Raporti nr.

Kosova: Shënim mbi politikat e menaxhimit të investimeve publike Tetor 2007 Njësia për uljen e varfërisë dhe për menaxhimin ekonomik Rajoni i Evropës dhe Azisë Qendrore

Dokument i Bankës Botërore

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ii

VALUTAT DHE NJËSITË E NGJASHME (më 25 shtator 2007)

Njësia valutore = Euro (€) US$ = € 0.71

PESHAT DHE MASAT

SHKURTESAT

OB - Organizata Buxhetore GDD - Granti i Destinuar i Donatorëve AER - Agjencia Evropiane për Rindërtim SIMF - Sistemi Informativ i Menaxhimit Financiar VF - Viti Fiskal BKK - Buxheti i Konsoliduar i Kosovës SPZHK - Strategjia dhe Plani Zhvillimor i Kosovës KEK - Korporata Energjetike e Kosovës IKAP - Instituti Kosovar i Administratës Publike AKM - Agjencia Kosovare e Mirëbesimit LMFPP - Ligji për Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësitë LPP - Ligji mbi Prokurimin Publik MEF - Ministria e Ekonomisë dhe Financave KASH - Korniza Afatmesme e Shpenzimeve HV - Të Hyrat Vetanake MFP - Menaxhimi i Financave Publike PIP - Programi për Investime Publike NP - Ndërmarrje Publike APP - Agjencia e Prokurimit Publik KRRPP - Komisioni Rregullator i Prokurimit Publik PSSP - Përfaqësuesi Special i Sekretarit të Përgjithshëm PKP - Parallogaritja e Kostos së Përgjithshme (të projektit)

Nënkryetari: Shigeo Katsu (ECAVP) Drejtore i Zyrës Përfaqësuese: Orsalia Kalantzopoulos (ECCU4)

Drejtori i Sektorit: Cheryl W. Gray (ECSPE) Menaxheri i Sektorit: Bernard Funck (ECSPE)

Udhëheqësit e Detyrës: Felix Martin (ECSPE)

3

MIRËNJOHJE Ky shënim mbi politikat është shkruar nga Andrew Bird (konsulent). Ne dëshirojmë të falënderojmë një

numër zyrtarësh në Kosovë të cilët kanë kontribuar në përgatitjen e këtij shënimi për ndihmën e tyre bujare, e në mënyrë të veçantë Z. Agim Krasniqi, Z. Steve Redburn, Z. Petrit Popova, Znjsh. Vlora Kuqi, Z. Fehmi Selimi, Znjsh. Rozeta Hajdari, Z. Abdurrahman Krasniqi, Z. Ilaz Duli, Z. Osman Shabi, Z. Skender Gashi, Z. Ukshin Vllasa dhe Znjsh. Bardha Kadriu. Ne po ashtu dëshirojmë të falënderojmë personelin e Misionit të Bankës Botërore në Kosovë, veçanërisht Z. Shpend Ahmeti, për ndihmën e tyre.

Tabela e përmbajtjes

A. Hyrje........................................................................................................................................................ 1

B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë .......................................................................................1 Niveli i shpenzimeve publike kapitale......................................................................................................... 1 Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale ................................................................................................. 2 Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë .............................................................................................. 3 Roli i financimit të jashtëm ......................................................................................................................... 3 Realizimi i buxhetit kapital ......................................................................................................................... 3

C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike...........................................................4 KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit ................................................................................................... 5 Programi i investimeve publike................................................................................................................... 6 Ndarja e buxhetit për shpenzime kapitale në kuadër të buxhetit vjetor ....................................................... 7 Realizimi dhe prokurimi i buxhetit.............................................................................................................. 7

D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital ......................................................................................8 Çka duhet konsideruar nivel normal të buxhetit të pashpenzuar? ............................................................... 8 Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar........................................................................................... 8 Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar ............................................................................................. 9

E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale................................................................................10 Baza strategjike për planifikimin e investimeve........................................................................................ 10 Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit................................................................................... 11 Mungesa e kufizimeve të mjeteve ............................................................................................................. 13 Planifikimi i investimeve vetëm për një vit............................................................................................... 13 Respektimi i afateve kohore të buxhetit vjetor .......................................................................................... 14

F. Përgatitja dhe financimi i buxhetit ..................................................................................................1415 Përfshirja në buxhet e projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate ................................................ 1415 Numri i madh i projekteve vogla të investimeve....................................................................................... 15 Periudha kohore e programit të shpenzimeve kapitale .......................................................................... 1516 Përvetësimet e bazuar në para të gatshme ................................................................................................. 16 Financimi i shpenzimeve kapitale në komuna........................................................................................... 16 Projektet e investimeve kapitale të financuara nga jashtë ......................................................................... 17 Aranzhimet financiare për investime nga ndërmarrjet publike.................................................................. 17

G. Realizimi, prokurimi dhe monitorimi i buxhetit kapital ...................................................................18 Menaxhimi i projektit ................................................................................................................................ 18 Përgatitja për zbatimin e projektit ............................................................................................................. 18 Vonesat në zotimin e fondeve të përvetësuara .......................................................................................... 18 Kohëzgjatja e procesit të prokurimit ......................................................................................................... 19 Kontratat shumëvjeçare......................................................................................................................... 2021 Faktorët jashtë kontrollit të OB-ve ............................................................................................................ 21 Monitorimi i zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale..................................................................... 21

H. Konkluzionet dhe hapat e ardhshëm ...............................................................................................2122 Shkaqet themelore të mos-shpenzimit të buxhetit ..................................................................................... 21 Hapat e ardhshëm...................................................................................................................................... 23

Shtojca 1 Korniza e vlerësimit ..................................................................................................................25

1

A. Hyrje

1. Në kohën kur Kosova po ecën drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar politik, vëmendja e autoriteteve dhe donatorëve ndërkombëtarë është duke u kthyer kah nevoja për modernizimin e infrastrukturës ekonomike dhe sociale në mënyrë që të mundësohet zhvillimi i qëndrueshëm ekonomik i saj. Sidoqoftë, keqësimi i dukshëm i mënyrës së realizimit të programit të investimeve kapitale që ndodhi në vitin 2006 ka ngritur shqetësime të shumta rreth kapacitetit që kanë autoritetet për zbatimin e një programi të gjerë të shpenzimeve kapitale. Duke pasur parasysh ketë shqetësim, Ministria e Financave dhe Ekonomisë (MEF) në fillim të vitit 2007 shqyrtojë arsyet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit të caktuar për shpenzimet kapitale. Ky dokument shtjellon në hollësi shkaqet themelore për ketë si dhe veprimet që duhet të ndërmerren për të trajtuar ato. Përfundimet kryesore të këtij dokumenti janë se shkaqet themelore për shpenzimin jo të mjaftueshëm në kuadër të programit të shpenzimeve kapitale qëndrojnë në mossuksesin e planifikimit dhe menaxhimit të programit në kontekstin afatmesëm dhe në kufizimet e kapaciteteve institucionale me të cilat ballafaqohet sistemi i menaxhimit të financave publike (MFP).

2. Ky shënim fillon duke ofruar një pasqyrë të shkurtër të shkallës dhe përbërjes së programit të shpenzimeve kapitale në Kosovë (Pjesa B) dhe rregullimeve institucionale për menaxhimin e investimeve publike (Pjesa C). Pastaj vazhdon duke trajtuar shkaqet e rënies së shkallës së realizimit të shpenzimeve kapitale të buxhetit që ngjau në vitin 2006 (Pjesa D) dhe duke shqyrtuar në hollësi çështjet që kanë të bëjnë me identifikimin dhe zhvillimin e investimeve kapitale (Pjesa E), përgatitjen dhe financimin e buxhetit (Pjesa F) dhe realizimin, prokurimin dhe monitorimin e buxhetit kapital (Pjesa G). Pjesa e fundit përmbledh përfundimet kyçe dhe veprimet që duhet ndërmarrë në hapat e ardhshëm (Pjesa H). Një përmbledhje e gjithë kësaj analize është dhënë në kornizën e vlerësimit, që është e paraqitur në Shtojcën I.

B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë

Nivelet e shpenzimeve publike kapitale

3. Që nga viti 2000 autoritetet kosovare kanë krijuar një program substancial të shpenzimeve publike që tani llogaritet të përbëjë një të pestën e shpenzimeve të përgjithshme të Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK). Shpenzimet e përgjithshme kapitale të cilat kanë qenë pothuaj të papërfillshme në vitin 2000 në vitin 2004 janë rritur në 192 milionë euro, para së të bien në 138 milionë euro në vitin 2006 (Tabela 1). Rënia e shpenzimeve për investime publike në vitin 2005 dhe 2006 pjesërisht pasqyronte një tatëpjetë të përgjithshme të shpenzimeve publike kur autoritetet shtrënguan menaxhimin fiskal pas një deficiti të madh fiskal që ndodhi më 2004. Ajo po ashtu pasqyronte kalimin nga përvetësimet e bazuara në zotime me afat të caktuar kohor në përvetësimet e bazuara në para, i cili u bë në vitin 2005. Më herët, organizatat buxhetore (OB) ishin në gjendje të bartin përvetësimet e pashpenzuara në vitin fiskal pasues (VF).

4. Krahasuar me vendet e tjera në Evropën Qendrore dhe Juglindore, nivelet e harxhimeve për shpenzimet kapitale në Kosovë si pjesë e shpenzimeve të përgjithshme publike janë relativisht të larta (Figura 1). Kjo tregon se çfarë prioriteti të dukshëm i kanë dhënë autoritetet shpenzimeve për investime publike.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual

Paga dhe mëditje 92.3 117.0 131.3 145.7 184.2 194.7 207.0Mallra dhe shërbime 73.6 103.7 144.4 185.8 203.7 156.3 153.4Subvencione dhe transfere 68.1 61.6 84.3 127.0 186.2 193.9 157.9Shpenzime kapitale 6.6 61.9 97.8 191.8 147.2 138.4Rezerva 1.0 0.1 0.0 2.4 3.9Gjithsej 235.0 289.0 421.9 558.7 769.8 692.1 656.6Sh. kapitale si % e totalit 0.0% 2.3% 14.7% 17.5% 24.9% 21.3% 21.1%Shënim: Këtu nuk hyjnë shpenzimet e bëra direkt nga donatorët jashtë procedurave të qeverisë

€ milionë

Tabela 1: Shpenzimet e Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK) 2000-2006

1

Figura 1: Shpenzimet kapitale si % e shpenzimeve të përgjithshme parësore, në vendet e zgjedhura të EJL-së dhe EQL-së

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Kos

ovo

Alb

ania

Bos

nia

and

Her

zego

vina

Cro

atia

Hun

gary

Cze

ch R

epub

lic

Slov

ak R

epub

lic

Lith

uani

a

Rom

ania

Mol

dova

Latv

ia

Slov

enia

Bul

garia

Mac

edon

ia

Turk

ey

Esto

nia

Pola

nd

Serb

ia a

nd M

onte

negr

o

Shënim:

1. Baza rajonale e të dhënave fiskale ECA të Bankës Botërore. Të dhënat janë mesatarja për 2002-04, përveç për Kosovën, e cila është një mesatare për 2003-05.

Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale

5. Sektori për çështje ekonomike, i cili përfshinë edhe infrastrukturën e transportit dhe energjisë, përbënte afër 45.2% të të gjitha shpenzimeve publike kapitale në vitin 20061. Harxhimet për shpenzimet e përgjithshme publike dhe për rendin dhe sigurinë publike përbënin pjesën tjetër prej 39% të shpenzimeve kapitale, ndërsa arsimi dhe shëndetësia përbënin diçka më pak se 7%. Kështu, mënyrat e shpenzimit pasqyronte prioritetet imediate të autoriteteve kosovare në rehabilitimin e infrastrukturës ekonomike dhe në fuqizimin e qeverisjes publike dhe sundimit të ligjit.

1 Nuk ka pasur në dispozicion ndonjë ndarje e shpenzimeve kapitale sipas funksionit për vitet paraprake.

milionë € % e totalit

Shërbimet e përgjithshme publike 40.6 30.5%Mbrojtja 3.8 2.8%Rendi dhe siguria publike 11.6 8.7%Çështjet ekonomike 60.3 45.2%Mbrojtja e mjedisit 0.1 0.1%Strehimi, komuniteti dhe mirëqenia 5.5 4.1%Shëndetësia 6.9 5.1%Rekreacion, kulturë dhe religjion 1.7 1.3%Arsim 2.2 1.7%Mbrojtja sociale 0.5 0.3%

Total 133.2 100.0%

2006 Aktual

Tabela 2: Përbërja funksionale e shpenzimeve publike kapitale 2006 #

# Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të dhe nga grantet e Administruara nga donatorët që janë jashtë BKK-së.

1

Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë

6. Llogaritë e shpenzimeve komunale janë afër një e treta e shpenzimeve të përgjithshme kapitale (Tabela 3). Që nga viti 2005 shpenzimet kapitale të komunave kanë qenë kryesisht të financuara nga të hyrat vetanake të qeverive komunale (HV).

Roli i financimit të jashtëm

7. Ndihma e përgjithshme nga jashtë ka rënë dukshëm gjatë këtyre viteve nga 273,4 milionë euro sa ka qenë në vitin 2003 në 138.0 milionë në vitin 2005. Pjesa më e madhe e ndihmës së jashtme administrohet drejtpërdrejt nga partnerët për zhvillim dhe nuk përfshihet në BKK. Më 2005 shuma e përgjithshme e ndihmës ka qenë 138.0 milionë euro, prej të cilave 29.5 milionë euro (24%) kanë qenë të klasifikuara si ndihmë për investime kapitale. Shpenzimet për investime kapitale të financuara nga donatorët në vitin 2005 përfaqësonin 16.9% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale të qeverisë2.

8. Megjithatë, pjesa kryesore e shpenzimeve për investime kapitale të financuara nga donatorët zhvillohet jashtë buxhetit. Grantet e Destinuara të Donatorëve (GDD) për shpenzime kapitale të cilat janë të përfshira në BKK-në e vitit 2006 kapin shumën e përgjithshme prej 5.2 milionë eurosh, duke përbërë kështu vetëm 7% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale.

Realizimi i buxhetit kapital

9. Para vitit 2005 Kosova në programin e saj për shpenzime kapitale aplikonte buxhetin e bazuar në zotime pa e caktuar periudhën. Një pasojë e kësaj ka qenë se buxheti i planifikuar përfshinte edhe zotimet për shpenzime që do të realizoheshin në vitin pasues. Si rezultat, ndarjet e buxhetit ishin shumë më të mëdha sesa shpenzimet e realizuara. Kalimi në buxhetin e bazuar në para më 2005 rezultoi me një rritje të konsiderueshme të nivelit të zbatimit të programit për shpenzime kapitale nga 61% të shpenzimeve të buxhetuara në vitin 2004, në 87.5% më 2005, ndonëse niveli i përgjithshëm i shpenzimeve kapitale pësoi rënie nga 188 milionë euro në 145 milionë euro (Tabela 5).

2 Shpenzimet e përgjithshme kapitale të qeverisë = shpenzimet kapitale me financim të brendshëm nga BKK plus pagesat e financuara nga donatorët për projektet kapitale

2003 2004 2005

Asistencë teknike 114.6 75.2 99.8Investime kapitale 117.2 68.9 29.5Të tjera 20.5 15.8 6.5Trajnime 6.5Pajisje 3.1Kredi 10.5 0.5Shpenzime rrjedhëse 1.2Trajnime 2.9 1.7

Gjithsej 273.4 162.8 138.0Investimet kapitale si % e totalit 42.9% 42.3% 21.4%

Shpenzimet aktuale (milionë € )

Tabela 4: Investimet kapitale të financuara nga donatorët

2003 2004 2005 2006

Qeveria qendrore (IPVQ dhe UNMIK) 89.3 129.9 106.1 101.3 prej të cilave AKM-ja 58.5 18.5 15.9 28.3

Grantet e destinuara të donatorëve 4.1 4.2 2.3 5.2 Qeveritë lokale 4.4 57.7 38.8 31.9

% e financuar nga të hyrat vetanake 5.5% 25.0% 66.1%Gjithsej 97.8 191.8 147.2 138.4

# Nuk përfshihen shpenzimet për investime kapitale të administruara direkt nga donatorët jashtë BKK-së.

milionë €

Tabela 3: Shpenzimet kapitale të BKK sipas nivelit të qeverisë#

1

10. Në vitin 2006 realizimi i shpenzimeve kapitale pësoi rënie në 70% dhe ishte dukshëm nën shkallën e realizimit të buxhetit për kategoritë e tjera ekonomike të shpenzimeve (Figura 2)3. Kjo ngritit shqetësimet në MEF se kapacitetet e kufizuara dhe pengesat procedurale po e vështirësojnë zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Kjo bëri që MEF në fillim të vitit 2007 të zhvillojë një studim mbi shkaqet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit kapital (shih Pjesën D më poshtë).

Figure 2: Realizimi i buxhetit të 2007 nga kategoria kryesore ekonomike (Shpenzimet aktuale të shprehura si % e buxhetit)

Shënim: 1. Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të.

C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike

11. Procesi buxhetor në Kosovë rregullohet me Ligjin mbi menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP), i cili ofron një kornizë moderne për MFP. Ligji e përcakton se parashikimet buxhetore dhe tavanet e mjeteve për OB-të duhet të përcaktohen për një periudhë trevjeçare dhe kjo duhet të bëhet në çdo vit të ardhshëm. Ai po ashtu kërkon përgatitjen e planit të shpenzimeve kapitale si pjesë e dokumentacionit të BKK-së (Rubrika 1).

3 Duhet pasur kujdes kur bëhet krahasimi i shkallës së realizimit të buxhetit mes viteve të ndryshme dhe kur vlerësohet rëndësia re tyre. Për shembull, shkalla e realizimit ne vitin 2005 ishte fryrë nga transferet e mëdha të KEK-ut të cilat nuk ishin shpenzuar dhe ishin transferuar në vitin 2006. Në vitin 2006 paratë që i transferoheshin KEK-ut kontrolloheshin në mënyrë më të rreptë. Po ashtu procedurat për rindarjen e fondeve ndërmjet projekteve në sektorët e tjerë ishin më të shtrënguara në vitin 2006.

97.3%88.0% 95.1%

70.1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Paga dhe mëditje Mallra dhe shërbime Subvencione dhe transfere

Shpenzimet kapitale

2004 2005 2006

Buxheti qendror (IPVQ+UNMIK)Të buxhetuara 232.9 121.2 139.6Aktual 129.9 106.1 101.3% realizimi 55.8% 87.5% 72.6%

Buxheti komunal Të buxhetuara 76.9 44.4 50.4Aktual 57.7 38.8 31.9% realizimi 75.0% 87.4% 63.2%

Gjithsej Të buxhetuara 309.8 165.6 190.0Aktual 187.6 144.9 133.2% realizimi 60.6% 87.5% 70.1%

Shënim: Nuk përfshihen shpenzimet kapitale të financuara nga GDD-të.

milionë euro

Tabela 5: Realizimi i buxhetit të shpenzimeve kapitale 2004-06

1

Rubrika 1: Plani i shpenzimeve kapitale

Neni 19.11 i Ligjit për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP) kërkon që si pjesë e dokumentacionit mbështetës për buxhetin vjetor të bëhet prezantimi i planit për shpenzime kapitale. Plani i shpenzimeve kapitale duhet të përfshijë:

(a) një deklaratë që parashtron një plan afatgjatë për investime në Kosovë, i cili do të identifikonte dhe përfshinte nevojat prioritare me nivele të arsyeshme shpenzimesh;.

(b) një program kapital që përmban projekte për vitin e ardhshëm fiskal dhe për dy vitet fiskale në vijim. Aq sa është e mundur dhe duke identifikuar nevojat emergjente, programi kapital do të pasqyrojë prioritetet, projektet dhe nivelin e shpenzimeve të propozuara nga dokumentet buxhetore, në mënyrë që të sigurojë një mekanizëm për planifikim afatgjatë për tu përdorur nga Kuvendi dhe organizatat buxhetore;

(c) një deklaratë të qëllimeve të secilit projekt; (d) një deklaratë mbi vendndodhjen, madhësinë dhe kohëzgjatjen e paraparë të projektit; (e) një vlerësim të shpenzimeve të përgjithshme të projektit dhe të shpenzimeve për secilin vit të zbatimit

të projektit; (f) burimin dhe llojet e fondeve të propozuara; dhe (g) vlerësimet mbi shpenzimet e vazhdueshme operative buxhetore apo kursimet që rezultojnë nga

projekti, duke përfshirë edhe shpenzimet për personel dhe shpenzimet e mirëmbajtjes.

12. Në praktikë, LMFPP ende nuk është zbatuar plotësisht. Planifikimi dhe caktimi buxhetit ende është i prirë që të jetë i përqendruar për një periudhë njëvjeçare. Ndonëse janë ndërmarrë iniciativa për të vënë në zbatim Kornizën afatmesme të shpenzimeve (KASH) dhe Programin për investime publike (PIP), këto nuk kanë qenë gjithmonë në harmoni me procesin e buxhetit vjetor. Vlerësimi i kohëve të fundit i Shpenzimeve publike dhe përgjegjësive financiare (SHPPF) në Kosovë ka konstatuar se KASH 2006 – 2008 ka qenë e bazuar në donatorë, e nuk është parë si pjesë integrale e procesit buxhetor. Pjesa e tjetër e kësaj pjese shqyrton aspektet specifike të procesit buxhetor dhe se si ndikon ai në menaxhimin e investimeve publike.

KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit

13. Cikli i planifikimit buxhetor ende është duke evoluar. KASH-ja e parë është prezantuar në BKK-në e vitit 2006 dhe ka qenë për periudhën deri në BKK-në e vitit 2008. KASH shihet sikur një urë lidhëse ndërmjet Strategjisë dhe programit zhvillimor të Kosovës (SPZHK) dhe BKK-së. Megjithatë, kjo mbetet që të realizohet plotësisht për shkak të vonesës në përfundimin e SPZHK-së dhe vështirësive të shfaqura për arritjen e një sinkronizimi në mes të KASH-së dhe përgatitjes së buxhetit. Për shembull, dokumenti i KASH-së për periudhën 2008- 2010 nuk ishte përfunduar para lëshimit të Qarkores së parë buxhetore. Po ashtu ka pasur edhe përkime të konsiderueshme ndërmjet aktivitetit për përgatitjen e strategjive të shpenzimeve të sektorit për KASH dhe deklaratave të strategjive të OB-ve që duhej përgatitur gjatë fazës së parë të përgatitjes së buxhetit (Rubrika 2).

1

Rubrika 2: KASH 2008 dhe orari i përgatitjes së buxhetit

KASH 2008-10 KASH 2008-10 ofron kontekstin strategjik për KASH 2008-10. KASH është finalizuar nga Departamenti Makroekonomik i MEF-së gjatë katër muajve të parë të 2007. Ajo përcakton: ◊ kornizën trevjeçare makro-fiskale e cila përfshinë skenarin bazë dhe skenarin optimist, i cili e

llogaritë edhe përkrahjen e rëndësishme shtesë të donatorëve; ◊ prioritetet strategjike për buxhetin; ◊ strategjitë e shpenzimit të sektorëve; dhe ◊ tavanet e mjeteve të sektorëve si në skenarin pesimist ashtu edhe në atë optimist.

Skema e përgatitjes së buxhetit për 2008 Deklaratat strategjike të OB-ve. Qarkorja buxhetore 1 e botuar më 9 prill kërkon nga OB-të që të përgatisin deklaratat e strategjisë ku përcaktohen kërkesat e tyre, të cilat mbulojnë periudhën 2008-10, për: (i) vazhdimin e programeve dhe projekteve që janë duke u zbatuar, dhe (ii) programet dhe projektet e reja. Qarkorja po ashtu ofron informacione mbi politikat dhe prioritetet fiskale që udhëheqin përgatitjet buxhetore. Deklaratat e strategjisë së OB-ve është dashur që t’i parashtrohen MEF-së deri më 4 maj.

Kërkesat e buxhetore të OB-ve. Qarkorja buxhetore 2 e botuar me 15 maj iu ofron OB-ve tavanet e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse dhe cakton kushtet për parashtrimin e kërkesave të hollësishme buxhetore, duke përfshirë edhe projektet e shpenzimeve kapitale. Kërkesat buxhetore të OB-ve duhet të t’i parashtrohen MEF-së deri më 15 qershor.

Dëgjimet për buxhet. Pasi MEF-ja të shqyrtojë parashtresat buxhetore të OB-ve, prej 2 deri më 30 korrik mbahen dëgjimet zyrtare rreth buxhetit. Përveç zyrtarëve të OB-ve dhe MEF-së, marrin pjesë edhe Zyra për çështje fiskale, Zyra e Kryeministrit dhe anëtarët e Komisionit të Kuvendit për Buxhetin.

Kërkesa buxhetore përfundimtare. Pas seancave dëgjimore për buxhetin, MEF-ja deri më 30 gusht boton qarkoren e tretë të buxhetit e cila përmban tavanet përfundimtare buxhetore. OB-të parashtrojnë kërkesat e tyre përfundimtare buxhetore deri më 15 shtator.

Parashtrimi i Buxhetit për vitin 2008 në Kuvend. Pas shqyrtimit dhe miratimit të kërkesave përfundimtare buxhetore nga ana e Qeverisë dhe Këshillit Ekonomik Fiskal, BKK-ja për vitin 2008 i parashtrohet Kuvendit deri më 30 tetor.

14. Drafti i KASH-së 2008-10 nuk përfshinë vetëm analizën e kufizuar të prioriteteve për shpenzime kapitale. Tavanet e mjeteve të KASH-së ndahen ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse, ku strategjitë e shpenzimeve të sektorëve e ndajnë më tej propozimin për ndarjen e buxhetit për shpenzime kapitale ndërmjet programeve dhe projekteve kryesore. Buxheti BKK-së i ndarë për shpenzime kapitale është paraparë të rritet nga 209 milionë euro në vitin 2007 në 318 milionë euro në vitin 2010. Shpenzimet jashtë buxhetit që do të financohen nga donatorët parashihet të rriten nga 37 milionë euro në vitin 2007 në 39 milionë euro më 2010. KASH po ashtu identifikon kërkesën për shpenzime të tjera kapitale që duhet të financohen nga donatorët, por për të cilat ende nuk janë bërë zotimet për financim. Kjo e rrit shumën nga 81 milionë më 2008 në 135 milionë euro më 2010. Nëse realizohet i tërë shpenzimi i planifikuar sipas KASH-së, ai do të rezultojë me një shpenzim të përgjithshëm kapital që arrin në 492 milionë euro në vitin 2010, duke paraqitur kështu një rritje pothuaj të trefishtë krahasuar më vitin 2006. Është pikëpyetje nëse Kosova do të ketë kapacitetin për të menaxhuar një rritje të tillë të shpenzimeve kapitale.

15. Kur kërkon që të bëhet parashtrimi i kërkesave buxhetore nga OB-të, MEF-ja ofron vetëm tavanin e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse. Kërkesat për shpenzime kapitale parashtrohen bashkë me radhitjen e prioriteteve. Ndonëse nga OB-të kërkohet që ta kenë si prioritet kompletimin e projekteve të investimeve që janë në zhvillim e sipër, nuk ka ndonjë tavan eksplicit mbi propozimet e tyre për investime kapitale, e as ndonjë kërkesë për shqyrtimin bilancit të duhur ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse në buxhetet e tyre.

Programi i investimeve publike

16. Në fillim autoritetet kosovare e prezantuan PIP-në si një instrument për të kërkuar dhe menaxhuar mbështetjen e partnerëve për zhvillim në investimet publike dhe në projektet e asistencës teknike. PIP-ja nuk ishte e konsoliduar me buxhetin e përgjithshëm. Rëndësia gjithnjë e më e vogël e ndihmës nga jashtë dhe krijimi i një programi thelbësor të shpenzimeve kapitale të financuara nga buxheti i vendit bën që PIP të jetë më afër procesit të buxhetit dhe të fokusohet sërish në projektet kapitale të financuara me buxhet vendor. Me ndihmën e Agjencisë Evropiane për Rindërtim (AER) janë zhvilluar procedurat e reja të PIP-së (Rubrika 3) dhe tani ato përbëjnë bazën për parashtrimin e propozimeve për shpenzime kapitale, e cila duhet të shqyrtohet për tu përfshirë në BKK. Këto procedura aplikohen në të gjitha projektet e investimit që kanë vlerën mbi 5,000 Euro. Ekzistojnë disa shqetësime për faktin se procedurat e PIP-së, siç janë përcaktuar tani, mund të jenë shumë të ndërlikuara dhe të sofistikuara për shumicën e projekteve që

1

propozohen për tu përfshirë në programin e shpenzimeve kapitale. Kjo vlen në mënyrë të veçantë në analizën e kostos më të ulët për rezultatin më të mirë, e cila ka mundësi të përdoret për disa lloje të caktuara të projekteve. Kjo është një çështje që duhet shikuar mirë gjatë shqyrtimit të gjendjes së tanishme të procesit të PIP-së që është duke u zhvilluar në kuadër të fazës së dytë të ndihmës së dhënë nga AER-i për PIP-në.

Rubrika 3: Procedurat e PIP-së

Procedurat e PIP-së janë zhvilluar me ndihmën e Agjencisë Evropianen për Rindërtim (AER). Sistemi dhe procedurat e PIP-së vënë theksin në katër elemente kryesore: Strategjia dhe prioritetet

Pikënisje për identifikimin e projektit për investime publike janë strategjia dhe prioritetet e përgjithshme të Qeverisë dhe strategjitë e secilës OB. Sistemi i PIP-së ka hollësi të përmbledhura të strategjisë. Procedurat e PIP-së kërkojnë që një propozimet individuale për investime t’i kontribuojnë realizimit të strategjive të Qeverisë dhe të OB-vë.

Zhvillimi i propozimit për investime Procedurat e PIP-së i përcaktojnë tri faza gjatë zhvillimit të një propozimi për investim Identifikimi dhe formulimi i kërkesës për investim. Kjo kërkon: (i) identifikimin e departamentit, funksionin dhe programin në të cilin do të bëhet investimi; (ii) ofrimin e një arsyetimi të shkurtër për investimin e kërkuar në lidhje me problemet që duhet trajtuar, arsyen për intervenim të qeverisë; (iii) specifikimin e përputhjes së tij me prioritetet strategjike; dhe (iv) hollësitë se cilat variante alternative të investimit të propozuar duhet të shqyrtohen.

Vlerësimi i varianteve të ndryshme dhe rekomandimi për variantin e preferuar. Kjo kërkon (i) që të bëhet një vlerësim financiar dhe ekonomik i varianteve të ndryshme, duke përfshirë edhe analizën e përfitimit sa më të mirë; (ii) identifikimin e aspekteve joekonomike dhe financiare; (iii) identifikimin e burimeve të mundshme të financimit; dhe (iv) përzgjedhjen dhe arsyetimin e variantit të preferuar.

Paraqitja e hollësishme e variantit të rekomanduar. Kjo përfshin: (i) ofrimin e hollësive rreth investimit duke përfshirë edhe qëllimin e tij, fushëveprimin, koston, aranzhimet për menaxhimin e tij si dhe datën e fillimit dhe të përfundimit; (ii) përcaktimin e rezultateve dhe përfitimeve të pritura nga investimi dhe synimet që lidhen me të; (iii) një përshkrim të aktiviteteve kryesore, planin e aktiviteteve dhe vlerësimin e rreziqeve; (iv) një analizë të thuktë të ndikimit të tij në treg, në mjedis, në shëndet dhe në punësim; dhe (v) hollësi mbi ndonjë ndikim social ose ndikim tjetër që mund të ndikojë në vendimin se a duhet vazhduar investimin.

Miratimi i OB-së dhe parashtrimi i propozimit për investim Kur te jetë përfunduar propozimi për investim ai shqyrtohet dhe miratohet nga Menaxheri financiar dhe Menaxheri i departamentit para se Shefi i OB-së ta shqyrtojë atë dhe ta radhis sipas prioriteteve. Pastaj ai, bashkë me propozimet e tjera për investime, i dërgohet MEF-së.

Departamenti i MEF-së për shqyrtimin e buxhetit Hapi i fundit është që Departamenti i buxhetit i MEF-së të bëj shqyrtimin e propozimit për investim. Me ketë rishikohet se: (i) a është investimi i duhur në aspektin e përmasës, përfshirjes së qeverisë dhe se a është ai në përputhje me prioritetet e qeverisë; (ii) a është ai prioritet për OB-në dhe a është varianti më i mirë i mundshëm; (iii) a janë shqyrtuar të gjitha shpenzimet e investimit dhe a është bërë vlerësimi i përballueshmërisë së implikimeve të shpenzimeve rrjedhëse: (iv) a mund të matet suksesi i projektit; dhe (v) a janë të pranueshme rreziqet dhe ndikimi i përgjithshëm i projektit. Pas shqyrtimit nga Departamenti i buxhetit i MEF-së merret vendimi se a duhet financuar projekti në kuadër të përgatitjes së buxhetit vjetor të OB-së.

Ndarjet e buxhetit për shpenzime kapitale në buxhetin vjetor

17. LMFPP përcakton dispozita specifike për paraqitjen e Planit të shpenzimeve kapitale si dokumentacion mbështetës për buxhetin vjetor (shih Rubrikën 1 më lartë). Këto i pasqyrojnë shumë prej kushteve kryesore për menaxhimin efikas të investimeve publike. Në mënyrë të veçantë, Ligji thekson qasjen duke shikuar në koston e plotë të financimit të investimeve. Kështu që Plani i shpenzimeve kapitale duhet që të jap hollësi mbi koston e përgjithshme të secilit projekt të veçantë në mënyrë që të tregohen shpenzimet aktuale ose ato të llogaritura për secilin vit të zbatimit të projektit. Një informacion i tillë është jetik për një menaxhim të avancuar të kërkesave të projekteve që janë duke u zbatuar, si dhe për të siguruar bazën e nevojshme sipas të cilës Parlamenti mund të miratojë ndarjen e buxhetit për projektin.

18. Tani për tani këto kushte nuk janë duke u plotësuar. Shtojca 4 e BKK-së për vitin 2007 përmban listën e plotë të projekteve për investime kapitale që duhet të financohen nga buxheti qendror, por paraqet vetëm ndarjet e buxhetit për vitin përkatës buxhetor dhe ndonjë buxhet të ndarë që bartet nga viti paraprak. Ajo

1

nuk përfshinë hollësitë e kostos së përgjithshme të secilin projekt ose shpenzim në vitet paraprake dhe as shpenzimet e llogaritura për vitet pasuese.

Realizimi dhe prokurimi i buxhetit

19. Menaxhimi i financave publike në Kosovë karakterizohet nga një situatë e fuqishme e likuiditetit dhe nga një sistem i shëndoshë informativ i menaxhimit financiar (SIMF), i cili është gjithëpërfshirës dhe është në gjendje që të ofrojë raporte analitike në kohë të duhur. Si pasojë, kur të jetë shpallur BKK-ja OB-të e dinë se cili është buxheti që u është ndarë atyre dhe do ta kenë në dispozicion financimin për të bërë zotimet dhe shpenzimet. Kjo gjendje është gati krejtësisht ndryshe nga ajo në disa vende të rajonit ku përpjesëtimi i qarkullimit të parasë ka shkaktuar vonesa në lirimin e fondeve, të cilat janë ndarë joproporcionalisht për shpenzimet kapitale.

20. Në fillim të vitit nga OB-të kërkohet që t’ia parashtrojnë Departamentit të Thesarit planin vjetor të qarkullimit të parave. Kjo krijon bazën që Departamenti i Thesarit të autorizojë ndarjen e fondeve për tu përvetësuar nga OB-të. Ky autorizim, i cili lëshohet pa vonesë, kërkohet para se OB-të të mund të hyjnë në zotime për shpenzime dhe para se ato të fillojnë procedurat e tenderimit për projektet e investimeve kapitale. Prandaj vonesat në përgatitjen e planit të qarkullimit të parave mund të kenë efekt të dëmshëm që në fillim të zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale.

21. Prokurimi rregullohet me Ligjin mbi prokurimin publik (LPP), i cili është shpallur në shkurt 2004 dhe është ndryshuar në qershor 2007. LPP-ja e përcakton tenderimin e hapur si metodë standarde e prokurimit publik. Ai po ashtu e përcakton: (i) një proces të kufizuar të tenderit në rastet kur ai është efikas për të shqyrtuar kualifikimet e furnitorëve të interesuar potencial para se të parashtrohen tenderët; dhe (ii) një procedurë njëburimore të negocimit në rastet kur ka shkaqe të detyrueshme teknike për t’ia dhënë kontratat një furnitori të veçantë. Afati minimal kohor në mes të lëshimit të Njoftimit për kontratë dhe afatit për pranimin e ofertave, për kontratat që janë mbi 250,000 mijë euro, është shkurtuar nga 52 në 40 ditë në bazë të legjislacionit të ndryshuar. LPP-ja po ashtu e përcakton në mënyrë të veçantë procedurën e ankesave e cila u mundëson palëve të interesuara që të parashtrojnë ankesat jo më vonë se deri 8 ditë pas dhënies së Njoftimit për dhënie të kontratës. Në vitin 2006 janë bërë ankesa për gjithsej 220 operacione të prokurimit. Prokurimi bëhet nga Departamenti i Prokurimit në secilën OB. Për secilin aktivitet të veçantë caktohet nga një zyrtar i prokurimit që posedon ‘certifikatën profesionale të prokurimit’. Një Agjenci e veçantë e Prokurimit Publik (APP) bën prokurimin nga lista e gjërave që përdoren zakonisht. Ajo po ashtu bën prokurime specifike me kërkesën e OB-ve.

D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital

22. Siç është theksuar më herët, në vitin 2006 pati një rënie të madhe në realizimin e buxhetit të shpenzimeve kapitale, të cilat pësuan rënie deri në 70% të buxhetit të ndarë, krahasuar me 87.5% sa ishte në vitin 2005. Kjo ngriti shqetësimin se autoritetet nuk ishin në gjendje që të menaxhonin një program më të gjerë të shpenzimeve kapitale dhe se kjo mund të rrezikonte aftësinë e Kosovës që pas statusit të ketë qasje në ndihmë më të madhe nga jashtë.

Çka duhet konsideruar si nivel normal të mos shpenzimit?

23. Edhe në sistemet shumë të zhvilluara buxhetore ekziston një tendencë për të mos e shpenzuar tërë buxhetin e programit për shpenzime kapitale, krahasuar me buxhetet operacionale. Projektet mund të vonohen për një varg arsyesh që janë jashtë kontrollit të menaxherëve të tyre. Një program i shpenzimeve publike i menaxhuar mirë do t’ua mundësojë menaxherëve të buxhetit që të bartin mjetet nga projektet e ngecura në ato, zbatimi i të cilëve mund të shpejtohet, duke filluar kështu mënjanimin e pjesshëm të ndikimit të vonesave në programin e përgjithshëm të shpenzimeve kapitale. Në vendet ku një pjesë e rëndësishme e investimeve publike përfshinë projektet e financuara nga jashtë, nivelet e mos shpenzimit të buxhetit kanë qenë të prira të jenë bukur më të larta, si për shkak të ndërlikueshmërisë së procedurave zhvillimore të partnerëve ashtu edhe për shkak të mungesës së fleksibilitetit për të ndryshuar destinimin e mjeteve nga një projekt në tjetrin kur ka vonesa. Caktimi tepër optimist dhe joreal i buxhetit shpesh theksohen si arsye të tjera për mos shpenzimin buxheteve kapitale.

24. Prandaj, ajo që mbetet shqetësuese në Kosovë është jo pse ndodh që buxheti të mos shpenzohet, por se niveli i mos shpenzimit të buxhetit është rritur dukshëm gjatë vitit 2006 dhe se kjo ndodhi edhe përkundër nivelit shumë të ulët të financimit nga jashtë dhe në situatën kur janë duke u zhvilluar kapacitetet e MFP. Duke pasur parasysh ketë çështje, KASH 2008-10 përcakton si objektiv që deri në vitin 2010 të zvogëlojë

1

buxhetin e pa shpenzuar deri në 10%. Kjo paraqet një synim të vështirë, i cili, nëse realizohet, do ta radhis Kosovën në mesin e vendeve që kanë performancë më të mirë buxhetore në rajon. Për të arritur një zvogëlim të tillë Kosova duhet të tejkalojë një varg vështirësish për të mundësuar një zbatim të lehtë dhe në kohë të duhur të projekteve kapitale.

Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar

25. Si reagim ndaj shqetësimit rreth keqësimit të gjendjes në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale për vitin 2006, MEF-ja, në fillim të vitit 2007, bëri në shqyrtim të hollësishëm të shkaqeve për mos-shpenzimin e buxhetit (Rubrika 4).

Rubrika 4: Arsyet e identifikuara në studimin e MEF-së për mos shpenzim të buxhetit

Pas një rënieje të madhe në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale në vitin 2006 në 70% të buxhetit të ndarë krahasuar me 87.5% sa ishte një vit më herët, MEF-ja zhvilloi një hetim të hollësishëm të arsyeve të mundshme për ketë keqësim të performancës në realizmin e buxhetit. Në studim u hetuan tetë arsye të mundshme të mos shpenzimit të buxhetit për investime kapitale:

(i) Planifikimi i dobët i prokurimit.

OB-të nuk përgatiten për prokurim para se të fillojë VF-ja. OB-të nuk e shfrytëzojnë lirinë e veprimit për të bërë zotime të prokurimit për buxhetet e vitit pasues.

(ii) Ligji dhe procedurat e prokurimit

Afatet kohore për prokurimin e tenderit/ procedurat e tenderit (së paku 50 ditë për projekte më të mëdha).

Nuk mund të përmbushet gjithmonë kushti që të ketë tre ofertues. Koha që merr shqyrtimi i ankesave të ofertuesve të pasuksesshëm..

