraelíutilizaladenominacióndeMagenDavidAdom(EscudoRojodeDavid).8 Art.9.�,Estatutos.9 Art.9.2,Estatutos.

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Las atribuciones de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

De conformidad con los Estatutos del Movimiento Internacional de laCruz Roja y de la Media Luna Roja, “la Conferencia Internacional es la más alta autoridad deliberante del Movimiento”�0.Eslaúnicaentidadcompetenteparamodi-ficarlosEstatutosyelReglamentodelMovimiento,parazanjar,enúltimainstancia,todadivergenciarelativaalainterpretaciónyalaaplicacióndelosEstatutosydelReglamento,asícomoparapronunciarseacercadetodacuestiónqueelComitéIn-ternacionalylaFederaciónpuedansometerleenrelaciónconsuseventualesdiver-gencias.LaConferenciacontribuyealaunidaddelMovimientoyalarealizacióndesumisiónenelrespetoestrictodelosPrincipiosFundamentales,asícomoalrespe-toyaldesarrollodelderechointernacionalhumanitario;puedeasignarcometidosalComitéInternacionalya laFederaciónenlos límitesdesusestatutosyde losEstatutosdelMovimiento;encambio,nopuedemodificarlosestatutosdelComitéInternacionalnilosdelaFederación,nitomardecisionescontrariasaellos��.

Porúltimo, laConferenciaeligea losmiembrosde laComisiónPerma-nentedelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,queeselórganomandatariodelaConferenciaInternacionalentredosConferenciasyenloslímitesdelasatribucio-nesqueleconfierenlosEstatutosdelMovimiento�2.

Deconformidadconelartículo�0.5delosEstatutosdelMovimiento,“…laConferenciaInternacionaltomadecisionesyformularecomendacionesodecla-racionesenformaderesoluciones”.

ApesardequelaConferenciaInternacionalhaceloposibleporaprobarsusresolucionesporconsenso,nadaprohíbeprocederaunavotación,quepuedetenerlugarmediantevotosecretoolistanominal.

¿Cuál es el alcance de las resoluciones de la Conferencia Internacional?Conviene,pues,examinarestacuestiónantesdepodercentrarnosenlosprincipa-lesdesafíosqueseplanteanalaConferenciaInternacional.

El alcance jurídico de las decisiones de la Conferencia Internacional

YaenlaIIConferenciaInternacional,celebradaenBerlínen�869,seso-licitó a los delegados de las Sociedades Nacionales que acordaran instrucciones

�0 Art.8,Estatutos.�� Art.�0,Estatutos.�2 CreadaporlaXIIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,celebradaenLaHayaen�928,laComisión

Permanenteestáintegradapornuevemiembros,deloscualesdosrepresentantesdelComitéInternacio-nal,dosrepresentantesdelaFederaciónycincomiembrosdediferentesSociedadesNacionaleselegidosatítulopersonalporlaConferenciaInternacional.SobreelorigenylasfuncionesdelaComisiónPerma-nente,v.:“TheStandingCommissionoftheRedCrossandRedCrescent:itsorigins,roleandprospectsforthefuture”en: Making the Voice of Humanity Heard: Essays on humanitarian assistance and inter-national humanitarian law in honour of HRH Princess Margriet of the Netherlands,editadoporLies-bethLijnzaad,JohannavanSambeekyBahiaTahzib-Lie,MartinusNijhoffPublishers,LeidenyBoston,diciembre200�,pp.��-59.

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precisasypoderessuficientesparaejercerelderechoavoto��.Asimismo,siempresehareconocidoquelosdelegadosgubernamentalesnoactúanatítulopersonalsinoquerepresentanalosEstados,cuyaposiciónoficialexpresanatravésdesusintervencionesysusvotos��.

SibienesciertoqueelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaconstituyeesencialmenteunaasociacióninternacionaldeíndolenogubernamental,laparticipacióndelosrepresentantesgubernamentalesotorgaa laConferencia Internacionalunestatutomixto,privadoypúblicoa lavez.TalcomoloseñalaRichardPerruchoud,lacomposicióndelaConferenciaInternacio-naltambiéndeterminaelalcancedelasresolucionesaprobadas:

“ElvotodelosEstadostransformaunasuntoinicialmenteprivadoenunactojurídicosemiprivadodecaráctermixto:lasresolucionesdelasConfe-renciassurgenasíenlaesferadelderechointernacionalpúblicodebidoalacalidaddesusautoresylasobligacioneseventualesquecontienensonopo-niblesalosEstadosenlamedidaquehadeprecisarseulteriormente”�5.

Dostiposderesolucionesrevistenunestatutoparticularporsuíndolefun-damentaloconstitucional: losEstatutosdelMovimientoy losPrincipiosFunda-mentalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.

LafinalidaddelosEstatutosesregularlasrelacionesentreloscomponen-tesdelMovimiento.Sonel fundamento jurídicoenelquesesustentan todas lasdeliberacionesde laConferenciaInternacionalydesusórganosauxiliaresy,porconsiguiente,revistenuncarácterconstitucionalquedeterminasuámbitojurídicoparaloscomponentesdelMovimientoylosEstadosenelmarcodelaConferenciaInternacional.RichardPerruchoudescribecontodarazón:

“Elinstrumentoconstitutivoestablecedemaneraimperativalosderechosy las obligaciones de los miembros y determina los poderes de los órga-nosestatutarios;sucarácterobligatoriosederivanecesariamentedesuca-lidadconstitucionalpuestoque,porvoluntaddelaspartes,creaunpactosocial”�6.…“ElhechodequelosEstatutosnosehayanaprobadoenformadetratadono significa que los Estados no estén obligados por ellos: los gobiernostienenlafacultaddedarasuconsentimientolaformaqueprefieran.In-clusosilosEstatutosnoseaprobaronenformadetratadointernacional,

�� CirculairesduComitécentralprussien,2�novembre�868et�ermars�869,Compte rendu des Travaux de la Conférence internationale tenue à Berlin du 22 au 27 avril 1869 par les Délégués des Gouverne-ments signataires de la Convention de Genève et des Sociétés et Associations de Secours aux Militaires blessés et malades,Berlin,ImprimerieJ.-F.Starcke,�869,pp.�-5y7-9.

�� RichardPerruchoud,Les résolutions des Conférences internationales de la Croix-Rouge,Ginebra,Institu-toHenry-Dunant,�979,pp.�6-�9y�9�-�97.

�5 Ibíd.,p.�8.�6 Ibíd.,p.�06.

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constituyenuninstrumento internacional que, por su naturaleza, vincula a los Estados”�7, puntualizaademásRichardPerruchoud.

PodemosconcluirjuntoconRichardPerruchoud:

“Por suvoto, losEstados reconocieron laexistenciade laCruzRoja In-ternacional [...]. Por consiguiente, los Estatutos les son oponibles en sutotalidad,tantolasdisposicionesquereglamentanlascompetenciasdelosórganosestatutarioscomolasqueespecificanlasatribucionesdelCICRodelaLiga”�8.

Asimismo,cuandoseaprobaronlosPrincipiosFundamentalesdelaCruzRoja, se reconoció que éstos representaban normas de comportamiento para lasSociedadesNacionales,elCICRylaFederación.CuandoseaprobaronlosnuevosEstatutosdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaen la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Ginebra enoctubrede�986, losPrincipiosFundamentalesse incorporaronenelpreámbulode los nuevos Estatutos, lo cual muestra claramente el carácter constitucional yfundamentaldedichosprincipios.

LosPrincipiosFundamentalesnosondeporsíobligatoriosparalosEsta-dosque,pordefinición,soninstitucionespolíticas.Sinembargo,puedenconstituirunafuenteindirectadeobligacionesparaellos.

Así,losEstatutosdelMovimientodisponenque“todos los participantes en la Conferencia Internacional deben respetar los Principios Fundamentales, con los que han de avenirse todos los documentos presentados”�9.LosPrincipiosFundamentalesson,pues,unafuentedeobligacionesparalosEstadosenelmarcodelaConferencia.

Asimismo,atravésdelosEstatutosdelMovimiento,losEstadossecom-prometierona“[a respetar] en todo tiempo, la adhesión de todos los componentes del Movimiento a los Principios Fundamentales”20.

Porlotanto,sibienlosEstadosnoestánobligadosdirectamentearespetarlosPrincipiosFundamentalesdelMovimientofueradelaConferenciaInternacio-nal,debenatenerseaellosenelmarcodelamismayaceptarquelasinstitucionesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaseatenganaellosentodotiempo2�.

Apesardequelamayoríadelasresolucionessondeíndoleexhortatoria,comparablealadelasresolucionesdelasorganizacionesinternacionales,algunasresolucionestienenuncarácterreglamentarioysonobligatoriasparalosmiembros

�7 Ibíd.,pp.�07-�08.Enelmismosentido,v.Auguste-RaynaldWerner,La Croix-Rouge et les Conventions de Genève,Ginebra,GeorgetCie,�9��,p.79.

�8 RichardPerruchoud,op. cit.,nota�5,p.�08.En�99�,laAsambleaGeneraldelaLigadeSociedadesdelaCruzRojadecidióadoptarelnombredeFederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.

�9 Art.��.�,Estatutos.20 Art.2.�,Estatutos.2� Enlasecciónsobrelaorganizacióndelaacciónhumanitaria,abordaremoslagénesisyelalcancedelos

EstatutosdelMovimientoydelosPrincipiosFundamentales.

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delMovimiento.EselcasoporejemplodelReglamentosobreelusodelemblemadelacruzrojaodelamedialunarojaporlasSociedadesNacionales,delosPrin-cipiosyNormasdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaparaelSocorroenCasosdeDesastre,delosPrincipiosyNormasparalaCooperacióndelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaenmateriadeDesarrollo,delosreglamentosdefondosyme-dallasasícomo,desdeluego,delosEstatutosdelMovimientoydelosPrincipiosFundamentales.

TrashaberpasadorevistaalacomposiciónylasatribucionesdelaConfe-renciaInternacional,podemosabordarahoralosprincipalesdesafíosqueéstahaenfrentado.Aesterespecto,cabedistinguirentrelascuestionesrelativasalacom-posicióndelaConferencia,porunlado,y,porelotro,lasqueserelacionanconelderechohumanitarioylaacciónhumanitaria.

Cuestiones relativas a la composición de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Cuestiones de participación y riesgo de división de la Conferencia Internacional

SeríadistorsionarlaverdadsiafirmáramosqueantesdelaSegundaGue-rraMundiallaConferenciaInternacionalnotropezóconproblemasdecomposi-ción.DesdeelsigloXIXseplantearoncuestionesdeestanaturalezaperohastalaSegundaGuerraMundialéstasnoimpidieronlacelebracióndelaConferencianilabuenamarchadesustrabajos.Así,porejemplo,pesealaguerracivilquedesga-rrabaaEspaña,lasdosSociedadesespañolasrivalesaceptaronparticiparenlaXVIConferenciaInternacional,reunidaenLondreselmesdejuniode�9�822.

DurantelasegundamitaddelsigloXX,elpanoramaibaasertotalmentedistinto.TrescuestionesafectarongravementelasreunionesdelaConferenciaIn-ternacional:lacuestióndelarepresentacióndeChina;laexpulsióndeladelegacióndelGobiernodeSudáfricaylacuestióndelaparticipacióndePalestina.

La cuestión de la representación de China

LaSegundaGuerraMundialcondujoaladivisióndeAlemaniaydeCorea,preparóelterrenoparaladeVietNamyprovocólareanudacióndelaguerracivilchina,quedesembocóenladerrotadelosejércitosdelKuomintangenelcontinen-teyelreplieguedelosnacionalistaschinosenlaisladeTaiwán(Formosa).

Mientras“lasdosAlemanias”,“lasdosCoreas”y“losdosVietNam”acep-tabandemalaganasentarseunoalladodelotroenlasconferenciasinternacionales,loshermanosenemigoschinosestabandeacuerdoenunsolopuntoyeraqueha-bíaunasolaChina.Enotraspalabras,lapresenciadeunodelosgobiernoschinosexcluíaladelotro.Ahorabien,elgobiernonacionalista,apesardequenoejercía

22 Seizième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Londres du 20 au 24 juin 1938, Compte rendu,CruzRojaBritánica,Londres,�9�8,p.�7.

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ningúncontrolsobrelamayorpartedelterritorioydelapoblacióndeChina,habíalogradoseguirrepresentandoaChinaenlasNacionesUnidasyconservarelasientodemiembropermanentedelConsejodeSeguridadgraciasalrespaldodeEstadosUnidosydesusaliados2�.

EstacuestiónibaaarruinarlaXVIIIylaXIXConferenciaInternacionalyobstaculizarlareunióndelaConferenciaquedeberíahabersecelebradoenGine-braen�96�,conmotivodelcentenariodelaCruzRoja.

FrentealaspretensionesrivalesdelosdosGobiernoschinos,laComisiónPermanentedelaCruzRojaInternacional,cuyatareaes,enparticular,supervisarlapreparacióndelasConferenciasInternacionales,pensóquehabíahalladolaso-luciónidealalinvitaralosdosGobiernoschinos:elGobiernodePekínentantoquegobiernoresponsabledelaaplicacióndelosConveniosdeGinebraenelconti-nenteyeldeTaipeicomoresponsabledelaaplicacióndelosConveniosdeGinebraenlaisladeTaiwán2�.

EnlaXVIIIConferenciaInternacional,reunidaenTorontoenjulio-agostode�952,lasoluciónadoptadaporlaComisiónPermanentefueatacadaviolenta-menteportodoslosbandos,loquedesatódebatesnetamentepolíticosquedegra-daronelambientedelaConferencia.Finalmente,laConferenciaconfirmópor58votosafavor,25encontray5abstencioneslasmedidastomadasporlaComisiónPermanentedeenviarinvitacionesalasSociedadesNacionalesyalosgobiernos.NohabiendopodidoobtenerlaexpulsióndelGobiernodePekín,ladelegacióndelaRepúblicadeChinadecidióabandonarlaConferencia25.

EnlaXIXConferencia,reunidaenNuevaDelhienoctubre-noviembrede �957, el Gobierno de la República de China, a pesar de haber enviado unadelegaciónalacapitalindia,serehusóatomarparteenlaConferencia,porquehabíasido invitadocomo“Gobierno de Taiwán”ynocomo“de la República de China”.

El Gobierno de Estados Unidos presentó un proyecto de resolución,conforme al cual cada gobierno invitado a participar en la Conferencia habíadeserlobajoelnombreoficial,esdecirbajoelnombreconelquecadaunosedenominaba26.

EsteproyectoderesolucióneradoblementeinaceptableparalosdelegadosdelaRepúblicaPopulardeChinayparalaCruzRojaChina,puestoquepretendía

2� El25deoctubrede�97�,laAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasdecidióreconocerlaRepúblicaPopulardeChinacomoúnicarepresentantelegítimadeChinaenlasNacionesUnidasycomomiembropermanentedelConsejodeSeguridad.

2� La República de China había participado en la Conferencia Diplomática de �9�9 y había firmado losnuevosConveniosdeGinebradel�2deagostode�9�9.Además,estabavinculadaporsuratificacióndelosConveniosde�929.LaRepúblicaPopulardeChinaquenohabíaparticipadoenlaConferenciaDiplomáticade�9�9,seadhirióalosConveniosdeGinebrade�9�9el28dediciembrede�956.

25 XVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Toronto, julio-agosto 1952, Actas,CruzRojaCana-diense,Toronto,�952,pp.�2,�8-5�y5�-7�;CatherineRey-Schyrr,De Yalta à Dien Bien Phu, Histoire du Comité international de la Croix-Rouge, vol. III, 1945-1955,CICRyGeorgÉditeurs,Ginebra,2007,pp.�20-�25.

26 XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Nueva Delhi, octubre-noviembre de 1957, Actas, Cruz Roja de la India,NuevaDelhi,�958,pp.5�-55.

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lograrunadoblerepresentacióndeChinayporquesielproyectoeraaceptado,elGobiernodeTaiwántendríaunlugarenlaConferenciabajoelnombrede“Repú-blica de China”,apesardequeyanoejercíaningunaautoridadenelcontinente.ElGobiernodePekínbuscócontrarrestartal iniciativapresentandounproyectoderesoluciónqueprohibíatodainvitacióndirigidaaTaiwán27.