(iii) Vonesat e projektit për shkak të faktorëve të jashtëm

Koha e keqe mund të vonojë ndërtimin. Vonesat në dorëzimin e mallrave të importuara për shkak të listave të dobëta të gjërave që mbajnë firmat lokale.

Vonesat në dorëzimin e mallrave dhe materialeve – kontratat standarde nuk përmbajnë sanksione për vonesat e dërgesave.

(iv) Dobësitë në planifikimin e projektit

Mungesa e vizionit strategjik në OB. Projektet zhvillohen për të plotësuar kushtet e ndonjë qarkoreje e jo kushtet për planifikimin e biznesit.

Planifikimi bëhet nga Divizionet e buxhetit dhe financave e jo nga menaxherët e projekteve.

Planifikimi përqendrohet në një vit të vetëm dhe vetëm disa OB bëjnë plane për të ardhmen.

(v) Dobësitë në menaxhimin e projektit

Përgjegjësia për menaxhimin e projektit mund të mos i caktohet një personi të caktuar.

Përgjegjësia për autorizimin e shpenzimeve mund të mos mbahet nga menaxheri i projektit.

Raportim i kufizuar financiar në Zyret administrative qendrore. Kuvendi i Kosovës dhe Kuvendet Komunale mund të mos përcjellin progresin në zbatim.

Nuk ka pasoja për individë ose organizata kur projekti nuk zbatohet sipas planit. Përgjegjësia e vogël për performancën gjatë zbatimit.

(vi) Përvetësimet e bazuara në para

Vështirësitë në vlerësimin e saktë të shpenzimeve vjetore duke u bazuar në para. Para buxhetit të vitit 2007 nuk ka pasur fleksibilitet për bartjen e mjeteve të pashpenzuara në vitin pasues.

Borxhet e fundvitit duhet të paguhen nga buxheti i ndarë për vitin tjetër, gjë që kërkon ndryshimin e buxhetit.

Të hyrat vetanake të komunës (HV) mund të përvetësohen vetëm për aq sa mblidhen.

(vi) Struktura e kodimit të projektit

Kontrolli nga Thesari i shpenzimeve në kodet e projektit kufizon fleksibilitetin e financimit.

Duhet kohë që të bëhet rindarja e buxhetit nga një projekt në tjetrin, nëse është e nevojshme.

(viii) Pamundësia që të respektohen rregullat e shpenzimit

Planifikimi i parashikimeve të qarkullimit të parave nuk e merr parasysh në mënyrë adekuate programin e shpenzimeve kapitale.

Zotimet e planifikuara të shpenzimeve nuk mund të shfrytëzohen për planifikimin e ndarjes së fondeve.

1

26. Janë studiuar 15 OB për të vlerësuar rëndësinë relative të këtyre faktorëve të ndryshëm. Dy shkaqet kryesore që u identifikuan gjatë këtij studimi ishin vonesat në procesin e prokurimit (në 42% të projekteve të studiuara) dhe vonesat gjatë zbatimit të projektit (në 32% të projekteve). Një analizë e rasteve individuale tregon se në shumë raste vonesat bëhen për shkak të: (i) planifikimit joadekuat të projektit, veçanërisht në zgjidhjen e çështjeve që kanë të bëjnë me pronësinë mbi tokën dhe me përgatitjen e specifikimit të planit të hollësishëm; dhe (ii) dështimit të procesit të tenderit për shkak të numrit të kufizuar të furnitorëve të përshtatshëm dhe të kualifikuar. Në rastet e projektet komunale, vonesat në ndarjen e fondeve të cilat varen nga grumbullimi i të hyrave vetanake që janë burimi kryesor i financimeve për shpenzimet kapitale, po ashtu janë theksuar të jenë faktor i rëndësishëm pasi që parandalojnë fillimin e procesit të prokurimit. Nëse ajo ishte më e ulët se grumbullimi i llogaritur i të hyrave vetanake, nënkuptohej se në shumë komuna ndarjet e buxhetit për shpenzimet kapitale duhej të zvogëloheshin.

Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar

27. Studimi i MEF-së siguroi një analizë të hollësishme të arsyeve imediate të mos shpenzimit të buxhetit në projektet kapitale. Disi ky studim ishte më pak specifik dhe i detajuar në raport me shkaqet themelore dhe me veprimet e nevojshme që duhet ndërmarrë për përmirësimin e punës në realizimin e buxhetit. Pjesët në vazhdim të këtij shënimi trajtojnë më në hollësi këto çështje, duke u përqendruar në tri fusha: (i) në procedurat për identifikimin, përgatitjen dhe miratimin e projektit; (ii) në proceset e përgatitjes dhe financimit të buxhetit; dhe (iii) në aranzhimet për zbatimin, prokurimin dhe monitorimin e programit për shpenzime kapitale. Në secilin nga këto fusha ka kapacitete të kufizuara të cilat ndikojnë në të gjitha aspektet e sistemit të MPF.

E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale

28. Disa prej arsyeve të mos-shpenzimit të mjeteve të programit për shpenzime kapitale të cilat u identifikuan në studimin e MEF mund të vërehet se burojnë nga dobësitë në proceset e identifikimit dhe zhvillimit të projekteve kapitale. Siç u përmend më lartë, autoritetet kosovare kanë arritur progres në përmirësimin e identifikimit të projekteve dhe në procesin e planifikimit. Sidoqoftë, mbeten një varg problemesh të cilat ende bëjnë që në BKK të përfshihen edhe projekte të investimeve që janë të specifikuara dhe hartuara në mënyrë të dobët. Këto përfshijnë (i) bazën e dobët strategjike për planifikimin e investimeve; (ii) një qasje jo të radhitur mirë të identifikimit dhe përgatitjes së projektit; (iii) mungesën e kufizimeve të resurseve me të cilat OB-të mund të identifikojnë dhe përzgjedhin projektet e investimeve për përgatitje dhe vlerësim të hollësishëm; (iv) përqendrimi i PIP-ve në një vit të vetëm; dhe (v) kushtet për planifikim të qëndrueshëm të projektit dhe vlerësimit i nënshtrohen afateve kohore të procesit të buxhetit vjetor.

Baza strategjike për planifikimin e investimeve

29. Ende nuk është krijuar një tërësi e artikuluar mirë i prioriteteve të programeve dhe politikave strategjike në nivel sektori që do të mund të rregullonte planifikimin e investimeve kapitale. Si rezultati kësaj programit të shpenzimeve kapitale mungon fokusi strategjik. Kjo çështje ka filluar të adresohet përmes procesit të SPZHK-së dhe planet për zhvillimin e politikës dhe planifikimit funksionojnë në ministritë e linjës4. Kjo po ashtu është arsyetuar edhe në KASH 2008-10 dhe në Qarkoren e buxhetit për BKK-në e vitit 2008, e cila vuri një theks të madh në shfrytëzimin e mjeteve të ndara në prioritetet strategjike. Në procedurat e PIP-së po ashtu është theksuar edhe lidhja ndërmjet prioriteteve dhe politikave strategjike, sektoriale dhe atyre të OB-ve.

30. Zhvillimi i proceseve dhe kapaciteteve kërkon që të bëhet një radhitje më efikase ndërmjet politikave, strategjive dhe ndarjes së mjeteve buxhetore do të marrë kohë. Ndonëse këto janë disa çështje që janë krejtësisht jashtë fokusit të këtij shënimi, kushtet themelore do të jenë:

• zhvillimi dhe harmonizimi i mëtejshëm i proceseve të KASH-së dhe SPZHK-së në mënyrë që të sigurohet një lidhje më e mirë në mes të prioriteteve strategjike dhe ndarjes së buxhetit;

4 “Asistenca Teknike për Strategjinë dhe Planin Zhvillimor të Kosovës” e filluar kohëve të fundit me financimin AER-it

është duke mbështetur zhvillimin e kapaciteteve për politika dhe planifikim në ministritë e linjës.

1

• krijimi i një kushti specifik për OB-të që të identifikojnë prioritetet për shpenzimet kapitale nga politikat dhe strategjitë e sektorëve përkatës;

• kërkesa që në një fazë të hershme të procesit të zhvillimin e projektit, gjitha propozimet për investime të vlerësohen se sa janë në përputhje me politikat, strategjitë dhe prioritete e Kosovës; dhe

• që MEF të zhvillojë procedurat për planifikimin dhe vlerësimin e buxhetit të udhëhequr sipas politikës dhe të bëj aftësimin e personelit përgjegjës për çështje të buxhetit në OB për të zbatuar këto procedura.

31. Kosova mund të mësojë nga përvoja e vendeve të tjera të rajonit të cilat kanë filluar të adresojnë problemet e ngjashme të proceseve të dobëta politike dhe strategjike dhe mungesën e integrimit të tyre në procesin e planifikimit të buxhetit. Përvoja e Shqipërisë në futjen në zbatim të një sistemi të integruar të planifikimit mund të jetë me rëndësi të veçantë për Kosovën, në kohën kur ajo shkon drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar (Rubrika 5).

Rubrika 5 Sistemi i integruar i planifikimit në Shqipëri

Duke e parë se sistemet e politikës dhe planifikimit financiar të Shqipërisë ishin të ndara dhe të shkëputura, Qeveria e Shqipërisë në nëntor të vitit 2005 e mori përsipër që të zbatojë një Sistem të Integruar të Planifikimit (SIP). SIP-ja ofronte një kornizë të planifikimit dhe monitorimit të proceseve themelore politike dhe financiare të qeverisë. Në kuadër të kornizës së SIP-së janë veçuar dy procese kryesore: (i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, e cila do të ofrojë një strategji të vetme gjithëpërfshirëse që do të mbulojë të gjithë sektorët; dhe (ii) proceset e KASH/ buxhetore që kërkojnë nga ministritë e linjës që të përpunojnë planet e tyre për shpenzime afatmesme për të arritur objektivat dhe qëllimet e politikës së tyre në planin e shpenzimeve të secilës ministri. SIP-ja po ashtu e thekson kërkesën për drejtim më të fuqishëm strategjik nga Këshilli i Ministrave (KiM), i cili në të ardhmen do të miratojë kornizën fiskale fillestare dhe tavanet buxhetore për KASH-në dhe për buxhetin, si dhe për strategjitë e zhvilluara nga secila ministri. Për mbikëqyrjen e zbatimit të SIP-së janë themeluar tri struktura: (i) një komision ndërministror për planifikim strategjik, i kryesuar nga Kryeministri; (ii) një komision qeveritar për modernizim, i kryesuar nga Zëvendës Kryeministri; dhe (iii) Departamenti i koordinimit të strategjisë dhe donatorëve (DKSD) i vendosur në Sekretariatin e KiM-së dhe përgjegjës për koordinimin e SIP-së në tërë qeverinë. Zbatimi i SIP-së është duke u konsideruar si proces që zhvillohet në faza. Fokusi fillestar gjatë vitit 2006 ishte në themelimin e strukturave qendrore dhe në zhvillimin e metodologjive dhe proceseve themelore të SIP-së. Gjatë vitit 2007 synohet që të zgjerohen proceset themelore të SIP-së në të gjitha ministritë, ku pastaj në vitet e mëvonshme këto procese zgjerohen dhe thellohen edhe më tej.

Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri – Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006

Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit

32. Procedurat e PIP-së i specifikojnë fazat kryesore të identifikimit, formulimit, vlerësimit dhe planifikimit të investimeve që janë të përfshira në përgatitjen e projekt propozimit. Sidoqoftë, procedurat mund të përmirësohen përmes aplikimit të një qasjeje me më shumë faza në të cilat propozimet për investime do të projektoheshin dhe zhvilloheshin deri në fazën e identifikimit, kur merret vendimi se a duhet vazhduar me përgatitjen dhe vlerësimin e hollësishëm. Kjo procedurë do të mundësojë shqyrtimin e kushteve për studimin e hollësishëm të realizueshmërisë dhe planifikimit për të mbështetur përgatitjen dhe vlerësimin në mënyrë që të ketë fonde në dispozicion për këto detyra. Shqyrtimi i kushteve për përgatitjen dhe vlerësimin e investimeve në përfundim të fazës së identifikimit e bën të mundur sigurimin se këto kanë qenë të specifikuara dhe të përshtatura si duhet për atë shkallë dhe lloj të investimit të propozuar. Kjo po ashtu do të ndihmojë për të siguruar që mjetet e OB-së të mos ndahen për përgatitjen e projekteve të cilat në fazën e më hershme të identifikimit do të përjashtoheshin. Procedurat e reja të Shqipërisë për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve të investimeve publike ofrojnë një shembull të mirë të një procesi të tillë në faza (Rubrika 6).

33. Prandaj MEF-ja duhet të shqyrtojë futjen në përdorim të një procesi të tillë në faza për miratimin e e propozimeve për investime. Kjo duhet të kujdeset për:

• Ekzaminimin e konceptit të projektit nga OB-të. Ky ekzaminim duhet të përqendrohet në qëllimin dhe fushëveprimin e investimit të propozuar, përputhjes së tij me politikat dhe prioritetet e ministrisë dhe për të parë se a ka gjasa që të paraqes një përdorim efektiv dhe efikas të mjeteve të kufizuara publike.

1

• Miratimin fillestar të bazuar në formularin e thjeshtëzuar për identifikimin e investimeve i cili mundëson që investimi të përfshihet në programin e ardhshëm e shpenzimeve kapitale të OB-së. Miratimi fillestar nga MEF-ja do të ofronte dritën e gjelbër për vazhdimin e zotimit të mjeteve për planifikimin dhe vlerësimin e hollësishëm të projektit dhe për autorizimin e studimeve të realizueshmërisë dhe planifikimit. Ai po ashtu duhet t’iu mundësojë projekteve që të programohen në planet e ardhshme të shpenzimeve të KASH-së, me kusht që kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale të mbesin krejtësisht në përputhje me tavanet e mjeteve të KASH5.

• Miratimin e plotë të projektit para përfshirjes së tij në BKK. Kjo kërkon prezantimin e një propozimi për investime i cili përfshinë një specifikim të hollësishëm të projektit,një vlerësim dhe një plan të zbatimit i cili mbulon tërë periudhën gjatë të cilës duhet të zbatohet projekti.

34. Ky proces me pak ndryshime të vogla mund të përshtatet në procedurat e tanishme të PIP-së. Rekomandohet që kushtet të shikohen gjatë shqyrtimit të kushteve për zhvillim të mëtejshëm të procesit të PIP-së, i cili është duke u ndërmarrë në fazën e dytë të ndihmës së AER-it për PIP-në. Po ashtu duhet të shqyrtohet edhe themelimi i një Komisioni për Investime kapitale, i kryesuar nga MEF-i, i cili do të takohet 3-4 herë gjatë vitit për të shqyrtuar propozimet për investime dhe për të dhënë miratimin e përkohshëm dhe atë përfundimtar për të gjitha projektet e investimeve kapitale6.

5 Në praktikë, kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale mund të lejohen të tejkalojnë tavanin e mjeteve të KASH-

së deri 20%-25%. Kjo do të ndihmojë për të siguruar një radhë e projekteve të miratuara në dispozicion në rast se do të ketë në dispozicion mjete shtesë për shpenzime kapitale, për shembull nga partnerët e zhvillimit.

6 Përveç personelit të lartë nga Departamentet Makroekonomike dhe i Buxhetit në MEF, Komisioni mund të përfshijë një përfaqësues nga Zyra e Kryeministrit, nga Agjencia e Prokurimit Publik dhe nga organet tjera qeveritare të cilat kanë mundësi për të dhënë këshilla për mbi aspektet inxhinierike dhe mjedisore të propozimeve për investime. Ministrive të linjës do t’u kërkohet që të marrin pjesë në takimet në të cilat diskutohen propozimet e tyre për investime.

1

Rubrika 6: Shqipëria: Procedurat për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve për investime kapitale

Mungesa e kufizimeve të mjeteve

35. Procedura për identifikimin dhe përgatitjen e projektit nuk ka afat të caktuar në atë se OB-të nuk kanë nevojë që të prioritizojnë propozimet e tyre për investime për shkak të mjeteve të kufizuara reale para se t’i parashtrojnë ato në MEF. Së këndejmi, nuk ka ndonjë tregues që i detyron OB-të të kufizojnë propozimet për investime që ata i përgatisin dhe që i parashtrojnë në MEF me atë se çka mund të pritet realisht për tu financuar. Si rezultat:

• Kostot e projekt propozimeve që parashtrohen nga OB-të zakonisht e tejkalojnë në masë të madhe shumën e fondeve që janë në dispozicion. Për shembull: ◊ Ministria e Transportit dhe Telekomunikacionit ka identifikuar një kërkesë për shpenzim

kapital në vitin 2008 që kap shumën prej 25 milionë eurosh ndërsa në BKK-në e 2007 atyre u janë ndarë 24 milionë euro;

◊ Agjencia Kosovare e Mirëbesimit (AKM) ka parashtruar një kërkesë për shpenzim kapital që mbulon të gjitha ndërmarrjet publike në vlerë prej 207 milionë eurosh krahasuar buxhetit të ndarë të saj në BKK-në e vitin 2007 që ka qenë 50 milionë euro; dhe

◊ Ministria e Shëndetësisë ka parashtruar kërkesë për shpenzime kapitale në vlerë prej 29.0 milionë eurosh për BKK-në 2007 ndërsa i janë ndarë vetëm 9.2 milionë.

Ministria e linjës Komisioni për Investime Publike (Min. e Financave

Zhvillimi i idesë së projektit (përshkrimi, objektivat, pengesat që duhet të trajtohen, vlerësimet e

kostos fillestare, vlerësimi i përfitimeve fillestare)

Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm autorizon punën e

mëtejshme në identifikimin e projektit.

Identifikimi i projektit (variantet për trajtimin e pengesave; zgjidhjet e propozuara

teknike; kërkesat për dhëna dhe kostoja e secilit variant; varianti i preferuar dhe arsyetimi; burimi i mundshëm i

financimit; metoda e propozuar e vlerësimit.)

Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në

Ministrinë e Financave (MEF). Sekretariati i PIC-së shqyrton se a ka projekti arsyetim të duhur që të vazhdojë projekti deri te

vlerësimi. Nëse po, ai e cakton numrin e menaxhimit të

investimeve publike (MIP) dhe informon Sekretarin e përgjithshëm në ministrinë e linjës

Përgatitja dhe vlerësimi i detajuar i projektit (përshkrimi i projektit; zgjidhjet e propozuara teknike; kërkesat për

të dhëna; aranzhimet për zbatim; vlerësimi i kostos; burimet e financimit; arse për refuzimin e alternativave; supozimet që bëhen

për projektet; rreziqet; fleksibiliteti; para-realizueshmëria

Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në MEF.

Vlerësimi i propozimit nga ana e sekretariatit të Komisionit për Investime

Publike (KIP). Përgatitja e raportit të vlerësimit dhe rekomandimet

Projekti që merret në konsiderim për miratim nga PIC dhe kur është e nevojshme nga KiM Projekti i miratuar i përfshirë për financim në

parashtrimin e KSHAM/ Buxhetit.

Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri – Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006

1

• Sistemi i PIP-së mbushet më një numër të madh të projekteve. 1,179 kërkesa për projekte janë parashtruar për BKK-në e vitit 2007.

36. Një proces i tillë i pakufizuar ka një varg ndikimesh negative në procesin e menaxhimit të financave publike. OB-të harxhojnë mjaft kohë në përgatitjen e projekt propozimeve që kanë pak ose që nuk kanë fare gjasa që të financohen. Analistët në OB dhe në MEF kanë shumë pak kohë për shqyrtimin dhe analizimin e propozimeve për investime. Një pasojë tjetër e kësaj është se ato investime që financohen janë shpesh të përgatitura dhe të vlerësuara në mënyrë joadekuate. Përgatitja dhe vlerësimi i dobët është vërejtur edhe në studimin e bërë nga MEF si një faktor që më pastaj kontribuon në vonesa gjatë fazës së zbatimit.

37. Prandaj, OB-të duhet të shkojnë kah një procedurë ku ata do të përgatisin vetëm projekt propozime që kanë gjasa që të financohen me buxhetin ekzistues në kuadër të tavaneve buxhetore afatmesme të tyre. Kjo do të bëhej e mundur përmes krijimit të një tavani buxhetor të përgjithshëm për mjetet në kuadër të KASH-së për secilën ministri të ndarë në ndarje buxhetore për shpenzime rrjedhëse dhe për investime kapitale. Nëse do të kërkohej një prioritizim i tillë do të inkurajoheshin OB-të që të shqyrtonin shfrytëzimin sa më efektiv të mjeteve që kanë në dispozicion dhe do të mund të priteshin rezultate në një program investime të cilat do të përputheshin më mirë me prioritetet strategjike të OB-ve dhe do të shfrytëzonin në mënyrë më efikase fondet që janë në dispozicion. Kjo po ashtu do të mundësonte që kapacitetet e kufizuara të OB-ve për përgatitjen dhe vlerësimin e investimeve të përqendroheshin në projekte që kanë gjasa reale që të financohen.