Esteembrollosuscitódiscusionesinterminables.AfindequelaConferen-ciapudieratratarlascuestionesesencialesparalascualeshabíasidoconvocada,sedecidióaplazarhastalaúltimasesiónplenariatodadecisiónrelativaalproyectoderesoluciónpresentadoporEstadosUnidosyalcontraproyectochino.Cuandofinal-mentesesometiólacuestiónavotación,elproyectoestadounidensefueaceptadopor62votosafavor,��encontray�6abstenciones28.DeclarandoquelaConfe-renciahabíainfringidosuspropiosEstatutos,losdelegadosdelaRepúblicaPopulardeChinaylosdelaCruzRojaChinaseretirarondelasalaenseñaldeprotestasolemne.Fueronseguidosporunterciodelasdelegaciones,entreellasladelaCruzRojadelaIndia,laSociedadNacionalanfitriona29.CuandolaConferenciaestabaporllegarasutérmino,losdelegadosdeTaiwánentraron,vencedores,enunasalaamitadvacía�0.LaConferenciaseterminóenunpsicodrama.

Pocoantesdeestavotacióndramática,laConferenciadeNuevaDelhiha-bíaaceptadodelCICR,delaLigaydelaCruzRojaSuizaunainvitaciónparace-lebrarlaXXConferenciaInternacionalenGinebra,elmesdeoctubrede�96�;laConferenciadebíaser laculminaciónde las festividadesorganizadasconmotivodelcentenariodelafundacióndelaCruzRoja��.

Sinembargo,entre�957y�96�,nosehizoningúnprogresoconmirasasolucionarlacuestióndelarepresentacióndeChina.Anteelriesgodequesepro-dujeranunanuevadivisióndelMovimientoydebatesnetamentepolíticosqueha-bríanempañadolascelebracionesconmemorativas,laComisiónPermanente,muyasupesar,decidióaplazarpordosañoslaXXConferenciaInternacional�2.

La Conferencia tuvo lugar finalmente en Viena en octubre de �965. ElGobiernodePekínylaCruzRojaChinasenegaronaparticiparporquesehabíandirigido invitaciones “a la camarilla de Chiang Kai Chek”��. Sin embargo, en elintervalo, las relaciones entre Pekín y Moscú se habían enfriado considerable-mente, de tal manera que la URSS y sus aliados se limitaron a hacer protestasrelativamenteplatónicassinretirarsedelaConferencia,quepudodeliberarluego

27 Ibíd.,pp.6�-69.28 ResoluciónXXXVI,Ibíd.,pp.��8y�70.29 Ibíd.,pp.��9-�55.�0 Ibíd., p.�5�.�� ResoluciónXL,Ibíd., pp.��7-��9y�7�.�2 Congrès du Centenaire de la Croix-Rouge internationale, Journée commémorative, Conseil des Délégués,

Compte rendu,CICR–Ligue–Croix-Rougesuisse,Ginebra,�96�,pp.�02-�0�.�� Cartade laSra.LiTe-chuan,presidentade laCruzRojaChina,al embajadorAndréFrançois-Poncet,

presidentede laComisiónPermanente,�0deenerode�965,adjuntaa lacartadelpresidenteSamuelGonarddirigidaalosmiembrosdelCICR,2�defebrerode�965,ArchivosdelCICR,Procès-verbaux des séances plénières du CICR;XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Viena, 2-9 de octubre de 1965, Informe final,CruzRojaAustriaca,Viena,�965,p.�2(int.Lauda).

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contodaserenidad��.SólolaRepúblicadeChina(Taiwán)tomóparteenlaXXIConferenciaInternacional,celebradaenEstambulenseptiembrede�969�5.

FinalmenteelGobiernodeTaiwánhabíadecaerensupropiatrampa.El25deoctubrede�97�,laAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasdecidióreconoceralaRepúblicaPopulardeChinacomoúnicarepresentantelegítimadeChinayex-pulsaralGobiernodeTaiwándetodoslosórganosdelasNacionesUnidas�6.

Puestoqueelprincipalórganopolíticodelacomunidadinternacionalha-bíazanjadolacuestióndelarepresentacióndeChina,elMovimientosólotuvoqueadoptaresasolución.AlaXXIIConferenciaInternacionalreunidaenTeherán,elmes de noviembre de �97�, fueron invitadas solamente la República Popular deChinaylaCruzRojaChina�7ysesiguiólamismalíneaparalasConferenciasul-teriores.

Asípues,estacuestiónquehabíadominadovariasConferenciasInterna-cionalesdesapareciódelordendeldíadelMovimientodesdeelmomentoenquelaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasresolvióestediferendodemaneraefec-tiva.Sinembargo,notardaronensurgirotrascuestionesrelativasalacomposicióndelaConferencia.

La expulsión de la delegación del Gobierno de Sudáfrica

LaXXVConferencia Internacional,celebradaenGinebraenoctubrede�986,habíainscritoenelordendeldíavariosasuntosimportantes,entreelloslarevisiónde losEstatutosde laCruzRojaInternacional.Sinembargo, tanprontocomoseinaugurólaConferencia,esosasuntossevieroneclipsadosporunamo-ciónpresentadaporelGobiernodeKenia,ennombredelGrupoafricano,en laquesesolicitabalasuspensióndeladelegacióngubernamentalsudafricanadebidoaqueelGobiernodePretoria,alaplicarlapolíticadelapartheid,vulnerabalasnor-mashumanitariasylosprincipioshumanitariosuniversalmentereconocidos,aqueestapolíticahabíasidocondenadauniversalmenteyaqueelGobiernosudafricanonocumplíalascondicionesnecesariaspararepresentaralamayoríadelapoblacióndesupaís�8.

ApoyaronestamociónlamayoríadelasdelegacionesdelospaísesdelTer-cerMundoylasdelbloquesoviéticoyseopusieronaellalasdelegacionesdelospaísesoccidentalesynumerosasSociedadesNacionales, aduciendoqueno teníaningúnfundamentojurídico,quellevabaalaConferenciaporderroterospolíticos,

�� Ibíd., pp.��-�7.�5 XXI Conferencia Internacional de la Cruz Roja reunida en Estambul, 6-13 de septiembre de 1969, Infor-

me,MediaLunaRojaTurca,Estambul,�969,p.��.�6 Resolución2758(XXVI)�97�,aprobadael25deoctubrede�97�,Resoluciones aprobadas por la Asam-

blea General durante su vigésimo sexto período de sesiones, 21 de septiembre – 22 de diciembre de 1971,AsambleaGeneral,Documentosoficiales:vigésimosextoperíododesesiones,SuplementoN.º29,Docu-mentoA/8�29,p.2.

�7 XXII Conferencia Internacional de la Cruz Roja celebrada en Teherán, 8-15 de noviembre de 1973, In-forme,SociedaddelLeónySolRojosdelaRepúblicaIslámicadelIrán,Teherán,�97�,p.��.

�8 IntervencióndelembajadorD.D.Afande,XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 23-31 de octubre de 1986, Informe,CruzRojaSuiza,Berna,�987,pp.77-78.

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queviolabaelprincipiofundamentaldeuniversalidadyqueeranecesarioprose-guireldiálogoconelrégimendelapartheid.

DespuésdetresdíasdediscusiónquehabíanpuestoalaConferenciaenelcandelero,lamociónfueadoptadapor�59votosafavor,25encontray8abstencio-nes�9.Considerandoquesetratabadeunacuestióndeíndolepolítica,elCICRy�6SociedadesNacionalessenegaronatomarparteenlavotación.Cuandoselepidióquedejaralasala,elrepresentantedeSudáfricalanzósuplacaconungestoteatralqueloscanalesdetelevisióndelmundoenteroseencargarondeinmortalizar.

EnOccidente, laexpulsiónde ladelegacióngubernamentalsudafricanacausóunavivaemoción.Aunquecondenabanelapartheid,muchosconsideraronqueesadecisióneraunaviolacióndelosEstatutosydelosPrincipiosFundamen-talesdelMovimiento.Ahorabien,talcomolohabíasubrayadoantesdelavota-cióneldelegadodeFrancia“una asociación, una organización, un movimiento, sea cual fuere, que no respete sus propios estatutos, está condenado”�0. “El naufragiodelaConferencia”titulabaelJournal de Genève,pocashorasantesdelafatídicavotación��.

Pero no hay mal que por bien no venga. La expulsión de la delegaciónsudafricanacausóuntraumatanprofundoquenadiemássearriesgóaprovocarnuevas fracturas.LosnuevosEstatutosdelMovimientoInternacionalde laCruzRojaydelaMediaLunaRoja,queeralacuestiónmásdelicadadelordendeldíadelaConferencia,fueronaprobadosporconsensoenpocosminutosysindebate�2.

LaXXVConferenciaInternacionalhabíadecididoquelaConferenciasi-guientetendríalugaren�990enCartagena(Colombia)��.Noobstante,araízdelasdificultadesligadasalacuestióndelarepresentaciónpalestina,laConferenciasiguiente pudo reunirse sólo en �995 en Ginebra. Entre tanto, la cuestión de larepresentacióndelGobiernosudafricanodejódeplanteasepuessehabíadesman-teladoelapartheidenSudáfrica.

Duranteesetiempo,lacuestióndelarepresentaciónpalestinahabíapro-vocadoelnaufragiodeotraconferencia.

�9 XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 23-31 de octubre de 1986, Informe,pp.97-98.

�0 IntervencióndelministroJeanMoutonBrady,Ibíd., p.8�.�� ‘Croix-Rouge:laconférencechavire’,enJournal de Genève,25deoctubrede�986,p.�6;JacquesMoreillon,

“SuspensióndelaparticipacióndeladelegacióngubernamentaldelaRepúblicadeSudáfricaenlaXXVCon-ferenciaInternacionaldelaCruzRoja(Ginebra–�986):Diferentespercepcionesdeunmismoaconteci-miento”,enRICR,n.º80,marzo-abrilde�987,pp.��7-�56;YvesSandoz,“AnálisisjurídicodeladecisióndesuspenderaladelegacióngubernamentalsudafricanadelaXXVConferenciaInternacionaldelaCruzRoja”,CICR,versiónespañoladelartículooriginalenfrancéspublicadoenAnnuaire français de droit international,vol.XXXII,�986pp.59�-602.

�2 XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Ginebra del 23 al 31 de octubre de 1986, Informe,pp.�2�-�22;Paul-ÉmileDentand,‘Croix-Rouge:dernierscompromis’,enJournal de Genève,�denoviembrede�986,p.2�.

�� DadalasituacióndeinseguridadimperanteentoncesenColombia,laCruzRojaColombianasevioenlaobligaciónderenunciaraorganizarlaConferencialaque,pordecisióndelaComisiónPermanente,secelebraríaenBudapestelaño�99�.

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La cuestión de la participación de Palestina

EnelmomentoenquelaXXVConferenciaInternacionalseencontrabasumidaeneldebatesobrelasuspensióndeladelegacióngubernamentalsudafrica-na,elObservadorPermanentedePalestinaantelaOficinaEuropeadelasNacionesUnidashizollegaralpresidentede laConferenciaunacartaenlaquepedíaquesepermitieraaPalestinatomarparteenlaConferencia.Suiza,paísanfitrióndelaConferencia,ofreciósusbuenosoficiosparaevitarqueestacuestiónsiguieranu-blandounclimayabastantetormentoso.

Altérminodediscretasnegociaciones,Palestinarenuncióapedirquesedebatiera la cuestiónde suparticipación, a condicióndequeelpresidentede laConferenciahicieraunadeclaraciónenlaquesolicitabaqueseencontraraunaso-luciónadecuadaalacuestióndelaparticipaciónpalestinaantesdelaConferenciasiguiente.

Elpresidentehizoestadeclaraciónjustoantesdelaceremoniadeclausurade la XXV Conferencia Internacional��, con lo que se evitó un segundo debatesobreunacuestióndeparticipación.Sinembargo,conellosehabía largadounabombadetiemposobrelaXXVIConferencia.

Enelintervalo,latensiónsiguiósubiendodebidoaotrascircunstancias.Enefecto,traslaofensivaisraelílanzadaenelveranode�982enLíbano,losdirigentesde la Organización de Liberación de Palestina tuvieron que replegarse en Túnez,dondeproclamaronunEstadopalestino.El2�dejuniode�989,SuizarecibiódelObservadorPermanentedePalestinaantelaOficinaEuropeadelasNacionesUni-dasunacomunicaciónenlaqueelComitéEjecutivodelaOrganizacióndeLibera-cióndePalestinanotificabaquehabíadecididoadherirsealoscuatroConveniosdeGinebradel�2deagostode�9�9yalosProtocolosadicionalesaesosConvenios�5.

Trasestimarque,ensucalidaddeEstadodepositario,nolecorrespondíaresolverlacuestióndesabersiPalestinateníaonolafacultadparaadherirsealosConveniosdeGinebra,SuizatransmitiólanotapalestinaalosEstadosPartesenlosConveniosdeGinebrasinpronunciarsealrespecto.AlgunosEstadosrecibieronlacomunicaciónpalestinacomounactodeadhesión,mientrasqueotrosEstadossenegaronaconsideraraPalestinaunEstadoParteenlosConveniosdeGinebra.

LaComisiónPermanente,quedebíaencargarsedeprepararlaXXVICon-ferenciaInternacional,seencontrabaenunverdaderoembrollorespectodelesta-tutojurídicodePalestina.LosEstadosárabespedíanqueseinvitaraaPalestinaencalidaddeEstadoParteenlosConveniosdeGinebray,porende,comomiembrodeplenoderechodelaConferencia,mientrasqueotrosEstadosseoponíanconlamismafirmezaaesaparticipación.DadoquelosdirigentesdelaOrganizacióndeLiberacióndePalestinahabíanprestadosuapoyoaSadamHuseindurantelaocu-pacióniraquídeKuwaityluegodurantelaguerradelGolfo(�99�),EstadosUnidosenparticularsemostrabarenuenteatodaparticipacióndePalestinaenlaXXVIConferenciaInternacional.

�� XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 23-31 de octubre de 1986, Informe,p.��7.�5 SchindleretToman,op. cit.,note�,p.668.

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En su calidad de institución del Movimiento, la Comisión Permanente,encargadaentreotrastareasdeelaborarlalistadelosmiembrosdelaConferencia,noestabahabilitadaparazanjarunacuestióneminentementepolítica,yaqueéstaversabasobreelestatutointernacionaldePalestina.ConelrespaldodeungrupodediplomáticosacreditadosenGinebra,hizotodoloposibleporalcanzarunasolu-cióndecompromiso.ElgrupoárabeaceptófinalmentequePalestinafuerainvitadaencalidaddeobservador,peroEstadosUnidosrechazóesasolución.

LanegociaciónprosiguióhastalavísperadelaaperturadelaConferencia,perosinqueselograrallegaraunacuerdo.ReunidaenBudapestveinticuatrohorasantesdequesedierainicioalaConferencia,laComisiónPermanenteconstatóqueeraimposibleencontrarunterrenodeentendimientoyquesecorríaelriesgodecelebrarlaConferenciasinelgrupoárabesiPalestinanoerainvitadacomoobser-vadorysinEstadosUnidoseIsraelsiPalestinaerainvitadaaunquesólohubierasidoencalidaddeobservador.Aunquemuchasdelegacionesyaseencontrabanenlacapitalhúngarayotrasestabanporllegar,laComisiónPermanenteresolvió,congranpesar,aplazarlaXXVIConferencia.

ParaelMovimiento,fueunaderrotaamarga.

¿Hacia el fin de la Conferencia Internacional?

Tras el fracaso de Budapest, se alzaron muchas voces dentro del Movi-mientoparaproclamarenaltoque laConferencia Internacionalhabíamuertoyquenoeraniposiblenideseabletratardehacerlarenacerdesuscenizas.

Eldescréditoarrojadoeratantomásgrandecuantoquenohabíasidopo-siblereelegiralaComisiónPermanente,yaqueeslaConferencialaqueeligeasusmiembros.¿CómounaComisióncuyomandatohabíallegadoasutérminodesdehacíamuchotiempoyquellevabalosestigmasdeunaderrotatanestrepitosapo-dríareponersedelfracasoqueacababadevivir?

LasSociedadesNacionalesylaFederaciónnoparecíanmayormentepreocu-padasporladesaparicióndelaConferenciaInternacionalpuestoquelosórganosdelaFederaciónconstituíanloslugaresdediálogomásimportantesparaellas.ParaelCICRlascosaserandistintas.ConfrontadoconlosconflictosdeexYugoslaviaydelCáucaso,sinhablardelosconflictosmásantiguos,elCICRsesentíamuyafectadoporladesaparicióndeunforoenelquesedialogabaconlosEstadosPartesenlosConveniosdeGinebra.

Asípues,unavezmáselCICRtomóiniciativasqueibanapermitira la

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ConferenciaInternacionalrenacertraslahumillaciónsufridaenBudapest�6,loquelogrógraciasalapoyodeladiplomaciasuiza.Dehecho,elCICRpersuadióaSuiza,ensucalidaddeEstadodepositariodelosConveniosdeGinebra,paraqueconvo-caraunaconferenciaad hoc quereunieraalosEstadosPartesenlosConveniosdeGinebra,asícomoalCICRyalaFederación.LasSociedadesNacionalesestaríanrepresentadaspormediodesuFederación�7.

EnsucalidaddeEstadoanfitrióndelaConferencia,Suizaestabaencon-dicionesdetomarunadecisiónencuantoadirigirunaeventualinvitaciónaPales-tina,conlaesperanzarazonabledequeningúnEstadoasumiríalaresponsabilidaddeprovocarelnaufragiodelareuniónponiendoenteladejuiciolasopcionesdelEstadosanfitrión.

LaConferenciaInternacionalparalaproteccióndelasvíctimasdelaguerrasecelebróenGinebradel�0deagostoal�deseptiembrede�99�yfueunrotundoéxito.Nohuboningúndebatesobrecuestionesderepresentación.ElCICRhabíapreparadoparaesaConferenciaunimportanteinforme�8quetuvounaexcelenteacogidaylaConferenciaadoptóporconsenso,casisinmodificación,ladeclaraciónfinalqueelCICRhabíapreparadoconlaayudadeungrupodenegociación�9.

LaconfianzaquedóasírestablecidaeinmediatamentedespuésdelaCon-ferencia Internacionalpara laprotecciónde lasvíctimasde laguerra,elCICRylaFederacióncomenzaronaprepararlaXXVIConferenciaInternacional,quesecelebróenGinebradel�al7dediciembrede�995.Palestinafueinvitadaencalidaddeobservador,soluciónquenodiolugaraningúndebateniduranteesaConferen-cia50nidurantelasConferenciasulteriores.

�6 ElCICRyahabíaintervenidoendosocasionesparaquelaConferenciaInternacionalnodesapareciera.Des-puésdelaguerrafranco-alemanade�870-�87�,lasrecriminacionesentrelosexbeligerantesfuerontanvio-lentasquelaCruzRojaAustriaca,quehabíainvitadoalaIIIConferenciaInternacionalaquesereunieraenVienaen�87�,prefirióaplazarlasine die.TrashaberpedidoenvanodurantemásdediezañosalaCruzRojaAustriacaquehicierahonorasuscompromisos,elCICRdecidióconvocarporsucuentalaIIIConferenciaInternacional,quetuvolugarenGinebraenseptiembrede�88�.Asimismo,traslaPrimeraGuerraMundial,laCruzRojaFrancesadeclaróquenotomaríaparteenlasreunionesconlaCruzRojaAlemanamientraséstanopresentarasusdisculpasporlasviolacionesdelderechodelaguerracometidasporAlemania.LaCruzRojaAlemanarespondióquenoteníaquedisculparseporcrímenesimputadosalgobiernoimperialyque,entodocaso,lasviolacioneshabíansidocometidasporambosbandos.Despuésdehaberintentadoenvanodurantemásdedosañosllegaraunacuerdo,elCICRdecidióconvocarlaXConferenciaInternacional,quesecelebróenGinebradel�0demarzoal7deabrilde�92�.LaCruzRojaFrancesasenegóaparticiparenlareunión.

�7 Noeraposible invitara lasSociedadesNacionalespues lacomposiciónde laConferenciahabría sidoidénticaaladelaConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.Ahorabien,sielGobiernosuizo,depositariodelosConveniosdeGinebra,estáhabilitadoparaconvocarunareunióndelosEstadosPartesenesosConveniosnoloestáparareunirlaConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojasinelmandatodeéstaodelaComisiónPermanente.

�8 “ConferenciaInternacionalparalaproteccióndelasvíctimasdelaguerra(Ginebra,�0deagosto–�desep-tiembrede�99�),Informe sobre la protección de las víctimas de la guerra,elaboradoporelComitéInternacio-naldelaCruzRoja,Ginebra,juniode�99�”,enRICR,N.º��9,septiembre-octubrede�99�,pp.��-�68.

�9 “ConferenciaInternacionalparalaproteccióndelasvíctimasdelaguerra(Ginebra,�0deagosto–�deseptiembrede�99�),Declaración final de la Conferencia”, en RICR,N.º��9,septiembre-octubrede�99�,pp.�98-�02.

50 XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 1-7 de diciembre de 1995, Informe,ComitéInternacionaldelaCruzRojayFederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,Ginebra,�996,p.�0.

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LascuestionesrelacionadasconlacomposicióndelaConferencia,queha-bíanocupadoelprimerplanodurantelasConferenciasInternacionalescelebradasenlosañosdelaguerrafría,dejarondeplantearseprácticamentedesdelaXXVIConferencia,celebradaenGinebraen�995.Sibienseprodujeronalgunasescara-muzasenlasconferenciasposteriores,éstasjamáshicieronpeligrarlacelebracióndelaConferencianilabuenamarchadesustrabajos.Deestemodo,laConferenciapudocentrarseencuestionesrelativasalderechohumanitarioyalaacciónhuma-nitaria,loqueexaminaremosacontinuación.

Cuestiones relacionadas con el derecho humanitario y la acción humanitaria

Sería,desde luego, imposibleenumerarenunaspocaspáginas todas lascuestiones ligadas a los diferentes asuntos esenciales examinados en las treintaConferencias Internacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que hantenido lugar hasta el momento. Un libro no bastaría. Nos limitaremos a indicaraquílascuestionesquenosparecenmásimportantes,sabiendoquetodaopciónesarbitrariaypuedeserlegítimamentecriticada.

Por afán de claridad, agruparemos esas cuestiones en torno a los cincotemasprincipalessiguientes:

• eldesarrollodelderechointernacionalhumanitario;• elcometidodelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMedia

LunaRoja;• laorganizaciónylosprincipiosdelaacciónhumanitaria;• lasrelacionesentreloscomponentesdelMovimientoylosEstados;• laaplicacióndelderechointernacionalhumanitario.

El desarrollo del derecho internacional humanitario

SilahistoriatuvieraqueretenerunasolacontribucióndelaConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaalprogresodelahumani-dad,sindudaalgunahabríaqueponerderelieveelimpulsodadoaldesarrollodelderechointernacionalhumanitario.Dehecho,cadaunadelasetapasdeesedesa-rrollosehabeneficiadodelaposiciónadoptadaporlaConferencia.

Asíporejemplo,lostresvotosqueadoptólaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�paralosgobiernossonlosqueallanaronelcaminoparalacon-vocacióndeunaconferenciadiplomáticaylaaprobacióndelprimerConveniodeGinebradel22deagostode�86�.

Asimismo,laXVIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenEstocolmoenagostode�9�8,noselimitósóloaexaminarartículoporartículoyaprobarlosproyectosdeconveniosrevisadosonuevosqueelComitéInternacionaldelaCruzRojahabíapreparadoencolaboraciónconexpertosgubernamentalesafindetenerencuentalasenseñanzasquedejólasSegundaGuerraMundial,sino

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quedeclaróigualmenteque“esos proyectos, en particular el nuevo convenio relativo a la protección de las personas civiles, correspondían a las aspiraciones profundas de los pueblos del mundo”yrecomendó“a todos los gobiernos que se reunieran lo antes posible en una conferencia diplomática para aprobar y firmar los textos que [acababa] de aprobar5�”.

Delmismomodo,laXXIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,quetuvolugarenTeheránennoviembrede�97�,prestósuapoyoalosproyectosdeProtocolosadicionalesalosConveniosdeGinebra52.

Enrealidad,cadaunadelasetapasdeldesarrollodelderechointernacio-nalhumanitariosehabeneficiadodelapoyodelaConferenciaInternacional,quesiempreharespaldadolosproyectosqueelCICRlehasometido,conunasolaex-cepción,aunqueunaexcepciónimportante.

Traslosbombardeosperpetradoscontralasaglomeracionesurbanasduran-telaSegundaGuerraMundial,quedebíaculminarconladestruccióndeHiroshimaydeNagasaki,elCICRemprendióconsultassobreeltemadelaproteccióndelapoblacióncivilcontralashostilidades.Conlaasistenciadeexpertosaltamenteca-lificados,preparóunProyectodeReglasparalimitarlosriesgosquecorrelapobla-cióncivilentiempodeguerra.

Setratabaconcretamentedeunproyectodeconveniocuyafinalidaderarestablecerelprincipiodeinmunidaddelapoblacióncivil,definirlosobjetivosmi-litaresquesonlosúnicosobjetivoslegítimoscontraloscualessepuedendirigirlosataques,establecerlasprecaucionesquedebentomarseenlosataquesyprohibirlosbombardeosdezona,asícomoelusodearmas“cuya acción nociva –especialmen-te por diseminación de agentes incendiarios, químicos, bacteriológicos, radioactivos u otros– pudiera extenderse de una manera imprevista o quedar, en el espacio o en el tiempo, fuera del control de los que las emplean, con lo que pondrían en peligro a la población civil5�”.Sisehubieraaceptado,estadisposiciónhabríallevadoalaprohi-bicióndelusodelasarmasnucleares,porlomenosenlaguerraterrestre.

ElProyectodereglassepresentóa laXIXConferencia InternacionaldelaCruzRoja,reunidaenNuevaDelhi,losmesesdeoctubreynoviembrede�957.Lacuestiónrelativaalaprohibicióndelasarmasatómicasfueelpuntomáscon-trovertido en los debates. Las delegaciones de los países socialistas criticaban lafaltadeaudaciadelproyectodelCICRyreclamabanlaprohibiciónlisayllanadelasarmasnuclearesytermonucleares.Losoccidentales,porsuparte,denunciabanqueerailusoriaunaprohibicióndelempleodetalesarmas,sinoselarespaldabaconundesarmegeneralyuncontrolefectivo.Finalmente,laConferenciasolicitóalComitéInternacionaldelaCruzRojaqueremitieraelproyectoalosgobiernos

5� ResoluciónXIX-5,Dix-Septième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Stockholm du 20 au 30 août 1948, Compte rendu,CruzRojaSueca,Estocolmo,�9�8,pp.95-96.

52 ResoluciónXIII,XXII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Teherán, 8-15 de noviembre de 1973, Informe,pp.��-��2.

5� Art.��,Proyecto de reglas para limitar los riesgos que corre la población civil en tiempo de guerra,CICR,Ginebra,septiembrede�956,p.�06.

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paraqueloexaminaran5�,peroestamedidanoeramásqueunpretextoporqueelasuntoyasehabíaidoapique.

Másrecientemente,laConferenciaInternacionaldiosuapoyoalaprohi-bicióndelasminasterrestresantipersonal55ydelasarmaslásercegadoras56,asícomoalProtocoloIIIadicionalalosConveniosdeGinebra57.

El cometido del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

LaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�,quedionacimientoalaCruzRoja,planteósolamenteentérminosmuygeneraleslosdeberesylasatribu-cionesdelasfuturasSociedadesNacionalesyprácticamentenomencionólosdelCICR,cuyadisoluciónsehabíaprevistoenaquelmomentoparauntiempomás.

UnadelasprimeratareasdelasConferenciasInternacionalesfue,porlotanto,precisarelcometidodelasSociedadesNacionalesydelCICR,asuntoquefueunadelasprincipalespreocupacionesdelasprimerasConferencias.

La función de las Sociedades Nacionales en tiempo de paz

LaprimeracuestiónfuedefinirlafuncióndelasSociedadesNacionalesentiempodepaz.LasSociedadesNacionaleshabíansidocreadasconlafinalidaddeprestarasistenciaalosmilitaresheridos.Desdeesaperspectiva,estabaprevistoquesuprincipaltareaentiempodepazfueraprepararseparaasumirresponsabilidadesencasodeguerray,enparticular,reclutarycapacitaralos“voluntarios entusiastas”comoloshabíallamadoHenryDunant.Sinembargo,yaenlaIIConferenciaInter-nacional,celebradaenBerlínelaño�869,lasSociedadesNacionalesseñalaronquelesresultabaimposiblereclutaryformaralosvoluntariosysobretodomantenerlosmotivadosconelúnicopropósitodequeestuvieranpreparadosparaactuarencasodeguerra,loqueadecirverdadnadiedeseabaqueocurriera.Asípues,lasSocieda-desNacionalesqueríandedicarseaactividadesdetiempodepaz,enparticularenelámbitodelaformacióndelpersonalhospitalario,laatenciónalosenfermosylaluchacontralasepidemiasyotrascatástrofesquepudieransobrevenirentiempodepaz.

5� ResoluciónXIII,XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Nueva Delhi, octubre-noviembre de 1957, Actas,,p.�62;Ibíd.,Actas referentes al Proyecto de reglas para limitar los riesgos que corre la po-blación civil en tiempo de guerra,CICR,Ginebra,abrilde�958,roneografiado.

55 ResoluciónII-G,XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 1-7 de diciembre de 1995, Informe,pp.��2-��.

56 ResoluciónII-H,Ibíd.,p.��.57 ResoluciónIII,XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra,

2003, Informe,ComitéInternacionaldelaCruzRojayFederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,Ginebra,200�,pp.��-�2.SobrelacontribucióndelaConferenciaInterna-cionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaaldesarrollodelderechointernacionalhumanitariovéaseelartículosiguiente:PhilippeAbplanalp,“LasConferencias Internacionalesde laCruzRoja; factordedesarrollodelderechointernacionalhumanitarioydecohesióndelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja”,enRICR,n.º��,septiembre-octubrede�995,pp.567-599.

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Fundadordelaorganización,elComitédeGinebraseerigióendefensordelrespetoabsolutodelosobjetivosparaloscualessehabíafundadolaCruzRoja.Vioquelasactividadesentiempodepazeranunaamenazaparalosobjetivosiniciales:absorbidasporesasactividades, lasSociedadesNacionalespodíanolvidarsedesumisiónprimera,esdecirlaasistenciaalosmilitaresheridosenelcampodebatalla.

Araízdeestedesacuerdo,secelebróunprimerdebatesobrelafuncióndelasSociedadesNacionales,debateenelqueelComitédeGinebrasalióperdedor.LaIIConferenciaInternacional,celebradaenBerlínen�869,aprobóunaresolu-ciónenlaquealentabaalasSociedadesNacionalesaquerealizaranactividadesentiempodepaz,comolaluchacontralasepidemiasyotrascatástrofes,medianteeldesarrollodesussecciones,elreclutamientodevoluntariosylaformacióndeper-sonaldeenfermería58.

La composición y las tareas del CICR

AunqueelComitédeGinebrapensabaquesumisiónhabíallegadoasutérminoconlaaprobacióndeuntratadoqueprotegíaalosmilitaresheridosyalos miembros del servicio sanitario en el campo de batalla, rápidamente resultóevidentequeeranecesariopreservarelComitédeGinebraafindevelarpor losinteresesgeneralesdelaobracomúnyfavorecerelintercambiodecomunicacionesentrelasnuevasSociedadesNacionales.