Planifikimi i investimeve për vetëm një vit

38. Propozimet për investime kapitale në përgjithësi identifikohen dhe përgatiten për projekte që zhvillohen brenda një viti. Derisa kjo qasje ka qenë e duhur gjatë periudhës pas fazës emergjente kur kufizimet buxhetore nënkuptonin se prioritet duhej dhënë investimeve të vogla të rëndësishme që kishin për qëllim të rehabilitonin infrastrukturën ekzistuese, kjo më nuk është e duhur për një situatë të normalizuar ku theksi duhet vënë në nevojat për zbatimin e një programi më strategjik të shpenzimeve kapitale që është në synon zhvillimin e infrastrukturës së nevojshme moderne për të mbështetur zhvillimin e ardhshëm ekonomik të Kosovës.

39. Procedurat e PIP-së po sjellin një qasje më strategjike në planifikimin e investimeve dhe ofrojnë në mënyrë eksplicite kushtet për projekte shumëvjeçare. Sidoqoftë, ende nuk është krijuar si duhet koncepti brenda OB-ve, përderisa procedurat e tanishme kërkojnë që formularët e propozimeve për investime në kuadër të PIP-së të parashtrohen edhe për projektet që janë në zbatim e sipër edhe për propozime të reja për shpenzime kapitale. Si rezultat, një numër i madh i investimeve ndodh që ndahen në projekte të vogla njëvjeçare dhe që lidhen me aktivitetet të caktuara (siç është ndërtimi dhe pajisje e ndonjë objekti) të cilat shpesh financohen si projekte të veçanta. Kjo ka një varg pasojash negative për menaxhimin e investimeve publike:

• Programi për shpenzime kapitale fragmentohet gjë që rezulton në humbjen e fokusit strategjik. • Operacionet e prokurimit dhe zbatimit bëhen të ndara duke qenë së janë të kufizuara për

ndonjë vit të caktuar e nuk e mbulojnë koston e përgjithshme të investimit. Si rezultat: ◊ çrregullohet dhe vonohet zbatimi i tyre për shkak të nevojës për të ndarë investimin në një

numër kontratash të vogla vjetore; dhe ◊ kostot menaxhuese rriten në masë të konsiderueshme dhe në mënyrë të panevojshme rriten

nevoja kapaciteteve të kufizuara për menaxhim. • Krijohet pasiguri për financimin e vazhdimit të aktiviteteve ose aktiviteteve të tjera që kanë të

bëjnë me investimet. Kjo e rrit edhe më shumë rrezikun që objektet të mbesin pa u përfunduar ose pa pajisje.

40. Prandaj MEF duhet të theksojë në udhëzimet e saja për PIP-në rëndësinë e qasjes strategjike në identifikimin dhe planifikimin e propozimeve për investime. Në mënyrë të veçantë, ato duhet të theksojnë se:

• Propozimet për investime duhet të përcaktohen në nivel gjithëpërfshirës dhe të konsoliduar me projekt propozimet e specifikuara për të mbuluar koston e përgjithshme të llogaritur për tërë investimin, ku kostot do të jenë të ndara në faza për periudhën e plotë të zbatimit;

• Kostoja e projekteve dhe fazat e shpenzimeve duhet të azhurnohen për secilin cikël të buxhetit; dhe

1

• Formularët e korrigjuar dhe të azhurnuar të propozimeve për investime të PIP-së duhet të jenë të nevojshëm vetëm nëse duhet të ndryshohet kostoja e përgjithshme e llogaritur, ose nëse ka ndonjë ndryshim të konsiderueshëm të aktiviteteve që duhet të financohen.

Respektimi i afateve kohore të buxhetit vjetor

41. MEF-ja me të drejtë e ka theksuar rëndësinë e rreshtimit dhe integrimit të procedurave të PIP-së me kushtet e sistemit të planifikimit të buxhetit. Një përgjigje ndaj kësaj ka qenë se tani formularët e propozimit për investime PIP po përdoren për parashtrimin e llogarive të shpenzimeve kapitale për tu përfshirë në BKK. Sidoqoftë, në ketë qasje hasen një varg problemesh:

• Ajo rrezikon që t’i bëjë kushtet e procedurave të shëndosha të planifikimit dhe vlerësimit të projekteve të varura nga oraret dhe afatet e kufizuara kohore të procesit buxhetor. Identifikimi, planifikimi dhe vlerësimi i propozimeve për investime duhet parë si aktivitetet të vazhdueshme që zhvillohen gjatë gjithë vitit dhe të cilat sigurojnë se do të ketë propozime të përgatitura mirë dhe të prioritetizuara që mund të merren parasysh për tu financuar nga BKK-ja.

• Ajo e koncentron përgatitjen e propozimeve për investime në një periudhë të shkurtër të vitit dhe rrezikon që të mbingarkojë kapacitetet edhe ashtu të kufizuara të OB-ve për planifikim dhe vlerësim. Ajo po ashtu i përqendron kërkesat në analistët e buxhetit në MEF për të shqyrtuar dhe analizuar propozimet për investime PIP në pjesën e vitit kur ata veç ballafaqohen me kërkesa të shumta.

• Duke i lidhur procedurat e PIP-së kaq ngushtë më ato të buxhetit vjetor, ekziston rreziku që të vihet theksi në fokusin e tanishëm njëvjeçar të PIP-së, e jo në theksimin e zhvillimit të një programi më strategjik të shpenzimeve kapitale afatmesme.

42. Prandaj MEF-ja duhet të ndërmarrë hapa për të siguruar që propozimet për investime të pranohen në BKK vetëm kur të kenë kaluar procesin e plotë të përgatitjes dhe vlerësimit, dhe kur të jenë bërë aranzhimet e nevojshme menaxhuese për të mundësuar zbatimin me kohë. Kjo do të mundësohet nga procesi trefazor i miratimit të projektit të theksuar më lartë (shih paragrafin 33), ku vetëm projektet e miratuara për investim do të shqyrtohen për tu financuar nga BKK-ja. Ndarja e procesit të identifikimit dhe zhvillimit të propozimeve për investime nga orari i përgatitjes së parashtresave për buxhet po ashtu do të mundësojë që detyrat e përgatitjes dhe vlerësimit të projektit të jenë më të harmonizuara me kërkesat e ndonjë investimi të caktuar.

F. Përgatitja dhe financimi i buxhetit

43. Mënyra në të cilën përgatitet dhe financohet BKK-ja ka ndikuar edhe në nivelin e realizimit të buxhetit. Këtu mund të identifikohen një numër çështjesh duke përfshirë: (i) përfshirjen në BKK të projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate; (ii) numri i madh i projekteve të vogla të investimit; (iii) afatet kohore të programit të shpenzimeve kapitale; (iv) ndërrimi nga përvetësimet bazuar në zotime në përvetësime bazuar në para; dhe (v) financimi i programeve të shpenzimeve kapitale komunale. Çështje të tjera janë edhe integrimi i financimit gjithnjë e më të madh nga jashtë në BKK, dhe financimi i investimeve në NP.

Përfshirja në buxhet e projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate

44. Në BKK shpesh hyjnë projekte pa qenë plotësisht të përgatitura ose të specifikuara. Faktori kryesor që qëndron pas cilësisë së dobët në përgatitje dhe vlerësim është se propozimet për investime janë të prira të zhvillohen si përgjigje në qarkoret e buxhetit e jo si pjesë e procesit të punës së OB-së. Një faktor tjetër është politizimi i tepruar i procesit të përzgjedhjes së projekteve. Si rezultat, ka projekte që futen në BKK pa u përfunduar planifikimi teknik i tyre dhe pa i bërë aranzhimet për menaxhimin e projektit, ose siç ka ndodhur me një numër projektesh, pa u përfunduar çështjet që kanë të bëjnë me ndarjen e tokës. Për shkak se përgatitja e propozimit për investim bahet si rrjedhojë e procesit buxhetor, na disa OB ky proces është udhëhequr nga Divizionet e buxhetit dhe financave e jo nga departamentet teknike që janë përgjegjëse për zbatimin e tyre.

45. Kjo gjendje në mënyrë tipike rezulton në vonesa të konsiderueshme në zbatim dhe në mos-shpenzim të të buxhetit të ndarë në fillim. Baza e dobët e llogaritjes së parë të kostos po ashtu mund të rezultojë në teprica të mëpastajme të kostos. Vlerësimi joadekuat mund të shpie në miratimin e standardeve jo të duhura të planifikimit dhe në punë të cilësisë së ulët.

1

46. Për sigurimin projekteve më të mira kërkohet: (i) që përmes procedurave të PIP-së të theksohet se përgatitja e projektit është aktivitet që zgjatë gjatë tërë vitit; dhe (ii) përmirësimi i cilësisë së përgatitjes së projektit përmes zbatimit të masave të përcaktuara në seksioni paraprak për të futur në përdorim qasjen në faza të identifikimit dhe zhvillimit të projektit ku projektet miratohen nga Komisioni për investime Kapitale para se të shqyrtohet përfshirja e tyre në BKK.

Numri i madh i projekteve të vogla të investimeve

47. BKK përmban një numër të tepruar të projekteve të vogla kapitale. Kjo çon në humbje të fokusit në programin e shpenzimeve kapitale dhe dobëson lidhjet me politikat dhe strategjitë në nivel sektorial. Në buxhetin e vitit 2007 gjithsej 171 prej 315 projekteve të reja në buxhetin qendror kanë pranuar ndarje buxhetore prej nën 0.2 milion €, ku 54 projekte kanë pranuar ndarje të buxhetit nën 50,000 €. Projektet në buxhete komunale kanë tendencë që në mesatare të jenë shumë më të vogla me shumë kontrata më të vogla pune. Fragmentimi i tepruar e programit për shpenzime kapitale shton kompleksitetin e proceseve të prokurimit dhe numrin e punëve në prokurim. Ajo gjithashtu ngritë kërkesat për menaxhim të programit të shpenzimeve kapitale.

48. MEF duhet të merr parasysh masat për të konsoliduar programin e shpenzimeve kapitale në më pak projekte të mëdha. Kjo mund të arrihet përmes: (i) grupimit të kostos së investimeve të ndërlidhura, si ndërtimi dhe pajisja e shkollës, brenda një projekti të vetëm, (ii) grupimi i investimeve më të vogla kapitale, si rehabilitimi i shkollave në një komunë, brenda një projekt programor, dhe (iii) futja e dispozitës së ndarë për projektet e vogla kapitale pune që mbulojnë investimet më të vogla në nivel të OB-ve ose departamenteve që nuk do ti nënshtrohen procedurave të plota të PIP-it. MEF duhet të përcaktoj pragun përkatës të lartë për projekte të vogla kapitale pune, të themi 200,000 € dhe të përcaktoj pjesën maksimale të programit për shpenzime kapitale të OB-së që mund t’i ndahet projekteve të tilla, e që mund të ndryshoj në mes të ministrive.

Periudha kohore e programit për shpenzime kapitale

49. BKK tregon vetëm kërkesat për financim të projekteve për një vit. Programi 4 i Ligjit për Buxhetin jep detalet e programit për shpenzime kapitale dhe paraqet ndarjen e fondeve për çdo projekt të financuar nga buxheti qendror. Sidoqoftë, Ligji mbi Buxhetin nuk mbështetet me ndonjë plan më detal për shpenzimet kapitale, siç kërkohet në LMFPP, që tregon qëllimin e secilit projekt, koston totale të llogaritur të investimit, ndarjen e kostos nëpër faza përgjatë tërë periudhës së zbatimit, dhe kostot përsëritëse të punës dhe të mirëmbajtjes së objektit.

50. Mungesa e këtyre detaleve ka një numër të pasojave negative për menaxhim të investimeve publike: • Informatat e ofruara në programin për shpenzime kapitale nuk janë adekuate për diskutim

parlamentar. Ndarja vjetor e fondeve për një projekt ka pak kuptim përveç nëse jepet brenda kontekstit të gjerë të kostos totale të projektit dhe çka është shpenzuar më herët.

• Nuk ka të dhëna për kërkesat e ardhme financiare të domosdoshme për të kryer projektet investuese në vijim. Kjo kufizon përqendrim e programit të shpenzimeve kapitale dhe e vështirëson tutje përcaktimin e bilancit të resurseve që do të jetë në dispozicion për të financuar punët e reja investuese.

• Menaxhimi i projektit synon të përqendrohet rreth ndarjeve të buxhetit vjetor dhe planit të punës, e jo në zbatim të projektit në përgjithësi në krahasim me koston totale të llogaritur. Kjo mund të rezultojë në ngritje të kostos dhe zgjatje të periudhës së zbatimit për shkak të fragmentimit të planifikimit të zbatimit dhe nevojës për tenderuar në baza vjetore programet e punëve kapitale në vijim.

51. MEF duhet të paraqes planin e shpenzimeve kapitale siç thuhet në LMFPP. Ky mund të jetë dokument i veçantë ose mund të bëhet duke zgjeruar programin 4 të Ligjit për Buxhetin për të ofruar informata më detale për çdo projekt duke mbuluar:

• Objektivat e projektit; • Koston totale të llogaritur të projektit • Shpenzimet totale në vitet para vitit buxhetor aktual; • Llogaria e rishikuar e shpenzimeve për vitin aktual; • Shpenzimet e llogaritura për vitin e ardhshëm (për të cilin kërkohet aprovimi buxhetor); • Shpenzimet e llogaritura për secilin nga dy vitet pasuese, dhe

1

• Çfarëdo bilanci të shpenzimeve të kërkuara për të kryer projektin mbi KASH-in aktual. Në planifikim të buxhetit, kërkesat për financim të projekteve në vijim duhet të trajtohen të parat lidhur me ndarjen buxhetit në dispozicion për shpenzime kapitale edhe pse i nënshtrohen rishikimit të performancës dhe gjendjes së çdo projekti. Përqendrimi i PIP-it dhe procesit të aprovimit të projektit duhet të vihet mbi caktimin e bilancit në dispozicion për të financuar projektet e reja kapitale.

Përvetësimet e bazuara në para të gatshme

52. Kalimi në përvetësimet e bazuara në para të gatshme që u bë në vitin 2005 padyshim se ka vështirësuar OB-të në zbatimin e buxheteve të tyre të shpenzimeve kapitale. Sistemi paraprak i bazuar në zotime mundësonte OB-të të zbatojnë projektet gjatë periudhës dy vjeçare, ose në ndonjë rast edhe në periudha më të gjata, me kusht që fondet të zotohen në vitin e përvetësimit. Ndryshimi në përvetësimet e bazuara në kesh solli situatën ku programi i shpenzimeve kapitale përmban kryesisht projekte njëvjeçare të ngjeshura në korniza kohore për zotim dhe zbatim brenda periudhës 12 mujore. Kjo gjithashtu ka krijuar presion shtesë në kapacitetet menaxhuese dhe blerëse të projektit duke imponuar orare të ngjashme zbatimi përgjatë tërë programit të shpenzimeve kapitale.

53. Problemi nuk është te përvetësimet e bazuara në kesh, por kombinimi i përvetësimeve të bazuara në kesh dhe përqendrimi njëvjeçar i projekteve të investimit. Planifikimi i shpenzimeve kapitale në bazë të orarit më real dhe optimal të zbatimit të shpërndarë në më shumë vite mund të zvogëloj dukshëm nivelin e nën-shpenzimeve në projektet individuale. Shumë vende menaxhojnë me sukses financimin e projekteve investuese shumëvjeçare përmes ndarjes së vazhdueshme vjetore përderisa menaxhohen dhe monitorohen duke marrë për bazë koston totale të aprovuar të projektit. Me SIMF që funksionon mirë, Kosova mund të menaxhoj financimin e projekteve në këtë mënyrë.

Financimi i shpenzimeve kapitale në komuna

54. Në vitin 2006 niveli i ekzekutimit të buxhetit për programe komunale për shpenzime kapitale kishte mesataren prej 63.2% të përvetësimeve totale. Për këtë ishte shumë nën nivel të ekzekutimit të buxhetit qendror. Komunat përmendin mbështetjen e tyre në HV për financim të projekteve për shpenzime kapitale si arsye kryesore për nivel të ultë të realizimit. Ata thonë se kjo ndodh pasi që nuk lejohen të zotojnë fondet nga HV gjersa të grumbullohen të hyrat. Pasi që grumbullimi i HV-ve kryhet kryesisht në pjesën e dytë të vitit fiskal, prokurimi nuk mund të kryhet gjer në fund të vitit, duke lënë shumë pak kohë për zbatim të projektit para se fondet të vijnë në fund të vitit7.

55. Sidoqoftë duket se arsyet e vërteta gjenden diku tjetër. Pasi që HV-të e pashpenzuara mund të barten në vitin e ardhshëm, komunat duhet të jenë në gjendje që të zotojnë fondet dhe të fillojnë prokurimin në fillim të vitit fiskal. Problem i disponushmërisë së financimit nga të hyrat vetanake do të duket se ndërlidhet me faktorët tjerë përfshirë:

• Caktimet e shpenzimeve që bazohen në projeksione tejoptimiste të të hyrave – në vitin 2006 komunat kanë grumbulluar vetëm 82% të HV-ve të parashikuara

• Përkushtohen resurse të pamjaftueshme për të përmirësuar mbledhjen e HV-ve nëpër komuna • HV-të shfrytëzohen për të mbuluar vonesat e fundit të vitit në programin e shpenzimeve

përsëritëse

56. Adresimi i këtyre çështjeve do të kërkonte nga komunat që të: (i) adoptojnë parashikime më konservative për HV dhe programin e tyre të shpenzimeve kapitale, dhe (ii) të përforcojnë menaxhimin e vet financiar me qëllim të ‘mbrojtjes’ së ndarjes së buxhetit për shpenzime kapitale nga pagesa e vonesave dhe financimit të mungesave në programin e shpenzimeve përsëritëse. Këto kërkesa duhet të merren parasysh në kontekst më të gjerë të zhvillimit të kapaciteteve menaxhuese të buxhetit komunal.

Projektet e investimeve kapitale të financuara nga jashtë

57. Financimi koncesionar i jashtëm i programeve për shpenzime kapitale ishte shumë i kufizuar në vitet e kaluara. Shpenzimet në projekte kapitale të financuara nga jashtë të përfshira në BKK në vitin 2005 ishin

7 Për shembull Komuna e Pejës në shpenzimet 2006 ka kryer vetëm 34 prej 76 zotimeve për financim kapital të bëra

gjatë vitit. Shpenzimet totale kapitale ishin 1.05 milion € në krahasim me 1.69 milion € të zotuara dhe me financim të caktuar prej 1.98 milion €.

1

2,3 milion €, që mbulonin rreth 1.6% të shpenzimeve kapitale totale 8. Në vitin e njëjtë, shpenzimet jashtë buxhetit në projekte kapitale të financuara nga jashtë u llogaritën në 27.2 milion €. Prandaj Kosova është fatlume në shmangien e gjendjes që paraqitet në shumë vende që varen nga ndihmat ku pjesa më e madhe e shpenzimeve kapitale të qeverisë financohet direkt nga partnerët zhvillimor dhe mbeten jashtë buxhetit. Gjendja e tillë shkatërron gjithëpërfshirjen dhe integritetin e planifikimit dhe buxhetimit të investimit dhe çon në humbje të dukshme të transparencës buxhetore.

58. Pas statusit është e mundshme që Kosova të pranoj nivele dukshëm më të larta të financimit të jashtëm dhe pjesa kryesore e këtyre resurseve do të përdoret për të financuar përmirësimet në infrastrukturë kapitale të domosdoshme për të përmirësuar ofrimin e infrastrukturës dhe shërbimeve publike. Qeveria ka treguar intencën e vet për të punuar me komunitetin donator për të vendosur mekanizmat që do të mundësojnë resurset donatore të ofrohen përmes mbështetjes buxhetore dhe aranzhimeve në financimin në nivel sektorial në formë shporte9. Kur këto resurse të ofrohen përmes aranzhimeve të tilla, ato mund të ndahen dhe menaxhohen nga PIP-i, sistemet buxhetore dhe thesari. Sidoqoftë, mund të priten shuma të mëdha të resurseve si asistencë në projekte, në veçanti në sektorët e infrastrukturës. Gjersa të jetë e mundshme, këto resurseve duhet të sillen në buxhet dhe të menaxhohen përmes sistemeve dhe procedurave MFP të Kosovës. Qeveria duhet të theksoj këto kërkesa në diskutime dhe negociata me partnerët e vetë zhvillimor.

Aranzhimet financiare për investime nga ndërmarrjet publike

59. Gjer tani ndarjet e buxhetit për ndërmarrje publike (NP) janë ofruar në formë të granteve kapitale nga buxheti qendror. Në vitin 2006 shpenzimi kapital nga NP-të ishte 28.2 milion € ose 21% e shpenzimeve totale nga BKK. Pasi që NP-të janë ndërmarrje komerciale, autoritetet janë të brengosura se aranzhimet aktuale financiare ofrojnë pak stimulim për të adresuar shkaqet themelore të performancës së dobët financiare të shumicës së NP-ve. Prandaj propozojnë kalimin në drejtim të financimit në formë të huave të investimeve të NP-ve dhe planifikojnë të ofrojnë hua investuese prej 83 milion € Korporatës Energjetike të Kosovës (KEK) në vitin 2007 për rehabilitim të makinerisë për mihje dhe për ekspansion të mihjeve.