Porconsiguiente,nomenosurgenteeradefinirlacomposiciónyelpapeldelComitédeGinebra,cuestiónqueseexaminóenvariasConferenciasInterna-cionales.SibienenunprincipioelpropioComitéhabíaprevistoampliarseafindeintegraraunrepresentantedecadaSociedadNacional,cambiótotalmentesuposi-ciónaeserespectotraslaguerrafranco-alemanade�870-�87�.Enefecto,mientrascadaunoimaginabaquelasSociedadesNacionaleshabríanpodidoestarporen-cimadelconflictoencasodeguerra,enlaprácticasevioalasjóvenesSociedadesNacionalesconvertirseenportavocesdelamásvengativapropagandaydestrozarsemutuamente.ElCICRnoibaaolvidaresaleccióntanfácilmente,sobretodoqueserepetiría,enformasimilar,enconflictosulteriores.

Almismotiempo,laguerrafranco-alemanahabíapuestoderelievelaim-portanciadel cometidoqueelComitédeGinebrahabía tenidoquedesempeñarcomointermediarioneutralencasodeguerraafindefacilitarelintercambiodecomunicaciones,nosóloentrelasSociedadesNacionalesdelospaísesbeligerantes,sinotambiénentrelospropiosgobiernos59.

58 Compte rendu des Travaux de la Conférence internationale tenue à Berlin du 22 au 27 avril 1869 par les Délégués des Gouvernements signataires de la Convention de Genève et des Sociétés et Associations de Secours aux Militaires blessés et malades,pp.�-5,7-9,�5-�8,27-�6,�5�-208,2��-2�5y25�-25�;P.Boissier,op. cit.,nota�,pp.�02-�0�y�08-�09.LosrepresentantesdelCICRnointervinieroneneldebatesobreestacuestiónenlaConferenciadeBerlín,considerandosindudaquedebíanzanjarlalaspropiasSo-ciedadesNacionales.Ahorabien,elCICRhabíaexpresadoenlacorrespondenciapreliminarsuoposiciónalaampliacióndelámbitodeactividadesdelasSociedadesNacionales.

59 SobreeldesarrollodelasactividadesdelComitéInternacionaldurantelaguerrafranco-alemanade�870-�87�,v.P.Boissier,op. cit.,nota�,pp.��5-�5�;F.Bugnion,op. cit.,nota�,pp.�6-��.

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LacuestióndelacomposiciónylasatribucionesdelCICRibaaabordarseenlascuatroprimerasConferenciasInternacionales.DurantelasdosprimerassedebatióalrespectosinquesellegaraaconclusiónalgunasobrelacomposicióndelCICR.Sinembargo,seleencomendóunatareaqueibaatenerundesarrollocon-siderableapartirdelaguerrafranco-alemanade�870-�87�,quefueladecrearencasodeguerraunaagenciadecorrespondenciaydeinformaciónquefacilitaraelintercambiodemensajesyelenvíodesocorros60.

LaIIIyIVConferenciaInternacional,celebradasenGinebraelaño�88�yenKarlsruheen�887,sevieronconfrontadasadosproyectosdecididamenteopuestos.

Porunlado,elcomitécentraldelaCruzRojaRusahabíapresentadounproyectodereorganizacióndelaCruzRojadestinadoaregularlasrelacionesen-trelasinstitucionesdelaCruzRojasobrelabasedeuntratadoytransformaralComitédeGinebraenunverdaderoorganismointernacionalqueincluyeraaunrepresentantedecadaSociedadNacional.DichoComitéhabríaocupadoasíunaposicióndeautoridadfrentealasSociedadesNacionales.Entiempodeguerra,sumisiónhabríaconsistidoenprevenirlasviolacionesdelConveniodeGinebraen-viandoalteatrodelashostilidadesadelegadosneutralesencargadosdecontrolarlamaneraenquelosbeligerantescumplíansusobligaciones6�.Porotrolado,elCICRpedíaquesemantuvieransucomposiciónysusatribuciones talcomosehabíandesarrolladoenlapráctica62.

Losdebatesfueronparticularmenteanimados.LoqueestabaenjuegoenelproyectorusoeranosólolacomposicióndelCICR,sinotambiénlaindependen-ciadequehabíangozadolasSociedadesNacionalesdesdequeseiniciólaobrayesloquecondujoasufracaso.FinalmentelaConferenciadeKarlsruheaprobóunaresoluciónqueconfirmabaelstatus quo:

“EnelinterésgeneraldelaCruzRoja,esconvenientemanteneralComitéInternacional,cuyasedeestáenGinebra,enlaformaquehatenidodesdelosorígenesdelaobra.Talcomohahechopreviamente,continuará:a) esforzándosepormantenerydesarrollarlasrelacionesentreloscomités

centrales;

60 RésolutionIV/�,Compte rendu des Travaux de la Conférence internationale tenue à Berlin du 22 au 27 avril 1869 par les Délégués des Gouvernements signataires de la Convention de Genève et des Sociétés et Associations de Secours aux Militaires blessés et malades,p.25�.

6� Troisième Conférence internationale des Sociétés de la Croix-Rouge tenue à Genève du 1er au 6 septem-bre 1884, Compte rendu,CICR,Ginebra,�885,pp.6�-66,69,8�-85y86;Du rôle du Comité international et des relations des Comités centraux de la Croix-Rouge,InformepresentadoporelComitéInternacionalalaConferenciaInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaenKarlsruheen�887,CICR,Ginebra,�887,pp.9-��;Quatrième Conférence internationale des Sociétés de la Croix-Rouge tenue à Carlsruhe du 22 au 27 septembre 1887, Compte rendu,Berlín,ComitéCentraldeAsociacionesAlemanasdelaCruzRoja,�887,pp.92-9�,95-97y�0�.

62 Troisième Conférence internationale des Sociétés de la Croix-Rouge tenue à Genève du 1er au 6 septem-bre 1884, Compte rendu,pp.7�-8�;Du rôle du Comité international et des relations des Comités cen-traux de la Croix-Rouge,pp.22-2�;Quatrième Conférence internationale des Sociétés de la Croix-Rouge tenue à Carlsruhe du 22 au 27 septembre 1887, Compte rendu,pp.�9-20,90y9�-9�.

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b) notificando laconstitucióndenuevasSociedadesNacionales, trasha-bersecercioradodelasbasesenlasqueestánfundadas;

c) publicandoelBoletínInternacional[...];d) estableciendo,entiempodeguerra,unaovariasagenciasinternaciona-

lesdeinformación,acuyosbuenosoficiospuedanrecurrirlasSocieda-desNacionalesparahacerllegarsocorros,enmetálicooenespecie,alosheridosdelosejércitosbeligerantes;

e) prestandoentiempodeguerra,sifueranecesario,sumediaciónoladesusagenciasalasSociedadesNacionalesbeligerantes,paralatransmi-sióndesucorrespondencia6�.

Así,másdeveinteañosdespuésdesufundación,elCICRhabíadefinidofinal-mentesusuerteysehabíanmantenidosucomposiciónysusatribuciones”.

La protección de los prisioneros de guerra

LaConferenciaInternacionalhabíadereabrireldebatesobreelcometidode laCruzRoja tras laprimeraConferencia Internacionalde laPaz, reunidaenLaHayadel�8demayoal29dejuliode�899.Porunaextrañainconsecuencia,laConferenciadeLaHayahabíaconfiadotareasasociedadesdesocorroparalosprisionerosdeguerraquenoexistían6�.

¿Había que crear sociedades de socorro para los prisioneros de guerraconobjetodedarcursoalasdecisionesdelaConferenciadeLaHaya?Eraunainiciativaqueestabadestinadaalfracaso,pueselpúblicohabríavistoenellasunsímbolodederrotismo.Alpermanecerinactivasentiempodepaz,esassociedadeshabríancaídoenelletargo.Porconsiguiente,eranecesarioconfiarlastareaspre-vistasporlaConferenciadeLaHayaasociedadesqueyaexistierany,entreellas,sólo laCruzRojaestabaencondicionesdemovilizar losconsiderablesrecursosqueserequeríanparaprestarayudaalosprisionerosdeguerraencasodeconflic-toprolongado.

Ahorabien,¿conellonosedesviabaalaCruzRojadesusobjetivos?Hastaentonces,laCruzRojasólosehabíaocupado,almenosoficialmente,deheridosyenfermos.

EstacuestiónibaaserelcentrodelosdebatesdurantetresConferenciasInternacionales65. Finalmente, la IX Conferencia Internacional de la Cruz Roja,reunidaenWashingtonelmesdemayode�9�2,aprobóunaimportanteresolución

6� Quatrième Conférence internationale des Sociétés de la Croix-Rouge tenue à Carlsruhe du 22 au 27 septembre 1887, Compte rendu,p.90.

6� Art.�5delReglamentoanexodelConvenio(II)deLaHayasobrelaleyesycostumbresdelaguerraterres-tredel20dejuliode�899.Encuantoalorigendeestadisposición,v.nuestraobra Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre,pp.7�-80;RogerDurand,“LesprisonniersdeguerreauxtempshéroïquesdelaCroix-Rouge”,en De l’utopie à la réalité, Actes du Colloque Henry Dunant tenu à Genève au palais de l’Athénée et à la chapelle de l’Oratoire les 3, 4 et 5 mai 1985,pp.225-297.

65 LaVII,VIIIyIXConferenciaInternacional,reunidasenSanPetersburgoen�902,enLondresen�907yenWashingtonen�9�2.

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enlacuallaCruzRojadecidíaencargarsedeprestarasistenciaalosprisionerosdeguerradeconformidadconloestipuladoenelConveniodeLaHayayseconferíaalComitéInternacionalelcometidocentraldelaobradesocorroenfavordelosprisionerosdeguerra.LaresoluciónVIdelaConferenciadeWashingtondisponíalosiguiente:

“LaIXConferenciaInternacionalde laCruzRoja,considerandoquena-turalmente lasSociedadesde laCruzRojadebenasistira losprisionerosdeguerra[…],expresaeldeseodequedichasSociedadesorganicen,yaentiempodepaz,una“Comisiónespecial”,encargadaentiempodeguerra,derecogeryenviaralComitéInternacionaldeGinebralossocorrosqueseleentreguenparalosmilitaresencautiverio.ElComitéInternacional,porintermediodedelegadosneutrales,acredita-dosantelosgobiernosinteresados,seencargarádedistribuirlossocorrosquesedestinaránaprisionerosdesignadosindividualmente,yrepartirálosdemás donativos entre los diferentes depósitos de prisioneros de guerra,teniendoencuentalaintencióndelosdonantes,lasnecesidadesdeloscau-tivosylasinstruccionesdelasautoridadesmilitares[…].Las Comisiones especiales para los prisioneros de guerra se pondrán encontactoconelComitéInternacionaldeGinebra[...]”66,

Dosañosmástarde,elestallidodelaPrimeraGuerraMundialpondríaderelievetodalaimportanciadeestaresolución.

La Cruz Roja y la guerra civil

Elderechodelaguerranaciódelaconfrontaciónenelcampodebatallaentresoberanosigualesenderechos.CuandosecreólaCruzRoja,fuenaturalte-nerpresentelosconflictosarmadosinternacionales.Porúltimo,elIConveniodeGinebradel22deagostode�86�eravinculantesóloentrelasPartesContratantes,esdecirentreEstados.

Sinembargo,desdelainsurrecciónde�876enHerzegovina,laCruzRojaestuvoconfrontadaalacuestióndesuámbitodeacciónencasodeguerracivil67.PerohuboqueesperarlaIXConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenWashingtonelmesdemayode�9�2,paraqueseplantearalacuestióndelaacciónde laCruzRojaencasodeguerracivila laConferencia Internacional68.Peroel

66 ResoluciónVI,Neuvième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Washington du 7 au 17 mai 1912, Compte rendu,CruzRojaAmericana,Washington,�9�2,p.��8.

67 ‘L’insurrectiondansl’Herzégovine’,en Bulletin international des Sociétés de la Croix-Rouge,N.º25,enerode�876,pp.�-�; ‘UnemissionauMonténégro:RapportprésentéauComitéInternationalde laCroix.Rougeparsedélegués’, en Bulletin international des Sociétés de la Croix-Rouge,n.º26,abrilde�876,pp.55-70.

68 FueporiniciativadelaCruzRojaAmericana,quehabíasometidoalaConferenciauninformesobrelacuestióndelaintervencióndelaCruzRojaencasodeguerracivil.Neuvième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Washington du 7 au 17 mai 1912, Compte rendu,pp.�5-�8et200-20�.

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debateseacabóantesdetiempo.ElgeneralYermolov,representantedelGobiernodeSanPetersburgo,seopusoconvehemenciaaqueseexaminaraestacuestiónylaConferencianotomóningunadecisiónalrespecto69.

LacuestiónsevolvióaplantearantelaXConferenciaInternacional,cele-bradaenGinebradel�0demarzoal7deabrilde�92�.Enelintervalo,elCICRyvariasSociedadesNacionalesrealizaronactividadesdurantelaguerracivilquecon-vulsionóaRusiatraslarevolucióndeoctubre(�9�8-�92�)70.Dehecho,losmismosqueenWashingtonseopusieronconviolenciaalaaccióndelaCruzRojaencasodeguerracivil,fueronlosquelasolicitaron.Además,variasSociedadesNacionaleshabíanactuadoensupropiopaísconmotivodelosdisturbiosqueseprodujerontraslaPrimeraGuerraMundial7�.

SilacuestiónfigurabaenelordendeldíadelaXConferencia,noeraparadiscutirsobreelprincipiodelaaccióndelaCruzRojaencasodeguerracivil—loqueyaestabaaceptado—sinoparafijarlasmodalidadesdedichalabor.

Trasdebatirdetenidamente,laConferenciahizosuyaunaimportantere-soluciónpor la cual laCruzRojaproclamaba“suderechoy sudeberdeprestarsocorroencasodeguerracivil,dedisturbiossocialesyrevolucionarios”;solicitabaelrespetoporanalogíadelosprincipiosdelosConveniosdeGinebraydeLaHayaencasodeguerracivilyconvertíaalCICRenelejedelaaccióndelMovimientoenesassituaciones72.

NodebesubestimarselaimportanciadelaresoluciónXIVdelaXConfe-renciaInternacional.Dehecho,elCICRsefundóenellaparapoderllevaracabolaingentelabordurantetodalaguerracivilespañola(�9�6-�9�9)7�.Además,estaresoluciónallanóelcaminoparalaaprobacióndelartículo�comúnaloscuatroConveniosdeGinebrade�9�9,verdadero“convenioenminiatura”7�,porelqueseestablecenlasnormasjurídicasmínimasaplicablesalosconflictosarmadosdecarácternointernacionalyseautorizaalCICRaofrecersusserviciosalaspartesenconflicto.

La Cruz Roja y la paz

LaCruzRojaesunaorganizaciónhumanitaria,nounaorganizaciónpa-cifista.Noobstante,yaensusalbores, laCruzRojaquisomanifestar surepudio

69 Ibíd., pp.�5y�99-208.70 ConrespectoalaaccióndelCICRdurantelaguerracivilrusa,v.nuestraobraLe Comité international de

la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre,pp.28�-295.7� Fueron,enparticular, loscasosde laCruzRojaAlemana, laCruzRojaFinlandesa;CruzRojaPolaca,

CruzRojaPortuguesa,CruzRojadeUcraniaylaMediaLunaRojaTurca.CadaunadeesasSociedadesNacionaleshabíapresentadoalaXConferenciaInternacionaluninformesobreelcometidodelaCruzRojaencasodeguerracivil.

72 Resolución XIV, Dixième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Genève du 30 mars au 7 avril 1921, Compte rendu, CICR, Ginebra, 1921, pp. 217-218.

7� Sobre laaccióndelCICRdurante laguerracivilespañola,v.op. cit.nota70,pp.�07-�28;PierreMar-qués,La Croix-Rouge pendant la Guerre d’Espagne (1936-1939): Les Missionnaires de l’humanitaire,L’Harmattan,ParísyMontréal,2000,�52páginas.

7� EstaexpresiónfueacuñadaporladelegaciónsoviéticaenlaConferenciaDiplomáticade�9�9.

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contralaguerrademaneraquesuaccióndestinadaaatenuarlossufrimientospro-vocadosporlaguerranosepercibieracomounaformadelegitimarla75.

Duranteunsiglo,esastomasdeposiciónnotrascendieronlaspalabras.LaCruzRojaconsiderabaquenopodíatomariniciativasafindeprevenirlaguerraoponerfinaunconflictopuestoquesetratabaobviamentedecuestionespolíticas.Sisehubieraaventuradoporesoscaminos,laCruzRojahabríatraicionadosusprin-cipiosfundamentalesyhabríacomprometidosusposibilidadesdeacciónencasodequehubieraestalladounconflictoapesardesuintervención

La cosa fue totalmente distinta durante la crisis de los misiles de Cuba(octubrede�962)quellevóalahumanidadalbordedeunaguerranuclearentreEstadosUnidosylaUniónSoviética.

CuandolatensiónentreWashingtonyMoscúllegóalparoxismo,elpre-sidentedelCICRaprovechóqueeldirectorejecutivodelCICRseencontrabaenNuevaYorkparaseñalaralasNacionesUnidasqueelCICRestabadispuestoaapo-yarlosesfuerzosdelsecretariogeneral,quetratabadeencontrarunasalidapacíficaalacrisis,sisuintervenciónpodíacontribuirdealgunamanera76.

Estainiciativanotardóencuajaryenlanochedel29al�0deoctubrede�962,elsecretariogeneraldelasNacionesUnidashizounallamadaalCICRparapedirle que prestara su colaboración con objeto de visitar los buques soviéticosquesedirigíanaCuba,afindecontrolarquenotransportaranningúnarmamentonuclear.

EstapeticiónibaacolocaralCICRanteunadisyuntivamuygrave.Porunlado,elCICRsehallabaenmediodelaconfrontaciónqueoponíaaMoscúyWashingtony,porelotro,resultabaevidentequenodebíanescatimarseesfuerzosparaprevenirunaguerranuclear.Finalmente,elCICRestimóquenopodíasus-traersecuandolapazdelmundoyelfuturomismodelahumanidadestabanenpeligro.Porlotanto,decidióaceptarenprincipiodarcursoalapeticióndelsecre-tariogeneralyenviarasuantiguopresidenteaNuevaYork,conelfindeprecisarlasmodalidadesdesulabor77.Estaaceptacióndeprincipiocausóreaccionesapasiona-dasentrelaopiniónpúblicaymásaúnentrelasSociedadesNacionales,tanintensas

75 V.alrespectoeldiscursointroductoriodeGustaveMoynierconmotivodelaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�,Compte rendu de la Conférence internationale réunie à Genève les 26, 27, 28 et 29 octobre 1863 pour étudier les moyens de pourvoir à l’insuffisance du service sanitaire dans les armées en campagne,pp.8-9.

76 “Interofficememorandum”deMartinHill,sous-secrétairegénéraladjoint,àC.V.Narasimhan,chefdeca-binetdusecrétairegénéral,26deoctubrede�962,reproducidoenChadwyck-HealeyInc.yTheNationalSecurityArchives(ed.),Documents on the Cuban Missile Crisis 1962,MicroficheCollection,Chadwyck-Healey,Alexandria,�990,documento��92,citadoporThomasFischer,‘TheICRCandthe�962Cubanmissilecrisis’,enRICR,N.º8�2,juniode200�,pp.287-�09,adp.29�.CabeobservarquelainiciativadelCICRsóloseconocemedianteeldocumentodelasNacionesUnidasmencionadomásarriba.Nielpre-sidenteLéopoldBoissier,niRogerGallopin,directorejecutivo,dieroncuentadelagestiónquehizoesteúltimoantelasNacionesUnidas.

77 ArchivesduCICR,procès-verbalde laséanceplénièredesmercredi��octobreet jeudi�ernovembre�962,Rapport annuel 1962,pp.��-�5;T.Fischer,‘TheICRCandthe�962Cubanmissilecrisis’,op. cit.,note76,pp.287-�09.FrançoisePerretetFrançoisBugnion,De Budapest à Saïgon, Histoire du Comité international de la Croix-Rouge, Vol. IV, 1956-1965,GeorgEditeur/CICR,Ginebra,diciembrede2009,pp.�7�-502.

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comolasemocionesquehabíasuscitadoestacrisissinprecedentes.Esasreaccionesibande lacálidaaprobacióna lacondena inapelable.Antiguosvoluntariosde laCruzRojadevolvíansustarjetasdemiembroenseñaldeprotestasolemne.

Unavezterminadalacrisis,elCICRestimónecesariosometerlasiniciati-vasquehabíaadoptadoalveredictodelConsejodeDelegados,reunidoenGinebraen�96�78,yluegoaldelaXXConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenVienaelaño�965.

EnvirtuddesuresoluciónX,laXXConferenciaInternacional

“… [estimula]alComité Internacionalde laCruzRojaparaque lleveacabo,enenlaceconstanteconlaOrganizacióndelasNacionesUnidasyenelmarcodesumisiónhumanitaria,todoslosesfuerzossusceptiblesdecon-tribuiralaprevenciónoalasolucióndeloseventualesconflictosarmados,asícomoaasociarse,deacuerdocon losEstados interesados,a todas lasdisposicionesapropiadasqueseantomadasconestefin[…]”79.

Conestaresolución,laConferenciaaprobabalaaccióndelCICRdurantelacrisisdelosmisilesdeCubayloalentabaaquetomarainiciativasanálogasencasodequelapazdelmundovolvieraaestaramenazada.

Quedabaentendidoqueestaresoluciónnodebíaconllevarunareorien-taciónfundamentaldelaaccióndelCICRodetodalaCruzRoja,cuyaprioridaddebíaseguirsiendohumanitaria.Trashabersidoaprobadaencircunstanciasex-cepcionales,teníaqueaplicarseúnicamenteencircunstanciasexcepcionales.

Dehecho,por loque sabemos,elCICRha invocado la resoluciónXdelaXXConferenciasóloendosocasiones:enelmomentodelainvasiónisraelídeLíbanoenelveranode�982yenelmomentodelaocupacióndeKuwaitporIrakenelveranode�99080.

“Lapaz,queessindudaelproblemacrucialdetodoslostiempos,desataineludiblementeenloscongresosquepretendenconsolidarladebatesa lavezla-

78 ElConsejodeDelegadosreúnealosrepresentantesdelasSociedadesNacionalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,delCICRydelaFederación.LaComisiónPermanentehabíadecididoreuniralCon-sejodeDelegadosenGinebraen�96�,enlugardelaConferenciaInternacionalquetuvoquerenunciaraconvocardebidoadivergenciassobrelacuestióndelarepresentacióndeChina.Encuantoalorigen,elcometidoylasatribucionesdelConsejodeDelegados,v.ElzbietaMikos-Skuza,“TheCouncilofDelega-tes”,dans: Making the Voice of Humanity Heard: Essays on humanitarian assistance and international humanitarian law in honour of HRH Princess Margriet of the Netherlands, éditéparLiesbethLijnzaad,JohannavanSambeeketBahiaTahzib-Lie,MartinusNijhoffPublishers,LeidenetBoston,diciembrede200�,pp.�2�-��6.

79 ResoluciónX,XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Viena, 2-9 de octubre de 1965, Informe final,p.�06.

80 Procès-verbauxduConseilexécutifduCICR,�erjuillet�982,��et�2août�982,�9août�982et26août�982;Procès-verbauxdel’AssembléeduCICR,�9aoûtet�erseptembre�982;RICR,N.º5�,septiembre-octubrede�982,pp.�27-�28;Informe de actividad 1982,pp.56-59;Keesing’s Contemporary Archives,�98�,pp.��9��-��920;F.Bugnion,op. cit.,note�,p.56�;Note2��deladélégationdeBagdad+annexes,�2septembre�990,ArchivesduCICR,dossier2�2(2��-00);Informe completo CICR - 1990,pp.79-80;ChristopheGirod,Tempête sur le désert: Le Comité international de la Croix-Rouge et la guerre du Golfe, 1990-1991,ÉtablissementsÉmileBruylant,Bruxelles,etLGDJ,Paris,�995,pp.6�-65.

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boriososypeligrosos”,observabaelpresidentedelCICR,LéopoldBoissier,ensuinformerelativoalConsejodeDelegadosreunidoenGinebraelmesdeseptiembrede�96�,conmotivodelcentenariodelafundacióndelaCruzRoja8�.

Dehecho,lacuestióndelapazfueunodelosprincipalesmotivosdedis-cordiaenelmarcode lasConferenciasInternacionalesde laCruzRojareunidasbajoelimperiodelaguerrafría.LaUniónSoviéticaysusaliadosdeseabanquelaConferenciaInternacionaldenunciaralaagresiónque,segúnladoctrinamarxista-leninista,sólopodíaatribuirsealosEstadoscapitalistasmientrasquelosgobiernosylasSociedadesNacionalesdelospaísesoccidentalesnoqueríanirmásalládeunacondenadelaguerraentérminosgenerales,yqueladenunciadelaagresiónyladesignacióndelagresorerancuestionespolíticasqueerancompetenciadelasNa-cionesUnidas.Finalmente,ladivisióndelMovimientopudoevitarsegraciascon-cretamentealaaplicaciónsistemáticadelaregladelconsensoparatodaresoluciónrelativaalapaz.¿CuálhabríasidolacredibilidaddeunaresoluciónsobrelapazaprobadaporunavotaciónenlaquelaConferenciahubieraestadodividida?

LaConferenciaInternacionalhaaprobado,desdeluego,muchasotrasre-solucionesdestinadasaampliarelcometidodelMovimiento,porejemploporloquerespectaalaasistenciaalosrefugiados82yalaspersonasdesplazadas8�.Dadoqueenelpresenteartículonoeraposibleanalizarlastodas,hemosdecididocon-centrarnos en los debates que implicaron importantes cambios de dirección delMovimiento.

Por último, cabe observar que si bien la Conferencia Internacional haaprobadounnúmeroconsiderablederesolucionesrelativasalcometidodelasSo-ciedadesNacionalesoeldelCICR,prácticamentenosehapronunciadosobreeldelaFederación.ElloseexplicaalavezporqueelCICRylaFederaciónocupanposi-cionesdiferenteseneltablerodelasrelacionesinternacionalesyporqueelmandatodelaFederacióndependemuchomásdelasdecisionesqueadoptansusórganosquedelasresolucionesdelasConferenciaInternacionalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.

La organización de la acción humanitaria

Prácticamente todas las Conferencias Internacionales han abordado eltemarelativoa laorganizaciónde laacciónhumanitaria.Dadoquenopodemosresumiraquícadaunodeesosdebates,hemosdecididoexaminarlasdoscuestionesmásfundamentalesparaelMovimientoylosEstados:losEstatutosdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaylosPrincipiosFundamen-talesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.

8� LéopoldBoissier,Exposé sur certains aspects du centenaire de la Croix-Rouge présenté au CICR dans sa séance du 3 octobre 1963, document D 841, annexé au procès-verbal de la séance plénière du 3 octobre 1963,p.2.

82 ResoluciónXXIdelaXXIVConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,Manila,�98�,yresoluciónXVIIdelaXXVConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,Ginebra,�986.

8� ResoluciónIV-AdelaXXVIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,Ginebra,�995.

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Los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Durantemásdemediosiglo,laCruzRojatuvounaestructurarelativamentelaxaconformadaporlasresolucionesdelaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�,quedionacimientoalaCruzRoja,yalgunasresolucionesdestinadasaprecisarlastareasdelasSociedadesNacionalesydelCICR.CadaConferenciaInternacionaladoptabasupropioreglamentoinspirándoseeneldelasConferenciasanteriores.

LacreacióndelaLigadeSociedadesdelaCruzRoja,traslaPrimeraGue-rraMundial,fueradelmarcoestatutariodelaConferenciaInternacional,obligóalMovimientoadotarsedeestatutos8�.ComosepresionabadetodaspartesalCICRyalaLigaparaquesefusionaran,ambasinstitucionessesintieronamenazadas.Noessorprendenteenesascondicionesquelasrelacionesdelasdosinstitucionessehayantornadohostiles.

EsteasuntodominóbuenapartedelostrabajosdetresConferenciasIn-ternacionales85,ademásdeunaConferenciaespecialcelebradaenBernaen�92686,perofueenvano.TodoslosproyectostendentesareorganizarlaCruzRojaInter-nacional presentados a la X, XI y XII Conferencia Internacional fracasaron y lomismoocurrióconlaConferenciadeBerna.

MientrasquealasSociedadesNacionalesquehabíanfundadolaLigalesinteresaba mantener un órgano federativo en el que estuvieran debidamente re-presentadas,alCICRleinteresabapreservarlaindependenciaquejuzgabaindis-pensableparaproseguirsumisión.ApesardesuadmiraciónporlaSociedaddeNaciones,estabaconvencidodequelaguerranoeraunflageloquepodíaabolirsedeunplumazoyquehabíadepreservarparaelfuturosuposicióndeintermediarioneutral,cuyaimportanciahabíapuestoderelievelaPrimeraGuerraMundial.

NotienelugaraquíevocarlaslaboriosasnegociacionescelebradasdurantemásdeochoañosconmirasarestablecerlaunidaddelaCruzRoja87.Trashaberexaminadoenvanoinnumerablesproyectosdefusión,sellegófinalmentealacon-clusióndequeeranecesariomanteneralCICRyalaLigaensucomplementarie-dadysucomposición.

Parasalirdeesepuntomuerto,elCICRylaLigadesignaronadosnego-ciadoresquenohabíanparticipadoenningunadelasdiscusionesanteriores:eljuezMaxHuber,miembrodelCICRrecientementeelegidoyelcoronelPaulDraudt,vi-cepresidentedelaLiga.Alospocosmeses,ambosdirigentesconsiguieronelaborarunproyectodeacuerdoquemanteníaalCICRyalaLigaensucomposiciónysus

8� ConrespectoalacreacióndelaLigadeSociedadesdelaCruzRoja,v.DaphneA.ReidyPatrickF.Gilbo,Beyond Conflict: The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 1919-1994,Fe-deraciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,Ginebra,�997,pp.26-��.

85 LaX,XIyXIIConferenciaInternacional,reunidasenGinebralosaños�92�,�92�y�925.86 Conférence internationale spéciale de la Croix-Rouge tenue à Berne du 16 au 18 novembre 1926, Compte

rendu,CruzRojaSuiza,Berna(s.d.).87 Paralahistoriadeesasnegociaciones,v.:AndréDurand,Historia del Comité Internacional de la Cruz

Roja-, De Sarajevo a Hiroshima,Ginebra,InstitutoHenry-Dunant,�998,pp.��9-�6559;D.A.ReidetP.F.Gilbo,op. cit.,nota8�, pp.52-5�y79-86.

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atribuciones,perolosenglobabaenunconjuntomásamplio:laCruzRojaInterna-cional88.LaXIIIConferenciaInternacional,celebradaenLaHayaelmesdeoctubrede�928,aprobóporunanimidad,menoscincoabstenciones,elproyectodeEstatu-tosdelaCruzRojaInternacionalpreparadoporMaxHuberyPaulDraudt89.

LosEstatutosdelaCruzRojaInternacional,aprobadosdespuésdeochoañosdevanasnegociacionesydeconfrontación,constituíanparaelCICRylaLigaunverdaderotratadodepaz.

PesealagigantescalaborquehabíadesplegadodurantelaSegundaGuerraMundialyalPremioNobeldelaPazquelefueconcedidoporsegundavezen�9��,elCICRsehallóenelbanquillodelosacusadostraslacapitulacióndeAlemaniayJapón.Selehizoresponsabledelasuertequecorrieronlosprisionerosdeguerraso-viéticosenmanosdelosalemanes,deloscualescercadetresmilloneshabíanmuer-toencautiverio;selereprochóelnohaberhechonadaparaprotegeralospartisanosylosintegrantesdelaresistenciaenpoderdelaspotenciasdelEje;selereprochótambiénsusilencioconrespectoaloscamposdeconcentraciónyalgenocidio90.

LaUniónSoviéticaysusaliadospidieronconinsistenciaqueserevisaranlosEstatutosde laCruzRoja Internacional, loquehabríapermitido suprimiralCICRytransferirtodassusatribucionesalaLiga.