60. Sidoqoftë, mungesa themelore e përfitimit financiar e shumicës së NP-ve do të thotë se ekziston nevoja për vëmendje gjatë zhvendosjen në financim në formë të huave, nëse autoritetet nuk dëshirojnë të ndërtojnë portfolio të huave që nuk funksionojnë. Nën këto rrethana:

• Investimet e mëtejme në NP duhet të lidhen me planet e biznesit që demonstrojnë qëndrueshmërinë financiare të NP-ve. Në rastin e shërbimeve publike, planet e biznesit duhet të adresojnë kërkesat për: (i) zvogëlimin e humbjeve teknike dhe joteknike, dhe (ii) zhvendosje në tarifa ekonomike. Subvencionet shtesë në grante nga BKK-ja duhet të jenë të natyrës së përkohshme, dhe si të tilla të lidhura ngushtë për të plotësuar këto dy pako të kërkesave, ashtu që planet e biznesit të NP-ve të mos shkatërrohen, dhe të ofrohen stimulime për të zbatuar këto plane.

• Huat për investime kapitale duhet të ofrohen vetëm atyre NP-ve që kanë qarkullim relativisht të mirë të parave. Huat e tilla duhet të bëhen me kamatë të tregut. Kur qarkullimi i parave nuk përmbush tërë koston e huas, duhet të ofrohet një element i financimit si grant kapital e jo përmes subvencioneve në kamatë. Financimi i kredisë duhet të përvetësohet përmes procesit të buxhetit dhe kostot e pritura duhet të llogariten dhe rezervohen duke filluar me vitin e parë në të cilin kredia zgjatet për një qëllim të caktuar.

G. Realizimi, prokurimi dhe monitorimi i buxhetit kapital

61. Dy seksionet e epërme treguan se procedurat e zhvilluara në mënyrë joadekuate për identifikim, planifikim dhe buxhetim të projekteve për shpenzime kapitale shkaktojnë vonesa që paraqiten në zbatim të projektit dhe janë shkaqet kryesore të nën-shpenzimit të alokimeve të buxhetuara. Ndikimi i këtyre faktorëve reflektohet dhe shumëzohet me problemet më imediate që bëhen evidente gjatë zbatimit pasues të buxhetit. Këto përfshijnë: (i) dobësinë në menaxhim të projektit, (ii) përgatitje joadekuate për zbatim të projektit, (iii) vonesat në zotimin e fondeve, (iv) kohëzgjatja e procesit të prokurimit, (v) shfrytëzimi i

8 Në vitin 2006 projektet kapitale të financuara nga jashtë të përfshira në BKK u ngritën në 5.2 milion € duke mbuluar

3.2% të tërë shpenzimeve kapitale. 9 Shih ‘Menaxhimi i ndihmave në Kosovë – Shënim nga diskutimi, qershor 2007’, Zyra e Kryeministrit (Qendra për

koordinimit të donatorëve).

1

kufizuar i kontratave shumëvjeçare, (vi) mundësia për t’iu përgjigjur vonesave të papritura, dhe (vii) aranzhimeve për monitorimin e programit të shpenzimeve kapitale.

Menaxhimi i projektit

62. Procedurat e PIP-it theksojnë rolin kyç të menaxherit të projektit në zhvillimin dhe zbatimin e projekteve investuese. Sidoqoftë, në praktikë, projektet investuese përfshihen në BKK e vetëm pak mendohet zbatimi pasues. Studimi i MEF-it ka identifikuar se projektet përfshiheshin shpesh në iniciativë të departamenteve të buxhetit dhe financave të OB-ve pa caktuar menaxherë të projektit. Aranzhimet për menaxhim të projektit mund të jenë jo përkatëse. Për shembull programet për ndërtim të spitaleve menaxhohen nga Drejtorët e spitaleve regjionale e jo nga ekipi i dedikuar për menaxhim të projektit. Si rezultat, menaxhimi i projektit merr rol sekondar në udhëheqjen ditore të spitalit dhe mungojnë aftësitë dhe përvoja për të menaxhuar me projekt ndërtimi. Monitorimi i zbatimit të projektit ndryshon shumë në mes të OB-ve. OB-të mund të shfrytëzojnë më mirë SIMF-in për monitorim të zotimeve dhe shpenzimeve përballë përvetësimeve. Aranzhimet për monitorim të zbatimit të projektit ndryshojnë shumë në mes të OB-ve, por shpesh janë joadekuate për të siguruar veprime rikuperuese me kohë në rastin e paraqitjes së vonesave në zbatim të projektit.

63. Pasojat e dobësisë në menaxhim të projektit janë: (i) vonesat në zbatim dhe nën-shpenzim të alokimeve buxhetore, (ii) kostot e ngritura që rezultojnë nga vonesat e zbatimit dhe mbikëqyrja e dobët e menaxhimit, (iii) specifikacionet dhe standardet teknike nuk plotësohen për shkak të informatave joadekuate nga monitorimi. Adresimi i këtyre çështjeve do të kërkon aranzhime adekuate të menaxhimit të projektit para se financimi të vihet në dispozicion. Kjo mund të lehtësohet me zhvillimin e udhëzimeve për menaxhim të projekteve kapitale, zbatim dhe monitorim si dhe organizim të kurseve trajnuese për menaxherë të projekteve. Pasi që trajnimi në procedurat e zbatimit të projektit do të jetë kërkesë e vazhdueshme dhe është përkatëse për aspektet tjera të menaxhimit të programit në sektor publik, kjo mund të bëhet në bashkëpunim me Institutin Kosovar për Administratë Publike (IKAP).

Përgatitja për zbatimin e projektit

64. Edhe pse draft buxheti finalizohet dhe dorëzohet kuvendit gjer më 30 tetor, OB-të shpesh nuk finalizojnë planet teknike, nuk përgatisin dokumentet e tenderit dhe nuk bëjnë parashikimet e prokurimit gjer në fillim të vitit fiskal në janar. Kjo vonon fillimin e procesit të prokurimit dhe ngritë rrezikun e vonesave në prokurim për shkak të përgatitjes së ngutshme të tender dokumentit. Si rezultat i zgjatjes së procesit të tenderit në vitin e ri fiskal, shkurtohet koha në dispozicion për zbatim të kontratës, e me këtë shtohen gjasat për mos zbatim të punëve të kontraktuara para fundit të vitit fiskal.

65. Udhëzimet për menaxhim dhe zbatim të projektit kapital duhet të theksojnë rëndësinë e finalizimit të planeve teknike dhe dokumentacionin e tenderit gjer në fund të vitit fiskal, ashtu që procesi i tenderimit të mund të vazhdoj pa vonesë. Procedurat e OB-ve për monitorimin e programeve për shpenzime kapitale duhet të zgjerohen për të përfshirë projektet që janë caktuar për fillim të zbatimit në vitin e ardhshëm. OB-të duhet të zhvillojnë orarin për vitin e ardhshëm fiskal që cakton orarin kohor për aktivitetet e planifikuara të prokurimit. Kjo duhet të merr parasysh kufizimet në kapacitet dhe kërkesa teknike edhe në departamentet e prokurimit të ministrisë.

Vonesat në zotimin e fondeve të përvetësuara

66. Vonesat në ndarjen dhe zotimin të fondeve në fillim të vitit fiskal rezulton në vonesa të mëdha në fillimin e aktiviteteve të prokurimit për projektet kapitale. Në fillim të vitit, OB-të përgatisin planin vjetor të qarkullimit të parave për vitin aktual fiskal dhe e dorëzojnë MEF-it. Kjo krijon bazën për MEF-in për të lëshuar autoritetin për të bërë shpenzime, që kërkohet para se OB të bëj ndonjë zotim për shpenzim dhe të filloj prokurimin përmes publikimit të lajmërimit për dhënie të kontratës.10 Në praktikë prioriteti i menjëhershëm i OB-së në fillim të vitit fiskal është që të zgjidh pagesën e vonesave dhe gjer sa të kryhet kjo, nuk është në gjendje që të përgatis planin vjetor të qarkullimit të parave. Si rrjedhojë, shpesh plani vjetor për qarkullim të parave nuk i dorëzohet MEF-it gjer në shkurt. Si rezultat OB-të nuk janë në gjendje që të fillojnë prokurimin gjer në fund të tremujorit të parë të vitit.

10 LPP kërkon që prokurimi të filloj nëse ‘fondet janë përvetësuar për prokurimin në fjalë në shumë të mjaftueshme për

të përmbushur obligimet financiare që mund të dalin gjatë vitit fiskal si rezultat i atij prokurimi’ (neni 20.1 i kushtëzuar me nenin 8.2). Parimi që fondet të përvetësohen para prokurimit është filluar si praktikë e shëndoshë e MFP-së. Përfitimet e rishikimit të LPP për të mundësuar fillimin e prokurimit pas shpalljes së Ligjit për buxhetin vjetor, do të jenë të kufizuara.

1

67. MEF duhet të punoj me OB-të për të minimizuar vonesat në lëshimin e fondeve. Nuk ka arsye pse OB-të të mos përgatisin planet për qarkullim vjetor pas aprovimit të buxhetit dhe para fillimit të vitit fiskal. Sidoqoftë kjo çështje mund të merret parasysh në kontekst të aranzhimeve për pastrimin e vonesave të pagesave të papaguara.11

Kohëzgjatja e procesit të prokurimit

68. Kohëzgjatja e procesit të tenderimit shpesh përmendet nga OB-të si shkaku kryesor i vonesës në zbatim të projektit. Për tenderët mbi 250.000 € koha minimale nga lëshimi i lajmërimit të kontratës për të pranuar tenderin ishte 52 ditë. Pastaj vlerësimi i tenderit dhe dhënia e kontratës marrin zakonisht 14 ditë. Pas publikimit të dhënies së tenderit, lejohen edhe 8 ditë për palët e interesuara që të dorëzojnë ankesa rreth mbajtjes së tenderit. Në rast të ankesës, mund të merren edhe shtatë ditë për një ekspert të pavarur që do të vendosë vlefshmërinë e ankesës. Në praktikë, këto procedura nënkuptojnë se mund të zgjasin rreth tre muaj gjer sa të përfundoj procesi i tenderimit.

69. Rishikimet e LPP-së që është shpallur në qershor 2007 kanë shkurtuar në minimum kohëzgjatjen e kohës në mes të Lajmërimit për kontratë dhe hapjes së tenderit nga 52 ditë në 40 ditë (Rubrika 7). LPP gjithashtu jep dispozitat për periudhë minimale të tenderit prej 24 ditëve (më parë ishte 36 ditë) për kontrata ku prokurimi ishte mbuluar me një Lajmërim indikativ të prokurimit të lëshuar jo më vonë se 40 ditë para lëshimit të lajmërimit për kontratë. Pasi që Lajmërimi indikativ i prokurimit mund të lëshohet ‘menjëherë pas aprovimit të planifikimit të projektit për punët në fjalë’ dhe nuk ka nevojë të pres gjer në fillim të vitit fiskal, kjo mund të përdoret për të shkurtuar tutje kohën për të përfunduar procesin e prokurimit.

Kutia 7: Kufijtë kohor të tenderimit (qershor 2007)

Procedura e tenderit Kontratat <250,000€

Kontratat >250.000 Vërejtje

Procedurat normale të tenderit të hapur Kërkesat për të marrë pjesë Tenderi

Gjithsej

-

25 25

-

40 40

Lajmërimi për kontratë mund të lëshohet pas aprovimit të planit për qarkullimin e parave

Tenderi i hapur pas lajmërimit indikativ Lajmërimi indikativ Tenderi

Gjithsej

- - 0

40 24 64

Lajmërimi indikativ mund të lëshohet para fillimit të vitit fiskal

Tenderi i kufizuar Kërkesat për të marrë pjesë Tenderi

Gjithsej

15 20 20

25 40 40

Aplikohet kur është më efikase për të rishikuar kualifikimet e kontraktuesve të interesuar para dorëzimit për tender. Lajmërimi për kontratë mund të lëshohet pas aprovimit të planit për qarkullimin e parave

70. OB-të gjithashtu ankohen lidhur me anulimin e prokurimit për shkak të pamundësisë për të marrë tri oferta, ose koha shtesë për të marrë anulimin nga Komisioni rregullativ i prokurimit publik (KRPP)12. Në vitin 2006 KRPP pranoi 491 kërkesa për anulim të kontratave të punës dhe furnizimit, prej së cilave u pranuan 345. Mungesa e ofertuesve të përshtatshëm është problem i veçantë për tenderët që përfshijnë pajisje shumë të specializuara ku shpesh mund të jetë një ose dy furnizues të kualifikuar. Numri më i madh i kërkesave për anulim (70) u paraqit nga KEK-u prej së cilave gjysma (37) u aprovuan. Shkalla relativisht e lartë për kërkesa për anulim nga KEK-u tregon probleme tjera me procesin e tenderimit. Rreth një çerek (129) e të gjitha kërkesave për anulim u dorëzuan nga komunat. Duhet të ndërmerret një studim nga MEF dhe APP për të identifikuar arsyet kryesore për mungesë të ofertuesve. Ka gjasa se ndikojnë faktorët si specifikimi i dobët i kontratës, kapacitetet e kufizuara të kontraktuesve dhe koncentrimi i punëve të prokurimit gjatë gjysmës së parë të vitit. Adresimi i atyre faktorëve mbi të cilat autoritetet kanë një lloj kontrolli, mund të reduktoj numrin e punëve të anuluara të prokurimit.

71. Periudhat e tenderit të specifikuara në LPP nuk janë larg me standardet ndërkombëtare dhe ndryshimet e fundit në LPP kanë kanalizuar procedurat edhe më tutje. Pothuaj se pengesat mbesin më shumë në

11 Çështja e zgjidhjes së pagesës së vonesave nuk është ngritur gjatë vizitës së konsulentit, por është përmendur diku

tjetër. Prandaj nuk ishte e qartë gjer në çfarë mase kjo çështje paraqet problem dhe nëse MEF kërkon nga OB-të të zgjidhin pagesat e vonuara para përgatitjes së planit për qarkullim të parave.

12 Nën LPP e rishikuar dhe shpallur në qershor 2007, përgjegjësia për pranimin e anulimit i është dhënë Agjencisë për Prokurim Publik.

1

kapacitetet e kufizuara për të menaxhuar me punët e prokurimit që rezulton në vonesa në mes të fazave të ndryshme të procesit të prokurimit. Kjo nënvizohet me: (i) numër relativisht të madh të punëve të vogla në prokurim, (ii) koncentrik të punëve të prokurimit gjatë muajve të hershëm të vitit që nënvizohet me dominim të projekteve njëvjeçare, dhe (iii) dështimin për të planifikuar dhe përgatitur më herët për prokurim, që do të mundësonte periudha më të shkurtra të tenderimit për kontrata të mbuluara me një Lajmërim indikativ. Departamenti i buxhetit në MEF duhet të punoj me APP-në dhe OB-të për të përmirësuar planifikimin dhe përgatitjen e prokurimit. Gjithashtu duhet të monitoroj procedurat e reja/kufijtë kohor nën legjislacionin e rishikuar të prokurimit për të identifikuar shkaqet e vonesave të mëdha dhe veprimet e mundshme riparuese.

Kontratat shumëvjeçare

72. Aktualisht ka përdorim shumë të kufizuar të kontratave të prokurimit që zgjasin mbi një vit fiskal. Kjo reflekton përqendrimin në programe të shpenzimit kapital në projekte njëvjeçare. Sidoqoftë, edhe në rast të projekteve me periudha më të gjata zbatimi, kontratat shumëvjeçare rrallëherë përdoren pasi që ato shihen si jokompatibile me një buxhet të përvetësuar për çdo vit dhe me procedura të menaxhimit të buxhetit të bazuar në kesh që janë duke u përdorur që nga viti 2005. Kjo qëndron pavarësisht dispozitave specifike në LPP që mbulojnë dhënien e kontratave shumëvjeçare të prokurimit që ngritin kërkesat për përvetësim gjatë viteve pasuese (Rubrika 8).

73. Mbështetja në kontrata njëvjeçare ka një numër të ndikimeve negative në menaxhim dhe zbatim të programit për shpenzime kapitale. Ajo rezulton në kosto më të lartë të kontraktuesit në projekte ku aktivitetet ndërtimore duhet të ndahen në një sërë kontratash njëvjeçare që rezultojnë në ndërprerje të zbatimit të projektit dhe paraqitet nevoja për ritenderim dhe rimobilizim për kontratat përcjellëse. Kjo krijon kosto shtesë dhe kërkon kapacitet e OB-ve në organizimin e prokurimit suksesiv për projektin e njëjtë. Kjo i kontribuon përqendrimit të aktivitetit të prokurimit gjatë gjysmës së parë të vitit me çka rëndon pengesat e kapacitetit brenda sistemit të prokurimit. Ajo inkurajon planifikim të zbatimit tepër ambicioz pasi që OB mundohet të ngjesh zbatimin brenda një viti fiskal.

Rubrika 8: Kontratat shumëvjeçare

Neni 8.3 i Ligjit për Prokurim Publik (LPP) cakton aranzhimet dhe kushtet nën të cilat OB-të mund të hyjnë në kontrata prokurimi që janë më të gjata se një vit fiskal.

8.3 Nëse prokurimi përkatës nxit ngritjen e obligimeve financiare që duhet të përmbushen nga përvetësimet e viteve të ardhshme fiskale, autoriteti kontraktues do të (i) sigurojë se ekziston një bazë e arsyeshme për të pritur që gjatë viteve të ardhshme fiskale do të bëhen përvetësime për të përmbushur, dhe (ii) të përfshijë në kontratën përkatëse publike një dispozitë që qartësisht e kushtëzon zbatueshmërinë e obligimeve të parashtruara në kontratë, me legjislacionet e ardhshme të përvetësimeve, të fondeve me qëllim të përmbushjes, dhe në një shumë të mjaftueshme për përmbushjen e obligimeve të tilla.

Ky nen është ndryshuar në LPP-në e rishikuar për të bërë referencë specifike në Kornizën Afatmesme të Shpenzimeve Buxhetore. Kërkesa për të demonstruar se financimi i mjaftueshëm mund të pritet që të jetë në dispozicion mund të përmbushet duke përfshirë Programin 4 të Buxhetit Vjetor në koston totale të llogaritur të çdo projekti dhe ndarjen e kostos nëpër faza përgjatë viteve.

74. Prandaj ka arsye të fuqishme për autoritetet Kosovar të shfrytëzojnë dispozitat e LPP-së që mbulojnë dhënien e kontratave më të gjata se një vit fiskal. Masat e dhëna në seksionet paraprake për të kufizuar përqendrimin e programit të shpenzimeve kapitale në një vit kërkojnë që projektet të specifikohen dhe aprovohen në bazë të kostos totale të llogaritur të investimeve të planifikuara për të mundësuar përfitimin nga kontratat shumëvjeçare.

Faktorët jashtë kontrollit të OB-ve

75. Studimi i MEF-it ka vërejtur se në një numër të rasteve, faktorët mbi kontroll të autoriteteve kanë rezultuar në vonesa të zbatimit të projektit dhe nën-shpenzim të ndarjeve buxhetore. Arsyet kryesore të përmendura përfshijnë motin e keq, furnizimin e kufizuar vendor me inventar, problemet e papritura teknike, performanca e dobët e kontraktuesit dhe dështimi i kontraktuesit. Problemet e tilla ndikojnë në programet e shpenzimeve kapitale në të gjitha vendet dhe janë arsye e madhe pse ekzekutimi i buxhetit ka tendencë të jetë më i ulët sesa programet e shpenzimeve kapitale. Problemet e tilla mund të jenë më të mëdha në një territor siç është Kosova ku kapacitetet e kontraktuesit janë ende duke u ndërtuar dhe ku shumë firma furnizimi janë themeluar së voni dhe kanë përvojë të kufizuar dhe qasje të kufizuar në

1

financa. Ndikimi i vonesave të tilla përkeqësohet kur çon në prishjen e kontratës dhe duhet të ritenderohet në vitin pasuese fiskal.

76. Menaxhimi proaktiv i programit të shpenzimeve kapitale mund të ndihmoj zvogëlimin e ndikimit të vonesave të tilla p.sh duke kaluar fondet nga projektet ku zbatimi ka ngecë në ato që mund të përshpejtohen. Dispozitat e LMFPP-s që mbulojnë realokimin një vjeçar të fondeve mundëson fleksibilitet të konsiderueshëm për t’u përgjigjur situatave të tilla (kutia 9). Përdorimi më i madh i kontratave shumëvjeçare gjithashtu do të lehtësonte projektet që të ‘rikuperohen’ nga vonesat e papritura në zbatim.

Rubrika 9: Fleksibiliteti në menaxhim të programit në shpenzimeve kapitale

Shpenzimet në investime është vështirë të planifikohen dhe afatizohen me saktësi, prandaj ka nevojë për fleksibilitet të madh për të realokuar fondet nga projektet që janë vonuar në projektet në të cilat shpenzimet mund të kryhen para orarit. LMFPP ofron fleksibilitetin e tillë:

Për realokim në mes të projekteve brenda një programi nuk ka kufizim nëse projektet janë brenda një kategorie të përvetësimit (shpenzime kapitale).

Për realokim në mes të përvetësimeve të një OB-je gjer në shumë prej 20% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i Ministrit të Ekonomisë dhe Financave.

Për realokim në mes 20% dhe 40% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i qeverisë dhe PSSP-së.

Për realokime mbi 40% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i kuvendit dhe PSSP-së.

Monitorimi i zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale

77. Procedurat e monitorimit të programit për shpenzime kapitale janë ende duke u zhvilluar. MEF bën rishikimet në mes të vitit për zbatimin e BKK-së. Pas këtij rishikimi, bëhen ndryshimet e kërkuara në buxhet dhe, nëse kërkohet, përgatitet buxheti i rishikuar për autorizim nga kuvendi dhe PSSP-ja. Përveç kësaj, pas studimit të MEF-it për nën-shpenzime, MEF merr hapa për të përforcuar aranzhimet monitoruese mbi programin e shpenzimit kapital. Raportet nga SIMF përdoren nga analistët e buxhetit në MEF si bazë për takimet me OB-të për të monitoruar progresin e projekteve dhe për të identifikuar veprimet që duhet të ndërmerren për të adresuar vonesat në zbatim.

78. MEF duhet të ndërtohet mbi këtë iniciativë dhe të vendos kërkesat për OB-të për të organizuar takimet tremujore monitorimi për të rishikuar zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Zyrtarët e MEF-it duhet të marrin pjesë në takime dhe raporti nga diskutimet, konkluzionet dhe veprimet e rekomanduara duhet t’i dërgohen MEF-it. Raportet financiare të hartuara nga SIMF duhet të ofrojnë bazën për monitorim të programit investues. OB-të duhet të dakordohen me MEF-in që raportimi shtesë për progresin fizik të zbatimit të sigurohet nga Menaxherët e projektit.

H. Konkluzionet dhe hapat e ardhshëm

Shkaqet themelore të mos-shpenzimit të buxhetit

79. Konkluzioni kryesor i këtij dokumenti është se Kosova ka kornizë mirë të përpunuar ligjore dhe rregullative për menaxhim të investimeve publike dhe prokurim publik. Kapacitetet për të zbatuar procedurat specifike janë të kufizuara. Si rezultat, nuk shfrytëzohen plotësisht dispozitat e procedurave të përpunuara nën LMFPP dhe LPP. Në praktikë, arsyet për nën-shpenzime në programet e shpenzimeve kapitale kalojnë nëpër një sërë çështjesh që ndërlidhen me mënyrën në të cilën planifikohen, buxhetohen dhe zbatohen projektet për investime publike. Mund të identifikohen dy shkaqe themelore për nën-shpenzime.

• Perspektiva njëvjeçare që nënvizon aspektet kyçe të menaxhimit të investimeve publike, përfshirë mënyrën në të cilën operojnë procedurat e PIP-it, qasja në buxhetim të programit për shpenzime kapitale, dhe operacionet e procedurave të prokurimit publik. Kjo ndikon në zbatimin e programit për shpenzime kapitale në një numër mënyrash: ◊ Ajo kufizon shumë kohën gjatë së cilës mund të zbatohen projektet e investimit. Duke

lejuar kohë për prokurim dhe mobilizim të kontraktuesit, bëhet pothuajse e pamundshme që të arrihet ndonjë nivel i zbatimit gjatë fazës së parë 4-5 mujore të vitit.

1

◊ Përqendron investimet në aktivitete specifike të ciklit të projektit në kohëra të caktuara, e jo përgjatë tërë vitit. Prandaj identifikimi i projektit dhe aktivitetet përgatitore anojnë kah koncentrimi gjatë periudhës relativisht të shkurtër kohore të lidhur me afatin e fundit më 15 qershor për dorëzimin e formularëve PIP dhe paraqitjeve buxhetore për vitin e ardhshëm buxhetor. Ngjashëm aktivitetet e prokurimit koncentrohen gjatë periudhës mars gjer shtator. Kjo krijon kulminacion të kërkesave që rëndojnë kapacitetet e kufizuara duke rezultuar në projekte jo aq mirë të dizajnuara dhe të përgatitura, dhe kontribuojnë në vonesa në procesin e prokurimit.

◊ Fragmenton programin e shpenzimeve kapitale në një numër të madh të projekteve të vogla që duhet të zbatohen brenda një viti. Në rastet ekstreme kjo rezulton në atë çka idealisht duhej të konsiderohej një investim i vetëm i ndarë në disa projekte njëvjeçare. Rezultat është nevoja për përsëritje të procesit të tenderimit për çdo vjet që krijon kërkesa të panevojshme, ngritë koston e investimit dhe redukton kohën në dispozicion për zbatim, prandaj vonon përfundimin e projektit.

Kjo perspektivë njëvjeçare nuk rrjedh nga mangësitë në kornizë konceptuale dhe legjislative që mbulon shpenzimet e investimeve publike. LMFPP specifikon se programi i shpenzimeve kapitale duhet të reflektohet në BKK në mënyrë që të njeh në veçanti faktin se projektet investuese pritet që të zbatohen gjatë periudhave që tejkalojnë një vit fiskal. Në pajtim me të, formati i PIP-it është dizajnuar për të mbuluar projektet shumëvjeçare investuese. Ngjashëm, LPP jep dispozita të veçanta për dhënie të tenderëve me kontrata që zgjasin mbi një vit fiskal dhe që duhet të mbulohet nga përvetësimet në buxhetet pasuese. Por aplikimi i këtyre procedurave reflekton perspektivë të planifikimit dhe menaxhimit afatshkurtër , i cili është i papërshtatshëm për llojin e investimit publik që tani nevojitet për të mbështetur zhvillimin afatmesëm dhe afatgjatë të ekonomisë së Kosovës.

• Kufizimet në kapacitet që ndikojnë negativisht në planifikimin, menaxhimin dhe zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Këto reflektohen në: ◊ Mungesa e përqendrimit strategjik në programin e shpenzimeve kapitale ku propozimet

për investime zhvillohen si përgjigje ndaj qarkores buxhetore e jo si pjesë e proceseve të vazhdueshme afariste në OB. Kjo mund të rezultojë në projekte që përfshihen në BKK e që nuk janë të specifikuara sa duhet dhe janë llogaritur dobët. Aranzhimet në menaxhim të projektit shpesh nuk merren parasysh sa duhet gjatë përgatitjes së projektit, që çojnë në probleme dhe vonesa në zbatimin pasues.

◊ Përgatitja joadekuate para fillimit të viti fiskal. Nuk shfrytëzohet mjaft periudha në mes të finalizimit të draft BKK-së dhe fillimit të vitit fiskal për të përgatitur zbatimin e projektit. Detyrat si finalizimi i planeve të detajuara dhe përgatitja e specifikimeve të tenderit zakonisht lihen në fillim të vitit fiskal prandaj vonojnë dukshëm fillimin e aktiviteteve të prokurimit.

◊ Përgatitja planit vjetor të qarkullimit të parave lihet gjer pas fillimit të vitit fiskal. Kjo rezulton në lëshimin me vonesë të fondeve prandaj vonon fillimin e procedurave të tenderit. Afatet e ngjeshura që rezultojnë nga përqendrimi njëvjeçar të programit të shpenzimeve kapitale komplikojnë tutje vonesat në fillimin e zbatimit të projektit.

Adresimi i kufizimeve në kapacitete është dëshmuar si problematik. Përderisa gjatë viteve të kaluara është ofruar asistencë e konsiderueshme teknike dhe trajnime, kjo ka synuar të përqendrohet në procedurat e përgatitjes së projektit. Zhvillimit të kapaciteteve për programe të shpenzimeve kapitale dhe menaxhimit të projektit në OB i është kushtuar më pak vëmendje. Rrogat relativisht të ulëta nënkupton se shkalla e humbjes së personelit të trajnuar është e lartë në veçanti për shkak të aftësive të pakta teknike dhe financiare dhe mundësive të mira për punësim jashtë sektorit publik. Do të jetë me rëndësi të shikohet në afat të mesëm dhe të gjatë, në situatën e humbjes së vazhdueshme të personelit të trajnuar, që kapacitetet e trajnimit që mbulojnë një gamë aspektesh të menaxhimit të investimeve publike të institucionalizohen brenda IKAP-it.

Hapat e ardhshëm

80. Në trajtimin e çështjeve që ndërlidhen me nën-shpenzime të buxhetit kapital, MEF duhet të dalloj në mes të atyre masave që mund të priten për të pasur efekt të menjëhershëm në zbatimin e buxheteve 2007 dhe 2008, dhe atyre ndikimi kryesor i së cilëve do të jetë në zbatimin e programit të shpenzimeve kapitale 2009 e tutje. Këto janë përmbledhur si vijon.

1

• Masat e menjëhershme (ndikojnë në buxhetet 2007 dhe 2008).

◊ Finalizimi i programit të shpenzimeve kapitale 2008: − OB-të duhet të inkurajohen, kur të jetë e mundshme, që të grupojnë aktivitetet e vogla

investuese në projekte më të mëdha me qëllim të rritjes së përqendrimit strategjik në programin e shpenzimeve kapitale

− MEF duhet të rishikoj formatin e Programit 4 të buxhetit vjetor për të treguar për secilin projekt shumën totale të llogaritur me detajizim të kostos në faza përgjatë tërë periudhës së zbatimit të projektit

− MEF duhet të ofroj udhëzime komunave për përmirësim të realizimit të parashikimeve të tyre për HV me qëllim që buxhetet e tyre caktohen në kornizë me reale të resurseve.

◊ Përgatitja për prokurim nën programin e shpenzimeve kapitale 2008: − OB-të duhet, pas finalizimit të buxhetit, të zhvillojnë një program për vitin e ardhshëm

që jep orarin për aktivitetet e planifikuara të prokurimit. Ky duhet të merr parasysh kufizimet e kapacitetit dhe kërkesat për punë nga departamenti i prokurimit. Orari i prokurimit duhet të identifikon ato projekte për të cilat kërkohet dhënia e kontratave shumëvjeçare.

− OB-të duhet të punojnë, gjer sa të jetë e mundshme, në drejtim që planet teknike dhe dokumentacioni i tenderit të finalizohen para fillimit të vitit fiskal.

− OB-të duhet të lëshojnë lajmërimet indikative për kontratë gjatë nëntorit 2007 për prokurimet më urgjente ashtu që të shfrytëzojnë periudhën më të shkurtër të tenderit prej 24 ditë.

− MEF, gjatë monitorimit të zbatimit të programit për shpenzime kapitale për tremujorin e fundit 2007, duhet të përqendrohet në aktivitetet përgatitore për zbatimin e programit të shpenzimeve kapitale 2008.

◊ Sigurimi i fondeve me kohë: − MEF duhet të punoj me OB-të që të identifikojë dhe zgjidh shkaqet e vonesave në

përgatitje dhe dorëzim të planit vjetor të qarkullimit të parave dhe lëshimin e fondeve. Synohet që plani për qarkullim të parave të përgatitet gjer në fund të dhjetorit ashtu që zbatimi i buxhetit 2008 të mund të filloj menjëherë.

◊ Zbatimi i procedurave të rishikuara të prokurimit publik. − Departamenti i buxhetit në MEF duhet të punoj me APP-në dhe OB-të për të

përmirësuar planifikimin dhe përgatitjen e punëve në prokurim. Gjithashtu duhet të monitoroj zbatimin e procedurave të reja/kufijtë kohor nën legjislacionin e rishikuar të prokurimit për të identifikuar shkaqet e vonesave të mëdha dhe veprimet e mundshme rikuperimi.

• Masat afatmesme (të përqendruara në buxhetin 2009 e tutje)

◊ Integrimi dhe zhvillimi i mëtejmë i procedurave PIP. − MEF duhet të përforcoj tutje lidhjet dhe përvijimin e proceseve PIP dhe të buxhetit.

Procedurat e PIP-it duhet të zhvillohen tutje për të lehtësuar planifikimin dhe menaxhimin e programeve të shpenzimeve kapitale shumëvjeçare të lidhura me parashikimet e KASH-it. Në veçanti procedurat e PIP-it duhet të theksojnë prioritetet e planeve të shpenzimeve kapitale përballë kornizës realiste të resurseve afatmesme për shpenzime kapitale.

− MEF, në zhvillimin e procedurave PIP, duhet t’i jep shprehje të veçantë përmirësimit të cilësisë së përgatitjes së projektit. Kjo do të lehtësohet me futjen e një procesi më të shkallëzuar ku projektet i nënshtrohen kontrollit fillestar në fazën e konceptit, aprovimi preliminar pasohet me identifikim dhe vlerësim, dhe aprovim të plotë pas dizajnimit dhe përgatitjes detale duke përfshirë studimet e arsyeshmërisë dhe dizajnit, kur të jetë e nevojshme. MEF duhet të krijoj Komisionin për Investime Kapitale që do të takohej 3-4 herë gjatë vitit me qëllim të rishikimit të propozimeve për investime dhe ofrim të

1

granteve dhe aprovimet finale të projekteve. Vetëm projektet kapitale që kanë aprovimin final do të merren në konsideratë për përfshirje në financim nga BKK.

− MEF duhet të ngritë pragun aktual prej 5,000 € mbi të cilat alokimet për shpenzime kapitale i nënshtrohen procedurave të plota PIP. MEF duhet të përcaktoj një limit përkatës për këtë prag si dhe për pjesën maksimale të programit të shpenzimeve kapitale të OB-ve që mund tu ndahen projekteve të vogla për punë kapitale. Formati i thjeshtëzuar mund të zhvillohet për prezantimin e projekteve të tilla si pjesë e dorëzimit të buxhetit të ministrisë.

◊ Përforcimi institucional dhe ndërtimi i kapaciteteve. − OB-të duhet të emërojnë një menaxher të projektit për çdo projekt që zhvillohet ose

zbatohet, − MEF duhet të zhvilloj udhëzimet për menaxherët e projekteve për investime kapitale.

Materiali trajnues duhet të zhvillohet dhe të organizohen kurset trajnuese në bashkëpunim me IKAP-in.

− IKAP në bashkëpunim me MEF-in duhet të vendosin aranzhmane binjakëzimi me institucionet Evropiane të trajnimit për të ofruar mbështetje zhvillimit dhe futjes së një programi trajnimi për menaxhim të investimeve publike si pjesë e funksionit më të gjerë të trajnimit PFM. Për këtë iniciativë duhet të kërkohen partnerët zhvillimor.

− MEF duhet të siguroj koordinim më efektiv të asistencës nga partnerët zhvillimor për SPZHK-në, KASH-in, planifikim dhe menaxhim të buxhetit dhe të PIP-it. MEF duhet të merr parasysh futjen e një qasje të integruar në asistencë teknike për planifikim të programit gjatë vonesave.

− MEF duhet të merr parasysh zhvendosjen e përgjegjësisë menaxhuese për përgatitje të KASH-it tek Departamenti i Buxhetit duke pasqyruar kështu rolin e KASH-it si fazë strategjike të ciklit të përgatitjes së buxhetit.

1

Aneksi I

Korniza e vlerësimit

Pa

ge 2

7

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

1. I

dent

ifiki

mi d

he p

ërga

titja

e in

vest

imit

kapi

tal

1.1

Baz

a e

dobë

t stra

tegj

ike

për

plan

ifiki

m të

inve

stim

eve.

M

unge

sa e

pak

os së

arti

kulu

ar m

irë të

pol

itika

ve d

he

prio

ritet

eve

prog

ram

ore

për t

ë ud

hëzu

ar p

lani

fikim

in n

ë in

vest

ime.

Sid

oqof

të:

◊ Pë

rmes

pro

cesi

t SPZ

HK

ësh

të d

uke

u kr

ijuar

një

ko

rniz

ë e

polit

ikav

e dh

e st

rate

gjiv

e të

për

gjith

shm

e, m

e kr

ijim

in e

një

sive

për

pol

itikë

dhe

pla

nifik

im; d

he

◊ Th

eks i

shtu

ar n

ë K

ASH

-in 2

008-

10 n

ë lid

hje

me

alok

imit

të re

surs

eve

me

prio

ritet

et st

rate

gjik

e.

Lid

hjet

me

polit

ikat

dhe

prio

ritet

et st

rate

gjik

e, se

ktor

iale

dh

e të

OB

-ve

të th

eksu

ara

në p

roce

dura

t e P

IP-it

për

fo

rmul

im të

pro

jekt

pro

pozi

mev

e ka

pita

le.

Pro

gram

i për

shpe

nzim

e ka

pita

le n

uk re

flekt

on si

duh

et

prio

ritet

et st

rate

gjik

e të

aut

orite

teve

kos

ovar

e

Red

ukto

n nd

ikim

in d

he e

fikas

itetin

e sh

penz

imev

e ka

pita

le.

Për

forc

imi i

lidh

jes n

ë m

es të

pro

cesi

t të

polit

ikës

, pl

anifi

kim

it dh

e bu

xhet

imit

përm

es:

◊ Zh

villi

m i

mët

ejm

ë i i

nici

ativ

ave

KD

SP d

he K

ASH

; ◊

Kër

kesa

për

OB

-të q

ë të

fillo

jnë

iden

tifik

imin

e

prio

ritet

eve

për s

hpen

zim

e ka

pita

le n

ga p

oliti

kat d

he

stra

tegj

itë e

tyre

sekt

oria

le

◊ V

lerë

sim

i i p

roje

kt p

ropo

zim

eve

për k

onsi

sten

cë m

e po

litik

at, s

trate

gjitë

dhe

prio

ritet

et e

Kos

ovës

◊

Traj

nim

i i p

erso

nelit

të b

uxhe

tit n

ë O

B n

ë pr

oced

urat

e

buxh

etim

it të

udh

ëheq

ura

nga

polit

ika.

1.2

Iden

tifik

imi d

he p

ërga

titja

e

proj

ektit

mun

d të

seku

enco

het m

ë m

irë

Pro

cedu

rat P

IP n

uk m

undë

sojn

ë m

arrje

n e

vend

imev

e në

pi

kat k

yçe

gjat

ë zh

villi

mit

të n

jë p

ropo

zim

i inv

estu

es n

ëse

duhe

t të

kalo

j në

fazë

n e

ardh

me

N

uk k

a di

spoz

ita p

ër m

arrje

n në

kon

side

ratë

të k

ërke

save

pë

r stu

dim

e të

det

ajua

ra të

ars

yesh

mër

isë

dhe

diza

jnit

B

reng

a se

pro

cedu

rat P

IP m

und

të je

në sh

umë

kom

plek

se

dhe

të so

fistik

uara

për

shum

icën

e p

roje

ktev

e.

Shp

enzo

het k

ohë

e ko

nsid

erue

shm

e në

zhv

illim

in e

pr

opoz

imev

e in

vest

uese

për

pro

jekt

e që

ësh

të d

ashu

r të

refu

zohe

n në

faza

të m

ëher

shm

e

Pro

jekt

et m

und

të a

prov

ohen

pa

qenë

diz

ajnu

ar d

he

spec

ifiku

ar si

duh

et, q

ë re

zulto

jnë

në v

ësht

irësi

dhe

vo

nesa

në

zbat

im.

Fut

ja e

pro

cesi

t të

shka

llëzu

ar n

ë pr

oced

urat

e P

IP-it

për

ap

rovi

m të

pro

pozi

mev

e in

vest

uese

për

fshi

rë:

◊ K

ontro

llim

i i k

once

ptit

të p

roje

ktit

nga

OB

◊

Apr

ovim

i pre

limin

ar n

ë pë

rfun

dim

të fa

zës s

ë id

entif

ikim

it të

pro

jekt

it as

htu

që (i

) të

mun

dëso

j pë

rfsh

irjen

e p

roje

ktit

në p

rogr

amin

e sh

penz

imev

e ka

pita

le të

OB

-së,

dhe

(ii)

të je

p dr

itën

e gj

elbë

r për

va

zhdi

m m

e di

zajn

dhe

vle

rësi

m d

etal

. ◊

Apr

ovim

i fin

al i

proj

ektit

nga

MEF

par

a se

të m

erre

t pa

rasy

sh p

ër p

ërfs

hirje

në

buxh

etin

e a

rdhs

hëm

K

rijim

i i K

omis

ioni

t për

Inve

stim

e K

apita

le n

ë M

EF

përg

jegj

ëse

për r

ishik

imin

dhe

ofr

imin

e a

prov

imit

të

përk

ohsh

ëm d

he fi

nal t

ë pr

ojek

teve

për

inve

stim

e ka

pita

le

1.3

Proc

edur

at e

hap

ura

për

iden

tifik

im d

he p

ërga

titje

të

proj

ektit

që

nuk

kërk

on n

ga O

B-të

ca

ktim

in e

prio

ritet

eve

për

prop

ozim

et e

tyre

inve

stue

se

përb

allë

resu

rsev

e të

kuf

izua

ra

real

e

Nuk

jepe

n ku

fizim

e fil

lest

are

kapi

tale

për

OB

-të n

ë qa

rkor

en e

bux

hetit

01.