Frenteaestasituación,laestrategiadelCICRconsistióenponertodossusesfuerzos en el proceso de revisión de los Convenios de Ginebra —revisión queparaelCICReratantomásurgentepuestoqueestabaconvencidodequeelmundosedirigíaagrandespasoshaciaunaterceraguerramundial—ybloquearentretan-totodarenegociacióndelosEstatutosdelaCruzRojaInternacional9�.

Estaestrategiadiosusfrutos.MientrasquelaXVIIConferenciaInterna-cional,reunidaenEstocolmoenagostode�9�8,sededicóesencialmenteaexami-narlosproyectosdeconveniopreparadosporelCICR,noabordólacuestióndelarevisióndelosEstatutosdelaCruzRojaInternacional.

EsteasuntosepresentóalaXVIIIConferenciaquetuvolugarenTorontoenjulio-agostode�952.Enelintervalo,losparámetroshabíancambiadototalmente.Porunlado,sehabíanaprobadolosnuevosConvenios,queenvariasdesusdisposi-cionesconfirmabanlaposicióndelCICR.Porotrolado,elCICRhabíademostradosobreel terreno lautilidaddesucometidocomo intermediarioneutralenvariosconflictos,enparticularenelconflictoárabe-israelíde�9�8-�9�992.Porúltimo,losfrentesdelaguerrafríasehabíanendurecido.LosoccidentalesyanoteníanningunarazónparasacrificaralCICRenelaltardesusrelacionesconMoscú.

88 CoronelDraudtyMaxHuber, ‘RapportàlaXIIIeConférenceinternationaledelaCroix-RougesurlesstatutsdelaCroix-Rougeinternationale’,enRICR,n.º��9,noviembrede�928,pp.99�-�0�0.

89 Treizième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à La Haye du 23 au 27 octobre 1928, Compte rendu,Imprimerienationale,LaHaya,�929,pp.�2-�9,�8-75,85,�0�-��,��7-��8y�82-�86.

90 C.Rey-Schyrr,op.cit.,nota25,pp.�2-�8.9� Ibíd.,pp.5�-��.Dominique-DeboraJunod,La Croix-Rouge en péril, 1945-1952: La stratégie du CICR, de

la Seconde Guerre mondiale au conflit de Palestine - Eretz-Israël,ÉditionsPayot,Lausana,�997,passim.92 ConrespectoalaaccióndelCICRenelconflictoisraelo-árabede�9�8-�9�9yalamaneraenqueesta

acciónseenmarcabaenlaestrategiadesupervivenciadelCICR,v.enparticularD.D.Junod,op. cit.,nota9�.

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ElproyectodenuevosEstatutosde laCruzRoja Internacional, elabora-doporunaComisiónMixtadelCICRylaLigabajolosauspiciosdelaComisiónPermanente9�,diolugaradebatestormentososenlaConferenciadeToronto,enlaquereinabadetodasmanerasunaatmósferaenvenenadaporlacuestióndelarepresentacióndeChina.

LaURSSysusaliadosrechazarontodaslasdisposicionesrelativasal“su-puesto Comité Internacional”.Finalmente,losEstatutosdelaCruzRojaInternacio-nalfueronadoptadospor70votosafavory�7encontra9�.

LasituaciónfuemuydistintaenlaXXVConferenciaInternacional.Éstahabíavividotresjornadasdedebatestraumatizantesqueculminaronconlaexpul-sióndeladelegacióngubernamentaldeSudáfricaynadiequisotomarlarespon-sabilidad de provocar una nueva división poniendo en tela de juicio los nuevosproyectosdeEstatutospreparadosporunaComisiónMixtadelCICRylaLiga.

Asípues, laXXVConferenciaInternacionalaprobóporconsensoycasisindebatelosEstatutosdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaqueestánvigenteshoyendía95.

Los Principios Fundamentales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Desdeuncomienzo,laCruzRojaestimónecesarioacataralgunosprinci-piosfundamentalesdictadosporlosobjetivosdelainstituciónyporlaíndoledelasactividadesqueseproponíaacometer.

DichosprincipiosquedaronplasmadosampliamenteenlasresolucionesyvotosdelaConferenciaConstitutivadeoctubrede�86�,asícomoenelartículo6delConveniodeGinebradel22deagostode�86�,queestipula:

“Losmilitaresheridosoenfermosseránrecogidosycuidados,seacualfue-relanaciónaquepertenezcan”.

Apartirdeentonces,fueronmuchaslasreferenciasalosPrincipiosFun-damentalesdelaCruzRoja;así,en�869,laConferenciadeBerlínpidióalComitéInternacionalqueseencargaradelasalvaguardiayladifusióndeesosprincipios96.Asimismo,paraseraceptadasenelMovimiento,lasnuevasSociedadesNacionales

9� Statuts de la Croix-Rouge internationale et Règlement de la Conférence internationale de la Croix-Rouge, Projet de Révision,PrésentéparlaCommissionpermanentedelaConférenceinternationaledelaCroix-RougeàlaXVIIIeConférenceinternationaledelaCroix-Rouge,Genève,7décembre�95�(DocumentA.�8/�952),roneografiado,�6páginas.

9� XVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja,Toronto, julio-agosto�952,Actas,CruzRojaCana-diense,Toronto,pp.��-�0,99-�0�y�67-�70.

95 ResoluciónXXXI,XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, du 23-31 de octubre de 1986, Informe,pp.�2�-�22y�69.

96 Compte rendu des Travaux de la Conférence internationale tenue à Berlin du 22 au 27 avril 1869 par les Délégués des Gouvernements signataires de la Convention de Genève et des Sociétés et Associations de Secours aux Militaires blessés et malades,pp.80-8�y26�.

359


debíanadherirsealosPrincipiosFundamentalesdelaCruzRoja97.Sehabíaadmi-tidolaexistenciadedichosprincipiosyreconocidosuautoridad.

Ahorabien,durantecasiunsiglo,serealizaronpocosesfuerzosparallegaraunadefinicióncoherenteyuniversalmenteaceptadadeesosprincipios.En�87�,GustaveMoynier,presidentedelCICR,hizounaprimeratentativadeformularlosprincipiosdelaCruzRoja.HabiendoconstatadoquelasSociedadesdelaCruzRojaestabanvinculadaspor“lapromesaquehabíanhechodeactuarconformeacier-tasnormasidénticas”,Moynierdistinguíacuatroprincipiosbásicos:centralización,previsión,mutualidadysolidaridad98.

Cuando revisó sus Estatutos después de la Primera Guerra Mundial, elCICRhizomencióndecuatro“principiosfundamentalesyuniformesquesientanlasbasesdelainstitucióndelaCruzRoja,asaber: laimparcialidad,laindependen-ciapolítica,religiosayeconómica,launiversalidaddelaCruzRojaylaigualdaddelosmiembrosquelacomponen”99.

Sin embargo, esta enumeración no podía considerarse exhaustiva. Asípues, si bien se admitían la existencia y el carácter imperativo de los PrincipiosFundamentales,suformulaciónseguíasiendobastanteimprecisa.LaCruzRojanocesabadereclamarsuadhesiónanormas fundamentalescuyocontenido,por lovisto,noestabadispuestaadefinir,oeraincapazdehacerlo.

Estacarenciaibaatenerconsecuenciasdesastrosasenelperíodoentrelasdosguerrasyaunmásdurante laSegundaGuerraMundial.Dehecho,seobser-varonlosmásgravesdesacatosdeesasnormasenalgunasSociedadesNacionales,sobretodolaCruzRojaAlemana,aloscualeselMovimientonotuvolavoluntadnihallólaformaderesponder�00.

ElConsejodeGobernadoresdelaLiga�0�seocupódeesteasuntotraslaSegundaGuerraMundial.Aloscuatroprincipiosestablecidosanteriormente,aña-dióotrostrece,enlosquesemezclarondesordenadamentelosobjetivosdelaCruzRoja,susPrincipiosFundamentalesysimplesreglasdeaplicación�02.

97 Organisation générale et programme de la Croix-Rouge(D’après les décisions prises dans les Conférences internationales par les Fondateurs et les Représentants de cette Institution),segundaedición,CICR,Gi-nebra,�898,pp.25-26.

98 GustaveMoynier, ‘Cequec’estque laCroix-Rouge’,enBulletin international des Sociétés de la Croix-Rouge,N.º2�,enerode�875,pp.�-8;AndréDurand,‘Quelquesremarquessurl’élaborationdesprincipesdelaCroix-RougechezGustaveMoynier’,enÉtudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de Jean Pictet,editadoporChristopheSwinarski,CICR,Ginebra,yMartinusNijhoff,LaHaya,�98�,pp.86�-87�.

99 ‘StatutsduComitéinternationaldelaCroix-Rouge,�0mars�92�,article�’,enRICR,N.º28,abrilde�92�,pp.�79-�80.

�00 Con respecto a la situación de la Cruz Roja Alemana durante la Segunda Guerra Mundial, v.: DieterRiesenberger,Das Deutsche Rote Kreuz, Eine Geschichte 1864-1990,FerdinandSchöningh,Paderborn/München/Wien/Zürich,2002,enparticularpp.269-�7�;BirgittMorgenbrodyStephanieMerkenich,Das Deutsche Rote Kreuz unter der NS-Diktatur, 1933-1945,FerdinandSchöningh,Paderborn/München/Wien/Zürich,2008.

�0� Hoy,AsambleaGeneraldelaFederaciónInternacionaldeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja.�02 ConsejodeGobernadores,XIXSesión,Oxford,�9�6,ResoluciónXII,revisadaporlaresoluciónVIIde

laXXSesión,Estocolmo,�9�8,Manual de la Cruz Roja Internacional,duodécimaedición,CICR–Liga,Ginebra,�98�,pp.55�-552.

360


LaConferenciadeTorontorefrendóestanuevaenumeración,subrayandoalmismotiempoqueloscuatroprincipiosestablecidosanteriormenteconstituían“lapiedraangulardelaCruzRoja”,loquenohizomásqueaumentarlaconfusión�0�.

PuestoquesehabíadecididoiniciarelprocesodeformulacióndelosPrin-cipiosFundamentalesdelaCruzRoja,eranecesarioencontrarunenunciadoquepudieracontarconelasentimientogeneral.Atalfinalidad,laComisiónPermanen-tedesignóunaComisiónMixtadelCICRylaLiga.

Fundándose en las resoluciones de las Conferencias anteriores y, sobretodo,enlosaportesdeMaxHuberyJeanPictet,quehabíanlogradoqueserea-lizaranprogresosdecisivoseneseasunto�0�,laComisiónredactóunproyectodesieteartículosquesecomunicóatodaslasSociedadesNacionalesyquefueapro-badounánimementeporelConsejodeDelegadosreunidoenPragaelaño�96��05.DichoproyectosetransmitióluegoalaXXConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,celebradaenVienaen�965,queloaprobóporunanimidadconeltítulode“Proclamación de los Principios Fundamentales de la Cruz Roja”�06.

Desdeentonces, losPrincipiosFundamentales—cuyalecturasolemnesehace en la ceremonia de apertura de cada Conferencia Internacional— han sidoreconocidoscomolacartafundamentaldelMovimientoysuautoridadnohasidocuestionada.

EnelprocesoderevisióndelosEstatutosdelaCruzRojaInternacional,laproclamacióndelosPrincipiosFundamentales—cuyaformulaciónnohatenidonin-gunamodificaciónsalvolasustituciónde“Cruz Roja”por“Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja”—seincorporóenelpreámbulodelosnue-vosEstatutosdelMovimiento�07.EstaposiciónconfirmaelcarácternormativodelosPrincipiosFundamentales,asícomosupreeminenciaenelderechodelaCruzRoja.

Ensufallodel27dejuniode�986enelcasodelasactividadesmilitaresyparamilitaresenNicaraguaycontraestepaís,laCorteInternacionaldeJusticiareconociósinambigüedadquelosPrincipiosFundamentalesdelaCruzRojasonoponiblesparalosEstadoscuandoéstosintervienenconelfindeprestarunaasis-tenciahumanitaria:

“Unelementoesencialdelaayudahumanitariaesquehadeprestarse‘sindiscriminación’alguna.Enopiniónde laCorte,paranotenerelcarácter

�0� ResoluciónX, XVIIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,Actas,pp.��6-��7y�52.�0� MaxHuber,La pensée et l’action de la Croix-Rouge,Genève,CICR,�95�;JeanS.Pictet,Les principes de

la Croix-Rouge,Ginebra,CICR,�955.�05 Conseil des Délégués de la Croix-Rouge internationale, Compte rendu des débats, Prague, 1961,p.�8.

Durante el Consejo de Delegados, hubó un solo debate a raíz de la intervención del presidente de laAlianzadeSociedadesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojadelaURSS.EldebateversósobreelpapeldelaCruzRojaenrelaciónconlapreservacióndelapaz,mencionadoenelmarcodelprincipiodehuma-nidad.

�06 ResoluciónVIII,XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Informe final,pp.5�-55y�0�-�05;HansHaug,conlacolaboracióndedeHans-PeterGasser,JeanPascalis,FrançoisePerretyJean-PierreRobert-Tissot, Humanité pour tous : Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,Berna,StuttgartyViena,ÉditionsPaulHaupt,yGinebra,InstitutoHenry-Dunant,�99�,pp.��-�9�.

�07 RICR,N.º79,enero-febrerode�987,pp.27-28;Manual, op. cit.nota�,pp.��-��2.

361


deunaintervencióncondenableenlosasuntosinternosdeotroEstado,la‘asistenciahumanitaria’nosólodebelimitarsealosfinesconsagradosporlaprácticadelaCruzRoja,esdecir‘preveniryaliviarlossufrimientoshu-manos’y‘protegerlavidaylasalud[y]hacerrespetaralapersonahumana’,sinoquetambién,ysobretodo,debeprodigarsesindiscriminaciónatodapersonasnecesitada...”�08.

Por consiguiente, la Corte Internacional de Justicia reconoció la fuerzaobligatoriadelosPrincipiosFundamentalesdelaCruzRoja.Asípues,losEstadosnosóloestáncomprometidosapermitirquelasinstitucionesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaseatenganaellos,sinoqueesosprincipiostambiénpuedenserunafuentedeobligacionesparalospropiosEstadoscuandoéstospretendendesple-garunaactividadhumanitaria.

La articulación de la acción humanitaria de los componentes del Movimiento con la de los Estados

Dada su composición, la Conferencia Internacional constituye un foroprivilegiadodediálogosobrelaarticulacióndelaacciónhumanitariadeloscom-ponentesdelMovimientoconladelosEstados.Engradosdiversos,estacuestiónseabordóenlamayoríadelasConferenciasInternacionales.LaXXXConferenciaInternacionalaprobóunaimportanteresoluciónrelativaala“Especificidad del Mo-vimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en la acción y en las asociaciones, y función de las Sociedades Nacionales como auxiliares de los poderes públicos en el ámbito humanitario”�09.

Asimismo,todoeldebaterelativoalacuestióndelemblemapusoenteladejuiciolarelaciónentreloscomponentesdelMovimientoylosEstados,puessonlosmismosemblemasqueseutilizanparalaproteccióndelosserviciossanitariosencasodeguerrayparalaidentificacióndelpersonalydelosbienesdelasSociedadesNacionales,tantoentiempodeguerracomoentiempodepaz��0.

La aplicación del derecho humanitario

LaConferencia Internacionalha contribuidodeunamanerademasiadoimportantealdesarrollodelderechointernacionalhumanitariocomoparapoderdesinteresarsedesuaplicación.

�08 CourinternationaledeJustice,AffairedesactivitésmilitairesetparamilitairesauNicaraguaetcontrece-lui-ci(Nicaraguac.États-Unisd’Amérique),fond,Arrêtdu27juin�986,C. I. J. Recueil 1986,pp.��-�50,adp.��5.

�09 Resolución2,Juntos por la humanidad, XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 26-30 de noviembre de 2007, Consejo de Delegados del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 23-24 de noviembre de 2007, Resoluciones,CICR–Federación,Ginebra,2008,pp.78-80.

��0 Conrespectoaestacuestión,v.nuestroestudio:Cruz Roja, Media Luna Roja, Cristal Rojo,CICR,Gine-bra,noviembrede2007.