P

roje

kt p

ropo

zim

et e

dor

ëzua

ra M

EF-it

tejk

aloj

në sh

umë

fond

et n

ë di

spoz

icio

n. P

ër b

uxhe

tin 2

008

◊

Min

istri

a e

Tran

spor

tit d

he P

ost-t

elek

omun

ikac

ioni

t ka

iden

tifik

uar s

hpen

zim

e ka

pita

le p

rej 1

25 m

ilion

€ n

ë ra

port

me

24 m

ilion

ë eu

ro q

ë i j

anë

ndar

ë në

BK

K të

vi

tit 2

007;

◊

AK

M k

a id

entif

ikua

r kër

kesa

pre

j 207

mili

on €

në

rapo

rt m

e 50

mili

onë

euro

që

i jan

ë nd

arë

në v

itin

2007

. N

umri

i tep

ruar

i pr

ojek

t pro

pozi

mev

e ka

pita

le n

ë si

stem

in P

IP (1

,179

për

cik

lin b

uxhe

tor 2

007)

.

OB

-të sh

penz

ojnë

koh

ë të

kon

side

rues

hme

në p

ërga

titje

n e

proj

ekt p

ropo

zim

eve

që n

uk k

anë

gjas

a pë

r fin

anci

m n

ga

BK

K-ja

A

nalis

tët e

OB

-ve

dhe

MEF

-it k

anë

kohë

shum

ë të

ku

fizua

r për

të ri

shik

uar s

ecili

n pr

ojek

t pro

pozi

m. T

heks

i vi

het n

ë pë

rpun

im e

jo a

naliz

ë.

Për

mirë

sim

i i re

aliz

imit

të p

lani

fikim

it in

vest

ues p

ërm

es:

◊ Sh

përn

darje

s së

kufij

ve të

resu

rsev

e të

KA

SH n

ë m

es të

el

emen

tëve

indi

kativ

dhe

shpe

nzim

eve

kapi

tale

; ◊

Kër

kesë

s nga

OB

-të q

ë të

cak

tojn

ë pr

iorit

etet

për

pr

opoz

imet

e ty

re p

ër in

vest

ime

në k

ufi t

ë re

surs

eve

afat

mes

ëm d

uke

mar

rë p

aras

ysh

kërk

esat

për

fina

ncim

të

pro

jekt

eve

në v

ijim

. ◊

Kuf

izim

it të

apr

ovim

it të

pro

jekt

eve

të re

ja p

ër

inve

stim

e ka

pita

le n

ë at

o që

kan

ë pr

ospe

ritet

të

arsy

eshë

m p

ër fi

nanc

im (t

ë th

emi j

o m

ë sh

umë

se 2

0%

mbi

kuf

irin

e re

surs

eve

të K

ASH

-it).

Pa

ge 2

8

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

1.4

Pro

pozi

met

për

inve

stim

e ka

pita

le k

anë

tend

encë

të

iden

tifik

ohen

si p

roje

kte

njëv

jeça

re.

Kon

spek

ti i p

roje

ktev

e sh

umëv

jeça

re ë

shtë

duk

e u

futu

r m

e fu

tjen

e pr

oced

urav

e PI

P, p

or e

nde

nuk

ësht

ë pë

rcak

tuar

mirë

: ◊

Inve

stim

et m

ë të

mëd

ha k

anë

tend

encë

të n

dahe

n në

një

së

rë p

roje

ktes

h m

ë të

vog

la n

jëvj

eçar

e

◊ A

ktiv

itete

t e n

dërli

dhur

a po

r të

ndry

shm

e (p

.sh n

dërti

mi

dhe

pajis

ja e

një

ndë

rtese

) shp

esh

trajto

hen

si p

roje

kte

të

ndar

a, d

he

◊ Si

rezu

ltat k

emi n

jë n

umër

të m

adh

të p

roje

ktev

e në

si

stem

in P

IP

Hum

bja

e pë

rqen

drim

it st

rate

gjik

në

PIP

dhe

në

prog

ram

in p

ër sh

penz

ime

kapi

tale

për

shka

k të

nda

rjes s

ë ak

tivite

teve

inve

stue

se

Pro

cesi

i pr

okur

imit

i nda

rë p

asi q

ë ës

htë

i kuf

izua

r në

një

vit e

jo n

ë ko

ston

tota

le të

inve

stim

it

Zba

timit

pjes

ë-pj

esë

i inv

estim

eve

të m

ëdha

rezu

lton

në

kost

o m

ë të

mad

he d

he v

ones

ë në

zba

tim

Krij

on p

aqar

tësi

gja

të fi

nanc

imit

të in

vest

imev

e pa

sues

e –

shfa

qet r

rezi

ku q

ë nd

ërte

sa të

mos

kom

plet

ohet

ose

të m

os

pajis

et

The

ksi n

ë ud

hëzi

met

e P

IP-it

që:

◊

Proj

ekte

t kap

itale

të d

efin

ohen

në

nive

l më

stra

tegj

ik

dhe

të k

onso

lidua

r ◊

Proj

ekt p

ropo

zim

et e

PIP

-it të

spec

ifiko

hen

për t

ë m

bulu

ar të

rë k

osto

n e

lloga

ritur

të in

vest

imit

të

prop

ozua

r ◊

Kos

tot e

pro

jekt

it të

nda

hen

nëpë

r faz

a pë

rgja

të

periu

dhës

së z

batim

it

Nda

rja n

ë fa

za e

shpe

nzim

eve

të p

roje

ktit

duhe

t të

azhu

rnoh

et n

ë çd

o bu

xhet

pas

ues

For

mul

arët

për

pro

jekt

pro

pozi

met

e

rishi

kuar

a/az

hurn

uara

të P

IP-it

duh

et të

kër

kohe

n ve

tëm

në

se n

drys

hon

kost

o to

tale

e ll

ogar

itur.

1.5

Nën

-koo

rdin

imi i

pla

nifik

imit

të in

vest

imev

e pu

blik

e në

afa

te m

ë të

ngj

eshu

ra të

bux

hetit

vje

tor.

MEF

ka

thek

suar

me

të d

rejtë

rënd

ësin

ë e

përv

ijim

it të

pr

oced

urav

e PI

P m

e kë

rkes

at e

sist

emit

për p

lani

fikim

it të

bu

xhet

it

OB

-të ta

ni p

ërdo

rim fo

rmul

arët

e P

IP-it

për

dor

ëzim

të

lloga

rive

buxh

etor

e

Por

iden

tifik

imi,

plan

ifiki

mi d

he v

lerë

sim

i i p

ropo

zim

eve

për i

nves

time

shpe

sh m

arrin

koh

ë të

kon

side

rues

hme

si

dhe

resu

rse

dhe

duhe

t të

shik

ohen

si d

etyr

ë që

vaz

hdon

gj

atë

tërë

viti

t.

Duk

e lid

hur p

roce

dura

t PIP

me

ato

të b

uxhe

tit v

jeto

r ek

zist

ojnë

rrez

iqet

e:

◊ N

gjes

hjes

së z

hvill

imit

të p

ropo

zim

eve

për i

nves

time

në

periu

dhë

koho

re re

lativ

isht

të sh

kurtë

r të

vitit

që

ndik

on

nega

tivis

ht n

ë ci

lësi

në e

diz

ajni

t dhe

për

gatit

jes s

ë pr

ojek

tit

◊ V

ërje

s së

thek

sit n

ë PI

P-in

një

vjeç

ar të

viti

akt

ual,

e jo

në

zhv

illim

in e

pro

gram

it m

ë st

rate

gjik

afa

tmes

ëm të

sh

penz

imev

e ka

pita

le

Zgj

idhj

a e

proc

esit

të id

entif

ikim

it dh

e zh

villi

mit

të

prop

ozim

eve

për i

nves

time

nga

orar

i për

për

gatit

je të

bu

xhet

it vj

etor

M

erre

n pa

rasy

sh v

etëm

pro

jekt

et q

ë ja

në p

ërga

titur

dhe

vl

erës

uar t

hukt

ë, d

he q

ë ja

në a

prov

uar n

ga M

EF n

ën

proc

edur

at e

nën

vizu

ara

nën

1,2

më

lartë

për

për

fshi

rje n

ë B

KK

.

2. P

ërga

titja

dhe

pre

zant

imi i

bux

hetit

kap

ital

2.1.

Pro

jekt

et m

und

të p

ërfs

hihe

n në

BK

K p

a qe

në p

lotë

sish

t të

përg

atitu

ra d

he të

spec

ifiku

ara

Pro

jekt

et e

zhv

illua

ra d

he p

lani

fikua

ra si

për

gjig

je n

daj

qark

ores

së b

uxhe

tit e

jo si

pje

së e

pro

cesi

t afa

rist t

ë O

B-

ve. S

i pas

ojë

proj

ekte

mun

d të

për

fshi

hen

në B

KK

pa:

◊

Plan

e te

knik

e të

fina

lizua

ra

◊ Zg

jidhj

e të

çës

htje

ve p

ër n

darje

të to

kës

Pla

nifik

imi i

bux

hetit

mun

d të

kry

het n

ga D

iviz

ione

t për

bu

xhet

dhe

fina

nca

e jo

nga

dep

arta

men

tet

tekn

ike/

zbat

uese

Mun

d të

rezu

ltojë

në:

◊

Von

esa

në z

batim

për

deris

a të

për

gatit

en d

izaj

nët d

he

spec

ifika

cion

et e

det

ajua

ra

◊ V

ones

a në

zba

tim p

ër sh

kak

të p

ërca

ktim

it jo

adek

uat t

ë ar

anzh

imev

e m

enax

hues

e të

pro

jekt

it ◊

Diz

ajni

m jo

përk

atës

i st

anda

rdev

e dh

e ku

alite

t të

dobë

t i

punë

ve, d

he

◊ Te

prim

të k

osto

s si r

rjedh

ojë

e ba

zës s

ë do

bët t

ë llo

garis

ë fil

lest

are

të k

osto

s.

The

kso

në p

roce

dura

t PIP

se id

entif

ikim

i dhe

për

gatit

ja e

pr

ojek

tit ë

shtë

funk

sion

që

zgja

t tër

ë vi

tin

Kër

kon

apro

vim

in e

pro

jekt

eve

nga

ana

e K

omis

ioni

t për

In

vest

ime

Kap

itale

par

a se

ato

të p

ërfs

hihe

n në

BK

K

(shi

ko 1

.2 m

ë la

rtë).

Pa

ge 2

9

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

2.2

Num

ër i

mad

h i p

roje

ktev

e të

vo

gla

kapi

tale

në

buxh

etin

vje

tor

Në

buxh

etin

200

7, 1

71 p

rej 3

15 p

roje

ktev

e të

reja

në

prog

ram

in q

endr

or p

ër sh

penz

ime

kapi

tale

kis

hin

alok

ime

tota

le p

rej 2

00,0

00 €

ose

më

pak,

dhe

54

proj

ekte

ku

shtu

an 5

0,00

0 €

ose

më

pak.

A

loki

met

kom

unal

e pë

r pro

jekt

e sh

pesh

janë

të v

ogla

për

pu

në të

vog

la.

Hum

bja

e pë

rqen

drim

it st

rate

gjik

në

plan

ifiki

m d

he

vler

ësim

të d

orëz

imev

e bu

xhet

ore

për p

rogr

amin

e

shpe

nzim

eve

kapi

tale

R

ritja

e k

ompl

eksi

tetit

dhe

num

rit të

pun

ëve

në p

roku

rim

që k

rijon

rrez

ik sh

tesë

për

von

esa

në z

batim

S

htim

i i k

ërke

save

mbi

men

axhm

entin

e p

rogr

amit

të

shpe

nzim

eve

kapi

tale

Ngr

it pë

rqen

drim

in st

rate

gjik

të b

uxhe

tit p

ër sh

penz

ime

kapi

tale

duk

e zv

ogël

uar n

umrin

e p

roje

ktev

e në

bux

het

përm

es:

◊ G

rupi

mit

të k

osto

ve të

ndë

rlidh

ura

inve

stue

se (p

unët

, pa

jisje

t, et

j.) b

rend

a nj

ë pr

ojek

ti të

vet

ëm

◊ G

rupi

mit

të in

vest

imev

e m

ë të

vog

la k

apita

le n

ë pr

ojek

te p

rogr

amor

e

◊ Fu

tjes s

ë ka

tego

risë

së p

roje

ktev

e pë

r pun

ë të

vog

la

kapi

tale

që

nuk

do ti

nën

shtro

hen

proc

edur

ave

të p

lota

të

PIP

-it

◊ V

endo

sjes

së p

ragu

t për

katë

s mak

sim

al p

ër p

roje

kte

të

vogl

a ka

pita

le d

he p

jesë

n m

aksi

mal

e të

pro

gram

it të

sh

penz

imev

e ka

pita

le të

OB

-ve

që m

und

të n

dahe

n pë

r pr

ojek

te të

tilla

. 2.

3 B

uxhe

ti tre

gon

vetë

m a

loki

me

njëv

jeça

re të

resu

rsev

e pë

r pr

ojek

tet k

apita

le.

Dok

umen

taci

oni i

bux

hetit

nuk

për

fshi

në in

form

ata

për

kost

on to

tale

të p

roje

ktit

dhe

ndar

jen

e pl

anifi

kuar

të

shpe

nzim

eve

nëpë

r faz

a

LM

FPP

kërk

on n

ga M

EF të

për

fshi

jë p

lane

t e

shpe

nzim

eve

kapi

tale

si p

jesë

e d

okum

entit

të b

uxhe

tit.

Kjo

, për

veç

tjera

sh d

uhet

të c

akto

j ‘ko

stot

e ll

ogar

itura

to

tale

të p

roje

ktit

dhe

kost

on n

ë çd

o vi

t gja

të së

cilë

s do

të

zbat

ohet

pro

jekt

i’

Pro

jekt

i ka

tend

encë

të m

enax

hohe

t për

ballë

alo

kim

eve

të

tyre

vje

tore

e jo

në

bazë

të k

osto

s tot

ale

të ll

ogar

itur t

ë in

vest

imit.

Kjo

rezu

lton

në:

◊ N

gritj

e të

kos

tos d

he z

batim

më

të g

jatë

për

shka

k të

pl

anifi

kim

it të

zba

timit

të fr

agm

entu

ar, d

he

◊ K

ontro

ll m

ë i d

obët

i m

enax

hmen

tit m

bi k

osto

n e

proj

ektit

P

lani

fikim

i i k

ufiz

uar p

arap

rak

i pro

gram

it të

sh

penz

imev

e ka

pita

le p

asi q

ë kë

rkes

at e

ard

hme

për

finan

cim

për

pro

jekt

et n

ë vi

jim n

uk re

gjis

trohe

n pa

tjetë

r në

Bux

het.

Rad

hitja

e p

roje

ktev

e ka

pita

le n

ë do

kum

enta

cion

të

buxh

etit

vjet

or d

uhet

të p

ërfs

hijë

një

pro

gram

që

trego

n:

◊ K

osto

n to

tale

të ll

ogar

itur t

ë pr

ojek

tit

◊ Sh

penz

imet

në

vite

t par

apra

ke

◊ R

ishi

kim

in e

llog

aritj

es së

shpe

nzim

eve

për v

itin

aktu

al

◊ Sh

penz

imet

e ll

ogar

itura

për

dy

vite

shte

së

◊ B

ilanc

in e

shpe

nzim

eve

të k

ërku

ara

për t

ë pë

rfun

duar

pr

ojek

tin

Tra

jto k

ërke

sat e

ard

hme

për f

inan

cim

për

pro

jekt

et n

ë vi

jim si

prio

ritar

e pë

r alo

kim

et e

shpe

nzim

eve

kapi

tale

të

KA

SH-it

në

vite

t e fu

ndit.

2.

4. K

alim

i në

përv

etës

imet

e

bazu

ara

në k

esh

kanë

vës

htirë

suar

O

B-v

e zb

atim

in e

bux

hete

ve të

tyre

ka

pita

le.

Për

vetë

sim

et e

baz

uara

në

zotim

e që

u p

ërdo

rën

para

viti

t 20

05 d

he m

undë

suan

pro

jekt

et q

ë të

zba

tohe

n gj

atë

periu

dhës

dy

vjeç

are

ose

më

gjat

ë m

e ku

sht q

ë zo

timi i

fo

ndev

e të

jetë

kry

er n

ë vi

tin e

për

vetë

sim

it

Bux

hetim

i në

buxh

etin

e b

azua

r në

kesh

ësh

të fu

tur m

e që

llim

që

të fo

rcoj

kon

trolli

n m

bi to

tale

t fis

kale

. Zot

imet

fin

anci

are

tani

nge

cin

në fu

nd të

viti

t fis

kal.

Mbë

shte

tja e

për

qend

rimit

njëv

jeça

r në

prog

ram

in e

sh

penz

imev

e ka

pita

le d

he z

vogë

limi i

koh

ës n

ë di

spoz

icio

n pë

r zba

tim të

kon

tratë

s K

jo k

a në

nviz

uar n

diki

min

e v

ones

ave

në z

otim

e dh

e pr

okur

im d

he k

a ko

ntrib

uuar

në

zvog

ëlim

të e

kzek

utim

it të

BK

K

Zhv

endo

s për

qend

rimin

e p

rogr

amit

dhe

men

axhi

mit

të

shpe

nzim

eve

kapi

tale

në

proj

ekte

shum

ëvje

çare

dhe

sh

fryt

ëzon

më

mirë

kon

trata

t shu

mëv

jeça

re

Men

axho

për

vetë

sim

et e

vite

ve p

asue

se p

ër p

roje

ktet

pë

rbal

lë k

osto

s tot

ale

të ll

ogar

itur

2.5.

Shk

alla

e e

kzek

utim

it në

pr

ogra

met

kom

unal

e të

sh

penz

imev

e ka

pita

le ja

në

duks

hëm

më

të u

lëta

sesa

për

OB

-të

qen

dror

e.

Niv

eli i

zba

timit

të p

rogr

amit

të sh

penz

imev

e ka

pita

le

kom

unal

e në

viti

n 20

06 is

hte

63%

, duk

shëm

nën

atë

të

prog

ram

it qe

ndro

r të

shpe

nzim

eve

kapi

tale

B

uxhe

tet k

omun

ale

për s

hpen

zim

e ka

pita

le k

ryes

isht

fin

anco

hen

nga

OSR

-të. P

roce

dura

t e th

esar

it kë

rkoj

në q

ë të

hyr

at të

gru

mbu

llohe

n pa

ra se

të z

otoh

en d

he p

ara

fillim

it të

pro

kurim

it.

OSR

-të m

und

të b

arte

n në

viti

n e

ardh

shëm

për

të

finan

cuar

shpe

nzim

et n

ë vi

tin e

ard

hshë

m.

OSR

-të sh

umë

mbi

-llog

arite

n në

bux

hete

t kom

unal

e. N

ë vi

tin 2

006

grum

bulli

mi i

OSR

-ve

arrit

i vet

ëm 8

2% të

ni

vele

ve të

par

ashi

kuar

a.

Kom

unat

kon

side

rojn

ë se

pas

i që

grum

bulli

mi i

të h

yrav

e nd

odh

krye

sish

t në

pjes

ë e

dytë

të v

itit,

kjo

para

ndal

on

fillim

in m

e ko

hë të

pro

cedu

rave

të p

roku

rimit

dhe

rezu

lton

në n

ën-s

hpen

zim

të d

uksh

ëm të

bux

hetit

për

sh

penz

ime

kapi

tale

S

idoq

oftë

, pas

i që

OSR

-të m

und

të b

arte

n, k

jo k

ryes

isht

ës

htë

çësh

tje e

men

axhi

mit

të O

SR-v

e ko

mun

ale

M

billo

garit

ja e

OSR

-ve

rezu

lton

në p

rerje

të fo

ndev

e në

di

spoz

icio

n pë

r zot

ime

që k

ontri

buon

në

nën-

shpe

nzim

të

përv

etës

imev

e fil

lest

are

të b

uxhe

tit.

Për

forc

o ka

paci

tete

t e P

FM-s

ë në

kom

una

për t

ë pë

rmirë

suar

men

axhi

min

e re

surs

eve

buxh

etor

e pë

rfsh

irë

ofrim

in e

traj

nim

it dh

e ud

hëzi

mev

e pë

r: ◊

Plan

ifiki

m d

h m

enax

him

të p

rogr

amev

e ko

mun

ale

për

shpe

nzim

e ka

pita

le.

◊ M

enax

him

të q

arku

llim

it të

par

ave

dhe

HV

-ve;

◊

Llog

aritj

e të

të h

yrav

e dh

e ad

optim

të p

aras

hiki

mev

e ko

nser

vativ

e të

bux

hetit

.

Pa

ge 3

0

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

2.6

Përf

shirj

a br

enda

BK

K-s

ë in

vest

imet

kap

itale

të fi

nanc

uara

ng

a ja

shtë

.

Në

vitin

200

6, p

roje

ktet

e fi

nanc

uara

nga

jash

të z

ënë

vetë

m 7

% të

tërë

shpe

nzim

eve

kapi

tale

në

BK

K.