362


Dehecho,elCICRnosólohapresentadoacadaConferenciaInternacionalun informe sobre sus actividades, sino que también ha aprovechado ese foro dediálogoentreloscomponentesdelMovimientoylosEstadosparahacerunbalancedelaaplicacióndelderechointernacionalhumanitario��.Ladeclaracióndelpre-sidentedelCICRsiemprehasidounodelosmomentosculminantesdelaConfe-renciaInternacional.

EstacuestiónamenudohadadolugaradebateshoméricosenlaConferen-cia,sobretodocuandosehananalizadosituacionesespecíficas.Enefecto,algunasdelegacioneshanaprovechadolaocasióndelinformedeactividaddelCICRparade-nunciarlasviolacionescometidascontralasnormashumanitariasportalocualEs-tado.Lastensionesquehandivididoalacomunidadinternacionalhanhecho,pues,irrupciónenlaConferencia,comofueelcasoconlascuestionesdeparticipación.

Noobstante,esosdebatessonnecesariosylaexperienciahademostradoquenumerososEstadossepreparancuidadosamenteparaafrontarasusparesenlapróximaConferenciaInternacional.ElCICR,porsuparte,otorgaunagranimpor-tanciaaestaoportunidaddedialogarconlosEstadosrespectodelaaplicacióndelderechointernacionalhumanitario.

AunquelasresolucionesquelaConferenciapuedeaprobaraeserespectonosonobligatoriasparalaspartesenelconflicto,tambiénesverdadqueconstitu-yenunatomadeposicióndelacomunidadinternacionalquelaspartesenelcon-flictodebentenerencuenta.UnllamamientodelaConferenciaInternacionalconmirasarespetarelderechohumanitarionopuededejarindiferenteanadie,sobretodosiesaprobadoporunanimidad.

Además,lasresolucionesaprobadasporlaConferenciaInternacionalhanpermitidoaveceszanjarcontroversiassobrelainterpretacióndelosConveniosdeGinebra.

Asípues,traslainsurrecciónhúngaraylaintervenciónsoviéticadel�denoviembrede�956,queobligaronatomarelcaminodelexilioacercade200.000húngaros,surgióunacontroversiaentreelGobiernodeBudapestylosdelospaísesdeacogidadelosrefugiadoshúngarosconrespectoalareunióndelosfamiliares.

Sibien lospaísesdeacogidapidieronque lasreunionesde familiaresseefectuaranyaseaenHungríaobienenunodelospaísesdeacogidasegúnlavolun-taddelaspersonasinteresadaso,enelcasodelosniños,segúnlavoluntaddeljefedefamilia,elGobiernohúngarodecidiódarprioridadalretornodelosrefugiadosaHungríaysenegóatomarparteencualquierdiscusiónsobrelaposibilidaddeemigración.

�� Atítulodeejemplo,mencionamosdosimportantesinformesqueelCICRpresentóalaXXVIIIyluegoalaXXXConferenciaInternacional:XXVIIIConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,Ginebra,2-6dediciembrede200�,El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos,InformepreparadoporelComitéInternacionaldelaCruzRoja,septiembrede200�,8�páginas;XXXConferenciaInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,Ginebra,26-�0denoviembrede2007,El derecho internacional humanitario y los desafíos en los conflictos arma-dos contemporáneos,informepreparadoporComitéInternacionaldelaCruzRoja,Ginebra,octubrede2007(�0IC/07/8.�),7�páginas.AmbosinformespuedenconsultarseenelsitiowebdelCICR:www.cicr.org/spa,sección:“Derechohumanitario”,subsección:“Reafirmaciónydesarrollo”.

363


Reunida en Nueva Delhi el año �957, la XIX Conferencia Internacionalzanjólacuestiónaprobandounaimportanteresolución,enlacualhaceunllama-mientoatodaslasSociedadesNacionalesyatodoslosgobiernos“para que faciliten por todos los medios posibles la reunión tanto de niños como de adultos con sus fami-lias respectivas, de conformidad con los deseos de tales personas, y cuando se trate de niños menores, de acuerdo con el cabeza de familia reconocido, sea cual fuere el lugar donde esté domiciliado”��2.

Asimismo,durante laguerradeArgelia, lasautoridadesfrancesas impu-sieronunverdadero“bloqueosanitario”alasregionescontroladasporlainsurrec-ción��.ConformeasuresoluciónXVII,laConferenciadeNuevaDelhipidióque:

“a)losheridosseancuidadossindiscriminaciónylosmédicosnoseanin-quietadosdeningunamaneraacausadeloscuidadosqueseveanobli-gadosaprestarenestascircunstancias,

b) searespetadoelprincipiosagradodelsecretomédico,c) noseponganingunarestricciónalaventayalalibrecirculacióndelos

medicamentos,diferentede lasprevistaspor la legislacióninternacio-nal,quedandoentendidoqueestosmedicamentosseránutilizadosparafinesexclusivamenteterapéuticos…”��.

LaConferencia tiene,pues, lacompetenciade interpretar lasnormasdederechohumanitario.Noobstante,sólolasresolucionesaprobadasunánimementepuedencalificarsedeinterpretaciónauténticaysóloesasresolucionespuedencon-siderarsequedanunainterpretaciónqueesobligatoriaparalosEstados.

Una mirada al futuro

Lahistoriadeporsítieneunvalorperoelhechodeexaminarelpasadotambiéndebeserunaformadecomprendermejorelpresenteyprepararelfuturo.

¿CuálessonlosprincipalesdesafíosqueenfrentalaConferenciaInterna-cional?

Ningunabolade cristalnospuedepredecirhoycuáles serán losprinci-palesproblemasdeparticipaciónode fondoa losqueseveránconfrontadas lasConferenciasInternacionalesenelfuturo.Sinembargo,basándoseenelestudiodelpasado,podemosreconocersietecuestionesqueseplantearánineludiblementeenelfuturo:

��2 Resolución XX, XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Nueva Delhi, octubre-noviembre de 1957, Actas,pp.�6�-�6�

�� Todoenvíodemedicamentosa las zonasenpoderde la insurrecciónestabaprohIbídoy losmédicosteníanlaobligacióndeinformarsobrelasheridassospechosas,loqueenrealidadequivalíaaprohibiralosinsurrectosheridosquerecibieranatenciónmédica.Inversamentevariosmédicosdeorigeneuropeocayeronenemboscadasofueronvíctimasdeatentados.

�� ResoluciónXVII,Conferencia Internacional de la Cruz Roja, Nueva Delhi, octubre-noviembre de 1957, Actas,pp.�07-�08y�6�.

364


• ellugardelareunióndelaConferenciaInternacional;• elperíododelañoduranteelcualsereúnelaConferenciaInternacional;• laparticipacióndelosEstados;• laconstitucióndeunórganoencargadodegestionarlascrisispolíticas;• laorganizacióndelostrabajos;• laeleccióndelosmiembrosdelaComisiónPermanente;• laevolucióndelentorno.

El lugar de la Conferencia Internacional: Ginebra o…

NadaenlosEstatutosdelMovimientoobligaalaConferenciaareunirseenGinebray,dehechoenelpasado,laConferenciasehacelebradoamenudoenotrasciudades:París(�867),Berlín(�869),Karlsruhe(�887),Roma(�892),Viena(�897),SanPetersburgo(�902),Londres(�907),Washington(�9�2),etc.

CelebrarlaConferenciaenotraciudaddistintadeGinebraesunamaneraeficazdedaraconocerelMovimientoenlasdiferentesregionesdelmundo.SilaConferencia alcanza los objetivos para los cuales se ha convocado, ello permitetambiénreforzarelperfildelaSociedadNacionalanfitrionadelaConferencia.

Noobstante,hayquereconocerquealaceptarlasinvitacionesdelasSo-ciedadesNacionalesparacelebrarlaConferenciaInternacionalsiguiente,elMovi-mientonosiemprehatenidosuerte.Asípues,laXIVConferenciaaceptólainvi-tacióndelaCruzRojaJaponesaparacelebrarlaXVConferenciaenTokio.Éstasereunióen�9��enlacapitaljaponesa.AunquenoquedóconstanciadelsucesoenlasactasdelaConferencia,muchosdelegadossintieronunprofundomalestarantelaideadereunirseenlacapitaldeunpaísquehabíaemprendidolaconquistadeotropaís��5.EnrespuestaaunainvitacióndelaCruzRojaEspañola,laXVdecidióquelaConferenciasiguientetendríalugarenMadrid,elaño�9�8,perotuvoquecelebrarseenLondresdebidoalaguerracivilquedesgarrabaaEspaña.Asimismo,laXVIIConferenciaInternacionalaceptólainvitacióndelaCruzRojaAmericanaparacelebrarlaConferenciasiguienteenWashingtonen�952,perofinalmentesereunióenTorontopuestoqueelGobiernodeEstadosUnidossenegabaaotorgarvisadosalosrepresentantesdelaRepúblicaPopulardeChina.

Además,laXXIIConferenciasereunióenTeheránen�97�,laXXIIIenBucaresten�977ylaXXIVenManilaen�98�.EsasConferenciasfueroninaugu-radasrespectivamenteporelShadeIrán,NicolaeCeausescuyFerdinandMarcos,cuyasfotografíasydiscursosfigurandebidamenteenlasactasdeesasconferencias.Existen,pues,clarasventajasparacelebrarlaConferenciaenGinebra.Porunlado,seevitalodelicadoqueestenerqueelegirsivariasSociedadesNacionalespropo-nenacogerlaConferenciaInternacional.Seevitaasimismoelriesgodereunirseen

��5 Entre�9��y�9��,JapónhabíainvadidolasprovinciaschinasdeManchuriayJeholyhabíareunidoesasdosprovinciaspara formarelEstadotíterede“Manchukuo”.ParaobligaraChinaaquerenunciaraalboicotimpuestoalosproductosjaponeses,JapóntambiénhabíaocupadolaregióndeShangai.El��demayode�9��,unarmisticiohabíapuestofinalosenfrentamientos,perocadaunosabíaquesetratabasolamentedeunatreguayquelashostilidadespodíanreanudarseencualquiermomento.

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unpaísquepuedeexhibirunalamentablereputaciónenelámbitodelosderechoshumanosoqueseencuentreimplicadoenunconflictoarmado.Elcuerpodiplo-máticoenGinebraestáacostumbradoalaprácticadeladiplomaciamultilateralyconocelascuestioneshumanitarias,queestáabordandodurantetodoelañoy,porende,puedeparticiparenlapreparacióndelaConferenciaInternacional��6.

Porúltimo,lacelebracióndelaConferenciaInternacionalenGinebrasim-plificalospreparativosdelamismayreducelosgastosdetransporteydesplaza-mientoparaelCICRylaFederación,queponenadisposicióndelaConferencialoesencialdelasecretaríadelaConferencia.

Dehecho, laXXV,XXVI,XXVII,XXVIII,XXIXyXXXConferencia secelebraron en Ginebra. ¿Habría que consagrar esta práctica en los Estatutos delMovimiento?ProponerloseríaundesaciertodepartedelCICRylaFederaciónyaqueellosepodríaconsiderarcomounaformadearroganciaolavoluntaddearro-garseunmonopolio.Enopiniónnuestra,hayquedejarsimplementequelaprácticaconsolideunatradiciónqueestáimponiéndose.

El período del año en el que se reúne la Conferencia Internacional

Todas las reuniones de la Conferencia convocadas desde la XIX Confe-renciaInternacional,celebradaenNuevaDelhi,elmesdenoviembrede�957,hantenidolugarenotoño,cuandolaatencióndelosgobiernosyaestácentradaenlaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidas.

¿NoseríaaconsejablequeelMovimientoexaminaralaposibilidaddece-lebrarlaConferenciaInternacionalenprimaveraenfechasqueevidentementenocoincidanconlareuniónanualdelConsejodeDerechosHumanos?��7

La participación de los Estados

AlgunosobservadoresvieronenlaparticipacióndelosEstadosenlaCon-ferenciaInternacionalunaamenazaparalaindependenciadelMovimiento.

Existe,enrealidad,unacontradicciónentreladisposicióndelosEstatutosquedefinealaConferenciaInternacionalcomo“la más alta autoridad deliberante del Movimiento”��8yelhechodequelamitaddelosmiembrosdelaConferenciasonrepresentantesgubernamentalesquenopertenecenalMovimiento.¿Quépar-lamentoaceptaríaadmitiradelegadosquenofueranmiembrosdelparlamentoencuestión?

Además, aunque los Estatutos disponen que “todos los participantes en la Conferencia Internacional deben respetar los Principios Fundamentales”��9,laparticipa-cióndelosEstadoshadesembocadoamenudoenunapolitizacióndelaConferencia

��6 LosargumentosafavordecelebrarlaConferenciaInternacionalenGinebranoseaplicanalConsejodeDelegadosyaquelosEstadosnoparticipanenél.

��7 AgradecemosalaSra.AngelaGussingSapina,directoraadjuntadeActividadesOperacionalesdelCICR,estapropuestatansimpley,alavez,tanútil.

��8 Art.8,Estatutos.��9 Art.��.�,Estatutos.

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Internacionalyendebatesnetamentepolíticos,sobretodoenlorelativoalarepre-sentacióndetalocualEstadoodetalocualentidadpolítica.

RecordemosqueelasuntodelarepresentacióndeChina,SudáfricayPa-lestinaenvenenó losdebatesde laXVIII,XIXyXXVConferencia InternacionalyforzóalaComisiónPermanenteaaplazarlasConferenciasprevistasen�96�y�99�.

Alolargodetodalaguerrafría,algunasSociedadesNacionalesjamássehabríanatrevidoadesviarsedelaposturadesugobierno.Dehecho,loúnicoquehacíanlosrepresentantesdeesasSociedadeserareiterarlaposturadesugobierno.Enalgunoscasos,lamismapersonadirigíaladelegacióngubernamentalyladelaSociedadNacionaldelpaísencuestión.

Noobstante,laparticipacióndelosEstadoshadesempeñadounpapelim-portante,particularmenteenlosámbitossiguientes:

• eldesarrollodelderechointernacionalhumanitario:nocabedudadequelaConferenciahacontribuidoatodaslasetapasdeldesarrollodelderechointernacionalhumanitario,graciasaqueconstituyeunimportantelugardediálogoentreelMovimientoylosEstados;

• elrespetodelderechointernacionalhumanitario:cadaConferenciapermi-teundiálogoentrelasinstitucionesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaylosEstadosenelámbitodelderechohumanitario;

• eldesarrollodelaacciónhumanitariaylaarticulacióndelaaccióndeloscomponentesdelMovimientoyladelosEstados�20.El Movimiento, por su parte, otorga una gran importancia a la partici-

paciónde losEstadosen laConferencia Internacional.Consideraqueelloesunaspectoesencialdesuespecificidad,delestatutoqueleespropioydelaeficaciadelaacciónquellevaacabo.

VariasorganizacioneshumanitariasexterioresalMovimientoInternacio-naldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojatomanparteenlaConferenciaInter-nacionalencalidaddeobservadoresporlapresenciadelosgobiernosyhaquedadodemostrado que muchas casi tienen envidia del Movimiento porque dispone deesteforoúnico.

Dehecho,en��0años, laConferencia Internacionalnuncahadebatidounapropuestaconmirasamodificarsucomposición.

EnlaXXIXConferenciaInternacional,celebradaenGinebraenjuniode2006,variasdelegacionesdeSociedadesNacionalesdieronmuestrasde su inde-pendencia distanciándose de la posición de su gobierno, particularmente en lasvotacionesporllamamientonominal.

�20 EncuantoalcometidodelosgobiernosenelmarcodelaConferenciaInternacional,v.enparticularelartículosiguiente:ThomasKupferyGeorgStein,‘TheRoleofGovernmentsatInternationalConferencesoftheRedCrossandRedCrescent’,en: Making the Voice of Humanity Heard: Essays on humanitarian assistance and international humanitarian law in honour of HRH Princess Margriet of the Netherlands, pp.�07-��8.

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Hacia la constitución de un órgano encargado de gestionar las crisis políticas

La Comisión Permanente “prepara la siguiente Conferencia Internacio-nal”�2�y,atalesefectos,elaboralalistadelosparticipantes�22.Evidentemente,cadavezquesurgeunacontroversiarespectodelderechodeunEstadoodeunaorgani-zaciónnoestatalaparticiparenlaConferenciacomomiembroocomoobservador,seplanteaunacuestiónpolítica.

Ahorabien,ensucalidaddeórganodelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,laComisiónPermanenteestávinculadaporelprincipiodeneutralidadqueleprohíbetomarpartidoencualquiercontroversiadeíndolepolíticay,porlotanto,nopuedezanjarunacontroversiadeesanaturaleza.Asípues, la composiciónde laComisiónno seavienecon las responsabilidadesquelesonatribuidas,loqueYvesSandoz,quefuedurantemuchosañosdirectordelCICRymiembrodelaComisiónPermanente,destacómedianteunaexpresivaimagen:

“Equilibrista y malabarista a la vez, la Comisión Permanente debe haceracrobaciasconlapolíticasinquemarse,afindesortearlaantesdecomenzarlaConferencia”�2�.

Sinembargo,noesposible“sortear la política antes de comenzar la Confe-rencia”comolopusieronenevidencialosdebatessobrelarepresentacióndeChina,lasuspensióndeladelegacióngubernamentalsudafricanaylaparticipacióndePa-lestina.Enrealidad,lapolíticaterminóescamoteandolaConferencia.

ApesardequelasdificultadesdeestaíndolenoentorpecieronlostrabajosdelasúltimascincoConferenciasInternacionales,sindudasereplantearánenal-gúnmomentoenelfuturo.

SielMovimientodeseaprecaversedetalesdificultades,seríaconvenientequeinstauraraunprocedimientoounmecanismoquepermitieraresolvereventua-lescontroversiasligadasacuestionesdeparticipación�2�.

EsevidentequecorrespondealosEstadoszanjarunacuestióndeesaín-doleyatalesefectospuedenpreverselasdossolucionesquesemencionanacon-tinuación.

�2� Art.�8.�,Estatutos.�22 Porunaextraña inconsecuencia, losEstatutosdelMovimientodisponenque laComisiónPermanente

“hace, por consenso, una lista de los observadores”(art.�8.�.d),peronohacenmencióndelestablecimien-todelalistadeparticipantes(EstadosySociedadesNacionales).Dadoqueestacuestiónnoseespecificaenningunaatribucióndecompetencia,estáclaroqueformapartedelacompetenciageneraldelaComi-siónPermanentedepreparar “la siguiente Conferencia Internacional”(art.�8.�,Estatutos).

�2� YvesSandoz,op. cit.,note��p.602.�2� Instaurarunmecanismoounprocedimientoquepermitazanjareventualescuestionesdeparticipación

cuandoningunacuestióndeesaíndoleseplanteaesevidentementemuchísimomásfácilquecuandoseestáconfrontadoaella.Dehecho,desdeelmomentoenquesurgetalcontroversia,losdiferentesactoresdefinensuposiciónsinningunaconsideracióndelinterésgeneral.

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• Sea la creacióndeuna“comisióndiplomática” integradaporunnúmerolimitado de representantes gubernamentales. Esta comisión sería elegidaporlaConferenciaInternacionalyseencargaríadeapoyaralaComisiónPermanenteparaprepararlaConferenciasiguiente.LaComisiónPerma-nentepodríapresentaraestacomisióntodacontroversiarelacionadaconelenvíodelasinvitaciones.

• Sealacreacióndeunauténticocomitédeverificacióndepoderes,integradopordelegadosgubernamentalesycuyatareaseríazanjartodacontroversiarelacionadaconlaparticipaciónolarepresentacióndeunEstadoodeunaentidadnoestatal.

Elartículo�0.8delosEstatutosdelMovimientopermite,sindudaalguna,alaConferenciaconstituirunauténticocomitédeverificacióndepoderes�25.

Noobstante,lacreacióndeunacomisióndiplomáticaelegidaporlaCon-ferenciaInternacionalparaprestarapoyoalaComisiónPermanenteenlaprepa-ración de la Conferencia siguiente necesitaría, en nuestra opinión, una revisióndelosEstatutos.Enefecto,elartículo�0.8permitealaConferenciacrearórganosauxiliaresparaelperíododesussesiones.LosEstatutosnoautorizanalaConferen-ciaInternacionalconstituirunórganoauxiliarquecontinuaríafuncionandohastalaConferenciasiguiente.

ParaprepararlasúltimasConferencias,laComisiónPermanenteconstitu-yóungrupodeembajadoresqueseencargóderealizarconsultassobrecuestionesdeprocedimientoydefondo.Dichosgrupoprestóserviciosinestimables.Sinem-bargo,nofueelegidoporlaConferenciasinoqueloformólaComisiónparaapo-yarla.Porlotanto,noteníalaautoridadquelehubierapermitidozanjar,ennombredelaConferencia,unaeventualcontroversiasobreunacuestióndeparticipación.

La organización de los trabajos

Dieciséis Sociedades Nacionales y nueve gobiernos participaron en la IConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenParíselaño�867�26.Unto-talde56SociedadesNacionalesy�5delegacionesgubernamentalestomaronparteenlaXIIIConferenciaInternacionaldelaCruzRoja,reunidaenLaHayaelaño�928,queaprobólosEstatutosdelaCruzRojaInternacional�27.EnlaXXXCon-ferenciaInternacional,reunidaenGinebraennoviembrede2007,habíacercade�.800delegadosquerepresentabana�78SociedadesNacionales,�66Estadosy65observadores�28.

Estascifrashablanporsísolas:laConferenciaInternacionalhasidovíc-tima de su propio éxito o, al menos, del interés que ha suscitado. A fin de que

�25 Conformealoestipuladoenelart.�0.8delosEstatutos,“La Conferencia Internacional puede crear, de conformidad con el Reglamento, órganos auxiliares para el período de sus sesiones”.

�26 PierreBoissier,op.cit. nota�,p.275.�27 Treizième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à La Haye du 23 au 27 octobre 1928,

Compte rendu,pp.2�-27.�28 MensajedelasecretaríadelaComisiónPermanentealautordelpresenteartículo,�dejuniode2009.

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cadadelegaciónpuedaexpresarseporlomenosunavez,esindispensablelimitareltiempodeusodelapalabra.Así,losdebatesensesiónplenariahandadopasoaunasucesióndebrevesdeclaracionespreparadasconantelacióny,amenudo,repe-titivas.LaConferenciahadejadodeserunlugardedebateynumerososdelegadossevandeGinebrasinhabersiquierapodidoexpresarse,aunquehubiesesidounasolavez.

Además,laexperienciahademostradoqueesimposiblellegaraunacuerdosobrelosproyectospresentadosalaConferenciaInternacionalsidichosproyectosnohansidoobjetodedetenidasconsultaseinclusodeunaverdaderanegociaciónantesdelaaperturadelaConferencia.LosdelegadosquenohanparticipadoenesostrabajospreviamentetienenlaimpresióndequelaverdaderanegociaciónyahatenidolugarantesdelaConferenciayquelosdadosestántrucados.

SóloelComitédeRedacción,queseencargadedarelúltimotoquealosproyectosde resoluciónpresentadosa laConferencia, sigue siendounauténticoforodenegociación.Ahorabien, lamayoríadelasSociedadesNacionalestementomarparteenlostrabajosdelComitédeRedacción,dominadospordiplomáticosacostumbradosalaprácticadelanegociaciónmultilateral.

¿Quésoluciónadoptar?SehapensadoprolongarladuracióndelaConferenciaperoelinterésde

lasdelegacionesdecaerápidamente.MuchosdelegadossevandeGinebraantesdequeterminenlostrabajos,mientrasqueotrosllegansolamenteparalanegociaciónfinal.

SehapensadofraccionarlaConferenciaencomisionesquefuncionaríansimultáneamenteparaqueunmayornúmerodedelegacionespuedahacerusodelapalabra.Sinembargo,lasdelegacionesdelospaísesendesarrollosituadoslejosdeGinebrarechazanestasoluciónporquenopuedenenviaramuchosdelegadosaGinebray,por lo tanto,nopuedenseguir los trabajosdetodas lascomisiones,mientrasqueotrasdelegacionespuedenparticiparentodasellasalavez.Seponeasíenteladejuicioelprincipiodeigualdaddelasdelegaciones.

HayquereconocerqueelMovimientonohalogradohallarunaverdaderafórmulaquepermitaexpresarseatodaslasdelegacionesyrestablecerunauténticoforodedebates.

La fórmulade los talleresutilizadaen laXXVII,XXVIIIyXXXConfe-renciaInternacionalpermitió,sindudaalguna,aungrannúmerodedelegacionestomar parte en las reflexiones, pero por definición en esos talleres no se tomandecisiones.SuactividadserealizóalmargendelasdeliberacionesdelComitédeRedacción,queeselverdaderolugardenegociación.

Otrasolución—queennuestraopinióneslamáspromisoria—seríare-forzarlafuncióndelConsejodeDelegadosparaqueseconviertarealmenteenlamásaltaautoridaddeliberantedelMovimientoydepartir,enesemarco,losasun-tosesencialesde interésparaelMovimiento,enparticularcuandoelConsejosereúneenelintervalodedosConferenciasInternacionales.ElMovimientopodríapresentarluegosusdecisionesantelaConferenciamisma.ElCICR,lasSociedadesNacionalesylaFederaciónpodríanaprovecharelintervalodedosañosquesepara

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elConsejodeDelegadosdelaConferenciaparadaraconoceralosEstadoslasde-cisionestomadasenelConsejo,queseexaminaríanposteriormenteconlosEstadosenlaConferenciasiguiente�29.

RestablecerlaConferenciaensufuncióndelugardediálogoydeformula-cióndelaspolíticasesencialesparaelMovimientoylacomunidadinternacionales,sinduda,elmásimportantedelosdesafíosquedeberánencararlosorganizadoresdelaspróximasConferencias.

La elección de los miembros de la Comisión Permanente

Elartículo�0.�delosEstatutosdelMovimientodisponequelaConferen-ciaInternacionaleligeatítulopersonalacincomiembrosdelaComisiónPerma-nente“teniendo en cuenta sus cualidades personales y el principio de una equitativa repartición geográfica”��0.Sinembargo,elmododeeleccióndelosmiembrosdelaComisiónnoreflejaenabsolutoesapreocupaciónporelprincipiodereparticióngeográficaequitativapuestoquehayunasolacircunscripción.En lapráctica,elrespeto de ese principio depende en gran medida de la capacidad de cada unodelosgruposregionalesparaponersedeacuerdoenunsolocandidato.Así,nilaXXVIInilaXXVIIIConferenciaInternacionaleligióaunrepresentanteafricanoporqueelgrupoafricanono logró llegaraunacuerdoparapresentaraunsolocandidato��.

NocabedudadequeseránecesarioreexaminarestacuestióneldíaenquesedecidarevisarlosEstatutosyelReglamentodelMovimiento.Sepodríapreverlacreacióndecircunscripcionesseparadas,porejemplo,refiriéndosealosgruposregionalesdelaFederación.

Noobstante,esnecesarioevitarunaumentodelnúmerodemiembrosdelaComisiónPermanente,sopenademenoscabarlaeficaciadeesteórgano��2.

La misma Conferencia en otro entorno

En ��0 años, la Conferencia Internacional ha atravesado innumerablestempestades,entreellasdosguerrasmundiales,sinqueloselementosfundamenta-lesdesucomposiciónodesuscompetenciassehayanalteradosalvoconrespectoalnúmerodesusmiembros.Sinembargo,elentornoenelquerealizasulaborhasufridoprofundoscambios,enparticulareneltranscursodelosúltimosaños.El

�29 AgradecemosalaSra.MarionHarroff-Tavel,asesoradiplomáticadelCICR,quereleyóatentamenteesteartículoynoshizopartedeestapropuesta.

��0 Art.�0.�,Estatutos.�� XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 31 de octubre–6 de

noviembre de 1999, Informe,CICR-Federación,Ginebra,2000,p.�67;XXVIII Conferencia Internacio-nal de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 2003, Informe,pp.29�.

��2 Enestosúltimosaños,variaspersonas,entreellasmiembrosdelaComisiónPermanente,hanpropuestoelevarelnúmerodemiembrosdeéstaafindemejorarlarepresentacióndelasSociedadesNacionales,cuyonúmerohaaumentadoalolargodelosaños.Sinembargo,representaralasSociedadesNacionaleseslaprincipalmisióndelaFederación,porloqueseríaabsurdotransformaralaComisiónPermanenteenunasegundafederación,loqueimplicaríaestablecerunórganodecoordinaciónentreambasentidades.

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centrodegravedaddeldebaterelativoalderechointernacionalhumanitariotiende,enefecto,adesplazarsehaciaalosorganismosdelasNacionesUnidasy,enparti-cular,haciaelConsejodeDerechosHumanos.

SibienesalentadorconstatarquelosEstadossepreocupanmásqueenelpasadodelcumplimientodelosconvenioshumanitariosquesecomprometieronarespetaryhacerrespetar,elmayor interésqueseprestaaesascuestionesenelmarco de las Naciones Unidas no debería conducir a una desvalorización de laConferenciaInternacional.

PreservaresteencuentrocuatrienalconlosEstadossiguesiendoundesa-fío importanteparaelCICR, lasSociedadesNacionalesy laFederación,para loscualeslaConferenciaInternacionalesaúnuninstrumentoprivilegiadodediplo-maciahumanitariayunaspectoesencialdesuespecificidad.

Conclusiones

Apesardelasvicisitudesquenosepuedenolvidar,laConferenciaInter-nacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaharecorrido��0añosdehistoria,queincluyedosguerrasmundialesycuarentaañosdeguerrafría.

Estalongevidad—notableparaunainstitucióninternacional—evidenciaporsísolalatrascendenciadelaConferenciaInternacionalque,graciasalosim-pulsos que ha dado al desarrollo del derecho internacional humanitario y de laacciónhumanitaria,haservidoalahumanidad.Mediantesustomasdeposición,laConferenciaInternacionalhaseñaladocadaunadelasetapasdeldesarrollodelderechointernacionalhumanitario.

Espaciodediálogoentre las institucionesde laCruzRojayde laMediaLunaRojaylosEstados,laConferenciaInternacionalhapermitidodefinirlosprin-cipiosdelaacciónhumanitariayprecisarlaarticulacióndelalaborhumanitariadeloscomponentesdelMovimientoconladelosEstados.LaConferenciahaam-pliadolosámbitosdeactividaddelasinstitucionesdelaCruzRojaydelaMediaLuna Roja. Cabe recordar, por ejemplo, la resolución IV/� de la Conferencia deBerlínrelativaa lacreaciónde laAgencia, laresoluciónVIde laConferenciadeWashingtonrelativaalaproteccióndelosprisionerosdeguerra,laresoluciónXIVdelaXConferenciarelativaalaaccióndelaCruzRojaencasodeguerracivilylaresoluciónXdelaXXConferenciarelativaalafuncióndelaCruzRojaenelámbitodelapreservacióndelapaz.

Mediantesusresoluciones,laConferencianosólohaidoampliandopro-gresivamentelascompetenciasdelMovimientosinoquesobretodohacontribuidoadaralaacciónhumanitaria,quenacedelasiniciativasdelasociedadcivilydelasexpectativasdelaopiniónpública,unlugarentrelasprioridadesdelosgobiernos.

ParaelCICR,laConferenciaInternacionalconstituyeunforoesencialdediálogoconlosEstados,unapoyoparaeldesarrollodelderechohumanitarioyuninstrumentoprivilegiadodediplomaciahumanitaria.HapermitidorealzarellugarqueseotorgaalascuestioneshumanitariasentrelasprioridadesdelosEstadosyhaconstituidounimportantevectordemovilizaciónhumanitaria.

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Paraelfuturo,quizás,eldesafíomayorseaencontrarlamaneradeasumirlasconsecuenciasdeesteéxitoy,concretamente,restaurarlafunciónprimeradelaConferenciaInternacionalcomolugardedebateentrelosEstadosyloscomponen-tesdelMovimiento.