Fin

anci

mi i

kuf

izua

r jas

htë

buxh

etit

të p

roje

ktev

e ka

pita

le

u nd

ërm

or p

ërm

es p

roje

ktev

e të

jash

tme

dire

kt të

ad

min

istru

ara.

Sid

oqof

të, n

ë vi

tin 2

005

kjo

arrit

i 29.

4 m

ilion

€, o

se 2

4% të

tërë

asi

sten

cës s

ë ja

shtm

e.

Pas

stat

usit

prite

t që

Kos

ova

të p

rano

j asi

sten

cë sh

tesë

të

jash

tme

për m

bësh

tetje

bux

heto

re d

he fi

nanc

im të

pr

ojek

teve

për

inve

stim

e ka

pita

le

Vle

rësi

mi P

EFA

gje

ti se

‘kua

litet

i i si

stem

eve

MFP

të

Kos

ovës

ësh

të m

jaft

i mirë

për

ti m

undë

suar

par

tner

ët e

ja

shtë

m z

hvill

imor

të K

osov

ës të

kan

aliz

ojnë

asi

sten

cën

e ty

re p

ërm

es m

akin

eris

ë qe

verit

are

të m

enax

him

it të

fin

anca

ve’

Aut

orite

tet d

uhet

të m

arrin

qën

drim

të fu

qish

ëm q

ë e

tërë

as

iste

nca

e ja

shtm

e pë

r pro

jekt

e ka

pita

le të

jetë

në

buxh

et

dhe

e ka

naliz

uar p

ërm

es p

roce

dura

t për

men

axhi

m

veta

nak

finan

ciar

të K

osov

ës.

Zba

timi i

mas

ave

të id

entif

ikua

ra n

ë kë

të ra

port

që sy

non

përf

orci

min

e p

lani

fikim

it, b

uxhe

tit d

he z

batim

it të

pr

ogra

mev

e pë

r inv

estim

e ka

pita

le d

uhet

të p

ërm

irëso

j ek

zeku

timin

e p

rogr

amit

për s

hpen

zim

e ka

pita

le d

he të

nd

ërto

j bes

imin

e p

artn

erëv

e zh

villi

mor

për

të p

ërdo

rur

finan

cim

in e

kan

aliz

uar p

ërm

es B

KK

-së.

2.

7 Fi

nanc

imi b

uxhe

tor p

ër

proj

ekte

t e in

vest

imev

e ka

pita

le p

ër

NP.

Fin

anci

mi i

BK

K-s

ë pë

r pro

jekt

e ka

pita

le ë

shtë

duk

e u

dhën

ë në

form

ë të

gra

ntev

e ka

pita

le

Fin

anci

mi i

pro

pozu

ar n

ga B

KK

pre

j 83

mili

on €

si h

ua

inve

stue

se K

EK-u

t për

reha

bilit

im të

mak

iner

isë

për m

ihje

dh

e zg

jerim

it të

mih

jeve

T

oler

anca

e v

jedh

jeve

dhe

mos

-pag

esav

e pë

r shë

rbim

e sh

katë

rron

ars

yesh

mër

inë

finan

ciar

e të

ndë

rmar

rjeve

që

ofro

jnë

shër

bim

e pu

blik

e.

Mun

gesa

e p

ërfit

imit

finan

ciar

nën

kupt

on se

NP-

të

krye

sish

t nuk

janë

në

gjen

dje

që të

mar

rin h

ua p

ër

inve

stim

e ka

pita

le

Fin

anci

mi i

inve

stim

eve

të N

P-ve

për

mes

gra

ntev

e ka

pita

le o

fron

pak

stim

ulim

për

të a

dres

uar s

hkaq

et

them

elor

e të

per

form

ancë

s së

dobë

t fin

anci

are

të N

P-ve

(to

lera

nca

e vj

edhj

eve

dhe

mos

-pag

esav

e, p

lani

fikim

i jo

adek

uat i

biz

nesi

t, m

enax

him

i i d

obët

, etj.

)

Kon

side

ro k

anal

izim

in e

fina

ncim

it ng

a B

KK

për

mes

hu

ave

kapi

tale

për

ato

NP

që k

anë

qark

ullim

të m

adh

të

para

ve:

◊ H

uadh

ënia

duh

et të

jetë

në

kam

ata

të tr

egut

◊

Kur

qar

kulli

mi i

par

ave

nuk

plot

ëson

tërë

kos

ton

e hu

asë,

ofr

o nj

ë el

emen

t të

finan

cim

it si

gra

nt k

apita

l e jo

su

bven

cion

e në

kam

ata

A

dopt

o pr

ogra

me

me

afat

e ko

hore

për

të e

limin

uar

vjed

hje

dhe

mos

page

së të

shër

bim

eve

publ

ike

dhe

përf

shiji

në

plan

et e

biz

nesi

t të

NP-

ve. L

idhi

subv

enci

onet

e

përk

ohsh

me

buxh

etor

e m

e at

o pl

ane

që a

to p

lane

biz

nesi

të

NP-

ve të

mos

pris

hen

por l

e të

ekz

isto

j stim

ulim

i për

zb

atim

të ty

re

3. Z

batim

i dhe

pro

kuri

mi i

bux

hetit

kap

ital

3.1

Ara

nzhi

me

joad

ekua

te p

ër

men

axhi

m të

pro

jekt

it M

enax

herë

t e p

roje

kti n

uk ja

në g

jithm

onë

të a

utor

izua

r të

mar

rin v

endi

me

S

trukt

urat

e O

B-v

e nu

k i p

ërsh

tate

n gj

ithm

onë

men

axhi

mit

të p

rogr

amit

të sh

penz

imev

e ka

pita

le (p

.sh

prog

ram

ndë

rtim

i në

shën

detë

si i

men

axhu

ar n

ga d

rejto

rët

e sp

itale

ve re

gjio

nale

) P

ërdo

rim m

ë i m

irë i

FMIS

për

mon

itorim

të z

batim

it të

pr

ojek

teve

në

OB

A

ranz

him

et p

ër ra

porti

m të

për

parim

it të

zba

timit

fizik

nu

k ja

në z

hvill

uar n

jëjtë

nëp

ër të

gjit

ha O

B-të

.

Dob

ësitë

në

men

axhi

m të

pro

jekt

it ko

ntrib

uojn

ë në

: ◊

Von

esa

në z

batim

dhe

ngr

itje

të k

osto

s ◊

Mos

zba

tim të

stan

dard

eve

tekn

ike

për s

hkak

të

mbi

këqy

rjes s

ë do

bët

◊ N

ën-s

hpen

zim

in e

për

vetë

sim

eve

të sh

penz

imev

e ka

pita

le

Mun

gesa

e in

form

atav

e m

onito

rues

e dh

e pr

oced

urat

e

dobë

ta m

onito

rimi v

ësht

irëso

jnë

men

axhm

entin

e O

B-v

e dh

e M

EF-in

që

të id

entif

ikoj

në p

roje

ktet

që

perf

orm

ojnë

do

bët d

he m

e ko

hë të

fillo

jnë

vepr

imet

riku

peru

ese.

Zhv

illim

i i u

dhëz

imev

e pë

r men

axhi

m d

he z

batim

të

proj

ekte

ve k

apita

le. Z

hvill

imi i

mat

eria

lit tr

ajnu

es d

he

orga

nizi

mi i

kur

seve

traj

nim

i në

bash

këpu

nim

me

IKA

P P

ërdo

rimi i

SIM

F pë

r të

ofru

ar ra

porte

fina

ncia

re m

ujor

e pë

r pro

jekt

et in

divi

dual

e të

OB

-ve

dhe

zyrta

rëve

të M

EF

Pa

ge 3

1

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

3.2

OB

-të d

ësht

ojnë

të p

ërga

titen

si

duh

et p

ër z

batim

të p

roje

ktit

Fin

aliz

imi i

diz

ajne

ve te

knik

e, p

ërga

titja

e te

nder

do

kum

ente

ve, p

ërga

titje

par

ashi

kim

eve

për p

roku

rim

zako

nish

t nuk

kry

hen

gjer

në

fillim

të v

itit f

iska

l.

Mun

d të

kon

tribu

ojnë

në:

◊

Von

esa

në fi

llim

të p

roce

sit t

ë pr

okur

imit

◊

Rrit

je të

rrez

ikut

për

von

esa

në p

roku

rim p

ër sh

kak

të

përg

atitj

es m

e ng

uti t

ë do

kum

enta

cion

it të

tend

erit

◊ Sh

kurti

m të

koh

ës p

ër z

batim

të p

roje

kti g

jatë

viti

t fis

kal q

ë ko

ntrib

uon

në n

ën-s

hpen

zim

të p

ërve

tësi

mev

e

Kur

të je

të e

mun

dshm

e të

fina

lizoh

en d

izaj

net t

ekni

ke

dhe

doku

men

taci

oni t

ende

rues

par

a fil

limit

të v

itit f

iska

l O

B-të

duh

et të

zhv

illoj

në o

rarin

për

viti

n fis

kal t

ë ar

dhm

e që

par

aqet

ora

rin p

ër a

ktiv

itete

t e p

lani

fikua

ra të

pr

okur

imit.

Kjo

duh

et të

mer

r par

asys

h ku

fizim

et n

ë ka

paci

tete

dhe

kër

kesa

t tek

nike

të d

epar

tam

entit

të

prok

urim

it

Mon

itorim

i i p

rogr

amit

të sh

penz

imev

e ka

pita

le g

jatë

tre

muj

orit

të fu

ndit

të v

itit g

jitha

shtu

duh

et të

pë

rqen

droh

et n

ë ak

tivite

tet p

ërga

titor

e pë

r pro

jekt

et q

ë la

nsoh

en n

ë vi

tin p

asue

s. 3.

3 V

ones

at n

ë zo

time

të fo

ndev

e bu

xhet

ore

dhe

në fi

llim

të

prok

urim

it në

pro

jekt

e ka

pita

le.

Von

esat

në

dorë

zim

et n

ga O

B të

pla

nit v

jeto

r të

qark

ullim

it të

par

ave

në fi

llim

të v

itit r

ezul

ton

në v

ones

a në

MEF

për

të lë

shua

r aut

oriz

imin

për

bër

jen

e sh

penz

imev

e (lë

shim

i i fo

ndev

e) q

ë kë

rkoh

et p

ara

se O

B-

ja të

mun

d të

fillo

j ten

derim

in p

ër p

roku

rim. S

i rez

ulta

t O

B-të

zak

onis

ht n

uk ja

në n

ë gj

endj

e që

të fi

llojn

ë pr

okur

imin

gje

r në

fund

të tr

emuj

orit

të p

arë.

Von

on p

roce

sin

e pr

okur

imit

dhe

shku

rton

periu

dhat

për

zb

atim

të p

roje

ktit

e m

e kë

të k

ontri

buon

në

nën-

shpe

nzim

të

pro

jekt

eve

kapi

tale

K

once

ntrim

i i sh

penz

imev

e ka

pita

le n

ë tre

muj

orin

e

fund

it të

viti

t K

once

ntro

n ng

arke

sën

e pu

nës s

ë ko

ntra

ktor

it/fu

rniz

uesi

t në

per

iudh

a të

kuf

izua

ra k

ohor

e, q

ë re

zulto

n në

ku

fizim

eve

të k

apac

itete

ve d

he n

gritj

e të

kos

tos.

MEF

duh

et të

pun

oj m

e O

B-të

që

të m

inim

izoj

von

esat

në

lësh

imin

e fo

ndev

e. O

B-të

duh

et të

për

gatis

in p

lani

n e

qark

ullim

it të

par

ave

para

fund

it të

viti

t fis

kal p

arap

rake

3.4

Koh

ëzgj

atja

e v

ones

ave

në

proc

esin

e te

nder

imit.

P

roce

dura

t e te

nder

it ka

në z

gjat

ë së

pak

u 52

ditë

. LPP

-ja

ësht

ë ris

hiku

ar p

ër të

shku

rtuar

per

iudh

at m

inim

ale

të

tend

erit

(gje

r në

40 d

itë të

kon

trata

ve >

250,

000

€, 2

5 di

të

për k

ontra

tat <

250

,000

€).

Koh

ë sh

tesë

ësh

të k

ërku

ar p

ër

proc

esin

e a

nkes

ave.

P

eriu

dha

e te

nder

it m

und

të sh

kurto

het n

ë 24

ditë

duk

e pë

rdor

ur L

ajm

ërim

in in

dika

tiv të

pro

kurim

it që

mun

d të

lë

shoh

et p

asi q

ë pr

ojek

ti të

hyj

në

fazë

n e

plan

ifiki

mit

S

idoq

oftë

pro

cedu

ra e

pro

kurim

it pu

blik

refle

kton

pr

aktik

ë të

mirë

ndë

rkom

bëta

re d

he n

uk ja

në sh

umë

më

të

gjat

a se

sa a

to n

ë ve

ndet

tjer

a.

Ten

derë

t shp

esh

dësh

tojn

ë os

e ap

rovi

mi v

onoh

et p

ër

shka

k të

mun

gesë

s së

tri o

ferta

ve. D

ispo

zita

për

heq

je

dorë

për

dore

t mirë

.

Koh

a e

kërk

uar p

ër p

roku

rim sh

kurto

n du

kshë

m k

ohën

në

disp

ozic

ion

për e

kzek

utim

pas

ues t

ë ko

ntra

tave

të p

unës

(k

ur p

ërfs

hihe

n pe

nges

at n

ga m

oti i

keq

, mun

d të

rezu

ltoj

në n

ën g

jash

të m

uaj n

ë di

spoz

icio

n pë

r zba

tim të

ko

ntra

tës)

K

jo n

ë ve

çant

i ësh

të p

robl

emat

ike

për k

ontra

ta n

jëvj

eçar

e pr

okur

imi p

asi q

ë ko

ntrib

uon

në:

◊ V

ones

a në

zba

tim të

pro

jekt

it

◊ K

ryer

ja të

pje

sshm

e të

kon

trata

ve të

pun

ës q

ë pa

raqe

t do

mos

dosh

mër

inë

e ri-

përv

etës

imit

dhe

riten

derim

it në

vi

tet p

asue

se

◊ N

ën-s

hpen

zim

e pë

rbal

lë p

ërve

tësi

mev

e të

bux

hetit

ka

pita

l V

ones

at d

he k

osto

t sht

esë

kur p

roku

rimi d

uhet

të

përs

ërite

t pas

dës

htim

it të

tend

erit.

Mon

itorim

i i z

batim

it të

pro

cedu

rave

/ kuf

ijve

koho

r nën

le

gjis

laci

onin

e ri

shik

uar t

ë pr

okur

imit.

Iden

tifik

imi i

sh

kaqe

ve p

ër v

ones

a të

mëd

ha d

he v

eprim

et e

mun

dshm

e rik

uper

uese

S

hfry

tëzi

mi m

ë i m

adh

i kon

trata

ve sh

umëv

jeça

re të

pr

okur

imit

(shi

h m

ë po

shtë

) me

qëlli

m të

zvo

gëlim

it të

nd

ikim

it të

koh

ëzgj

atje

s së

proc

esit

të te

nder

imit

S

hfry

tëzi

mi m

ë i m

adh

i Laj

mër

imit

indi

kativ

të

prok

urim

it në

pla

nin

para

prak

të p

unëv

e në

pro

kurim

dhe

pë

r të

mun

dësu

ar sh

kurti

min

e p

eriu

dhës

së te

nder

imit.

3.5

Shf

rytë

zim

i ku

fizua

r i

kont

rata

ve sh

umëv

jeça

re re

zulto

n në

nev

ojë

për r

itend

erim

në

vite

t pa

sues

e

Shf

rytë

zim

i ku

fizua

r i k

ontra

tave

shum

ëvje

çare

. Edh

e ps

e LP

P-ja

jep

disp

ozita

t për

kon

trata

shum

ëvje

çare

të

prok

urim

it, k

jo n

uk p

ërdo

ret s

hum

ë.

Kon

trata

t një

vjeç

are

çojn

ë në

nda

rje të

pan

evoj

shm

e të

ak

tivite

teve

të z

batim

it të

pro

jekt

it që

rezu

ltojn

ë në

: ◊

Kos

to m

ë të

larta

pas

i që

aktiv

itete

t e n

dërti

mit

duhe

t të

ndah

en n

ë nj

ë së

rë k

ontra

tash

një

vjeç

are

◊

Kos

tot s

htes

ë dh

e vo

nesa

t në

zbat

im p

ër sh

kak

të

nevo

jës p

ër të

për

sërit

ur p

roku

rimin

në

vite

t pas

uese

◊

Plan

et te

jet a

mbi

cioz

e të

zba

timit

me

qëlli

m q

ë të

pë

rfsh

ihen

në

kont

rata

një

vjeç

are

◊

Kon

cent

rimi i

akt

ivite

tit të

pro

kurim

it gj

atë

pjes

ës së

he

rshm

e të

viti

t fin

anci

ar p

ërke

qëso

n pe

nges

at n

ë ka

paci

tete

bre

nda

sist

emit

të p

roku

rimit

Ven

dosj

a e

proc

edur

ave

për t

ë m

undë

suar

kon

trata

t sh

umëv

jeça

re k

ur a

to k

anë

gjas

a të

jenë

më

efik

ase

dhe

të

kenë

vle

rën

më

të m

irë n

ë zb

atim

in e

pro

jekt

it

Zba

timi i

reko

man

dim

eve

të si

përm

e pë

r të

zvog

ëlua

r pë

rqen

drim

in n

jëvj

eçar

të p

lani

fikim

it në

pro

jekt

e in

vest

uese

(1.4

) dhe

bux

hetim

(2.3

).

Pa

ge 3

2

Fush

a/çë

shtj

a

Ana

lizat

N

diki

mi n

ë m

enax

him

të in

vest

imev

e pu

blik

e

Vep

rim

et e

rek

oman

duar

a

3.6

Zbat

imi v

onoh

et n

ga fa

ktor

ë të

nd

rysh

ëm m

bi k

ontro

ll të

OB

-ve.

V

ones

at sh

kakt

ohen

nga

një

sërë

fakt

orës

h pë

rfsh

irë:

◊ M

otin

e k

eqe

◊ Fu

rniz

im i

kufiz

uar l

okal

◊

Prob

lem

et te

knik

e të

pap

ritur

a

◊ D

ësht

imin

e k

ontra

ktue

sve,

etj.

Von

esat

në

zbat

im të

pro

jekt

it dh

e ng

ritje

të k

osto

s së

proj

ektit

N

diki

mi p

ërke

qëso

het k

ur k

ontra

tat d

uhet

të ri

tend

eroh

en

në v

itet p

asue

se.

Men

axhi

m p

roak

tiv të

pro

gram

it pë

r shp

enzi

me

kapi

tale

m

und

të n

dihm

oj n

ë sh

kurti

min

e v

ones

ave

duke

m

undë

suar

psh

zhv

endo

sjen

e a

loki

mev

e në

pro

jekt

e tje

ra

ku m

und

të p

ërsh

pejto

het z

batim

i P

ërdo

rimi m

ë i m

adh

i kon

trata

ve sh

umëv

jeça

re d

o të

le

htës

oj ‘r

ikup

erim

in’ n

ga n

diki

mi i

von

esav

e.

3.7

Ara

nzhi

met

mon

itoru

ese

për

prog

ram

e të

shpe

nzim

eve

kapi

tale

si

tërë

si e

nde

janë

duk

e u

zhvi

lluar

Rre

gulli

met

e b

uxhe

tit p

as ri

shik

imit

në m

es të

viti

t për

çd

o O

B.

Nuk

ka

mon

itorim

të n

darë

për

pro

gram

e të

shpe

nzim

eve

kapi

tale

P

as st

udim

it të

MEF

-it p

ër n

ën-s

hpen

zim

e, a

nalis

tët e

bu

xhet

it në

MEF

janë

taku

ar m

e O

B-të

për

të m

onito

ruar

pë

rpar

imin

e p

roje

ktev

e dh

e pë

r të

iden

tifik

uar v

eprim

et

që d

uhet

ndë

rmar

rë p

ër të

adr

esua

r von

esat

në

zbat

im.

Dob

ësitë

në

mon

itorim

të re

zulta

teve

në

dësh

timin

për

të

ndër

mar

rë v

eprim

e pë

r të

adre

suar

von

esat

në

zbat

im p

ër

të z

hven

dosu

r res

urse

t në

proj

ekte

t zba

timi i

të c

ilave

do

të p

ërsh

pejto

hej.

Shf

rytë

zim

i i ra

porte

ve S

IMF

si b

azë

për m

onito

rim n

ga

MEF

i pr

ogra

mev

e in

vest

uese

O

rgan

izim

i i ta

kim

eve

trem

ujor

e m

onito

rues

e të

pr

ogra

mev

e pë

r shp

enzi

me

kapi

tale

në

OB

për

të ri

shik

uar

përp

arim

in n

ë pr

ojek

tet k

apita

le d

he id

entif

ikim

i i

vepr

imev

e të

dom

osdo

shm

e pa

sues

e pë

r të

sigu

ruar

zb

atim

me

kohë

. MEF

duh

et të

për

faqë

sohe

t në

këto

ta

kim

e ris

hiku

ese

Page 1